Rapport de M.

Eric RAOULT Prsident du groupe de travail

ZFU, dveloppement conomique et emploi dans les quartiers _________

Juillet 2011

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Sommaire Partie 1 Etat des lieux

1.1. Gense et dveloppement du dispositif 1.1.1. La gense du dispositif 1.1.2. Les trois gnrations de ZFU 1.2. Les ZFU, un dispositif et des situations varies selon les territoires 1.2.1. Ltat des lieux 1.2.2. Les secteurs reprsents dans les ZFU 1.2.3. Lemploi en ZFU 1.3. Le bilan : des rsultats contrasts limage de la diversit des ZFU 1.3.1. Latteinte des objectifs initiaux 1.3.2. Limpact du dispositif ZFU sur la mixit fonctionnelle 1.3.3. La faible synergie avec la rnovation urbaine 1.3.4. Lemploi dans les ZFU

3
3 3 6 10 10 14 16 18 18 19 21 22

Partie 2 Propositions
2.1. Maintenir un dispositif dexonration 2.1.1. Lvolution du contexte 2.1.2. Les hypothses 2.2. Assurer les conditions defficacit du dispositif dexonration 2.2.1. Dvelopper une offre immobilire dactivit

28
29 29 31 33 33 35 37 39 42 42 43 46 48 50

2.2.2. Encourager le maintien des activits conomiques dans les quartiers et le dveloppement du commerce 2.2.3. Formaliser les partenariats locaux 2.2.4 . Formaliser des partenariats nationaux 2.3. Renforcer laccs lemploi dans les ZUS 2.3.1. Territorialiser les politiques publiques de lemploi 2.3.2. Soutenir la cration dactivit dans les quartiers 2.3.3. Impliquer les acteurs de lconomie 2.3.4. Intensifier loffre dinsertion 2.3.5. Valoriser les initiatives des habitants

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PARTIE 1 ETAT DES LIEUX 1.1. Gense et dveloppement du dispositif

1.1.1. La gense du dispositif
Une logique de zonage
Les zones franches urbaines ont t cres pas la loi du 14 novembre 1996 relative au Pacte de relance pour la ville (PRV). Dans ses principes gnraux, la loi de 1996 prcise que la politique de la ville et du dveloppement social urbain est conduite par l'Etat et les collectivits territoriales dans le respect de la libre administration de celles-ci, selon les principes de la dcentralisation et dans le cadre de la politique d'amnagement du territoire. Outre les objectifs de diversit de l'habitat et de mixit sociale dfinis par la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville1, elle a pour but de lutter contre les phnomnes d'exclusion dans l'espace urbain et de favoriser l'insertion professionnelle, sociale et culturelle des populations habitant dans des grands ensembles ou des quartiers d'habitat dgrad. A cette fin, des dispositions drogatoires du droit commun sont mises en uvre, dans les conditions prvues par la prsente loi, en vue de compenser les handicaps conomiques ou sociaux des zones urbaines sensibles, des zones de redynamisation urbaine et des zones franches urbaines . La loi rappelle linscription de la politique de la ville dans une logique

damnagement du territoire et prolonge, en ce sens, la loi d'orientation pour l'amnagement et le dveloppement du territoire (LOADT, dite loi Pasqua ) du 4 fvrier 1995, qui a notamment cr les zones urbaines sensibles (ZUS) et les zones de redynamisation urbaine (ZRU). En 1996, cest dailleurs le ministre de lamnagement du territoire, de la ville et de lintgration, Jean-Claude GAUDIN, accompagn dEric RAOULT, ministre dlgu la ville et lintgration, qui dfend le projet de loi. Lors de la prsentation du projet de loi devant lAssemble nationale, le ministre GAUDIN rappelle quelle a pour objectif de rduire la fracture territoriale2 qui est le pendant de la fracture sociale qui fut un des principaux thmes de campagne du Prsident Jacques CHIRAC lors de llection prsidentielle de 1995. En crant les zones franches urbaines (ZFU), la loi de 1996 complte donc larchitecture du zonage de la politique de la ville dans une logique pyramidale
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Loi dorientation pour la ville n 91-662 du 13 juillet 1991 (dite LOV) Compte-rendu des dbats Assemble nationale sance du 21 juin 1996

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selon le degr de difficult rencontr par les quartiers. Entre en application au 1er janvier 1997, la loi dfinit ainsi 751 ZUS (dont 34 dans les DOM), au sein desquelles, on dnombre 416 ZRU et parmi celles-ci 44 ZFU (dont 38 en mtropole).

Une priorit en faveur du dveloppement conomique et de lemploi

Le Pacte de relance pour la Ville sarticule autour de six objectifs principaux dont le premier concerne le dveloppement conomique et lemploi :

crer des activits et de lemploi ; assurer la paix publique ; rtablir lgalit des chances lcole ; rnover et diversifier les logements ; renforcer les partenaires de la politique de la ville ; amliorer le fonctionnement et la prsence des services publics

Le PRV vient ainsi complter les objectifs de diversit de lhabitat et de mixit sociale affichs par la loi dorientation pour la ville avec des objectifs en matire de dveloppement conomique et demploi dans les quartiers en difficult. Comme lindique Jean-Claude GAUDIN dans sa prsentation devant les dputs en juin 1996, le pacte de relance pour la ville sattache pour la premire fois placer la relance de lemploi, le dveloppement conomique et lesprit dinitiative au cur de la problmatique des quartiers difficiles . Cette orientation en faveur du dveloppement conomique et de lemploi porte par le Pacte de Relance pour la Ville se traduit galement par la cration de 100 000 emplois de ville pour le secteur non marchand, et par la cration de ltablissement public national de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA). Concernant les ZFU, le principe daction de la loi repose sur une logique dexonration fiscale et sociale destine attirer les entreprises et les encourager dvelopper des emplois. En dotant les quartiers en difficult dun rgime fiscal drogatoire au droit commun, la loi rompt donc avec lgalit de traitement dans loptique de compenser les ingalits dont ces territoires font lobjet. Cette politique trouve une partie de son inspiration dans les politiques territoriales britanniques dveloppes par Margaret Thatcher dans les annes 1980 de type Enterprise zone ou City Challenge et reprises par ladministration Reagan aux Etats-Unis dans les annes 1990. Cette politique repose sur la capacit du march revenir sur des territoires quil a dserts grce linstauration de conditions incitatives pour les entreprises en matire fiscale et sociale. Comme lindiquent les propos du ministre RAOULT devant les dputs, il sagit de redonner des vitamines conomiques et de sortir de lassistanat et de la perfusion sociale notamment en permettant dinvestir l o les capitaux privs ont baiss les bras .

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Selon ce principe, le Pacte de Relance pour la Ville instaure des dispositions particulires pour les ZRU et les ZFU en matire dexonrations. Les ZRU et ZFU bnficient dexonrations compenses par lEtat sur :

limpt sur les bnfices, la taxe professionnelle, la taxe foncire sur les proprits bties, les charges sociales patronales, les cotisations sociales personnelles des artisans et commerants, les droits de mutation sur les fonds de commerce et de clientle.

Les conditions sont plus avantageuses en ZFU quen ZRU, la diffrence la plus significative portant sur les exonrations de charges sociales patronales qui ne sont que dun an en ZRU et de 5 ans en ZFU. De plus, elles ne concernent que les embauches en ZRU alors quen ZFU, elles concernent galement les salaris dj prsents ou transfrs depuis un autre tablissement de lentreprise situ hors ZFU. La loi prcise que les entreprises ligibles aux exonrations en ZFU sont celles qui comptent moins de 50 salaris exerant une activit conomique de proximit3. Pour pouvoir bnficier des exonrations de charges sociales, les entreprises en zone franche urbaine doivent, au cas o elles embauchent, soit recruter au moins un rsident de la zone franche pour cinq embauches, soit avoir au sein de ses effectifs au moins 20 % dhabitants de la zone franche urbaine. La clause dembauche locale stipule dsormais quau-del de 3 salaris exonrs, lentreprise doit employer ou embaucher au moins 20 % de rsidents de la zone.

Comit dorientation et de surveillance

La loi prcise quun comit dorientation et de surveillance4 est charg dvaluer les conditions de mise en uvre des mesures drogatoires prvues au profit de ces zones . Pour cela, le comit examine les effets sur le rtablissement de lquilibre conomique et social de la zone franche urbaine, sur les conditions dexercice de la concurrence et sur lappareil commercial et artisanal de cette zone et de lagglomration concerne . Un bilan annuel dcrivant lvolution des activits conomiques de la zone au cours de lanne coule est ralis par le comit dorientation et de surveillance. La prsidence du comit est assure par le reprsentant de lEtat dans le dpartement, il comprend les lus locaux (Villes, EPCI, Conseil gnral, Conseil rgional), les organismes consulaires et les services de lEtat.

Les activits considres comme tant de proximit sont les entreprises des secteurs de la construction, du commerce et de la rparation automobile, de lhtellerie et de la restauration, du commerce de dtail et de la rparation darticles domestiques, des transports de voyageurs par taxis, de la sant et de laction sociale, de lassainissement, de la voirie et de la gestion des dchets, des activits associatives, rcratives, culturelles et sportives et des services personnels. 4 Le comit dorientation et de suivi a t abrog ensuite par ordonnance.

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1.1.2. Les trois gnrations de ZFU

Initialement prvu pour sarrter en 2002, le dispositif dexonrations du Plan de relance pour la ville a t prolong plusieurs reprises. La loi de finances rectificative de 2002 a dcid de la prolongation sur cinq annes supplmentaires des 44 ZFU instaures en 1997 (ZFU de premire gnration). La loi du 1er aot 20035 tend le bnfice des zones franches urbaines 41 nouveaux territoires (ZFU de seconde gnration). Enfin, la loi du 31 mars 20066 a cr 15 ZFU supplmentaires (ZFU de troisime gnration). En outre, le primtre de 31 zones franches de premire et de seconde gnration est tendu le 15 mai 20077. On compte donc au total, 100 ZFU rparties de la manire suivante :
Anne de cration 1997 - premire gnration 2003 - seconde gnration 2006 - troisime gnration Total France mtropolitaine 38 41 14 93 DOM 6 1 7 Total 44 41 15 100

La premire gnration de ZFU

La premire gnration cre au 1er janvier 1997 compte 44 zones franches. Elle sapplique aux quartiers comptant plus de 10 000 habitants et concerne 700 000 habitants (RGP 1999). Au plan gographique, la rgion Ile-de-France compte le plus grand nombre de ZFU avec 9 sites parmi les plus emblmatiques de la politique de la ville (Meaux, Montereau, Mantes-la-Jolie, Les Mureaux, Grigny, Clichy-Montfermeil, GargesSarcelles, Bondy). Les autres rgions inscrites de longue date dans la politique de la ville, comme le Nord Pas-de-Calais (Lille, Tourcoing, Calais), PACA (Nice, Marseille, La Seyne), mais galement la Picardie (Saint-Quentin, Creil, Amiens) ou le Languedoc-Roussillon (Nmes, Montpellier, Perpignan) ou Champagne-Ardenne (Reims, Charleville, Saint-Dizier) disposent dau moins trois ZFU.

La seconde gnration
La seconde gnration de 41 nouvelles ZFU est instaure par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rnovation urbaine du 1er aot 2003. Cres le 1er janvier 2004, ces nouvelles zones franches urbaines sont toutes situes en France mtropolitaine. Ces 41 ZFU concernent des territoires comptant 730 000 habitants (RGP 1999). La clause dembauche locale oblige dsormais les employeurs sinstallant en ZFU, aprs deux embauches ouvrant droit lexonration, embaucher ou employer
La loi n2003-710 du 1 aot 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rnovation urbaine cre lANRU et tend le bnfice de la ZFU 41 sites supplmentaires (Titre II). 6 La loi n2006-396 du 31 mars 2006 pour l'galit des chances qui cre lACSE, comprend dans sa section 3 la cration de 15 ZFU supplmentaires. 7 Dcrets en Conseil dEtat nos 2007-894 et 2007-895 du 15 ai 2007.
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au moins un tiers de salaris parmi les rsidents des zones urbaines sensibles (ZUS) des agglomrations concernes, pour continuer bnficier du droit exonration. Au plan gographique, la rgion Ile-de-France bnficie de 14 nouvelles ZFU, le Nord-Pas-de-Calais de 4 ZFU supplmentaires et Rhne-Alpes et Pays-de-la-Loire de chacune 3 ZFU.

La troisime gnration
La troisime gnration de 15 ZFU a t cre par la loi pour lgalit des chances du 31 mars 2006, dans le cadre des mesures durgence prises par le Gouvernement. Elles concernent des quartiers de plus de 8 500 habitants. Les nouvelles ZFU profitent en majeure partie aux rgions lIle-de-France (3 ZFU), Nord-Pas-de-Calais (3 ZFU) et PACA (2 ZFU). La mme loi prolonge la dure des 85 zones franches dj existantes jusquau 31 dcembre 2011, tout en unifiant le rgime fiscal applicable aux entreprises qui exercent leur activit dans ces zones. La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohsion sociale8 tend le bnfice de ce nouveau rgime fiscal aux entreprises et tablissements existant au 1er janvier 2007 dans le primtre des extensions des ZFU dites de premire et deuxime gnrations.

Le cot des exonrations sociales et fiscales

Le cot du dispositif ZFU, slevait en 2010 450 millions deuros (Rapport annuel de performance 2010 Ville et logement)9. En 2010, les compensations des exonrations de charges sociales ont reprsent 267 millions deuros, soit plus du tiers du programme 147 politique de la ville . En 2007, ces compensations avaient atteint un niveau record de 333 millions deuros. Le montant de la dpense inscrit dans la loi de finances initiale pour 2011 est de 198 millions d'euros du fait de la poursuite du recentrage du dispositif dcid par la loi de finances pour 2009. Celle-ci a en effet plafonn le niveau de salaire ouvrant droit exonration de cotisations sociales dans les ZFU 1,4 SMIC et a prvu une exonration dgressive jusqu' un seuil de 2,4 SMIC en 2009, 2,2 en 2010 et 2 SMIC en 2011.

8 9

Loi n 2007-290 de mars 2007 dite loi DALO

A son entre en vigueur en 1997, le cot budgtaire total du dispositif des 44 premires ZFU tait de 924,70 millions de francs soit 141 millions deuros (source : Rapport au Parlement Bilan des ZFU dcembre 2002, p.29)

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Le tableau ci-dessous dcrit lvaluation du cot du dispositif ZFU sur les dernires annes :
Exonration en Million dEuros Impts sur les bnfices Imposition forfaitaire annuelle Taxe professionnelle Taxe foncire TFPB Cotisation sociales patronales Cot total brut Source ONZUS 2010 2004 130 5 75 15 280 505 2005 170 65 10 282 527 2006 100 5 65 11 291 472 2007 135 5 61 9 333 543 2008 180 5 74 15 319 593 2009 200 3 60 9 255 527

Le cot des exonrations portant sur les cotisations sociales patronales reprsente plus de la moiti du cot total du dispositif ZFU. Le cot des exonrations de limpt sur les bnfices constitue le second poste de cot, reprsentant entre un quart et un tiers du cot total. Le cot des exonrations de la taxe professionnelle est le troisime poste, il reprsente une moyenne de 13 % du cot total sur les 6 dernires annes.

Lanne 2009 se distingue avec une baisse significative des exonrations de cotisations sociales patronales et de taxe professionnelle, et en revanche une croissance des exonrations d'impt sur les bnfices.

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Le rgime dexonration en ZFU

Les rgimes drogatoires dexonrations fiscales et sociales en vigueur dans les ZFU tirent leur origine de la loi du 14 novembre 1996 modifie relative la mise en uvre du pacte de relance pour la ville. Exonrations fiscales Les entreprises cres ou implantes au plus tard le 31 dcembre 2011 en ZFU qui emploient au plus 50 salaris et dont le chiffre daffaire annuel est infrieur 10 millions deuros bnficient dune exonration totale de taxe foncire sur les proprits bties et dimpt sur les bnfices (ou sur les socits ou sur le revenu, selon la forme juridique de ltablissement) durant cinq ans. A lissue des cinq annes, les entreprises bnficient dune exonration partielle taux dgressif pendant neuf annes supplmentaires, de limpt sur les bnfices (60% pendant les cinq annes suivantes, 40% les sixime et septime annes, 20% les deux dernires annes). Ces entreprises bnficient galement dune exonration de limposition forfaitaire annuelle au titre de la mme priode et dans les mmes proportions. Le plafond des bnfices exonrs est fix 100 000 euros par contribuable et par priode de 12 mois, majors de 5 000 euros par nouveau salari embauch dans une ZUS ou une ZFU (temps plein dau moins 12 mois) Ces entreprises bnficiaient galement dune exonration totale de la taxe professionnelle pendant cinq ans et dun abattement dgressif pendant trois neuf ans, selon que lentreprise emploie plus ou mois cinq salaris. Depuis le 1er janvier 2010, la taxe professionnelle est remplace par une contribution conomique territoriale (CET) deux composantes : la cotisation foncire des entreprises (CFE), fonde sur les bases foncires et la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE), dont le taux - fix au niveau national - est progressif. Lexonration en faveur des crations et extensions dans les ZFU est applicable la CFE et la CVAE. En outre, les entreprises qui ont bnfici dune exonration ZFU bnficient dun maintien de lexonration en cours tant en CFE quen CVAE pour la dure de la priode d'exonration restant courir. Exonrations sociales Ces entreprises sont galement totalement exonres de cotisations sociales patronales de scurit sociale pendant cinq annes lorsque la rmunration du salari employ en CDI et CDD dau moins douze mois est infrieure ou gale 1,4 SMIC. Au-del de ce seuil, le montant de lexonration rgresse jusqu sannuler lorsque la rmunration atteint 2 SMIC. A lissue de cette priode de cinq ans, les entreprises bnficient dune sortie progressive sur une dure de trois neuf ans, selon leur taille (plus ou moins cinq salaris). A partir de la troisime embauche, il est fait obligation ces entreprises dembaucher ou demployer au moins un tiers de leurs salaris parmi les habitants des ZUS. Ce rgime dexonrations sociales sapplique galement aux associations, mais exclusivement pour les salaris qui rsident dans la ZFU ou une ZUS de lagglomration dans laquelle la ZFU est implante, et dans la limite de 15 salaris. Les artisans et commerants sont quant eux exonrs de leurs cotisations sociales personnelles maladie-maternit, dans la limite dun plafond annuel de bnfice exonr fix 25 157 euros pour 2007.

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1.2. Les ZFU, un dispositif et des situations varies selon les territoires
1.2.1. Ltat des lieux
La rpartition des ZFU
Les 100 ZFU sont rparties sur lensemble du territoire national, avec toutefois une rpartition rgionale qui privilgie les grandes rgions urbaines : Ile-de-France (26 ZFU), Nord-Pas-de-Calais (10 ZFU), Rhne-Alpes (7 ZFU) et Provence Alpes Cte dAzur (6 ZFU). Les anciennes rgions industrielles, comme la Picardie (5 ZFU) ou la Basse-Normandie, Champagne-Ardenne ou Lorraine, sont galement concernes (4 ZFU) ; de mme, les rgions qui connaissent de fortes difficults en matire demploi, comme le Languedoc-Roussillon. La rpartition des ZFU par rgions :
Rgion Alsace Aquitaine Auvergne Basse-Normandie Bourgogne Centre Champagne Ardenne Franche-Comt Guadeloupe Guyane Haute-Normandie Ile-de-France La Runion Languedoc-Roussillon Lorraine Martinique Midi-Pyrnes Nord Pas-de-Calais Pays-de-la-Loire Picardie Poitou-Charentes Provence Alpes CA Rhne-Alpes Total Nombre de ZFU 3 1 1 4 2 4 4 3 2 2 3 26 2 4 4 1 1 10 4 5 1 6 7 100 4 dans le 69 8 dans le 59 10 dans le 93 Dont dpartements

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Les tablissements en ZFU

Le nombre dtablissements selon les trois gnrations de ZFU
Annes 2007 2008 2009 ZFU 1re gnration ZFU 2nde gnration ZFU 3me gnration Total

24 879 27 559 29 657

15 759 17 763 20 000

4 408 5 022 5 821

45 046 50 344 55 478

Source ONZUS 2010 (tablissements en stock)

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Evolution du nombre dtablissements selon les trois gnrations

Source ONZUS (tablissements en stock)

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Les taux dinstallation en ZFU

Les taux dinstallation de nouveaux tablissements sont nettement suprieurs dans les ZFU comparativement aux units urbaines de rfrence. Taux dinstallation en ZFU et dans les units urbaines
Annes 2005 2006 2007 2008 2009 ZFU 1re gnration ZFU 20,2 23,7 23,4 21,7 24,2
Unit urbaine

ZFU 2nde gnration ZFU 23,3 24,1 26,9 25,1 30,3

Unit urbaine

ZFU 3me gnration ZFU 21,4 28,0 24,1 27,2

Unit urbaine

14,4 14,5 16,1 16,1 22,0

15,7 14,4 16,0 16,0 21,7 16,5 16,0 16,1 21,8

Source ONZUS 2010

Les ZFU de la seconde et de la troisime gnration connaissent les taux dinstallation les plus levs, significativement suprieurs ceux de lunit urbaine. Si pour la priode de 2005 2009, lcart moyen est ainsi de lordre de 6 points pour les ZFU de premire gnration, il est de 9 pour celles de la seconde gnration et de 7,5 points pour la troisime gnration (de 2006 2009). Ces donnes soulignent une plus forte attractivit des ZFU de la seconde et de la troisime gnration qui rsulte peut tre du fait que les ZFU de la premire gnration nont gnralement plus le foncier disponible pour accueillir de nouvelles entreprises en dpit des extensions accordes en 2006. Sur lanne 2009, on constate un net resserrement des carts de la dynamique dinstallation en ZFU par rapport celle de lunit urbaine. Il faut peut tre y voir un effet de la modification de la rglementation intervenue en 2009 sur les bas salaires (infrieurs 1,6 SMIC) qui rduit lavantage de la ZFU au regard du droit commun. Lanne 2009 est galement la premire anne de mise en uvre du statut dautoentrepreneur10, le succs de cette formule explique dailleurs pour partie la forte croissance des taux dinstallation dans les units urbaines. Lanalyse compare de la urbaines de rfrence. Part des auto-entrepreneurs dans les crations dtablissement
Anne 2009 ZFU 1re gnration ZFU 26,2
Source ONZUS 2010 Unit urbaine

part

des auto-entrepreneurs dans les crations

dentreprises montre une moindre utilisation de ce statut en ZFU que sur les units

ZFU 2nde gnration ZFU 34,0

Unit urbaine

ZFU 3me gnration ZFU 31,9

Unit urbaine

39,4

39,0

38,8

Le statut dauto-entrepreneur a t cr par la loi de modernisation conomique daot 2008 et sapplique depuis le 1er janvier 2009 en matire de cration dentreprise individuelle.

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Cet cart est plus important pour les ZFU de premire gnration (13 points) que pour celles de la seconde (5 points) ou troisime gnration (7 points).

Les taux de survie des tablissements

Lanalyse des taux de survie des entreprises installes en ZFU de premire gnration sur la priode de 1997 2002 montre un taux de survie 5 ans plus faible que la moyenne de lunit urbaine : 23,7 % en ZFU contre 28,7 % dans lunit urbaine soit 5 points de moins. Pour les tablissements de la seconde gnration, lcart est moindre : 3,3 points avec un taux de survie de 39,9 % pour les tablissements en ZFU contre 43,2 pour ceux de lunit urbaine. Au terme des cinq premires annes, on ne constate pas de chute brutale du taux de survie moyen parmi les ZFU de premire gnration. Ce constat tend montrer que les entreprises, une fois installes en ZFU, y restent mme lorsque les avantages des exonrations se rduisent.

1.2.2. Les secteurs reprsents dans les ZFU

Les secteurs les plus reprsents dans les ZFU sont les travaux de construction spcialis, le commerce, notamment celui de dtail, les activits mdico-sociales et les secteurs lis aux activits scientifiques et techniques (activits juridiques, comptables, publicit, recherche et dveloppement). En gnral, les entreprises installes en ZFU se distinguent de celles de lagglomration de rfrence par une surreprsentation du secteur de la construction, du mdico-social, des transports et des activits de soutien (services aux entreprises). A linverse, lindustrie manufacturire et les services (financiers, immobiliers, scientifiques et techniques) sont sous-reprsents. Les 10 premiers secteurs dactivit en 2009 en ZFU et unit urbaine ZFU de la 1re et 2me gnration
Secteur Travaux de construction spcialiss Commerce d dtail Activits scientifiques et techniques Activit de sant et mdico-social Commerce et rparation automobile Services administratifs et de soutien Industrie manufacturire Transports et entreposage Information et communication Activits financires et dassurances
Source ONZUS 2010

Premire gnration
Part des tablissements Rapport ZFU/UU

Seconde gnration
Part des tablissements Rapport ZFU/UU

16,8 13,8 13,3 12,2 7,9 5,8 5,2 4,7 4,2 3,4

2,09 1,01 0,90 1,24 0,86 1,22 0,89 1,30 0,86 0,73

15,1 15,1 9,8 15,7 7,6 5,5 4,8 5,4 3,8 2,6

1,98 1,13 0,64 1,61 0,83 1,19 0,82 1,47 0,73 0,53

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Le tableau permet de constater que les travaux de construction spcialis reprsentent 16,8 % des tablissements en ZFU de premire gnration (stock de 2009) ce qui est plus du double de lunit urbaine de rfrence (qui est de 8 %). Cette part est un peu moindre pour les ZFU de seconde gnration, puisque le secteur de la construction reprsente 15 % des tablissements. A linverse, les activits financires et dassurance reprsentent 3,4 % des tablissements de la premire gnration (et 2,6 % de la seconde) alors que ce secteur constitue 4,7 % des tablissements de lunit urbaine pour les ZFU de premire gnration (et 7,2 % pour la seconde). Le secteur des activits de sant et du mdico-social qui se classe au quatrime rang des ZFU de premire gnration (12 %) devient le premier secteur pour les ZFU de seconde gnration (15,7 %). Les 10 premiers secteurs dactivit en 2009 en ZFU et unit urbaine ZFU de la 3me gnration
Secteur Commerce de dtail Activit de sant et mdico-social Travaux de construction spcialiss Activits scientifiques et techniques Hbergement et restauration Commerce et rparation automobile Industrie manufacturire Autres activits de service Transports et entreposage Activits immobilires
Source ONZUS 2010

Troisime gnration
Part des tablissements Rapport ZFU/UU

22,1 12,0 11,5 8,9 6,8 6,4 5,8 5,0 4,8 4,6

1,69 1,35 1,52 0,56 1,08 0,69 1,02 0,94 1,29 0,83

La troisime gnration de ZFU prsente des caractristiques particulires au regard des autres ZFU, notamment une surreprsentation du commerce de dtail et une part plus faible des activits de construction. On observe galement que parmi les 10 premiers secteurs apparaissent ceux de lhbergement restauration et des activits de services plus faiblement reprsents dans les deux premires gnrations de ZFU. Linterprtation sur les spcificits des ZFU de troisime gnration doit rester prudente la fois en raison du faible nombre de sites concerns (15) et de latypisme de la ZFU de Toulon qui concerne le centre ancien et accueille essentiellement des commerces de dtail.

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1.2.3. Lemploi en ZFU

Les donnes de lONZUS permettent de mesurer lemploi salari dans les ZFU selon les gnrations :
Annes 2006 2007 2008
Source ONZUS 2010

ZFU 1re gnration 154 319 160 126 158 590

ZFU 2nde gnration 105 548 111 138 111 267

ZFU 3me gnration 27 991 29 939 29 738

Total 287 858 301 203 299 595

Les chiffres de lemploi salari en ZFU indiquent une croissance de lemploi de 2006 2007 (de + 4,6 % en moyenne) et un effet de la crise ds 2008 avec un recul de 0,5 %. La part des emplois qui bnficient des exonrations de charges sociales reprsente 36 % du nombre demplois salaris en ZFU en 2008. Les donnes de lONZUS sur les dernires annes permettent de constater un recul des embauches ds 2008 qui samplifie en 2009.
Annes Nombre dtablissements exonrs 2006 2007 2008 2009
Source ONZUS 2010

Nombre total de salaris dans les tablissements 96 076 105 330 107 931 99 181

Nombre de salaris embauchs 15 825 18 541 16 593 11 133

Evolution %

16 146 17 689 18 378 17 181

+ 17 + 17 - 10 - 33

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Les rsultats conomiques des ZFU de Marseille

Une tude ralise par la Banque de France sur Marseille apporte un clairage prcieux sur la comparaison entre les entreprises implantes en ZFU et celles implantes sur le reste du territoire. Ralise en dcembre 2010, cette tude porte sur un chantillon de 300 siges sociaux dentreprises installes en ZFU compars 1 900 siges sociaux dentreprises installes Marseille hors du primtre des deux zones franches urbaines savoir les 14me, 15me et 16me arrondissements. En raison du seuil danalyse de la Banque de France, les entreprises de lchantillon ralisent toutes un chiffre daffaires suprieur 750 000 , ce qui exclut les trs petites entreprises (TPE). Ltude a port sur cinq exercices de 2005 2009 en analysant 55 ratios et agrgats de structure et de performances. Ltude montre que la croissance du nombre dentreprises est plus forte dans les deux ZFU que sur le reste du territoire de Marseille. Entre 2005 et 2009, la croissance des entreprises en ZFU a t de 46 % (passant de 226 331 entreprises), alors que sur la mme priode cette croissance est de 19 % pour les entreprises sur le reste de la ville (passant de 1 684 2004 entreprises). Les rsultats en matire de croissance de lemploi sont encore plus significatifs puisque le nombre demplois dans les entreprises en ZFU a cru de 38 % (passant de 5 431 en 2005 7 512 en 2009) alors que cette croissance est ngative pour les emplois dans les autres entreprises de Marseille (- 0,57 avec 87 461 emplois en 2005 contre 86 954 en 2009). Le taux de valeur ajoute des entreprises en ZFU est suprieur de celui des autres entreprises : la valeur ajoute des entreprises en ZFU reprsente le tiers de leur chiffre daffaires contre un quart pour les autres entreprises marseillaises. En ZFU, la rpartition de la valeur ajoute en direction des salaris est plus importante que dans les autres entreprises. La part de la VA consacre aux charges de personnels reprsente en effet les trois quarts en ZFU (76 %) contre seulement un peu plus de la moiti dans les autres entreprises (62 %). Les indices de performance (marges brutes et rsultats) des entreprises en ZFU sont plus levs et surtout se dgradent beaucoup moins sur la dernire priode que ceux des autres entreprises. Les entreprises en ZFU semblent donc mieux rsister la crise. Les rsultats de ltude de la Banque de France sur les entreprises installes dans les deux ZFU de Marseille, pour intressants quils soient ne sauraient sappliquer lensemble des ZFU tant celles-ci sont diverses.

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1.3. Le bilan : des rsultats contrasts limage de la diversit des ZFU

Le bilan du dispositif des zones franches urbaines dresse un portrait gnral et stablit partir de moyennes. Il nen recouvre pas moins une grande varit de situations qui, par voie de consquences, ont des rsultats plus ou moins conformes au tableau dpeint ci-aprs. Annexe La diversit des ZFU, quelques illustrations , pp. 60-69.

1.3.1. Latteinte des objectifs initiaux

Les dveloppements qui suivent sappuient sur les tmoignages des participants au groupe de travail et des personnalits auditionnes. Ils reposent galement sur la synthse de travaux universitaires et dvaluation de la politique de la ville dans le cadre du rapport du comit dvaluation et de contrle de lAssemble portant sur lvaluation des aides aux quartiers dfavoriss
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nationale

ainsi que sur les

travaux dvaluation diligents par le SG-CIV notamment auprs du cabinet ECs au plan qualitatif, de la DARES et de lINSEE pour les aspects quantitatifs.

Un dynamisme incontestable, mais relatif

La plupart des tudes, nombreuses, consacres aux zones franches urbaines saccordent considrer que le dispositif a produit un rel dynamisme conomique vident. Lattractivit des ZFU se traduit dans les chiffres : entre 1997 et 2001, le taux dimplantation dtablissements a augment trois fois plus que dans le reste des agglomrations de rfrence. De mme, comme cela a t soulign prcdemment, les taux dinstallation en ZFU sont systmatiquement suprieurs ceux des units urbaines. Pour autant, ces bons rsultats doivent tre temprs. En effet, la forte croissance dtablissements installs en ZFU est dautant plus spectaculaire que les taux de dpart taient faibles. Dans la ralit, le tissu conomique des ZFU reste encore moins dvelopp compar celui des units urbaines de rfrence. Le nombre dtablissements pour 1 000 habitants est infrieur de 41 points celui de lunit urbaine pour la premire gnration de ZFU, de 39 pour celui de la seconde gnration et de 33,5 points pour la troisime gnration. LONZUS a montr, quen maintenant le rythme de croissance de 6 points suprieurs en ZFU, il faudrait pour rattraper lcart avec lunit urbaine 22 ans pour la premire gnration, 18 ans pour la seconde et 14 ans pour la troisime (ONZUS 2007).

Thomas KIRZSBAUM et Renaud EPSTEIN - Rapport de MM. GOULARD et PUPPONI portant sur lvaluation des aides aux quartiers dfavoriss. Assemble nationale Tome II tudes. Octobre 2010.

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Les effets propres des ZFU

La cration de la seconde gnration de ZFU en 2004 a donn loccasion deux chercheurs dvaluer limpact de ce dispositif sur lemploi salari et les crations dtablissements12. Cette tude conomtrique a tent de comparer lvolution de ces deux variables (emploi et cration dentreprise) sur les 41 ZRU devenues ZFU en 2004 avec celle dun groupe tmoin de ZRU restes ZRU. Les rsultats montrent que limpact du classement en ZFU sur les crations dtablissement se rvle significatif et positif. Ainsi, le passage en ZFU augmente de 24 points le taux de croissance des flux bruts dtablissement lors de la premire anne. Toutefois, ce taux retombe les annes suivantes au niveau qui tait celui davant le passage en ZFU. Le nombre annuel moyen de crations ou de transferts dans les 41 ZFU de deuxime gnration est de 3 000 tablissements, ltude indique que 750 dentre eux relvent de leffet propre du passage en ZFU, ce qui constitue un impact vident. Cependant, les auteurs montrent galement que laugmentation des flux bruts dtablissements rsulte pour les deux tiers dun dplacement dactivits conomiques en provenance de zones non cibles par le dispositif, savoir des transferts et non pas des crations dtablissements ex nihilo. Ces transferts proviennent de relocalisations dtablissements de proximit, en particulier dactivits librales, notamment mdicales, ce qui constitue un apport vident pour les quartiers gnralement dpourvus de ce type dactivit.

1.3.2. Limpact du dispositif ZFU sur la mixit fonctionnelle

En favorisant linstallation dactivits, le dispositif ZFU poursuit lobjectif dune diversification des activits et des fonctions au sein des quartiers concerns. La recherche de la mixit fonctionnelle est donc un lment central du dispositif. Comme ltat des lieux la soulign, les activits reprsentes dans les ZFU sont assez diversifies, toutefois prdominent les entreprises lies la construction et au btiment, les activits de commerce et dans une moindre mesure celles touchant la sant. A loppos, les ZFU sont faiblement pourvues en htellerie-restauration, services personnels et domestiques ou activits culturelles.

Roland RATHELOT et Patrick SILLARD : Zones franches urbaines, quels effets sur lemploi salari et la cration dtablissements . Economie et Statistique- 415-416,2008

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La place des commerces

Une tude de mai 2008 portant sur lactivit conomique dans les ZFU13 montre que les commerces reprsentent la premire activit conomique des ZFU, soit 21 % des tablissements. Alors que les quartiers prioritaires connaissent gnralement un fort dficit commercial avec moins de 12 tablissements commerciaux pour 10 000 habitants, ce taux tant de 35 pour la France entire, les ZFU se trouvent donc dans une meilleure position relative sur ce plan. Toutefois, le tissu commercial des ZFU est gnralement en dclin ou dgrad et connat de surcrot un fort taux de rotation14. Une tude portant sur 79 ZFU indique que 61 ne disposent pas de centres commerciaux et 12 aucun magasin de plus de 300 m, tandis que 16 seulement en possdent un seul. Les commerces alimentaires dominent largement loffre commerciale avec 70 % des magasins prsents dans les ZFU, avec une forte prsence du hard discount qui reprsente 53 % des grandes surfaces alimentaires en ZFU. Viennent ensuite les magasins spcialiss de textile (11 %), de bricolage (5 %), de beaut sant (5 %)15. Lobservatoire du tissu commercial des ZUS mis en place par lEPARECA dresse un tat des lieux des polarits commerciales ; sa comparaison entre quartiers prioritaires de la politique de la ville et ZFU met en vidence la prsence de 2,9 polarits commerciales en moyenne dans les ZFU contre 2,47 dans les ZUS. 53 % des polarits ont une fonction de proximit (compose de 12 boutiques ou moins) dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Si au niveau national, 48 % des quipements commerciaux prsents dans les ZFU ont cette fonction de proximit, ils sont plus importants hors ZFU o 61 % des polarits ont une fonction de proximit. Alors que 50% des polarits commerciales ne disposent pas dune locomotive alimentaire en ZUS, cette proportion est moins importante dans les ZFU et slve 40%. Notons que 60 % des sites en ZFU souffrent de problmes morphologiques (conception spatiale inadapte et tat du bti dgrad), problmatique qui apparat plus prgnante compare aux quartiers hors ZFU, sauf en Ile de France. Enfin, 85% des quipements sont menacs par la prsence dune concurrence proche et importante ; les ZFU savrent en moyenne plus exposes. Dans quelques cas, des oprations de trs grande envergure ont t menes pour implanter de nombreux commerces dans certains quartiers. Ainsi Calais, la ZFU "Le Beau Marais", qui regroupe 16 000 habitants accueille depuis 1973, un centre commercial avec un hypermarch de 8000 m et 74 commerces. Toutefois, le rapport de Robert ROCHEFORT au ministre du Logement et de la Ville souligne que
Emilie ERNST Lactivit conomique dans les zones franches urbaines INSEE Premire- N 1187 Mai 2008 14 Voir Evaluation qualitative des impacts et des conditions de mise en uvre locale des dispositifs des zones franches urbaines - synthse 5 mai 2009 Cabinet E.C.s 15 Etude de la direction du commerce, de lartisanat, des services et des professions librales, cite in Robert Rochefort Un commerce pour la ville Rapport au ministre du Logement et de la Ville fvrier 2008
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les incitations fiscales ne semblent pas suffisantes pour contrebalancer les problmes dimage ou de scurit qui entravent le dveloppement commercial des quartiers en difficult. Annexe lEPARECA p.38

1.3.3. La faible synergie avec la rnovation urbaine

La grande majorit - 80 % - des territoires classs en zone franche urbaine font lobjet doprations de rnovation urbaine dans le cadre de lANRU, or larticulation entre les deux dispositifs, pourtant centraux dans la requalification des quartiers en difficult, semble rarement opre. Annexe lANRU p.39 Pourtant, ces doprations de grande envergure (dmolition, reconstruction, dsenclavement, transformation dusage) constituent une opportunit exceptionnelle pour le dveloppement conomique des quartiers concerns. Elles peuvent galement avoir comme effet de dsquilibrer le tissu commercial des quartiers qui repose sur le faible cot des loyers et une clientle souvent captive. De plus, la question foncire est centrale dans le dveloppement des ZFU, comme le souligne le rapport du Conseil conomique, social et environnemental,16 qui rappelle que lattractivit des ZFU est dautant plus forte dans les communes qui ont ralis les investissements ncessaires pour rpondre aux besoins des entrepreneurs et des salaris (cration dhtels, ppinires dentreprises, mise en place dun service public de transport collectif...). Le rapport prcise dailleurs que certaines ZFU sont victimes de leur succs dans la mesure o les demandes dimplantation sont largement suprieures aux places disponibles, avec pour consquence dentraner une forte hausse des loyers des locaux usage professionnel, cela semble tre le cas par exemple sur les ZFU de Mantes-la-Jolie ou de Montfermeil, o le prix des loyers peut tre major de 30 50 % par rapport au prix moyen constat dans les quartiers du centre-ville. Annexe lenjeu de larticulation entre dveloppement dactivit et rnovation urbaine p.38

Un dficit dintgration dans les politiques conomiques locales

Le dispositif ZFU est rarement conu comme un outil stratgique intgr un projet global de dveloppement du quartier. Un rapport consacr aux ZFU17 souligne que le dispositif reste avant tout un outil fiscal faiblement mobilis au service dun projet de dveloppement plus global : les ZFU sont rarement intgres dans les projets de ville ou dagglomration. Lorsque la ZFU est porte par une communaut dagglomration, elle est davantage considre comme un moyen de rparation localis que comme un levier de dveloppement conomique du territoire.

16

CESE : Les entreprises dans les zones franches urbaines, bilan et perspectives Avis prsent par Mme Fatiha BENATSOU - 2009 17 Evaluation qualitative des impacts et des conditions de mise en uvre locale des dispositifs des zones franches urbaines Cabinet E.C.s. Op.cit.

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Les

stratgies

de

dveloppement

doivent

pourtant

concilier

deux

logiques

divergentes, lune endogne sappuyant sur les initiatives locales et les projets en faveur des habitants, lautre exogne recherchant le transfert ou la cration dactivits venant de lextrieur du quartier. Une stratgie alternative consiste rechercher une spcialisation conomique du quartier, en valorisant ses spcificits et activits innovantes, afin de favoriser son ouverture vers lextrieur par la mise en synergie avec les autres activits du bassin. Mais, comme le souligne le rapport, ce scnario dune stratgie de raccrochage de la dynamique de la ZFU celle plus globale de lagglomration est trs peu frquent, de notables exceptions comme par exemple les ZFU de Marseille. La faiblesse du portage politique du dispositif ZFU est un corollaire du constat prcdent. Dans la majorit des cas, les politiques restent relativement loigns du pilotage oprationnel du dispositif, ce qui ne permet pas darticuler les dimensions conomiques, sociales et urbaines du dveloppement des quartiers, ni dviter les cloisonnements entre les services. La question de lingnierie est galement un point voqu. La plupart du temps, le dispositif est pilot par le service conomique, ce qui permet une prise en charge satisfaisante des dimensions conomique et demploi, mais reste insuffisant pour intgrer efficacement la dimension urbaine, notamment dans les sites en rnovation, les quipes charges de lconomique et celles de lurbain tant gnralement faiblement articules.

1.3.4. Lemploi dans les ZFU

Le dispositif ZFU a permis une augmentation de lemploi salari dans les territoires bnficiaires. Le nombre annuel dembauches donnant droit exonration a plus que doubl entre 2002 et 2007, passant de 7 923 en 2002 18 452 en 2007. Cette progression a cependant t stoppe en 2008 avec un nombre dembauches ramen 16 593, et surtout en 2009, avec seulement 11 133 embauches, en raison de la crise conomique, mais galement dun certain essoufflement du dispositif, comme le souligne lONZUS dans son rapport 2010, notamment pour les ZFU de la premire gnration. La prcdente dynamique dembauche a surtout t le fait de llargissement du dispositif. La seconde gnration de ZFU a permis une augmentation de 42,4 % des embauches en 2004. Si les ZFU de la premire gnration assuraient 70 % des embauches en 2006, leur progression annuelle sest ralentie (+ 6 %) au profit des ZFU de la seconde gnration (+ 36 %). En termes de nombre demplois par actif, on constate une progression puisquil passe de 10 emplois pour 100 actifs en 1997 dans les ZFU de premire gnration

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13 emplois pour 100 actifs en 2003. Cependant, cette progression se fait un rythme trop lent pour esprer combler lcart avec les autres territoires. Ltude conomtrique ralise par Rathelot et Sillard en 200818, qui compare les ZFU et les ZRU non transformes en ZFU, permet de mesurer lapport propre de la ZFU en matire demploi. Elle indique un accroissement de 15 % du stock demplois lors de la premire anne, assorti dune stagnation lanne suivante. Ceci reprsente une diffrence denviron 6 000 emplois permanents pour lensemble des 41 ZFU de la seconde gnration. Ces 6 000 emplois correspondent non seulement des emplois crs dans de nouveaux tablissements et dans des tablissements prexistants, mais aussi des emplois prexistants qui ne sont pas supprims grce au classement de ces zones en ZFU. Le mcanisme des exonrations fiscales et sociales en ZFU, qui ne bnficie quaux entreprises de moins de 50 salaris, explique par ailleurs que la taille des entreprises y soit gnralement plus petite que sur le reste de lagglomration. Le nombre moyen de salaris est de 11,6 en ZFU contre 14,4 dans lunit urbaine19. De plus, de nombreux tablissements installs en ZFU ne comptent aucun salari, ce qui est le cas dun quart des tablissements (donnes 2005 source ONZUS).

La clause dembauche locale

La mesure de limpact de la clause dembauche locale est difficile apprcier. Une tude de la DARES20 indique quen 2006, les rsidents des ZFU reprsentaient 26 % des salaris recruts dans les tablissements implants avant le 1er janvier 2002 et 25 % dans les tablissements plus rcents. Plus souvent demandeurs demploi avant lembauche, les rsidents des quartiers en difficult embauchs sont plus jeunes et moins qualifis que les autres salaris dont lembauche ouvre droit exonration. Essentiellement positionns sur des postes douvriers ou demploys, ils peroivent en moyenne des rmunrations plus faibles. Ces diffrences de profil refltent pour partie les spcificits de la population active rsidant en ZFU. La part de lemploi local dans les recrutements a diminu, puisquelle tait de 32 % en 2003 ; alors mme que la clause dembauche locale a t renforce : la part des emplois donnant droit exonration est passe dun cinquime un tiers et le primtre de recrutement a t largi lensemble des quartiers prioritaires de lunit urbaine et non plus seulement aux rsidents de la ZFU. Ce paradoxe tient lvolution dj mentionne de la taille des entreprises situes en ZFU qui se traduit par une dcroissance des entreprises de plus de 10 salaris. Ainsi, en 2003, 43 % des salaris embauchs en ZFU ltaient dans des tablissements de 10 49

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Zones franches urbaines, quels effets sur lemploi salari et la cration dtablissements . Roland RATHELOT et Patrick SILLARD - Economie et Statistique- 415-416,2008. Op.cit. 19 Emilie ERNST Lactivit conomique dans les zones franches urbaines INSEE Premire- N 1187 Mai 2008. Op.cit. Les embauches dans les territoires en politique de la ville en 2006 , Marion BACHELET, DARES Premires synthses - Novembre 2008 n 47-3
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salaris, ils ntaient plus que 26 % en 2006 et seulement 10 % pour les ZFU de la troisime gnration.

Lpineuse question du cot de lemploi

Ltude de Rathelot et et Sillard en 2008 tente de mesurer le cot par emploi cr ou dplac vers les ZFU par le dispositif. Le cot du dispositif ZFU est estim 125 millions deuros, pour un nombre demplois crs situ dans un intervalle de 1 700 11 000. Le cot budgtaire de lemploi cr varie de 11 000 73 000 euros, si on intgre ce cot budgtaire les exonrations fiscales, alors que celui des baisses de charges sur les bas salaires varie de 11 000 29 000 euros par emploi. Le cot de lemploi en ZFU apparat donc lev, mais les auteurs prcisent quil nexiste pas dvaluation de politique portant sur des objectifs similaires laquelle le comparer et font valoir que le surcot peut tre justifi par les difficults sociales de ces territoires. Il est galement ncessaire de rappeler que dans le dnombrement des emplois crs, seuls sont pris en compte les emplois salaris, alors que le nombre dautoemplois (crateurs de leur propre emploi et auto-entrepreneurs) est gnralement trs important en ZFU. Le rapport du CESE21 prolonge cette observation en indiquant que la mesure du cot de lemploi ne saurait se limiter une apprciation purement comptable, et suggre de prendre en compte des critres comme la contribution des ZFU au renforcement du lien social, de lactivit conomique et sociale, lmergence de nouveaux entrepreneurs issus des quartiers. En outre, certains font observer quil est ncessaire de prendre en compte dans le cot des emplois en ZFU, le cot vit par la mise en place du dispositif en termes de hausse du chmage, daggravation des difficults sociales, de dgradation de limage, de perte de vitalit conomique

Leffet sur le chmage

Limpact du dispositif ZFU sur le chmage des habitants des zones concernes reste une question difficile apprhender. Conu comme un dispositif destin au maintien et au renforcement du tissu conomique des quartiers, les ZFU ne semblent pas avoir un impact mcanique suffisant sur le chmage des habitants pour compenser lampleur des carts avec les autres territoires. De fait, les mesures des taux de chmage dans les ZFU nindiquent pas de retournement de tendance, comme les rcents chiffres de lONZUS le rappellent.

Taux de chmage annuel des 15-59 ans en %

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Rapport CESE de Mme Benatsou Op.cit.

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Anne

France

ZFU

ZUS

Quartiers CUCS

Quartier hors ZUS

2008 2009
Sources : ONZUS 2010

7,5 9,2

16,5 20,6

16,9 18,6

12,4 16,0

7,7 9,8

Les taux de chmage dans les ZFU sont quivalents (en 2008) ou suprieurs (en 2009) ceux des ZUS. Plus inquitant, la progression du taux de chmage entre 2008 et 2009 est bien plus forte en ZFU (4,1 points), que dans les ZUS o elle nest que de 1,2 point. Mais il convient l de rappeler que la clause dembauche locale sapplique depuis 2003 aux ZUS de lagglomration qui comporte la ZFU et pas au profit exclusivement, de la ZFU. Or, ce chmage touche principalement les jeunes, le taux de chmage des jeunes hommes est de 43 % et celui des jeunes femmes de 37 % dans les ZUS en 2009 soit le double du chmage des jeunes des agglomrations comportant des ZUS (22%). Alors que le dveloppement de lemploi constitue un enjeu essentiel du dispositif ZFU, notamment son dmarrage comme en tmoigne la rcurrence du thme du chmage dans les propos des parlementaires lors des dbats de juin 1996 lAssemble nationale, peu de sites ont tabli une stratgie de dveloppement de lemploi22. Cette priorit donne lemploi est pourtant implicite dans la logique initiale qui veut quen accueillant des entreprises, lemploi en dcoule quasi automatiquement, et devient clairement explicite lors de la relance du dispositif par M. Jean-Louis BORLOO en 2003.

Poids des TPE et qualification

La faiblesse de limpact des ZFU sur le niveau de chmage a de multiples causes. Les deux principales tant : le poids des trs petites entreprises dont les capacits dembauche sont limites le dcalage entre le profil des postes offerts et celui des personnes qui y vivent. Le rapport dvaluation souligne labsence de diagnostic prcis sur les comptences et les qualifications des demandeurs demploi dans les ZFU, les acteurs locaux sarrtant le plus souvent au constat du faible niveau de qualification et aux problmes demployabilit. Toutefois, certains sites ont mis en place une gestion prvisionnelle de lemploi et des comptences (GPEC) qui permet danticiper les besoins en comptences des entreprises candidates limplantation.

Constats du rapport sur lvaluation qualitatives des impacts et conditions de mise en uvre locale du dispositif ZFU E.C.s. Mai 2009

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La notion de GPEC territoriale

Les plans de gestion prvisionnelle des emplois et des comptences (GPEC) permettent aux entreprises de rpondre des problmatiques moyen terme en matire dadaptation et volution des comptences, dorganisation du travail, de maintien et dveloppement de lemploi, dgalit professionnelle, de difficults de recrutement Ils tmoignent dune volont danticiper les volutions prvisibles et dinnover en cherchant un nouvel quilibre entre impratifs conomiques et projet social. Un consultant prend en compte la stratgie de lentreprise, analyse sa problmatique de gestion des ressources humaines et diagnostique les besoins induits. Ses prconisations dbouchent sur une proposition de plan daction. Ce dispositif permet aussi de consolider les emplois existants en amliorant la qualit et en renforant lattractivit. Donnant aussi la possibilit des PME et des entreprises plus importantes de sassocier, il peut tre lintermdiaire de la mise en rseau des acteurs conomiques dun territoire. Majeure et centrale, la GPEC dentreprise contient par construction un certain nombre de limites : un manque de connaissance de la main duvre disponible dans le bassin demploi ; un dficit de comprhension des volutions structurelles et conjoncturelles affectant le territoire dimplantation ; un dcrochage de TPE-PME qui restent trop souvent hors de toute dmarche prvisionnelle concernant lemploi et les comptences. Dans ce contexte, laccord national interprofessionnel du 14 novembre 2008 consacre un article spcifique la dynamique daccompagnement au niveau territorial , et prsente le territoire comme un chelon adapt la dfinition et la mise en cohrence de stratgies pour lemploi et les comptences. Une GPEC mene au niveau du territoire apparat comme le moyen de complter la GPEC traditionnelle. Ainsi, la GPEC territoriale est perue comme un outil de concertation en matire demploi et de comptences permettant de dpasser le cadre de lentreprise ou de la branche professionnelle. La plus-value de lapproche territorialise sexplique notamment par trois facteurs : le territoire est peru comme un vivier de comptences par les entreprises ; il reprsente un enjeu fondamental en termes dattractivit des salaris et des clients dentreprises ; il constitue lespace principal de mobilit gographique des salaris. Le caractre localis de la GPEC lui donne une spcificit dobjectif. Elle doit permettre daccompagner le dveloppement et la mutation des activits conomiques au niveau des bassins demploi, danticiper le vieillissement voire la diminution des la population active dans certains territoires, et plus gnralement de dpasser la simple dimension intraentreprise ou intersectorielle dans les dynamiques de transferts de comptences et demplois. La GPEC territoriale constitue en premier lieu une opportunit faire natre une coopration locale multi-acteurs sur les sujets demplois-comptences. Par le truchement de cette coopration, les intrts de lensemble des acteurs doivent pouvoir sexprimer. L o la GPEC dentreprise est essentiellement un outil dajustement au service des entreprises, la GPEC territoriale est un outil partag, au service de tout le territoire. Lenjeu de la GPEC territoriale se jour alors un triple niveau : celui des entreprises ; des territoires ; et des salaris et populations. Pour chacun de ces niveaux, un objectif spcifique lui est assign. Les entreprises y gagnent un meilleure connaissance des ressources territoriales et de leurs volutions, le territoire renforce sa capacit danticipation des mutations conomiques et les individus en retirent des outils de scurisation de leur parcours. Il sagit toutefois dun dispositif supplmentaire daide de lEtat auquel les entrepreneurs des quartiers nont pas forcment accs, et ce en terme dinformation par exemple. Pour autant, la GPEC territoriale reprsente une ressource intressante qui mriterait dtre systmatise dans les ZFU.

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En Ile de France23, lIAURIF a ainsi pu constater deux logiques diffrentes dapplication des ZFU selon que la priorit est accorde au dveloppement conomique ou au dveloppement de lemploi local au moyen dune slection des entreprises en fonction des perspectives dembauches locales et dune mise en rseau des acteurs de lemploi. Malgr une inadquation constate entre loffre et la demande demploi, certains exemples montrent quil est possible, dans le cadre dune ZFU, dengager avec les employeurs une ngociation sur les recrutements. Les possibilits de partenariat entre les acteurs de lemploi (Ple emploi, missions locales, outils locaux comme les maisons de lemploi ou les PLIE) demeurent relativement peu exploites24. Le constat est celui dune dissociation entre les acteurs de lconomique et ceux de lemploi. La division des comptences entre lagglomration, responsable du dveloppement conomique, et les communes, responsables de lemploi et de linsertion, accentue ce clivage. Cette dissociation renvoie galement des cultures professionnelles diffrentes, qui se traduisent par exemple par une faible prise en compte des ZFU dans le volet emploi insertion des CUCS. Le dispositif ZFU na donc quun effet limit sur la persistance du dcalage entre le potentiel conomique des quartiers et les taux de chmage des populations rsidentes. La stratgie visant susciter un march local de lemploi en rduisant la distance gographique par limplantation dentreprises sur les quartiers trouve ses limites dans la mesure o le chmage des habitants ne relve pas uniquement dune question de mobilit. La capacit mobiliser des rseaux relationnels et interpersonnels constitue un lment souvent dterminant dans laccs lemploi et cela dautant plus que les personnes sont peu qualifies, jeunes ou dorigine trangre25. Les tudes, notamment conomtriques, ralises sur ce thme montrent que les deux facteurs sur lesquels il convient de jouer sont la rduction de la distance domicile-travail (spatial mismacht) par lamlioration de laccessibilit et la rduction de la distorsion des qualifications (skil mismatch ) par une politique de formation et de qualification des habitants.

Voir larticle de Marie-Christine BUREAU Lengagement des acteurs de linsertion dans les rseaux conomiques locaux, retour sur des exprimentations . Centre dEtudes de lEmploi, Cnam, Profession Banlieue, Colloque Territoires, action sociale et emploi, Jeudi 22 et vendredi 23 juin 2006, Paris 24 Rapport E.C.s Op.cit.

23

Les dterminants spatiaux du chmage en le-de-France , Laurent GOBILLON, CREST et Harris SELOD, INRA et CREST in Sgrgation urbaine et intgration sociale Jean-Paul FITOUSSI, Eloi LAURENT, Jol MAURICE, Rapport La documentation franaise ; Paris 2004

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PARTIE 2 PROPOSITIONS
Les propositions ont t labores partir des changes et des auditions qui ont rythm le groupe de travail. Celui-ci a explor les diffrents domaines ou registres dactions possibles en matire de dveloppement conomique et de lemploi dans les territoires de la politique de la ville. Le groupe a ainsi analys les enjeux et suggr des actions utiles dans des domaines aussi varis que lamnagement du territoire, le dveloppement urbain, la cration dentreprise, linsertion, la qualification et lemploi des habitants des quartiers prioritaires. Les travaux du groupe ont permis didentifier les leviers possibles ainsi que les bonnes pratiques diffuser ; une partie de ces lments figure en annexe26 comme autant dillustrations des ralisations et dispositifs mobilisables dans ces champs. Le dispositif ZFU arrive chance le 31 dcembre 2011, alors mme que la situation conomique et sociale des quartiers de la politique de la ville justifie que les actions en faveur du dveloppement conomique et de lemploi puissent continuer tre soutenues par des mesures spcifiques jusquen 2014 inclus tout le moins. Aussi le groupe de travail estime t-il ncessaire de maintenir un dispositif dexonration. Toutefois, tirant les leons du bilan des ZFU, il a nonc les conditions ncessaires la pleine efficacit du dispositif : - dvelopper une offre immobilire dactivit, - formaliser des partenariats locaux, - formaliser des partenariats nationaux, Concomitamment, il relve lenjeu de laccs lemploi des habitants des ZUS et dans les ZFU en particulier et met des recommandations en ce sens. La dgradation de la situation de lemploi dans les quartiers et la marginalisation croissante de certains publics ont renforc la conviction des membres du groupe de travail de renforcer les dispositifs existants dans ce domaine.

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Voir en annexe les thmes de rflexion du groupe

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2.1. Maintenir un dispositif dexonration

2.1.1. Lvolution du contexte
Les lments de bilan qui prcdent incitent le groupe proposer le maintien dun dispositif dexonration qui prenne en compte les volutions du contexte.

Une situation de lemploi qui se dgrade dans les ZFU

La question de lemploi dans les quartiers prioritaires constitue un dfi majeur. En 2009, le taux de chmage en ZUS augmente de 2 points pour se situer 18,6 %, alors quen ZFU, il augmente de 4 points pour se situer 20,6 %. Ce constat, mme si la progression du chmage nest pas plus rapide dans les ZUS, constitue un dfi relev par le rapport de lAssemble nationale sur lvaluation des aides aux quartiers dfavoriss27 qui voque une situation structurelle trs dfavorable et un chec patent sagissant de la rduction des taux de chmage .

La priorit du CIV donne lemploi

Le Comit interministriel des villes runi par le Premier ministre le 18 fvrier 2011 a raffirm la priorit donne lemploi. Ceci se traduit par diverses dcisions qui permettent une meilleure prise en compte des besoins des habitants des ZUS par les politiques publiques de lemploi, articules sur une base territoriale ; lexprimentation visant une mobilisation accrue et proportionne aux situations locales des politiques de droit commun manant de lEtat et des collectivits locales concernes, dont celle relevant tout spcifiquement de linsertion professionnelle, sont une autre illustration de cette priorit.

Lvolution du rgime dexonration sociale sur les bas salaires

La rforme de 2009 portant sur les exonrations sociales sur les bas salaires (dite rforme FILLON) rend lavantage des exonrations des ZFU beaucoup plus faible quauparavant. La rduction dite Fillon sur les bas et moyens salaires sapplique sans limitation de dure aux salaires infrieurs 1,6 SMIC alors qu lissue de la rforme de 2009 les exonrations sociales en ZFU ne sappliquent quaux salaires infrieurs un certain plafond dgressif (2,4 SMIC en 2009, 2,2 en 2010 et 2 en 2011). Lcart entre les exonrations ZFU et celle dite Fillon est maximum pour un salaire quivalent 1,4 SMIC et slve environ 4 200 euros par an.

La modification de la rglementation europenne

La Commission europenne a adopt un rglement (CE) n 1998/2006 en date du 15 dcembre 2006 concernant lapplication des articles 87 et 88 du trait aux aides de minimis. Il prvoit que les aides ne dpassant pas 200 000 euros, accordes sur
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Rapport GOULARD-PUPPONI CEC 21 octobre 2010

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une priode de trois ans, ne sont pas considres comme des aides d'tat ; le plafond, initialement de 100 000 euros dans le rglement (CE) n 69/2001 de la Commission a ainsi t doubl depuis le 1er janvier 2007. Les aides considres peuvent recouvrir des subventions, des bonifications dintrts ou des exonrations de charge. Un exercice de simulation sur la base de la rpartition des entreprises par tranches dexonrations sociales au 4 trimestre 2009 conduit estimer que des entreprises bnficiaires du dispositif ZFU ont bnfici dune exonration infrieure au seuil annuel de 32 260 . Il est par ailleurs estim un montant moyen quivalent dexonrations fiscales par entreprise, portant ainsi le total estim des exonrations cumules environ 65 000 par an pour ces 88% dentreprises bnficiaires du dispositif ZFU. Seules 12% des entreprises bnficiaires du dispositif se situeraient au-del du seuil de 200 000 dexonrations cumules sur trois ans et seraient donc sujet un crtement. Le passage de lensemble du dispositif ZFU dans le rglement des-minimis parat donc adapt et il est donc propos dy recourir dans les hypothses 1 et 2 envisages ci-aprs. Il ne ncessite pas de notification la Commission europenne.

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2.1.2. Les hypothses

Trois hypothses sont envisageables quant lavenir du dispositif ZFU : la reconduction lidentique du dispositif ZFU, le prolongement du dispositif selon deux options et un systme nouveau demplois francs.

Hypothse 1 - La reconduction du dispositif lidentique

La premire hypothse consiste en une reconduction du dispositif dexonration ZFU pour une nouvelle priode de 5 ans et sur les mmes champs : les 100 quartiers classs, les mmes cibles dentreprises et les mmes dispositions sociales et fiscales. Le cot budgtaire du dispositif est de lordre de 370 millions deuros (156 millions au titre des exonrations sociales et 212 millions deuros au titre des exonrations fiscales) alors que le cot net est estim 270 millions deuros (60 au titre des exonrations sociales compte-tenu du cot des allgements Fillon et 212 au titre des exonrations fiscales). Avantages : Maintien dun outil de dveloppement majeur et reconnu pour les territoires les plus fragiles au regard de leurs caractristiques conomiques et sociales, les ZFU ayant permis la relance de lactivit conomique par la dynamisation de la cration et du transfert dentreprises et demplois dans des quartiers urbains en difficult. Maintien dune action continue sur des territoires. Les ZFU donnent leur pleine mesure sur le long terme si lon parvient prenniser les entreprises qui sy sont implantes. Inconvnient : Impact limit sur lemploi des habitants des ZUS

Hypothse 2 Dispositif dexonration rnov

Cette hypothse est conue en prservant les droits acquis pour les entreprises dj implantes afin de leur assurer stabilit et visibilit ; seul est concern le flux entrant dentreprises dans le dispositif. Elle vise rehausser lobjectif demploi attach au dispositif Ainsi, le dispositif ZFU sapplique compter du 1er janvier 2012 en renforant la clause dembauche des habitants des ZUS, porte un salari sur deux pour toutes les entreprises bnficiaires (contre un sur trois selon la loi en vigueur).

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A cette exception, le rgime est maintenu, ainsi que les dures dligibilit (5 ans taux plein et jusqu 9 ans taux dgressif). La mesure concerne les 100 ZFU. La clause dembauche se mettant en uvre dans les ZUS des agglomrations comportant une ZFU, le dispositif a ainsi vocation intresser les demandeurs demploi de 500 ZUS au total (dont les 128 ZUS support de ZFU). Avantages : Soutien lemploi des habitants des ZUS. Impact positif sur les taux de chmage. Renforcement de lancrage territorial des entreprises installes en ZFU.

Points de vigilance : Mobilisation accrue du service public de lemploi largi Engagement contractuel des partenaires pour accompagner la mise en uvre (cf. 2.2.3)

Hypothse 3 - Cibler les exonrations de charges sociales sur les jeunes en instituant des emplois francs

Le dispositif demploi franc (ou de ZFU inverse) vise dynamiser lembauche des jeunes issus des ZFU. Il consiste attacher le bnfice de lexonration des charges patronales de scurit sociale au lieu de rsidence du salari recrut, et non au lieu dimplantation de lentreprise. Le dispositif concerne les jeunes actifs de 16 24 ans, quel que soit le niveau de qualification, inscrits au Ple emploi, rsidant en ZFU, et bnficie toutes les entreprises employeurs quels que soient leur lieu dimplantation, leur taille et leur secteur dactivit. On compte prs de 98 000 actifs (hommes et femmes) de 16 24 ans dans les 117 ZUS support des 93 ZFU mtropolitaines. En considrant que le cot pour un salari est en moyenne de 3 100 euros, la borne haute dune proposition emploi franc pour les 16-24 ans serait de lordre de 300 millions deuros. Avantage : Action dampleur et visible en faveur de lemploi des jeunes. Inconvnients :

Mesure qui ne saurait rpondre aux problmes spcifiques de qualification que ces jeunes connaissent. Mise en uvre complexe au plan administratif. Pas dimpact sur la mixit fonctionnelle des quartiers.

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2.2. Assurer les conditions defficacit du dispositif dexonration

Un dispositif dexonration ne trouvera sa pleine efficacit que sil saccompagne dune action volontariste dengagements prcis en particulier en matire doffre immobilire et commerciale des partenaires locaux et nationaux concerns. Annexe Le rle de la Caisse des dpts p.42

2.2.1. Dvelopper une offre immobilire dactivit

Les besoins immobiliers et doffres de service adaptes aux crateurs et entreprises des quartiers sont importants et souvent insatisfaits. Les ZFU qui ont obtenu les meilleurs rsultats, sont celles qui ont su rpondre aux besoins des crateurs et des entreprises en matire de foncier et dimmobiliser dentreprise. Les bailleurs sociaux, quils soient impliqus ou non dans des projets de rnovation urbaine, sont gnralement Ils ne peu familiers des des outils enjeux adapts de dveloppement oprer des conomique. disposent pas pour

transformations dusage permettant par exemple de crer une offre commerciale ou artisanale en pied dimmeuble. Par ailleurs, les porteurs de projet dans les quartiers sont parfois dissuads dans leur cration en raison de la contrainte que constitue la dure des baux. La possibilit de souscrire des baux courts et souples pour lancer une activit sans sengager sur une dure longue permettrait de lever un verrou la cration. Les crateurs accompagns sont ceux qui connaissent des taux de survie les plus significatifs. Le couplage dune offre dimmobilier avec un accompagnement ou des services partags constitue un gage de russite et de prennit des projets de cration. Les outils daccueil dactivits que sont les couveuses, les ppinires, les htels dentreprise sont insuffisamment mobiliss au service des crateurs des quartiers, alors mme que leurs besoins en petit immobilier et daccompagnement sont plus importants que les crateurs dautres territoires. Lquilibre conomique des oprations demeure fragile compte-tenu dune

commercialisation qui savre souvent difficile et dun march orient vers des petites surfaces locatives ncessitant une gestion de proximit couteuse pour une rentabilit faible. Sy ajoutent les rels problmes de scurit des entreprises et des salaris qui gnrent parfois vacance et rotation importante des locataires. Le nombre de co-investisseurs mobilisables sur ces territoires est faible. Les intervenants sont souvent de petite taille, ne disposant que de peu de fonds propres et par consquent ninterviennent sur un trs petit nombre doprations.

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Enfin, les tablissements bancaires font encore preuve dune certaine frilosit pour accorder des prts ces oprations. Afin de limiter au maximum le risque du prteur, une garantie sur les recettes locatives est souvent incluse dans le bilan promoteur et surenchrit le cot de lopration (le montant de fonds propres immobilis) en contrepartie dun risque qui nest pas toujours avr. 1. Procder dans chaque ZFU un inventaire de lexistant et des besoins en matire dimmobilier. 2. En fonction de cet inventaire, dans un cadre partenarial, inciter la cration dune offre adapte en soutenant notamment les collectivits et entreprises prives porteuses de couveuses, ppinires et htels dentreprises dans les quartiers en ZUS et ZFU.
Les couveuses sont des structures accueillant les porteurs de projet en amont de la phase de cration effective de lentreprise. Les couveuses permettent aux futurs chefs dentreprise de tester leur projet de cration grce un hbergement juridique et une offre daccompagnement leur permettant dapprendre entreprendre dans un processus dapprentissage et de coaching. Les ppinires dentreprises sont des structures daccueil, de conseil, daccompagnement et dappui aux porteurs de projets une fois que leur entreprise est cre. Les ppinires prennent donc le relais des couveuses. Les crateurs dentreprise bnficient dun hbergement dans des locaux quips et de services partags (accueil, secrtariat partag, informatique, salles de runion, etc.). La dure dhbergement est gnralement limite dans le temps (48 mois). Les crateurs sont accompagns et peuvent bnficier des conseils (juridiques, comptables, fiscaux, commerciaux, etc.). Les ppinires sont animes par des responsables qui grent la structure et favorise les changes entre crateurs. Les htels dentreprise sont des structures dhbergement offrant des solutions immobilires et de services de base partags (accueil, secrtariat). Les htels dentreprise accueillent souvent les entreprises sorties de ppinires et qui ne peuvent accder immdiatement une solution immobilire indpendante. Les centres daffaires sont des prestataires de services privs offrant un accueil sous la forme de bureaux quips ou virtuels, des salles de runion, de services de type accueil et secrtariat. Les centres daffaires permettent aux entreprises de disposer de locaux sans bail et proposent des domiciliations. L'offre des centres d'affaires se caractrise par sa flexibilit et sa modularit.

3. Etudier la faisabilit de portage immobilier associant des investisseurs privs et publics, en particuliers en mobilisant les outils patrimoniaux rgionaux (Socits objectifs dinvestissement en matire rgional, de Entreprises Publiques Locales), et dhtel sagissant du dveloppement conomique, comptence rgionale, avec des doffres ppinires dentreprises dentreprises en fonction de la dmographie des potentiels dinitiatives accompagner. 4. Assouplir les baux commerciaux actuels (classiquement sur 3-6-9 ans) pour permettre la cration titre exprimental et uniquement dans les quartiers

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en ZUS de baux de courte dure (par exemple rsiliable un ou quelques mois voire la semaine). 5. Faciliter la transformation dusage et la production dimmobilier dentreprise loyer modr Laccompagnement des bailleurs sociaux pour une transformation dusage de locaux pour vocation conomique constitue un enjeu pour lequel une volution de la lgislation est envisager. Lobjectif de la proposition est double :

Proposer une volution de la lgislation pour assouplir les conditions de transformation dusage des locaux dhabitation loyer modr ; Assouplir les modalits dintervention des bailleurs en co-investissement public priv pour favoriser le dveloppement de locaux dactivit dans le parc social et en facilitant laccs des bailleurs des SCI.

6. Mettre en place un fonds de garantie locative disposition des investisseurs, scurisant lintervention des banques. 7. Exonrer de taxe foncire les locaux vacants

2.2.2. Encourager le maintien des activits conomiques dans les quartiers et le dveloppement du commerce
Larticulation avec les oprations de rnovation urbaine Le rapport Carteirac/Guerin, notamment, au travers de est mis en uvre un ou des projets de rnovation urbaine de :

nombreux retours

dexpriences, a montr la pertinence mais aussi la difficult pour un territoire o Profiter de la dynamique de la rnovation urbaine pour renforcer durablement laccs des habitants la cration dactivits, lemploi, linsertion et la formation dans les sites et hors site ANRU

Dvelopper et prenniser le tissu conomique trs fragile- des quartiers en renforant leur lgitimit et leur valeur ajoute dans la stratgie conomique des villes et de leurs agglomrations (et notamment dans le retour au droit commun post ANRU)

Trop souvent les chelles ne sont pas identiques (le quartier pour les oprations urbaine et lagglomration pour le dveloppement conomique) et les quipes ne disposent pas dun espace de travail et dchange partag entre la direction de projet urbain et lquipe responsable du dveloppement conomique. PROPOSITIONS

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Signature davenants locaux aux conventions ANRU sur un projet de dveloppement conomique
Reprer les conventions de rnovation urbaine susceptibles de dvelopper des projets de dveloppement conomique (mobilisation des dlgus territoriaux par l'ANRU) et permettre la conclusion davenants locaux aux conventions ANRU lorsqu'un projet de dveloppement conomique se concrtise, enveloppe constante pour le montant de la subvention ANRU et bnficiant du redploiement des conomies locales. Dans ce contexte, les acteurs conomiques seront associs par le porteur de projet le plus en amont possible l'laboration du projet de rnovation urbaine.

Favoriser le travail en commun des quipes locales, par le biais de missions d'appui par exemple

Raliser un diagnostic de dveloppement conomique des territoires concerns associant toutes les parties prenantes. Accompagner des projets de rnovation urbaine par un dispositif dexprimentation faisant appel des dmonstrateurs conomiques Mettre en place avec lANRU ces dmonstrateurs ce qui pourrait tre un moyen de concrtiser rapidement de nouveaux modes de faire de faon proposer des rponses innovantes aux problmatiques conomiques nouvelles que rencontrent ces territoires. Le travail concerne plus particulirement les questions de gouvernance conomique, de nouvelles formes de partenariat public / priv tant en matire de montage financier et technique des projets que de conduite et de gestion des oprations dans le temps

Prparer la gestion des quartiers aprs rnovation

Dans le cadre des mesures dcides lors du CIV du 18 fvrier 2011 il a t dexprimenter des 2011 un dispositif de sortie de convention des la dynamique du projet

propos

conventions de rnovation urbaine destin prenniser

urbain et dy associer les acteurs conomiques. La question du dveloppement conomique devra tre traite dans des plans stratgiques locaux. Le soutien au commerce de proximit Les commerces constituent une activit adapte pour crer les conditions dune mixit fonctionnelle dans les quartiers en difficult. Ils participent de la vie sociale des quartiers et sont souvent un pralable ncessaire limplantation dautres types dactivits. Le soutien au commerce de proximit manant des habitants des quartiers est souvent une solution rcuse par les lus locaux qui craignent que le dveloppement dun commerce trop spcialis ne rpondant qu une partie des besoins de la zone de chalandise (commerces ethniques de type boucherie halal, kebab ou tlphonie) nuise au commerce plus traditionnel de type boulangerie,

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boucherie-charcuterie, primeurs, etc. cens correspondre aux attentes de toutes les catgories dhabitants. Pour autant, le maintien et le dveloppement dune gamme de commerces diversifie et de proximit constituent un enjeu tant en termes dimage, de cration dactivit et de vie sociale dans les quartiers. Dans le cas particulier de la restructuration des centres commerciaux de proximit, le niveau de charges constitue un lment dterminant de la commercialisation. Le calcul de limposition foncire seffectuant systmatiquement sur les valeurs locatives antrieures du btiment, celles-ci sont trs souvent nettement suprieures la valeur locative effective. La taxe foncire reprsente ainsi environ 10 % du montant du loyer rclam au commerant. Annexe Laction des consulaires : le rle de la Chambre de commerce et dindustrie de Paris p.47 PROPOSITIONS

Intgrer

systmatiquement

les

espaces

conomiques

dans

llaboration des stratgies locales de scurit Etudier la possibilit de renforcer la capacit financire des commerants expriments pour permettre louverture de nouveaux points de vente dans dautres quartiers Identifier les difficults rencontres par les commerants des quartiers pour contracter une police dassurance professionnelle et rechercher des solutions en articulation avec les dispositifs existants (micro assurance) Rviser les bases de taxe foncire dans les centres commerciaux restructurs

2.2.3. Formaliser les partenariats locaux

Dans sa mise en uvre, le dispositif ZFU a rencontr une srie de limites. La premire, et sans doute la principale, tient la faible inscription des ZFU dans les stratgies conomiques de dveloppement des agglomrations. La ZFU est souvent perue comme un dispositif distinct des autres outils et actions de dveloppement conomique territorial ; seuls quelques sites ont su intgrer la ZFU dans leur stratgie globale de dveloppement conomique. Cette difficult tient en partie la nature mme de la mesure perue seulement comme une exonration de charges sociales et fiscales. Seuls les sites qui ont mis en place une animation spcifique de leur ZFU ont fait de celle-ci un outil intgr de dveloppement conomique.

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La mise en place dune ingnierie et dun pilotage oprationnel apparat essentielle et explique en grande partie les carts de mise en uvre et de rsultats entre les diffrentes ZFU. PROPOSITION

Inscrire les mesures dexonration dans une politique contractuelle articulant projet urbain et projet conomique
Les conventions locales mobilisent lEtat, les collectivits territoriales appels simpliquer dans laccompagnement du dispositif et leurs partenaires (caisse des dpts, Ple emploi, chambres consulaires,). Dans le domaine du dveloppement conomique des quartiers, la Caisse des dpts accompagne les collectivits et leurs partenaires pour stimuler linitiative prive, la cration et le dveloppement dactivits conomiques cratrices demplois dans les zones franches urbaines. Dans cette optique, elle propose aux collectivits locales une assistance la dfinition et la mise en oeuvre de projets de dveloppement conomique urbain de ces territoires soit par lintervention dexperts, soit par une participation technique et financire lingnierie de projet. Elle apporte galement son soutien aux initiatives de dveloppement et danimation du tissu conomique permettant de crer autour des entreprises implantes un environnement durablement attractif et favorise leur mise en rseau. Dans ce cadre, elle peut notamment cofinancer les plans dactions des clubs dentreprises en ZUS et apporter son soutien aux initiatives spcifiques menes par les organismes consulaires auprs des entreprises de ces territoires. Elle contribue dvelopper lmergence de projets dentreprises ports par les habitants, en particulier par lintermdiaire de dispositifs tels que les Services damorage de projet (CitsLab), les couveuses et ppinires dactivit, et en introduisant un volet quartier dans les conventions triennales quelle signe avec ses principaux partenaires associatifs de la cration dentreprise. Elle dote des fonds de capital risque ddis aux entreprises implantes ou cres par les habitants des ZUS. Les conventions sont construites selon un cadre qui garantit lintgration du dispositif dans les politiques locales de dveloppement conomique et maximise laccs lemploi des habitants des ZUS : Gouvernance et animation des ZFU : la convention indique les instances de gouvernance de la ZFU (comit de pilotage) ainsi que lingnierie et lanimation du dispositif (chef de projet ZFU, quipe ddie). Lobservation locale pour le suivi et lorientation du dispositif : la convention indique les modalits dobservation, de suivi et dvaluation, par exemple sous

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la forme dune production de tableaux de bord annuels impliquant les divers partenaires producteurs de donnes (services fiscaux, URSAFF, INSEE) Intgration de loffre des ZFU dans la stratgie de dveloppement conomique de lagglomration. La convention prcise larticulation de la ZFU avec la stratgie locale, ainsi que les modalits de coordination avec les diffrentes politiques contractuelles (CUCS, PRU, PLH, Plans locaux de scurit, PDU) et de mobilisation des moyens et dispositifs communautaires (FSE, FEDER, PUI) Articulation rnovation urbaine et dveloppement conomique : dans le cas de site bnficiant dun projet de rnovation urbaine, la convention prcise larticulation entre le PRU et la ZFU. Amlioration de la desserte : la convention indique les engagements des collectivits territoriales pour desservir les quipements vocation conomique (en matire de voiries, desserte, accessibilit) et pour assurer leur scurit. Offre dimmobilier dactivit : la convention indique les engagements des collectivits en matire de production dimmobilier dactivit (couveuses, ppinires, htels dactivits). Soutien la cration dactivit : la convention prcise les engagements en matire de soutien la cration dactivit Mobilisation des acteurs locaux de lemploi : MDE, PLIE, Missions locales, SIAE) au service au service du dveloppement de lemploi des habitants des ZUS Soutien aux initiatives locales notamment celles manant de lconomie sociale et solidaire. Il serait donn un caractre obligatoire la signature de dune convention relative la ZFU.

2.2.4 . Formaliser des partenariats nationaux

PROPOSITIONS

Relancer une mission danimation du dveloppement conomique urbain

Dans le cadre de la convention entre lEtat et la CDC relative la rnovation urbaine et au dveloppement durable des quartiers de la politique de la ville, la CDC met en uvre un programme national daccompagnement des quartiers en zones franches urbaines, au sein duquel sinscrit une mission danimation du dveloppement conomique urbain dfinie et mise en uvre conjointement par la CDC et le SG-CIV. Une premire phase (2008-2010) de cette mission nationale a permis de mettre en uvre des modules de formation confis lIFMO et destination des chefs de projet ZFU, ouverts aux directions de projet ANRU et aux acteurs de lemploi.

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Pour la seconde phase (2011-2013), la CDC et le SGCIV mettent en place une animation organise au niveau national et rgional. Le programme national comprendra une rencontre annuelle sur la thmatique du dveloppement conomique urbain et la mise disposition des acteurs d'un outil national de capitalisation des ralisations dans ce domaine (sous forme d'un site national de ressources ddi et adoss au site de rfrence de la politique de la ville i-Ville). Au niveau rgional, le programme s'attachera diffuser au plus grand nombre d'acteurs de la politique de la ville (chefs de projets CUCS, chefs de projet rnovation urbaine, bailleurs sociaux...) une culture du dveloppement conomique adapt aux territoires sensibles. Le programme sappuiera sur les 21 Centres de ressources de la politique de la ville (rgionaux ou interrgionaux) qui sont des outils territoriaux dont les principales missions sont la qualification collective des acteurs et la capitalisation et diffusion des connaissances produites par les professionnels. Dans le cadre de cette mission, les centres de ressources assureront les fonctions suivantes : Assurer une animation territoriale sous la forme de rencontres sur la problmatique conomie / emploi et quartiers qui permette dchanger sur les besoins en matire doutillage adapt aux besoins locaux, dinitier une rflexion stratgique territorialise Proposer un programme de qualification des acteurs du territoire sur la question du dveloppement conomique urbain au bnfice des acteurs concerns (animateur ZFU, agents CitLab, chefs de projets rnovation urbaine et CUCS, dlgus du prfet, reprsentants des chambres consulaires, des PLIE et des Maisons de lemploi, rseaux de lIAE, missions locales, Ple emploi,) Produire des fiches dexpriences sur le dveloppement conomique des quartiers afin d'alimenter la plate-forme nationale d'information sur le dveloppement conomique des quartiers loge dans le site de rfrence i-ville. Cet engagement prendra la forme de conventions spcifiques conclues avec chaque Centre de ressources concern

Dveloppement dune capacit dvaluation au niveau national

dobservation,

de

suivi

et

Le constat dun dficit de donnes de suivi sur le dispositif ZFU conduit proposer de renforcer les capacits nationales de suivi et dvaluation. La mise en place dun systme dinformation ddi lobservation et au suivi du dispositif est indispensable pour assurer un pilotage national efficace. Aussi sera-t-il mis en uvre un partenariat entre le SG-CIV, lACCOSS, la DGFIP, lINSEE pour construire des tableaux de bord sur :

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Le nombre dentreprises Le nombre demploi Le nombre dembauches locales Le cot du dispositif Etc.

Faire du rseau du Grand Paris et des contrats de dveloppement territorial des leviers de dveloppement pour les quartiers de la politique de la ville
La loi relative au Grand Paris a dfini les premires dispositions dun projet urbain, social et conomique qui vise notamment rduire les dsquilibres sociaux, territoriaux et fiscaux. Le projet du Grand Paris repose sur la cration dun rseau de transport public et le dveloppement de territoires de projet qui ont vocation devenir des ples dexcellence conomique. Des contrats de dveloppement territorial conclus entre lEtat et les collectivits territoriales dfiniront les objectifs partags en particulier celui de construire annuellement 70 000 logements, de dsenclaver et dveloppement certains territoires actuellement marginaliss comme lEst de la Seine-Saint-Denis. Le projet du Grand Paris reprsente une formidable opportunit pour le

dveloppement les territoires franciliens inscrits de longue date dans la politique de la ville. Le principal enjeu consiste assurer larticulation des projets de dveloppement du Grand Paris avec les projets de rnovation urbaine nombreux en Ile-de-France ainsi quavec les contrats urbains de cohsion sociale afin que ces oprations puissent avoir un impact rel sur lemploi des habitants. Les projets prvus dans le cadre du Grand Paris constituent un cadre pour intgrer des dispositions en faveur du dveloppement de la mixit sociale et fonctionnelle et des actions daccompagnement et dinsertion professionnelle des habitants des quartiers prioritaires. Les contrats de dveloppement territorial du Grand Paris auront vocation formaliser ces objectifs. Les engagements et les moyens mobiliss pour assurer le dveloppement des quartiers prioritaires savoir le renforcement de la mixit sociale et fonctionnelle, laccs lemploi des habitants, en cohrence avec les orientations des projets de rnovation urbaine et des contrats urbains de cohsion sociale.

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2.3. Renforcer laccs lemploi dans les ZUS

Le groupe de travail na pas estim ncessaire de proposer des actions nouvelles, considrant que les dispositifs existants sont suffisamment nombreux et quils couvrent largement les questions portant sur linsertion professionnelle et lemploi en ZUS. Le principal enjeu est de rendre ces actions de droit commun plus efficaces et de les mobiliser plus fortement au service de lemploi dans les ZUS

2.3.1. Territorialiser les politiques publiques de lemploi

Lenjeu dune meilleure territorialisation du service public de lemploi est particulirement vident pour les territoires concerns par la politique de la ville. Les bonnes pratiques dveloppes en la matire dmontrent la pertinence de cette orientation. Ainsi Marseille, Ple emploi a ouvert deux sites au sein des ZFU afin de mieux travailler au rapprochement offre et demande demploi28. La cration dun club de jeunes chercheurs demploi a permis de proposer un vivier de candidats originaires de ZUS disposant dun premier niveau de qualification aux entreprises locales. De mme, en Basse Normandie avec le concours du Conseil rgional, Ple emploi a mis en place des oprations de recrutement en ZFU incluant une prformation de trois mois29. Une partie de ces initiatives ont t recenses dans le guide de lACSE et de Ple emploi30. PROPOSITIONS Le comit interministriel du 18 fvrier 2011 a dcid la territorialisation des politiques de lemploi et de dveloppement des entreprises dans une perspective de rduction des ingalits territoriales. Le service public de lemploi rgional, au vu des indicateurs lis la situation de lemploi dans les quartiers de la politique de la ville et la prise en charge de leurs habitants dans les dispositifs daide linsertion professionnelle, est charg de dfinir des objectifs oprationnels. Ceux-ci ont vocation figurer dans les documents contractuels qui encadrent lintervention des acteurs locaux de lemploi, notamment les conventions annuelles rgionales pour Ple emploi. Ces objectifs sont de trois ordres :

Garantir laccessibilit physique des habitants des quartiers prioritaires aux agences de Ple emploi, partir dun diagnostic local. Favoriser laccs des demandeurs demploi issus des ZUS aux prestations du service public de lemploi (accompagnement renforc, valorisation des comptences,).

28 29

Voir en annexe une prsentation de cette bonne pratique.

Intervention de Mme Dominique VERNAUDON PRAT de Ple emploi au cours de la sance du groupe de travail du 5 janvier 2011. 30 30 initiatives pour lemploi dans les quartiers ; Guide des bonnes pratiques pour agir, ACSE et Ple emploi Mai 2010

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Favoriser laccs des demandeurs demploi issus des ZUS aux dispositifs daide linsertion professionnelle prescrits par ple emploi (contrats aids, Nacre, insertion par lactivit conomique).

2.3.2. Soutenir la cration dactivit dans les quartiers

Dfinir une politique de cration dactivit dans les quartiers prioritaires suppose de prendre en compte leurs spcificits : Le profil particulier des crateurs issus des quartiers31 :

Ils veulent sinscrire directement dans laction, et faire leur business rapidement. Ils sont dans limmdiatet et nanticipent pas les enjeux de gestion ;

Ils disposent de quelques contacts, dexpriences, ventuellement dun premier donneur dordre ou de premiers marchs leur permettant de penser quil ya un volume daffaires traiter ;

Ils ne voient pas lintrt de formaliser leur projet (business plan). La mthodologie de laccompagnement ne rentre pas dans leur culture de base. Ils la peroivent comme une complication, voire comme une logique de contrle ;

Ils recherchent des appuis quand les questions, voire les problmes se posent : faire une dclaration, affronter un contrle URSSAF, rechercher de la trsorerie, etc.

Ils veulent des solutions cls en main (des oprateurs qui leur remplissent de manire conforme les documents attendus pour dcrocher laide) alors que les oprateurs ne sont pas dans le faire, mais le faire-faire (transmettre une mthode projective).

Une ingale mobilisation des oprateurs Les oprateurs du soutien la cration dactivits intervenant auprs des publics des quartiers sont par ordre dcroissant :

Ple Emploi (part de public demandeurs emploi ZUS significatif plac en parcours cration ) Rseaux consulaires (CCI, CMA) Boutiques de Gestion, ADIE Service dveloppement conomique des collectivits

Les prescripteurs sociaux (travailleurs sociaux, mdiateurs, associations, leaders informels) dtiennent une part de linformation conomique cache des quartiers (crateurs potentiels, crateurs isols, difficults rencontres), mais connaissent peu les oprateurs de soutien et daccompagnement et ne savent pas vers qui orienter les crateurs. La difficult daccs linformation utile aux crateurs
31

Voir ltude Accompagnement des acteurs locaux sur le dveloppement de services dappui la cration dactivit dans les quartiers - D>2H pour lACSE ; janvier 2011

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La multiplicit des acteurs, lexistence de rseaux nombreux ayant chacun leurs spcificits (type de public accompagn, secteur dintervention, type dintervention etc.) rend difficile laccs aux informations pour les publics rsidant dans les quartiers de la Politique de la ville. Beaucoup dentre eux ont le sentiment dtre ballots de structure en structure, sans rel diagnostic de leurs besoins daccompagnement (tude DAIC-ACSE-APCE 2008). Lexprience des Maisons de la Cration dEntreprise (MCE) structures pilotes cres en 2006 et reprises en 2007 par les collectivits (Lyon, Argenteuil et CorbeilEssonnes) est positive et confirme les besoins dorientation des publics crateurs en ZUS. La mission daccompagnement des acteurs locaux sur le dveloppement des services dappui la cration dactivits dans les quartiers, porte par lACSE, (rapport D>2H de janvier 2010) met en vidence la ncessit dune mise en relation des rseaux afin dorienter au mieux les porteurs de projet. Le guichet dorientation apporte une rponse en ce sens, en dveloppant les liens avec les rseaux de la cration dactivits, tout en assurant le suivi des porteurs de projet. PROPOSITIONS

Dvelopper des Points dinformation et dorientation

Le besoin existe dans un grand nombre de quartiers prioritaires, en particulier dans les ZFU, de dvelopper une fonction "Points d'information pour la cration d'entreprises dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville" visant proposer un premier niveau d'offre de service de qualit en misant sur la contribution des structures dj en place. Les principales fonctions des Points dinformation sont :

Offrir un service de proximit, au cur des quartiers, destin informer et orienter les porteurs de projet ;

accueillir,

Permettre aux porteurs de projet davoir une meilleure visibilit sur le parcours de la cration et sur les oprateurs locaux.

De manire complmentaire, les Points dorientation se tiennent informs de lvolution des diffrentes offres de services existantes destination des entrepreneurs. La CDC, l'Acs et le SG-CIV ont labor un projet de cahier des charges de cette nouvelle offre qui dfinit et encadre le label envisag. La CDC engage une mission qui a pour objet de tester en grandeur nature ce cahier des charges l'chelle de la rgion Aquitaine, et en particulier sur la ZFU de Bordeaux, et ainsi de l'ajuster avant de procder un dploiement au niveau national ; elle mobilisera les dlgus de lAcs et les chefs de projets Cucs. Les

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ZFU constitueront des territoires privilgis de mise en uvre de ces Points dinformation.

Etendre le rseau des services damorage de projets CitsLab

La capitalisation de l'exprience du dispositif "CitsLab" depuis une dizaine d'annes permet de tirer un certain nombre d'enseignements, parmi lesquels :

l'existence d'un besoin de service de proximit dans les quartiers prioritaires, en amont des outils traditionnels de la cration d'entreprise, pour en amliorer l'accessibilit aux habitants ;

l'efficacit des actions de sensibilisation et d'aide l'mergence de projet ds lors qu'elles sont parfaitement mailles avec les acteurs endognes et exognes au quartier.

Les rsultats observs partir d'autres structures plus rcentes, en particulier des Maisons de la Cration d'Entreprises, mettent galement en lumire la pertinence des actions d'orientation. Par ailleurs, l'tude rcemment conduite par l'IFOP pour EVEILLECO confirme le dsir d'initiative conomique exprim par des populations qui ne sont pas toujours trs attendues dans ce domaine. Le dispositif "CitsLab" a connu une croissance soutenue et de nouvelles candidatures continuent s'exprimer. Les CitsLab reposent sur lintervention dun charg de mission dont les missions sont dune part, dassurer une prsence auprs des publics des quartiers pour faciliter leur orientation et leur parcours, et dautre part, de construire et dvelopper un rseau partenarial efficace sur deux versants : reprage et prescription des porteurs de projets / oprateurs spcialiss. Ils sont majoritairement port par des MDE et des Boutiques de gestion, une diversit

croissante de structures porteuses (couveuses, CCI, ADIE, maison de la cration) Il est important de poursuivre une action de dploiement de cette offre, qui ncessite la mobilisation de moyens relativement importants ; le programme dintervention de lAcs rappelle que 300 quartiers sont actuellement couverts grce 60 agents damorage et fixe pour objectif d'augmenter de 50 % ce taux de couverture en deux ans (2011-2012), grce au soutien de la CDC, accompagn de lAgence. Il sera dans ce cadre, donn une priorit aux quartiers en ZFU.

Accompagnement de la cration dactivit

Poursuivre le dploiement de loffre daccompagnement la cration dactivit

dans les quartiers en lien avec les rseaux (ADIE, Planet Finances, Union des couveuses, CPE, ANGC, BG) partenariat national (SG-CIV, CDC + soutien territorial au travers des CUCS)

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Renforcer les fonds propres des petits investisseurs locaux

2.3.3. Impliquer les acteurs de lconomie

De nombreuses entreprises et clubs dentreprises se mobilisent en faveur des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Leurs actions sont diverses, allant de forums emploi ou de speed-dating des actions de parrainage en passant par des actions soutien la cration dentreprise, doffre de stage ou de dcouverte de lentreprise. PROPOSITION

Soutien aux actions collectives des entreprises et des dentreprises en faveur de linsertion professionnelle

clubs

Soutenir les actions collectives et les clubs dentreprises qui uvrent en matire de :

Egalit de traitement et lutte contre les discriminations (plans daction en faveur de lgalit de traitement, obtention du label diversit) Accs lemploi et la formation (dveloppement de lalternance, actions de parrainage, actions en direction des tablissements scolaires, actions de type sport emploi, dcouverte des mtiers, etc.)

Dveloppement conomique (accompagnement des crateurs dentreprise, soutien aux SIAE, accompagnement des entreprises en ZFU, soutien des projets conomiques ports par les habitants)

Annexe Le rle des clubs dentreprises : laction de l FNAE ZUS p.46

Accompagner les entreprises qui accueillent et forment

Accompagner les entreprises qui mettent en uvre des actions en faveur des habitants des quartiers prioritaires sous la forme :

de parrainage, de tutorat, daccueil de stagiaires, de contrats en alternance, de formation des moins qualifis

Cet objectif sera mis en uvre travers un appel projet financ par lEtat et la Caisse des dpts en direction des clubs dentreprise et des entreprises pour laccompagnement dactions collectives et dentreprises sur la base dun cahier des charges.

Etudier un CRA la franaise

Annexe Le dveloppement conomique communautaire aux Etats-Unis p.29 Sinspirer de lexemple amricain du Community Reinvestment Act (CRA) qui oblige les tablissements bancaires prouver que leur activit (ouverture de

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compte, octroi de crdits) satisfont les besoins des habitants et des entreprises de la zone gographique o ils interviennent. Lavantage dune transcription en droit franais de cette loi serait de permettre de lutter efficacement contre lexclusion bancaire et de faciliter laccs aux crdits des entreprises installes dans les territoires de la politique de la ville. Les tablissements bancaires pourraient tre tenus proposer des micro-crdits accessibles aux habitants des quartiers32 ce qui participerait par ailleurs la lutte contre le surendettement des mnages. Cette proposition a t formule par le Labo de lEconomie sociale et solidaire (ESS)33. Il conviendrait dans cette perspective de mettre ltude lvolution de la lgislation permettant une implication des tablissements bancaires sur les territoires prioritaires. Annexe la mobilisation des rseaux bancaires en direction des quartiers : lexemple de la BNP Paribas p.43

Soutenir lconomie sociale et solidaire

Annexe Le levier de lconomie sociale et solidaire p.50 Lconomie sociale et solidaire (coopratives, mutuelles, associations, fondations) reprsente 200 000 entreprises et deux millions de salaris, soit entre 7 et 8 % du PIB et 10 % de lemploi salari en France. LESS est un secteur diversifi fortement ancr territorialement qui connat une croissance dynamique et prsente la caractristique de mieux rsister la crise que les secteurs de lconomie traditionnelle34. Par ailleurs, la large rflexion engage en 2009 sous la forme du Labo de lESS souligne que lESS constitue une opportunit pour sortir de la crise par le haut . De manire parallle, on peut affirmer que lESS reprsente galement une rponse adapte pour tenter de sortir les quartiers par le haut. De nombreuses collectivits territoriales se sont engages dans des plans territoriaux de dveloppement de lconomie sociale et solidaire, qui ciblent frquemment les habitants des quartiers prioritaires. Les collectivits mettent en place des appels projets spcifiquement ddis au dveloppement de lESS, comme dans le cas de Lille Mtropole dont un des volets consiste accrotre la dimension ESS dans la politique de la ville35. Il sagit notamment de mobiliser les acteurs de lEES travaillant dans les quartiers, au premier rang desquels figurent les Rgies de Quartier en raison de leur action de lutte contre la prcarit (nergtique, financire, alimentaire, etc.) qui touche une

En France, on estime que 15 % de la population na accs quau crdit revolving dont les taux sont souvent proches de lusure. Source Alternatives conomiques n 297 de dcembre 2010 33 50 propositions pour changer de cap Le Labo ESS pilot par Claude ALPHANDERY, prsident dhonneur de France Active. Dcembre 2009 34 Voir le rapport du parlementaire Francis VERCAMER LEconomie sociale et solidaire, entreprendre autrement pour la croissance et lemploi
35

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Rapport remis au premier ministre en avril 2010.

Voir en annexe lexemple Lillois

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partie des habitants des quartiers prioritaires. Annexe Le cas de Lille Mtropole p.51 La CDC apportera son soutien aux appels projets des collectivits territoriales en faveur du dveloppement de lESS.

2.3.4. Intensifier loffre dinsertion

Le recours aux clauses dinsertion constitue un outil pour prparer laccs ou le retour lemploi, lexemple de la clause dinsertion de lANRU le prouve largement36. Quatre articles du code des marchs publics en cadrent la mise en uvre des clauses sociales, les articles 14, 30, 53 et 1537. Pour amplifier le recours aux clauses dinsertion et en faire un vritable levier pour laccs lemploi des habitants des quartiers, deux voies sont possibles, celle qui renforce lexistant et celle plus innovante qui modifie la rglementation. PROPOSITIONS

Renforcer laccompagnement des acheteurs publics

Accompagner les acheteurs publics afin quils dexploitent les possibilits ouvertes par le droit actuel qui permettent lacheteur public de matriser en partie le public cible de la prestation dinsertion. Ces possibilits sont les suivantes :

Cration dun chantier dinsertion dans le cadre dun contrat simple avec la structure porteuse ; Achat dune prestation dinsertion (article 30) en ayant recours une structure employant une part significative dhabitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

Identification dun public prioritaire mais non exclusif ( notamment les habitants des ZUS ) dans le cadre de la clause dexcution (article 14).

Un travail de conviction et daccompagnement technique doit tre men auprs des matres douvrages. Une convention avec Alliance Villes Emploi (AVE) qui anime le rseau des facilitateurs doit permettre leur mobilisation. Les objectifs dune telle convention seraient les suivants :

soutenir le dploiement territorial des facilitateurs, notamment dans les zones urbaines ; engager un programme de professionnalisation des facilitateurs ;

Voir La mise en uvre de la charte nationale dinsertion dans les projets de rnovation urbaine Situation au second trimestre 2009 . ANRU 37 Larticle 14 fait de linsertion une condition dexcution du march. Larticle 53, prvoit que linsertion peut tre un critre de choix de lentreprise attributaire. Avec larticle 30, linsertion devient lobjet du march et larticle 15 permet de rserver certains marchs ou lots des entreprises adaptes ou des ESAT pour lemploi de travailleurs handicaps.

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favoriser la reconnaissance du mtier par les matres douvrage et encourager un recours plus systmatique aux facilitateurs ds la phase didentification des besoins.

Introduire une mesure favorisant lembauche des habitants des ZUS

Introduire dans le code des marchs publics des mesures drogatoires au principe dgalit afin de afin de favoriser lembauche des habitants des ZUS. La loi doit tre modifie pour permettre lintroduction dans le code des marchs publics (CMP) des mesures drogatoires au principe dgalit afin de favoriser lembauche des habitants des ZUS. La loi pourrait aller plus loin que le seul champ de lachat public en reconnaissant un intrt gnral identifier les habitants des ZUS comme public cible possible des mesures visant favoriser linsertion professionnelle des personnes en difficult. Sur la base dune loi de porte gnrale visant linsertion professionnelle des habitants des ZUS, une modification pourrait tre propose par voie rglementaire du CMP, notamment de larticle 14 (clause dexcution) et de larticle 30 (marchs ayant linsertion pour objet), voire larticle 53 (critres de choix de loffre la plus avantageuse et exercice du droit de prfrence), en permettant aux acheteurs publics de viser explicitement les habitants des ZUS comme public bnficiaire de droit des heures dinsertion prvues dans ces marchs. Lobjectif nest pas dimposer que les heures dinsertion bnficient systmatiquement aux habitants des ZUS, mais de donner une base juridique lensemble des marchs publics passs sur le modle de la clause ANRU, cest-dire en permettant aux acheteurs publics de viser explicitement les habitants des ZUS comme public bnficiaire de droit des heures dinsertion prvues dans ces marchs.

Renforcer la qualit des parcours dinsertion

Les rsultats de lenqute mene chaque anne par lANRU sur la mise en uvre des clauses dinsertion dans les marchs de la rnovation urbaine, ainsi que les remontes faites par les acteurs de terrain, conduisent sinterroger sur les conditions damlioration de la qualit des parcours dinsertion des bnficiaires. En effet, il apparat que 33% des heures dinsertion sont effectues dans le cadre dembauches directes par les entreprises soumissionnaires et 50% sont effectues dans le cadre de contrats dintrim, dont un tiers (16% du total des heures dinsertion) en intrim classique. Le recours aux entreprises dinsertion, bien quen progression de 2% en 2009, demeure faible et intervient le plus souvent en soustraitance dune entreprise classique. Le SG-CIV et lANRU dcident de mener conjointement durant lanne 2011 une exprimentation visant amliorer la qualit des parcours dinsertion initis dans le cadre des clauses dinsertion de la rnovation urbaine, en incitant les matres douvrages tre plus exigeants dans le contenu de loffre dinsertion, en termes de dure des parcours, doffre de formation des salaris, etc. La hausse de ces exigences devrait en outre permettre de mieux positionner les structures de

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linsertion par lactivit conomique, et en particulier les entreprises dinsertion, dans la slection des offres par les matres douvrages. Lexprimentation mobilise 3 6 communes ou agglomrations ayant au moins un site en rnovation urbaine, auxquelles est propos un cahier des charges type, quelles appliqueront directement en tant que matres douvrages ou proposeront dautres matres douvrages dont les oprations sont finances par lANRU. Selon les sites, le cahier des charges pourra tre appliqu des marchs relevant des travaux et/ou de la gestion urbaine de proximit. Ce cahier des charges associe larticle 14 du code des marchs publics (clause dexcution) larticle 53 (critre de slection des offres). Les collectivits sont accompagnes dans la mise en uvre de ces dispositions dans le cadre dune mission dassistance matrise douvrage. Par ailleurs, un charg de mission du CNEI est charg de relayer lexprimentation au sein du rseau. En particulier, il suscite des initiatives et met en uvre les moyens ncessaires au positionnement dentreprises dinsertion en rponse aux marchs lancs par les matres douvrage sur la base du cahier des charges type. Il promeut des modalits innovantes de rponse aux clauses dinsertion, en partenariat avec les entreprises classiques du territoire (co-traitance, etc) et le service public de lemploi (mthode de recrutement par simulation pour pouvoir les postes en insertion, etc.). Il accompagne les entreprises attributaires de marchs. La passation des premiers marchs exprimentaux est prvue au printemps 2011. Lexprimentation fera lobjet dune valuation dimpact sur les parcours dinsertion et de rapports danalyse sur la mise en uvre, paratre mi-2012.

2.3.5. Valoriser les initiatives des habitants

Un des principaux enseignements des expriences trangres (Etats-Unis et PaysBas38) porte sur la place accorde aux habitants et leur capacit dinitiative comme leviers pour le dveloppement des quartiers. La confiance dans la capacit dautonomie des habitants, ce que les anglo-saxons nomment empowerment, constitue un moyen damplifier le dveloppement endogne des quartiers et de mobiliser les habitants sur leur propre emploi et parcours de russite. PROPOSITIONS

Encourager les Fabriques initiatives

Les acteurs territoriaux (collectivits locales, associations, entreprises) sont souvent amens identifier des besoins socio-conomiques non satisfaits, des opportunits de nouveaux marchs ou services dvelopper. Toutefois, ces opportunits restent souvent en jachre faute dentrepreneurs qualifis et motivs. Pour donner vie ces projets dormants , lAgence de valorisation socioconomique (AVISE) a lanc les Fabriques initiatives avec lappui de nombreux
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Voir en annexe une prsentation de ces expriences

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partenaires. Ces Fabriques initiatives sont dveloppes de manire exprimentale par lAVISE sur cinq territoires (Aquitaine, Haute-Normandie, Ile-de-France, Languedoc-Roussillon et Rhne-Alpes). Le partenariat national a t formalis entre lAVISE et la Caisse des Dpts, la Fondation MACIF et le Rseau Entreprendre. Il sera mobilis en faveur des quartiers de la politique de la ville.

Encourager le dveloppement de logiques collectives

Sensibiliser et encourager au dveloppement des coopratives dactivit et demploi en direction des auto-entrepreneurs des quartiers prioritaires. La part des crations dentreprise sous forme dauto-entrepreneuriat est importante dans les quartiers en politique de la ville39. Les crateurs auto-entrepreneurs ne bnficient pas de protection sociale et sont la plupart du temps isols. La cooprative dactivit et demploi permet de bnficier dun statut de salari au sein dune entreprise partage avec dautres entrepreneurs. Elle offre une rponse adapte pour scuriser le statut des entrepreneurs individuels et les engager dans une dmarche collective et participative conditions de prennisation de leur activit. Les coopratives dactivit et demploi bnficieront du soutien de la politique de la ville dans le cadre des Cucs et du concours financier de la Caisse des Dpts. Annexe Le dveloppement conomique communautaire la franaise p.34

Dvelopper les Rgies de quartier comme outil de dveloppement conomique communautaire

Les Rgies de quartier regroupent collectivits locales, bailleurs sociaux et habitants dun quartier. A la fois outils de gestion urbaine de proximit, lieu de mobilisation dmocratique et acteur de linsertion par lconomique, elles font du territoire le niveau de rgulation des politiques sociales avec un souci damlioration de la gestion de proximit, de dveloppement conomique local et dinsertion sociale et professionnelle. Leur mission technique est d'entretenir, dembellir et de veiller sur le quartier. Les activits de la Rgie sont le support d'une dmarche de mdiation et de sensibilisation qui poursuit auprs des habitants et des acteurs locaux une mission sociale : amliorer les relations humaines, inventer des modes de gestion urbaine partage, et surtout construire, en suscitant l'implication et la responsabilisation des habitants, une citoyennet active sur le territoire de la Rgie. La dimension conomique des activits d'une Rgie de quartier constitue le moyen privilgi de la ralisation de sa mission sociale. La politique de la ville soutiendra leur dveloppement selon cette logique. Annexe Les jardins urbains en autoproduction alimentaire dans les quartiers prioritaires p.35

Exprimenter des initiatives de valorisation et daccompagnement des habitants

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Voir le rapport de lONZUS 2010 qui estime cette part 30 % dans les installations en ZFU toutes gnrations confondues.

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Il est constat que les habitants des quartiers populaires ont des comptences utiles, souvent invisibles . Des acteurs locaux (entreprises sociales) se proposent de reprer ces comptences et de leur donner une valeur conomique travers des prestations rmunres. Les premiers services portent notamment sur la traduction linguistique, nouveaux. laccompagnement Les lutilisation de services entre ou dquipements entreprises, habitants ressources , mdiateurs les

institutions et habitants du quartier sont mis en rseau afin de dmultiplier leurs capacits dinitiative au bnfice de leur quartier. Ces initiatives rpondent un double objectif : aider les habitants marginaliss par un handicap linguistique, culturel ou conomique surmonter les difficults dans lutilisation de services ; et combler des manques identifis par les acteurs locaux en constituant un relais dans la mise en place de projet dans ces quartiers. Elle valorise enfin des comptences en confiant des missions rmunres en fonction de demandes de commanditaires (collte, bureau de poste, loge de gardien, logements). En facilitant le lien entre les entreprises, les institutions de proximit et leurs clients ou usagers (les habitants du quartier), les dynamiques collectives des habitants sont mobilises autour de projets de mdiation conomique. Dans le cadre des exprimentations quelle soutient, la politique de la ville accompagnera une action en ce sens porte par VoisinMalin qui dmarre Courcouronnes (91) et Aulnay sous Bois (93) et vocation a essaimer dans dautres quartiers prioritaires. Annexe Youness Bourimech, un entrepreneur Bondy p.52

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