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6, Janeiro-Julho 2020
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CONTROLE SOCIAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL / CONTROL SOCIAL Y DESARROLLO TERRITORIAL
Por considerar a relevância da participação popular no controle e execução das políticas públicas de
RESUMO
saúde, emerge a necessidade de refletir sobre os desafios do protagonismo social dos usuários de serviços
de saúde na construção e na manutenção da rede SUS. O protagonismo social é essencial frente à análise
e ações promovidas no âmbito do Sistema Único de saúde (SUS), pois a partir da atuação dos usuários é
possível manter a rede de Saúde coerente com as necessidades da população. A participação da sociedade
nos conselhos de saúde, nos serviços e na co-gestão, promove a democratização da gestão, e permite a
intervenção popular na formulação de estratégias e controle da execução de políticas públicas. Para tanto,
foi realizada uma revisão integrativa na literatura brasileira com abordagem qualitativa, em 12 artigos. Após
a aplicação dos filtros selecionados, foram obtidos 263 estudos como resultado. Discussão: Evidenciou-se
a relevância do controle social para a construção de uma gestão mais transparente e efetiva. Entretanto,
muitos entraves precisam ser superados, dentre eles: a falta de educação permanente em saúde para a
população e para os conselheiros, desconhecimento dos direitos dos usuários, falta de transparência nos
debates tornando-os ineficazes e a falta de diálogo entre os representantes e as diversas instâncias.
Palavras - chaves: Controle social, Sistema Único de Saúde, conselhos de saúde e conferências de saúde.
Considering the relevance of popular participation in the control and execution of public health policies, the
need to reflect on the challenges of the social role of health service users in the construction and maintenance
ABSTRACT
of the SUS network emerges. Social protagonism is essential in view of the analysis and actions promoted
within the scope of the Unified Health System (SUS), because from the performance of users it is possible
to maintain the health network consistent with the needs of the population. The participation of society in
health councils, services and co-management, promotes the democratization of management, and allows
popular intervention in the formulation of strategies and control of the execution of public policies. Therefore,
an integrative review was performed in the Brazilian literature with qualitative approach, in 12 articles. After
applying the selected filters, 263 studies were obtained as a result. Discussion: The relevance of social
control for the construction of a more transparent and effective management was evidenced. However,
many obstacles need to be overcome, including: the lack of permanent health education for the population
and the counselors, lack of awareness of users’ rights, lack of transparency in the debate making them
ineffective, and lack of dialogue between representatives and the various instances.
Keywords: Social control, Unified Health System, health councils and health conferences.
pública, surge la necesidad de reflexionar sobre los desafíos del papel social de los usuarios de servicios
de salud en la construcción y mantenimiento de la red del SUS. El protagonismo social es esencial en vista
del análisis y las acciones promovidas dentro del alcance del Sistema Único de Salud (SUS), porque desde
el desempeño de los usuarios es posible mantener la red de salud consistente con las necesidades de la
población. La participación de la sociedad en los consejos de salud, servicios y cogestión, promueve la
democratización de la gestión y permite la intervención popular en la formulación de estrategias y el control
de la ejecución de políticas públicas. Por lo tanto, se realizó una revisión integradora en la literatura brasileña
con enfoque cualitativo, en 12 artículos. Después de aplicar los filtros seleccionados, se obtuvieron 263
estudios como resultado. Discusión: se evidenció la relevancia del control social para la construcción de
una gestión más transparente y efectiva. Sin embargo, deben superarse muchos obstáculos, entre ellos:
la falta de educación sanitaria permanente para la población y los asesores, la falta de conciencia de los
derechos de los usuarios, la falta de transparencia en el debate que los hace ineficaces y la falta de diálogo
entre los representantes y Las diversas instancias.
Palabras clave: Control social, Sistema Único de Salud, consejos de salud y conferencias de salud.
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nortearam para obtenção de material foram: Tabela 01. Distribuição dos estudos segundo
“Controle social”, “ SUS”, “conselhos de os descritores controlados.
saúde” e “conferências de saúde”, além do
operador booleano AND na combinação das B a s e s D e s c r i to - Nº de Publi- Pu b l i - P u -
mesmas. de da- res contro- publica- cações cações blica-
dos lados ções ob- excluí- sele- ções
A busca às bases de dados contempla tidas das c i o - Inclu-
a procura pela segurança, confiabilidade e nadas sas
fidedignidade das publicações. No geral, para
foram encontrados 802 (artigos científicos, leitura
BVS¹ Conselhos
dissertações e teses). Após aplicação dos
de saúde
critérios de inclusão e exclusão, na Biblioteca AND con- 404 380 24 04
Virtual de Saúde foram encontrados 24 estudos, fe rê n c i a s
na base de dados Scielo, 144 publicações, e de saúde.
na pesquisa no banco de dados do ISC, foram RI- Controle
UFBA- social AND
obtidos 95 resultados. 192 172 20 02
-ISC2 conselhos
A avaliação e seleção dos artigos/ de saúde.
dissertação/teses, ocorreram mediante a SCIE- Controle
leitura minuciosa do título e resumo. Após LO ³ social AND
206 62 28 06
sistema
a identificação da relação do tema com o
único de
objetivo e com a pergunta de pesquisa foram saúde.
selecionadas 6 publicações da base de dados
Fonte: 1. Biblioteca Virtual em Saúde (BVS), 2.
Scielo, 4 publicações da base de dados BVS
Scientific Electronic Library Online (SCIELO);
e 2 publicações no repositório institucional
3. Repositório Institucional Universidade
da Universidade Federal da Bahia (UFBA)-
Federal da Bahia (UFBA)- Instituto de Saúde
Instituto de Saúde Coletiva (ISC), totalizando
Coletiva (ISC).
12 artigos científicos para extração de
evidências e aprofundamento desse estudo.
A tabela 01 apresenta com maior especificação O quadro 01 apresenta as publicações
a busca e o total de publicações utilizadas. incluídas neste estudo e demonstra as
diversas discussões pertinentes ao tema
central que buscou possibilitar a análise e a
reflexão, no que tange ao Protagonismo social
e participação popular no Sistema Único de
Saúde, enfocando seus principais desafios,
nos espaços de atuação dos usuários, como
por exemplos os conselhos de saúde e as
conferencias de saúde. A seguir, encontram-
se os dados relativos a autor/ano, título do
artigo, objetivos e principais resultados do
estudo.
Quadro 01. Resultados dos estudos
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MIRANDA, Discursos Analisar As conferências de SANTOS, M. Conferências Identificar, O artigo conclui que
A. S.; MO- práticos discursos de saúde como forma A.; NEVES, V. nacionais descrever e os relatórios finais
REIRA, A. E. sobre ocor- participantes de controle social R.; SANNA, M. de saúde e analisar o que apontam que por
M. M.; CA- rências, de Confe- possuem impor- C, 2014. o serviço de os relatórios meio do controle
VALCANTE, processos rências Mu- tância não somente ouvidoria no finais das 10 ª, social a sociedade
C. G. C. S.; decisórios nicipais de no aspecto da Brasil. 11ª, 12ª e 13ª civil foi envolvida no
BEZERRA, e decor- Saúde acerca atribuição legal Conferências exercício de reflexão e
F. M.; OLI- rências de de tais even- de deliberar sobre Nacionais de discussão das proble-
VEIRA, J. C.; Conferências tos, seus diretrizes políticas Saúde mencio- máticas. A ouvidoria
REZEND, E. Municipais processos e estratégicas do naram sobre permite o conheci-
R, 2016. de Saúde. decisórios e SUS, mas se carac- ouvidoria na mento das necessida-
decorrências. terizam como espa- saúde. des dos usuários de
ços de encontros, saúde, possibilitando
conexões e intera- uma integração com
ções entre diversos os conselhos de saú-
atores sociais. As de melhorando a qua-
conferências mu- lidade dos serviços,
nicipais de saúde além da fiscalização.
são instâncias mais NETO, J. S. M.; Discursos Avaliar a in- O estudo afirma que
apropriadas para ARTMANN, E, sobre o papel fluência e a as conferências mu-
atuação de ativistas 2014. e a represen- representação nicipais de saúde são
de causas. tatividade de política nas vistas como espaços
GUIZARDI, F. A autocrítica Mapear as O texto releva que os conferências conferências públicos importantes
L, 2015. necessária: redes de políti- potenciais democrá- municipais de municipais de e efetivos para a pro-
notas sobre cas articuladas ticos dos conselhos e saúde. saúde. moção da cidadania
os desafios em torno de das conferências pre- e democracia. Outros
do controle sua imple- cisam ser reposicio- discursos questionam
social na mentação, nados, pois importa sua efetividade na
saúde. bem como a que essas instâncias gestão na determina-
relação que os sejam vistas como ção direta das políti-
conselheiros espaços de amplifica- cas e planos munici-
estabeleciam ção e socialização de pais de saúde.
com elas. debates. TRAD, L. A. B.; Gestão par- Investigar os O estudo evidencia
ESPERIDIÃO, ticipativa e limites e pos- que o processo de
M. A, 2009. corresponsa- sibilidades da participação social é
bilidade em incorporação bastante incipiente.
PEREIRA, I. P.; Ministério Analisar a O artigo expõe que é saúde: limites da gestão As ações desenvol-
CHAI, C. G.; Público, atuação do necessário um forta- e possibi- participativa vidas pela equipe de
DIAS, R. S.; Conselhos Ministério lecimento do vínculo lidades no ou correspon- saúde da família no
LOYOLA, C. Municipais Público do entre o ministério âmbito da sabilização de âmbito do controle
M. D.; PACHE- de Saúde e Maranhão público e o conselho Estratégia trabalhadores social não incenti-
CO, M. A. B, as práticas para o forta- municipal de saúde de Saúde da da saúde, vam a autonomia ou
2019. do diálogo lecimento do para que possa se Família. gestores e protagonismo dos
interinstitu- controle social atingir a democrati- usuários com sujeitos nos processos
cional. exercido pelos zação e efetivação da o sistema de relacionados à gestão
CMS, a partir política de saúde nos saúde. ou o cuidado em
da articulação municípios da região saúde.
interinstitu- estudada. DÍAZ, P.; Participação Observar de Este estudo sugere
cional, e des- HERNANDO, cidadã e con- perto os diver- uma mudança na
crever o perfil P. 2014. trole social: a sos rumos per- compreensão dos
dos conselhos experiência corridos por Conselhos de Saúde
e conselheiros do conselho este colegiado como organizações
municipais municipal de modo paralisadas e com
de saúde em de saúde de que possa pouca repercussão
uma região de salvador – compreender sócio-política, onde
saúde naquele Bahia. as suas ca- a participação dos
estado. racterísticas representantes dos
e observar as usuários encontra-se
suas poten- enfraquecida. Se os
cialidades e usuários se relaciona-
as suas fragi- rem com os gestores
lidades como públicos, poderão
espaço de gerar novos caminhos
democratiza- a saúde e exercer uma
ção das ações participação cidadã.
de saúde.
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Quando essa participação não é efetiva pode prestadas, bem como o modo de atuação
acarretar diversas implicações negativas, tais perante as repartições públicas no intuito de
como a falta de fiscalização e controle dos realizar o controle social, faz com que este
serviços públicos. público não se interesse pelas informações
No Brasil se reconhece a participação disponibilizadas. Além disso, na participação
social através da Lei 8.142/90, a qual dispõe dos espaços legalmente estabelecidos na lei
sobre a participação da comunidade na 8.142/90, a exemplo dos conselhos de saúde,
gestão do SUS, contudo os estudos apontam os participantes não tem conhecimento
que se observa atualmente que esse controle satisfatório a respeito do conselho, nem
social não é exercido em sua plenitude, tendo do papel do conselheiro, o que limita a
como contribuintes a falta de informação e a possibilidade de ações (MARTINS, 2013).
existência de interesses para que a população Corroborando com essa afirmativa, um
não saiba dos seus direitos (ROLIM, 2013). estudo realizado num município ao sul de Santa
Assim a existência da regulamentação Catarina relevou que “a falta de informação
em lei não é suficiente para que de fato haja é como um nó crítico, pois é a partir desta,
protagonismo e participação social, é preciso do diálogo e do pensamento coletivo que
que este aconteça na prática, entretanto, a esses problemas são discutidos e resolvidos.
sociedade civil ainda não ocupam de forma Não necessariamente há que perpassar um
efetiva esses espaços de participação. poder de “polícia populacional”, fiscalizando
(ROLIM, 2013). Através desse discurso, os serviços de saúde. O importante é a
podemos levantar uma das problemáticas que conversação com os atores dos processos
dificulta o engajamento da população diante locais e a pulverização das informações”
da gestão em saúde: O desconhecimento dos (SORATO; WITT e FARIA 2010).
seus direitos. Como ratifica Schoeller (2003), Neste sentido, os estudos destacam
“A informação é essencial para o saber local e a importância da gestão participativa para a
a participação cidadã”. Contudo, a presença promoção da saúde, porém, a falta de diálogo
da cultura de submissão ainda está arraigada entre o serviço de saúde e a comunidade, a
na maioria da população, em consequência o ausência de formação e educação continuada,
público é tratado como posse de pequenos foram as principais barreiras relatadas nos
grupos de privilegiados (ROLIM, 2013). trabalhos pesquisados. Para Cruz et al (2012), a
Um estudo realizado por Souza e implantação da política de gestão participativa
Ramalho (2011), que procurou identificar os encontrou como problema predominante
principais desafios para a participação social, a falta de diálogo entre os profissionais da
apontaram nesse contexto como resultados a saúde, os usurários, os gestores e os diversos
falta de informações acerca do controle social segmentos da sociedade.
e de conscientização de seus direitos como Outro exemplo que perpassam sobre
principal barreira para se atingir a efetivação a interação entre usuários, profissionais e
da participação popular. Essa adversidade serviços são as ações desenvolvidas pelas
também é evidenciada por Conceição (2010) Equipes de Saúde da família (ESF) no âmbito
quando afirma que a falta de conhecimento do controle social do Sistema Único de
sobre ao que se referem às informações Saúde. Estas, na realidade, não incentivam a
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Ribeirão Preto (SP) evidenciou que existe uma a participação popular, fortalecimento do
dificuldade dos conselhos estudados a saírem controle social e defesa da saúde coletiva,
da invisibilidade, mesmo com bastante tempo o que explica a relevância da estruturação e
de atuação. Os usuários dos serviços, mesmo interação dessas duas instâncias de controle
frequentando grupos de promoção de saúde, (PEREIRA et al., 2017). Essa interlocução é
estabelecendo vínculos com os profissionais feita de maneira que o Ministério público pode
e conselheiros e compreendendo a rotina das participar das reuniões ordinárias, fiscalizar
unidades de saúde, ignoram a existência dos as escolhas dos membros, a infraestrutura
CLS uma vez que os mesmos dificilmente física, financeira e administrativa, recomendar
divulgam informações sobre reuniões ou a divulgação à comunidade sobre as funções
sobre suas funções e atividades, produzindo, e competências, trabalhos e decisões dos
dessa forma, a própria invisibilidade (MIWA; conselheiros e estimular e exigir a capacitação
SERAPIONI E VENTURA 2017). dos conselheiros de saúde (BRASIL, 2012).
O enriquecimento dessa parceria,
3.3 ESTRATÉGIAS PARA A AMPLIAÇÃO DO considerando que o conselho de saúde seja o
CONTROLE SOCIAL DOS USUARIOS NO SUS.
principal elo do Ministério Público, os autores
Oliveira, Ianni e Dallari (2013) concordam com
As principais estratégias identificadas Machado (2006) e afirmam que o Ministério
como métodos de fortalecimento do público deve proporcionar uma interlocução
engajamento da comunidade mediante a cada vez maior entre a gestão dos serviços
análise dos estudos foram: O vínculo entre o e os Conselhos de Saúde, com o objetivo de
Ministério Público e os Conselhos de saúde, encontrar solução para os problemas de saúde
as ouvidorias públicas, o programa Mobiliza- apresentados pelo município. Dessa forma,
SUS e a educação permanente em saúde. existem vantagens em ambas às instâncias,
quando agem de maneira complementar,
O Ministério Público, que possui o
uma vez que o Ministério público enriquece a
dever constitucional de defesa da ordem
atuação do conselho de saúde e este legitima
democrática, torna-se o principal instrumento
a ação do ministério público na defesa do
de ligação dos Conselhos Estadual e
direito à saúde, trazendo demandas que têm
Municipais de Saúde com os órgãos de
como conteúdo a realidade social.
controle (MINISTÉRIO PÚBLICO, 2017). De
acordo com Lehmann (2013), ele tem o dever A promoção e a estruturação de canais
de controlar as políticas públicas e os direitos abertos e acessíveis de comunicação com a
sociais preconizados e garantir o direito à população e os usuários são fundamentais.
saúde e a participação da comunidade no Por essa razão, é compromisso dos gestores
SUS. Para que isso de fato ocorra, o ministério do SUS a implementação de ouvidorias
público precisa garantir o bom funcionamento estruturadas e articuladas entre si, nas três
dos instrumentos de democracia. esferas de governo, voltadas à inserção dos
cidadãos nos processos de formulação, de
Admitindo que a cooperação
acompanhamento, de avaliação e de controle
institucional mais vocacionada para a defesa
das políticas públicas de saúde (BRASIL,
do direito à saúde é entre o Ministério Público
2017).
e os conselhos de saúde, tal parceria garante
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