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DOCTRINA GENERAL ACERCA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: ALCANCE, DELIMITACIN Y CONTENIDO DE LA MISMA.

1) La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJ - PAC, en adelante), desarrolla en su Ttulo X, artculos 139 a 146, algunos parcialmente modificados por la Ley 4/1999, de 13 de enero, las previsiones sobre responsabilidad patrimonial de la Administracin que se contienen en los artculos 9.3 y 106.2 de la Constitucin. El primero de ellos establece que se garantiza la responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos, mientras que en el artculo 106.2 del texto constitucional se indica que "Los particulares, en los trminos establecidos por la Ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos"; debiendo resaltarse, a la vista de este ltimo precepto, y como acertadamente se declar por la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 febrero 1996, que el principio de responsabilidad patrimonial proclamado en l "conlleva un derecho de los llamados de configuracin legal. Es decir, que no se trata de un derecho que derive directamente de la Constitucin, sino que exige la interposicin de una Ley, y es exigible, no en los trminos abstractos reconocidos en la Constitucin, sino en los trminos concretos en que figure en la ley ordinaria que lo regule". Debe resaltarse, en todo caso, que la Constitucin no supuso una innovacin significativa en esta materia, ya que como ha sealado la mejor doctrina, se limit a confirmar la existencia de un principio de garanta patrimonial de los particulares frente a los daos sufridos por la actividad administrativa, principio ya introducido en nuestro ordenamiento jurdico, fruto de una larga evolucin histrica, por el artculo 121 de la Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954, que seal que daba lugar a indemnizacin toda lesin que los particulares sufriesen en los bienes y derechos a que dicha Ley se refera; amplindose esta posibilidad de responsabilidad por medio del artculo 40 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, de 26 de julio de 1957, en el que, a diferencia del precepto anterior, que circunscriba de forma exclusiva, como se acaba de sealar, el mbito de las lesiones indemnizables a las que padeciesen los particulares en los bienes y derecho referidos en susodicha Ley, ya se extendi la responsabilidad de la Administracin a las lesiones que los ciudadanos soportasen en cualesquiera de sus bienes y derechos. Los artculos de la Ley 30/1992 que disciplinan esta materia -que

han convertido el principio general de responsabilidad civil de las Administraciones pblicas en una de las piezas esenciales de nuestro Estado de Derecho o, por decirlo con palabras del Prembulo de citada Ley, en uno de los dos grandes soportes, junto al principio de legalidad, de nuestro sistema administrativo son aplicables, con carcter general, a todos los supuestos de indemnizacin de los daos producidos por los poderes y rganos pblicos, a salvo, nicamente, de que exista una regulacin especial, como, por ejemplo, ocurre en el supuesto de responsabilidad por actuaciones judiciales, toda vez que el apartado 4 del artculo 139 de la misma seala que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administracin de Justicia se regir por la Ley Orgnica del Poder Judicial. Tal vocacin de generalidad, y de aplicacin extensiva, de referida LRJPAC, se refrenda y reafirma expresamente, para que no exista la menor duda al respecto, por los artculos 133 y siguientes de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administracin de la Comunidad Autnoma de Extremadura, toda vez que, por ejemplo, el apartado 1 del artculo 133 de esta ley 1/2002 seala que la responsabilidad patrimonial de la Administracin de la Comunidad Autnoma de Extremadura, aparte de regularse por las disposiciones que la Comunidad Autnoma dicte en el ejercicio de sus propias competencias, "se regir por la legislacin bsica del Estado en la materia; mientras que en el artculo 135 de referida Ley autonmica, al referirse a los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la administracin de la Comunidad Autnoma de Extremadura, se indica que los mismos "se tramitarn de acuerdo con la normativa bsica estatal sobre responsabilidad patrimonial, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la propia organizacin" . 2) Nuestro sistema de responsabilidad patrimonial, tal como est configurado en los preceptos constitucionales y legales citados, presenta las siguientes notas caractersticas: a) Se trata de un sistema unitario de Derecho administrativo que se aplica a todas las Administraciones pblicas sin excepcin y que protege por igual a todos los sujetos privados, garantizndoles un tratamiento patrimonial comn ante dichas Administraciones. b) El principio constitucional de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios pblicos tiene un alcance general, comprendiendo todo tipo de actuaciones extracontractuales de la Administracin, ya sean normativas, jurdicas o materiales, y ya se trate de simples inactividades u omisiones. En este sentido, como se declar por STS de 4 de enero 1991 (RJ 1991, 500), reiterando constantes precedentes jurisdiccionales, que "al operar el dao o el perjuicio como meros hechos jurdicos, es totalmente irrelevante para la imputacin de los mismos a la Administracin que sta haya obrado en el estricto ejercicio de una potestad administrativa o en forma de mera actividad

material o en omisin de una obligacin legal". Vanse en esta ltima lnea, entre otras muchas, las SSTS de 11 abril 1986 (RJ 1986, 2633), 7 octubre 1997 (RJ 1997, 7393) Y 27 marzo 1998 (RJ 1998,2942). c) La responsabilidad patrimonial de la Administracin es directa: los particulares tienen derecho a ser resarcidos directamente por la Administracin, sin necesidad de reclamar ni de identificar de forma previa a la autoridad, funcionario, agente o empleado pblico cuya conducta culpable hubiese sido la causante del dao. Esta garanta patrimonial directa cubre, por tanto, no slo los daos imputables a conductas concretas de los agentes pblicos, sino, asimismo, los causados por el funcionamiento impersonal o annimo de la organizacin o de los servicios administrativos. d) Estamos en presencia de una responsabilidad objetiva o por el resultado, tesis sustentada por el Tribunal Supremo, desde su ya lejana Sentencia de 10 julio 1943 (RJ 1943, 856), en numerosos pronunciamientos, entre los que, v. gr., cabe citar los de 14 octubre 1969 (RJ 1969, 4415), 28 enero 1972 (RJ 1972, 351), 15 noviembre 1979 (RJ 1979, 4252), 2 febrero 1980 (RJ 1980, 743), 25 junio 1982 (RJ 1982, 4852), 2 noviembre 1983 (RJ 1983,5404),24 octubre 1984 (RJ 1984,6194), 11 abril 1987 (RJ 1987,4426), 6 marzo 1989 (RJ 1989,2176), 14 diciembre 1990 (RJ 1990,9972), 20 abril 1991 (RJ 1991, 3073), 28 enero 1993 (RJ 1993,422), 19 noviembre 1994 (RJ 1994, 10469), 16 octubre 1995 (RJ 1995, 7412), 20 octubre 1997 (RJ 1997, 7254), 28 diciembre 1998 (RJ 1998,10161), 27 mayo 1999 (RJ 1999,5081), 1 octubre 1999 (RJ 1999, 1395), 25 octubre 1999 (RJ 2000,862), 10 noviembre 1999 (RJ 1999, 8055), 2 marzo 2000 (RJ 2000, 1304), 27 febrero 2001 (RJ 2001,4201), 13 marzo 2001 (RJ 2001, 1382), 19 abril 2001 (RJ 2001,4172), 7 mayo 2001 (RJ 2001, 4458), 24 julio 2001 (RJ 2001, 5410) y 25 juni02002 (RJ 2002,7169). El Consejo de Estado en su Dictamen de 2 diciembre 1999, nm. 3.306/99 seal, tambin, que la responsabilidad patrimonial de la Administracin "es un instituto indemnizatorio de naturaleza estrictamente objetivo, de donde se deduce que puede concurrir en su caso, con independencia y abstraccin de que no exista culpa o actuacin inadecuada por parte de la Administracin. Por ello, no se trata de valorar la diligencia o negligencia de los servicios administrativos, sino de apreciar objetivamente la existencia de un dao cierto y real cuya causa pueda atribuirse al funcionamiento del servicio pblico". Estamos, pues, en presencia de una responsabilidad en la que ni siquiera se incluye la licitud o la ilicitud de la actuacin de la Administracin, lo que supone la existencia (activa o pasiva) de una actuacin administrativa, con resultado daoso y relacin de causa a efecto entre aqulla y sta; incumbiendo su prueba a quien la reclame,

a la vez que es imputable a la Administracin la carga referente a la existencia de fuerza mayor, cuando la misma se alegue como causa de exoneracin, tal como despus se expone ms detenidamente. 3) Los elementos que deben concurrir en cada supuesto concreto en que se solicite responsabilidad patrimonial para que la misma se pueda hacer realmente efectiva son los siguientes: a) El funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos. Exclusin de la fuerza mayor El artculo 139 de la Ley 30/1992 reproduce, bsicamente, el texto del artculo 106.2 de la Constitucin, aadiendo estas dos precisiones: l) Que la indemnizacin a que los particulares tienen derecho corre a cargo de las Administraciones pblicas correspondientes, y 2) Que el funcionamiento de los servicios pblicos que genera la imputacin de daos a la Administracin puede ser normal o anormal, englobndose en este ltimo, tal como ha puesto de relieve la doctrina, tanto el mal funcionamiento del servicio pblico ejecucin de acuerdos ilegales, o funcionamiento irregular por impericia, error, negligencia o dolo-, como la omisin de una actividad ordenada o el retraso en el obrar, habindose definido, entre otras, en las SSTS de 5 junio 1989 (RJ 1989, 4338), 17 noviembre 1990 (RJ 1990, 9172), 22 noviembre 1991 (RJ 1991, 8841), 20 octubre 1997 (RJ 1997, 7254), 23 diciembre 1998 (RJ 1998, 10381) Y 25 mayo 2000 (RJ 2000, 6278), el concepto de servicio pblico como toda actuacin, gestin o actividad propia de la funcin administrativa, ejercida, incluso, con la pasividad u omisin de la Administracin cuando tiene el deber concreto de obrar o comportarse de modo determinado. La primera puntualizacin es til y necesaria porque confirma, indubitablemente, que el sistema pblico de responsabilidad extracontractual es unitario y aplicable por igual a todas las entidades que, segn el artculo 2 de la Ley 30/1992, son Administraciones pblicas, o tienen la consideracin de Administracin pblica. La segunda, por el contrario, es innecesaria, ya que no existe duda alguna de que la expresin constitucional funcionamiento de los servicios pblicos -por la que, segn lo dispuesto en el apartado 1 del artculo 106 de la Constitucin, debe entenderse toda la "actuacin administrativa" cuyo control corresponde a los Tribunales contenciosoadministrativos- comprende tanto el funcionamiento normal como el anormal de referidos servicios, por lo que tan indemnizables son los daos que procedan de uno como de otro. nicamente se excluyen del funcionamiento normal -y, por tanto, de su imputacin a la Administracin- los supuestos de fuerza mayor, es decir, los daos causados por hechos irresistibles y extraos o ajenos por completo a la actividad administrativa o al funcionamiento de los servicios pblicos.

En este sentido, el Consejo de Estado ha definido, generalmente, a la misma como causa extraa al objeto daado, excepcional e imprevisible, o que de haberse podido prever fuera inevitable. As, entre otros, en su Dictamen de 28 marzo 1968 seal que es de esencia a la fuerza mayor "la imprevisibilidad o la inevitabilidad", mientras que en sus Dictmenes de 29 mayo 1970 y de 28 marzo 1974, reserv el concepto de fuerza mayor para los "acontecimientos inslitos y extraos al campo normal de las previsiones tpicas de cada actividad o servicio", o para "aquel suceso que no hubiera podido preverse o que previsto fuera inevitable, que haya causado un dao material y directo que exceda visiblemente de los accidentes del curso normal de la vida por la importancia y trascendencia de su manifestacin". Y, por ejemplo, en las SSTS de 2 febrero 1980 (RJ 1980, 743), 4 marzo 1981 (RJ 1981, 894), 25 julio 1982 (RJ 1982, 4852), 28 junio 1983 (RJ 1983, 3664), 23 mayo 1986 (RJ 1986, 4455), 7 junio 1988 (RJ 1988, 4535), 28 septiembre 1988 (RJ 1988, 6944), 3 de noviembre de 1988 (RJ 1988, 8628), 10 noviembre 1988 (RJ 1988,8682), 3 octubre 1994 (RJ 1994,7511), 23 febrero 1995 (RJ 1995, 1280), 30 septiembre 1995 (RJ 1995,6818), 18 diciembre1995 (RJ 1995,9408), 31 enero 1996 (RJ 1996,474), 19 abril 1997 (RJ 1997,3233), 18 julio 1997 (RJ 1997, 6083), 22 diciembre 1997 (RJ 1998, 737), 10 octubre 1998 (RJ 1998, 8835) Y 16 febrero 1999 (RJ 1999, 1622), se declar, en idntica lnea, que la fuerza mayor viene representada por aquellos hechos que an siendo previsibles, sean sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motive sea extraa e independiente del sujeto obligado. Por todo ello, cuando un hecho, sea o no previsible, puede, sin embargo, ser evitado, ello no libera a la Administracin de su exigencia de responder patrimonialmente. As se indic en el Dictamen del Consejo de Estado de 10 julio 1975, en el que se seal: "La circunstancia de que el desprendimiento de tierras fuera consecuencia del reblandecimiento del terreno y de la insistencia de las lluvias podr eximir de culpa a la Administracin y de toda imputacin de anormalidad en la situacin administrativa, pero no le permite librarse de las consecuencias econmicas de un hecho que, con independencia de que fuera o no previsible, no puede en forma alguna reputarse inevitable. La previsin de los efectos de las lluvias, en zona especialmente lluviosa era obligada y no puede caber la menor duda de que si tales efectos hubieran sido previstos, el dao podra haber sido evitado". En cualquier caso, hay que indicar -tal como se ha declarado, entre otras, por las SSTS de 23 febrero 1995 (RJ 1995, 1280), 16 octubre 1995 (RJ 1995, 7412), 20 octubre 1997 (RJ 1997, 7254), 5 diciembre 1997 (RJ 1997, 177), 15 diciembre 1997 (RJ 1997,9357), 18 febrero 1998 (RJ 1998, 1679), 26 febrero 1998 (RJ 1998, 1795), 10

octubre 1998 (RJ 1998, 8835), 15 marzo 1999 (RJ 1999, 4440), 9 abril 2002 (RJ 2002, 3461), 4 junio 2002 (RJ 2002, 6292), 9 julio 2002 (RJ 2002, 7648), 18 octubre 2002 (RJ 2002, 10223), 3 diciembre 2002 (RJ 2003, 293), 23 diciembre 2002 (RJ 2003, 591), 20 enero 2003 (RJ 2003, 886) Y 24 febrero 2003 (RJ 2003, 2142) - que el carcter objetivo de la responsabilidad de la Administracin impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la vctima para considerar roto el nexo de causalidad corresponde a la Administracin, pues, como se seal en la ltima de las Sentencias citadas, "no sera objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administracin que caus el dao procedi con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionada a probar que quien padeci el perjuicio actu con prudencia" . b) El nexo causal. Entre la actuacin administrativa y el dao ocasionado o producido tiene que existir, obligatoriamente, una relacin de causalidad, esto es, una conexin de causa o efecto. Vanse, a ttulo de mero ejemplo, las SSTS de 10 marzo 1969 (RJ 1969, 1514), 14 diciembre 1974 (RJ 1974, 4880), 16 mayo 1977 (RJ 1977, 2041), 2 febrero 1980 (RJ 1980, 743), 4 julio 1980 (RJ 1980, 3410), 4 diciembre 1980 (RJ 1980, 4962), 30 marzo 1982 (RJ 1982, 2356), 25 junio 1982 (RJ 1982, 4852), 28 junio 1983 (RJ 1983, 3664), 16 septiembre 1983 (RJ 1983, 4498), 14 diciembre 1983 (RJ 1983,6950), 20 enero 1984 (RJ 1984, 135), 15 mayo 1984 (RJ 1984, 2890), 23 mayo 1984 (RJ 1984, 4600), 29 junio 1984 (RJ 1984, 3772), 25 septiembre 1984 (RJ 1984, 4685), 9 abril 1985 (RJ 1985, 1752), 29 enero 1986 (RJ 1986, 1129), 23 marzo 1990 (RJ 1990, 2218), 27 octubre 1990 (RJ 1990, 8053), 3 noviembre 1993 (RJ 1993, 8570), 12 noviembre 1993 (RJ 1993, 8764), 30 julio 1994 (RJ 1994,6309), 15 diciembre 1994 (RJ 1994, 9421), 9 marzo 1995 (RJ 1995, 1849), 2 mayo 1995 (RJ 1995, 4136), 2 abril 1996 (RJ 1996, 2984), 1 abril 1997, 23 diciembre 1997 (RJ 1997, 8901), 29 diciembre 1997, 3 marzo 1998 (RJ 1998, 926), 3 julio 1998 (RJ 1998, 5411), 17 abril 1999 (RJ 1999, 2585), 29 mayo 1999 (RJ 1999, 4382), 9 julio 1999 (RJ 1999, 6768), 9 octubre 1999 (RJ 1999, 7245), 10 noviembre 1999 (RJ 1999, 8055), 23 noviembre 1999 (RJ 1999, 9048L 14 febrero 2000 (RJ 2000, 675), 2 marzo 2000 (RJ 2000, 1304), 29 junio 2000 (RJ 2000, 5916), 18 diciembre 2000 (RJ 2000, 10124), 17 mayo 2001, 5 julio 2001 (RJ 2001,4991), 11 julio 2002, 30 octubre 2002, 28 noviembre 2002, 3 diciembre 2002, 5 diciembre 2002, 16 diciembre 2002, 27 diciembre 2002 y 21 enero 2003, habindose sealado en referida STS de 2 marzo 2000 (RJ 2000, 1304), que debe aplicarse a estos efectos el principio de "causalidad adecuada", "que exige, para observar la culpa del agente, que el resultado sea una consecuencia natural, adecuada y suficiente de la determinacin de la voluntad; debiendo entenderse por

consecuencia natural, aquella propicia, entre el acto inicial y el resultado daoso, una relacin de necesidad, conforme a los conocimientos normalmente aceptados; y debiendo valorarse en cada caso concreto, si el acto antecedente que se presenta como causa, tiene virtualidad suficiente para que del mismo se derive, como consecuencia necesaria, el efecto lesivo producido, no siendo suficiente las simples conjeturas, o la existencia de datos fcticos, que por una mera coincidencia, induzcan a pensar en una posible interrelacin de esos acontecimientos, sino que es necesaria la existencia de una prueba terminante relativa al nexo entre la conducta del agente y la produccin del dao, de tal forma que haga patente la culpabilidad que obliga a repararlo". Este necesario e imprescindible nexo causal ha de ser, por lo general, directo, inmediato y exclusivo, lo que se tendr que apreciar de forma casustica, debiendo tenerse presente, sin embargo, que a veces la relacin de causalidad puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas o concurrentes, tal como ha declarado el Tribunal Supremo, desde su Sentencia de 16 noviembre 1974 (RJ 1974, 4510), en reiteradas ocasiones, pudindose citar a este respecto, entre otras, sus Sentencias de 25 enero 1997 (RJ 1997, 266), 26 abril 1997 '(RJ 1997, 4307), 16 diciembre 1997 (RJ 1997, 1132), 4 mayo 1998 (RJ 1998, 4593), 6 octubre 1998 (RJ 1998, 7813), 13 octubre 1998 (RJ 1998, 7820), 9 marzo 1999 (RJ 1999, 2434), 13 marzo 1999 (RJ 1999, 3151), 29 junio 1999 (RJ 1999,6332), 21 julio 2001 (RJ 2001,9167) Y 28 julio 2001 (RJ 2001, 10061). Habindose producido referido nexo causal -cuyo "secreto", segn ha indicado la doctrina consiste en "eliminar aquellos hechos que, con toda evidencia, no hayan tenido ningn poder determinante en la produccin del dao final", quedando, pues, incluidos dentro del concepto todos los dems hechos concurrentes, a cargo de sus respectivos autores- surge la responsabilidad patrimonial de la Administracin, a salvo del caso de que exista una "concausa" que genere la atemperacin o, inclusive, la exoneracin de responsabilidad. En este sentido, en la STS de 30 julio 1994 (RJ 1994, 6309), citando otra precedente Sentencia de este mismo rgano jurisdiccional de 23 marzo 1990 (RJ 1990, 2218), se declar que la: "(...) exoneracin de responsabilidad slo se da cuando se acredite otra concausa producida por persona ajena a la Administracin que se interfiera significativamente en la anterior relacin con entidad suficiente para producir el dao o perjuicio en el patrimonio del reclamante, sin cuya concausa ste no se hubiera producido". Esa concausa nada impide que pueda proceder del mismo perjudicado, tal como se ha declarado, entre otras, por las SSTS de 28 octubre 1988 (RJ 1988, 7752),23 enero 1989 (RJ 1989, 350), 12 junio 1990 (RJ 1990, 4703), 21 marzo 1991 (RJ 1991, 2425), 11 febrero 1992

(RJ 1992, 1209), 10 julio 1992 (RJ 1992, 6276), 15 julio 1993 (RJ 1993, 5810), 16 diciembre 1994 (RJ 1994, 10497), 9 marzo 1995 (RJ 1995, 1848), 24 mayo 1996 (RJ 1996, 4009), 27 junio 1997 (RJ 1997, 5399), 22 septiembre 1997 (RJ 1997, 6821), 2 abril 1998 (RJ 1998, 1870), 13 abril 1998 (RJ 1998, 2388), 25 septiembre 1998 (RJ 1998, 7070), 8 octubre 1998 (RJ 1998, 7559), 18 marzo 1999 (RJ 1999, 1658), 20 mayo 1999 (RJ 1999, 3355), 27 mayo 1999 (RJ 1999, 5081), 24 septiembre 2002 (RJ 2002, 7950) y 6 noviembre 2002 (RJ 2002, 9636). As, por citar alguna ms detenidamente, en la STS de 11 julio 1990 (RJ 1990, 5852) se afirm, en trminos generales, que "la teora del riesgo no descansa en la mera causacin de un evento lesivo daoso ya que si la vctima se interfiere en la cadena causal, quedar el agente exonerado de responsabilidad"; mientas que en la STS de 21 octubre 1991 (RJ 1991, 7231) se declar que "la responsabilidad se esfuma cuando el resultado daoso se hubiese producido por descuido, yerro, omisin o falta de diligencia exclusivamente de la vctima del dao". Y, en la ms reciente STS de 27 diciembre 1999 (RJ 1999, 10072) se ha sealado a este respecto que: "es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneracin de responsabilidad para la Administracin, a pesar del carcter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la nica determinante del dao producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio pblico (Sentencias, entre otras, de 21 marzo, 23 mayo, 10 octubre y 25 noviembre 1995 [RJ 1995, 1981, RJ 1995, 4220, RJ 1995, 7049 y RJ 1995, 9501], 25 noviembre y 2 diciembre 1996 [RJ 1996,8074 y RJ 1996,8754], 16 noviembre 1998 [RJ 1998,9876], 20 febrero, 13 marzo y 29 marzo 1999 [RJ 1999, 3146, RJ 1999, 3151 y RJ 1999,3241])". Dicha exoneracin de responsabilidad patrimonial puede ser tambin, obviamente, parcial, lo que se producir en el supuesto de que el dao ocasionado haya sido debido tanto a la conducta de la Administracin como a la del propio afectado, y ello por aplicacin de la doctrina general sustentada por el Tribunal Supremo para todos los casos de responsabilidad, intervengan, o no, personas jurdicas pblicas, habindose declarado por la Sentencia de este rgano de 30 junio 1997 (RJ 1997, 5409) que: "Cuando ambos litigantes han incurrido en actuar culposo y sus respectivos comportamientos no llegaron a romper la relacin de causalidad, como declara la Sentencia de 7 junio 1991 (RJ 1991, 4431), sin alzarse alguno de ellos en el nico y decisivo factor desencadenante al accidente, esta situacin no elimina el deber de indemnizar e impone una equitativa moderacin y repartimiento del quantum a resarcir"; mientras que en la STS de 13 abril 1998 (RJ 1998, 2390) se manifest que: "si un accidente se produce por varias causas -concausas- cuya conjuncin provoca el suceso y todas provienen o responden a -autoras sujetos distintos, no cabe sino computar en el resarcimiento reparador del dao declarado a

favor de la vctima o daado, su tanto de (...) autora en aquella concausa, y, por ende, disminuir en el beneficio atributivo la suma que se considere porcentualmente adecuada en el parmetro de 100 con el preciso mdulo aritmtico de que estar ms prxima a ste, cuanto mayor haya sido su gravedad o influencia etiolgica". El Consejo de Estado, por su parte, ha insistido en la misma tendencia. As, en su Dictamen de 1 julio 1971, afirm que: "la concurrencia de culpas ha sido ampliamente aceptada por la jurisprudencia civil como circunstancia determinante no de una exoneracin total de la responsabilidad, pero s de una prudente moderacin de la misma en los supuestos de responsabilidad extracontractual y la misma doctrina es aplicable a los supuestos de responsabilidad de la Administracin". Efectivamente as es, si bien, conviene ponerlo de manifiesto, en este ltimo caso, esto es, en el de responsabilidad patrimonial de la Administracin, no cabe en puridad hablar de "compensacin de culpas", ya que aqu no es necesario, hablar de culpa, aunque pueda existir. Aplicando tal doctrina, los Tribunales de lo contenciosoadministrativo han tenido ocasin de apreciar, y declarar, referida concurrencia de culpas, si bien, obviamente, en menos supuestos dada la naturaleza de la responsabilidad administrativa, lo que ha conllevado la reduccin de la indemnizacin a satisfacer por la Administracin. Ejemplos de ello los tenemos, entre otros, en: -La STS de 11 abril 1986 (RJ 1986, 2633), que trato la cuestin de unas inundaciones en las que qued acreditado el anormal funcionamiento de la red del colector de aguas pluviales en una zona con el consiguiente embalse de aguas en las calzadas e inundaciones; pero tambin que el local comercial inundado, ubicado en un stano, era poco apto para el ejercicio de la actividad comercial de almacenamiento de electrodomsticos, por lo que era procedente la imputacin de negligencia al reclamante, quien deba asumir en un porcentaje del 50% el importe de los daos sufridos en su establecimiento, ya que en tal entidad a l eran atribuible s las consecuencias daosas. -La STS de 4 junio 1992 (RJ 1992, 4928), relativa al fallecimiento de un disminuido psquico al ahogarse en una piscina municipal, al sealarse en ella que si bien tena que apreciarse la responsabilidad del Ayuntamiento, la vigilancia, en este caso, no corresponda prestada slo al socorrista municipal, sino tambin a las personas que acompaaban al fallecido en su visita a la piscina, por lo que, en consecuencia, la culpa in vigilando no deba imputarse exclusivamente al Ente pblico, lo que haba de reflejarse en la cuanta de la indemnizacin solicitada. -Y la STS de 27 enero 2003 (RJ 2003, 2478), en la que se afirm que haba existido concurrencia de culpas, debiendo ello tener su

adecuado reflejo en la cuanta de la indemnizacin solicitada, en el caso de un accidente de trfico "tuvo su origen en diferentes y relevantes causas atribuibles a las tres partes que han actuado en estos autos al considerar la Sala que la salida de la va por la que circulaba el vehculo SEAT Mlaga AB H fue ocasionada por: a) El exceso de velocidad de dicho vehculo y por el estado de mantenimiento de sus ruedas traseras; b) La existencia de un charco de agua en dicho lugar, charco de grandes dimensiones y de bastante profundidad [...]; c) El da del accidente no exista valla de seguridad en el poste referenciado (informe emitido el 14 de diciembre de 1995 por el Destacamento de trfico de Ganda)". c)La lesin indemnizable. De acuerdo con el artculo 141. 1 de la Ley 30/ 1992, en la redaccin dada al mismo por la Ley 4/1999, de 213 de enero, "slo sern indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daos que ste no tenga el deber jurdico de soportar de acuerdo con la Ley". Con ello, en suma, el legislador ha acogido el concepto de antijuricidad tradicional y usualmente admitido tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, habindose sealado, por ejemplo, por las SSTS de 4 octubre 1978 (RJ 1978, 3319), 31 octubre 1978 (RJ 1978, 3989), 10 diciembre 1979 (RJ 1979, 4153), 8 marzo 1982 (RJ 1982, 1242) Y 2 junio 1982 (RJ 1982, 4177), que el dao es antijurdico o ilcito en todos los casos en que la Administracin carezca de "ttulo legtimo que justifique en Derecho la irreversible carga impuesta al administrado". Conforme a ello el dao es antijurdico cuando el particular no tiene el deber jurdico de soportarlo, o, dicho ms tcnicamente, cuando la norma no obliga al perjudicado a soportar dicho dao. Por el contrario, si dicha obligacin existe, si las normas imputan al particular los efectos daosos de una determinada intervencin administrativa, en tal supuesto s concurre una causa o ttulo de justificacin excluyente de la antijuricidad del dao producido por mencionada actuacin administrativa, tal como se declar, entre otras, por las SSTS de 3 enero 1979 (RJ 1979, 7), 27 septiembre 1979 (RJ 1979, 3299), 27 junio 1997 (RJ 1997, 5352), 18 febrero 1998 (RJ 1998, 1679), 20 mayo 1998 (RJ 1998, 4967), 11 marzo 1999 (RJ 1999, 3035), 13 enero 2000 (RJ 2000, 659) Y 12 julio 2001 (RJ 2001, 6692), habindose afirmado en estas tres ltimas, aludiendo a la cuestin del ejercicio de potestades discrecionales y a la aplicacin de conceptos jurdicos indeterminados por parte de la Administracin, y recogiendo doctrina ya sustentada por la precedente STS de 5 febrero 1996 (RJ 1996, 987), que en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administracin "parece que no existira duda de

que siempre que el actuar de la Administracin se mantuviese en unos mrgenes de apreciacin no slo razonados sino razonables debera entenderse que no podra hablarse de existencia de lesin antijurdica, dado que el particular vendra obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que ste se llevase a cabo en los trminos antedichos; estaramos pues ante un supuesto en el que existira una obligacin de soportar el posible resultado lesivo", aadindose que esta doctrina es igualmente aplicable a aquellos supuestos "en que en la aplicacin por la Administracin de la norma jurdica al caso concreto no haya de atender slo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciacin, necesariamente subjetivada, por parte de la Administracin llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolucin"; supuestos ambos en los que es necesario reconocer un determinado margen de apreciacin a la Administracin que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de mrgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la Jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, hara desaparecer el carcter antijurdico de la lesin y por tanto faltara uno de los requisitos exigidos con carcter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administracin.

d)Elementos del dao: efectivo, evaluable e individualizado. A tenor del artculo 139.2 de la Ley 30/1992, el dao alegado que ha de ser acreditado mediante una prueba suficiente, la cual pesa, de acuerdo con los viejos aforismos "necessitas probandi incumbit ei qui agif' y "onus probandi incumbit actori', y conforme a las reglas generales de la carga de la prueba del artculo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, sobre el solicitante, tal como se declarado, entre otras muchas, por las SSTS de 3 mayo 1977 (RJ 1977, 2688), 9 mayo 1978 (RJ 1978, 1996), 18 enero 1982 (RJ 1982, 13), 12 mayo 1982 (RJ 1982, 3326), 13 marzo 1986 (RJ 1986, 2298), 2 marzo 1994 (RJ 1994, 1722) Y 16 octubre 1995 (RJ 1995, 7412)- ha de ser, en cualquier caso, "efectivo, evaluable econmicamente e individualizado con relacin a una persona o grupo de personas". Estos conceptos han ido perfilndose y dotndose de contenido a lo largo del tiempo por una abundante doctrina jurisprudencial, que ha precisado lo siguiente: - Que por dao efectivo se entiende el dao cierto ya producido, no simplemente posible, contingente o futuro. As, entre otras muchas, en las SSTS de 14 febrero 1972 (RJ 1972, 800), 5 junio 1972 (RJ 1972, 2769), 12 mayo 1997 (RJ 1997,

3976), 16 mayo 1977 (RJ 1977, 2041), 27 octubre 1980 (RJ 1980, 3802), 10 junio 1981 (RJ 1981, 2453), 16 julio 1984 (RJ 1984, 4231), 15 octubre 1986 (RJ 1986, 5688), 3 febrero 1989 (RJ 1989, 809), 2 enero 1990 (RJ 1990, 147), 19 octubre 1990 (RJ 1990,8294), 2 marzo 1994 (RJ 1994, 1722), 16 octubre 1995 (RJ 1995, 7412), 27 junio 1997 (RJ 1997, 5352), 20 octubre 1997 (RJ 1997, 7254), 18 febrero 1998 (RJ 1998, 1679), 1 octubre 1999 (RJ 1999, 1395) y 25 octubre 1999 (RJ 2000, 862), se ha sealado que para ser resarcible el dao ha de consistir en un dao real y no en meras especulaciones sobre perjuicios o prdidas contingentes o dudosas; mientras que en el Dictamen del Consejo de Estado de 26 junio 1969 se manifest que no se incluyen los daos eventuales o simplemente posibles, pero no actuales, si bien, como acertadamente se indic por la STS de 17 noviembre 1990 (RJ 1990, 9172), ello es "sin perjuicio de que puedan ser reclamados cuando esa actualizacin se produzca en el futuro" . Ello no excluye, adems, que, en algn supuesto concreto, deba, asimismo, indemnizarse el dao que haya de ocurrir en el porvenir, pero cuya produccin, como se declar por ejemplo por la STS de 2 enero 1990 (RJ 1990,147), sea "indudable y necesaria por la anticipada certeza de su acaecimiento en el tiempo". Que el carcter evaluable del dao concurre tan slo cuando haya tenido lugar un autntico quebranto patrimonial; pero no as cuando nicamente hayan existido simples molestias o perjuicios sin trascendencia econmica subjetiva. La dificultad de valorar y cuantificar econmicamente los daos morales en sentido estricto, ha conducido en ocasiones a la jurisprudencia a no estimarlos como concepto indemnizable, siendo ilustrativas de ello, entre otras, las SSTS de 11 abril 1972 (RJ 1972, 2660), 12 junio 1972 (RJ 1972, 3173), 11 diciembre 1972 (RJ 1972, 5269), 17 enero 1975 (RJ 1975,4), 25 febrero 1975 (RJ 1975, 1601), 21 abril 1977 (RJ 1977, 2644), 10 marzo 1978 (RJ 1978, 3319), 15 noviembre 1979 (RJ 1979,4252), 5 febrero 1980 (RJ 1980,582) y 20 septiembre 1982 (RJ 1982, 5531). Afortunadamente, sin embargo, otros pronunciamientos jurisdiccionales de este mismo rgano -por ejemplo, sus Sentencias de 12 marzo 1975 (RJ 1975, 1798), que es la que inicia la nueva orientacin, y que contempla el conocido caso de "los novios de Granada" -en la doctrina del Consejo de Estado la inclusin de los daos morales es ms temprana y se remonta, al menos, al Dictamen de 22 octubre 1970, en el que se argumenta para admitidos sobre la base de la expresin "cualquiera de los bienes y derechos" del antiguo artculo 40 LRJAE (hoy 139.1 LRJ-PAC)-, 26 septiembre 1977 (RJ 1977, 3545), 27 diciembre 1977, 4 julio 1979 (RJ 1979, 3047), 13 diciembre 1979 (RJ 1979, 4726), 2 febrero 1980 (RJ 1980, 743), 18 febrero 1980 (RJ 1980, 735), 4 diciembre 1980 (RJ 1980,4962), 7 diciembre 1981 (RJ 1981, 5370), 18 enero 1982 (RJ 1982,346), 30 marzo 1982 (RJ

1982,2356), 8 junio 1982 (RJ 1982, 4773),.18 diciembre 1982 (RJ 1982,8028),12 marzo 1984 (RJ 1984,2508),16 julio 1984 (RJ 1984,4231), 18 marzo 1985 (RJ 1985,2635), 3 abril 1985,31 mayo 1985, 17 julio 1985, 19 noviembre 1985, 28 enero 1986 (RJ 1986, 69), 7 octubre 1989 (RJ 1989, 7331), 1 diciembre 1989 (RJ 1989, 8992), 17 noviembre 1990 (RJ 1990, 9172), 13 enero 2000 (RJ 2000, 659), 24 septiembre 2002 (RJ 2002, 7869), 23 octubre 2002 (RJ 2002, 10230) y 23 octubre 2002 (RJ 2003, 259)- han admitido palmariamente, por emplear expresiones de la STSJ de Extremadura de 21 abril 1997 (RJCA 1997, 722), "junto al dao patrimonial el dao moral o pecunia doloris entendido, no como resarcimiento de empobrecimiento o ausencia o demrito de ganancias de elementos patrimoniales lesionados, sino como compensacin del dolor o sufrimiento que determinados actos tienen sobre las personas, como lo son la muerte de seres queridos o la existencia de dolor por las lesiones producidas". Y ello ha sido as aunque la compensacin sea ciertamente difcil de precisar, y ello por carecerse en estos casos de parmetros o mdulos objetivos, como han indicado, entre otras, las SSTS de 20 julio 1996 (RJ 1996,5717),26 abril 1997 (RJ 1997,4307), 5 junio 1997 (RJ 1997, 5945), 28 diciembre 1998 (RJ 1998, 10161) en la que se afirm que "en el rea de los daos morales, es francamente imposible llevar a los mismos las normas valoradoras que establece el articulo 141.2 de dicha LRJ- PAC, cuando habla de las valoraciones predominantes en el mercado"-, 23 octubre 2002 (RJ 2003, 259) Y 16 enero 2003 (RJ 2003, 1031), en la que se afirm que es doctrina constante "que el pretium doloris carece de parmetros o mdulos objetivos, lo que conduce a valorarlo en una cifra que, si bien debe ser razonable, siempre tendr un componente subjetivo". En esta misma lnea, en la STS de 1 febrero 2003 (RJ 2003, 2358), se ha declarado que la indemnizacin econmica del perjuicio moral se reserva al prudente arbitrio del Tribunal de instancia, "segn hemos declarado en nuestras Sentencias de 20 julio 1996 (RJ 1996, 5717), 24 enero (RJ 1997, 739), 26 abril (RJ 1997, 4307) Y 5 junio 1997, 20 enero 1998, 2 marzo 2000 (RJ 2000, 2455), 16 marzo (RJ 2002, 3336) Y 18 mayo 2002 (RJ 2002, 5740), sin otra limitacin que la razonabilidad en su determinacin" . Terciando en esta polmica, el artculo 142.5 de la vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, admite de forma expresa la responsabilidad por daos a las personas de carcter fsico o psquico. Preciso es sealar, tambin, que el objeto de la indemnizacin, cuando haya lugar a la misma, es tanto el dao emergente como el lucro cesante, como ha declarado de forma reiterada la jurisprudencia, constituyendo buena muestra de ello, entre otras muchas, las SSTS de 7 octubre 1980 (RJ 1980, 3566), 4 diciembre 1980 (RJ 1980,4962), 14 abril 1981 (RJ 1981, 1843), 13 octubre 1981 (RJ 1981,4417), 12 mayo 1982 (RJ 1982,3326), 8 julio 1982 (RJ 1982, 5376), 16 julio 1982 (RJ 1982, 5443), 24 marzo 1983 (RJ 1983, 3396),16 septiembre 1983 (RJ 1983, 4498), 26 septiembre 1984 (RJ 1984, 4548), 9 marzo 1985 (RJ

1985, 1498), 10 junio 1985 (RJ 1985, 3566), 12 junio 1985 (RJ 1985, 5552), 27 septiembre 1985 (RJ 1985, 4295), 22 noviembre 1985 (RJ 1985, 477), 23 febrero 1988 (RJ 1988, 1451), 21 junio 1988 (RJ 1988,4408), 20 febrero 1989 (RJ 1989, 2526), 15 octubre 1990 (RJ 1990, 8126), 17 noviembre 1990 (RJ 1990, 9172), 9 marzo 1992 (RJ 1992, 2138), 14 mayo 1993 (RJ 1993, 3748), 22 mayo 1993 (RJ 1993, 3788), 22 enero 1994 (RJ 1994, 58), 29 enero 1994 (RJ 1994, 260), 18 febrero 1998 (RJ 1998, 1679), 20 marzo 1998 (RJ 1998,3315), 18 diciembre 2000 (RJ 2001,221) y 13 diciembre 2001 (RJ 2001,5183). Ahora bien, del concepto de lucro cesante -que debe probarse para determinar su certeza, tal como se indic, por ejemplo, por la STS de 3 febrero 1989 (RJ 1989,809)-, se excluyen, tal como se declar, por ejemplo, por la STS de 12 mayo 1997 (RJ 1997,3976): "A) (...) las meras expectativas o ganancias dudosas o contingentes, puesto que es reiterada la postura jurisprudencial del Tribunal Supremo (as en Sentencia de 15 octubre 1986 (RJ 1986, 5688) que no computa las ganancias dejadas de percibir que sean posibles, pero derivadas de resultados inseguros y desprovistos de certidumbre, cuando las pruebas de las ganancias dejadas de obtener sean dudosas o meramente contingentes (...). B) (...) la posibilidad de que a travs del concepto de lucro cesante y del dao emergente se produzca un enriquecimiento injusto, puesto que la indemnizacin ha de limitarse al dao emergente que genera el derecho a la indemnizacin". -Y que la individualizacin del dao en una persona o grupo de personas excluye del mbito de la responsabilidad las cargas e incomodidades generales que, por exigencias del inters pblico, la Administracin pude hacer gravitar sobre los particulares, aun cuando algunos hayan de sufrirlos en mayor medida que otros, al organizar los servicios pblicos. En esta lnea, por ejemplo en la STS de 7 diciembre 1981 (RJ 1981, 5370) se declar que el dao ha de estar "concretado en el patrimonio del afectado y que no constituya una carga comn que todos los administrados tengan el deber de soportar", insistiendo en la misma doctrina, entre otras, las SSTS de 12 marzo 1973 (RJ 1973, 1141), 12 febrero 1980 (RJ 1980,707), 27 marzo 1980 (RJ 1980,2249),16 mayo 1983 (RJ 1983,3407) 13 junio 1984 (RJ 1984,4374), 7 junio 1988 (RJ 1988,4603), 29 mayo 1989 (RJ 1989,4095), 24 octubre 1990 (RJ 1990, 8330), 20 octubre 1997 (RJ 1997, 7254), 18 febrero 1998 (RJ 1998, 1679), 18 junio 1999 (RJ 1999, 6238) Y 13 enero 2000 (RJ 2000, 659). D) Concurriendo todos los anteriores requisitos surge la obligacin de indemnizar por parte de la Administracin. As se seala en el artculo 139 de la Ley 30/ 1992: "tienen derecho a ser indemnizados" los

particulares que hayan sufrido una lesin que rena las caractersticas descritas en citado precepto. El objeto, pues, de la responsabilidad patrimonial es la reparacin que deje a la vctima indemne, reparacin que, como ha sealado reiteradamente la jurisprudencia ha de ser integral. As, sin nimo exhaustivo, y por citar slo algunas Sentencias del Tribunal Supremo, en la de 31 mayo 1987 (RJ 1987, 4419) se declar que la indemnizacin por responsabilidad patrimonial de la Administracin debe cubrir todos los daos y perjuicios sufridos, hasta conseguir la reparacin integral de los mismos. En la de 5 abril 1989 (RJ 1989, 2816) se puso de manifiesto que el principio que domina la regulacin de la responsabilidad patrimonial de la Administracin es el de procurar al perjudicado la compensacin integral del dao sufrido. En la de 18 julio 1989 (RJ 1989, 5836) se seal que la indemnizacin ha de corresponder al perjuicio que al particular se cause por el sacrificio de sus derechos y bienes, sin que ello, se aadi, invocando precedentes SSTS de 12 julio 1955 Y 21 noviembre 1955, pueda convertirse en un motivo de lucro. -Y en la de 19 julio 1997 (RJ 1997, 6732) se declar que la responsabilidad patrimonial de la Administracin conlleva la reparacin integral de los daos y perjuicios producidos. Esta misma doctrina se recoge, igualmente, entre otras muchas, en las ms recientes SSTS de 14 febrero 1998 (RJ 1998, 2205), 18 febrero 1998 (RJ 1998, 1679), 28 febrero 1998 (RJ 1998,3198), 14 marzo 1998 (RJ 1998,3248), 30 junio 1998 (RJ 1998, 5621), 10 noviembre 1998 (RJ 1998, 9526), 8 julio 1999 (RJ 1999, 4764), 28 noviembre 1998 (RJ 1998, 10358), 13 febrero 1999 (RJ 1999,3015),20 febrero 1999 (RJ 1999,3016), 13 marzo 1999 (RJ 1999, 3038), 29 marzo 1999 (RJ 1999, 3241), 29 mayo 1999 (RJ 1999, 7259)], 12 junio 1999 (RJ 1999, 7283), 26 junio 1999 (RJ 1999, 7638), 17 julio 1999 (RJ 1999,7481),24 julio 1999 (RJ 1999,7482)],30 octubre 1999 (RJ 1999,9567), 27 diciembre 1999 (RJ 1999, 10072), 5 febrero 2000 (RJ 2000, 2171), 18 marzo 2000 (RJ 2000, 3827), 30 septiembre 2000 (RJ 2000, 9093), 13 noviembre 2000 (RJ 2001, 142), 20 enero 2001 (RJ 2001, 640), 27 octubre 2001 (RJ 2002, 462), 31 diciembre 2001 (RJ 2002, 783), 9 febrero 2002 (RJ 2002, 1957), 18 mayo 2002 (RJ 2002, 5740), 3 abril 2002 (RJ 2002, 5433),23 octubre 2002 (RJ 2002, 10230), 3 diciembre 2002 (RJ 2003, 293), 16 enero 2003 (RJ 2003, 1031) Y 20 enero 2003 (RJ 2003, 672), en todas las cuales se ha declarado que la indemnizacin por responsabilidad de las Administraciones pblicas debe cubrir los daos y perjuicios hasta conseguirse la reparacin integral de los mismos.

En este marco que se acaba de explicitar, en el que se han pretendido exponer de manera resumida las lneas generales aplicables a la materia, es dnde debe abordarse el examen puntual y particular de cada peticin concreta de responsabilidad patrimonial de la Administracin, analizando las circunstancias especficas y peculiares de las mismas hasta llegar a determinar si en ellas concurren, o no, todos los requisitos exigibles para poder declarar referida responsabilidad, con la consiguiente indemnizacin que ello comporta.