Ciências da Administração

1º Ano – Gestão e Administração Pública

Ano letivo 2022/2023

Docente: Bernadete Bittencourt | bernadete@ipb.pt

Material cedido pela professora Cláudia Costa
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2. Fundamentos da Gestão Pública

§ As diferenças com a Gestão Privada
§ O ambiente administrativo
§ O papel da Ação Política na Gestão Pública
 Fundamentos da Gestão Pública
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As diferenças com a gestão privada

Allison (1987): “public and private management are fundamentally alike in all unimportant respects”

§ Afirma que existem funções comuns, designadamente, as previstas e desenvolvidas por Gulick e que ficaram
conhecidas pelo acrónimo POSDCORB, isto é, planeamento, organização, gestão de pessoas, direção,
coordenação, informação e orçamento.

§ Mas, reitera que são diferentes em tudo o que é verdadeiramente importante:

§ Nas empresas, as funções da gestão estão centralizadas num só indivíduo. O objetivo é que a autoridade
esteja associada a responsabilidade. Ao contrário, na gestão pública, as funções da gestão de topo estão
separadas a fim de se evitar o exercício de poder arbitrário mas não promovem a eficiência.
 Fundamentos da Gestão Pública
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As diferenças com a gestão privada

 Fundamentos da Gestão Pública
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As diferenças com a gestão privada

 Fundamentos da Gestão Pública
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As diferenças com a gestão privada

 Fundamentos da Gestão Pública
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As diferenças com a gestão privada

Pollitt (2003): Características Distintivas da Gestão Pública

 Fundamentos da Gestão Pública
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As diferenças com a gestão privada

Pollitt (2003): Características Distintivas da Gestão Pública

 Fundamentos da Gestão Pública
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As diferenças com a gestão privada

Pollitt (2003): Características Distintivas da Gestão Pública

 Fundamentos da Gestão Pública
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Gestão Pública como área de estudo da Ciência da Administração

§ Nos EUA e até 2.º GGM – a AP foi influenciada pela teoria da gestão, em resultado dos
contributos de Wilson, Taylor e Gulick;
§ Preocupação com a eficiência da gestão dos serviços públicos e a procura do “one best way” levou à
adoção dos princípios da gestão que se consideravam universais, aplicando-se a todas as situações.
§ Não havia distinção entre gestão privada e gestão pública.

§ Período pós-guerra – reinterpretação dos princípios utilizados na AP:

§ Verifica-se a inadequação de alguns princípios da administração científica aplicados aos serviços públicos;
§ Emergência da dimensão política da administração;
§ O processo de tomada de decisão e de implementação das políticas são o elemento central da AP;
§ Fim da dicotomia entre política e administração e da separação entre a Ciência Política e a Administração
Pública.
 Fundamentos da Gestão Pública
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Gestão Pública como área de estudo da Ciência da Administração

§ Nesta altura a Gestão Pública fazia parte do ensino da Administração Pública não se
assumindo como uma subárea dentro da Ciência da Administração.

§ Década de 80 – marca o desenvolvimento e a consolidação da gestão pública como uma

subárea de estudo dentro da Ciência da Administração Pública:
§ O facto de inicialmente se ter considerado que não havia distinção entre a gestão privada e a gestão
pública, fez com que esta, embora fazendo parte do ensino da Administração Pública, não se assumisse
como uma área dentro da Ciência da Administração.
§ Os sinais de crise que o general management apresentava para a resolução dos problemas dos serviços
públicos bem como a dificuldade da Ciência da Administração em encontrar respostas para as questões e
os problemas emergentes na década de 70.
 Fundamentos da Gestão Pública
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Gestão Pública como área de estudo da Ciência da Administração

§ Quatro perspetivas sobre Gestão Pública (com orientações controversas):

1. A gestão pública é idêntica à Administração Pública

Perspetiva redutora pois a Administração Pública é mais do que Gestão Pública.

2. A gestão pública é parte integrante de um conceito mais genérico de gestão orientado por
princípios aplicados universalmente
Retoma-se as ideias defendidas no início do século XX que consideram que não há diferenças entre gestão
pública e gestão privada.
 Fundamentos da Gestão Pública
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Gestão Pública como área de estudo da Ciência da Administração

§ Quatro perspetivas sobre Gestão Pública (com orientações controversas):

3. A gestão pública é inferior e subalterna da gestão privada

As organizações do setor público devem reestruturar-se à imagem do setor privado esbatendo-se com isto a
fronteira entre os dois setores.

4. Existem grandes diferenças no contexto e no processo entre a gestão privada e a gestão

pública
Obstam à adoção de práticas de gestão privada na AP.
 Fundamentos da Gestão Pública
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Gestão Pública como área de estudo da Ciência da Administração

Gestão Pública Administração Pública

§ Gestão Pública: estudo interdisciplinar de aspetos genéricos da AP que captura as tensões entre a
orientação para instrumentos racionais e a preocupação para a política.

§ Gestão Pública: centra-se nos instrumentos e técnicas de gestão e nos conhecimentos e

habilidades necessárias para transformar as ideias e políticas em programas de ação.

§ Administração Pública: área de conhecimento que investiga e ensina os problemas específicos da

organização pública a qual depende da vontade dos órgãos políticos representativos da
comunidade.
 Fundamentos da Gestão Pública
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Gestão Pública como área de estudo da Ciência da Administração

Gestão Pública Administração Pública

§ Gestão Pública: enquanto área da Ciência da Administração Pública procura centrar-se nos
problemas da gestão das organizações públicas e nas relações complexas que resultam do
contexto em que estas organizações operam.
 Fundamentos da Gestão Pública
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Ensino da Gestão Pública

Relembrando:
§ Durante muito tempo o ensino da GP esteve associado ao ensino da Ciência da AP não

havendo distinção.

§ A GP é uma subárea dentro da AP que teve um grande desenvolvimento a partir do final

da década de 70.
§ Christopher Hood (1998) no livro The Art of the State, refere que nos países anglo-saxónicos muito daquilo
que se designa como “AP” tem sido apresentado com a designação de “GP”.
 Fundamentos da Gestão Pública
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Ensino da Gestão Pública

Três períodos no ensino da Ciência da Administração:

§ 1.º - corresponde à identificação da AP com a gestão, a qual resultou da dicotomia

sugerida por Wilson (1887)
§ Consequência: A AP é estudada nas escolas de business identificando-se com a gestão privada.

§ 2.º - teve início com o New Deal e o Welfare State, abandona a dicotomia entre política e
administração
§ Consequência: A AP orienta-se para as áreas da economia política, políticas públicas e processo de decisão
política e participação dos cidadãos nas decisões político-administrativas. Ligação entre a AP e a Ciência
Política
 Fundamentos da Gestão Pública
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Ensino da Gestão Pública

Três períodos no ensino da Ciência da Administração:

§ 3.º - corresponde à independência da disciplina de Ciências da Administração

§ Consequência: investigação do processo político passa a ter um lugar central. Estudo em escolas de AP
que assumem um estatuto dentro da comunidade académica idêntico a outras escolas.

§ 4.º - corresponde à década de 80 que é entendido como determinante para o surgimento

da GP como subárea da AP, enfatizando-se a análise sistemática e gestão das políticas
públicas.
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Sintetizar e Desmitificar Conceitos

§ Gestão
§ Administração
§ Administração Pública vs. Administração privada
§ Ciência da Administração (sentido lato e restrito)
 Gestão vs. Administração
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§ São termos diferentes para atividades semelhantes?

§ Possuem o mesmo significado, mas a sua denominação varia em função:

§ das organizações visadas?
§ dos domínios tratados?

§ São conceitos diferentes?

§ São conceitos diferentes, porém complementares, estando a “gestão” abarcada pelo conceito
mais amplo de “administração”?
 Gestão vs. Administração
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¨ Questões de difícil resposta, sobretudo quando a literatura anglo-saxónica recorre amiúde a um

simples, mas de difícil tradução, “management” (embora também se recorra a “administration”).

¨ Se os conceitos são diferentes, como saber quando estamos a reportar-nos à administração ou,
noutros casos, à gestão?
 Gestão vs. Administração
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Durante muitos anos gerir e administrar foram sinónimos.

Todavia, é comummente aceite que:

Gerir - tende a aplicar-se à tomada de decisão dentro de uma organização tradicionalmente associada
ao sector privado. Aqui, os gestores são vistos como agentes, cuja ação visa o alcance das metas
organizacionais e o crescimento da organização, mediante a utilização mais eficiente possível dos
recursos.

Administrar - utiliza-se tradicionalmente no sector público, visando caracterizar o processo através do

qual os funcionários públicos implementam e executam as políticas governamentais, no quadro
legislativo vigente, tendo a utilização eficiente dos recursos um papel secundário.
 Gestão vs. Administração
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Outra perspetiva defende que a gestão e a administração são termos diferentes mas que descrevem
atividades semelhantes.

§ Tende-se a utilizar o termo administração para os serviços públicos e o termo gestão para o sector
privado. A diferença restringe-se a isto.
§ Os crentes na existência de uma gestão aplicável a todos os tipos de organizações (generic
theorists), defendem que os métodos e as práticas de “gestão” podem ser aplicados a
organizações públicas e os de “administração” a organizações privadas.
 Gestão vs. Administração
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Uma terceira posição defende que as recentes tendências nas organizações públicas “produziram”
uma nova “gestão pública” (“public management”), diferente da tradicional “administração pública"
e da “gestão empresarial”.
§ Esta é a posição nascida do denominado Managerialism, um movimento surgido na década de 80
nos países anglo-saxónicos.
§ À luz desta posição, os males sociais e económicos com os quais o Estado se defronta são
solucionáveis eficazmente pelo exercício de uma melhor gestão.
§ Alguns autores defendem que esta “gestão pública” funde a administração pública tradicional
com a orientação instrumental da gestão privada.
§ Sendo assim, surge um novo modelo de gestão, que reflete a natureza específica das organizações
públicas, que emerge do âmbito e impacto das suas decisões e do seu carácter político essencial.
 Gestão vs. Administração
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Para outros autores, o termo “gestão” é parte integrante do conceito mais amplo “administração”,
embora não fique claro que tipo de administração é a gestão.
§ Mesmo nos estudos onde se procurou entender o significado do termo “administração” (listando
catorze significados) não ficou claro qual desses é relevante para a especificação do termo
“gestão”.
 Gestão vs. Administração
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Há ainda aqueles que concebem a “administração” como sendo uma “forma” de gestão:
§ Administração = conjunto de atividades da gestão de topo, respeitantes à definição e, por vezes,
implementação das principais metas e políticas da organização.
§ Administração = aquela parte da gestão preocupada com a instituição e a prossecução de
procedimentos, pelos quais os programas são implementados e comunicados, e o estado das
atividades é regulado e controlado.
 Gestão vs. Administração
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Porquê tanta “confusão”?...

§ A confusão no uso do termo gestão/administração poderá advir da relativa juventude desta área
do conhecimento.
§ Todavia, há que ter noção que qualquer uma das opções de distinção dos conceitos antes
apresentada é válida.
§ Posicionando-nos numa perspetiva de pendor gestionário, podemos aceitar que “administrar” e
“gerir” são dois termos aplicáveis à mesma atividade ou processo:

Combinação de recursos escassos empregues na prossecução um determinado fim, que dão entrada num
processo de transformação e saem sob a forma de bem ou serviço, num contexto organizacional.
 Gestão vs. Administração
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Aparte das múltiplas definições de “administrar" encontradas, tanto na literatura estrangeira como
nacional, será correto enunciar as seguintes características:
– É definir e interpretar missões e objetivos;
– É transformar missões e objetivos em ação organizacional;
– É tomar decisões, definir operações e prosseguir objetivos;
– É obter os recursos mais adequados e utilizar as formas de funcionamento mais convenientes;
– É planear, organizar, dirigir, coordenar e controlar esforços e recursos (humanos, físicos,
financeiros, de informação);
– É agir no sentido de prover à satisfação de determinadas necessidades;
– É fazer coisas e alcançar objetivos;
– É traçar o rumo da organização e garantir condições para a sua sobrevivência saudável por longo
prazo.
 Gestão
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“Pai” da gestão – Peter Drucker

§ Os seus escritos, e a sua ação pessoal e pedagógica, relevaram os estudos de análise e
sistematização da direção das organizações.

§ Estudos estes que originaram novos modelos conceptuais, constituindo um corpo organizado de
conhecimentos e uma disciplina académica, habitualmente designada por gestão.
 Gestão
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§ Encarada como:
§ Técnica experimental ou ferramenta analítica – a partir de uma sucessão de casos anteriores,
define regras que permitem estabelecer conexões de causa e efeito, propondo orientações para a
ação.
§ Uma arte – atividade desenvolvida por homens e mulheres, com motivações e projetos variados e
interativos, que não se enquadram em regras fixas que permitam prever consequências
inevitáveis.

§ Em qualquer caso, trata-se de uma ação humana, iniciada quando duas ou mais pessoas têm de
produzir algo em conjunto.
§ Será a “gestão” um processo racional de planeamento, organização, comando, coordenação e
controlo?
 Gestão
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§ Mike Reed (1989) analisou o processo de gestão ao longo do século passado e chegou à conclusão
que há três perspetivas diferentes:
§ a)Perspetiva técnica;
§ b)Perspetiva política;
§ c)Perspetiva crítica.

§ Significa isto que, para o autor, os “especialistas” e os “práticos” têm ideias diferentes sobre o que
é a gestão.
 Gestão
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Perspetiva técnica:

§ Temática: a gestão é um instrumento racionalmente concebido para a realização de objetivos

instrumentais, i.e., centrada nos mecanismos estruturais (meios) que garantem a ordem, a
coordenação e o controlo das organizações.

§ Ênfase: na estrutura formal, organizada para atingir a eficácia técnica na coordenação das tarefas
sociais (organização = unidade social).

§ Estratégia de ação: valorização da eficácia da configuração organizacional.

 Gestão
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Perspetiva política

§ Temática: a gestão é vista como um processo social de negociação, vocacionado para a regulação
do conflito entre grupos de interesse, num meio envolvente caracterizado por incertezas acerca
dos critérios de avaliação do desempenho organizacional.

§ Ênfase: no processo sociopolítico. Concentra-se nas permanentes transformações do equilíbrio de

interesses e de poder no quadro dos órgãos de gestão (“coligação dominante”).

§ Estratégia de ação: Aperfeiçoamento das capacidades de negociação dos que exercem funções de
gestão.
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Perspetiva crítica:

§ Temática: a gestão surge como um mecanismo de controlo destinado à maximização de mais-

valias.

§ Ênfase: no contexto institucional e nos mecanismos de controlo –as estruturas e estratégias de

gestão são tratadas como instrumentos que promovem e protegem os interesses políticos e
económicos (da classe dominante) de um modo de produção específico.

§ Estratégia de ação: Evitar que os profissionais da gestão tenham visões destorcidas da realidade
social.
 Gestão
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§ Mesmo que se tenha procurado romper com uma eventual imagem estereotipada da gestão, o
certo é que, ainda assim, parece que não sabemos o que é a gestão…

§ Talvez procurando responder às seguintes questões possamos ficar mais elucidados:

§ O que fazem os gestores?
§ Quais são as suas funções e tarefas?
 Gestão
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O que fazem os gestores?

§ Se, teoricamente, gestão é uma atividade racional que visa maximizar a eficiência e a eficácia, a
prática apresenta dissonâncias com este ideal:

§ “Se perguntar a um gestor o que é que ele faz, provavelmente responderá que planeia, organiza,
coordena e controla. Em seguida observe o que ele faz. Não fique surpreendido se não conseguir
relacionar o que vê com aquelas quatro palavras”.
 Gestão
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Quais são as suas funções e tarefas?

Mintzberg conclui que o gestor desempenha 10 papéis, integrados em três categorias diferentes.
 Gestão
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Quais são as suas funções e tarefas?

Os 10 papéis desempenhados pelo gestor

(Henry Mintzberg)
 Gestão
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Em síntese, e de acordo com Christopher Pollit, pode afirmar-se que as atividades de um bom gestor
implicam:
§ Estabelecimento de objetivos claros;
§ Sua comunicação à organização;
§ Afetação de recursos para que os objetivos sejam atingidos;
§ Controlo de custos;
§ Motivação de pessoal;
§ Aumento da eficiência;
§ Atuação estratégica e proactiva.
 Gestão
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§ De facto, gestão não é apenas gestão de negócios (business).

§ É parte integrante de todas as iniciativas humanas que reúnam numa organização pessoas com
conhecimentos e competências diversos.
§ É, por isso, aplicável a todo o tipo de organizações.
§ A gestão tornou-se numa função social.
 Administração
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Administrar:
§ Termo que remonta as suas origens às expressões latinas:
§ Administratio (substantivização da atividade traduzida pelo verbo administrare);
§ Ad ministrare (servir)

§ Porém, os etimologistas não estão de acordo quanto à origem deste último vocábulo:
§ Para uns, resultaria da locução ad manus trahere (trazer à mão, conduzir, dirigir).
§ Para outros, derivaria de Minister – o auxiliar, agente ou intermediário no desempenho de um serviço.
§ No plano das atividades materiais, a administração volve-se numa arte: a arte de agir (Ars activa) com vista
à realização dos desígnios estabelecidos.
 Administração
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§ De facto, a administração tem um carácter instrumental:

§ Implica uma ação para a prossecução de objetivos.
§ A ação de combinar diferentes recursos, por forma a atingir as metas desejadas.

§ Com este sentido, eis algumas das definições possíveis:

§ Para Marcello Caetano, a administração compreende “(…) o conjunto de decisões e operações

mediante as quais alguém procure prover à satisfação regular de necessidades humanas, obtendo e
empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados.”
(Caetano, M. (1991), Manual de Direito Administrativo. Tomo I, 10.ª ed.. Coimbra: Almedina, 1-2)
 Administração
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§ Para Freitas do Amaral, administraré “(…) tomar decisões e efetuar operações com vista à
satisfação regular de determinadas necessidades, obtendo para o efeito os recursos mais
adequados e utilizando as formas mais convenientes.”
(Freitas do Amaral, Diogo (1996), Curso de Direito Administrativo. Vol. I, 2.ª ed.. Coimbra: Livraria Almedina, 39)

§ Para João Caupers, administrar«(…) é uma ação humana que consiste exatamente em prosseguir
certos objectivos através do funcionamento da organização.”
(Caupers, J. (2002), Introdução à Ciência da Administração Pública. Lisboa: Âncora Editora, 12)
 Administração
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§ A título de exemplo, de acordo com o Código das Sociedades Comerciais:

§ Sociedades por quotas conselho de gerência;
§ Sociedades anónimas conselho de administração.
§ Parece induzir que administrar é uma atividade superior à de gerir.

§ Todavia, e em sentido hierárquico oposto, é comum referirmo-nos a atividade rotineiras como

administração. Ex.: pessoal administrativo.
 Administração
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§ Apesar dos diversos sentidos atribuídos ao termo Administrar, durante o século XX, foi uma
atividade vista como:
§ A interpretação de missões e objetivos fixados por quem tem direito e a sua transformação em
ação organizacional (produção de bens ou serviços)...
§ … através do planeamento, organização, direção e controlo de todos os esforços realizados…
§ … a fim de atingir tais objetivos.
 Administração
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§ Tem havido tentativas para determinar o que seja a atividade de administrar.

§ De entre as muitas definições, uma das mais simples é a que foi publicada em 1937, da autoria de Luther
Gulick, que defendeu a existência de sete princípios inerentes à administração, criando o conhecido
anagrama POSDCORD.

§ Para o autor: “a administração tem a ver com fazer coisas; com a prossecução de objetivos definidos”.
 Administração
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Planear

Organizar

(pessoal)

Dirigir

Coordenar

Relatório/Controlo

Orçamento/Contabilidade
 Administração
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§ Em suma, administrar:
§ Atividade que, tal como gerir, se expressa através da combinação de recursos, que dão entrada
num processo de transformação, e saem sob a forma de bem ou serviço, num contexto
organizacional.
§ É com o instrumento chamado organização que o “fazer coisas, prosseguindo um determinado
objetivo” se transforma em administração.
§ É que nem toda a ação destinada a obter um efeito é administração…
§ É administração apenas a atividade que se processa em ambiente organizacional e aquela que tem
a ver com o futuro.
§ À administração compete traçar o rumo geral, definir a visão, a missão e os objetivos globais da
organização, garantindo condições para a sua sobrevivência saudável por longo prazo.
 Administração
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§ No sector privado, ao longo do século passado, administrar e gerir foram termos usados de forma
mais ou menos indiferenciada.
§ Todavia, em Portugal, sempre se usou e continua a usar a expressão “administração pública” com
duas aceções distintas:
§ Um modo de organização específica e concreta (conjunto de instituições) que visa a prossecução
do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
§ A ação de organizar, de impor o cosmos no caos, que é o objeto de estudo da teoria organizacional
ou da sociologia das organizações.
 Ciências da Administração em sentido lato
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§ Objeto de estudo: administração privada e administração pública e confunde-se com a teoria

organizacional.

§ Trata as decisões, tomadas em contexto organizacional, destinadas a obter resultados com

recurso a meios escassos
§ Trata da administração/gestão de recursos organizacionais.

§ Não valoriza a Instrumentalidade do poder político, i.e., o contexto político da atividade

administrativa.
§ Não concede qualquer especificidade no campo técnico à gestão financeira e orçamental pública, à
gestão de recursos humanos no contexto público (função pública), ao planeamento público
(nomeadamente nas vertentes de planeamento central, sectorial, regional e municipal), à
produtividade pública, etc..
 Ciências da Administração em sentido lato
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§ Um bom exemplo da definição de ciência da administração em sentido lato é-nos dado por Herbert
Simon:

§ “uma ciência da administração prática consiste em propostas, relativamente ao modo como os

homens devem agir, se quiserem que da sua atividade resulte o maior grau de realização de
objetivos administrativos”.

§ A ciência da AP confunde-se com a ciência da gestão e não apresenta um corpo teórico diferente.
 Ciências da Administração em sentido lato
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§ Todavia, a administração pública possui especificidades face à administração privada derivadas:

§ Do contexto político da sua atividade, i.e., dependência dos órgãos políticos, representativos da
comunidade,
§ Da sua missão, i.e., assegurar a satisfação de necessidades coletivas.

§ Por isso, os termos administrar e administração serão, de ora em diante, reservados para designar
atividades e processos desenvolvidos por organizações públicas de tipo não empresarial.
 Ciências da Administração em sentido restrito
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§ Trata do estudo científico da administração pública…

§ como entidade no seio da qual…
§ … se desenvolvem atividades administrativas,
§ …destinadas à satisfação de necessidades colectivas.

§ De facto, administração pública possui especificidades face à administração privada, derivadas:

§ do contexto político da sua atividade – dependência dos órgãos políticos, representativos da comunidade;
§ da sua missão – assegurar a satisfação de necessidades coletivas;
§ dos constrangimentos jurídico-formais – há uma sobreposição dos aspetos processuais (“como deve ser
feito”) aos objetivos (“o que deve ser feito”).
 Ciências da Administração em sentido restrito
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§ A sujeição da administração pública ao poder político afasta-a do âmbito da administração privada,

marcada pelo mercado e suas leis.

§ A administração privada:
§ Prospera e fracassa com o mercado.
§ O mercado emite sinais onde há carências e onde há excedentes desnecessários.
§ Os incentivos e as penalidades são, justamente, um estímulo à invenção e ao aperfeiçoamento.
§ Está sujeita à lei da falência, i.e., morte da atividade organizacional.
 Ciências da Administração em sentido restrito
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Na administração pública:
§ Nem mesmo Adam Smith, ou os seus sucessores, salvo raras e extremas exceções, acreditavam
que a atividade pública devia ser da responsabilidade do mercado.
§ Há lugar para o Estado e as Autarquias, pelo menos, suprirem algumas carências de mercado e
desenvolverem atividades públicas, isto sob a forma de prestação de serviços ou de regulação.

§ Por razões de ordem política, pode continuar a sobreviver à custa de fundos públicos e através de
dotações de mercado (i.e., não está sujeita às leis da falência).
§ O poder político pode sustentar uma atividade de administração pública, independentemente do seu êxito
ou fracasso.
 Referências
56

- Araújo, Filipe. 2006. A Gestão Pública no Contexto da Ciência da Administração Pública. Escolar
Editora.

- Bilhim, João. 2006. Ciência da Administração: Relação Público/Privado. Escolar Editora.

- Bilhim, João.2013. Ciência da Administração. Coleção de Manuais Pedagógicos do Instituto

Superior de Ciências Sociais e Políticas.

- Santos, Ana Maria. 2016. Sebenta Ciência da Administração I. ISCSP.