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V. 8, N.

6, Janeiro-Julho 2020

ISSN 2527-1253 V.8, N.6, Jan-Jul 2020

DESAFIOS NO PROTAGONISMO SOCIAL


DOS USUÁRIOS DOS SERVIÇOS DE
SAÚDE NA MANUTENÇÃO DA REDE E
DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS).

Bianca Souza Bacelar lima1


Jenifen Miranda Vilas Boas2
Eliana do Sacramento de Almeida3
Silvana Gomes Nunes Piva4
Ariela Dias de Freitas Oliveira5

1 Graduada em Enfermagem pela Universidade do Estado da Bahia- UNEB.


2 Doutoranda em Saúde Pública – Universidad Ciencias Empresariais e Sociais (UCES). Especialista
em Saúde da Família com ênfase em linhas de cuidado. Especialista em Gestão em Saúde Pública. Mestre
em Saúde Coletiva (Universidade Estadual de Feira de Santana). Professora Substituta da UNEB.
3 Mestrado em Educação e Diversidade pela Universidade de Estado da Bahia (UNEB). Especialização
em Saúde Pública com Ênfase em PSF e em Educação Profissional na Área de Saúde: Enfermagem pela
Escola Nacional de Saúde Pública (2005).Professora Auxiliar da Universidade do Estado da Bahia (UNEB).
4 Doutoranda em Saúde Pública – Universidad Ciencias Empresariais e Sociais (UCES). Mestre em
Gestão e Tecnologia Aplicada à Educação (GESTEC/UNEB). Graduação em enfermagem pela Universidade
Católica do Salvador (2000). Professora Assistente da Universidade Estadual da Bahia (UNEB/Campus VII
Senhor do Bonfim/ Colegiado de Enfermagem).
5 Mestre pelo Programa Interdisciplinar de Pós-Graduação em Extensão Rural pela Universidade Fe-
deral do Vale do São Francisco - UNIVASF (2019) com foco na gestante agricultora; Enfermeira Obstetra
pelo Centro Universitário Internacional - UNINTER (2012); Graduada em Enfermagem pela UNIVASF (2010).

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CONTROLE SOCIAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL / CONTROL SOCIAL Y DESARROLLO TERRITORIAL

Por considerar a relevância da participação popular no controle e execução das políticas públicas de
RESUMO

saúde, emerge a necessidade de refletir sobre os desafios do protagonismo social dos usuários de serviços
de saúde na construção e na manutenção da rede SUS. O protagonismo social é essencial frente à análise
e ações promovidas no âmbito do Sistema Único de saúde (SUS), pois a partir da atuação dos usuários é
possível manter a rede de Saúde coerente com as necessidades da população. A participação da sociedade
nos conselhos de saúde, nos serviços e na co-gestão, promove a democratização da gestão, e permite a
intervenção popular na formulação de estratégias e controle da execução de políticas públicas. Para tanto,
foi realizada uma revisão integrativa na literatura brasileira com abordagem qualitativa, em 12 artigos. Após
a aplicação dos filtros selecionados, foram obtidos 263 estudos como resultado. Discussão: Evidenciou-se
a relevância do controle social para a construção de uma gestão mais transparente e efetiva. Entretanto,
muitos entraves precisam ser superados, dentre eles: a falta de educação permanente em saúde para a
população e para os conselheiros, desconhecimento dos direitos dos usuários, falta de transparência nos
debates tornando-os ineficazes e a falta de diálogo entre os representantes e as diversas instâncias.

Palavras - chaves: Controle social, Sistema Único de Saúde, conselhos de saúde e conferências de saúde.

Considering the relevance of popular participation in the control and execution of public health policies, the
need to reflect on the challenges of the social role of health service users in the construction and maintenance
ABSTRACT

of the SUS network emerges. Social protagonism is essential in view of the analysis and actions promoted
within the scope of the Unified Health System (SUS), because from the performance of users it is possible
to maintain the health network consistent with the needs of the population. The participation of society in
health councils, services and co-management, promotes the democratization of management, and allows
popular intervention in the formulation of strategies and control of the execution of public policies. Therefore,
an integrative review was performed in the Brazilian literature with qualitative approach, in 12 articles. After
applying the selected filters, 263 studies were obtained as a result. Discussion: The relevance of social
control for the construction of a more transparent and effective management was evidenced. However,
many obstacles need to be overcome, including: the lack of permanent health education for the population
and the counselors, lack of awareness of users’ rights, lack of transparency in the debate making them
ineffective, and lack of dialogue between representatives and the various instances.
Keywords: Social control, Unified Health System, health councils and health conferences.

Considerando la relevancia de la participación popular en el control y la ejecución de las políticas de salud


RESUMEN

pública, surge la necesidad de reflexionar sobre los desafíos del papel social de los usuarios de servicios
de salud en la construcción y mantenimiento de la red del SUS. El protagonismo social es esencial en vista
del análisis y las acciones promovidas dentro del alcance del Sistema Único de Salud (SUS), porque desde
el desempeño de los usuarios es posible mantener la red de salud consistente con las necesidades de la
población. La participación de la sociedad en los consejos de salud, servicios y cogestión, promueve la
democratización de la gestión y permite la intervención popular en la formulación de estrategias y el control
de la ejecución de políticas públicas. Por lo tanto, se realizó una revisión integradora en la literatura brasileña
con enfoque cualitativo, en 12 artículos. Después de aplicar los filtros seleccionados, se obtuvieron 263
estudios como resultado. Discusión: se evidenció la relevancia del control social para la construcción de
una gestión más transparente y efectiva. Sin embargo, deben superarse muchos obstáculos, entre ellos:
la falta de educación sanitaria permanente para la población y los asesores, la falta de conciencia de los
derechos de los usuarios, la falta de transparencia en el debate que los hace ineficaces y la falta de diálogo
entre los representantes y Las diversas instancias.

Palabras clave: Control social, Sistema Único de Salud, consejos de salud y conferencias de salud.

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1.    INTRODUÇÃO fiscalização e desenvolvimento das políticas


de saúde (BRASIL, 1990).

Como resultado de embates populares, É seguindo nesse pressuposto que


o Sistema Único de Saúde (SUS) surge como a Lei Orgânica da Saúde - Lei 8.080/90 -
conquista de um longo processo de acúmulo dispõe em seu artigo 7º que a participação da
de lutas que pelo menos desde a metade comunidade é um dos princípios que compõe
dos anos 1970, veio envolvendo inúmeros o Sistema Único de Saúde. Porém, é na - Lei
grupos sociais, entre os quais domésticas, 8.142/90 que Dispõe sobre a participação
trabalhadores da saúde e sindicalistas, da comunidade na gestão do Sistema Único
estudantes, docentes e pesquisadores, de Saúde (SUS), que fica assegurado a
gestores públicos e militantes dos mais diversos participação dos usuários de forma paritária
movimentos sociais, que se constituíram no em relação aos demais representantes
mesmo período. (PALMA, 2013). de outros segmentos, nas conferências e
conselhos de saúde (BRASIL, 1990).
No Brasil, a saúde foi estabelecida
constitucionalmente como um direito de todos Na visão de Oliveira (2018), um indivíduo
e um dever do Estado. Esse direito é fruto de participativo assume posicionamentos e
um processo de lutas pela redemocratização, decisões, manifesta seus desejos acerca
ocorrido no País após longo período ditatorial dos aspectos políticos e públicos, consome,
e da atuação do movimento da Reforma produz e se apresenta como intermediário
Sanitária Brasileira, que resultaram na em relações sociais e luta por suas crenças
instituição do Sistema Único de Saúde (SUS), ultrapassando barreiras histórias e sociais.
na Constituição Federal de 1988, também Segundo Farias e Varela (2017) diante disso,
chamada de Constituição Cidadã (PAIM et Al, é preciso que o indivíduo protagonista deixe
2011). de lado ideias conservadoras e estáticas para
que possa compreender melhor as demandas
Dentre os princípios e diretrizes que
de um grupo, tendo consciência do seu papel
o regem, destacam-se: 1) A Universalidade
e responsabilidades perante a sociedade,
do acesso aos serviços de saúde em todos
incentivando o respeito diante da diversidade
os níveis de assistência, 2) Integralidade da
cultural e étnica.
assistência que é entendida como um conjunto
articulado e contínuo das ações e serviços Tal protagonismo pode ser visualizado
preventivos e curativos, individuais e coletivos, diariamente em diferentes segmentos, e
3) A equidade que consiste em oferecer maior garantidos constitucionalmente nos Conselhos
atenção aos mais necessitados a partir de e Conferências de Saúde, que se caracterizam
políticas públicas, objetivando a justiça social, como os principais espaços para o exercício
4) A preservação da autonomia na defesa da participação e do controle social sobre a
da sua integridade física e moral, igualdade implementação das políticas de saúde em
da assistência à saúde sem preconceitos ou todas as esferas governamentais (BRASIL,
privilégios, 5) direito a informação sobre sua 2009). Trazendo uma reflexão acerca dos
saúde e 6) participação da comunidade onde espaços onde o protagonismo social se faça
a população de forma democrática participa presente, Escorel e Arouca (2016) induzem
dos processos decisórios, por meio da uma reflexão da participação popular de

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CONTROLE SOCIAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL / CONTROL SOCIAL Y DESARROLLO TERRITORIAL

forma institucionalizada e defendem um estratégias e no controle da execução da


canal complementar aos tradicionais com política de saúde na instância correspondente,
outras estratégias para o envolvimento da inclusive nos aspectos econômicos e
comunidade, seja ela direta, representativa, financeiros, cujas decisões são homologadas
em conselhos, manifestações, campanhas, pelo chefe do poder constituído em cada
redes e ruas. esfera do governo, sendo sua organização e
Como conceitua o Conselho Nacional normas de funcionamento definidas em regime
de Assistência Social - CNAS (2013), As próprio, aprovadas pelo respectivo conselho
conferências são espaços democráticos (BRASIL 1990). É competência dos conselhos
amplos para discussão e articulação de de saúde atuar na formulação e controle das
propostas e estratégias de organização políticas de públicas; estabelecer estratégias;
coletiva, reunindo governo e sociedade civil traçar diretrizes; estimular a participação
organizada para debater, articular e decidir comunitária; estabelecer critérios para a
as prioridades nas políticas públicas, além implantação de unidades de saúde; propor
de se caracterizar como um espaço de troca critérios para a programação orçamentária,
de experiências. As conferências são de fiscalizar os recursos financeiros e outros
instâncias municipal, estadual e federal. A (CONSELHO DE SAÚDE, 2006).
partir da sua realização, pode-se estabelecer Na Lei 8.142, de 28 de dezembro de
um pacto para se alcançar as metas e 1990, fica assegurado à composição dos
prioridades decididas. O Pacto pela Saúde conselhos de saúde em cada esfera do
é um instrumento que vai produzir mudanças governo, constituído por representantes de
significativas nas normativas do Sistema usuários dos serviços de saúde (50% dos
Único de Saúde (SUS) e tem como “finalidade membros), de trabalhadores da área (25%)
a qualificação da gestão pública do SUS, e de prestadores de serviços públicos e
buscando maior efetividade, eficiência e gestores (25%) objetivando a manutenção do
qualidade de suas respostas” (CONASS, equilíbrio nos interesses envolvidos ( BRASIL,
2006). 1990).
As reuniões de conferência de saúde Como afirma Oliveira e Pinheiro (2010)
acontecem a cada quatro anos com vários e Muller; Neto e Artmann (2014), o caráter
segmentos sociais, onde a situação da saúde deliberativo dos Conselhos de Saúde imprime
é avaliada e a partir disso, são propostas a ideia de “participação comunitária” adotada
diretrizes para a criação de políticas de na lei. Estes dispositivos legais asseguram,
saúde em diversas instâncias. Ressalta que portanto, o exercício do “controle social”,
“as conferências de saúde e os conselhos entretanto, esse arcabouço constitucional e
de saúde terão sua organização e normas um conjunto de portarias e resoluções que
de funcionamento definidas em regimento regulamentam a atuação dos Conselhos, não
próprio, aprovados pelo respectivo Conselho”. se constituem em garantias de fato do efetivo
(BRASIL 1990). exercício do controle social na gestão do SUS.
Diferente das conferencias, os Dessa maneira, segundo Stotz, (2005),
conselhos de saúde tem caráter permanente apesar da indiscutível importância do controle
e deliberativo que atua na formulação de social para a construção de um sistema de

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saúde mais democrático e transparente, por suprimir dúvidas a partir de pesquisas


implantar um método de construção em documentos, permitindo ao investigador
de conselho com negociação e ampla a cobertura de uma gama de fenômenos
participação social tem se tornado desafiador, muito mais ampla do que aquela que
requerendo o permanente estímulo da poderia pesquisar diretamente. Isso implica
atuação dos cidadãos no processo de tomada no esclarecimento das pressuposições
de decisão e de controle. Um dos aspectos teóricas que fundamentam a pesquisa e das
que dificultam a participação da população contribuições proporcionadas por estudos
na prática cotidiana dos serviços de saúde é já realizados (GIL, 2010). Abrange toda
o desconhecimento sobre os seus direitos e bibliografia tornada pública em relação ao
deveres assegurados na constituição. tema de estudo, como livros, revistas, teses,
Levando em consideração a existência dissertações, anais de eventos científicos,
de problemas e fragilidades no protagonismo disponíveis por meio eletrônico e impresso
social e participação social nas instancias (GIL, 2010; MARCONI; LAKATOS, 2010).
do SUS e por considerar o protagonismo A revisão integrativa consiste no
social e a participação popular, mecanismos cumprimento das etapas: identificação do
essenciais no controle de politicas públicas, tema e seleção da questão de pesquisa;
em meio a atual conjuntura de saúde brasileira, estabelecimento dos critérios de elegibilidade;
o tema deve ser tratado como relevante, pois identificação dos estudos nas bases científicas;
são diversos os desafios enfrentados para avaliação dos estudos selecionados e análise
que, de fato, essa participação seja ativa e crítica; categorização dos estudos; avaliação
reflita em resultados positivos, que tragam e interpretação dos resultados e apresentação
benefícios coletivos a população brasileira. dos dados na estrutura da revisão integrativa
Assim é emergente a ampliação e discussão (BOTELHO, CUNHA e MACEDO 2011).
e disseminação de informações acerca Desta forma, elaborou-se a seguinte questão
da temática, visando maior entendimento norteadora: Quais os desafios no protagonismo
e conscientização da população sobre o social e participação social de usuários na
assunto. Dessa forma, esse trabalho tem manutenção do Sistema Único de Saúde?
como objetivo principal refletir sobre os As pesquisas foram realizadas em
desafios do protagonismo social dos usuários bancos de dados eletrônicos, Biblioteca Virtual
de serviços de saúde na construção e na em Saúde (BVS), Scientific Electronic Library
manutenção da rede SUS e como objetivos Online (SCIELO) e Repositório do Instituto de
específicos, identificar as fragilidades da saúde coletiva (ISC), entre os meses de junho
gestão participativa para que favoreça o e agosto de 2019. Os critérios de inclusão
aprimoramento das ações de controle social. utilizados foram: artigos/Teses/dissertação,
com data de publicação entre os anos de 2009
2.   METODOLOGIA a 2019, escritos nos idiomas português, inglês
e espanhol, tendo País/ Região como assunto:
O presente estudo trata -
Brasil, e que tenha como temática principal
se de uma de revisão integrativa de literatura
Saúde Pública, Sistema Único de Saúde e
com abordagem qualitativa em base de
controle social. Os critérios de exclusão foram:
dados brasileira. Tal método caracteriza-se
Artigos em duplicata. As palavras chaves que

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CONTROLE SOCIAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL / CONTROL SOCIAL Y DESARROLLO TERRITORIAL

nortearam para obtenção de material foram: Tabela 01. Distribuição dos estudos segundo
“Controle social”, “ SUS”, “conselhos de os descritores controlados.
saúde” e “conferências de saúde”, além do
operador booleano AND na combinação das B a s e s D e s c r i to - Nº de Publi- Pu b l i - P u -
mesmas. de da- res contro- publica- cações cações blica-
dos lados ções ob- excluí- sele- ções
A busca às bases de dados contempla tidas das c i o - Inclu-
a procura pela segurança, confiabilidade e nadas sas
fidedignidade das publicações. No geral, para
foram encontrados 802 (artigos científicos, leitura
BVS¹ Conselhos
dissertações e teses). Após aplicação dos
de saúde
critérios de inclusão e exclusão, na Biblioteca AND con- 404 380 24 04
Virtual de Saúde foram encontrados 24 estudos, fe rê n c i a s
na base de dados Scielo, 144 publicações, e de saúde.
na pesquisa no banco de dados do ISC, foram RI- Controle
UFBA- social AND
obtidos 95 resultados. 192 172 20 02
-ISC2 conselhos
A avaliação e seleção dos artigos/ de saúde.
dissertação/teses, ocorreram mediante a SCIE- Controle
leitura minuciosa do título e resumo. Após LO ³ social AND
206 62 28 06
sistema
a identificação da relação do tema com o
único de
objetivo e com a pergunta de pesquisa foram saúde.
selecionadas 6 publicações da base de dados
Fonte: 1. Biblioteca Virtual em Saúde (BVS), 2.
Scielo, 4 publicações da base de dados BVS
Scientific Electronic Library Online (SCIELO);
e 2 publicações no repositório institucional
3. Repositório Institucional Universidade
da Universidade Federal da Bahia (UFBA)-
Federal da Bahia (UFBA)- Instituto de Saúde
Instituto de Saúde Coletiva (ISC), totalizando
Coletiva (ISC).
12 artigos científicos para extração de
evidências e aprofundamento desse estudo.
A tabela 01 apresenta com maior especificação O quadro 01 apresenta as publicações
a busca e o total de publicações utilizadas. incluídas neste estudo e demonstra as
diversas discussões pertinentes ao tema
central que buscou possibilitar a análise e a
reflexão, no que tange ao Protagonismo social
e participação popular no Sistema Único de
Saúde, enfocando seus principais desafios,
nos espaços de atuação dos usuários, como
por exemplos os conselhos de saúde e as
conferencias de saúde. A seguir, encontram-
se os dados relativos a autor/ano, título do
artigo, objetivos e principais resultados do
estudo.
Quadro 01. Resultados dos estudos

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- Caracterização dos artigos analisados, SABIONE, Contextos Compreen- O estudo mostra


segundo autor e ano de publicação, título, M.; FERREI- In(adequa- der o con- uma disparidade
objetivo principal e principais resultados. RA, M. A. dos) para o texto dos
M.; BRAGA, engajamen- municípios
entre os municípios
de minas gerais ao
M. J, ALMEI- to cidadão do estado de potencial engaja-
DA, F. M.; no controle Minas Gerais mento do cidadão
2016. social. e as caracte- no controle social e
rísticas des- que os programas
AUTOR/ TÍTULO DA OBJETIVO RESULTADOS ses espaços já existentes de
ANO DA PUBLICA- PRINCIPAL de atuação instância federal
PUBLICA- ÇÃO dos cida- que devem ampliar
ÇÃO dãos, visan- suas ações em âm-
do abranger bito municipal.
ROLIM, L.B; Participa- Realizar uma O estudo revela
quais são os
CRUZ, R. ção popular análise deste que a Constitui-
aspectos que
S. B. L. C; e o controle modelo de ção Federativa de
contribuem
SAMPAIO, social como participação 1988 consagrou e
para a cria-
K. J. A. J, diretriz do popular e assegurou a ideia
ção de um
2013. SUS: uma controle so- da participação da
ambiente
revisão cial no SUS, sociedade civil no
favorável.
narrativa. bem como controle e gestão
favorecer de políticas públi- CHAVES, L.; Curso “Par- Fortalecer A realização do
reflexões aos cas. Porém o que ALVES, A. ticipação atuação dos curso permitiu
atores envol- se observa atual- D.; SOUZA, popular, movimentos aos participantes
vidos neste mente é que esse J.; BARROS, movimen- sociais na a identificação do
cenário, controle social não L.; ARAÚJO, tos sociais arena políti- seu protagonismo
através de é exercido em sua P. D.; SILVA, e direito à ca da saúde, em suas ações, pro-
uma pesqui- plenitude, tendo T. P. C, 2016. saúde”: uma enfocando a porcionando um
sa narrativa como contribuintes experiência participação espaço de reflexão
baseada em a falta de informa- de educa- popular na sobre a realidade
publicações ção e a existência ção popular luta pela saú- da saúde e neces-
relevantes de interesses para em Saúde de enquanto sidade dos povos,
produzidas que a população na Bahia a direito. além da discussão
no Brasil nos não saiba dos seus partir do de estratégias para
últimos 11 direitos. Mobiliza- incorporação das
anos. SUS. demandas e neces-
sidades dos coleti-
MARTINS, Conheci- Aferir o grau O estudo aponta
vos na agenda do
C. S.; SAR- mento dos de conheci- que os represen-
estado.
TORI, M. T,; usuários, mento dos tantes de todos
DIETRICH, trabalha- usuários, tra- os segmentos que PEREIRA, I. O ministério Construir um O estudo eviden-
H. L. D.; dores da balhadores e foram entrevista- P.; CHAI, C. público e o panorama ciou que a maioria
KLEM, F. B.; saúde e gestores de dos não tem co- G.; LOYOLA, controle so- da produção dos artigos e dis-
DALLAG- gestores saúde, bem nhecimento satis- C. M. D.; cial no sis- acadêmica sertações aponta
NOL, C.; sobre con- como dos fatório a respeito FELIPE, I. M. tema único nacional so- para a importância
ALBUQUER- selheiros e representan- do conselho nem A.; PACHE- de saúde: bre o tema, da interface entre
QUE G.S.C, conselhos tes desses do papel do conse- CO, M. A. B.; uma revisão visando os conselhos de
2013. de saúde. segmentos lheiro, o que limita DIAS, R. S, sistemática. apreender os saúde e ministério
no Conselho a possibilidade de 2019. resultados público, sendo o
Municipal ações. encontrados último responsável
de Saúde do por investi- por contribuir para
Município gações que a efetividade do
de Colombo- se propuse- direito à saúde e
PR. ram a ana- fortalecimento do
lisar e com- controle social. Os
preender as conselhos de saúde
práticas do já estão consolida-
Ministério dos, porém ainda
Público para existem dificulda-
o fortaleci- des e desafios para
mento do a gestão democrá-
controle tica e transparente.
social exer-
cido pelos
Conselhos
de Saúde.

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MIRANDA, Discursos Analisar As conferências de SANTOS, M. Conferências Identificar, O artigo conclui que
A. S.; MO- práticos discursos de saúde como forma A.; NEVES, V. nacionais descrever e os relatórios finais
REIRA, A. E. sobre ocor- participantes de controle social R.; SANNA, M. de saúde e analisar o que apontam que por
M. M.; CA- rências, de Confe- possuem impor- C, 2014. o serviço de os relatórios meio do controle
VALCANTE, processos rências Mu- tância não somente ouvidoria no finais das 10 ª, social a sociedade
C. G. C. S.; decisórios nicipais de no aspecto da Brasil. 11ª, 12ª e 13ª civil foi envolvida no
BEZERRA, e decor- Saúde acerca atribuição legal Conferências exercício de reflexão e
F. M.; OLI- rências de de tais even- de deliberar sobre Nacionais de discussão das proble-
VEIRA, J. C.; Conferências tos, seus diretrizes políticas Saúde mencio- máticas. A ouvidoria
REZEND, E. Municipais processos e estratégicas do naram sobre permite o conheci-
R, 2016. de Saúde. decisórios e SUS, mas se carac- ouvidoria na mento das necessida-
decorrências. terizam como espa- saúde. des dos usuários de
ços de encontros, saúde, possibilitando
conexões e intera- uma integração com
ções entre diversos os conselhos de saú-
atores sociais. As de melhorando a qua-
conferências mu- lidade dos serviços,
nicipais de saúde além da fiscalização.
são instâncias mais NETO, J. S. M.; Discursos Avaliar a in- O estudo afirma que
apropriadas para ARTMANN, E, sobre o papel fluência e a as conferências mu-
atuação de ativistas 2014. e a represen- representação nicipais de saúde são
de causas. tatividade de política nas vistas como espaços
GUIZARDI, F. A autocrítica Mapear as O texto releva que os conferências conferências públicos importantes
L, 2015. necessária: redes de políti- potenciais democrá- municipais de municipais de e efetivos para a pro-
notas sobre cas articuladas ticos dos conselhos e saúde. saúde. moção da cidadania
os desafios em torno de das conferências pre- e democracia. Outros
do controle sua imple- cisam ser reposicio- discursos questionam
social na mentação, nados, pois importa sua efetividade na
saúde. bem como a que essas instâncias gestão na determina-
relação que os sejam vistas como ção direta das políti-
conselheiros espaços de amplifica- cas e planos munici-
estabeleciam ção e socialização de pais de saúde.
com elas. debates. TRAD, L. A. B.; Gestão par- Investigar os O estudo evidencia
ESPERIDIÃO, ticipativa e limites e pos- que o processo de
M. A, 2009. corresponsa- sibilidades da participação social é
bilidade em incorporação bastante incipiente.
PEREIRA, I. P.; Ministério Analisar a O artigo expõe que é saúde: limites da gestão As ações desenvol-
CHAI, C. G.; Público, atuação do necessário um forta- e possibi- participativa vidas pela equipe de
DIAS, R. S.; Conselhos Ministério lecimento do vínculo lidades no ou correspon- saúde da família no
LOYOLA, C. Municipais Público do entre o ministério âmbito da sabilização de âmbito do controle
M. D.; PACHE- de Saúde e Maranhão público e o conselho Estratégia trabalhadores social não incenti-
CO, M. A. B, as práticas para o forta- municipal de saúde de Saúde da da saúde, vam a autonomia ou
2019. do diálogo lecimento do para que possa se Família. gestores e protagonismo dos
interinstitu- controle social atingir a democrati- usuários com sujeitos nos processos
cional. exercido pelos zação e efetivação da o sistema de relacionados à gestão
CMS, a partir política de saúde nos saúde. ou o cuidado em
da articulação municípios da região saúde.
interinstitu- estudada. DÍAZ, P.; Participação Observar de Este estudo sugere
cional, e des- HERNANDO, cidadã e con- perto os diver- uma mudança na
crever o perfil P. 2014. trole social: a sos rumos per- compreensão dos
dos conselhos experiência corridos por Conselhos de Saúde
e conselheiros do conselho este colegiado como organizações
municipais municipal de modo paralisadas e com
de saúde em de saúde de que possa pouca repercussão
uma região de salvador – compreender sócio-política, onde
saúde naquele Bahia. as suas ca- a participação dos
estado. racterísticas representantes dos
e observar as usuários encontra-se
suas poten- enfraquecida. Se os
cialidades e usuários se relaciona-
as suas fragi- rem com os gestores
lidades como públicos, poderão
espaço de gerar novos caminhos
democratiza- a saúde e exercer uma
ção das ações participação cidadã.
de saúde.

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3. DISCUSSÃO usuário (COSTA; PAULON 2012).


A categorização desse estudo relaciona- A partir disso, a problemática do
se com a questão de pesquisa, fossem protagonismo insere-se enquanto questão
excludentes na sua temática e obedece aos pertinente ao tema do controle social e pode
critérios de inclusão que foram impostos. ofertar um precioso instrumento conceitual
e metodológico para o enfrentamento dos
3.1 O PROTAGONISMO SOCIAL/PARTICIPA- riscos das cristalizações institucionais, que
ÇÃO SOCIAL E O DESCONHECIMENTO DOS figuram na complexa trama de impasses a
USUARIOS SOBRE SEUS DIREITOS. serem superados para a realização dessa
O período dos finais dos anos de 1970 fundamental diretriz constitucional de
até meados dos anos 1980 ficou conhecido participação no sistema de saúde. Esse tema
como a redemocratização do Brasil e trouxe à ganha ainda maior relevância quando se
cena pública novos sujeitos sociais, decididos trata deste peculiar usuário do SUS (COSTA;
a reivindicar seus direitos. Tais reivindicações PAULON 2012).
foram essenciais para a elaboração da A relevância e efetivação da
constituição de 1988, que trouxe uma participação popular nas instâncias de
nova visão da cidadania. Essa constituição gestão foram identificadas em diversos
ficou conhecida como “cidadã”, pois inova estudos. “Sendo o controle social uma
no conceito de cidadania e institui novas importante ferramenta de democratização
formas de exercício da mesma. Dentre estes das organizações, busca-se adotar uma série
mecanismos destacam-se aqueles que visam de práticas que efetivem a participação da
assegurar a participação e controle social sociedade na gestão (GUIZARDI et al., 2004).
sobre a Administração Pública, como meios Rolim; Cruz e Sampaio (2013) ressaltam que
do exercício legal da cidadania (ERICEIRA, a sociedade desempenhando o papel no
2011). acompanhamento, fiscalização e participação
O protagonismo social está relacionado da gestão pública em saúde é de extrema
ao ato de empoderar, que se caracteriza importância, visto que pela primeira vez na
por transformar a si mesmo e aos outros em história reuniram-se experiências exitosas na
protagonistas. Exerce certa influência nas área do controle social.
decisões que possam auxiliar um indivíduo Nesse contexto, de acordo com
ou comunidade, transformando também a Lehnhart e Diehl (2019), a participação popular
sua realidade (FARIAS 2015; ABEN 2014). e do poder local é essencial na construção
A participação social enquanto processo de espaços públicos, especialmente quando
de afirmação de singularidades possíveis, focado na ampliação da inclusão social por
forjado nos encontros, parcerias, embates meio de políticas públicas. Concordando
e discussões, se dão tanto no cotidiano dos com os autores supracitados, Fedozzi e
espaços instituídos trabalho em saúde, quanto colaboradores (2012) e Leandro (2015),
nos formais, criados para que as pessoas destacam que a participação individual e
participem levando suas reivindicações e coletiva é imprescindível para a manutenção
delegando poderes, quanto nos encontros da democracia, tornando horizontalizadas
que compõem o dia a dia da vida de um as decisões no âmbito da gestão pública.

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CONTROLE SOCIAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL / CONTROL SOCIAL Y DESARROLLO TERRITORIAL

Quando essa participação não é efetiva pode prestadas, bem como o modo de atuação
acarretar diversas implicações negativas, tais perante as repartições públicas no intuito de
como a falta de fiscalização e controle dos realizar o controle social, faz com que este
serviços públicos. público não se interesse pelas informações
No Brasil se reconhece a participação disponibilizadas. Além disso, na participação
social através da Lei 8.142/90, a qual dispõe dos espaços legalmente estabelecidos na lei
sobre a participação da comunidade na 8.142/90, a exemplo dos conselhos de saúde,
gestão do SUS, contudo os estudos apontam os participantes não tem conhecimento
que se observa atualmente que esse controle satisfatório a respeito do conselho, nem
social não é exercido em sua plenitude, tendo do papel do conselheiro, o que limita a
como contribuintes a falta de informação e a possibilidade de ações (MARTINS, 2013).
existência de interesses para que a população Corroborando com essa afirmativa, um
não saiba dos seus direitos (ROLIM, 2013). estudo realizado num município ao sul de Santa
Assim a existência da regulamentação Catarina relevou que “a falta de informação
em lei não é suficiente para que de fato haja é como um nó crítico, pois é a partir desta,
protagonismo e participação social, é preciso do diálogo e do pensamento coletivo que
que este aconteça na prática, entretanto, a esses problemas são discutidos e resolvidos.
sociedade civil ainda não ocupam de forma Não necessariamente há que perpassar um
efetiva esses espaços de participação. poder de “polícia populacional”, fiscalizando
(ROLIM, 2013). Através desse discurso, os serviços de saúde. O importante é a
podemos levantar uma das problemáticas que conversação com os atores dos processos
dificulta o engajamento da população diante locais e a pulverização das informações”
da gestão em saúde: O desconhecimento dos (SORATO; WITT e FARIA 2010).
seus direitos. Como ratifica Schoeller (2003), Neste sentido, os estudos destacam
“A informação é essencial para o saber local e a importância da gestão participativa para a
a participação cidadã”. Contudo, a presença promoção da saúde, porém, a falta de diálogo
da cultura de submissão ainda está arraigada entre o serviço de saúde e a comunidade, a
na maioria da população, em consequência o ausência de formação e educação continuada,
público é tratado como posse de pequenos foram as principais barreiras relatadas nos
grupos de privilegiados (ROLIM, 2013). trabalhos pesquisados. Para Cruz et al (2012), a
Um estudo realizado por Souza e implantação da política de gestão participativa
Ramalho (2011), que procurou identificar os encontrou como problema predominante
principais desafios para a participação social, a falta de diálogo entre os profissionais da
apontaram nesse contexto como resultados a saúde, os usurários, os gestores e os diversos
falta de informações acerca do controle social segmentos da sociedade.
e de conscientização de seus direitos como Outro exemplo que perpassam sobre
principal barreira para se atingir a efetivação a interação entre usuários, profissionais e
da participação popular. Essa adversidade serviços são as ações desenvolvidas pelas
também é evidenciada por Conceição (2010) Equipes de Saúde da família (ESF) no âmbito
quando afirma que a falta de conhecimento do controle social do Sistema Único de
sobre ao que se referem às informações Saúde. Estas, na realidade, não incentivam a

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autonomia ou protagonismo dos sujeitos nos A Resolução n.º 453/2012 do Conselho


processos relacionados à gestão ou o cuidado Nacional de Saúde descreve que os conselhos
em saúde (PIRES, 2010). têm função deliberativa e atuam na formulação
Desta forma, a participação social e no controle da execução da política de
se concretizará, quando se permitir que os saúde, inclusive nos aspectos econômicos
sujeitos façam parte das decisões que lhes e financeiros (CNS, 2012). Júnior (2018)
dizem respeito seja nos aspectos políticos, descreve que os mesmos são colegiados
sociais, culturais ou econômicos. Para tanto, de caráter permanente e também existentes
como solução para o desconhecimento da nos três níveis de governo. Todos os estados
população sobre seus direitos, Pedrosa e municípios possuem obrigatoriamente um
(2008) ratifica a importância de ações de conselho de saúde, para além do Conselho
Educação Popular e Saúde para o SUS para Nacional de Saúde. Essas instâncias
fortalecer a participação popular no sistema participativas fazem parte da estrutura
além de reafirmar seus princípios diante da organizacional e administrativa do setor.
sociedade, exigir diálogo e transparência do O problema do distanciamento entre
governo e informar os usuários acerca de seus gestores, conferências e conselhos de saúde
direitos (ALVES, 2013). Em consequência a gera vários impasses para o SUS e para a
participação ativa dos usuários dos serviços saúde da população em geral (CONASS,
se dá ao passo que estes reconhecem seus 2009). Oliveira e Nogueira (2012) consentem
direitos e é capaz de compreender e intervir com essa afirmativa e reafirmam que o diálogo
sobre tais. . entre a sociedade civil e os gestores públicos
para definição de políticas públicas ainda
3.2 CONSELHOS E CONFERÊNCIAS DE SAÚDE não conseguiu atingir a excelência para uma
E O “ENFRAQUECIMENTO” DO PROTAGONIS- melhor atuação, nem por parte da sociedade
MO SOCIAL. civil e nem tampouco pelos gestores públicos.
Dentre os diversos obstáculos para
A Lei n.º 8142/1990 estabeleceu se alcançar a efetivação da participação da
critérios e fundamentos para a realização população diante da gestão do sistema único
das conferências de saúde, sendo realizadas de Saúde, encontramos o diálogo deficiente
as conferências estaduais e municipais, entre os diversos segmentos. Este fato pode
antecedendo a de instância nacional (BRASIL, ser observados através de Cruz et al (2012),
1990). Estas devem ocorrer a cada quatro anos, que diz que a implantação da política de
em todas as esferas do governo. Como afirma gestão participativa encontrou como problema
Júnior (2018), as conferências são grandes predominante a falta de diálogo entre os
eventos cívicos que mobilizam atores sociais profissionais da saúde, os usuários, os gestores
e institucionais de todo o país, propondo e os diversos segmentos da sociedade: “As
diretrizes para a formulação de políticas reclamações com maior frequência, decorriam
públicas, debates e aprimoramento do sistema da falta de espaços permanentes de diálogo
nacional de saúde, se caracterizando como do serviço com a comunidade [...] algumas
espaços de ampliação democrática, inclusão das lideranças não enxergavam no conselho
participativa e auscultas de demandas de uma construção coletiva, entre gestão,
saúde. trabalhadores e comunidade. ”

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CONTROLE SOCIAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL / CONTROL SOCIAL Y DESARROLLO TERRITORIAL

Em contraponto, Duarte e Machado os deficientes: a falta de conhecimento sobre


(2012), quando fala sobre o exercício do a função desempenhada nos conselhos de
Conselho Municipal de Saúde, na cidade de saúde, tanto dos representantes sociais,
Canindé - CE, em sua pesquisa, não encontra quanto dos gestores. Como é esclarecido na
problemas relacionados à comunicação, fala de Chaves e Egry (2012), que afirmam que
pelo contrário, “repassam regularmente há uma falta de preparo dos representantes
as informações do Conselho para suas do movimento social para reivindicarem
instituições, fato que denota que a atuação do e conquistarem seu direito e autonomia,
Conselho ressoa nas instituições, categorias além da dificuldade dos gestores quanto
e comunidades”. Contudo, Lehnhart e Diehl à compreensão do papel desempenhado
(2019) salientam que um dos principais como conselheiros na formação de políticas
desafios à democracia participativa está públicas e falta de acompanhamento do uso
aquele voltado a garantir e a concretizar a dos recursos financeiros no setor. Brasil (2011)
gestão pública municipal como um espaço reafirma que é a partir de uma prática educativa
democrático de diálogo entre governo e democrática que oferte conhecimento aos
cidadão, até porque, o município se apresenta conselheiros, que estes possam reconhecer a
como o ente da federação mais próximo aos necessidade de reestruturar seus Conselhos
indivíduos. de Saúde, podendo atuar efetivamente na
Figueiredo e Santos (2013) afirmam a prevenção e promoção da saúde.
importância da transparência como meio de Como consequência do
fortalecimento da participação social quando desconhecimento das atribuições dos
expõem que “Uma administração transparente conselheiros de saúde, Tatagiba e Teixeira
permite a participação do cidadão na gestão (2016), apontam que os conselhos decidem
e no controle da administração pública e, sobre temas relacionados à saúde sem
para que essa expectativa se torne realidade, debate ou negociação. Desse modo, o
é essencial que ele tenha capacidade de aperfeiçoamento dos mecanismos de
conhecer e compreender as informações controle social depende do conhecimento
divulgadas”. Alguns estudos afirmam que o dos conselheiros sobre sua função, podendo
maior problema relacionado ao controle social alcançar maior qualidade e efetividade
é a “falta de transparência em relação às desses espaços. Concordando com os
atas, decisões e os resultados das consultas autores anteriores, Guizardi (2007) também
públicas, além de que qualquer argumento no aponta que os debates não estão sendo
sentido de tornar as medidas econômicas mais aproveitados da melhor maneira, quando
transparentes, passíveis de influência e do ressalta que “[...] a densidade política dos
controle social é refutado com a naturalização mecanismos de participação social na saúde
do discurso de que as mesmas são de tem sido esvaziada de diferentes formas: pelo
natureza essencialmente técnica e, portanto, fechamento de sua dinâmica; pela constituição
devem ser tomadas por especialistas” (Brasil, de um processo político auto-referido e pelo
2012). fato de que debates cruciais são desviados e
Evidenciamos outro aspecto que silenciados”.
como consequência trás o enfraquecimento Um estudo de caso realizado com dois
desses espaços de participação, tornando- conselhos locais de saúde (CLS) na cidade de

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Ribeirão Preto (SP) evidenciou que existe uma a participação popular, fortalecimento do
dificuldade dos conselhos estudados a saírem controle social e defesa da saúde coletiva,
da invisibilidade, mesmo com bastante tempo o que explica a relevância da estruturação e
de atuação. Os usuários dos serviços, mesmo interação dessas duas instâncias de controle
frequentando grupos de promoção de saúde, (PEREIRA et al., 2017). Essa interlocução é
estabelecendo vínculos com os profissionais feita de maneira que o Ministério público pode
e conselheiros e compreendendo a rotina das participar das reuniões ordinárias, fiscalizar
unidades de saúde, ignoram a existência dos as escolhas dos membros, a infraestrutura
CLS uma vez que os mesmos dificilmente física, financeira e administrativa, recomendar
divulgam informações sobre reuniões ou a divulgação à comunidade sobre as funções
sobre suas funções e atividades, produzindo, e competências, trabalhos e decisões dos
dessa forma, a própria invisibilidade (MIWA; conselheiros e estimular e exigir a capacitação
SERAPIONI E VENTURA 2017). dos conselheiros de saúde (BRASIL, 2012).
O enriquecimento dessa parceria,
3.3 ESTRATÉGIAS PARA A AMPLIAÇÃO DO considerando que o conselho de saúde seja o
CONTROLE SOCIAL DOS USUARIOS NO SUS.
principal elo do Ministério Público, os autores
Oliveira, Ianni e Dallari (2013) concordam com
As principais estratégias identificadas Machado (2006) e afirmam que o Ministério
como métodos de fortalecimento do público deve proporcionar uma interlocução
engajamento da comunidade mediante a cada vez maior entre a gestão dos serviços
análise dos estudos foram: O vínculo entre o e os Conselhos de Saúde, com o objetivo de
Ministério Público e os Conselhos de saúde, encontrar solução para os problemas de saúde
as ouvidorias públicas, o programa Mobiliza- apresentados pelo município. Dessa forma,
SUS e a educação permanente em saúde. existem vantagens em ambas às instâncias,
quando agem de maneira complementar,
O Ministério Público, que possui o
uma vez que o Ministério público enriquece a
dever constitucional de defesa da ordem
atuação do conselho de saúde e este legitima
democrática, torna-se o principal instrumento
a ação do ministério público na defesa do
de ligação dos Conselhos Estadual e
direito à saúde, trazendo demandas que têm
Municipais de Saúde com os órgãos de
como conteúdo a realidade social.
controle (MINISTÉRIO PÚBLICO, 2017). De
acordo com Lehmann (2013), ele tem o dever A promoção e a estruturação de canais
de controlar as políticas públicas e os direitos abertos e acessíveis de comunicação com a
sociais preconizados e garantir o direito à população e os usuários são fundamentais.
saúde e a participação da comunidade no Por essa razão, é compromisso dos gestores
SUS. Para que isso de fato ocorra, o ministério do SUS a implementação de ouvidorias
público precisa garantir o bom funcionamento estruturadas e articuladas entre si, nas três
dos instrumentos de democracia. esferas de governo, voltadas à inserção dos
cidadãos nos processos de formulação, de
Admitindo que a cooperação
acompanhamento, de avaliação e de controle
institucional mais vocacionada para a defesa
das políticas públicas de saúde (BRASIL,
do direito à saúde é entre o Ministério Público
2017).
e os conselhos de saúde, tal parceria garante

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CONTROLE SOCIAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL / CONTROL SOCIAL Y DESARROLLO TERRITORIAL

As ouvidorias públicas se caracterizam a reconhecer o seu papel na sociedade, nos


“como instrumento de visibilidade do Estado, espaços de participação social, convidando-o
espaços democráticos de participação a conhecer melhor o SUS e atuar na defesa
popular e ferramenta de gestão, pautadas deste sistema, como protagonista do processo
nos princípios éticos e constitucionais da histórico de construção da saúde pública no
administração pública e do Sistema Único estado” (BAHIA, 2011). De acordo com Parada
de Saúde” (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2010). (2010), esse projeto vem se desenvolvendo
Entretanto, Silva (2013) sinaliza que uma no interior do estado da Bahia através de
ouvidoria não pode ser confundida com encontros, videoconferências, oficinas, rodas
um órgão executivo, não fazendo parte das de conversações e exposições dialogadas.
suas atribuições, a resolução de demandas São desenvolvidos processos educativos que
apresentadas pela sociedade, pois seu valorizem as diversas experiências no âmbito
papel é intermediar as partes, promovendo a do SUS e que contribuam para participação
comunicação. mais efetiva da população na formulação,
A instituição das ouvidorias nos serviços gestão e controle social das políticas de
públicos surge como um meio de ampliação saúde.
e qualificação da gestão participativa, que Com a inserção de novos atores
possibilita a sociedade o exercício do direito participando das decisões, foi visto a
à participação e ao controle da administração necessidade da qualificação dos conselheiros
pública. A sociedade deve atuar no de saúde como ampliação do potencial
processo de interlocução entre o cidadão e a participativo e efetividade. Com isso, Em
administração, objetivando contínua melhoria 2007, o Conselho Nacional de Saúde (CNS)
dos serviços públicos prestados (BRASIL e a Secretaria de Gestão Estratégica e
2012). A 14ª Conferência Nacional de Saúde Participativa do Ministério da Saúde (SGEP/
como evidencia o Ministério da Saúde (2012), MS) aprovaram a Política Nacional de
recomenda o aprimoramento da qualidade Educação Permanente para o Controle Social
das ouvidorias, sendo obrigatória nos três no SUS (PNEPSUS), buscando fomentar a
níveis da federação. Ressalta também a ampliação de iniciativas já existentes das
necessidade de proporcionar às ouvidorias instituições formadoras e estimular estados e
apoio financeiro, capacitação e informações municípios a buscarem a qualificação de seus
a fim de uma efetiva atuação, podendo conselheiros (BRASIL, 2007). De acordo com
gerar maior esclarecimento da população e Alencar (2012), os principais objetivos desse
apuração de denúncias. programa consistem em: socializar e atualizar
Considerando que a informação é de informações ao conjunto de conselheiros,
suma importância para fortalecer a participação qualificar a tomada de decisão no âmbito do
da comunidade, o Mobiliza SUS surge com controle social no SUS, estimular as pessoas
a proposta de ampliar esse conhecimento. a assumirem o papel de conselheiros de
Este se “caracteriza como um movimento que saúde e ampliar a participação das pessoas
faz parte da Estratégia do Governo da Bahia em defesa da saúde, difundir na sociedade o
com o objetivo de qualificar o controle social papel do controle social.
através da capacitação em saúde, para além Recentemente esse processo ainda não
dos Conselhos de Saúde. Estimula o cidadão se consolidou, havendo, pois, poucos estudos

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sobre seus processos, resultados e impactos capacitação vêm impossibilitando de forma


(ALENCAR, 2012). Concordando com o autor clara a participação popular.
supracitado, Moraes e Dytz (2015) afirmam Por conseguinte, algumas estratégias
que a PEPS é clara em relação aos seus podem ser ampliadas e aprimoradas para
objetivos, porém, devem-se haver mudanças que essas problemáticas sejam superadas, a
complexas nos modos de organizar as ações fim de avultar a democracia e participação da
de educação em saúde e nos processos de população na gestão do SUS. É fundamental
trabalho. E para esse alcance, há a afirmação que a comunicação entre os níveis de gestão
de que o investimento na Política Nacional de seja eficaz, contribuindo para uma maior
Educação Permanente para o Controle Social articulação entre as instâncias, favorecendo o
no SUS é essencial para que os conselhos engajamento social e o fortalecimento da rede
de saúde se consolidem como instâncias SUS. Em vista disso, as informações precisam
do processo decisório da política de saúde, ser disseminadas para toda a população,
o que ainda não conseguiram, correndo o deixando de lado os interesses pessoais, de
risco de terem seus esforços deslegitimados modo que essa tenha conhecimento sobre
(OUVERNEY; MOREIRA E RIBEIRO 2016). os seus direitos perante a administração e
controle do Sistema Único de Saúde. Ademais,
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS a educação permanente em saúde se faz
essencial não só para os representantes de
conselhos e conferências, mas para todos

Os estudos analisados relevam que
os representantes de todas as instâncias,
é imprescindivel a presença da sociedade
incluindo a comunidade.
nesses locais, influenciando nas decisões e
execuções das políticas de saúde. Apesar As ouvidorias funcionam como espaços
desse direito ser garantido pela legislação importantes para a fomentação do controle
Brasileira, ele não é executado na prática social, pois são locais apropriados para que
de forma satisfatória, pois existem diversos a população registre suas queixas, sugestões
bloqueios que impedem que os cidadãos e indagações a respeito da realidade na qual
exerçam a função de co-gestão do Sistema está inserida, facilitando o conhecimento das
Único de Saúde. Dentre eles: a falta de instâncias sobre a mesma.
educação permanente em saúde tanto para
a população, quanto para os conselheiros,
falta de transparência nos debates tornando-
os ineficazes e a falta de diálogo entre os
representantes e as diversas instâncias.
Além disso, o total desprezo do Poder
Público com os Conselhos, a falta de respostas
às solicitações e indagações realizadas,
o excesso de formalismo administrativo, a
falta de esclarecimentos sobre os direitos
e deveres das partes no processo de
participação popular, a complexidade das
matérias discutidas sem nenhum tipo de
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CONTROLE SOCIAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL / CONTROL SOCIAL Y DESARROLLO TERRITORIAL

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