N 96

CDIGO FLORESTAL: IMPLICAES DO PL 1876/99 NAS REAS DE RESERVA LEGAL

8 de junho de 2011
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Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

Comunicados do Ipea da Os Comunicados do Ipea tm por objetivo antecipar estudos e pesquisas mais amplas conduzidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com uma comunicao sinttica e objetiva e sem a pretenso de encerrar o debate sobre os temas que aborda, mas motiv-lo. Em geral, so sucedidos por notas tcnicas, textos para discusso, livros e demais publicaes. Os Comunicados so elaborados pela assessoria tcnica da Presidncia do Instituto e por tcnicos de planejamento e pesquisa de todas as diretorias do Ipea. Desde 2007, mais de cem tcnicos participaram da produo e divulgao de tais documentos, sob os mais variados temas. A partir do nmero 40, eles deixam de ser Comunicados da Presidncia e passam a se chamar Comunicados do Ipea. A nova denominao sintetiza todo o processo produtivo desses estudos e sua institucionalizao em todas as diretorias e reas tcnicas do Ipea.

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos Macroeconmicas Joo Sics e Polticas

Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Prsio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

1. APRESENTAO1

Este Comunicado foi realizado com a finalidade de fornecer subsdios para a discusso de alterao do atual Cdigo Florestal (Lei 4.771/65). Esse debate retornou recentemente pauta do cenrio poltico atravs do PL 1.876/99, aprovado pela Cmara dos Deputados no dia 24 de maio de 2011, aps sofrer alteraes incorporadas pelas emendas 186 e 164. Atualmente, o PL encontra-se sob apreciao no Senado Federal. O foco de anlise do estudo foram as reas de reserva legal (RL) que, segundo o PL 1.876/99-C, seriam dispensadas de recuperao dos seus passivos ambientais. Tambm foram avaliadas as reas isentas de recuperao de RL segundo o projeto anterior s alteraes aprovadas pela Cmara em maio. Essa anlise foi elaborada na tentativa de colaborar com a discusso em pauta no Senado, pois, como o PL encontra-se em tramitao alguns dispositivos excludos na proposta aprovada e enviada ao Senado poderiam voltar discusso. O PL 1.876 passou a ser discutido mais intensamente a partir de julho de 2010, quando a Cmara comeou a trabalhar no texto como uma referncia para a criao de um novo Cdigo Florestal. A proposta usa critrios diferentes daqueles utilizados no Cdigo Florestal atual (lei 4.771/65) para definir as reas de proteo permanente (APPs) e Reserva Legal (RL), alm de inserir o conceito de rea rural consolidada, afetando o tamanho lquido total das reas reservadas para este fim. A RL, foco deste estudo, consiste em um percentual da rea do imvel onde a vegetao nativa deve ser conservada. Esta cota florestal diferente daquela que compe a APP por permitir a utilizao sustentvel dos recursos naturais, conservao dos processos ecolgicos, da biodiversidade, alm de abrigo e proteo fauna e flora nativas. O Cdigo Florestal atual considera que o percentual destinado RL varia conforme o bioma em que o imvel est localizado. Em seu artigo 16, estabelece os seguintes percentuais de rea: a) Gerais; b) Demais regies do pas: 20% para qualquer tipo de vegetao. Amaznia Legal: 80% para florestas, 35% para Cerrado, 20% para Campos

Colaboraram para esta pesquisa os Tcnicos de Planejamento e Pesquisa (TPP) e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) da Diretoria de estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (DIRUR) e Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (DISOC): Ana Paula Moreira da Silva (TPP-DIRUR), Fbio Alves (EPPGG DISOC), Regina Helena Rosa Sambuichi (TPP-DIRUR), Gustavo Luedemann (TPP-DIRUR).

No caso do bioma amaznico, esses percentuais podem ser reduzidos a 50% caso o zoneamento ecolgico-econmico permita esta ao (Lei 4.771/65, art 16, pargrafo 5). O fato de o Cdigo Florestal no ser cumprido em sua totalidade implica passivos ambientais, tanto em zonas rurais como em urbanas. Como passivo entende-se a diferena entre o estabelecido na lei (valor terico) e a poro real protegida na prtica (valor real). Assim, nas reas em que o passivo est presente, espera-se a adequao lei mediante a recuperao da rea de passivo, podendo ocorrer penalidades financeiras previstas em lei. No PL 1.876/99, os percentuais so os mesmos, mas a iseno de recuperao dos passivos de RL depende do tamanho do imvel rural. No incio das discusses, o texto aprovado pela Comisso Especial, em julho de 2010, estendia tal iseno tanto para pequenas propriedades, imveis com rea de at quatro mdulos fiscais, quanto para as propriedades maiores, de modo a exigir recuperao apenas na rea que exceder a quatro mdulos fiscais. O texto aprovado no plenrio da Cmara restringiu a iseno apenas para as pequenas propriedades. O mdulo fiscal (MF), institudo pela Lei 6.746/79, tem como funo inicial estabelecer uma unidade de rea em nvel municipal para fins de aplicao de alquotas do Imposto Territorial Rural (ITR) conforme o tamanho do imvel rural. Posteriormente, essa medida foi incorporada pela legislao agrria (Lei 8.629/93) para a implementao da Poltica Nacional de Reforma Agrria. O mdulo fiscal medido em hectares e seu clculo leva em considerao a explorao agropecuria predominante no municpio, a renda obtida no tipo de explorao predominante, outras exploraes expressivas em termos de renda ou de rea utilizada. Os valores do MF variam de 5 a110ha (Tabela 1).

Tabela 1. Mdulo fiscal por Unidade da Federao, segundo seu tamanho mdio, desvio padro e valores mximos e mninos.
UF Mdia AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO 94,55 36,11 91,45 60,00 46,83 48,27 5,00 21,58 37,46 64,82 33,02 47,44 83,62 63,90 41,43 32,41 65,09 18,64 19,01 42,58 60,00 89,33 19,81 17,40 38,81 19,25 79,86 Mdulos_Fiscais (ha) Desvio Padro 11,84 22,71 14,24 10,33 18,30 16,30 0,00 9,32 15,90 10,01 13,80 19,29 14,16 13,80 17,16 18,78 10,80 3,14 9,06 14,28 0,00 10,33 5,28 3,15 20,13 7,43 1,20 Mximo 100 70 100 70 70 90 5 60 80 75 70 110 100 75 60 70 75 30 35 70 60 100 40 24 70 40 80 Mnimo 70 7 10 50 5 5 5 7 7 15 5 15 30 5 7 5 15 5 5 7 60 80 5 7 5 5 70

Fonte: Sistema Nacional de Cadastro Rural Estatsticas Cadastrais (SNCR/INCRA, 2010)

Este estudo teve como objetivo avaliar os possveis impactos do PL 1.876/99-C sobre as reas de Reserva Legal (RL) no Brasil. O foco de anlise do presente Comunicado sero os imveis de at quatro mdulos fiscais. No entanto, sero abordados os possveis impactos com relao aos imveis maiores, uma vez que o projeto de lei est sob apreciao no Senado, havendo, portanto, possibilidade de reinsero dessa categoria de imveis na iseno acima citada. Foi estimado o 5

passivo de reserva legal que ser isento de recuperao em caso de aprovao do PL. A partir do clculo foram estimados os totais de perda de rea protegida e avaliados os impactos dessa reduo nos estoques de carbono vis--vis os compromissos assumidos pelo Brasil de reduo de emisso de CO2 perante a comunidade internacional.

2. OS CENRIOS DESTA PESQUISA

A iseno de recuperao da Reserva Legal (RL) foi analisada em propriedades com at quatro mdulos fiscais e nas reas referentes a quatro mdulos fiscais das demais propriedades. A construo desses recortes teve como base o processo histrico de mudanas que o PL 1.876/99 sofreu durante as discusses na Cmara dos Deputados e a possibilidade de retorno destas discusses no Senado Federal. Para calcular a rea de Reserva Legal que ser dispensada de recuperao no caso da aprovao do PL 1.876/99, elaboraram-se dois cenrios, considerando os recortes: 1) propriedade de at quatro mdulos fiscais, onde a proposta atual do PL estaria atuando 2) propriedades maiores que quatro mdulos ficais, objetivando subsidiar a discusso caso esse item retorne pauta. O Cenrio 1 considera a condio terica da proposta, ou seja, apenas a anistia do passivo j existente de RL sem levar em conta outras possveis influncias do anncio de anistia. O Cenrio 2 considera possveis efeitos do PL no sentido de aumentar desmatamento em reas de vegetao nativa. Ou seja, considera a hiptese de que o anncio da anistia e a possibilidade de anistias futuras possam influenciar o proprietrio rural a desmatar a vegetao natural existente, resultando na perda de toda a rea de RL existente na poro da propriedade rural referente a quatro mdulos fiscais. Considerando esses dois cenrios, foram elaborados clculos visando: quantificar as reas de passivo e transferncias de reas de Reserva Legal para reas agricultveis, tanto para valores totais como para o recorte do PL nos quatro mdulos fiscais; quantificar o carbono que deixar de ser estocado pela vegetao nativa nessas reas e relacion-lo aos compromissos de reduo de gases de efeito estufa assumidos pelo Brasil perante a comunidade internacional. Para cada municpio foram estimadas, com base no cadastro de imveis rurais do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA)2, a rea total de imveis rurais, a rea total de
2

Sistema Nacional de Cadastro Rural/INCRA: Estatsticas Cadastrais 2010

reserva legal3 (RL) dos imveis e as reas de RL relativas s reas de at quatro mdulos fiscais4 em todos os imveis. Foi estimada tambm a rea de passivo de RL com base em dados declaratrios5. Os dados foram agregados por biomas.

3. IMVEIS RURAIS NO BRASIL Com base no Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), o nmero total de imveis rurais de 5.181.595, ocupando uma rea de 571 milhes de ha (Tabela 2). O nmero de propriedades com at quatro mdulos fiscais de 4,6 milhes (Tabela 2), correspondendo a 90% do total de propriedades rurais no Brasil, enquanto a sua rea ocupa 135 milhes de ha ou 24% do total da rea de propriedades rurais no pas. Tabela 2: Nmero e rea dos imveis rurais segundo categoria de tamanho
Bioma Amaznia Caatinga Cerrado Mata Atlntica Pampa Pantanal Menor 4MF 448.193 1.042.078 773.848 2.150.851 244.725 8.383 4.668.078 Nmero Maior que 4MF 71.890 47.847 200.765 159.802 29.603 3.610 513.517 rea dos imveis

TOTAL
520.083 1.089.925 974.613 2.310.653 274.328 11.993 5.181.595

Menor 4MF 30.852.914,91 28.500.960,17 32.884.159,62 37.835.664,04 5.015.577,87 603.402,43 135.692.679,03

Maior que 4MF 196.029.477,79 30.879.492,53 141.561.211,48 45.189.521,06 10.938.358,33 11.449.699,97 436.047.761,07

TOTAL
226.882.392, 7 59.380.452,7 174.445.371, 1 83.025.185,1 15.953.936,2 12.053.102,4 571.740.440, 1

TOTAL

Fonte: INCRA (2010). Elaboraao: Ipea

Retomando o conceito de propriedade familiar, aquela que possui de um a quatro mdulos fiscais, o inciso II do artigo 4 da Lei 4.504/64 descreve como imvel rural que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua famlia, lhes absorva toda a fora de trabalho, garantindo-lhes a subsistncia e o progresso social e econmico, com rea mxima fixada para cada regio e tipo de explorao, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros. Para o clculo do mdulo, a rea aproveitada para a produo deve ser suficiente para sustentao

Para os valores de proteo legal de RL pelo Cdigo Florestal atual (Lei 4771/65) foi feito o cruzamento da malha municipal (IBGE, 2010) com o mapa dos biomas (IBGE, 2004) e o mapa da Amaznia Legal (IBGE, 2004). 4 Para os valores dos mdulos fiscais por municpio foram utilizados os ndices bsicos do INCRA (2010). 5 Os valores declaratrios foram retirados do item Matas e/ou florestas - naturais destinadas preservao permanente ou reserva legal dos dados do Censo Agropecurio (IBGE, 2006) e a partir desses valores calculou-se um ndice de passivo de RL (IPRL) que foi multiplicado pelos valores de RL existentes nos municpios e nos quatro mdulos fiscais das imveis rurais destes municpios.

econmica de uma famlia considerando reas de preservao, reas com benfeitorias e reas que no apresentem condies para explorao agropecuria. Assim, os minifndios, propriedades com menos de um mdulo fiscal, seriam unidades de produo agropecuria que, em teoria, dificilmente garantiriam o sustento e o desenvolvimento pleno de uma famlia. Supondo que a legislao ambiental vigente necessite de mudanas para propiciar o desenvolvimento da agricultura familiar, essa necessidade teria mais sentido para os agricultores minifundirios, porque os demais teriam condies de se desenvolver sem precisar suprimir a vegetao de reas de RL. Tomando por base as informaes do SNCR, gerenciado pelo INCRA, observa-se que os minifndios representam 65% do total de imveis rurais do pas e detm apenas 8% da rea (Figura 1). Por outro lado, as grandes propriedades, cuja rea ultrapassa quinze mdulos fiscais, ocupam 56% da rea e representam 3% dos imveis rurais. Em outros termos, enquanto uma minoria concentra mais da metade da rea destinada agropecuria, mais de dois teros dos imveis rurais brasileiros seriam inviveis economicamente sob essa tica.

Figura 1 - Porcentagem do nmero de imveis e porcentagem da rea total dos imveis por tamanho de propriedade6
Imveis (%) rea total(%)
56

65

25 20 15 8 7 3

Minifndios

Pequena Propriedade

Mdia propriedade

Grande propriedade

Fonte: SNCR/INCRA Estatsticas Cadastrais 2010. Elaborao: Ipea

No Brasil, os minifndios somam 3,4 milhes de imveis e detm uma rea de 48,3 milhes de hectares. Para tir-los dessa condio, ou seja, garantir que esses imveis tenham, no mnimo, um mdulo fiscal e dar acesso pleno a terra a seus proprietrios, seriam necessrios 76 milhes de hectares adicionais. A liberao das reas de RL para esses imveis adicionaria somente 17 milhes de hectares. Dos mais de 5,5 mil municpios brasileiros, somente 232 conseguiriam superar a

condio de minifndios de seus imveis com a liberao da RL7. Portanto, no seria a flexibilizao do Cdigo Florestal que resolveria a situao dos minifndios no Brasil.

4. REA DE RL E VALORES DE PASSIVO Com base no cadastro de imveis rurais do INCRA de 2010, o Brasil possui uma rea total de imveis rurais de 571,7 milhes de hectares. Pelo atual Cdigo Florestal (Lei 4.771/65), toda essa rea de imveis compe a base de clculo para o estabelecimento da rea de reserva legal (RL), dentro dos percentuais estabelecidos para cada tipo de vegetao, havendo a obrigatoriedade de recompor a vegetao das reas de RL que tenham sido desmatadas. Com a mudana proposta pelo PL 1.876/99-C, 135,7 milhes de hectares, correspondente rea dos imveis de at quatro mdulos fiscais, deixaro de compor a base de clculo para recuperao de RL. Na hiptese de a iseno ser estendida rea correspondente a quatro mdulos fiscais das demais propriedades, a rea que servir de base de clculo para RL reduzida em 220,6 milhes de hectares (39% da rea total dos imveis). Com base na rea total dos imveis rurais e aplicando os percentuais de reserva legal previstos no atual Cdigo Florestal para cada tipo de vegetao, o Brasil deveria possuir uma rea total de 258,2 milhes de hectares de reserva legal. Aplicando o ndice de passivo obtido para cada municpio, foi estimado um passivo total de reserva legal de 159,3 milhes de ha (61,7% da rea total de reserva legal prevista na lei atual).

4.1. Cenrio 1: rea de reserva legal que ser isenta de ser recuperada

Neste primeiro cenrio, considerou-se a hiptese de anistia dos passivos atuais existentes nas reas de RL referentes aos imveis rurais de at quatro mdulos fiscais. Neste contexto, o passivo total estimado isento de ser recuperado de 29,6 milhes de hectares (tabela 3), sendo que a maior parte deste passivo ocorreu na Amaznia e de 18 milhes de ha (61%) (Figura 2). Se for considerada a iseno em quatro mdulos para todas as propriedades, a rea isenta chega a quase 48 milhes de hectares.

Pequena propriedade: at 4 mdulos fiscais: Mdia propriedade: acima de 4 at 15 mdulos fiscais; Grande propriedade: acima de 15 mdulos fiscais. 7 Informaes obtidas do SNCR/INCRA Estatsticas Cadastrais 2010.

Tabela 3: rea dos passivos de RL a serem anistiados pelo PL 1876/99 no cenrio 1 (em ha)
Bioma Menor que 4MF Maior que 4MF
12.473.410,56 1.174.357,09 2.861.706,66 1.370.563,64 478.474,22 30.514,65 18.389.026,82 47.972.200,75

18.001.536,63 Amaznia 3.778.547,48 Caatinga 3.092.085,57 Cerrado 3.914.645,19 Mata Atlntica 787.415,16 Pampa 8.943,90 Pantanal 29.583.173,93 Total Total do Cenrio Fonte: Dados do INCRA (2010). Elaborao: Ipea

Figura 3: Percentual de passivo total de reserva legal dos imveis de at quatro mdulos fiscais que ser isento de recuperao com o PL 1.876/99 entre os biomas.

CERRADO PAMPA PANTANAL 0,03% 10% 3% CAATINGA 13% MATA ATLNTICA 13% AMAZNIA 61%

Elaborao: Ipea

Apesar de a maior rea total de passivo isento ter ocorrido na Amaznia (18 milhes de ha), o percentual que esse passivo isento representa em relao ao passivo atual foi maior em outros biomas como a Caatinga (53%), Mata Atlntica (50%), Pampa (30%) e Cerrado (22%), os quais tero uma parte significativa de seus atuais passivos isentados (Figura 3). Vale salientar que a reduo de rea protegida de vegetao nativa no Semi-rido est em contradio com a Conveno das Naes Unidas para o Combate Desertificao8, da qual o Brasil signatrio.

http://www.unccd.int/convention/menu.php

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Figura 3 - Porcentagem do passivo nos imveis com at quatro mdulos fiscais que ser isento de recuperao com a proposta do PL 1876/99 em relao ao passivo atual por bioma.

53%

50%

30% 22% 14% 3%

Amaznia

Caatinga

Cerrado

Mata Atlntica

Pampa

Pantanal

Elaborao: Ipea.

4.2.Cenrio 2: Perda total de rea de reserva legal

Neste cenrio, considerou-se a hiptese de que a mudana da lei poder influenciar desmatamentos futuros da vegetao natural nas reas isentas de ter reserva legal, levando a uma perda total da vegetao dessas reas que deixaro de ser averbadas e ter assim proteo legal. A perda total de rea de reserva legal, relativa aos imveis de at quatro mdulos fiscais, estimada neste cenrio, ser de aproximadamente 47 milhes de hectares (Tabela 4). A maior parte dessa rea ocorrer tambm na Amaznia com 24,6 milhes de h (53%) (Figura 4), embora a porcentagem que essa rea a ser perdida representa em relao rea atual de reserva legal tenha sido maior em outros biomas, como Caatinga (48%), Mata Atlntica (45,6%), Pampa (31,44%) e Cerrado (18,55 %), os quais perdero uma parte significativa de suas atuais reas de reserva legal (Figura 5). Se tambm for considerada a iseno de passivo para as grandes e mdias propriedades, a rea total de RL perdida seria de 79 milhes de hectares (31% da rea de reserva legal atual).

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Tabela 4: rea dos passivos de RL a serem anistiados pelo PL 1876/99 no cenrio 2 (em ha)
Bioma Menor que 4MF Maior que 4MF
18.064.480,00 1.901.113,60 8.450.481,80 2.823.587,20 579.800,00 256.112,00 32.075.574,60 79.060.811,32

24.682.331,93 Amaznia 5.700.192,03 Caatinga 7.911.783,89 Cerrado 7.567.132,81 Mata Atlntica 1.003.115,57 Pampa 120.680,49 Pantanal 46.985.236,72 Total Total do Cenrio Fonte: Dados do INCRA (2010). Elaborao: Ipea

Figura 4 - Percentual da rea total de reserva legal a ser perdida com o PL 1876/99-C entre os biomas nos imveis rurais com at quatro mdulos fiscais.

MATA ATLNTICA 16%

CAATINGA 12%

PAMPA PANTANAL 0,3% 2%

AMAZNIA 53% CERRADO 17%

Elaborao: Ipea

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Figura 5 - Porcentagem da rea de reserva legal que ser perdida com a proposta do PL 1.876/99-C em relao rea atual de reserva legal por bioma (valor referente aos imveis rurais de at quatro mdulos rurais).
48,00% 45,57%

31,44%

18,55% 13,60%

5,01%

AMAZNIA

CAATINGA

CERRADO

MATA ATLNTICA

PAMPA

PANTANAL

Elaborao: Ipea

4.3. RLs e Unidades de Conservao

Estima-se que a rea total de Unidades de Conservao (UCs) no Brasil seja de 75 milhes de hectares para as UCs Federais e 70,4 milhes para as UCs estaduais9. Entre as UCs Federais 36,4 Mha so de UCs destinadas proteo integral, onde no permitido o uso direto dos recursos naturais, e 36,4 Mha para UCs de uso sustentvel, que procuram integrar a conservao com o uso sustentvel dos recursos naturais. Ou seja, mesmo com a existncia de passivos (Cenrio 1), a rea estimada de passivos de RL que ser isenta pelo PL para as pequenas propriedades equivalentes a 20% do total da rea de UCs de nvel federal e estadual. Se for somada a iseno para as mdias e grandes propriedades, essa equivalncia seria de 34% da rea destas UCs Portanto, constitui uma rea importante para conservao dos ecossistemas, sendo que essa rea total que deveria existir de

Ministrio do Meio Ambiente/Secretaria de Biodiversidade e Florestas: Cadastro de Unidades de Conservao. Atualizado em 11 de maio de 2011.

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RL maior do que a rea total de Unidades de Conservao de nvel estadual e federal, se forem recuperados os passivos, como j foi indicado por outros estudos10. Em biomas onde a rea ocupada por UCs no representa uma parcela significativa e no existe rea fsica suficiente para a criao de novas UCs, as reservas legais so necessrias e essenciais para a conservao da biodiversidade. o caso dos dois hotspots da biodiversidade existentes no Brasil11, Cerrado e Mata Atlntica. No Cerrado, estima-se que o passivo a ser anistiado pelo PL 1.896/99 represente 3,1 milhes de hectares. Esse valor representa 46% da rea do total de UCs Federais existentes no bioma, portanto importante para a conservao, se for recuperado. Na Mata Atlntica, o valor de passivo de aproximadamente 3,9 milhes de hectares, enquanto a rea de UCs Federais de 3,6 milhes, logo, o passivo maior que as reas protegidas pela Unio na Mata Atlntica. Se for estendido para as mdias e grandes propriedades, esse valor ser o dobro de rea de UCs federais existentes no bioma. Alm de serem hotspots, ambos os biomas representam reas de agricultura historicamente consolidadas, portanto a dificuldade de se aumentar a rea de conservao em espaos pblicas e legalmente protegidos evidente. Neste contexto, a reserva legal representa no apenas uma cota florestal dedicada para o uso sustentvel da propriedade rural, mas uma forma de compatibilizar um sistema de reas protegidas privadas que sirva como corredor entre um sistema de reas protegidas por UCs.

Carbono

Com base nos resultados encontrados nesta pesquisa, estimou-se que a quantidade de carbono que pode deixar de ser retida, caso os passivos de reserva legal hoje existentes nos imveis de at quatro mdulos fiscais sejam anistiados, de 3,2 bilhes de tC para o cenrio 1, ou 11,6 bilhes de tCO2 potencialmente seqestrveis (tabela 5), considerando a biomassa vegetal acima do solo. Se adicionadas as reas de RL referentes a quatro mdulos fiscais das mdias e grandes propriedades esse valor sobe para 5,0 bilhes de tC, ou 18,4 bilhes de tCO2 potencialmente seqestrveis (tabela 5). Em valores brutos, o bioma Amaznico, que, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), ocupa 49% do territrio brasileiro12, seria onde a maior parte do carbono deixaria de ser incorporado vegetao. Na sequncia, estariam os biomas Mata Atlntica e Cerrado.
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SPAROVEK, G.; BENDES, G. BARRETO, A. G. P. Brazilian Agriculture and Environmental Legislation: Status and Future Challenges. Environmental Science Technology. 2010 (44): 60466053. MYERS, N., R. A. MITTERMEIER, C. G. MITTERMEIER, G. A. B. DA FONSECA, AND J. KENT. Biodiversity hotspots for conservation priorities. Nature 403: 853-858. 2000. 12 IBGE. Mapa dos biomas brasileiros. 2004
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Tabela 5: Valores totais de estoque de carbono (expresso em milhes de tCO2 potencialmente seqestrveis) existentes na vegetao acima do solo segundo cenrio 1.
Bioma Amaznia Caatinga Cerrado Mata Atlntica Pampa Pantanal Total Fonte: IPEA Menor que 4MF 8.775,29 276,04 761,02 1.635,35 117,34 2,38 11.567,41 Maior que 4MF
5.497,51 99,05 587,21 566,06 43,81 6,64 6.800,27

No cenrio 2, esses valores seriam de 17.397 milhes de tCO2 que potencialmente poderiam ser perdidos considerando a inexistncia de reserva legal (tabela 6). Na hiptese de se permitir que todos os imveis rurais na rea de quatro mdulos fiscais tivessem seus passivos anistiados e ausncia de reserva legal nesta rea, seriam perdidos 28 bilhes de tC nos estoques de vegetao natural acima do solo (tabela 6).

Tabela 6: Valores totais de estoque de carbono (milhes de tCO2) existentes na vegetao acima do solo segundo cenrio 2.
Bioma Amaznia Caatinga Cerrado Mata Atlntica Pampa Pantanal Total Menor que 4MF 12.016,8 474,4 1.675,6 3.049,7 155,5 25,4 17.397,3 Maior que 4MF
7.962,8 189,2 1.549,8 1.097,1 54,6 52,3 10.906,0

Fonte: IPEA

Com o princpio do beneficirio-pagador, poder-se-ia argumentar que, dado ao interesse difuso da preservao dos ecossistemas nativos, o proprietrio das terras poderia cobrar dos demais beneficirios uma quantia que o auxiliasse no reflorestamento de reserva legal 13.

DALY, H. E., & FARLEY, J. Ecological Economics: principles and applications (p. 455). Washington, DC.: Island Press. 2004

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O impacto positivo de se manter uma vegetao nativa pode ser observado pelo ponto de vista local, onde o proprietrio de uma rea rural beneficia-se, por exemplo, da existncia de polinizadores para sua produo, de uma barreira contra processos erosivos do solo, ou da retirada manejada de alguns recursos da prpria mata ou de outra fisionomia vegetal que componha a vegetao considerada14. No entanto, ampliando-se a abrangncia da rea estudada, percebe-se que a proteo contra processos erosivos do solo implica a reduo do assoreamento de cursos dgua, o que melhora a disponibilidade de recursos pesqueiros e a navegabilidade dos rios e aumenta a vida til dos reservatrios de hidreltricas. A manuteno da biodiversidade eleva a probabilidade de sucesso na bioprospeco de recursos genticos com valor econmico, como remdios e cosmticos, e ajuda na manuteno do ciclo hidrolgico macrorregional. Por ltimo, a preservao da vegetao mantm um dos principais estoques de carbono, evitando que CO2 e outros gases de efeito estufa sejam lanados na atmosfera no processo de desmatamento e decomposio da biomassa, do carbono e do nitrognio do solo. Esse estoque de carbono, assim como outras caractersticas tpicas das vegetaes nativas, como seu albedo15 e sua evapotranspirao ajudam na manuteno do clima do planeta, contrapondo-se ao chamado aquecimento global.

Interesse internacional e possveis recursos disponveis

Uma maneira de se aferir qual a disposio a pagar da comunidade internacional pelo reflorestamento de vegetao nativa no Brasil, seria verificar quanto o mercado paga pelo seqestro de CO2 na atividade de reflorestamento. Esta metodologia hoje passa por algumas dificuldades. Primeiro porque, durante a discusso dos Acordos de Marrakesh16, no mbito da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e do seu Protocolo de Quioto, houve controvrsia sobre a integridade ambiental de se comercializar crditos de carbono referentes vegetao e mudana no uso do solo que poderiam ser trocadas por permisses de emisso de gases de efeito estufa provenientes de outras fontes, como a queima de combustveis fsseis. Temia-se que o CO2 sequestrado da atmosfera por replantio ou boas prticas no manejo do solo pudesse reverter-se em emisses caso houvesse desmatamento ou qualquer alterao no manejo da vegetao e do solo. Com essa re-emisso do CO2 na atmosfera, os crditos de carbono vendidos tornar-se-iam permisso de emisso em pases com cotas mximas de emisso, de forma que a
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Para uma listagem mais exaustiva de servios ecossistmicos de APPs e RRL, ver SBPC (2011). uma medida de quantidade de luz refletida numa superfcie.

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contabilidade das emisses e remoes no correspondesse ao esforo de mitigao do aquecimento global com o qual os pases se comprometeram. A soluo encontrada para essa incerteza da permanncia do carbono na vegetao foi a emisso de crditos chamados Redues Certificadas de Emisso Temporrias, ou tRCE, e as Redues Certificadas de Longo Prazo, as lRCEs17, que hoje tem um valor de mercado bastante abaixo dos crditos definitivos, as RCEs. As tRCEs e lRCEs tm prazo de validade e precisam ento ser trocados pelas RCEs18. Estes crditos so emitidos para projetos de reflorestamento no mbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) o mecanismo oficial do protocolo de Quioto, que permite a comercializao de crditos de carbono gerados em projetos em pases em desenvolvimento para ajudar no cumprimento das metas de reduo das emisses dos desenvolvidos. Segundo, por decorrncia da primeira dificuldade exposta e pelo fato de os crditos serem computados apenas ao longo dos anos em que cresce a vegetao, a submisso de projetos no mbito do MDL florestal praticamente inexistente. Ainda assim, os proponentes de projeto de reflorestamento recorrem a outros mercados, independentes dos acordos internacionais no mbito das Naes Unidas, os chamados mercados voluntrios. Nestes, os projetos podem ser negociados com pagamentos j visando a implantao do reflorestamento (upfront) e no h vrias das limitaes impostas aos projetos pela rigidez do Protocolo de Quioto. A desvantagem destes mercados a menor credibilidade na sua eficincia em reduzir emisses e na verificao da quantidade de toneladas de carbono reduzidas ou seqestradas. Isso, combinado com a restrio da demanda a empresas que queiram melhorar a sua imagem entre os consumidores com a neutralizao de (parte das) suas emisses mormente por, em sua maioria, estarem sediadas nos Estados Unidos, nico pas desenvolvido da Conveno do Clima no participante do Protocolo de Quioto e sem metas obrigatrias de reduo de emisses , impede que o valor dos crditos se aproxime dos valores obtidos pelas RCEs (definitivas) do mercado ligado ao protocolo. Assim, a opo metodolgica adotada para se aferir a disposio a pagar da comunidade internacional foi utilizar o valor mnimo que pode ser obtido com uma tonelada de carbono seqestrada por reflorestamento nos dois mercados onde esta modalidade aceita, com valores

Os Acordos de Marrakesh esto disponveis em http://unfccc.int/methods_and_science/lulucf/items/3063.php Definies de tRCEs (tCERs, na sua sigla em ingls) e lRCEs (lCERs), assim como normas e procedimentos para reflorestamento no mbito do MDL esto em http://unfccc.int/resource/docs/2005/cmp1/eng/08a01.pdf#page=61 18 Todas as unidades de crditos de carbono a que se refere este texto, sejam tRCE, lRCE, RCE, CCX ou OTC, representam uma tonelada equivalente de CO2 (CO2e).
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mdios comercializados em 200919. Trata-se de uma aproximao, provavelmente subestimada devido ao entrave burocrtico em que se encontra a questo florestal relacionada ao carbono. Para o mercado ligado ao Protocolo de Quioto, o valor mdio comercializado da tRCE em 2009 foi de US$ 4,76, enquanto no mercado voluntrio, o Voluntary OTC (Over the Counter, transaes de neutralizao de emisses, fora do mercado cap and trade da ONU, CCX ou de pases e blocos de pases), comercializou crditos (toneladas de CO2 equivalentes) com valores flutuando no mesmo ano entre US$ 5 e US$ 1520, com uma mdia, ponderada por volume comercializado, de US$ 8,4421. Neste exerccio de valorao, foi utilizado o valor de US$ 5, piso do mercado voluntrio OTC e valor mdio comercializado de tRCEs, por ser uma opo por um valor bastante conservador e plausvel de ser atingido, por exemplo, em um projeto guarda-chuva que inclusse o reflorestamento de RL em todas as propriedades de uma dada regio no Brasil. O mercado voluntrio, com suas limitaes de demandas, seria inundado de crditos de carbono e o seu preo mdio despencaria caso o Brasil oferecesse a recomposio do passivo de RL aqui calculado em trs cenrios anteriormente descritos (tabela 7), correspondendo a 5 Gt CO2, frente s 15,3 Mt CO2 transacionadas at 2008. O mercado ligado ao Protocolo de Quioto tambm mostra incertezas em relao ao que ocorrer em um possvel segundo perodo de compromisso.

Tabela 7- Equivalentes de CO2 (MtC) e valor econmico das respectivas emisses.

Bioma Amaznia Caatinga Cerrado Mata Atlntica Pampa Pantanal Total 5US$ por tCO2 Cenrio 1, em US$ bilhes 71,4 2,0 7,0 11,5 0,8 0,1 92,8 Cenrio 2, em US$ bilhes 99,9 3,3 16,1 20,7 1,0 0,4 141,4

Fonte: Ipea.

Apesar das incertezas, tanto em relao s RCEs quanto capacidade de absoro de crditos florestais no mercado voluntrio, a tendncia que haja uma valorizao acentuada do carbono seqestrado e estocado em florestas em um futuro prximo. O custo social do carbono, o valor presente lquido do prejuzo marginal causado pela emisso de uma tonelada de CO2,

Unna, K. H. & Chokkalingam, M. B. State of the Forest Carbon Markets 2009: Taking Root & Branching Out. Ecosystem Marketplace. 2010. Hamilton, K.; Sjardin, M.; Peters-Stanley, M. & Marcello, T. Building Bridges: State of voluntary carbon Markets 2010. Ecosystem Marketplace. 2010
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Unna, K. H. & Chokkalingam, M. B.. Op. cit.

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considerado, para fins pragmticos22, entre US$ 25 e US$ 5023. H consenso de que os pases devem se empenhar para que a temperatura global no supere os 2o C acima da temperatura mdia pr-industrial. O cenrio de aumento de 3o C mostra que os efeitos sero mais drsticos24 - estresse hdrico, perda de biodiversidade, desaparecimento de corais, perda de produtividade agrcola, acidificao dos oceanos, secas, enchentes, furaces e aumento do nvel do mar. Para se manter um cenrio de 2o C, ser necessrio limitar as concentraes de CO2 na atmosfera , no mximo, 450 PPM. Isso exige um esforo de reduo de emisses que no pode prescindir dos estoques florestais e do reflorestamento25. A sada a ser encontrada nas negociaes internacionais dever ser um misto de soluo de mercado com recursos a serem disponibilizados para polticas pblicas de reduo de emisses por desmatamento e degradao de vegetao nativa e de seqestro pela sua recomposio, sendo que o valor (negociado ou aplicado a fundo perdido), por tonelada de CO2 absorvido (ou a emisso evitada), dever superar a estimativa aqui apresentada. certo que a falta de boas prticas no uso do solo, incluindo a preservao da vegetao nativa, especialmente em reas de maior risco de eroso, as definidas em lei como reas de Preservao Permanente, causa prejuzos navegao de rios e vida til de reservatrios de hidroeltricas. Porm, extremamente difcil estimar-se a relao de um hectare desmatado com certa quantia de solo erodido carreado ao leito de cursos dgua, por falta de coeficientes tcnicos que faam essa relao para todos os tipos de solo e porque a eroso depender do tipo de uso que ser feito do solo aps o desmatamento. Tambm igualmente difcil estimar-se a quantidade de vegetao nativa necessria para se manter populaes viveis de polinizadores ou valorar o quanto se perde na margem com o desmatamento devido perda do habitat de polinizadores. No entanto, a necessidade de polticas pblicas de preservao de rea com vegetao nativa fica clara novamente com a questo do carbono. Apesar de ser uma preocupao eminentemente global, o compromisso externo assumido pelo Brasil com as aes nacionais de mitigao da mudana climtica torna o interesse do cumprimento da proposta um objetivo domstico. O custo da implementao dessas aes tem a contrapartida de uma maior segurana contra barreiras notarifrias de cunho ambiental em mercados consumidores dos produtos brasileiros. Os

HOUGHTON, J. T. . Global Warming: the complete briefing (4a edio). CAMBRIDGE: Cambridge University Press (2009).
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Para esclarecimentos sobre incertezas relacionadas a estas estimativas, ver HARGRAVE, J. ; SERA DA MOTA, R ; LUEDEMANN, G. A ANLISE DE CUSTO-BENEFCIO DAS MUDANAS CLIMTICAS. In.:; SERA DA MOTA, R et all. Mudana do Clima no Brasil: Aspectos Econmicos e Regulatrios IPEA/BRASLIA.2011 (no prelo) . HOUGHTON, J. T. . Op. cit.

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Parker, C., Mitchell, A., Trivedi, M., & Mardas, N. (2009). The Little REDD Book. Oxford: Global Canopy Programme

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compromissos externos firmados pelo Brasil incluem reduo de 80% do desmatamento na Amaznia (reduo estimada de 564 milhes de toneladas de CO2 at 2020) e reduo de 40% do desmatamento no Cerrado (reduo estimada de 104 milhes de toneladas de CO2 at 2020) 26. A sinalizao por parte do Estado de que haver investimentos em polticas de incentivos para a recomposio de RL e APP seria convergente com esses compromissos externos assumidos pelo pas, ao ponto que, anistiar os passivos e obrigar, sem nenhum benefcio compensatrio, a manuteno das RLs daqueles que cumpriram a lei vigente, sinalizaria que h a possibilidade de se beneficiar, no futuro, do descumprimento da legislao fundiria ou ambiental. H a possibilidade de se investir recursos de um futuro regime de REDD27 e recursos destinados ao cumprimento desses acordos, como o Fundo Clima em mecanismos de incentivo tanto para o reflorestamento de RL quanto para um Pagamento por Servio Ambiental (PSA) pela sua manuteno. Potencialmente, estes investimentos podem vir a ser mais custo-efetivos do que polticas embasadas em instrumentos de comando e controle. A recomposio das RLs que se encontram hoje em desacordo com o atual Cdigo Florestal (Lei 4.771/65), ainda vigente, pode contribuir com um total de 11,6 Gt de CO2, o que equivale a aproximadamente 17 anos do compromisso brasileiro de reduo do desmatamento apensado ao Acordo de Copenhague em seu Apndice II. O Brasil se compromete, nesse documento, a reduzir emisses provenientes do desmatamento (na Amaznia e no Cerrado, conforme a proposta brasileira) em 668 milhes de toneladas de CO2 anuais, o que seria facilitado se a recomposio ocorresse, tanto pelo sequestro do carbono, como pela sua manuteno em rea particular, com os devidos incentivos e controles, fugindo da chamada "tragdia dos comuns" que ocorre em reas devolutas.

5. CONSIDERAES FINAIS

Os resultados obtidos neste estudo indicam que a alterao proposta no PL 1876/99 para as reas de RL impactaro significativamente sobre a rea com vegetao natural existente nos biomas brasileiros e sobre os compromissos assumidos pelo Brasil para reduo de emisses de carbono. Isso indica que alternativas devem ser buscadas para viabilizar a efetiva aplicao das leis ambientais, visando conciliar o desenvolvimento econmico e a conservao ambiental no Brasil.

Americano, B, O Estgio Atual das Negociaes sobre NAMAS: Implicaes para o Brasil e para o Futuro das Negociaes sobre Mudanas Climticas, Boletim Regional, Urbano e Ambiental, IPEA, julho 2010 27 Reduo das Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal - para maiores detalhes sobre o tema, consultar www.globalcanopy.org e www.unfccc.int

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A alterao do PL 1.876/99 apresenta outra implicao relevante: a anistia de recomposio das reas de reserva legal pune o proprietrio rural que est cumprindo a legislao atual, uma vez que haver uma tendncia de desvalorizao do seu imvel. Toma-se a seguinte suposio: dois imveis vizinhos com reas idnticas, sendo que um deles preservou integralmente sua reserva legal e o outro suprimiu toda a vegetao para explorao agropecuria. Vigorando a regra proposta pelo projeto de lei, um investidor com interesse na compra de um imvel para explorao agropecuria preferir o segundo imvel, uma vez que ele estar legalmente regular e com uma rea explorvel maior. Se, pelo contrrio, mantendo a atual legislao e efetivamente cumprindo-a, o investidor ir preferir o primeiro imvel, uma vez que no precisar investir em recuperao. A proposta de iseno de rea de RL tem como pressuposto o uso dessas reas para explorao agropecuria convencional. Predomina no Brasil a agricultura monocultora de larga escala e a pecuria extensiva de gado bovino. O uso de pastagens para criao de bovinos ocupa, no Brasil, 74% das reas destinadas agropecuria. O ndice de lotao mdio de 1,08 cabeas por hectare, o que gera um valor efetivo por hectare de R$ 496,00. As lavouras temporrias ocupam 20,5% das reas e geram uma produo valorada em R$ 1.923,00/ha/ano. Soja, milho e cana-deacar representam 75% das reas de lavouras temporrias e seus valores de produo, por hectare/ano so, respectivamente, de R$ 1.746,00, R$ 1.063,00 e R$ 2.740,00. As lavouras permanentes ocupam 5,4% das reas, gerando um valor de produo de R$ 4.246,00/ha/ano28. Questiona-se se agropecuria convencional a mais adequada para a agricultura familiar, em especial para os minifndios, em funo da pouca rea disponvel para o desenvolvimento da atividade econmica, mesmo que seja subtrada a reserva legal. preciso ainda analisar as possveis implicaes das mudanas da legislao ambiental para a pequena propriedade familiar. De acordo com o SNCR/INCRA, a maioria dos imveis rurais so minifndios, propriedades que por si s j no garantem o sustento das famlias. Questiona-se se permitir a supresso da vegetao das RLs para explorao da agropecuria convencional, de baixo valor por rea, seja a soluo para a viabilidade econmica desses pequenos imveis. As Reservas Legais podem ser exploradas economicamente, desde que sejam atividades sustentveis. A definio de Reserva Legal da Lei 4.771/65 prev essa possibilidade ao estabelecer, como uma de suas finalidades, o uso sustentvel dos recursos naturais (art. 1, III). Estabelece, ainda, no artigo 16, 2, que:

A vegetao da reserva legal no pode ser suprimida, podendo apenas ser utilizada sob regime de manejo florestal sustentvel, de acordo com princpios e critrios

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tcnicos e cientficos estabelecidos no regulamento, ressalvadas as hipteses previstas no 3 deste artigo, sem prejuzo das demais legislaes

especficas.(grifo nosso)

Ao prever a possibilidade de uso econmico das reservas legais, o Cdigo Florestal reconhece a potencialidade dessas reas para o desenvolvimento econmico sustentvel. Em primeiro lugar, so atividades ambientalmente adequadas, uma vez que necessitam que a vegetao seja preservada, o que permite seu uso permanente. Em segundo, sistemas sustentveis de explorao da floresta so intensivos em mo-de-obra, consistindo, portanto, num potencial gerador de empregos e de desenvolvimento da agricultura familiar. Em terceiro, fornecem mais segurana econmica ao produtor, em virtude da diversificao e da menor incidncia de pragas, comuns na monocultura. Em quarto, podem ser altamente rentveis, podendo apresentar rendimentos por rea mais elevados do que a agropecuria convencional para o pequeno produtor. Os estabelecimentos agropecurios, sobretudo a pequena propriedade familiar, deveriam ser estimulados a conservar e recuperar suas reservas legais de forma a auferir rendimentos mediante o uso sustentvel da floresta. Esse incentivo poderia vir por meio de polticas de estmulo ao uso sustentvel da reserva legal.

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Informaes obtidas o IBGE: Censo Agropecurio 2006 e PAM 2009.

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