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PROMOO DA SADE E GESTO LOCAL

Juan Carlos Aneiros Fernandez Rosilda Mendes (orgs)

SETEMBRO 2007

Sobre os autores
- Cludia Maria Bgus Professora Doutora da Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo e pesquisadora do CEPEDOC Cidades Saudveis.

- Daniela Pompei Sacardo Doutoranda em sade pblica e pesquisador do CEPEDOC Cidades Saudveis

- Crhistinne Cavalheiro Maymone Gonalves Doutoranda em sade pblica e pesquisador do CEPEDOC Cidades Saudveis

- Juan Carlos Aneiros Fernandez Doutorando em sade pblica e pesquisador do CEPEDOC Cidades Saudveis.

-Mrcia Faria Westphal Professora Titular do Departamento de Prtica de Sade Pblica da Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo e Pesquisadora do CEPEDOC Cidades Saudveis.

- Marco Akerman Consultor Regional em Desenvolvimento Local e Sade da OPAS e Prof. Titular de Sade Coletiva da Faculdade de Medicina do ABC (licenciado)

- Rosilda Mendes Doutora em sade pblica, docente de Sade Coletiva da Faculdade de Medicina de Jundia, e pesquisadora do CEPEDOC Cidades Saudveis

3 I DICE Apresentao 1. Promoo da sade e a qualidade de vida Mrcia Faria Westphal

2. Gesto local e polticas pblicas para a qualidade de vida Juan Carlos Aneiros Fernandez e Rosilda Mendes

3. Participao Social e cidadania em movimentos por cidades saudveis Cludia Maria Bgus e Mrcia Faria Westphal

4. Intersetorialidade: reflexes e prticas Rosilda Mendes e Marco Akerman

5. Territrio: potencialidades na construo de sujeitos Daniele Pompei Sacardo e Crhistinne Cavalheiro Maymone Gonalves 6. Descentralizao: clculo e axioma Juan Carlos Aneiros Fernandez

4 Apresentao

Desde a sua criao, em 2000, o CEPEDOC Cidades Saudveis se dedica ao desenvolvimento de pesquisas e formao voltadas temtica da promoo da sade e da gesto de polticas pblicas locais. Esta Coletnea de textos rene seis artigos escritos pelos pesquisadores do Centro e traz a reflexo a partir de seus estudos e de suas experincias em relao ao debate atual da promoo da sade e qualidade de vida, como centro da formulao e implementao de polticas pblicas saudveis. O principal objetivo desta Coletnea apoiar o processo de discusso da gesto local e ampliar o debate e a problematizao acerca dos caminhos, das implicaes, dos limites e perspectivas que se colocam ao desenvolvimento local. Ainda que os conceitos aqui tratados no abarquem a totalidade de aspectos presentes na complexa dinmica local entendemos que os que so aqui discutidos podem auxiliar na discusso e construo de prticas sociais mais abrangentes que ampliem oportunidades de se criar projetos, iniciativas e polticas participativas, integradas, territorializadas, identificadas com valores relacionados solidariedade, equidade, democracia e incluso social. Os temas desenvolvidos, portanto, esto organizados de forma a introduzir um universo de questes que apesar de sua multiplicidade, remetem associao entre promoo da sade e a melhoria da qualidade de vida em contextos locais. As anlises se concentram no fortalecimento do espao pblico e na abertura de espaos de gesto compartilhada, integrada e em redes. No artigo Promoo da sade e qualidade de vida, Mrcia Faria Westphal aponta para a relevncia da adoo do referencial da promoo da sade e qualidade de vida para a definio e gesto de polticas pblicas. Apresenta uma discusso, historicamente contextualizada, sobre os conceitos de sade, promoo da sade e qualidade de vida para enfatizar a promoo da sade como uma nova forma de pensar e de fazer sade, que se reflete nas condies de vida da populao. No artigo Gesto local de polticas pblicas para a qualidade de vida, Juan Carlos Aneiros Fernandez e Rosilda Mendes apresentam a oportunidade que representa a adoo da estratgia de Cidades Saudveis no contexto dos processos de descentralizao vividos nas dcadas recentes. Refletem sobre um trajeto metodolgico que, passando pela territorializao, participao social e intersetorialidade, seria capaz de ampliar a sustentabilidade das polticas pblicas.

5 Cludia Maria Bgus e Marcia Faria Westphal, no artigo Participao social...discutem o alargamento do campo para as prticas participativas. Com o foco voltado para a busca de solues poltico-institucionais que oportunizem a participao de diversos atores e setores da sociedade no trato das questes pblicas, apresentam barreiras e desafios que se colocam aos movimentos, conselhos setoriais e gestores em geral. No artigo sobre a intersetorialidade, Rosilda Mendes e Marco Akerman discutem, apoiando-se fortemente sobre experincias de gesto e situaes concretas vividas, por que construir uma prtica intersetorial, o que e com quem se constri a intersetorialidade e, como se opera a intersetorialidade e para que a queremos. A reflexo dos autores conduz a considerar a intersetorialidade como uma prtica concreta a ser estabelecida, um problema a ser enfrentado, um desafio a ser conquistado, onde um trabalho integrado, em rede, parece ser o caminho na busca do resultado fundamental que produzir eqidade e enfrentar a excluso social. No artigo Territrio: potencialidades na construo de sujeitos, Daniele Pompei Sacardo e Crhistinne Cavalheiro Maymone Gonalves, discutem as dimenses poltica, econmica e simblica do territrio no contexto contemporneo na perspectiva de refletir sobre nossas prticas dirias como um exerccio de apropriao de um espao em que se produzem significados e surgem novas institucionalidades. Por fim, no artigo Descentralizao: clculo e axioma, Juan Carlos Aneiros Fernandez discute a possibilidade de tomar a descentralizao como um valor em si propondo a superao das noes de centro e periferia, e a dominao e coero nelas embutidas, com uma afirmao de que no h um lugar certo de pensar, de fazer, de gerir. Esses textos oferecem elementos para fomentar um debate que estamos dispostos a alimentar com gestores, profissionais e interessados na gesto da poltica pblica local e na produo de uma vida com qualidade . Nesse sentido, os conceitos podem ser considerados provisrios e possveis de serem revisitados a luz das experincias e de novas reflexes. Os organizadores

PROMOO DA SADE E A QUALIDADE DE VIDA

Marcia Faria Westphal 1. A globalizao e qualidade de vida

Neste incio do sculo XXI, o cenrio mundial se apresenta como um movimento dinmico de globalizao, que vem promovendo processos de transformao estrutural nas sociedades avanadas. Essa situao conseqncia do impacto combinado de uma revoluo tecnolgica baseada em tecnologias da informao/comunicao, a formao de uma economia global e um processo de mudana social e cultural que estabeleceu uma nova ordem mundial, regida pelas grandes empresas capitalistas multinacionais (CASTELLS, 1996). Novas fronteiras econmicas, sociais e geogrficas foram estabelecidas pela expanso da economia informacional global, fazendo com que a situao mundial assumisse contornos diferenciados, conforme o pas e a regio do mundo. Muitos pases e/ou muitas regies esto sendo marginalizadas, mudando de uma posio de explorao, de dependncia irrelevncia estrutural na nova economia, aprofundando as grandes desigualdades entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. As respostas a esta excluso nas sociedades dependentes tm sido de vrios tipos: 1) afirmao de sua identidade cultural em termos fundamentalistas, decretando guerras religiosas e tnicas aos infiis da ordem dominante; 2) estabelecimento de uma conexo perversa economia global, especializando-se em negcios ilegais; 3) migrao em massa para os pases centrais e 4) a procura de alternativas para a grande proporo da populao marginalizada da produo e do consumo (CASTELLS, 1996). Neste quadro global classificamos o Brasil como um pas em desenvolvimento, dependente, com poucos segmentos incorporados economia global e com grande proporo da populao marginalizada desse processo. Uma pequena parcela da populao tem acesso a uma proporo substancial da crescente produo de bens e servios, enquanto a maioria forada a sobreviver com o restante. Uma conseqncia imediata do modelo de desenvolvimento adotado, economicista e neoliberal na sua essncia, a desigualdade que impacta sobre a

7 qualidade de vida e sade da populao e as condies ambientais. A desigualdade gera uma diversidade de posicionamentos e significados diante das situaes de vida que criam contradies e aumentam o conflito por interesses diversos. A desnutrio continua sendo um obstculo srio sade e ao desenvolvimento de recursos humanos, algumas doenas infecciosas reapareceram ou avanaram e a violncia, o uso de drogas e a AIDS vm se tornando o maior desafio manuteno da vida e da qualidade de vida nas cidades. A resposta do pas e dos segmentos excludos a essa situao global tem sido de duas ordens (1) o estabelecimento do que foi mencionado como conexo perversa, concretizado na ampliao de negcios ilegais: drogas, armas, prostituio e (2) esforos do Estado e da sociedade civil para intervirem no modelo de desenvolvimento econmico-social, no sentido de humaniz-lo, tornando o desenvolvimento econmicosocial sustentvel e o pas mais saudvel (CASTELLS, 1996). Neste texto vamos discutir a Promoo da Sade em funo de seu objetivo, de contribuir para que grupos da populao reflitam sobre seus problemas e tomem decises para melhorar sua qualidade de vida, sob a tica do desenvolvimento. Enfatizaremos a Promoo da Sade como uma nova forma de pensar e de fazer sade, que se reflete nas condies de vida da populao, focalizando a qualidade de vida como seu objeto de trabalho. Para tanto, comearemos apresentando os movimentos precursores no Brasil.

2. O Sistema nico de Sade e a Promoo da Sade como movimentos que buscam a melhoria da qualidade de vida

O quadro de crise que caracterizou a realidade dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento nas dcadas de 1970 e 1980 colocou uma srie de desafios em termos do equacionamento dos problemas de sade e da ampla variedade de situaes que os originam. Os pases centrais, naquele momento, enfrentavam a crise do Estado de BemEstar Social, em funo do esgotamento dos recursos dos Estados e da incapacidade de atenderem s necessidades da populao por meio dos benefcios e auxlios estabelecidos anteriormente. Os perfis demogrficos e de sade se modificaram, tornando impossvel ao Estado, sozinho, dar conta da assistncia mdica, assistncia ao desempregado e outros. Ficou mais evidente a influncia de outras condies

8 determinantes da sade e da qualidade de vida, quais sejam, as polticas globais, nacionais e locais, as mudanas sociais, as diferenas culturais e tnicas e at religiosas. Isso levou a ampliao do conceito de sade, e foi necessrio rever as estratgias, ampliando as preocupaes para alm assistncia sade. Essas mesmas dcadas de 1970 e 1980 foram palco de vrias reunies para a discusso de idias que originaram uma nova concepo de sade, baseada em uma concepo do homem como um ser integral, cujo bem-estar fsico, mental, social e espiritual constantemente afetado por fatores biogenticos, mas tambm pelo ambiente fsico, social, econmico, poltico e cultural (WESTPHAL & ZIGLIO, 1999).Colocar a sade no centro do processo de tomada de decises, como um critrio para a definio de polticas e aes, passou a ser uma necessidade bsica e um movimento predominante na Europa e em parte do continente americano. Foi em Braslia, na VIII Conferncia Nacional de Sade, em 1986 (A CONFERNCIA 1986), e no mesmo ano, em Ottawa, Canad, durante a I Conferncia Internacional de Promoo de Sade, que os profissionais de sade reunidos deixaram inscrito em dois documentos, a Carta da VIII Conferncia Nacional de Sade e a Carta de Ottawa, a caracterizao de sade no somente como ausncia de doena. Nesses dois momentos e em continentes diferentes, os profissionais de sade concluram sobre a complexidade das questes sociais que afetam a sade humana, e sobre como era necessrio recuperar o sentido tico da vida. No caso do Brasil, o movimento sanitrio brasileiro continuou mobilizado e contribuindo para que a Constituio Federativa de 1988, em seu artigo 196, reconhecesse a mudana do conceito de sade, que deveria ter conseqncias nas aes a serem desenvolvidas por um Sistema nico de Sade (SUS). Diz a Constituio: sade direito de todos e dever do Estado, garantida mediante polticas sociais e econmicas que visem a reduo do risco de doenas e de outros agravos, alm do acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. O texto constitucional deixou gravada a crena dos constituintes brasileiros na determinao social do processo sadedoena, sade como resultante de condies de vida e trabalho e um estado coletivo que pode ser alcanado atravs de polticas econmicas e sociais (BRASIL, 1988). Faziase necessria e urgente a racionalizao dos servios de sade por meio do Sistema nico de Sade, sendo que este foi regulamentado e passou a funcionar a partir da Lei 8080 de 1990 (BRASIL, 1990).

9 A assistncia universal sade e seu financiamento foram o mote dos defensores do Sistema e das lutas por melhoria nos nveis de sade no Brasil. A iniciativa de promover mudanas macro-estruturais, em conjunto com diferentes setores de governo, foi iniciada pelas lideranas do movimento sanitrio, ainda na dcada de 1980, por meio de aes intersetoriais e polticas que visavam interferir nas condies de vida e sade da populao. Nos anos 1990, porm, as foras polticas mudaram e essa estratgia foi deixada de lado. Na implementao do SUS, o conceito de sade continuou a ser interpretado, pelos planejadores e executores das polticas relacionadas, da maneira tradicional, como intervenes mdicas de natureza preventiva e curativa. Os esforos iniciais para o envolvimento interministerial nos assuntos de sade logo foram abandonados, quando foi enfatizado, ento, o carter racionalizador da Reforma Sanitria. Numa sociedade como a nossa, com uma cultura e histria marcadas por autoritarismos, tornou-se difcil a compreenso do real significado da sade, dos seus direitos e da luta pela sua obteno. Afirmam Teixeira & Paim a esse respeito: as conquistas estabelecidas na Constituio de 1988, quando no ridicularizadas pela elite e pela mdia, so visualizadas atravs de um SUS que no deu certo (TEIXEIRA & PAIM , 2000). Tanto o movimento sanitrio brasileiro como o movimento de Promoo da Sade, j influenciados pelos documentos e propostas recm-elaboradas, indicavam que o maior desafio dos esforos pela melhoria da sade e qualidade de vida, especialmente em pases em desenvolvimento como o Brasil, seria transformar relaes excludentes por meio de estratgias de trabalho participativas e intersetoriais, que conciliassem interesses econmicos e de bem-estar social, de sade e de desenvolvimento econmico e social. Essa estratgia, que havia sido a vertente inicial da Reforma Sanitria Brasileira, ser retomada com mais vigor na dcada de 1990, mais precisamente depois de 1995, a partir da introduo do iderio da Promoo da Sade no Brasil (WESTPHAL, 2000).

3. Promoo da Sade: contexto histrico, conceitos, reflexes e tendncias

Contexto histrico Os principais pressupostos do movimento de Promoo da Sade podem ser relacionados a antigas preocupaes do movimento sanitrio europeu, do sculo XIX,

10 que j reconhecia os governos locais e as associaes comunitrias como importantes agentes no equacionamento dos problemas de sade. Por volta de 1840, iniciou-se o processo de urbanizao europeu que redundou na deteriorao das condies de vida das populaes carentes que foram se tornando vulnerveis a epidemias por doenas infecto-contagiosas. Como os governos resistiam a introduzir reformas, a Associao pela Sade das Cidades, criada na Inglaterra, reuniu pessoas que se organizaram para pressionar as autoridades propondo alteraes nas leis e, assim, melhoria das condies de sade. Estabeleceram o que chamaramos hoje, utilizando a terminologia da OMS, uma coalizo intersetorial para a sade. Sua bandeira de luta foi a melhoria da situao fsica das cidades representada por mudanas nos padres de habitao, regulaes higinicas, pavimentao das ruas, sistema de abastecimento de gua e de eliminao de dejetos, uma vez que j se reconhecia que sade est intimamente relacionada a condies de vida. O movimento sanitarista, com seu contedo ambientalista, continuou exercendo uma grande influncia nas polticas pblicas dos pases desenvolvidos at o fim do sculo XIX, por meio de legislao e de grandes obras de engenharia. Ainda em 1840, Thomas McKeown, estudando os fatores causais da mortalidade da populao inglesa, detectou tambm resultados positivos desse processo, uma vez que demonstraram que os fatores que mais contriburam para uma boa qualidade de vida da populao inglesa estavam relacionados ao desenvolvimento econmico e a nutrio mais adequada. Naquele tempo e ainda hoje, preciso desenvolver uma abordagem intersetorial para combinar esses dois elementos que, de certa forma, so desvinculados do setor sade, mas fundamentais para a Promoo da Sade (ROSEN, 1994). Reforando essa tenso paradigmtica, no mesmo sculo, encontramos os trabalhos de Chadwick, que reviu a Lei dos Pobres, elaborou a publicao Report on the Sanitary Conditions of Labouring Class, inaugurando as propostas de Promoo da Sade nos espaos de vida como importantes elementos para a produo social da sade. No comeo do sculo XX, teve lugar a era bacteriolgica a partir da descoberta dos germens. O movimento perdeu logo a fora uma vez que a nfase das aes de sade passou a ser dada na preveno pessoal. At aquele momento, como diz ASHTON (1992), no existiam ainda frmacos de eficincia comprovada, mas medida que se descobriu a insulina e as sulfamidas, nos anos 1930, iniciou-se a era teraputica.

11 At o princpio dos anos 1970, as polticas pblicas em sade, tanto nos pases desenvolvidos como naqueles em desenvolvimento, estiveram dominadas por essa orientao, concentrando as aes de sade em grandes hospitais com

superespecialistas. A prtica sanitria passa a ser a busca da cura dos indivduos que manifestaram alguma doena (ASHTON, 1992). Uma viso contra-hegemnica no sculo XX aparece nos trabalhos de dois sanitaristas: Henry Sigerist que, em 1946, pela primeira vez, nominou a Promoo da Sade como uma das reas de trabalho da medicina e Leawell & Clark, mais recentemente, na dcada de 1970 que relacionou Promoo da Sade com aes do primeiro estgio da Histria Natural da Doena. Nessa dcada, a maioria dos pases passou por uma crise no setor sade, devido aos altos custos elevados da medicina curativa que utilizava alta tecnologia e tambm porque pesquisas evidenciaram que os gastos no estavam tendo reflexos equivalentes na qualidade de vida da populao. Essa crise foi gradativamente gerando novas estratgias baseadas em novos conceitos, o que resultou na chamada "nova sade pblica" (SANTOS & WESTPHAL, 1999). O Informe Lalonde (1974), intitulado ovas perspectivas de sade dos

canadenses foi decisivo para questionar o papel exclusivo da medicina na resoluo dos problemas de sade. Seu impacto foi de tal ordem, que foi considerado como responsvel pelo incio de uma nova era de interesse social e poltico pela sade pblica (ASHTON, 1992). A "nova sade pblica" surge, ento, do reconhecimento de que tudo que existe produto da ao humana, exceto o que se poderia chamar de natureza intocada, em contraposio hegemonia da teraputica, que se considera a soluo para todos os males que poderiam atingir o corpo do homem. A sade de um indivduo, de um grupo de indivduos ou de uma comunidade depende tambm do que o homem criou e fez, das interaes dos grupos sociais, das polticas adotadas pelo governo, inclusive os prprios mecanismos de ateno doena, do ensino da medicina, da enfermagem, da educao, das intervenes sobre o meioambiente (SANTOS & WESTPHAL, 1999). No foi a partir da cunhagem do documento, elaborado no Canad por Lalonde, que teve incio a Promoo da Sade como a nova sade pblica, mas, sim, em 1978, na Conferncia de Alma Ata, em Kazak, antiga Unio Sovitica, onde essa rea do conhecimento e de prticas definiu seu marco terico, localizando o processo sade e

12 doena, sua causalidade e as prticas decorrentes, no eixo da histrica social, econmica, poltica e cultural. A sade foi pela primeira vez reconhecida como um direito a ser afirmado no s pela melhoria do acesso aos servios de sade, mas, tambm, por um trabalho de cooperao com os outros setores da sociedade. A sua estratgia bsica, a Ateno Primria Sade, com participao dos usurios, gradativamente foi demonstrando que, para ser um bem universal Sade para todos, no ano 2000, o lema de Alma Ata, seriam necessrias mudanas nas relaes de poder entre os que oferecem servios de sade e os que os utilizam, ou seja, a comunidade que paga por eles. (PROMOO DA SADE, 2001). A ampliao do uso do termo Promoo da Sade, relacionado com autonomia e emancipao, deu-se por aqueles profissionais insatisfeitos com as abordagens higienistas e normatizadoras da educao em sade e da preveno de doenas. No Congresso Canadense de Sade Pblica de 1984, denominado Para alm da assistncia sade, realizado para avaliar os progressos havidos aps 10 anos da publicao do Informe Lalonde, foram definidos os princpios da Promoo da Sade. Ao final deste, Leonard Duhl formulou o iderio de "Cidades Saudveis" como uma utopia a ser alcanada, sendo a estratgia e os princpios adotados pela Direo Europia de Promoo da Sade e aplicados a um programa de formao de uma rede de Cidades Saudveis na Europa (ASHTON,1993). Os princpios definidos quele tempo foram que a Promoo da Sade: 1) envolve a populao como um todo, no contexto, mais do que a focalizao nas pessoas em risco de serem acometidas por doenas; 2) dirigida para a ao sobre os determinantes ou causalidade social, econmica, cultural, poltica e ambiental da sade; 3) combina mtodos e abordagens diversos, porm complementares; 4) objetiva particularmente a efetiva participao social; 5) basicamente uma atividade do campo social e da sade e no somente servio de sade (GOUMANS, 1997). Segundo Ashton (1993), as iniciativas orientadas por esses princpios baseiamse, principalmente, no interesse pela pobreza, na necessidade de reorientao dos servios de sade, na importncia da participao comunitria e no desenvolvimento de coalizes entre o setor pblico, setor privado e o voluntariado.

13 Conceito de Promoo da Sade conforme as cartas das Conferncias Internacionais Foi na I Conferncia Internacional de Promoo da Sade, conforme mencionado, que os profissionais reunidos em Ottawa, em 1986, propuseram mudanas conceituais semelhantes s que foram inscritas na Constituio brasileira (PROMOO DA SADE, 2001). O conceito de Promoo da Sade que refora a importncia da ao poltica, as condies ambientais e as mudanas nos estilos de vida, tornou-se referncia para o movimento da nova sade pblica. A Promoo da Sade foi conceituada na Conferncia de Ottawa como um processo atravs do qual a populao se capacita e busca os meios para conseguir controlar os fatores que favorecem seu bem-estar e da comunidade ou que podem a estar pondo em risco, tornando-a vulnervel ao adoecimento e prejudicando sua qualidade de vida. Outra traduo do mesmo conceito amplia um pouco seu mbito de atuao: processo de capacitao dos indivduos e coletividades para identificarem os fatores e condies determinantes da sade e exercerem controle sobre eles, de modo a garantir a melhoria das condies de vida e sade da populao (PROMOO DE SADE, 2001). Nessa viso, sade deixa de ser um objetivo a ser alcanado, tornando-se um recurso para o desenvolvimento da vida (PILON, 1990 e 1992; RUSSEL, 1995). A capacitao das coletividades referida na Carta de Ottawa deveria ser realizada em dois sentidos: um mais voltado para a melhoria das condies objetivas de vida, por meio da participao na formulao de polticas pblicas saudveis que lhes permitissem alcanar funcionalidades elementares, tais como alimentar-se, obter abrigo, sade e, outro sentido mais subjetivo, relacionado capacitao para alcanar funcionalidades que envolvem auto-respeito, integrao social, capacidade para participar da vida social e outras. Essa capacitao, somada s aes de ampliao de poder e mobilizao, podem contribuir para que a sade seja reconhecida como um critrio de governo no processo de tomada de decises sobre desenvolvimento econmico-social. Vrias declaraes e cartas que sintetizam as concluses e recomendaes de outras Conferncias Internacionais de Promoo de Sade foram produzidas nos ltimos 20 anos. A partir da concepo de sade definida na Carta de Ottawa firmaramse compromissos para a implementao da Promoo de Sade, que extrapolam o setor e exigem parcerias com outros setores do governo e da sociedade. Fazia-se necessrio,

14 portanto, convocar outras foras sociais para participarem desse movimento de ampliao da Promoo da Sade. Era necessrio fortalecer a capacidade de convocao do setor sade para mobilizar recursos na direo da produo social da sade e na responsabilizao sobre ela. A Conferncia de Adelaide, realizada na Austrlia, em 1988, cumpriu seu objetivo de demonstrar o papel das polticas pblicas na resoluo dos problemas de sade. Em 1991, quando ocorreu a Conferncia de Sundsvall, na Sucia, o imprio sovitico j havia comeado a sua decadncia e j vinha se instalando um novo projeto de sociedade em torno do avano neoliberal e globalizao da economia. Esta

Conferncia teve o grande papel de colocar o tema ambiente na agenda da sade. O ambientalismo desencadeado pelos problemas, desastres e crises ambientais vinha tomando espao do socialismo como uma utopia a mobilizar todos os segmentos da sociedade Na Conferncia Internacional realizada no Brasil, em 1992, a ECO 92, ficou reforada a importncia da construo de ambientes de apoio Promoo da Sade, a necessidade de polticas pblicas saudveis na rea ambiental e, principalmente, o respeito sustentabilidade ambiental nos processos de desenvolvimento. Durante a Conferncia de Jacarta, em 1998, na Indonsia, a globalizao da economia, juntamente modernizao tecnolgica, em especial no campo da comunicao, j caminhavam a passos largos, constituindo-se no pice do processo de internacionalizao do mundo capitalista. A ideologia hegemnica, com valores diferentes de outros perodos da histria, d sustentao nova fase do capitalismo e, portanto, economia de mercado global interferindo na dinmica da vida e do trabalho. Os anos que precederam a Conferncia foram momentos em que se evidenciaram as diferenas e as reaes globalizao, conforme mencionado no incio deste artigo. O mundo se dividiu entre os povos que assumiram a globalizao e a universalizao da cultura, dos direitos, como uma caracterstica da nova fase da humanidade, e aqueles que se rebelaram contra a homogeneizao da cultura. O acirramento do fundamentalismo, a supervalorizao da diversidade, da cultura, das etnias, a desvalorizao do Estado- Nao deram incio a conflitos entre povos que at o momento conviveram no mesmo espao geogrfico, com acirramento da xenofobia e do terrorismo e aumento da violncia. Alm disso, a globalizao, associada ao neoliberalismo, aumentou a riqueza e ao mesmo tempo a disparidade entre ricos e pobres. Nos anos que se aproximavam do sculo XXI, o mundo moderno vivia a crise

15 que se caracterizava pelo no cumprimento da promessa de igualdade, liberdade, solidariedade e paz. Nessa crise, a humanidade estava buscando redirecionar o conhecimento e o desenvolvimento para rediscutir valores e princpios que fizessem frente ao predomnio da intolerncia na convivncia, ao aumento das guerras, ao acirramento das desigualdades econmicas e sociais intra e interpases e ao desenvolvimento desvinculado das reais necessidades dos povos. Para que a referida Conferncia obtivesse resultados que permitissem uma aproximao problemtica, definiu-se uma pauta que procurou discutir tais questes envolvendo profissionais de marketing e empresrios do setor privado, na tentativa de lidar com a diversidade e ampliar o envolvimento de maior nmero de setores. Buscouse estabelecer parcerias e alianas para a resoluo dos problemas, a partir da discusso conjunta dos mesmos e de sua causalidade, sem desconsiderar o conflito de interesses e desenvolvendo tcnicas de negociao para a tomada de deciso. A Declarao de Jacarta estabeleceu cinco prioridades para a Promoo da Sade at o sculo XXI, com o intuito de enfrentar o novo tempo com novos conhecimentos e novas estratgias, tais como: 1) promover a responsabilidade social pela sade; 2) aumentar a capacidade da comunidade e o poder dos indivduos para controlar as aes que pudessem interferir nos determinantes da sade; 3) expandir e consolidar alianas para a sade; 4) aumentar as investigaes para o desenvolvimento da sade; 5) assegurar a infra-estrutura para a promoo da sade. Na realizao da V Conferncia de Promoo da Sade, ocorrida no Mxico, no ano 2000, observou-se que os compromissos assumidos durante as Conferncias anteriores no haviam sido realizados. Uma nova metodologia de trabalho foi adotada tendo como componentes programticos: cinco dias de programa tcnico e dois de programa ministerial e, posteriormente, os grupos se reuniram em espaos conjuntos. Os ministros assinaram a Declarao Presidencial, afirmando reconhecer a contribuio das estratgias de Promoo da Sade para a manuteno das aes de sade em nvel local, nacional e internacional e comprometendo-se a elaborar Planos Nacionais de Ao para monitorar o progresso da incorporao das estratgias de Promoo da Sade na poltica nacional e local. Os tcnicos rediscutiram os assuntos relacionados s prioridades estabelecidas na reunio ministerial, reafirmando tambm a importncia da Promoo da Sade, da focalizao dos determinantes da sade e a necessidade de se construir um mundo com mais eqidade.

16 Dezenove anos depois da Primeira Conferncia Internacional de Promoo de Sade, foi realizada a Sexta Conferncia Global de Promoo da Sade, versando sobre o tema Polticas e parcerias para a sade: procurando interferir nos determinantes sociais da sade, no ms de Agosto de 2005, em Bangkok na Tailndia. Neste momento o mundo j estava vivendo intensamente a globalizao e sendo este um dos temas da Conferncia, mobilizou discusses intensas e polmicas, especialmente em relao proposta de globalizao saudvel e amigvel. Dentro do quadro de perversidade a partir do qual a globalizao vem sendo avaliada, como ampliadora de desigualdades e conflitos sociais, esta proposio foi muito difcil de ser aceita. Como contraponto, foram apresentados argumentos mostrando as potencialidades que o fenmeno encerra e que devem ser valorizados pelos atores da Promoo da Sade como elementos facilitadores da advocacia por direitos e por polticas pblicas saudveis e equnimes: (1) a revoluo tecnolgica da informao que possibilita amplia o acesso e as trocas de informaes com muita rapidez; (2) a universalizao dos novos movimentos sociais, como o feminista, ecolgico, racial e outros, o que facilita e fortalece. Vrias estratgias foram discutidas no sentido de garantir a sustentabilidade ambiental e das aes de Promoo da Sade, sendo que a busca e o estabelecimento de parcerias foram valorizadas como importantes componentes, incluindo o setor privado com as contradies que esta aproximao encerra. No temos idia da repercusso das recomendaes da Conferncia, pois, especialmente os pases em desenvolvimento esto quase que totalmente envolvidos nos valores positivos e negativos da globalizao e com pouca capacidade de reao ao dos determinantes, sociais, culturais, polticos, econmicos e tecnolgicos nas suas condies de vida e sade. Conforme observado pelos comentrios sobre as seis Conferncias Globais de Promoo da Sade realizadas pela Organizao Mundial de Sade, tm sido reforados e difundidos conceitos bsicos que exigem o fortalecimento da sade pblica em torno do compromisso de sade para todos, a partir da utilizao de novas estratgias para o atendimento de seus objetivos, dentre elas a de formular polticas pblicas saudveis. A nova sade pblica foi se desenvolvendo como movimento ideolgico e social, de forma mais intensa a partir da dcada de 1980, no Canad, Estados Unidos e pases da Europa Ocidental, com avanos mais lentos na Amrica Latina, Caribe, sia e frica. Os princpios definidos na Carta de Ottawa: a eqidade, a participao social, a

17 intersetorialidade e a sustentabilidade esto orientando polticas e aes de muitos profissionais envolvidos na rea de Promoo da Sade, apesar da dificuldade em enfrentar as foras hegemnicas, decorrentes da fragmentao das aes biologizantes, que se opunham a elas. A proposta de ampliao do campo de ao, mencionada pela primeira vez em Ottawa, por ocasio da Conferncia de 1986, vai alm da assistncia, vem sendo implementada e inclui: 1) o estabelecimento de polticas pblicas saudveis; 2) a criao de ambientes de apoio Promoo da Sade cidades, escolas, ambientes de trabalho, praas, parques ecolgicos e outros; 3) o fortalecimento da ao comunitria; 4) o desenvolvimento de habilidades e atitudes e 5) a reorientao dos servios de sade no sentido de sua produo social. (PROMOO DA SADE, 2001). A Promoo da Sade que objetiva a melhoria da qualidade de vida e inclui outros campos de ao para garantir a eqidade e favorecer a criao de ambientes e opes saudveis, est avanando nessa direo? Est, de fato, envolvendo o estabelecimento de mecanismos de integrao via negociao entre setores institucionais e destes com a sociedade civil? Tem fortalecido a capacidade da populao para participar nas decises que afetam sua vida e para optar por estilos de vida saudveis? Tem estimulado o dilogo entre saberes diversos e o reconhecimento, ou melhor, a incluso de todos os atores responsveis por viabilizar aes de ateno e promoo de sade de populaes? Essas questes s podero ser respondidas aps a anlise crtica das aes empreendidas que pode surgir da busca de evidncias que comprovem a efetividade dessa nova forma de fazer sade. Para tanto, tambm contribui que tenhamos clareza sobre o significado e a aplicao do referencial de qualidade de vida para promover sade.

4. Promoo da sade e qualidade de vida

Vrios grupos do setor sade e fora dele tm se dedicado a conceituar qualidade de vida partindo de revises da literatura ou de premissas desenvolvidas por tericos nacionais e/ou internacionais. Vamos discutir vrios componentes e caractersticas do conceito enunciados nessa literatura na tentativa de aproxim-lo da prtica relacionada Promoo da Sade.

18 Qualidade de vida uma construo social, com marca da relatividade Recentemente Minayo, Hartz e Buss (2000) reviram a literatura e discutiram o conceito como uma noo polissmica, uma construo social, com a marca da relatividade. Segundo os autores qualidade de vida abrange muitos significados, que refletem conhecimentos, experincias e valores de indivduos e coletividades que a ele se reportam em variadas pocas, espaos e histrias diferentes.... De acordo com essa afirmao, a relatividade teria trs fruns de referncia: histrico parmetros de qualidade de uma sociedade diferem conforme etapas da histria de uma coletividade de indivduos que vivem em um determinado local; cultural valores e necessidades so construdos e hierarquizados diferentemente pelos povos, revelando suas tradies; estratificaes e classes sociais o bem-estar das camadas superiores o padro aspirado por todos e a passagem de um limiar a outro se faz na perspectiva de atingir esse padro superior.

Qualidade de vida e padro de consumo No modelo de desenvolvimento capitalista, tanto globalmente como em nvel nacional, o conceito de qualidade de vida que est se tornando hegemnico e a um passo de adquirir significado planetrio o que se configura como um padro de consumo dos pases do primeiro mundo (MINAYO, HARTZ e BUSS, 2000). Conforto, prazer, boa mesa, moda, utilidades domsticas, viagens, carros, televiso, telefone, computador... entre outras comodidades e riquezas..., so bens e valores do mundo ocidental, urbanizado, rico. Muitas pessoas se mobilizam para adquirir esses bens de consumo relacionados, muitas vezes, a um custo muito alto, considerando-os como essenciais para suas existncias. Esse movimento orienta, tambm, o estabelecimento da conexo perversa economia global (CASTELLS, 1996). Certos segmentos da populao, especialmente aqueles margem desse padro de consumo vem nesse modo de conexo perversa uma alternativa de incluso e envolvem-se em negcios ilegais para conseguir os recursos necessrios para comprar os bens de consumo que possam faz-los sentir-se poderosos e respeitveis e, portanto, com qualidade de vida (CARDOSO, 1998 e MINAYO, HARTZ e BUSS, 2000) . Apesar do conceito de qualidade de vida como padro de consumo ser eticamente enganoso e colaborar para manter alienada a populao, e, ainda, considerando o argumento do relativismo cultural e de todo aporte da discusso que a literatura nos traz, quase impossvel deixarmos de reconhecer a importncia de

19 estarmos atentos a ouvir e compreender o significado do consumo para a populao. O trabalho conjunto pela melhoria das condies de sade, pelo respeito relao entre os homens e destes com a natureza e pelo desenvolvimento de valores de solidariedade s se inicia a partir do entendimento do significado das demandas da populao que vive em um determinado territrio. Mesmo considerando e valorizando tal relativismo, outros autores,

especialmente ligados s cincias sociais e filosofia, vm discutindo formas de conceituar qualidade de vida a partir do universo cultural e do atendimento de necessidades de sobrevivncia, cujo conhecimento pode ajudar no entendimento das demandas da populao, sobretudo a que se encontra abaixo do nvel da pobreza.

Qualidade de vida contempla aspectos relacionados s condies materiais de vida e subjetividade nas relaes dos homens entre si e com a natureza A leitura dos textos sobre a determinao da qualidade de vida permitiu observar uma tenso constante entre o fato da mesma estar relacionada a fatores objetivos, tais como as condies materiais necessrias a uma sobrevivncia em condies de atendimento das necessidades bsicas ou a fatores subjetivos, a necessidade de se relacionar com outras pessoas, formar identidades sociais, sentir-se integrado socialmente e em harmonia com a natureza. H autores que expressaram posies radicalizadas relacionadas valorizao da posse de bens materiais como determinante da vida com qualidade, j outros, supervalorizam as condies subjetivas nessa mesma relao (DUBOS, 1970; ANDREWS & WITNEY, 1976; BERLIGUER, 1983; COIMBRA, 1985; ROCHE, 1990; CROCKER, 1993 e HERCULANO, 1998). A partir do crescimento do movimento ambientalista, na dcada de 1970, a maior parte da literatura consultada, entretanto, segue a tendncia preponderante de considerar de dois tipos de fatores para a elaborao de um conceito orientador de aes: os aspectos humanos e os ambientais. A perspectiva ambientalista acrescenta o questionamento dos modelos de bem-estar predatrios, agregando fortemente s preocupaes anteriores, a viso da ecologia humana (CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, SADE E AMBIENTE 1992; NO

CONFERNCIA

PAN-AMERICANA

SOBRE

DESENVOLVIMENTO HUMANO SUSTENTVEL, 1995 e COIMBRA, 2002).

20 A qualidade de vida tambm a possibilidade de que todos os grupos populacionais desenvolvam suas capacidades humanas bsicas Uma discusso atual e com potencial para questionar o conceito de qualidade de vida relacionado a certo padro de consumo o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), de autoria de Nussbaum e Sen, e o conceito subjacente a ele. Esses autores, influenciados pela tica de Aristteles e pelos conceitos de Marx, elaboraram uma concepo da "existncia e do florescimento humano" e, a partir disso, propuseram a forma atual de desenvolvimento do ndice (CROCKER, 1993). Na perspectiva tica do desenvolvimento por eles adotada, define-se a qualidade de vida a partir de dois conceitos: "capacidade", que representa as possveis combinaes de potencialidades e situaes que uma pessoa est apta a "ser" ou "fazer" e "funcionalidade" - que representa as vrias coisas que ela pode de fato fazer. Para os autores, a qualidade de vida pode ser avaliada em termos de "capacitao para alcanar funcionalidades elementares - alimentar-se, ter abrigo, sade - e as que envolvem auto-respeito e integrao social - tomar parte na vida da comunidade". Essa capacitao depender de muitos fatores e condies, inclusive da personalidade do indivduo, mas, principalmente, de acordos sociais dos quais todos os segmentos populacionais participem, enfrentando o conflito de interesses e negociando solues em que todos ganhem um pouco. Com esse enfoque, os autores privilegiam a anlise poltica e social das privaes - valorizando as oportunidades reais que as pessoas tm a seu favor. Nessa perspectiva, "qualidade de vida no deve ser entendida com um conjunto de bens, conforto e servios, mas atravs destes, das oportunidades efetivas, das quais as pessoas dispem para ser e realizar [aes concretas pela qualidade de vida] no passado e no presente...e no futuro (HERCULANO, 1998). Desse modo, o bem-estar, ou melhor, a qualidade de vida tem como componentes bsicos a questo poltica, a possibilidade de influenciar nas decises que dizem respeito coletividade e participar na vida comunitria, alm da possibilidade de ser influenciado por aes passadas e presentes da coletividade.

Qualidade de vida no o mesmo que hbitos de vida Para podermos encontrar o caminho mais adequado para tratar a questo da qualidade de vida em Promoo da Sade, necessrio colocar em questo uma assertiva, um componente muito presente em programas do setor sade e em programas de qualidade nas empresas. A concepo a ser discutida a que entende a depreciada

21 relao ser humano/natureza, como decorrente basicamente dos comportamentos inadequados dos indivduos, buscando adentrar o campo das foras que determinam tais comportamentos para modific-los. A mudana de comportamento ou de estilo de vida surge como uma importante estratgia para a consecuo da qualidade de vida. Na medida em que no se consegue modificar o comportamento deletrio sade ou qualidade de vida de um indivduo ou de uma coletividade, transforma-se a vtima, que provavelmente no teve condies materiais ou psicolgicas para mudar seus hbitos, em culpada, por no querer assumir um estilo de vida considerado de qualidade, saudvel e, por conseqncia, no ter um padro de sade adequado.

5. Concluso: a promoo da sade, a qualidade de vida e a avaliao Sendo o objetivo da Promoo da Sade a melhoria da qualidade de vida, em todos os projetos e movimentos voltados para a gesto de polticas pblicas fundamental uma fase de sensibilizao conjunta dos tcnicos e da populao, onde se discuta o que representa a qualidade de vida para o grupo. Decidir como gostariam que fosse a cidade onde moram, o local de trabalho em que exercem sua atividade, a escola em que os filhos estudam, a praa prxima de sua casa, o teatro do bairro onde vivem e assim por diante, fundamental. Assim, os conceitos de qualidade de vida apresentados podem ajudar a entender as aspiraes dos sujeitos do projeto de Promoo da Sade recm-iniciado ou que logo ser colocado em curso. O monitoramento e avaliao dos resultados do trabalho ao longo do processo, bem como a reflexo contnua sobre esse processo ajudam a repensar as prticas e mtodos utilizados no percurso, desde o planejamento e definio de uma viso de futuro at a obteno de resultados. Alguns ndices, dentre eles o de desenvolvimento humano proposto por Sen & Naussbaum, para mensurar a qualidade de vida obtida a partir de vrios modelos de desenvolvimento utilizados do primeiro ao terceiro mundo, procuram apurar no s o desenvolvimento da produo a partir de dados do PIB per capita, mas verificam a expectativa de vida ao nascer que afere as possibilidades de adoecimento na populao e a alfabetizao que contabiliza o acesso escolarizao. Contudo, falham, do ponto de vista de muitos autores, por no incorporarem a dimenso ambiental, o que possibilitaria a percepo sobre o estado do ecossistema de alta fragilidade no grau atual de urbanizao e a industrializao, que degrada a qualidade de vida nas cidades.

22 Falham tambm por no inclurem indicadores e metodologias qualitativas de pesquisas que dem conta dos aspectos subjetivos e da complexidade do conceito. Outros indicadores podem e devem ser criados por iniciativas de

desenvolvimento local, regional ou nacional, observando a importncia da relatividade cultural e estrutural do conceito, do contexto scio-econmico-cultural, da histria, das condies objetivas de vida e das potencialidades de uma populao nessa construo. Os indicadores devem ser suficientemente objetivos para que sejam capazes de indicar problemas e potencialidades e subsidiar sugestes para a implementao de polticas que garantam uma ordem social mais eqitativa de distribuio de riqueza. No devem, entretanto, deixar de lado os aspectos subjetivos essenciais para verificar o quanto o grupo amadureceu no sentido da autonomia, do atendimento de suas necessidades e da realizao do projeto de vida individual e grupal. S com este esforo, a identificao de problemas e a criao de propostas transformadoras pode assumir um papel decisivo e portanto, no ingnuo e parcial, de modo que as prticas de Promoo da Sade levem em conta os elementos vitais dos processos decisrios.

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25 GESTO LOCAL E POLTICAS PBLICAS PARA A QUALIDADE DE VIDA Juan Carlos Aneiros Fernandez Rosilda Mendes

1. O desenvolvimento de uma cultura de gesto descentralizada

No atual contexto democrtico das sociedades latino-americanas, a busca de um modelo descentralizado de gesto pblica a alternativa sobre a qual repousam as expectativas, tanto dos governantes, quanto de organizaes da sociedade civil e dos estudiosos, em relao ampliao da transparncia, eficincia, eficcia e democratizao da gesto local. No Brasil, datam da dcada de 1970 as primeiras iniciativas de descentralizao de polticas pblicas. Vrias experincias vm, desde ento, procurando responder a essa necessidade de maior agilidade na gesto. As reas de sade, educao e assistncia social, as primeiras que passaram por um processo de descentralizao, seguiram uma lgica de criao institucional que privilegiou interesses setoriais. Nascidos fragmentados, esses processos nem sempre reuniram condies necessrias para uma ao local articulada, da mesma forma que nem sempre foram capazes de mudar, democratizando, as relaes dos gestores pblicos com a populao. Uma operao das polticas pblicas em rbitas setoriais pouco pode fazer para evitar a sobreposio de aes e a disperso de recursos. Apesar dos avanos na participao social nas aes da gesto pblica, os diferentes tempos e formatos de cada uma dessas estruturas setoriais, de certa forma, dificultam o seu controle por parte dos atores sociais locais. As limitaes dessas iniciativas no que diz respeito a uma ao integrada e passvel de controle social as aproximam mais de transferncia de autoridade administrativa e no-poltica, do que de descentralizao de poder, mais relacionadas, portanto, ao que se tem denominado de processo de desconcentrao (MILLS, 1997). O panorama que resulta desse processo no pretende, contudo, apagar toda a riqueza das experincias vividas. Os limites no podem ocultar seu aspecto positivo no

26 desenvolvimento de uma cultura de gesto local. Ao longo desse perodo, no apenas os governos que se sucederam deram orientaes diferentes, e algumas vezes opostas questo da descentralizao, mas, tambm, grupos de funcionrios e gestores, principalmente os locais, buscaram integrar aes, ainda que isso no estivesse previsto. que entre os agentes pblicos, sobretudo, mas no exclusivamente, situados nas franjas da administrao, onde os servios so prestados e grande parte das demandas apresentada, h uma percepo positiva quanto aos ganhos decorrentes de modelos descentralizados de gesto pblica. Isso pode, de fato, desempenhar um papel significativo para uma efetiva descentralizao poltico-administrativa. importante registrar que diferentes atores, pblicos ou no, passam por um processo de formao e apropriao de modelos de gesto de polticas em que se reforam identidades e participao locais, ainda que as administraes que se sucedam dem maior ou menor peso descentralizao. Cabe destacar a relevncia dessa dinmica das instituies, no caso a burocracia municipal, para o desenvolvimento de uma cultura de gesto que corrobora o processo de descentralizao. Escreve Bourdieu que a rigidez das instituies burocrticas tal que (...) estas no podem funcionar, mais ou menos, a no ser graas iniciativa, inventividade, at mesmo ao carisma dos funcionrios menos prisioneiros em sua funo. A burocracia condenar-se-ia paralisia se ficasse entregue exclusivamente sua lgica, a saber: a das divises administrativas que reproduzem na base as divises das autoridades centrais em ministrios separados, impedindo ao mesmo tempo qualquer ao eficaz, isto , global (...) Sem dvida, so as contradies provenientes das divises burocrticas que abrem a margem de manobra, iniciativa e liberdade de que podem dispor as pessoas que, abandonando as rotinas e os regulamentos burocrticos, defendem a burocracia contra ela mesma (1997, p. 227). Para alm da crtica inrcia da burocracia, preciso entender esse movimento no desempenho de seu papel de inscrio de atores - no caso, profissionais comprometidos com a qualidade de suas performances e com a das agncias nas quais empregam sua fora de trabalho - que buscam a excelncia da gesto pblica. A dinmica institucional revela a existncia de uma massa crtica importante para a consolidao do processo de descentralizao e no se d apenas nas relaes de oposies ou conflitos.

27 O processo de descentralizao em si mesmo um campo de tenses entre poderes, saberes, competncias e atribuies; um conjunto numeroso e diversificado de atores vivenciam-no interna ou externamente burocracia nos mais variados lugares de poder existentes; apresenta grande complexidade tcnica e operacional; e, sobretudo, no se d sem relevantes conseqncias. Certamente esses processos no resultam do voluntarismo de dirigentes, ainda que a estes caibam um papel considervel a ser desempenhado. Os processos de descentralizao em contextos sociais, polticos e econmicos que incluem boa parte da Amrica Latina so a expresso de um fazer social histrico em torno da democratizao dos Estados e de seu relacionamento com a sociedade. Nesse sentido, as experincias sempre havero de produzir resultados sobre a relao entre as foras institudas, fortalecendo ou enfraquecendo a criao de novas instituies mais inclusivas e democrticas. O sucesso de uma iniciativa poder inscrever novos atores polticos e, assim, no h previso do que mais vir; da mesma forma, o fracasso poder deslocar o ponto para um futuro, e provvel recomeo, muito aqum do que j se vivencia. As condies atuais nas cidades so favorveis ao desenvolvimento do processo de descentralizao em curso. J existem instrumentos consolidados de gesto local descentralizada como o estatuto das cidades, os planos diretores municipais, entre outros e iniciativas de fomento participao social, seja em conselhos setoriais, conselhos regionais, comits locais etc. Essas iniciativas ganham importncia, pois a experincia tem demonstrado grande interesse da populao em envolver-se em tais instncias. Milhares de pessoas tm, nas cidades de todo o pas, participado da gesto local com o objetivo de debater e definir propostas de aes em conjunto com a administrao. H, ainda, uma massa crtica interna burocracia construda no processo de desconcentrao na gesto de polticas locais, como j apontamos, e h, por fim, o interesse de diversos atores no tocante disponibilizao e permuta de conhecimentos que possam ser facilitadores da descentralizao enquanto geradora de melhorias na qualidade de vida das comunidades. Continua sendo um grande desafio para a administrao pblica o binmio transferncia de poderes e capacidade local. Os investimentos permanentes quanto preciso de papis a serem desempenhados pelos diversos atores, da burocracia central, local e da sociedade civil; as negociaes para o melhor balanceamento entre interesses

28 ou focos setoriais e intersetoriais; os (re)arranjos organizacionais e de poder poltico; a transferncia ou compartilhamento de saberes e tecnologias; o permanente investimento nas capacidades, habilidades e competncias dos atores; e o desejo destes de assumirem o protagonismo das mudanas, so exemplos do que est por vir na consolidao desse processo de descentralizao. Isso realizado, a descentralizao dirigir-se-ia para uma poltica local mais autnoma, criando novas instncias de deciso, facilitando as prticas de controle social e de democratizao da gesto, contribuindo, assim, para o desenvolvimento de uma nova cultura poltica. A viso de uma horizontalidade como estratgia de construo de eqidade no municpio, contra a verticalidade das propostas em uso, mantenedoras das injustias, pode ser uma nova utopia (SANTOS, 2002). A cidade, nessa perspectiva, mais do que um permetro territorial, o espao das relaes sociais, polticas e econmicas, o espao da memria, da cultura, da ser considerada um ator social que pode ser ao mesmo tempo um lcus de resistncia, espao de liberdade e solidariedade e vir a construir novas estratgias, metodologias e abordagens para o equacionamento dos problemas.(CASTELLS e BORJA, 1996). Nesse sentido, contribuem as novas experincias de gesto municipal como as da promoo da sade e do movimento Cidades Saudveis que tm por objetivo colocar a questo na agenda dos governos locais e no processo de tomada de deciso, para atingir os determinantes sociais, ambientais e econmicos dos problemas relacionados s condies de vida e de sade.

2. A promoo da sade e as Cidades Saudveis Nas ltimas dcadas os indicadores de sade e de qualidade de vida apontam melhoria das condies de vida das populaes em muitos pases do mundo, especialmente das Amricas, reflexo das mudanas tecnolgicas, assim como da maior disponibilidade de servios. Doenas foram erradicadas e houve um aumento na sobrevida, o que elevou a expectativa de vida, no caso brasileiro, dos 33,4 anos em 1910 para os 71 anos em 2002. Alm disso, os recentes dados do IBGE (2000) mostram que o Brasil tornou-se mais alfabetizado e mais industrializado, mas convive ainda com grandes diferenas de raa, de gnero, de concentrao da renda e entre as distintas regies.

29 Muitas barreiras, portanto, devem ainda ser transpostas. A combinao da crescente urbanizao, da desigualdade e da falta de recursos pblicos tem contribudo negativamente para a qualidade de vida. A promoo da sade como campo conceitual, metodolgico e instrumental traz, em seus pilares e estratgias, uma abordagem que propicia condies para a superao dessas barreiras. A promoo da sade pressupe o reconhecimento tico de responder s necessidades sociais no marco dos direitos universais fundamentais, posto que o direito sade expresso do direito fundamental vida. A resposta s necessidades sociais se totaliza no enfrentamento dos determinantes sociais da sade e da qualidade de vida. So determinantes, entre outros, a desigualdade de renda, gnero, o acesso a servios pblicos, as condies de moradia, educao, transporte e locomoo, cultura e lazer, e segurana alimentar. Isso significa dizer que a sade se produz socialmente e reflete o modo de viver e a qualidade de vida de uma populao. A promoo da sade se expressa em duas dimenses: a intersetorialidade, entendida como convergncia de esforos de diferentes setores governamentais e nogovernamentais para produzir polticas integrais e integradas que ofeream respostas s necessidades geradas; e a participao social, em diferentes contextos, na construo de agendas sociais, na perspectiva de potencializar as redes existentes e contribuir para a formao de novas redes sociais promotoras da qualidade de vida, as quais operem em territrios polticos e sociais. Uma possibilidade para inovaes na gesto, que tenha o intuito de promover maior qualidade de vida, reside na estratgia de promoo da sade denominada Cidades Saudveis, a qual se volta para o desenvolvimento das potencialidades das cidades - sua vocao, cultura e histria - o que evidencia a crena de que as melhores abordagens sobre oportunidades e problemas se encontram entre os atores que os vivenciam. A necessidade de se pensar em novos projetos de interveno nas cidades baseia-se no fato de que, dada a diversidade e complexidade destas, os problemas esto inter-relacionados uns aos outros. Esto postos, portanto, muitos desafios, mas com uma abordagem dessa natureza surgem, tambm, novas possibilidades de respostas integradas s necessidades (DUHL, 1986). A experincias geradas a partir de iniciativas de Cidades Saudveis fazem parte de um conjunto de polticas urbanas implantadas, difundidas e implementadas pela ONU, especialmente pela Organizao Mundial da Sade (OMS), como tambm pelo

30 Centro das Naes Unidas para Assentamentos Humanos - Habitat, pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD e pelo Fundo das Naes Unidas para a Criana UNICEF, que buscam intervenes diretas, influenciando polticos e planejadores locais (WERNA, 1996). As Cidades Saudveis reafirmam a superao das prticas de sade centradas na ateno mdica curativa, para buscar a globalidade de fatores que determinam a sade (WHO, 1995; WHO, 1996). Nessa viso, o lcus da cidade considerado um campo privilegiado de ao, que pode permitir iniciativas inovadoras e integradas, com a incluso de atores sociais locais, no estabelecimento de polticas pblicas saudveis (MENDES, 1996; MENDES, 2000). H de se destacar que agenda por Cidades Saudveis somam-se, tambm, os demais movimentos que ganharam destaque no final do sculo passado, como o de Comunidades Solidrias, Cidades Sustentveis, Cidades Iluminadas, a Agenda 21, entre outros, que vm ocorrendo nas diferentes regies do pas e do mundo e que procuram responder a objetivos que levam em conta o desenvolvimento humano sustentvel. Embora a origem do movimento por Cidades Saudveis tenha se dado nos pases desenvolvidos, primeiro no Canad, nos anos de 1980, se espalhando depois por vrios lugares da Europa; a implementao de uma cidade saudvel nos pases como os da Amrica Latina, onde se iniciou o movimento nos anos de 1990, guarda diferenas significativas. Diferentemente dos pases desenvolvidos que j tm grande parte dos problemas de sobrevida de suas populaes solucionados, a implementao da filosofia e das diretrizes do movimento por Cidades Saudveis nos pases da Amrica Latina, nos quais se insere o Brasil, guarda especificidades que esto estreitamente relacionadas aos contextos sociais e polticos (MENDES, 2001). Grande parte das experincias implantadas se sustenta sobre valores de democracia, eqidade, solidariedade, autonomia, justia social e respeito diversidade; so cidades que trabalham para enfrentar a excluso, so espaos onde a sociedade, em conjunto com o poder pblico, soma esforos para transformar as suas organizaes e prticas, visando promover a melhoria da qualidade de vida.

3. Gesto local: um trajeto metodolgico para a consolidao de sujeitos polticos locais

31 A partir dessas consideraes, o espao local se afirma como um marco estratgico na construo de novas prticas e de compromissos pblicos. Isso no se d, no entanto, sem que os atores envolvidos se apropriem do grande potencial de transformao social e poltica da gesto local. Mas como se apropriar desse potencial? Ampliando a autonomia e o poder das instncias locais de gesto? Organizando adequadamente suas estruturas administrativas? Aumentando significativamente os investimentos e recursos em geral? Construindo pactos polticos com as estruturas centralizadas e/ou regionalizadas da administrao? Estabelecendo pactos e parcerias locais? Conhecendo e reconhecendo, em profundidade, as realidades e dinmicas locais? Desenvolvendo e revendo mtodos e instrumentos de trabalho? Criando e recriando sentidos e significados acerca de nossas prticas? Incluindo novos atores na gesto? Dispondo-se a interagir com as constantes mudanas da contemporaneidade? Dando espaos para as incertezas? Provavelmente, tudo isso, parte disso ou o que mais se possa apreender a partir da aplicao e do desenvolvimento de metodologias que, ao contrrio de polticas verticais oriundas de estruturas administrativas setoriais, facilitem uma gesto integrada, com foco na realidade local e nas iniciativas de novos arranjos institucionais. A gesto, assim, assumiria uma forma de organizao social e de relao entre o poltico, o econmico e o social, podendo ser entendida como gesto social - plural e diversa como geralmente se d nos contextos urbanos. Nessa perspectiva, a gesto social exigiria no s do poder local, mas de diferentes atores, o desempenho do papel de promotores e articuladores de polticas pblicas, desde a sua definio, at a implementao e monitoramento das aes (SILVEIRA, BOCAYUVA e ZAPATA, 2002). Isso implica em trs abordagens: territrio, gesto participativa e gesto intersetorial. 3.1 Territrio: espao de construo de identidades e de polticas

A gesto local tem no conceito de territrio uma de suas principais questes e o ponto de partida metodolgico para a interveno. que o conceito de territrio, j h algum tempo, e em diversas reas da gesto pblica e do conhecimento, acolhido como espao social de construo de identidades e de polticas pblicas. Nessa perspectiva, o territrio uma construo decorrente do processo histrico resultante da

32 ao de homens concretos e em permanente transformao. Sendo assim, produto da dinmica onde se tencionam as foras sociais em jogo. Uma vez que as tenses e conflitos sociais so permanentes, o territrio nunca est pronto, mas sim em constante transformao. Se os sujeitos, organizaes, instituies e populaes locais se apoderam do territrio, fazem dele um espao de aprendizado e de conquista de cidadania (MENDES e DONATO, 2003). A deciso sobre percorrer esse trajeto que tem como ponto de partida o territrio pode produzir seus melhores resultados quando informada pelos princpios da participao social e da intersetorialidade. Na gesto local, o processo de territorializao passaria, assim, por: i) uma ao conjunta aos diversos setores, instituies e organizaes locais, de recuperao e/ou recriao da histria; ii) identificao das potencialidades locais, de equipamentos e recursos sociais, de reconhecimento de formas organizativas e de construo de redes sociais; iii) levantamento e discusso coletiva de dados secundrios e da informao gerada para a gesto. Esse processo contribui para uma maior adequao das polticas e sua implementao em conformidade com a diversidade de cada regio. Realizado de modo permanente, por um conjunto plural de atores e por meio de tcnicas de mapas falantes, biomapas, mapas de conscincia e mapas de realidade, entre outros mtodos participativos que entendem o territrio como espao vivo, esse processo prepara, ao passo que tambm desenvolve, o campo da ao integrada.

3.2 Gesto participativa A abordagem de Cidades Saudveis facilita a compreenso da complexidade do processo da participao. Os enfoques observados, em dcadas anteriores, na teoria e na prtica da participao dos vrios setores sociais devem, na implantao de um processo de Cidades Saudveis, ser ampliados no sentido de se aproximarem de modelos de cogesto ou co-responsabilidade. Trata-se da participao social onde interagem os atores institucionais, sejam da esfera pblica ou privada, atores organizados em torno de interesses ou entidades e associaes, indivduos e lideranas, parlamentares e outras

33 autoridades. As formas de participao podem ser: a) institucionalizadas, em Conselhos e b) no institucionalizadas, em fruns participativos, mas sempre devero levar em conta as dimenses da negociao, da informao e da avaliao e monitoramento. Exemplos desses ltimos seria a criao de Comits Locais de gesto ou de projetos especficos. Juntos, esses diferentes atores intervm na identificao de necessidades e problemas comuns e se unem para desenhar e propor na prtica as solues ou aes, fortalecendo a relao comunidade-instituio e uma gesto participativa. Os modelos de co-gesto, que j so resultado de transformaes no papel dos Estados e das sociedades, acabam tambm por reorientar esses papis, dinamizando a elaborao das polticas pblicas e maximizando seus efeitos por meio do manejo e resoluo dos conflitos via negociao. Trs questes devem ser observadas: i) medida que os processos de co-responsabilidade vo sendo delineados, a gesto pblica passa a ser considerada um espao de deliberar, negociar e concertar, tornando fundamental o aprendizado do procedimento da negociao. E aqui os desafios que se apresentam so inmeros. A negociao no um simples evento para se chegar a um acordo. Constitui-se um processo dinmico em que se expressa a complexidade e a possibilidade de aproveitar a divergncia. Vo sendo gerados produtos ou resultados, mas o acordo que se estabelece no esttico. Por isso, esse processo renova-se constantemente, assim como devem se renovar permanentemente as capacidades e habilidades de todos os envolvidos. Freqentemente a participao acaba apenas por referendar as propostas de governo. Da a responsabilidade do poder pblico, ao criar esses canais de participao, de prever mecanismos e dinmicas que os transformem em espaos de aprendizagem, conhecimento e de ampliao da cidadania. Assim, os atores sociais podem se tornar, de fato, protagonistas na definio das polticas pblicas. ii) Outra dimenso, colocada na gesto compartilhada, refere-se ao controle, ao acompanhamento e manuteno dos acordos, que so responsabilidades que devem ser estabelecidas pelos diferentes atores sociais. O seguimento das aes indispensvel para determinar o caminho, identificar os entraves e as solues para as aes estabelecidas ou mesmo redefini-las para alcanar metas de interesse geral. O preparo das equipes e de membros das comunidades locais em metodologias de monitoramento e avaliao de aes tem sido insuficiente para dar cabo de uma tarefa to complexa.

34 Em geral, no se considera que tambm essa dimenso deve estar includa no processo de negociao. preciso que os envolvidos se disponham a se auto-avaliarem e se avaliem mutuamente. Reside a um aspecto bastante importante, usualmente relatado em projetos que envolvem parcerias entre o poder pblico e as organizaes da sociedade civil. iii) Pode-se afirmar, ainda, que um dos desafios do processo de participao na gesto pblica a produo, organizao e o acesso pleno informao. Esta a base para se viabilizar a participao efetiva e indispensvel desde o incio do processo, j que torna transparente a interao pretendida entre os diversos atores sociais. a informao que possibilita uma viso das realidades locais, das articulaes entre as polticas pblicas, da destinao de recursos, das decises de governo, dos direitos, enfim, ela que permite o estabelecimento dos nexos existentes e deve ser suficiente para subsidiar o processo decisrio. O que freqentemente se observa a dificuldade dos governos de disseminar a informao ou, at antes, a dificuldade de produzi-la. Os avanos recentes com relao informao e a informtica se deram mais rapidamente do que a capacidade dos governos de se apropriarem deles. Ainda um desafio para os gestores a criao, operao e disponibilizao de sistemas de informao. Apesar dessa dificuldade importante enfrentar esse desafio que significa, por um lado, modificar processos e formas de trabalho e, por outro, significa potencializar a interao pretendida nos processos participativos. , tambm, por meio dos fluxos de informaes que se possibilita o dilogo e a interpretao dos problemas, limitaes e demandas das partes envolvidas na gesto. Alm disso, um sistema permanente de informaes, que faa uso de todos os meios disponveis, tem o objetivo de sensibilizar e motivar os indivduos, que passam a cooperar, desenvolvendo prticas inovadoras e solues objetivas de atuao conjunta, animando, via comunicao e dilogo, o processo decisrio e o exerccio de controle da gesto pblica.

3.3 Gesto intersetorial

A gesto social no pode prescindir do compromisso em tomar parte de um processo permanente de investimento em uma nova cultura organizacional, capaz de

35 superar a fragmentao do conhecimento e das propostas de ao. A perspectiva de intersetorialidade adequada a esse modelo de gesto integrada no responsabiliza unicamente um setor de governo, nem tambm setores a ele articulados, mas inclui, necessariamente, a sociedade seus segmentos, representaes etc. -, cabendo ao gestor pblico exercer o papel de articulador, mobilizador e catalizador para que os efeitos das polticas pblicas sejam potencializados. A intersetorialidade deve ser entendida como um processo articulado e integrado de formulao e implementao de polticas pblicas. Pressupe a integrao de estruturas, recursos e processos organizacionais e caracteriza-se pela co-

responsabilidade dos diferentes setores governamentais, que se relacionam entre si, no governamentais e da sociedade civil, no sentido do desenvolvimento humano e da qualidade de vida. Isso significa que o setor pblico deve estar preparado para realizar, com esse conjunto, o diagnstico de problemas, a identificao de vocaes e oportunidades e a definio de prioridades. As necessidades sociais se apresentam de formas mltiplas e exigem intervenes intersetoriais. Ampliar a capacidade de resposta dos setores diante da magnitude e da complexidade dos problemas da populao o desafio para a gesto social voltada a essa matria. A interdependncia das polticas setoriais se faz notar quando se atua a partir de territrios especficos, pois ele registra o mesmo espao, as mesmas pessoas, a mesma realidade em questo. A totalidade do cotidiano vem tona e exige da ao governamental aes igualmente totalizantes (KOGA, 2003, p. 242). Esse processo de definir uma gesto intersetorial conduz constituio de novas institucionalidades plurais, como espaos de planejamento e implementao de polticas (SILVEIRA, BOCAYUVA e ZAPATA, 2002, p. 258). Tambm nesse campo, o da intersetorialidade, os desafios so de elevado grau. A organizao do saber e do conhecimento modernos j traz em si a fragmentao, separao e superespecializao como marcas preponderantes; a administrao pblica que, por sua vez, tambm segue essa lgica compartimentada, prioriza a responsabilidade por setores; a importncia de se manterem as especificidades, ainda que com uma necessria reviso sobre o seu mtuo isolamento; o pouco acmulo em torno de experincias dessa natureza e o quanto intervm as prticas intersetoriais nas relaes de poder j estabelecidas nas estruturas centralizadas, e que se reproduzem nas demais, so obstculos a serem superados.

36 A superao - e a mudana que a gesto intersetorial expressa - nos moldes de um trajeto metodolgico que considere uma leitura crtica do territrio, a incluso plural de atores e o enfrentamento das prticas e dos saberes fragmentados a oportunidade que tem, hoje, a gesto local de consolidar sujeitos polticos locais e contribuir para o desenvolvimento de uma cultura poltica democrtica, mediante a implementao de polticas pblicas saudveis, comprometidas com o desenvolvimento humano sustentvel. Como no exclusivas do aparelho estatal, as polticas pblicas saudveis esto sujeitas a negociaes e a lutas polticas em diversas arenas e cenrios, representando uma redistribuio de direitos e de responsabilidades entre Estado e sociedade civil.

4. A sustentabilidade das polticas Os referenciais da territorialidade, da participao social e da gesto intersetorial oferecem uma importante contribuio para a sustentabilidade dos processos de implantao de Cidades Saudveis. Freqentemente, as iniciativas por Cidades Saudveis vm acompanhadas de perto por uma preocupao dos atores em relao continuidade do processo; uma preocupao em saber se ele sobreviver transio dos governos que se sucedem periodicamente. Isso, como se sabe, no ocorre somente em relao a esse tipo de iniciativa, pois as marcas positivas de uma dada gesto podem ser tambm uma sombra desta para adversrios polticos que a sucedam, sobretudo quando a cultura poltica aponte para um jogo de soma zero, isto , quem ganha leva tudo. Isso pode ir de uma bizarra troca de nomes de estruturas de gesto, que apesar disso mantm as mesmas atribuies, e, s vezes, os mesmos problemas, at a interrupo na oferta de um servio pblico. Da mesma forma, pode atingir uma estratgia de implantao de cidade saudvel. No Brasil, entre a emblemtica frase dos tempos da ditadura: quem no quiser a democracia, eu arrebento e os dias de hoje, muito se avanou, mas as utopias esto sempre no horizonte e o caminho at elas no tem fim. Apesar de a histria recente no pas demonstrar, em diversas ocasies, polticas e servios pblicos atravessando gestes com diferentes orientaes ideolgico-programticas, no h por que acreditar que isso se d por acaso. oportuno refletir sempre sobre a sustentabilidade dos projetos, das aes e das polticas, transformando-a em ponto permanente de pauta para os gestores.

37 Nessa perspectiva que investir na construo de uma participao social informada e solidria, em que haja clareza sobre as limitaes fsico-oramentrias da gesto e certeza sobre a co-autoria, ou co-gesto nas experincias ou iniciativas bem sucedidas, reveste-se de grande importncia. Isso to relevante quanto desenvolver uma sistemtica de leitura do territrio e das necessidades locais ou inovar na busca de aes integradas. Um modelo de gesto dessa natureza diversa e plural pode agregar mais crtica, qualidade e pertinncia s aes e polticas, o que, por si s, confirma a sustentabilidade destas e, tambm, com as tais caractersticas, e envolto pela idia do compartilhamento de responsabilidade e de poder, aproxima-se e vincula-se mais noo de poltica pblica, ao mesmo tempo em que se afasta da disputa partidria, na qual as ameaas sustentabilidade se ampliam. Finalizando, essas consideraes apresentam um duplo desafio: o de pensar a sade sob a tica do desenvolvimento e da condio humana e o de tomar as funes pblicas como um compromisso de empreender ou consolidar avanos na rea social, colocando assim em evidncia a importncia do debate acerca do imperativo tico da vida e de sua qualidade.

Referncias bibliogrficas

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39 PARTICIPAO SOCIAL E CIDADA IA EM MOVIME TOS POR CIDADES SAUDVEIS Cludia Maria Bgus Marcia Faria Westphal

No mundo todo, hoje, h uma preocupao com a manuteno e ampliao dos espaos democrticos e com as motivaes para a aproximao ou distanciamento dos cidados das instncias de participao direta ou representativa no espao pblico. Muitos governos constitudos tm perdido sua legitimidade, ou tm transferido suas responsabilidades para outras instituies, o que tem favorecido que grupos com interesses especficos ganhem controle sobre as instncias de participao no espao pblico, estimulando as manifestaes pelos direitos do consumidor e no a participao ativa da populao nas decises relativas ao destino das cidades, dos estados e das naes onde vivem. Trata-se do predomnio da lgica do consumo sobre perspectiva de uma cidadania ativa. O movimento por Cidades Saudveis, uma das agendas urbanas de desenvolvimento social, proposta pela Organizao Mundial da Sade (OMS) que faz parte da Organizao das Naes Unidas (ONU), tem por objetivo operacionalizar uma nova forma de gesto municipal, em que as autoridades polticas e civis, as instituies pblicas e privadas, os empresrios, os trabalhadores e toda a sociedade civil, dedicam esforos constantes para melhorar as condies de vida, trabalho e cultura da populao, estabelecem uma relao harmoniosa com o meio ambiente, alm de fortalecerem a participao comunitria para melhorar a convivncia, desenvolver a solidariedade, a co-gesto e a democracia (Ferraz, 1993). O movimento por Cidades Saudveis tem como pressuposto conceitual e operativo a participao social no processo decisrio e na definio das polticas sociais, no controle social e na avaliao das aes e servios delas decorrentes. Esta agenda preconiza, ainda, que papel dos governos, juntamente com outros segmentos sociais, por meio da participao social, a busca de solues polticoinstitucionais para superao do modelo de desenvolvimento, tradicionalmente, centralizador e excludente, que acaba por definir as caractersticas das polticas econmicas e sociais. Os municpios brasileiros que se inserem no movimento por Cidades Saudveis o fazem aproximando-se s outras agendas de desenvolvimento local, aos processos de

40 descentralizao e municipalizao, que buscam, entre outras coisas, o fortalecimento da cidadania e a reorientao da cultura poltica. Tradicionalmente, nossa cultura poltica tem um trao clientelista e populista e profundamente marcada pelo autoritarismo dos anos de ditadura, sendo atualmente influenciada pelos valores neoliberais difundidos pelos mecanismos tecnolgicos de informao, caractersticos deste perodo de globalizao da economia e da cultura. Este texto apresenta algumas concepes quanto participao da sociedade civil e dos movimentos sociais e sua relao com o Estado, o processo de institucionalizao da participao em Conselhos e a participao atravs dos programas das organizaes no-governamentais. Ao final faz uma discusso quanto revitalizao e aprofundamento da democracia, possibilidade de articulao de iniciativas em redes sociais mais consistentes, com vistas ao melhor atendimento das necessidades, das demandas e dos interesses das organizaes da sociedade civil.

Participao social: alguns conceitos A conceituao ampla de participao de Ammann (1978) uma referncia adequada para analisar a participao social na Amrica Latina: [participao social ] "o processo mediante o qual as diversas camadas sociais tomam parte na produo, gesto e usufruto de bens e servios de uma sociedade historicamente determinada. A esse respeito, os dados do Relatrio de Desenvolvimento Humano 2005, permitem afirmar que o sistema poltico organizacional dos pases latino-americanos no est garantindo a participao social, direta de seus membros, especialmente quanto ao usufruto de bens e servios da sociedade, impondo um lento caminhar em relao s Metas do Milnio estabelecidas pelos pases membros da ONU (Programa de las Naciones Unidas para el Desarollo - PNUD, 2005). Essa situao demonstra a importncia do movimento por Cidades Saudveis ao preconizar, como papel dos governos, em conjunto com a sociedade civil, a busca de solues poltico-institucionais que oportunizem a participao de diversos atores e setores da sociedade no trato das questes pblicas. A participao um processo relacional que opera no campo da construo de identidades, uma vez que promove a reflexividade da ao social. Os atores coletivos so criados no curso das atividades, bem como a identidade coletiva construda e negociada por uma ativao de relacionamentos sociais que conectam os membros de

41 um grupo ou movimento. Assim, participao no ausncia, superao ou eliminao de poder, mas uma forma de conquista de poder e, por meio dele, de direitos (Demo, 1988). De acordo com o mesmo autor "no h sociedade, pelo menos as conhecidas que no tenha se movimentado em torno de questes do poder, alm das questes econmicas. Em torno do poder se organiza, se institucionaliza, bem como, por causa dos conflitos de poder, se desinstitucionaliza e se supera" (Demo, 1988 p.). Participao processo de conquista de poder e de liberdade que lentamente construdo e interiorizado na sociedade. Enfim, um conjunto de aes que possibilita, gradativamente, a partilha do processo decisrio, superando os conflitos de interesse, por meio da negociao. , portanto, um fenmeno histrico estrutural. Participao e deliberao, de acordo com Coelho e Nobre (2004 p.) aparecem hoje no centro de um grande debate sobre a renovao da democracia, sendo que a experincia brasileira nesta rea, por sua dimenso e vitalidade, ganhou um lugar de destaque no cenrio internacional. A variedade de experincias vividas no perodo de redemocratizao, relacionadas educao popular e pesquisa participante, os movimentos sociais e os canais de participao e deliberao existentes no pas hoje conselhos, programas de oramento participativo, mecanismos participativos nas agncias de regulao, conferncias e audincias pblicas -, e o volume de pblico participante, chamaram a ateno dos analistas nacionais e internacionais e contriburam para aquecer o debate sobre o potencial democrtico destas experincias. Trata-se, como vemos, de abordar a participao e o fortalecimento de prticas polticas e de constituio de direitos que vo alm dos processos eleitorais, com a criao de canais de comunicao com a sociedade e com a ampliao da esfera de engajamento dos cidados (Jacobi, 2000).

O Estado e a participao social O passado colonial-imperial, a subseqente repblica dos coronis, a criao da "cidadania regulada" e os lderes populistas (Westphal, 2000), levaram ao desenvolvimento de uma cultura poltica brasileira em que se observa uma "naturalizao" das relaes sociais de dominao entre os cidados (ou no cidados) e o Estado, expressas pelo clientelismo e paternalismo. Esta cultura poltica at hoje interfere na criao de espaos livres e democrticos.

42 O governo brasileiro foi, at recentemente, considerado como o provedor de todas as necessidades da populao. Entretanto, na prtica, atendeu sempre, prioritariamente, aos interesses dos grupos sociais interessados na criao e expanso de condies gerais para a reproduo do capitalismo, com o oferecimento de bases para o impulso da economia capitalista industrial (siderurgia, petrleo, construo naval) e de infra-estrutura destinada unificao e ampliao do mercado (estradas, servios de produo e outros). Em decorrncia disto, as primeiras manifestaes que ocorreram pela participao da populao, no final da dcada de 1970, quando se iniciou o perodo de redemocratizao do pas, encontraram uma impermeabilidade do governo. Realizaramse, portanto, em um contexto extremamente repressivo, em que o Estado instrumentalista mantinha-se defendendo os interesses dos detentores do capital. Os problemas enfrentados pelo governo naquele perodo de forte crise econmica, bem como a modernizao dos conceitos de Estado nos pases centrais, logo fizeram com que o governo nacional mudasse sua postura. Aos poucos, da mesma forma que os outros Estados modernos, passou de repressor a interlocutor das demandas sociais dos diferentes grupos reivindicatrios. Isto no aconteceu naturalmente, mas sim pela necessidade de se legitimar perante a sociedade, respondendo nova correlao de foras que vinha sendo estabelecida. O exemplo brasileiro reitera as afirmaes de Boschi (1987): O Estado uma estrutura estvel e limitante, mas hoje permevel s demandas da sociedade, onde possvel negociar conflitos e divergncias. Dentro da viso histrico-estrutural da sociedade, como lembra Demo, a negociao faz-se dentro de limites estruturais. Como os processos participativos ocorrem quase sempre em situaes de relao desiguais e contraditrias, a vigilncia e a prontido para a negociao so sempre necessrias, significando o enfrentamento das divergncias, apoiado na idia de abertura democrtica concreta. A negociao um instrumento de sobrevivncia, de convivncia relativa, onde se desvendam conflitos, ainda que muitas vezes estes no se resolvam. A participao tem potencial para ampliar o poder dos grupos minoritrios da populao e outros marginalizados do poder. Boschi, tambm, chama a ateno para a novidade que foram os movimentos sociais da dcada de 1980 e os resultados que conseguiram no sentido de ampliar os canais institucionais de acesso ao Estado. O referido autor chama este processo de progressiva penetrao do Estado ou redefinio drstica e sucessiva da relao pblico- privado (Boschi 1987 ).

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O Estado e os movimentos sociais A partir do final da dcada de 1970, o Estado, com um papel dbio e contraditrio, e a populao, mobilizada e organizada, compuseram o quadro onde comearam a surgir e atuar os movimentos sociais brasileiros do perodo de redemocratizao do pas (Moiss, 1979; Valla e Stotz, 1989). As demandas principais desses movimentos sociais relacionavam-se com os problemas urbanos existentes nos bairros perifricos das cidades. Sua origem ocorreu a partir dos locais de residncia, em funo das condies insatisfatrias de reproduo da fora de trabalho, da precarizao das condies de vida, e independentemente dos sindicatos e partidos polticos. Apesar disso, de acordo com a anlise de Durham (1984), no se deve depositar somente nas circunstncias polticas, as razes do surgimento de movimentos sociais desarticulados dos canais normais de manifestao poltica e de reivindicaes econmicas. Isto implicaria em considerar que os movimentos sociais so formas inferiores de mobilizao, que acontecem na impossibilidade de utilizao dos sindicatos e partidos polticos. Diferentemente deste tipo de avaliao, para Durham, os movimentos sociais so uma forma especfica de mobilizao social, com espao prprio e caractersticas singulares. Sader (1988) destacou, como uma das caractersticas desses movimentos, a sua diversidade. Para diversos estudiosos, os movimentos sociais trouxeram tona uma pluralidade de sujeitos e uma constelao de novos significados, criados a partir da prpria experincia. Sem os aportes institucionais, estes movimentos foram saudados, em sua espontaneidade, como novos sujeitos polticos, portadores de uma nova identidade scio-cultural, com contornos de projeto poltico, voltados para a transformao social, para a radical renovao da vida poltica e para uma interveno direta dos interessados. No contexto internacional e, em parte no Brasil, nesse perodo, ganhou visibilidade a vertente, dentro da temtica e do espao dos movimentos sociais, que se aproxima do que Habermas (1987), Touraine (1989) e outros autores denominaram de novos movimentos sociais: o tema das minorias (movimentos de mulheres, negros, homossexuais, ecolgicos e outros) passou a compor um conjunto de movimentos caracterizados por um perfil mais scio-cultural. Seus participantes no se mobilizam ou se organizam, exclusivamente, pelas carncias de equipamentos sociais, como parece ter

44 sido o caso da mobilizao inicial no Brasil, como nos referimos, mas basicamente, por condies que afetam seu modo de vida (Jacobi, 1989). As lutas urbanas voltadas para o consumo de bens e servios que, com o passar do tempo, tiveram uma ampliao dos temas de interesse de seus militantes, aproximam-se dos discursos desses novos movimentos sociais que se formaram nos pases do Primeiro Mundo (movimentos ecolgicos, antinucleares, de mulheres, contra a excluso e contra o totalitarismo). Os estudos de Slater (1989) confirmam esta percepo quanto ao carter que se pode atribuir aos movimentos de sade ou outros movimentos desse tipo na Amrica Latina. Slater procurou analisar o que ocorreu com os movimentos sociais nos anos de 1970 e 1980 na Amrica Latina justamente com a inteno de verificar se podiam ser caracterizados como novos movimentos sociais, de acordo com as reflexes feitas por Habermas, para o contexto do Primeiro Mundo. Sua concluso de que os eixos das lutas sociais na Amrica Latina eram: as lutas contra diferentes formas de dominao e imposio (social, tnica, religiosa) e as lutas contra a explorao, no sentido clssico de uma luta contra a separao dos indivduos daquilo que eles produzem por meio do seu trabalho. Para ele ficou claro que no s o conceito de classe social o ncleo central na questo das mudanas polticas e sociais, mesmo nos pases perifricos do Terceiro Mundo. Estes movimentos, segundo Boschi (1987), chamaram a ateno para a novidade que representou a atuao dos movimentos sociais na luta por ampliar os canais institucionais de acesso ao Estado. O mesmo autor ponderou se o caminho da institucionalizao destes canais de representao da populao em rgos colegiados do governo, que comeava a ser o objetivo de luta de alguns intelectuais e de representantes de movimentos, no seria o caminho da tutela e da cooptao e mais uma vez na histria, um reforo dos mecanismos de cidadania regulada. Pode-se considerar que o caminho da institucionalizao importante e as aes decorrentes so necessrias e complementares s outras aes polticas que ocorrem no mbito da sociedade civil, incluindo, ainda, os partidos polticos e os sindicatos e, hoje, ainda, as organizaes no-governamentais. O conjunto que constitui a fora da participao diante do Estado, que muitas vezes tambm exerce efeitos ampliadores e unificadores da participao (Sader, 1988). Segundo Gohn (1994), os movimentos sociais no Brasil, tm tido o papel de formar uma tradio de lutas populares, muito importante para a construo de uma

45 identidade prpria. Tais movimentos tambm tm um carter educativo para o demandatrio e para o agente governamental, controlador e/ou gestor do bem demandado. Assim, a abertura de canais de participao desse tipo, proporcionou a aproximao da atividade poltica de setores normalmente menos politizados. Espaos da sociedade foram repolitizados, o que indicou a possibilidade de superao da atividade poltica como uma atividade dissociada da vida cotidiana dos indivduos comuns (Gohn, 2002). Tambm possvel acrescentar o destaque, feito por Paoli (1991), quanto ao significativo papel desempenhado por estes movimentos, ao abalarem dois espaos fundamentais de poder, cujas funes reais e modos de serem exercidos, tm mudado sob o impacto da atuao dos movimentos: as prticas judicirias do Estado e as prticas de implantao das polticas sociais dirigidas s classes populares. A mobilizao da sociedade civil pela redemocratizao do pas e a tendncia de criao de rgos e instncias institucionalizadas para a participao produziram resultados, materializados nos Conselhos. Em resposta a estas necessidades, a legislao brasileira prev, desde a Constituio de 1988, a criao de rgos colegiados nos nveis federal, estaduais e municipais das reas sociais. Boaventura de Souza Santos outro autor que tem desenvolvido, nas ltimas dcadas, discusses importantes sobre os movimentos sociais contemporneos. Ele tem como um dos principais eixos de sua obra a decodificao do paradigma da modernidade e os movimentos de contraposio a esse paradigma na direo da emancipao social e da felicidade. O autor afirma que a perspectiva de atuao deve ser na direo de uma cultura emancipatria fundamentada em um processo que supe uma subjetividade coletiva, o que implica que no basta analisarmos a dimenso scioeconmica- cultural da excluso mas preciso entender o impacto da excluso do ponto de vista do sujeito, pois isso que o faz movimentar-se ou no para alterar tal situao. (Santos, 1999; Sposati, 2001)

A participao social e o associativismo civil no Brasil: os conselhos das reas sociais A criao e ampliao de mecanismos e instncias de participao ocorridas no Brasil, em especial no setor sade, com os vrios tipos de Conselhos vinculados ao Sistema nico de Sade (SUS), guarda relao com um processo similar que aconteceu

46 nas democracias liberais ocidentais a partir do final da dcada de 1960, com a institucionalizao de mecanismos participativos. Alm disso, respondem s recomendaes das agncias financiadoras internacionais quanto incluso do tema da participao comunitria nos projetos de desenvolvimento econmico e social (Cortes, 1996). Na Constituio brasileira de 1988, a questo do controle social foi contemplada no artigo 198 que preconizava como diretrizes para a organizao de um Sistema nico de Sade, composto por uma rede regionalizada e hierarquizada, a participao da comunidade, a descentralizao e direo nica em cada esfera de governo e o atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas (Brasil, 1988). De forma geral, muitos militantes do Movimento Sanitrio consideraram vaga a referncia forma de participao popular e, durante o processo de regulamentao da Constituio, foram necessrias exaustivas negociaes com o Congresso Nacional e com o poder executivo. A legislao federal, por meio da Lei no 8142/90, recuperou o contedo referente s instncias sociais de controle, antes vetadas pelo Presidente da Repblica na promulgao da Lei Orgnica do Sistema nico de Sade (Lei no 8080/90), oferecendo condies legais para a sua institucionalizao. Foram definidas duas instncias colegiadas: a Conferncia de Sade e o Conselho de Sade. A Conferncia de Sade deveria se encarregar da proposio de diretrizes para a formulao da poltica de sade nas esferas correspondentes e poderia ser convocada pelo poder executivo ou pelo Conselho de Sade. O Conselho de Sade foi definido como um rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servios, profissionais de sade e usurios, com carter permanente e deliberativo e sua atuao refere-se formulao de estratgias e ao controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros (Giacomini, 1992; Brasil, 1993). A regulamentao quanto participao dos cidados no planejamento, gesto e controle dos servios de sade, foi normatizada na Lei 8.614/91 e, em dezembro de 1992, foi publicada a Resoluo n 33 com as recomendaes para a constituio e estruturao dos Conselhos Estaduais e Municipais de Sade, incluindo sua definio, composio e competncias (Pupo, 1999).

47 A partir dessa regulamentao, os Conselhos de Sade foram se constituindo em todo o pas e, alm dos Conselhos nos nveis estadual e municipal, outros foram sendo regulamentados para serem instalados nas esferas mais locais, tais como: Conselhos Distritais e Conselhos Gestores. importante referir que, tambm a partir da Constituio de 1988, foram assegurados outros mecanismos de participao social em outros setores relacionados com as polticas pblicas sociais, o que nunca havia sido presenciado na sociedade brasileira. Vale enfatizar que os Conselhos, enquanto espaos institucionalizados de participao cidad, refletiram um processo de carter nacional e foram resultado de induo legal e administrativa, gerada em um contexto poltico de um projeto de remodelagem institucional do Estado visando, via descentralizao e participao, habilit-lo para a implementao de polticas sociais universalistas (Carvalho, 1998; p. 24). De acordo com o mesmo autor, os Conselhos tambm tm sido instncias produtoras de efeitos sobre o funcionamento do Estado e da sociedade, assim como nos prprios movimentos sociais que devem ser sua base de sustentao. Sem dvida, como j indicamos, a criao e a ampliao das esferas de participao um fenmeno importante, mas isso no tem sido suficiente para garantir a participao efetiva em todas as situaes ou evitar alguns equvocos. O tema da participao precisa ter sempre sua discusso atualizada, porque envolve aspectos que so dinmicos, como as relaes historicamente contextualizadas entre grupos sociais com nveis de poder e interesses diferentes. Algumas questes relevantes referem-se s dimenses da participao, tais como o tipo de participao e o nvel das decises; composio e representao dos Conselhos, isto , quem participa, a quem representa e como representa; formao dos que participam, ou seja, a capacitao para a tarefa; e, transparncia das aes, que publicizam as decises e as justificativas para as mesmas. Do ponto de vista legal, os conselhos das reas sociais devem ser espaos de deciso, mas, por vezes, no o so. Algumas das razes para que isso no acontea so: as normas estabelecidas para seu funcionamento, a possibilidade de manipulao e os problemas relacionados representatividade. As prprias normas constitucionais estabelecem papis distintos e com diferentes pesos polticos. Aos secretrios das pastas, por exemplo, que so membros natos dos Conselhos e encarregados por presidi-los ou indicar algum que o faa, reserva-se, ao menos simbolicamente, maior possibilidade de impor ou manipular as

48 pautas e os encaminhamentos do Conselho. Essas so facetas da questo de fundo envolvida, que a no atribuio de peso poltico atuao dos Conselhos, ou seja, o desprezo pelo que eles representam. Apesar dos processos de participao social, em tese, pretenderem o fortalecimento da autonomia e maior horizontalidade nas relaes, nem todas as experincias se mostraram adequadas para incentivar os processos de associativismo e civilidade. Em algumas situaes, a participao social configurou-se como um projeto de integrao que anulou as identidades dos segmentos sociais envolvidos (AbrantesPgo, 1999). No Brasil, ainda est sendo construda uma prtica de participao cidad, ento comum a no prestao de contas do representante para com os seus representados. E os representados exercem pouco seu direito de cobrana com relao s aes dos representantes. Assim, chega-se ao tema da formao dos conselheiros ou, como mais comumente designada, a capacitao dos mesmos, que pode ser apontada como uma estratgia possvel com vistas resoluo de algumas das questes apontadas anteriormente. Vale destacar que o despreparo e o desconhecimento so, geralmente, de todos os segmentos sociais, em decorrncia das limitaes j apontadas. preciso disseminar a valorizao da prtica de uma participao conseqente e comprometida. No existem modelos pr-definidos para realizar a formao dos conselheiros, mas esta precisa envolver as mais variadas organizaes da sociedade civil e ser inclusiva. Os contedos, as habilidades e as atitudes devem ser abordados com metodologias e estratgias adequadas ao perfil dos participantes. preciso investir nisso e assumir que, como qualquer processo de educao e formao, esses so processos que necessitam de planejamento, acompanhamento e avaliao (Westphal e Bgus, 2002). A publicizao das decises tomadas fundamental porque coroa o processo e indica responsabilidade e comprometimento. Essa uma etapa que assegura a confiabilidade nos mecanismos participativos e tambm cumpre um papel educativo junto populao porque mostra a possibilidade real da efetivao da participao da sociedade civil na gesto compartilhada de polticas pblicas. a atuao dos grupos, movimentos e outros coletivos organizados como sujeitos coletivos na esfera pblica, o que fortalece a sociedade civil e a sociedade poltica (Gohn, 2003). Resultados de estudo, realizado por Labra e Figueredo (2002), sobre os conselhos de sade reiteram a importncia dos conselhos e reafirmam que estes seguem

49 sendo elementos a serem investigados enquanto espaos scio-poltico-culturais. Esta constatao tambm se aplica outros conselhos setoriais, na medida em que h indicaes de que a participao nos conselhos fomenta um crculo virtuoso que tende a incutir valores prprios de uma comunidade cvica ao incentivar a acumulao de capital social que concorre, em ltima instncia, para o fortalecimento da democracia (p. 546).

Participao social em movimentos por Cidades Saudveis: a importncia das redes sociais Os problemas de iniqidades e excluso so comuns a quase toda Amrica Latina, o que vm mobilizando a Organizao Pan-Americana da Sade, algumas universidades e organizaes no-governamentais nacionais e internacionais a proporem a adoo de agendas de desenvolvimento local, dentre elas a agenda por Cidades Saudveis, com a participao dos governos e dos diferentes segmentos da sociedade civil. Uma das estratgias principais destas agendas a participao social com o objetivo de ampliar cada vez mais a capacidade e o poder das pessoas para reconhecer e defender seus direitos de cidado. Oficialmente, o processo de democratizao do pas j se completou neste incio de sculo. H, entretanto, ainda o grande desafio de fortalecer a participao social nos projetos de Cidades Saudveis, enfrentando as barreiras impostas pela nossa cultura poltica clientelista e populista, que ainda persiste, apesar da abertura de tantos canais no aparelho de Estado. Outro grande desafio so as desigualdades que no diminuram, fazendo com que grandes diferenas de poder e interesse continuem. Os conflitos so latentes, embora, s vezes, no sejam completamente visveis, e se expressem nas polticas pblicas contraditrias, nas negociaes que no se concretizam e nos vrios mecanismos utilizados pelo governo para mascarar o afastamento que mantm com a populao, de modo geral. A persistncia dos graves problemas sociais e a necessidade de respostas urgentes junto com a poltica implementada, a partir da dcada de 1990, de financiamento de projetos sociais e de distribuio e gesto de fundos pblicos, contribuiu para desorganizar os movimentos sociais que vinham apresentando e encaminhando suas demandas e reivindicaes. Muitos dos movimentos tornaram-se

50 organizaes no-governamentais com a finalidade de pleitearem recursos para realizarem eles prprios, as aes demandadas (Gohn, 2004). Uma das conseqncias disso o predomnio do terceiro setor corporativo, estruturado com o apoio empresarial que atua nas franjas da economia social, de acordo com as regras do mercado sobre os movimentos e organizaes no-governamentais que trabalham mais voltados para os processos de capacitao e organizao dos grupos sociais em defesa da cidadania (Gohn, 2004). Nesse contexto, de crescente protagonismo de novos atores sociais, a participao social , mais uma vez, fundamental para efetivar a democratizao das decises relacionadas com as questes pblicas. Tambm existem novos dilemas participao sendo colocados, considerandose os processos administrativos e polticos, em curso, de descentralizao e atuao intersetorial, que devem ser considerados no desenvolvimento do processo de participao em movimentos por Cidades Saudveis. Avanos so possveis a partir do desenvolvimento de novos e mais complexos espaos de gesto, organizados ao redor dos grandes eixos temticos da cidade: sade e saneamento, educao e cultura, trabalho e gerao de renda. Os incentivos participao nos vrios conselhos setoriais das reas sociais, comits locais e outras iniciativas, tais como oramento participativo e elaborao participativa de Planos Diretores e outras atividades impulsionadoras do desenvolvimento da cidadania, se integrados, podero multiplicar os efeitos de cada um dos esforos desenvolvidos separadamente. A necessidade de integrao, dos movimentos sociais, dos diferentes conselhos e das iniciativas de grupos institucionalizados da sociedade, tm acionado mltiplas redes scio-polticas, que alteram as relaes entre Estado e sociedade civil (Gohn, 2003). Vale ressaltar que essas iniciativas de participao da sociedade civil na esfera pblica no pretendem substituir o Estado, mas reivindicar e lutar para que este cumpra o seu papel de propiciar, universalmente, educao, sade e demais servios sociais com qualidade (Gohn, 2004). De acordo com Junqueira (2000), redes scio polticas so conjuntos de pessoas e organizaes que se relacionam para responder demandas e necessidades da populao de maneira mais integrada e, assim, possibilitar mais eficcia na gesto das polticas sociais. Todas essas iniciativas podem atuar como instncias de articulao, em uma perspectiva intersetorial, nos projetos por Cidades Saudveis, para solucionar os

51 problemas que so concretos, complexos e que dependem, geralmente, de aes integradas entre vrias reas da administrao e da sociedade. A dinmica de funcionamento dos Conselhos de Sade so exemplos importantes para os indivduos e grupos envolvidos em iniciativas por Cidades Saudveis. Chamam a ateno, entre outras coisas, para os programas de formao poltica e a integrao das iniciativas de participao em redes de participao social. O desafio que se coloca como compreender este quadro para enfrentar os complexos problemas das cidades. Anlises mais aprofundadas sobre a dimenso da participao social nas iniciativas por Cidades Saudveis em curso, devero permitir qualificar melhor o envolvimento do cidado nas polticas pblicas e sociais. A disponibilizao de processos de educao, a partir de prticas problematizadoras, poder colaborar e incentivar o desenvolvimento da autonomia individual e coletiva da sociedade civil em relao ao Estado, a partir do desenvolvimento de habilidades de negociao e outras habilidades necessrias para o estabelecimento de alianas e relaes de parceria interinstitucional e com o Estado, enfrentando, assim as iniqidades e a excluso caractersticas do atual contexto globalizado e neoliberal.

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I TERSETORIALIDADE: REFLEXES E PRTICAS Rosilda Mendes Marco Akerman

Prembulo

Nos anos de 1980 a editora Brasiliense, situada na cidade de So Paulo, lanou a coleo Primeiros Passos com o objetivo de introduzir temas contemporneos, informando na contracapa dos livros que estava dirigida, principalmente, para os jovens que sentem a importncia da sua participao poltica no processo de construo do nosso pas. Sob o ttulo O que , seguiram-se tpicos como Socialismo (o primeiro da coleo), Comunismo (2o), Sindicalismo (3o), Capitalismo (4o), Anarquismo (5o), Liberdade (6o), Teatro (9o), Ideologia (13o), Poder (24o), Religio (37o), Trotskismo (40o); Poltica (54o), Questo palestina (75o), Homossexualidade (85o), Pessoas deficientes (89o), Contracultura (100o), Astrologia (106o); Comunidades Alternativas (108o), Corpolatria (155o). Dentre os livros que seriam publicados, a editora anunciava O que Angstia, O que Ciberntica, O que Ecologia, O que Educao Ambiental, O que Movimento social urbano, O que planejamento urbano, O que Terrorismo, O que Vinho. Chama a ateno como as temticas foram se incorporando coleo Primeiros Passos ao longo do tempo, refletindo, provavelmente, no s a evoluo etria e de interesses de um pblico leitor cativo do socialismo ao vinho, passando pela angstia e pela ecologia bem como indicava, tambm, um caminhar histrico social, econmico, poltico e cultural do contexto brasileiro e internacional do socialismo corpolatria, passando pela ciberntica, pelos movimentos sociais urbanos e pelo terrorismo. A temtica da Intersetorialidade, infelizmente, no foi eleita pela Brasiliense como um dos tpicos da coleo. Este livreto no tem a inteno de preencher o vazio deixado pelos Primeiros Passos e produzir o volume O que Intersetorialidade, mas expandir o universo de

55 indagao para outros questionamentos: por qu?, para qu?, como?, com quem? e fazer, como nos prope Marilena Chau, com que o movimento reflexivo sobre a experincia, as crenas e opinies alcance uma viso crtica. A reflexo, nesse sentido, radical porque permite a volta da conscincia para si mesma para conhecer-se enquanto capacidade para o conhecimento, o sentimento e a ao (CHAU, 1994, p.17). Em outras palavras, pretendemos imprimir ao tema uma clara intencionalidade naquilo que pensamos, dizemos e fazemos e uma marca de transformao de atitudes e prticas na gesto de polticas pblicas, nosso objeto de indagao e nosso campo de atuao. Talvez assim possamos, se no preencher o vazio daquela importante coleo, que influenciou os primeiros passos polticos de jovens a partir de 1980, pelo menos manter com o debate da intersetorialidade os mesmos ideais de seu corpo editorial, estampados na contracapa de um dos seus volumes: promover a vida poltica na universidade, no colgio, no banco, na fbrica, no comrcio, em qualquer atividade, para representar um elo de ligao entre o indivduo e a sociedade na qual vive e cresce e pela qual deve lutar a fim de torn-la justa, livre e democrtica (editora Brasiliense, 1981).

Introduo

Poderamos comear por meio de uma viagem semntica ao vocbulo intersetorialidade, embora o dicionrio etimolgico da lngua portuguesa (CUNHA, 1982) no o reconhea. O que h de mais prximo so as palavras interseccional e intersectal, cuja raiz seco. Interseccional tem o ano de 1881 como a data provvel da sua primeira ocorrncia na lngua portuguesa, j intersectal aparece apenas no sculo XX. Provavelmente, considerando-se o caso brasileiro, a busca de interao entre as sees ou partes parece ganhar vida lingstica (ou poltica) somente com o movimento republicano de 1889. Dois importantes dicionrios de lngua portuguesa e inglesa, respectivamente, Houaiss (2001) e Webster (1986) no incluem entre seus verbetes as palavras intersetorialidade e intersetorial. Apresentam os vocbulos interseccional e interserir que se aproximam, o primeiro, de ponto de encontro e o segundo de ligar com fios, tecer, atar, significados bem apropriados quando se pensa na prtica da intersetorialidade.

56 O editor de texto word tambm no reconhece a palavra intersetorialidade, mas aceita a digitao de intersetorial. Sendo uma tecnologia mais gil que os dicionrios, por necessitarem de mais tempo e apuro na preparao dos seus verbetes, o editor de texto pode captar o termo, apesar de o dicionrio de sinnimos embutido no programa desconhecer o sentido da palavra. Os computadores reconhecem ou no a existncia do que solicitado, mas ainda so incapazes de dar significado ao que se procura. No campo da pesquisa cientfica eletrnica, nas bases lilacs e medline, ocorre uma luz nesse campo. Se intersetorialidade no identificada como palavra-chave, h um conjunto de expresses correlatas ao tema: ao intersetorial, cooperao intersetorial e coordenao intersetorial que so reconhecidas e propiciam busca de artigos relacionados ao assunto. Talvez os indexadores estejam nos passando a mensagem de que mais do que interessados no conceito, eles queiram advogar a prtica concreta no campo da intersetorialidade, ao privilegiarem palavras como ao, cooperao e coordenao. Para concluir a viagem semntica, no google, uma das ferramentas de busca na WEB mais utilizadas, o termo intersetorialidade conecta-se em profuso a um conjunto enorme de entradas, mais de 7000; as trs primeiras indicam alguns escopos e desafios para o debate: Intersetorialidade nas aes de sade

(www.saude.rj.gov.br/IVCMS/eixo3.pdf), Desenvolvimento social e intersetorialidade na Gesto Pblica Municipal (www.datasus.gov.br/inovador/fortaleza.htm),

Intersetorialidade: uma vivncia prtica ou um desafio a ser conquistado (www.interface.org.br/artigos2). Enfim, mais que um conceito, a intersetorialidade , neste momento, uma prtica social que vem sendo construda a partir da existncia de profundas insatisfaes nos campos: filosfico questionamento do lugar e da possibilidade de ao conferida s pessoas pela concepo positivista e prtico que a organizao social tradicional, setorial, propicia em relao aos problemas complexos de nosso mundo (FEUERWERKER & COSTA, 2000).

E o que vamos mostrar a partir daqui?

Primeiramente, no h receitas prontas sobre o que seja intersetorialidade, nem como faz-la ou com quem constru-la. Ela no deve ser buscada apenas como um

57 princpio, mas como uma prtica concreta a ser estabelecida, um problema a ser enfrentado, um desafio a ser conquistado. A razo e a finalidade para coloc-la em ao so motores polticos importantes que motivam ou desestimulam quem deseja empreend-la. Sendo uma prtica contextualizada com atores e problemas reais, as questes apontadas acima precisam adquirir DNA de quem a gere, pois no h bancos de intersetorialidade congelada. Isso no quer dizer que a experincia de outros no possa nos ensinar, ao contrrio, justamente entre os que j enfrentaram a questo, conceitualmente ou na prtica, que fomos colher por que precisa ser feita, o que intersetorialidade, com quem faz-la, como faz-la, e para que faz-la. No se pretende esgotar o tema relacionando-o aos seus determinantes (o por que), s definies (o que ), aos atores (com quem), s metodologias (como) e s intencionalidades (para qu), e, sim, trazer uma pequena amostra da literatura referente a cada um desses atributos como mote para o debate. Trazer, tambm, um estmulo para a construo de tipologias mais abrangentes, que formem outras categorias para a anlise as quais facilitem operar prticas intersetoriais: um dos temas mais sugeridos atualmente na formulao de polticas pblicas, mas por outro lado, um dos que apresenta menor grau de sucesso. Apesar disso, conclumos esta publicao com um breve panorama analtico de algumas experincias concretas de intersetorialidade que vm sendo realizadas no Brasil no mbito da gesto pblica (Curitiba e Fortaleza); na rea de sade, por meio do Programa de Sade da Famlia (Campina Grande e Camaragibe), e em iniciativas de Cidades Saudveis. Antes, cabe afirmar que o debate da ao intersetorial no pode estar descolado da concepo de Estado. A prtica intersetorial no se processa no vcuo poltico ou em substituio ao papel do Estado. Aqui no se discute se ele deve ser mnimo ou mximo, mas que possua o tamanho necessrio e qualidade para garantir servios e a execuo de polticas que respondam ao desafio de superar as desigualdades sociais, em geral, e as iniqidades nas polticas pblicas, em particular, redesenhando novos formatos de relao com a sociedade (Finatec, 2004).

Por que construir uma prtica intersetorial? A questo da fragmentao como um importante determinante

58 A intersetorialidade tem no campo do fazer significao semelhante interdisciplinaridade na construo do saber (MENDES, 1996, p.252). Dada a necessidade de se promover e superar a fragmentao do conhecimento humano, herana do projeto iluminista/positivista, em busca de viso e ao mais globalizadas, a interdisciplinaridade procura estabelecer o sentido da unidade na diversidade, promover a superao da viso restrita de mundo e a compreenso da complexidade da realidade (LUCK, 1995). No apenas a complexidade dos problemas que impe a necessidade de aes intersetoriais. Trata-se da busca de uma unidade do fazer e est associada vinculao, reciprocidade e complementariedade na ao humana, sendo que aquilo que caracteriza a intersetorialidade a possibilidade de sntese, dada pela intersubjetividade e pelo dilogo. Deste modo, a intersetorialidade no anula a singularidade do fazer setorial pela instituio de uma polivalncia impossvel; ao contrrio, reconhece os domnios temticos, comunicando-os para a construo de uma sntese (MENDES, 1996, p. 252-53). O desafio para o sculo XXI no mais, apenas, o de organizar a produo e a distribuio de bens e servios, mas o de se constituir em torno de um projeto comum as energias, os recursos, as capacidades e potencialidades de sujeitos e organizaes sociais que se encontram dispersas, desarticuladas e em fragmentos. Na prtica, a maioria dos projetos e programas tem uma forte conotao disciplinar e setorial, refletindo a contnua diviso social do trabalho e do conhecimento entre entes especializados. Se no existir uma lgica de articulao e de coordenao entre setores, cada um ir propor seu prprio projeto, baseado em sua viso de realidade, e estabelecer seus prprios objetivos e mtodos (AKERMAN, 1998). Assim sendo, prevalecero aqueles com mais poder, pois recebero maior fatia dos recursos disponveis, enquanto os mais fracos tero que competir pelas sobras. Se a teoria de Darwin explicou muito da evoluo das espcies no campo da vida humana, mesmo com a presena dos neodarwinistas que adaptam muitas teorias para o social, a lei do mais forte sobre o mais fraco tende a agravar as distores e as desigualdades j existentes no espao urbano (AKERMAN, 1997). Seria, ento, a prtica intersetorial uma ttica de mediao e regulao na disputa de recursos escassos, para evitar desequilbrios e prticas predatrias? Voltaremos a discutir isso mais adiante.

59 O veemente trplice protesto de Japiassu (1996) contra a fragmentao disciplinar, adaptado ao campo das polticas pblicas, poderia se tornar um manifesto pela intersetorialidade ao ser expresso da seguinte forma: contra uma ao fragmentada, pulverizada numa multiplicidade crescente de responsabilidades partidas; contra o divrcio progressivo entre a formulao de polticas e sua prtica; contra o conformismo das situaes adquiridas e das idias recebidas ou impostas. Os mecanismos tradicionais de governo tm se mostrado insuficientes para a consecuo de um novo pacto de articulao de saberes, recursos, talentos e de potencialidades. H que se inventar novas arquiteturas de governo. Governar no precisa ser, apenas, o exerccio de um mero poder executivo, mas o ato e o processo de organizar e articular relaes entre diferentes categorias de atores. O conjunto de conceitos e estratgias abrigados sobre o termo governana tem sido proposto como resposta a esses desafios. No ainda como uma teoria, mas como um conjunto de enunciados e princpios gerais baseados em observaes de prticas e problemas no campo da gesto urbana, em geral, e no mbito de servios e setores, em particular. Isso tem permitido que alguns autores, como Calame (2004), afirmem que a importncia das questes de governana, qualquer que seja o tema abordado: no so nem os meios tcnicos e cientficos e nem mesmo os recursos financeiros e humanos que fazem falta ao mundo atual, mas a capacidade de combin-los e orient-los para assegurar o pleno desenvolvimento individual e coletivo e Morin (2000) oriente o desenvolvimento ativo de novos saberes e competncias. H sinais de esforos tericos e prticos envidados por autores e organizaes para se criar bases em torno de um projeto comum, ou seja, energias, recursos, capacidades e potencialidades de sujeitos e organizaes sociais. A governana democrtica no pode ser entendida, apenas, como uma construo ideolgica, mas como exerccios deliberados e contnuos de

desenvolvimento de prticas nessa direo. Portanto, devem ser identificados todos os esforos relacionados com essa perspectiva de construo cultural no sentido de articular teorias, agendas e sujeitos para romper com as abordagens verticais e estanques das atividades humanas. Muitos desses esforos evidenciam elementos concretos de que o desejo de se articular sujeitos e energias est presente em distintos campos de atividades humanas. Resta continuar e no desistir. A fragmentao uma realidade cotidiana nas nossas

60 vidas, ela comea a nos incomodar cada dia mais e os clamores por integrao e articulao j se fazem ouvir com mais intensidade. Entretanto, h certo conforto em persistir atuando dentro dos nossos limites j conhecidos.

O que intersetorialidade, ento?

Em 2000, a rede Unida, um movimento social interessado na mudana da formao profissional na rea da sade, promoveu uma oficina de trabalho sobre intersetorialidade/parcerias e, por meio de uma metodologia que favorecia a construo coletiva, captou a percepo dos dezenove participantes de vrias instituies e de distintos campos disciplinares, produzindo a seguinte concepo de intersetorialidade: articulao entre sujeitos de setores sociais diversos e, portanto, de saberes, poderes e vontades diversos, para enfrentar problemas complexos. uma nova forma de trabalhar, de governar e de construir polticas pblicas que pretende possibilitar a superao da fragmentao dos conhecimentos e das estruturas sociais para produzir efeitos mais significativos na sade da populao (FEUERWERKER & COSTA, 2000). Pode-se afirmar que essa concepo enfatiza muito mais o papel de sujeitos e no de organizaes e marcada por um vis do campo da sade, cuja demanda a extrapolao dos limites setoriais e da introduo de elementos mais organizacionais. Outra possibilidade conceitual enfatiza as organizaes, ainda que privilegie um enfoque no territrio: movimento articulado e integrado de recursos e processos organizacionais na formulao e implementao de polticas pblicas em territrios especficos (JUNQUEIRA, 2000). Se esse conceito aparenta um vis racionalizador, h concepes que demonstram um claro posicionamento poltico e explicitam a inteno da intersetorialidade enquanto meio e no um fim em si mesma: articulao de saberes e experincias no planejamento, realizao e avaliao de aes para alcanar efeito sinrgico em situaes complexas visando o desenvolvimento social para superar a excluso social (JUNQUEIRA & INOJOSA, 1997). Outros autores e vises poderiam ser resgatados (incorporando a idia de integrao, territrio, eqidade, direitos etc.), mas entendemos que as trs concepes mencionadas trazem importantes elementos que queremos destacar: articulao de sujeitos e processos organizacionais, superao de fragmentaes, tomada do territrio como referncia para as aes, sinergia para dar potncia no enfrentamento de

61 problemas complexos e, por ltimo, a intersetorialidade como um meio e no um fim em si mesmo para produzir melhor sade, implementar polticas pblicas e superar a excluso social.

Com quem se constri a intersetorialidade?

A construo da intersetorialidade pressupe uma firme e clara deciso de envolver distintos atores sociais na identificao e na anlise dos problemas e necessidades de um dado territrio, bem como propor estratgias pactuadas para resolv-los em uma arena de interesses distintos e de grande diversidade de valores (DOWBOR, 1996; BRUGHA & VARVASOVSZKY, 2000; EYLES et al, 2001; BEIERLE, 2002; DOWBOR, 2002; MORRISON & SODERBAUM, 2003; DUHL, 1993). A abordagem de problemas urbanos por meio do envolvimento de stakeholders (DODDS, 2003), a governana da diversidade (DUHL, 2004; CALAME, 2004), as redes sociais (RIVOIR, 2003), alm do dilogo social (OIT, 2004) so algumas das estratgias mencionadas pela literatura para enfrentar as questes de nossas sociedades complexas, em que nenhum ator isoladamente, pblico ou privado, tem, na atualidade, o conhecimento, a informao ou os recursos suficientes para encontrar respostas satisfatrias e sustentveis diante dos distintos interesses e valores que permeiam o campo da poltica pblica (AKERMAN, 2004). So vrios os espaos de articulao desses atores sociais (fruns, painis, conselhos, oficinas de trabalho, grupos temticos, jurados ou mesmo espaos informais de articulao) com distintos modos de formalizar sua interao (alianas, consrcios, acordos, convnios, contratos etc.). O ponto comum a se destacar, independentemente de qual estratgia se adota, a necessidade de se colocar em prtica diferentes tipos de habilidades de negociao e de mediao de conflitos (PAULICS, 2001).

Como se opera a intersetorialidade?

A prtica da intersetorialidade aponta que no h receitas, metodologias consagradas ou evidncias j estabelecidas. H, sim, algumas experincias, tentativas, erros e acertos.

62 Podemos afirmar que no se opera a intersetorialidade via decreto ou organograma. Talvez um dispositivo municipal, no necessariamente uma lei ou decreto, possa ser o ponto de partida. Um municpio mineiro, por exemplo, est operando uma Cmara de Polticas Pblicas, coordenada por um assessor indicado pela prefeita e composta pelos secretrios e seus adjuntos das secretarias municipais de Planejamento, Desenvolvimento Urbano, Desenvolvimento Social, Sade e Educao. Segundo os gestores locais, a cmara est composta pelas secretarias-fim do municpio. Em relao a isso, algumas indagaes poderiam ser formuladas: de que modo se inserem no processo as secretarias de Finanas e Desenvolvimento Econmico? Por solicitao ou quando houver um problema especfico identificado? Esses secretrios no deveriam ser membros da Cmara? A intersetorialidade inclui, apenas, a ao intersecretarial? Quando falamos de intersetores, no deveramos tambm incluir o setor privado, o setor no-governamental, alm dos setores de governo? Como os movimentos sociais se agregariam ao processo? Intersetorialidade o mesmo que participao social? Se entendermos que a intersetorialidade para ser formatada demanda um amplo processo de incluso para a apreenso e transformao da realidade, isso necessariamente significa um esforo na interao de diferentes saberes e atores sociais para o estabelecimento de relaes horizontais, que favoream as possibilidades de dilogo e um permanente refazer-se que atinja a todos (MENDES & FERNANDEZ, 2004). Nesse sentido, o conceito de redes sociais pode ser til. Redes so fenmenos coletivos, isto , sua dinmica implica em relacionamentos. A dinmica das redes resultado da conexo de muitos em interao produtiva de modo a compreender o significado das articulaes polticas entre atores diversos, em torno de mensagens simblicas e de projetos comuns (SCHERER-WARREN, 1999).

As experincias podem auxiliar no entendimento da intersetorialidade e da atuao em rede: um breve panorama analtico

Nos estudos relativos intersetorialidade, conforme as definies referidas, h uma nfase expressiva sobre as mudanas organizacionais que tm como base o planejamento. preciso entender se a intersetorialidade s se efetiva depois da definio de um bom mtodo e se poderia ser implementada apenas a partir de

63 transformaes na organizao de modo a realizar uma prtica integrada, sinrgica e convergente. Experincias mostram que a existncia de um mtodo no capaz de realizar to complexa tarefa. No Brasil, algumas iniciativas municipais tm sido implementadas na tentativa de introduzir novas formas de gesto e controle social, como oramentos participativos ou programas de gerao de emprego e renda. No entanto, como bem aponta Viana (1998), barreiras burocrticas e corporativas impedem o pleno desenvolvimento dessas experincias intersetoriais que ficam restritas a poucos municpios, constituindo-se em experincias temporrias, logo, passveis de serem interrompidas. Em uma tese de doutorado, as gestes intersetoriais ocorridas em Fortaleza e em Curitiba foram analisadas. Nela foram mostrados os caminhos e descaminhos percorridos pelas duas cidades que procuraram inovar no formato e no modo de gerir a poltica pblica. Em ambos os casos houve investimento nos processos de planejamento e de reestruturao: em Fortaleza, por meio de uma mudana radical da estrutura administrativa, e em Curitiba, pela implementao de projetos estratgicos desenvolvidos matricialmente com a estrutura tradicional. Uma das concluses evidenciadas no trabalho, depois de uma exaustiva pesquisa a partir da anlise documental e de entrevistas com atores-chave, que h um consenso discursivo e um dissenso prtico, nascidos justamente da contradio entre a necessidade de integrao de prticas e de saberes requeridos pela realidade e o aparato administrativo do Estado, o qual refora a setorizao e o trabalho fragmentado. Conflitos de interesse e de poder perpassam a introduo de inovaes, assim como a fragilidade da incorporao do mtodo pelos operadores da organizao (ANDRADE, 2004). Em relao ao ltimo ponto, referente operacionalizao da ao intersetorial, a discusso ocorrida em duas cidades Camaragibe (PE) e Campina Grande (PB) pode nos auxiliar na reflexo. Ambas realizaram grandes eventos comemorativos dos 10 anos da implantao do Programa de Sade da Famlia (PSF). Na tentativa de inovar e aglutinar todos os profissionais que vivenciaram o processo de implementao do PSF, foram montadas rodadas de discusso1 de temas que, do ponto do vista dos gestores municipais, seriam desafiadores e poderiam potencializar os desdobramentos do
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Tal mtodo foi escolhido com o objetivo de idias serem trocadas com os sujeitos que participam direta ou indiretamente do PSF em Campina Grande (maio de 2004) e Camaragibe (agosto de 2004). Foram desenvolvidos vrios temas, sendo que cada um contou com um especialista temtico, um coordenador, um relator e um sujeito interno/local, que iniciava as discusses.

64 programa nas duas cidades. Os assuntos selecionados j vinham sendo trabalhados, mas demandariam maior aprofundamento, como a vigilncia sade, humanizao, gesto do trabalho, controle social, planejamento local, financiamento e a intersetorialidade. Esse ltimo assunto foi objeto de discusso nas duas cidades. A inteno no era ministrar um curso ou uma aula terica sobre a intersetorialidade, mas, a partir da contribuio dos participantes da rodada, criar condies para o aprofundamento terico e prtico e, especialmente, pensar na criao de caminhos para implementao de aes propositivas, que pudessem qualificar a ao das equipes do PSF. Tal mtodo, enquanto estratgia pedaggica, permitiu um movimento interessante na linha da

problematizao. A discusso sobre intersetorialidade foi avanando a partir da produo coletiva e crtica do conhecimento e da prtica vivenciada. Dado que os participantes escolheram de antemo a temtica, todos os presentes j tinham a intersetorialidade como foco de preocupao. Apenas um alinhamento conceitual mnimo foi realizado de forma a buscar um fio condutor para a discusso. Uma pergunta simples e direta trouxe para o grupo, composto majoritariamente por agentes comunitrios de sade e tambm por outros integrantes das equipes do PSF, como mdicos, enfermeiros e dentistas, as primeiras reflexes de ordem conceitual: de que intersetorialidade estamos falando? Foi um consenso estabelecer que a intersetorialidade sinnimo de sinergia, de capacidade de articulao dos diferentes nveis, desde o central ao regional e local, em torno de objetivos nem sempre bem definidos e que, via de regra, esto direcionados melhoria da qualidade de vida e ao bem-estar das pessoas. Dessa forma, a intersetorialidade estaria relacionada no somente aos diferentes nveis de governo, mas teria estreita vinculao aos processos participativos e perspectiva de formao de redes sociais. No entanto, percebe-se que o esforo de alguns nveis de governo em empreender prticas cada vez mais articuladas no se traduz necessariamente em resultados mais satisfatrios, ou seja, no ocorrem mudanas significativas na forma de atuao que pudesse promover uma melhoria da qualidade de vida das populaes locais. O que se depreende dessa discusso o que j vem sendo apontado por Mendes e Fernandez (2004, p.121): na perspectiva da prtica intersetorial, onde o que se espera um compartilhamento de conhecimentos, aes e responsabilidades, as questes

65 relativas a lugares de poder esto explicitadas e exigem um tratamento, uma vez que pem em xeque o alcance das especificidades empregadas isoladamente e a segurana que isto traz aos detentores das mesmas. Duas experincias podem ser consideradas instigantes: uma delas vivida por uma agente comunitria de sade de Campina Grande e outra por uma agente de Camaragibe. A primeira relatou uma ao de melhoramento em uma rea de favela, sendo ela uma das protagonistas da ao juntamente com os grupos organizados do territrio. Sua experincia apontou todas as dificuldades enfrentadas, os trmites burocrticos a que estiveram submetidos, mas demonstrou, sobretudo, que houve de fato um trabalho integrado, em rede, que partiu de uma necessidade local e que colocou juntos setores do governo e da sociedade civil organizada para interferir positivamente na gesto do espao pblico. Ainda em relao experincia e em uma rea prxima, outra agente de sade deparou-se com uma problemtica semelhante, porm no conseguiu articular nenhuma ao conjunta local. O que as diferencia j que trabalham na mesma cidade, para um mesmo governo e enfrentam os mesmos desafios? Uma leitura rpida poderia indicar que a primeira agente de sade talvez possusse um perfil mais articulador e, por isso, penetrou mais facilmente nas estruturas, tendo, assim, alcanado um resultado mais positivo. De fato, a busca pelo novo exige uma nova forma de se colocar frente a papis, posturas e prticas institudas. A agente mostrou-se preparada para esse

empreendimento. No entanto, ela mesma apontou que jamais teria conseguido realizar seu trabalho sem o envolvimento da associao local, que lhe deu apoio e que conduziu de fato o processo. Esse foi o diferencial marcante. A outra experincia, havida em Camaragibe, surpreendeu a todos. H dez anos no PSF, uma agente comunitria revelou que desde o incio de sua atividade procurou articular os vrios nveis de governo e os grupos sociais em projetos que tinham relevncia e estavam de acordo com as necessidades de sua rea de abrangncia. Todavia, a partir de uma definio governamental para assegurar, de fato, a articulao, houve um retrocesso da intersetorialidade no nvel local, pois os setores sentiram-se amarrados e perderam a autonomia propiciada por um trabalho mais informal e ao mesmo tempo mais integrado. As experincias de Cidades Saudveis nos apontam tambm as dificuldades percorridas por aqueles que focalizam a intersetorialidade. A partir de iniciativas desenvolvidas na Europa, Goumans (1997) conclui que, embora a ao intersetorial seja

66 uma exigncia, a retrica parece ter sido mais desenvolvida que a prtica. De acordo com a autora, a intersetorialidade pode ocorrer em diferentes nveis e entre diferentes esferas. A retrica da colaborao defende que os atores so iguais, isto , tm igual poder de colaborar entre si, no entanto, mais freqentemente, tm graus bastante variados de poder devido s iniqidades estruturais subjacentes, tais como acesso ao dinheiro, conhecimento ou poder. As pouco documentadas experincias em curso de Cidades Saudveis na Amrica Latina no oferecem subsdios para se proceder a uma anlise do impacto das mudanas poltico-culturais que envolvem as prticas coletivas e intersetoriais, especialmente aquelas com capacidade de fortalecer o potencial dos cidados no processo decisrio, numa lgica no cooptativa. Mendes (2000) observa que as experincias brasileiras de Cidades Saudveis tm o setor da sade como articulador da iniciativa e responsvel pela fase de disseminao do seu iderio. Construir, no interior de um governo local, a marca Cidade Saudvel no uma questo fcil de ser equacionada, j que, muitas vezes, o adjetivo saudvel relacionado apenas sade, o que gera dificuldades com outras secretarias de governo. O autor observa ainda que alguns depoimentos relatam no apenas a concorrncia existente entre as vrias reas governamentais, mas sugerem que essas atividades do mais poder e visibilidade ao setor da sade. Reafirmam, entretanto, a necessidade de que as iniciativas por Cidades Saudveis sejam articuladas com outras foras polticas e com outras instncias de controle social, alm de recomendarem o estabelecimento de pactos horizontais com parceiros do governo e de outras instncias. Isso significaria ter a intersetorialidade como sua principal estratgia. Nesse sentido, estariam esses projetos se desenvolvendo intersetorialmente? Pode-se dizer que algumas cidades tm tido a preocupao inicial de adotar uma lgica intersetorial de organizao e atuao, mas esse percurso difcil. Na maioria delas, observa-se que a lgica de trabalho predominante a prtica institucional dicotmica. As aes so setoriais e muitos dos trabalhos chamados intersetoriais so, na verdade, desenvolvidos apenas de forma integrada. Os setores da sade, da educao e da ao social parecem ser os parceiros mais comuns. Muitas dessas iniciativas so informais, especialmente em municpios de pequeno porte, no envolvendo um trabalho prvio de planejamento. A integrao se d por projetos especficos que so definidos por um determinado setor (MENDES, 2000).

67 Nota-se que a intersetorialidade, a partir dessas experincias relatadas, pode se dar de vrias formas: como um projeto de governo ou por iniciativas locais; com formatos distintos, isto , entre rgos, esferas, projetos pontuais e estruturantes etc. importante assinalar, contudo, a importncia do envolvimento dos atores que conduzem e vivem os processos e a necessidade dos setores de governo estarem preparados para realizarem essa rdua tarefa com o conjunto dos segmentos sociais.

Para que mesmo queremos a tal intersetorialidade?

Do ponto de vista do setor sade, cada vez mais ntida a compreenso de que os principais problemas que repercutem nos servios ambulatoriais e hospitalares possuem interfaces importantes com vrias reas da vida social e que as intervenes e tecnologias disponveis no mbito do setor no so suficientes para resolv-los. Ento, s ser possvel enfrentar as situaes relativas sade, se houver uma efetiva integrao de esforos advindos de vrias esferas do governo e da sociedade. Entretanto, para que a lgica da intersetorialidade seja construda, no apenas de um ponto de vista utilitarista, de um setor ou outro, h que se explicitar uma intencionalidade carregada de princpios e valores que marquem um posicionamento poltico contrrio ao modo como a sociedade se organiza e distribui os benefcios auferidos pelo desenvolvimento. Em outras palavras, a intersetorialidade (ou a descentralizao, a

territorializao, a gesto participativa, o desenvolvimento local, a promoo da sade, o SUS etc.) no pode se constituir em um fim em si mesma, mas em um meio, em uma caixa de ferramentas em que o conjunto de metodologias, tecnologias e intervenes disponveis no seu arcabouo terico e prtico no perca de vista que sua meta principal, seu resultado fundamental produzir eqidade e enfrentar a excluso social. Esse um desiderato difcil de se atingir, mas h que se persistir acreditando e construindo um futuro melhor. Na lgica da defesa da qualidade de vida, h de se investir no fortalecimento da democracia e da cidadania e na articulao de distintos atores sociais que, em conjunto, devem se mobilizar em defesa do interesse pblico. Esse o verdadeiro aprendizado que pode promover mudana cultural e democratizao das prticas sociais locais. Sem perder de vista uma citao de Daniel Piza, publicada na revista Bravo: h que se tirar o p dos nossos livros de Shakespeare e redescobrir as ironias da condio

68 humana, que insiste em trapacear com os nossos sonhos e com as nossas certezas (PIZA, 2004, p. 7).

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71 TERRITRIO: POTE CIALIDADES A CO STRUO DE SUJEITOS

TERRITRIO: potencialidades na construo de sujeitos


Daniele Pompei Sacardo Crhistinne Cavalheiro Maymone Gonalves 1. Introduo - um olhar sobre a cidade Discorrer sobre a cidade em suas diversas dimenses requer uma multiplicidade de saberes. Significa transitar por diversos campos de conhecimento, especialmente pela Histria, Geografia, Arquitetura e Urbanismo, Cincias Sociais, na tentativa de olhar sob distintos ngulos a complexidade e diversidade em que ela se tece. Pelo ngulo da diversidade reconhecem-se as diferenas, tanto em escalas quanto em dimenses: cidades grandes, pequenas e mdias; centro-periferia; urbanorural; edifcios-casas-terrenos baldios; pequenos aglomerados - grande densidade populacional; enfim, coletividades se formando em cada lugar. Pela complexidade apresentam-se as questes urbanas e suas caractersticas sociais, econmicas e polticas. No debate contemporneo em torno deste tema, reconhecem-se foras e tenses que permeiam a tessitura da cidade, e que geram desafios, mas tambm possibilidades. Este texto no pretende fazer uma anlise aguada dos processos de urbanizao ou das transformaes dos modos de viver; mas sim, realizar uma leitura atenta s transformaes do mundo, que afetam os locais e a vida dos cidados, estas, razes pelas quais existem as cidades. Nesta concepo, o autor PANERAI (2006, p.14) considera que a cidade e sua insero no territrio geogrfico, sua forma, o desenho de suas vias, a organizao do seu tecido, as relaes entre seus bairros no independente dos grupos sociais que a produzem, que nela vivem e a transformam. Esta afirmao ainda aprofundada numa leitura morfolgica que admite a importncia de lembrar as prticas dos habitantes e a materializao dessas prticas no espao construdo, uma vez que as disposies materiais que constituem o contexto, o suporte ou o estmulo para a ao dos habitantes so tambm produtos dessas prticas. Assim, este artigo prope refletir sobre o tema territrio na contemporaneidade, considerando o contexto da globalizao que atravessa o cotidiano das cidades, que

72 interfere nas formas de relacionamento entre os sujeitos e destes com o ambiente, com o tempo, com o espao lugar, com as instituies, com o conhecimento, enfim, com a vida. Discutir a temtica do territrio inclui discorrer sobre caminhos, trilhas, veredas. Ousamos questionar: Como podemos compreender o territrio frente ao debate da globalizao? Como podemos compreender ou refletir sobre nossas prticas dirias como um exerccio de apropriao de um espao em que se produzem significados e surgem novas institucionalidades capazes de definir as condies de vida e sade na cidade? 2. Sobre territrio(s): vertentes tericas Inicia-se esta discusso com a reflexo sobre a temtica do territrio que pode ser abordada de distintas maneiras, transitando desde a limitao geogrfico-espacial de um continente, um pas, uma cidade ou um bairro at consider-lo como espao social onde a vida, em toda sua potencialidade, se desenvolve. Autores como SANTOS (1994) e SANTOS E SILVEIRA (2001) consideram o espao geogrfico ou territrio usado como uma categoria que procura analisar sistemtica e permanentemente a constituio do territrio. Essa constituio refere-se ao dinamismo da economia e da sociedade num determinado local, implantao de equipamentos de infra-estruturas, de amplas instalaes, distribuio da agricultura, da indstria e dos servios, ao arcabouo normativo - a legislao civil, fiscal e financeira , bem como apropriao do espao pelo cidado e aos movimentos da populao. Considera tambm o territrio enquanto uma construo scio-histrica, recuperando a constituio e ocupao do espao, identificando quem vive ali, de que modo, com quais recursos, com vistas a qualificar o tempo-presente (HOBSBAWM 2003), ou seja, o cotidiano da vida nesse determinado espao geograficamente delimitado e cujo significado atribudo por aqueles que nele vivem. Realidade complexa, o territrio constitui um espao vivo em permanente construo, pois, para alm das condies objetivas que oferece, ou no, para os que nele habitam, como redes de servios pblicos e de servios privados, redes comunitrias, oferta de trabalho e renda, equipamentos de lazer e cultura, apresenta tambm as dimenses subjetivas, que decorrem das relaes estabelecidas pelos sujeitos com seu territrio, manifestas em desejos, sonhos, sofrimentos e nas redes de sociabilidade construdas. Considerar as dimenses subjetivas dar lugar vida que

73 pulsa em cada sujeito, a seus valores, suas escolhas e o modo como transformam seus desejos em aes concretas. Nesse sentido, o processo no territrio de construo e reconstruo permanente caracterizado pela interao e tenso entre os sujeitos individuais e coletivos na arena urbana, espao por excelncia de convivncia com a alteridade, a multiplicidade de interesses, disputas, conflitos, e ao mesmo tempo, pela possibilidade da inovao, da criatividade, da solidariedade, da incluso, da autonomia, da construo coletiva, do estabelecimento de redes e parcerias. A compreenso do territrio no sculo XIX por gegrafos como Frederico Ratzel, centrou-se no aspecto do papel desempenhado pelo Estado no controle do territrio, e por Elise Reclus no estabelecimento das relaes entre as classes sociais e espao ocupado e dominado (ANDRADE, 1996). Ao longo do sculo XX at os dias atuais, correntes tericas balizadas por campos de conhecimento de distintas disciplinas buscaram compreender o territrio por abordagens diversas. De acordo com HAESBAERT (2004), a amplitude do tema perpassa vrias reas do conhecimento: a Geografia com a nfase na materialidade do territrio em suas mltiplas dimenses; a Cincia Poltica na construo a partir das relaes de poder; a Economia que destaca a base de produo; a Antropologia no realce dimenso simblica do territrio; a Sociologia que focaliza a sua interveno nas relaes sociais e a Psicologia que incorpora o territrio no debate sobre a construo da subjetividade. O autor admite a presena de uma polissemia conceitual em relao ao conceito de territrio e apresenta uma sntese das vrias noes, agrupando-as em trs vertentes bsicas: o Poltica (referncia s relaes espao-poder em geral) ou jurdicopoltica (relativa tambm a todas as relaes espao-poder

institucionalizadas): a mais difundida, na qual o territrio visto como um espao delimitado e controlado, atravs do qual se exerce um determinado poder, na maioria das vezes mas no exclusivamente relacionado ao poder poltico do Estado; o Cultural ou simblico cultural: prioriza a dimenso simblica e mais subjetiva, em que o territrio visto, sobretudo, como o produto da apropriao/valorizao simblica de um grupo em relao ao seu espao vivido; o Econmica: enfatiza a dimenso espacial das relaes econmicas, o territrio como fonte de recursos e/ou incorporado no embate entre

74 classes sociais e na relao capital-trabalho, como produto da diviso territorial do trabalho, por exemplo (HAESBAERT, 2004, p. 40). VARGAS (2006) ressalta a dificuldade em estabelecer fronteiras entre as concepes poltica e cultural, para alm dos limites tericos ou conceituais. Por um lado, a perspectiva poltica pode ser considerada a mais difundida e consolidada no mbito acadmico, tendo em vista que relaciona o territrio s idias de poder, estratgia, apropriao, limites e fronteiras, e o considera como uma forma de dominar, domesticar, disciplinar os indivduos e/ou processos sociais a partir do controle de seu espao material de existncia. Por outro, a dimenso cultural enfoca o territrio como um espao dotado de simbologia, construo de identidades, espaos de representaes, de imaginrios, de subjetividades. A questo que se coloca diz respeito a que tanto uma como outra dimenso podem ser consideradas em conjunto, enquanto cultura poltica, sobretudo porque as produes simblicas presentes na contemporaneidade so resultantes das relaes de poder s quais se encontram imbricadas (p. 51). O processo de territorializao, caracterizado pelo modo como o territrio se materializa por meio da manifestao das pessoas, a organizao dos espaos e das coisas, a especializao e as especificidades locais, aponta na direo de uma abordagem integradora, segundo RAFFESTIN (1993), j que o territrio constitui-se no espao territorializado, ou seja, o espao apropriado. Ao se apropriar de um espao, concreta ou abstratamente (por exemplo, pela representao), o sujeito territorializa o espao. Este, por sua vez, inclui os valores ticos, espirituais, simblicos e afetivos plantados localmente pelos sujeitos territorializados. Nesse sentido, o entrelaamento das abordagens terico-metodolgicas aqui apresentados contribui na tentativa de explicar e compreender a dinmica de um espao em permanente construo, des-construo e re-construo. Tal processo influenciado por foras e fenmenos, como a globalizao, os quais tm desencadeado mudanas profundas nas relaes no e com o territrio. O fenmeno da globalizao ou mundializao tem requerido uma nova abordagem da organizao espao-temporal na contemporaneidade, j que as relaes entre os pases e blocos continentais tm sido organizadas em subespaos articulados dentro de uma lgica global (SANTOS, 2000). Tal articulao realiza-se por meio das redes que atuam seletivamente sobre o territrio, incorporando e modernizando determinados lugares no espao geogrfico. Em razo disto, aponta CARVALHO (2004), os eventos so produtos do mundo e do lugar ao mesmo tempo, tendo em vista

75 que uma determinada deciso tomada em outro continente concretiza-se, de fato, numa unidade geogrfica muito menor, o local, influenciando diretamente nos modos de ser e viver dos habitantes de um lugar. Alm disso, a compresso espao-temporal resultante do processo de globalizao tem impulsionado a constituio de novas identidades pluriculturais, fruto de um dilogo entre o global/universal e local/particular (HALL, citado por HAESBAERT 1999, p. 183).

3. E a globalizao, qual seu efeito no territrio?

GIDDENS (1991) define a globalizao como um processo dialtico de intensificao das relaes sociais que, em escala mundial, ligam localidades distantes de tal maneira que acontecimentos locais so modelados por eventos ocorrendo a grandes distncias e vice-versa. FLORIANI (2004), refletindo sobre a produo do conhecimento, constata que na obra de Giddens a globalizao no pode ser concebida somente em termos econmicos, mas tambm em termos polticos, tecnolgicos e culturais, podendo ser interpretada tanto em seus aspectos objetivos e processuais quanto em seus aspectos subjetivos, de constituio de identidades, pressupondo a coexistncia de processos complexos e contraditrios no bojo da globalizao. Boaventura de Sousa SANTOS (2005) e pesquisadores de distintas disciplinas constituram o Grupo de Lisboa que tem se dedicado a desenvolver estudos e anlises das diversas dimenses da globalizao e seus impactos na vida humana na contemporaneidade. As reflexes consideram a globalizao como fase posterior internacionalizao e a multinacionalizao pela finalizao do sistema nacional como ncleo central das atividades e estratgias humanas organizadas. Pautado no argumento da multidimensionalidade da globalizao, o autor salienta alguns aspectos bastante relevantes deste fenmeno, como a combinao de eventos, ao menos aparentemente, antagnicos: a universalizao e a eliminao das fronteiras nacionais, por um lado, o particularismo, a diversidade local e a identidade tnica, de outro. Alm disso, interage de modo diversificado com outras transformaes que ocorrem de modo concomitante, tais como o aumento das desigualdades entre pases ricos e pases pobres e, no interior de cada pas, entre ricos e pobres, a superpopulao, a ameaa ao meio ambiente, os conflitos tnicos, a imigrao internacional massiva, a emergncia de novos Estados e a falncia de outros, a proliferao de guerras civis, o crime globalmente organizado, a

76 democracia formal como uma condio poltica para a assistncia internacional, entre outras. A discusso de SANTOS (2005) permeia as caractersticas dominantes do tema, em que, apesar de admitir que no haja consenso ao redor de sua conceituao, muito menos de seus efeitos e impactos, o campo hegemnico atua na base de um consenso entre os mais influentes membros, bem como confere globalizao as suas caractersticas dominantes, como tambm legitima estas ltimas como as nicas possveis ou as nicas adequadas. De acordo com o autor, este consenso conhecido por consenso neoliberal ou Consenso de Washington, ocorrido em meados da dcada de oitenta, organizado e liderado pelos Estados centrais do sistema mundial, abrangendo o futuro da economia mundial, as polticas de desenvolvimento e especificamente o papel do Estado. A restrio quanto regulao estatal da economia foi seu maior efeito e as recomendaes influenciaram a elaborao de polticas pblicas de forma direta ou indireta em todos os setores sociais. BECKER (1997), tambm estudioso do tema, afirma que existe um movimento geral de globalizao, caracterizado pelo primado do econmico, e concomitantemente um processo de regionalizao sociocultural, caracterizado pela defesa dos recursos ambientais (naturais) e culturais e pela busca de alternativas para sobreviver globalizao. Embora possa haver resistncia s iniciativas, tambm h a possibilidade de aes cooperadas e ativas que podero configurar estratgias baseadas nos recursos ambientais e culturais de cada espao (localidade, municipalidade, regio, nao, outros). Este processo nomina-se descentralizao poltico-institucional, de todos e em todos os espaos, sejam eles empresariais, sindicais, organizacionais, institucionais, estatais, locais, regionais, nacionais; enfim, o reconhecimento da existncia de mltiplos sujeitos e de suas diferenas.

4. Reflexes sobre territorialidades, pertencimento e identidades

Ao considerar a diversidade dos sistemas naturais e de coisas criadas pelo homem que co-existem e se superpem no espao territorial Milton SANTOS sintetiza a abrangncia e os significados do conceito territrio: O territrio o cho e mais a populao, isto , uma identidade, o fato e o sentimento de pertencer quilo que nos pertence (SANTOS, 2000, p. 96).

77 A territorialidade refere-se qualidade subjetiva do grupo social ou do indivduo que lhe permite, com base em imagens, representaes e projetos, tomar conscincia de seu espao de vida. A questo do pertencimento, ou seja, o sentimento de ser e/ou estar num determinado lugar no qual se reconhece como pessoa, onde influenciado ao mesmo tempo em que influencia a dinmica deste lugar, possibilitando o desenvolvimento do territrio (CARA, 1996). Apoiando-se na etimologia, CORRA (1996) destaca que territrio deriva do latim terra e torium, significando terra pertencente a algum. Pertencente, entretanto, no se vincula necessariamente propriedade da terra, mas sua apropriao (p. 251). Esta apropriao apresenta-se com duplo significado: por um lado - a apropriao efetiva, legitimada sobre um segmento do espao; por outro - a apropriao como uma dimenso afetiva, derivada das prticas espacializadas por parte de grupos distintos definidos segundo renda, raa, religio, idade ou outros atributos. Assim, o autor conclui que a territorialidade refere-se ao conjunto de prticas e suas expresses materiais e simblicas capazes de garantirem a apropriao e permanncia de um dado territrio por um determinado agente social, o Estado, os diferentes grupos sociais e as empresas: H vrios territrios recobrindo a superfcie da Terra. Cada um apresenta uma especfica dimenso e contedo, sendo

apropriado, vivenciado e percebido pelos diferentes agentes. Os vrios territrios no formam um mosaico, regular ou irregular, mas assemelham-se s mltiplas possibilidades de arranjos existentes em um caleidoscpio (CORRA, 1996, p. 252). Sobre o tema da diversidade no mundo contemporneo, especialmente no territrio, HAESBAERT (1999) aponta que resultado da imbricao entre duas grandes tendncias ou lgicas scio-espaciais, uma decorrente mais dos processos de diferenciao/singularizao, outra dos processos de des-igualizao, padronizadores (mas nem por isso homogeneizantes) (p.2). Coexistem, de um lado, os discursos polarizados entre a estratificao de classes sociais, gerados pelo processo de aprofundamento das desigualdades devido ao capitalismo global altamente seletivo, excludente, e, de outro lado, os discursos de valorizao da diferena, por meio de recortes de gnero, etnia, raa, sexualidade, entre outros; numa tentativa de reafirmao

78 das diferenas por movimentos sociais baseados no resgate ou reconstruo de identidades. Nesta perspectiva, o autor prope duas maneiras de manifestao da temtica da diversidade territorial, submetidas s lgicas da globalizao: a) a produo de particularidades, do desigual (diferenas de grau), que vincula os espaos em distintas escalas; b) a produo de singularidades, do especfico (diferenas de natureza), em geral mas no exclusivamente de base local (p.23). Estas duas dimenses interagem dialeticamente num jogo complexo para transformar o quantitativo (diferena de grau) em aspecto qualitativo, ou seja, diferenas da natureza (p.24). Os processos de reativao das identidades culturais e de manifestao de grupos e comunidades muitas vezes excludas e/ou marginalizadas sinalizam uma resistncia ao processo dominante da globalizao - homogeneizante, totalizador, desigual. Esses movimentos sociais, local e territorialmente inscritos, revelam-se, ainda, como uma forma de exaltar a pluralidade, as diferenas, as singularidades e a heterogeneidade frente tendncia de segmentar os grupos sociais por classes de includos e excludos. Trata-se da fora ou potencialidade do lugar diante dos processos de globalizao a que se refere CARVALHO (2004) quando recorre dimenso espacial do cotidiano. As metamorfoses do lugar tambm podem ser abordadas na perspectiva das relaes vividas em comum pelas mais diversas pessoas, empresas e instituies reunidas num dado local. Pois a, onde o cotidiano, como conjunto de atividades e relaes, efetua-se num espao e num tempo sociais: o lugar e suas temporalidades (DAMIANI 1999, citado por CARVALHO 2004). A dinmica social ganha vida e potencial de transformao, (e no apenas mera repetio do cotidiano), porque no cotidiano que ocorre tambm o novo, o inusitado, o inesperado. Conforme assinala o autor citado, possvel que uma ao indita de um determinado ator social (engendrada num certo contexto) possa desencadear transformaes mais abrangentes, em sinergia com as aes de outros atores. A potncia do lugar a que nos referimos estaria na construo de uma resposta economia globalizada que reclama condies territoriais indispensveis para a sua produo e regulao, conforme apontam SANTOS E SILVEIRA (2001). Esses espaos globalizados tanto so espaos agrcolas e industriais, quanto de servios e caracterizam-se pela existncia de infra-estrutura moderna e mo-de-obra qualificada.

79 De acordo com os autores mencionados, nesse contexto da globalizao da economia cada empresa busca os lugares onde as respostas aos seus reclamos so mais adequadas ou atendidas. Tais demandas so errticas e imputam ao territrio uma dinmica imprevisvel e alienada, uma vez que no precisa ter correspondncia com os interesses da sociedade local ou nacional. Criam-se, assim, compartimentaes e o territrio aparece ou percebido como fragmentado, dando origem ao que se tem chamado de desterritorializao, momento em que diferentes sujeitos perdem ou sofrem abalos em seu sentimento de pertena. Sobre a desterritorializao, HAESBAERT (2004) entende que ela se produz no processo de desapropriao do espao social, tanto do ponto de vista concreto como do simblico, cujo resultado a multiplicao dos aglomerados de excluso, ou seja, espaos sobre os quais os grupos sociais dispem de menor controle e segurana, material e simblica, lugares onde se produz o anonimato, a anulao de identidades e a ausncia praticamente total de autonomia de seus habitantes (p.83). Constitui-se o que se costuma chamar de excludos, ou seja, aglomerados que vivem em situao de excluso. Apoiando-se na obra ROOM (1999), conceitua a excluso social como multidimensional, dinmica ou mutvel, e historicamente definida; espacialmente contextualizada (no apenas ao nvel do indivduo-famlia, mas tambm de circunvizinhana e comunidade); e muito mais relacional do que meramente distributiva (depende da participao/integrao social e das relaes de poder). A resultante um tipo de descontinuidade (mas no a completa separao) na relao entre os excludos e o restante da sociedade. neste contexto de globalizao / espaos - lugares de excluso / cotidiano / territorializao / desterritorializao que HAESBAERT (2004) prope a tese da coexistncia de novas modalidades de organizao territorial, como a denominada multiterritorialidade, considerada como uma perspectiva ps-moderna, pois analisa o territrio como indissocivel dos indivduos ou grupos humanos, na medida em que existe por meio do processo de apropriao do espao e/ou na relao de dominao, seja ela de carter material ou simblico. Tal necessidade de controle e apropriao do espao pode ser entendida desde um nvel mais fsico ou biolgico (enquanto seres com necessidades bsicas como gua, ar, alimento, moradia), at um nvel mais imaterial ou simblico (enquanto seres dotados do poder da representao e da imaginao e que a todo instante re-significam e se apropriam simbolicamente do seu meio) incluindo todas

80 as distines de classe scio-econmica, gnero, grupo etrio, etnia, religio, entre outros. Nesse sentido, sua tese considera a concepo atual de territrio como experincia integrada, uma dinmica combinada de mltiplos territrios ou multiterritorialidade, descontnuos, mveis, espacialmente fragmentados (os

territrios rede). No caso de um indivduo e/ou grupo social mais coeso, podemos dizer que eles constroem seus (multi) territrios, integrando de alguma forma, num mesmo conjunto, sua experincia cultural, econmica e poltica em relao ao espao.

5. Territorializao e novas institucionalidades

Com este mesmo enfoque, COELHO (2001) identifica o nascimento de novas identidades culturais e polticas em contraposio a estas fragmentaes dos territrios, na perspectiva de que estes se transformem em sujeito de aes integradas e articuladas pelos indivduos ou grupos sociais. Assim, o territrio visto como palco de esforos endgenos na busca de um desenvolvimento, cujas polticas pblicas podem vir a ser a base de sustentao do mesmo. E, este desenvolvimento s ser possvel com a construo de um pacto territorial entre os indivduos, associando interesses que se conservam independentes, com vistas obteno de determinados objetivos. E a recomposio dos espaos, estudada por Georges BENKO (2001, p.11) pode ser o renascimento dos meios locais e regionais na qualidade de ncleos da organizao econmica, cultural e poltica que oferece novas e inesperadas possibilidades para a renovao da vida comunitria, sendo os princpios da democracia e a cidadania possibilitadores de novas identidades locais e de uma nova viso poltica local que gesta-se em relao com o novo contexto global. Esta nova viso poltica pode ser traduzida em estratgia de polticas sociais, como instrumento para o alcance dos objetivos elencados. Autores como KLIKSBERG (2003, p.220) afirmam que as polticas sociais podem ser instrumentos exponenciais de mobilizao produtiva, do resgate da dignidade e de integrao social, desde que tenham alto grau de participao social, transparncia, coeso e sejam co-gestadas com a sociedade civil.

81 Uma poltica verdadeiramente emanada do territrio, que no apresente qualquer trao de simulao, rica de um processo de participao dos indivduos e grupos sociais, que se sentem identificados e prprios gestores, tomadores de deciso de seus destinos, co-partcipes desde a formulao, implementao e avaliao de processos e resultados, garantindo uma governana que possibilite a sustentabilidade de suas polticas, voltadas melhoria da qualidade de vida de seus territrios. Amartya SEN (2000) defende a idia do pblico participante ativo da mudana em que as polticas pblicas exercem papel preponderantes na facilitao da discusso pblica, uma vez que diversas polticas pblicas possam auxiliar na transformao de indivduos em cidados participantes, tais como a liberdade e independncia dos meios de comunicao, a expanso da educao bsica e escolaridade, o aumento da independncia econmica, entre outras tantas mudanas sociais. Nossa concluso, baseada nas consideraes acima, aponta para a relevncia de se reconhecer, nos processos de gesto de polticas pblicas, a dinmica da territorializao nos termos em que neste artigo foi desenvolvida. Esse reconhecimento pode representar um primeiro e importante passo no sentido de potencializar essa territorializao atravs do fortalecimento de polticas pblicas locais de natureza integrada e participativa. Incluir o exerccio cotidiano de apropriao do espao local como elemento a considerar no desenho das polticas pblicas pode propiciar o surgimento de novas institucionalidades, uma co-gesto entrelaada sinergicamente nas relaes vivenciadas pelos diversos sujeitos e/ou grupos de um local. Trata-se de investir na noo de territrio-vivo como sujeito de desejadas mudanas.

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84 DESCE TRALIZAO: CLCULO E AXIOMA Juan Carlos Aneiros Fernandez

Introduo: um clculo sobre recursos

Quais as expectativas atuais em relao aos processos de descentralizao? Por vezes, espera-se que seus resultados modifiquem profundamente, melhorando, os modos de definir e de gerir as polticas pblicas. Mas isso simples de se efetivar? No estaramos, desse modo, desprezando a abrangncia e complexidade dos processos de gesto? O que se tem observado com freqncia, sobretudo em pases como o nosso, que operam em um quadro de escassez de recursos e dficits na prestao de servios ou na gesto dos bens pblicos, a tarefa primeira de definio de prioridades. Devemos considerar que mesmo quando tida como uma necessidade, a descentralizao corresponde a um investimento do poder pblico e, como tal, concorre com outros investimentos tambm necessrios. Disso poderamos retirar, ao menos, dois tipos de questes. Uma delas refere-se ao peso que pode ter o reconhecimento da necessidade de descentralizao por parte dos atores sociais e polticos na efetiva implementao de processos dessa natureza. Trata-se de discutir o lugar certo do que usualmente mencionado como vontade poltica, isto , entender que algo no feito quando no se quer faz-lo. Uma problematizao dessa natureza pode ser encontrada numa anlise realizada em 2004 sobre a experincia de implantao do modelo Cidades Saudveis em uma das 31 subprefeituras da cidade de So Paulo (WESTPHAL & PAIS 2006), na qual foi evidenciada que, alm do desejo de descentralizar que a legislao e instituies criadas confirmariam outros elementos concorrentes e antagnicos, entre eles as dificuldades de financiamento e tenses no resolvidas na relao entre os nveis central e local, acabam por desempenhar um papel importante no desfecho do processo. Outra questo diz respeito ao movimento pendular que resulta da referida concorrncia de necessidades e de priorizaes. Trata-se de avanar para alm das identificaes exclusivas, e diramos redutivas, desses movimentos pendulares em relao direta com as variaes ideolgicas dos dirigentes gestores, que se expressa, por exemplo, na alternncia de poder. A multiplicidade de situaes e a diversidade das experincias desenvolvidas, sobretudo no mbito do poder local, sugerem menos uma

85 conformao a certos modelos ideolgicos e, mais, uma semelhana no que diz respeito autoconfiana dos dirigentes que, ao assumirem a gesto, podem fazer melhor e, assim, muitas vezes, isso significa fazer diferente da anterior, gerando o movimento pendular. Felizmente, ou infelizmente, no h como traar um caminho nico que seja capaz de levar ao suprimento das necessidades e realizao dos objetivos pela via da descentralizao. Da mesma forma, no h como supor que diferentes atores sociais e polticos em contextos variados - e de escassez - decidam, necessariamente, priorizar a descentralizao. A questo de saber se temos ou teremos uma gesto descentralizada ou no, em razo desse movimento pendular, apenas uma das faces de um poliedro, ao lado da qual, e em estreita relao e com igual importncia, teramos de considerar as metodologias de identificao das necessidades e prioridades, os resultados obtidos com processos de descentralizao anteriores, a capacidade de investimento e assim por diante, at se fechar a complexa figura da gesto pblica. Note-se que estamos considerando o que seriam os clculos para colocar ou no em funcionamento um modelo de gesto descentralizada, na perspectiva dos gestores municipais, cujas responsabilidades sobre um conjunto de polticas pblicas e processos polticos no mbito local so suas prerrogativas. A questo, neste caso, se aplica a um nmero crescente de municpios no pas que vm passando por um processo de acelerada urbanizao e concentrao populacional, tornando mais complexo o processo de gesto, uma das razes pelas quais os projetos de descentralizao encontram espao. No obstante, o que se aplica hoje, indistintamente, a todos os gestores municipais a assuno ou no de novas competncias e responsabilidades, decorrentes dos atuais processos de descentralizao de polticas pblicas at ento

operacionalizadas pelas instncias de governo estadual e federal. O que est posto, para todos eles, so os clculos referidos s suas relaes intergovernamentais (ARRETCHE, 1999). Isso tambm conduz a que tenhamos decises com relao implementao de processos de descentralizao que no seguem sempre um mesmo padro, isto , um mesmo gestor local pode aderir a uma prtica descentralizada em um dado setor e no faz-lo com relao a outro, do mesmo modo que pode pleitear a descentralizao de alguma poltica e ignorar a descentralizao de sua prpria gesto. Alm disso, tambm seria importante considerarmos que os quadros de escassez e dficits a que nos referimos anteriormente esto, por sua vez, inseridos em um contexto de desigualdades regionais, cuja possibilidade de superao parece fundar-se

86 em outra necessidade que no a descentralizao. Como indicado por Souza (1997), o fortalecimento do governo federal percebido, por parcela relevante dos analistas, como uma necessidade quase imprescindvel. Em particular nos pases de economia perifrica, o Estado visto como um suporte fundamental para que os municpios possam cumprir, de fato, seu papel no processo de desenvolvimento regional e nacional. A obviedade de que a descentralizao, por si s, no capaz de dizer tudo o que dela talvez se espere ouvir, ao contrrio do que possa parecer, estimula nossa reflexo a seu respeito enquanto uma chance. Que chance essa e como aproveit-la o que pretendemos discutir neste texto.

A natureza poltica Talvez se possa dizer que, atualmente, a temtica associada descentralizao concentra-se e compe dois grandes e distintos grupos. Teramos um grupo de tericos e demais atores sociais e polticos para os quais a descentralizao responderia s necessidades de maior organizao, racionalizao e otimizao dos processos de gesto, e um outro grupo para o qual ela responderia s necessidades de maior democratizao das relaes entre o Estado e a sociedade civil e de melhor distribuio dos poderes entre atores e instncias de gesto. Certamente, no h uma estrita separao ou mtua excluso entre esses dois modos de abordar a questo, mas pode-se esperar que os processos e resultados sejam influenciados pelo diferente peso dado a cada um deles. Na verdade, existem algumas bases de relativo acordo com relao a uma necessria descentralizao da gesto e das polticas pblicas, sob as quais tem lugar uma pluralidade de entendimentos acerca de seus objetivos e finalidades. Algumas anlises mais focadas nas diferentes vises presentes em projetos polticos da atualidade podem exemplificar isso. Nesse sentido, a base de acordo, no plano global, residiria nos limites sustentabilidade dos Estados de bem-estar social e, no caso da Amrica Latina, ela se daria com relao aos processos de redemocratizao. Segundo Souza (1997), pode-se verificar que tanto o discurso neoliberal privatizante quanto as propostas de setores de esquerda passam a defender, sob distintas ticas, a estratgia de descentralizao das polticas sociais no contexto de crise e reestruturao do Estado de bem-estar.

87 Para Rolnick & Solmeck (2000, p.83) a palavra de ordem da descentralizao transformou-se em consenso virtual. Consenso medida que na Amrica Latina, nos anos de 1980, passou a ser entendida enquanto dimenso essencial para se superar o regime autoritrio anterior, e virtual medida que foi empregada tanto por governos conservadores quanto por aqueles social-democratas. As contribuies desses autores, ao situarem a problemtica no campo de uma disputa de projetos polticos da atualidade, revelam que o tema e seu desenvolvimento, ainda que valorizado por ambas as partes, atenderiam a diferentes objetivos e projetariam prticas diferenciadas em razo do foco de interesse de cada um desses projetos. Caberia aqui relativizar a rigidez dessas distines, a exemplo do que propusemos em relao ao enfoque mais tcnico ou mais poltico, sobretudo quando consideramos que entre as afirmaes de princpios e a implementao dos modelos, transcorrem os processos sobre os quais no se tem controle total, isto , uma vez deflagrados podem gerar situaes, demandas e conflitos no previstos quando da elaborao desses modelos de descentralizao. Outras questes podem ser consideradas para refletirmos sobre as finalidades e os significados dos processos de descentralizao. Nesse sentido, caberia indicar que a problemtica sobre a descentralizao j mobilizava, no sculo XIX, a teoria poltica de Alexis de Tocqueville, quando da discusso que realizou sobre a aristocracia e a democracia. irresistvel no colocarmos lado a lado duas anlises acerca de tempos to distintos, e deixar que suas semelhanas nos ajudem a melhor compreender o problema. Uma dessas anlises, presente no texto de Souza (1997) e destacada para demonstrar a percepo acerca da crise do modelo do Welfare State, conclui que as ineficincias provocadas pelas burocracias, devido a seu gigantismo e inrcia na proviso de polticas pblicas, passam a ser vistas como causa central da ineficincia alocativa e gerencial do setor pblico. Lento, perdulrio, corporativo, centralizado, autoorientado e distante de promover eficincia, efetividade e eqidade nas suas polticas pblicas, o setor pblico passa a produzir males pblicos em escala indesejvel. Outra anlise, que Frey (2000) apresenta a partir das consideraes de Tocqueville e de alguns comentaristas de sua obra, referente ao que teria acontecido no incio do sculo XIX, com o fim do Antigo Regime, indica que na Frana, todas as responsabilidades e competncias dos antigos poderes locais foram se acumulando no

88 poder central, o qual se tornou herdeiro de todas as competncias de deciso at ento distribudas em todo pas. Conseqncia dessa acumulao de responsabilidades era uma sobrecarga do governo central, que no conseguiu dar conta das mltiplas e contraditrias demandas vindas de todos os cantos do pas. Pouco importa onde os analistas depositam suas esperanas ao tecerem essas consideraes, o que nos interessa, por ora, que ao faz-lo evidenciam que tratar da questo da descentralizao tratar, tambm, de outros pontos-chave para tericos e demais atores polticos; ter de enfrentar as questes da liberdade poltica e da autonomia, ameaadas como so pela centralizao do poder e pela burocratizao do Estado. Esses fenmenos, a centralizao de poder e a burocratizao, so prprios das sociedades modernas e foram forjados no desenvolvimento do capitalismo e no modo iluminista/positivista de pensar. Isso significa que eles atingem a todos ns e de mltiplas formas, reproduzindo-se em nossas prticas nos mais variados cenrios, inclusive, pregando-nos peas. Seno vejamos. Uma profissional da rea da sade comentava com sua colega a dinmica e os resultados do trabalho que realizava com um grupo de terapia comunitria. Referindo-se s dinmicas de trabalho que estava desenvolvendo disse que o grupo vinha se manifestando reiteradamente sobre a morte. A colega, ento, lembrou-a que isso dizia respeito angstia existencial e que a questo deveria estar sendo trabalhada junto ao grupo, ao que, a primeira concordou, dizendo: verdade, eu precisava tratar disso, mas vou sair de frias e no poderei comear agora. Isso a burocracia. No o problema do direito s frias, nem de quando elas podem ser gozadas. No a necessidade que tm os cidados de respostas para suas angstias. simplesmente o fato de que a burocracia opera ao seu prprio modo. Fundada para servir, desenvolve-se, na verdade, para dirigir, e o faz com a definio de papis, de processos, de tempos, de normas, e assim por diante. No tivemos tempo de retornar a esta profissional para sabermos o estado atual do trabalho com o seu grupo de terapia comunitria e para conhecermos suas opinies acerca da centralizao e da burocratizao. No entanto, ao lado da impossibilidade de concluirmos algo sobre isso, formamos convico - a exemplo do que temos feito com relao aos temas da participao, da intersetorialidade e outras questes desenvolvidas

89 dentro da perspectiva das Cidades Saudveis - de que encontraremos mais respostas quando no tratarmos a descentralizao como um problema do outro; como uma obviedade que apenas o outro parece no considerar.

O desafio analtico Vimos tentando trazer para a reflexo alguns elementos recorrentes na literatura selecionada e fato que negligenciamos aqueles relacionados a resultados concretos dos processos de descentralizao, tanto quanto aqueles de ordem mais organizacional. O Sistema nico de Sade SUS, do qual somos militantes, e a recente experincia de descentralizao poltico-administrativa da cidade de So Paulo, que tivemos a oportunidade de acompanhar com mais proximidade, seriam exemplos significativos de objetos de estudo adequados para preencher essa lacuna. Mesmo sob o risco de frustrar a expectativa do leitor, no os abordaremos aqui. Nosso esforo volta-se para a tentativa de preencher outra lacuna deixada por ns, e por razes diversas, quando tratamos antes desse tema. As questes apontadas que, por um lado, acentuam a polifonia da descentralizao e, por outro, a inexorabilidade de seu enfrentamento, so capazes de oferecer um substrato sobre o qual podemos lanar algumas questes que reputamos importantes. Uma delas diz respeito a compreender em quais bases construmos nossas certezas com relao importncia e pertinncia dos processos de descentralizao (FERNANDEZ & MENDES, 2003) e como o fazemos, a despeito de no termos as desejveis garantias de que no teramos uma participao livre de manipulaes e cooptaes to prprias a um histrico coronelismo, de base local; no reproduziramos localmente as indesejveis fragmentaes e desconexes que observamos em contextos centralizados de gesto das polticas pblicas; esses processos abrangeriam os aspectos administrativos, financeiros e polticos, no se reduzindo a meras desconcentraes da gesto; e que, enfim, produziramos, de fato, mais autonomia e justia sociais. Certamente, essa base no um projeto poltico de poder, o que manteria a questo circunscrita a uma disputa, aumentando o campo de incertezas, mas talvez seja um projeto poltico de mudana, que implica na incluso do outro, ampliando,

90 por conseguinte, a indeterminao de resultados. Isso no parece tranqilizador. Quer para uma ou outra dessas bases, o que nos esperaria ao final? Acreditamos na relevncia de um dilema dessa natureza, pois ele corresponde a uma necessria atualizao da discusso sobre a descentralizao no contexto da contemporaneidade. Contexto que, segundo Bauman (1999), entenderemos ao refletirmos sobre a Modernidade. que, para o autor, a situao contempornea reflete um desmoronamento do projeto da Modernidade. Aspectos fundantes desse projeto iluminista e positivista j teriam demonstrado seus horrores, por um lado, e sua irrealizao, por outro. Com relao aos primeiros, seriam exemplos os Estados jardineiros e os totalitarismos do sculo XX, e quanto irrealizao, uma incerteza que no pode ser reparada e que, ao invs disso, permanentemente fabricada - termo que toma emprestado de Anthony Giddens (BAUMAN, 2000). O quadro de incertezas o declnio da pregnncia do mito prometeico na atualidade. Prometeu, um tit, foi punido por Zeus, por ter roubado o fogo para d-lo aos homens. Ardiloso, j tinha enganado Zeus em outra ocasio. Sua pena foi encontrarse, por anos, acorrentado e tendo seu fgado comido por uma ave durante o dia e refeito durante a noite. O mito de Prometeu tem sido associado ao homem moderno. As narrativas o apresentam como o construtor, o mestre das coisas teis, smbolo da inteligncia positiva, materialista voltado unicamente para a ao. Vem nele uma representao do progresso, da cincia e da civilizao e, assim, ele se torna smbolo da condio humana, o artista criador, o esprito vido de conhecimentos que aspira a dominar o mundo (BRUNEL, 2000). H um misto de crises ambientais, novos movimentos sociais, crise paradigmtica, desenvolvimento cientfico e tecnolgico, afirmao da subjetividade, manuteno e acirramento da pobreza e das desigualdades, genocdios e totalitarismos remanescentes a problematizar as certezas e promessas de progresso e civilizao da Modernidade (BAUMAN, 1998, 1999, 2000, 2003; CASTELLS, 1996;

CASTORIADIS, 1982, 1987; MORIN, 2002; MAFFESOLLI, 1997, 1998; SANTOS, 2000). Ainda sobre essa incerteza, diz Bauman (2000, p.149) que talvez tenha sido sempre assim ou talvez tenha sido assim por longo tempo. Mas se era assim no tempo de nossos avs, com certeza eles no sabiam disso (...) sua ignorncia era um privilgio.

91 Para ns contemporneos, que j no temos esse privilgio, no h como ancorar nossas escolhas em portos seguros. A base sobre a qual elas repousam corresponde ao que Bauman (2000, p.156) define como sendo a cultura: um processo de contnua mudana essencialmente no dirigido que conspira contra toda estrutura e particularmente contra estruturas slidas e coercitivas, (...) [deixando viver] a inerente variedade e espontaneidade da autocriao humana. dessa forma que as certezas a que nos referimos, quanto pertinncia da descentralizao, no esto ligadas a fins conhecidos e previsveis ou utilizao de meios que sabemos serem adequados para a realizao de objetivos. Elas fincam razes na noo do social-histrico de Castoriadis (1982, p.131): por um lado, estruturas dadas, instituies e obras materializadas, sejam elas materiais ou no; e por outro lado, o que estrutura, institui, materializa. Em uma palavra, a unio e a tenso da sociedade instituinte e da sociedade instituda, da histria feita e da histria se fazendo. Em outras palavras, baseia-se no entendimento de que a sociedade faz a si mesma, de que a ao humana um permanente fazer de si e do meio. As nossas certezas so provisrias, estando inscritas em um processo educativo e pensamos a educao na forma latina do termo: e-ducere, extrao de conduo, ou melhor, extrao de potencialidades que Saviani (1986, p.75) denomina de passagem da sncrase sntese. Trocando em midos, trata-se de uma provisoriedade no bom sentido do termo, ou seja, entendemos que essas certezas esto a servio de processos efetivos de interao social, de produo de mudanas, de produo cultural. Por fim, nossas certezas so, tambm, profundas, como veremos a seguir.

Uma questo tica

A perspectiva que resulta de uma abordagem dessa natureza desloca a problemtica da descentralizao do campo instrumental para um campo axiolgico, ou seja, aponta para que ela seja tomada como um valor em si mesma. A descentralizao estaria, assim, para ns, ao lado de outras tantas questes que, reunidas, formariam aquele conjunto de normas e princpios que norteiam a boa conduta do ser humano verbete tica, do minidicionrio Aurlio (FERREIRA, 2000).

92 Queremos bem a descentralizao, e as redes sociais que atualmente tm despertado o interesse de diferentes atores sociais e polticos podem exemplificar o significado disso. H muitas definies possveis para as redes (SCHERER-WARREN 1999; WHITAKER 2002). H muitos tipos diferentes de redes e, em parte dos casos onde o termo empregado poderamos substitu-lo, sem prejuzo, por organizao, comunidade, estrutura, associao etc. Todos os usos do termo podem ser legtimos, pois de um modo ou de outro comunicam seus propsitos. Podemos dar-lhe importncia por sua suposta capacidade de potencializar as aes (ainda que isto no seja muito aconselhvel ou desejvel em todos os casos). Poderamos enaltec-la como instrumento para a inscrio de sujeitos polticos (e, inadvertidamente, reforar, reproduzindo, uma lgica de dominao). Poderamos destacar sua importncia em arejar estruturas de natureza piramidal que distribuem poderes de modo desigual (e mesmo sem querer, subalternizarmos seus efeitos em razo da manuteno de uma ordem ou estado de coisas institudo). Facilmente chegaramos a outras tantas possibilidades de valorizarmos seu emprego, sobretudo quando o fazemos tomando as redes como ferramentas ou mtodos, mas para no reduzir seu significado preciso considerar o que elas tm de particular e, no nosso entendimento, de mais relevante. Um primeiro olhar identificaria as redes sociais tais como redes de pesca, por exemplo: uma trama formada por uma multiplicidade de pontos de interseco entre vrias linhas. As interseces podem ter proximidades variadas, podem formar diferentes desenhos, mas o impacto exercido ou sofrido pela trama sempre se distribui por toda a sua extenso. Essa imagem, e a horizontalidade e sinergia que suscita, j seria suficiente para expressar a importncia que damos s redes, mas podemos olhar para elas com um foco um pouco mais aguado. Ao fazermos isso, poderamos perceber que as interseces que j havamos identificado podem ser parte, tambm, de outras tramas que atravessam, sobrepem-se ou se desenvolvem ao largo da primeira. A imagem, desta vez, ganha complexidade e j no teramos como definir com preciso os seus limites e, menos ainda, os conjuntos que formam ou podem formar, bem como a relao destes com os impactos. J no teramos um instrumento sobre o qual pudssemos exercer o controle.

93 Com mais um esforo, poderamos perceber que o seu movimento obedece a uma ordem, mas tambm a uma desordem, que vai gerar nova ordem e assim sucessivamente (MORIN 2002) engendrando os processos de criao. Desta forma, a imagem que resulta aproximar-se-ia da definio que a fsica contempornea d vida: onde h vida, h rede (CAPRA 2002). Assim, por fim, no poderamos mais supor um olhar de fora para as redes, ou um ponto central a partir do qual elas pudessem, ser mais bem vistas ou compreendidas. Estaramos, por fim, implicados. Essa implicao o motor, por assim dizer, do fazer social histrico que para o caso deste argumento corresponde literalmente a encontrar-se enredado, isto , emaranhado, , segundo cremos, a grande contribuio da noo de redes sociais e da descentralizao que ela opera. Preferiramos, ao considerar a descentralizao como um valor, trat-la como descentramento. Superar as noes de centro e periferia, e a dominao e coero nelas embutidas, com uma afirmao de que no h um lugar certo de pensar, de fazer, de gerir... Para finalizar, gostaramos de partilhar nosso entendimento de que, possivelmente, a grande contribuio de tomar a descentralizao ou o

descentramento como um valor em si mesmo no seja o que ele pode nos dar, mas sim o que ele pode nos retirar de certezas, privilgios e, qui, arrogncia, obrigandonos a repensar nossos papis e, sobretudo, a solidariedade em suas dimenses.

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