LINDB alterações Lei 13655/2018

A lei 13655/2018 e as alterações da LINDB: interpretação dos novos dispositivos artigo por artigo - Jus.com.
br | Jus Navigandi 21/07/2021 20:20
Este texto foi publicado no Jus no endereço

https://jus.com.br/artigos/78562
Para ver outras publicações como esta, acesse https://jus.com.br
A lei 13655/2018 e as alterações da LINDB:

interpretação dos novos dispositivos artigo por artigo
A lei 13655/2018 e as alterações da LINDB: interpretação dos novos
dispositivos artigo por artigo
Olsen Henrique Bocchi
Publicado em 12/2019.
INTRODUÇÃO
Almejando homenagear o princípio da segurança jurídica nas esferas administrativa,

controladora e judicial, o legislador, por meio da Lei nº 13655/2018, inseriu dez
artigos à Lei de Introdução às Normas do Direito – LINDB (artigos 20 a 30). O
projeto de lei que a originou foi relatado por Antônio Anastasia, senador mineiro,
sendo que tal lei recebe, por alguns, a alcunha de “Lei Anastasia”. Esta norma
estabeleceu novas regras que, apesar de inseridas na Lei de Introdução às Normas do
Direito, são direcionadas especificamente ao Direito Público. Esta lei foi
regulamentada pelo Decreto nº 9830/2019, decreto este que a doutrina ainda não
teve oportunidade de analisar e que será objeto de estudo neste trabalho.
Em uma primeira análise, percebe-se que o legislador, tanto no texto legal quanto no
regulamentar, optou por utilizar de boa dose de conceitos vagos como: valores
jurídicos abstratos, possíveis alternativas, consequências jurídicas e administrativas,
interesses gerais, norma de conteúdo indeterminado, etc. Pois bem, o legislador foi
infeliz nessa opção ao não valorizar a objetividade que se esperaria de uma norma
que almeja propiciar segurança jurídica. No entanto, não serão priorizadas neste
ensejo, críticas ao texto legal, mas sim na contribuição que ela pode fomentar para o
ordenamento jurídico.
https://jus.com.br/imprimir/78562/a-lei-13655-2018-e-as-alteracoes-da-lindb-interpretacao-dos-novos-dispositivos-artigo-por-artigo Página 1 de 131

A lei 13655/2018 e as alterações da LINDB: interpretação dos novos dispositivos artigo por artigo - Jus.com.br | Jus Navigandi 21/07/2021 20:20
Como este trabalho é direcionado tanto ao operador cotidiano nas esferas

administrativa, controladora e judicial, quanto para o estudante, acadêmico ou que
almeja aprovação em concursos públicos, optou-se por um formato mais fluido,
interpretando cada artigo com o suporte da doutrina, mas com maior enfoque na
jurisprudência e na contribuição da experiência na esfera administrativa,
favorecendo, nesta interpretação, o estabelecimento de boas práticas que favoreçam
a segurança jurídica, sem o prejuízo da efetiva prestação de serviços ao contribuinte
de forma eficiente e dentro do tempo razoável.
De antemão destaca-se: a LINDB, no âmbito do processo administrativo e judicial

deve ser interpretada em consonância com o Código de Processo Civil (CPC), códex
este que será amplamente utilizado para a interpretação da novel legislação,
estabelecendo o diálogo das fontes, ainda mais com constitucionalização do Novo
CPC.
Durante o desenvolvimento dos trabalhos, comentar-se-á a realidade do processo

fiscal e os reflexos da nova legislação nesta seara, socorrendo-se, inclusive, da
jurisprudência do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF). Neste
âmbito, além do CPC, será trazido o Código Tributário Nacional (CTN) como fonte
interpretativa igualmente obrigatória.
Enfim, pretende-se oferecer uma solução ao operador e uma didática ao que está
estudando a matéria, favorecendo uma clareza na nebulosidade que hoje verificamos
para a árdua interpretação doutrinária da nova lei, inclusive quanto a reflexos penais
e aos atos de improbidade administrativa.
1) CONTEXTUALIZAÇÃO DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI

Nº 13655/2018: A CORRELAÇÃO DA INSERÇÃO DA REFORMA NA
LINDB
Pablo Stolze e Rodolfo Pamplona dissertaram sobre a opção legislativa de alterar a

LINDB ao invés de criar um diploma legal novo, citando Stolze e Viana. Tal posição
pode ser verificada a seguir:

“O que de logo chama a atenção é a constatação de que os 11 artigos que a lei

n. 13.655/2018 acrescentou à LINDB poderiam, perfeitamente, corresponder
ao conteúdo de uma lei isolada. Contudo, optou-se por inserir tais artigos
num diploma legal já existente.
No caso, o diploma legal alterado é um dos mais importantes do sistema

jurídico: a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Trata-se de um
diploma legal do qual se extraem normas que são consideradas integrantes
de um chamado ‘superdireito’.
Há, portanto, uma importantíssima opção político-legislativa contida no fato

de a lei n. 13.655/2018 ser um diploma alterador e não um diploma legal
autônomo. Isso, por si só, é suficiente para se perceber que as normas
extraídas dos textos dos novos artigos devem ser recebidas como normas
que, apesar de infraconstitucionais, estão acima do universo normativo que
se colhe dos textos dos diplomas infraconstitucionais de um modo geral.[1]
Apesar da crítica do renomado autor, percebe-se que o doutrinador está distante da

realidade da aplicação do Direito na esfera administrativa. De antemão, a opção pelo
legislador em inserir tais inovações em uma norma de “superdireito” foi lúcida. Uma
lei ordinária federal comum, na prática administrativa, poderia ser recusada sua
aplicação, caso uma lei local disponha sobre o tema. Outro ponto de destaque é a
recusa de aplicação da lei sem essa carga de “supranorma” se arguida a ausência de
regulamentação pela lei local. Com a inserção na LINDB, o legislador contornou
ambos os déficits de aplicabilidade: sua aplicação é obrigatória e independe de
regulamentação.
Interessante a interpretação de Celso Spitzkovski, que destoa da doutrina civilista,

que não foi capaz de assimilar a razão das alterações e sua oportunidade no
ordenamento jurídico em face do direito público, valendo transcrição:
“Como se verifica, trata-se de legislação que veio em boa hora para promover
a ampliação do controle de decisões administrativas e judiciais, com a nítida
preocupação, até então inexistente, com os seus efeitos e não somente com as
causas, tudo de forma a preservar o interesse público”[2].
Apesar das veementes críticas da doutrina, conforme a própria doutrina de Pablo

Stolze leciona, devido a presença de termos abstratos, as inovações são muito bem
vindas.
Eventuais críticas aos dispositivos devem ser solucionadas com a interpretação

ponderada pelo bom senso. No entanto, algumas críticas serão expostas a seguir,
com os comentários aos dispositivos incluídos.

Em última análise, a reforma operada na LINDB, Flávio Tartuce, citando Carlos

Eduardo Elias de Oliveira, pondera sobre sua natureza de “Lei da Segurança
Hermenêutica na Administração Pública”, valendo transcrição:
“Como bem pondera Carlos Eduardo Elias de Oliveira, professor de Direito

Civil e assessor jurídico do Senado Federal, que tem participado ativamente
da elaboração de várias normas recentes, o diploma que surge poderia ser
batizado de Lei da Segurança Hermenêutica na Administração Pública, ‘pois
o seu objetivo foi, em síntese, implantar um ambiente de menor instabilidade
interpretativa para os agentes públicos e para os atos administrativos, os
quais sambam nas asas vacilantes das surpresas provocadas pela
superveniência de interpretações jurídicas advindas especialmente de órgãos
de controle’ (...)”[3].
Pois bem, fazendo uma análise dos dispositivos inseridos pela Lei nº 13.655/2018
percebe-se uma categorização.
Os artigos 20 a 24 instauraram um novo corolário do princípio do devido processo

legal, qual seja, o princípio do devido processo decisório. Apesar de o legislador
almejar a segurança jurídica, percebeu-se que ele foi além, uma vez que traduziu
nuances de certeza jurídica. Paulo Nader trata da questão estabelecendo a diferença
entre a segurança jurídica e a certeza jurídica, a saber:
“Os conceitos de segurança jurídica e de certeza jurídica não se confundem.

Enquanto o primeiro é de caráter objetivo e se manifesta concretamente
através de um Direito definido que reúne algumas qualidades, a certeza
jurídica expressa o estado de conhecimento da ordem jurídica pelas pessoas.
Pode-se dizer, de outro lado, que a segurança possui um duplo aspecto:
objetivo e subjetivo. O primeiro corresponde às qualidades necessárias à
ordem jurídica e já definidas, enquanto o subjetivo consiste na ausência de
dúvida ou de temor no espírito dos indivíduos quanto à proteção jurídica”[4].
Já os artigos 26 e 27 da LINDB instauraram nos processos administrativos e

judiciais a transação de direito público, ao conceber o instrumento do compromisso
e o instituto da compensação.
O art. 28, por sua vez, trata da responsabilização dos agentes públicos e suas
vertentes que serão estudadas oportunamente.
Por fim, os artigos 29 e 30 da LINDB tratam da segurança jurídica na aplicação das

normas, tratando a segurança jurídica em seu aspecto objetivo. Paulo Dourado
Gusmão leciona sobre o tema da seguinte forma:

“A ‘segurança jurídica’ impõe o respeito à ordem constituída, à ordem

pública e aos bons costumes; o respeito ao pactuado (pacta sunt servanda); a
intocabilidade da decisão judicial transitada em julgado, mesmo que injusta;
a subordinação do governo à lei a separação dos poderes do Estado; o
respeito aos direitos adquiridos; a individuação da pena; a modificação da
ordem jurídica com observância de regras legalmente preestabelecidas para
criação do direito, sem atingir as situações jurídicas perfeitas, integralmente
constituídas e os direitos adquiridos; a publicidade da lei (dos atos
administrativos e judiciais) e demais atos normativos, bem como a
anterioridade da lei ao fato a ser julgado, principalmente no caso de direito
repressivo (penal) e a igualdade de todos diante da lei”[5].
Assim, contextualizada a matéria, passamos a interpretar cada um dos artigos

inseridos na LINDB pela Lei nº 13.655/2018.
2) COMENTÁRIOS AOS DISPOSITIVOS INSERIDOS NA LINDB PELA

LEI Nº 13.655/2018
Feita uma contextualização inicial do tema, passa-se a comentar os novos

dispositivos.
2.1) O ART. 20 DA LINDB E A MOTIVAÇÃO DAS DECISÕES.
Primeiramente, vale verificar os dispositivos da Lei e do Decreto nº 9830/2019, bem

como a posição geral da doutrina sobre o art. 20 da LINDB.
2.1.1) Noções gerais.
O art. 20 da LINDB, inserido pela Lei nº 13655/2018, foi assim redigido:
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá

com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as
consequências práticas da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da

medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou
norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.
Regulamentando o dispositivo acima, o Decreto nº 9830/2019, os arts 2º e 3º

dispõe:

Art. 2º A decisão será motivada com a contextualização dos fatos, quando

cabível, e com a indicação dos fundamentos de mérito e jurídicos.
§ 1º A motivação da decisão conterá os seus fundamentos e apresentará a

congruência entre as normas e os fatos que a embasaram, de forma
argumentativa.
§ 2º A motivação indicará as normas, a interpretação jurídica, a

jurisprudência ou a doutrina que a embasaram.
§ 3º A motivação poderá ser constituída por declaração de concordância

com o conteúdo de notas técnicas, pareceres, informações, decisões ou
propostas que precederam a decisão.
Art. 3º A decisão que se basear exclusivamente em valores jurídicos

abstratos observará o disposto no art. 2º e as consequências práticas da
decisão.
§ 1º Para fins do disposto neste Decreto, consideram-se valores jurídicos

abstratos aqueles previstos em normas jurídicas com alto grau de
indeterminação e abstração.
§ 2º Na indicação das consequências práticas da decisão, o decisor

apresentará apenas aquelas consequências práticas que, no exercício
diligente de sua atuação, consiga vislumbrar diante dos fatos e fundamentos
de mérito e jurídicos.
§ 3º A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida

imposta, inclusive consideradas as possíveis alternativas e observados os
critérios de adequação, proporcionalidade e de razoabilidade.
Conforme a doutrina de Marçal Justen Filho, a disposição do art. 20 da LINDB visa

reduzir subjetivismos e superficialidades nas manifestações decisórias, valendo
destaque:
“As inovações introduzidas pela Lei nº 13.655/2018 destinam-se a reduzir

certas práticas que resultam em insegurança jurídica no desenvolvimento da
atividade estatal. O art. 20 relaciona-se a um dos aspectos do problema,
versando especificamente sobre as decisões proferidas pelos agentes estatais
e fundadas em princípios e valores de dimensão abstrata. A finalidade
buscada é reduzir o subjetivismo e a superficialidade de decisões, impondo a
obrigatoriedade do efetivo exame das circunstâncias do caso concreto, tal
como a avaliação das diversas alternativas sob um prisma de
proporcionalidade”[6].

Apesar da linguagem abstrata quer da LINDB, quer do Decreto regulamentador,

percebem-se duas preocupações do legislador: 1) a ênfase no princípio da
congruência enquanto vetor da motivação das decisões e 2) a observância
obrigatória dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade. Ambas as nuances
serão interpretadas.
De antemão, cabe a lúcida lição de José dos Santos Carvalho Filho:
É imperioso notar, contudo, que a norma não veda decisões fundadas em

valores abstratos, mas sim que sejam proferidas de modo irresponsável, sem
considerar as consequências práticas delas decorrentes. A ratio consiste em
evitar o que não raras vezes ocorre – decisões que culminam por encerrar
consequências desastrosas pelo fato de serem proferidas sem qualquer
padrão de razoabilidade. Exemplos: Município condenado a fornecer vaga
para crianças até 5 anos de idade; Estado condenado a realizar obras
emergenciais em estabelecimento prisional. A ideia da norma é digna de
louvores, buscando reduzir o perigoso ativismo judicial, mas, sem dúvida,
será, na prática, de difícil aplicabilidade. Tais decisões provocam grande
incerteza jurídica e não só afastam investimentos do setor privado como
também dificultam a retomada do crescimento da economia[7].
Assim, obrando de forma responsável e pautada na realidade dos fatos, sem a

subtração de um poder sobre o outro, haverá a sadia harmonia na pacificação social.
Feitas essas considerações, passar-se-á a estudar o princípio da congruência e seus

parâmetros norteadores: a razoabilidade e a proporcionalidade.
2.1.2) O princípio da congruência, a proporcionalidade e a razoabilidade.
O princípio da congruência está previsto no art. 492 do CPC, com o seguinte teor:
Art. 492. É vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida,

bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do
que lhe foi demandado.
Parágrafo único. A decisão deve ser certa, ainda que resolva relação jurídica
condicional.
O princípio da congruência, conhecido também como princípio da correlação ou

adstrição, preconiza que o julgador precisa estar adstrito ao pedido efetuado.
Contudo, o princípio da congruência deve ser interpretado cautelosamente, uma vez
que, para a solução do litígio, principalmente na esfera administrativa, pode
envolver, com muita frequência, parcelas que não estão presentes no pedido e
necessitam ser abordados pela autoridade, uma vez que, na quase totalidade das

vezes, envolvem questões de ordem pública. Não é demasiado lembrar que questões
de ordem pública devem ser analisadas de ofício, ou seja, independente de
requerimento das partes.
A única exigência reside no fato de que, em qualquer hipótese, o julgador deve

decidir de maneira fundamentada, fundamentação esta objetiva e suficiente.
Convém destacar a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:
O Superior Tribunal de Justiça possui orientação no sentido de que "não configura

julgamento ultra petita ou extra petita o provimento jurisdicional inserido nos
limites do pedido, o qual deve ser interpretado lógica e sistematicamente a partir de
toda a petição inicial e não apenas de sua parte final"[8].
Assim, a congruência preconizada pelo novo dispositivo deve ser interpretada de

maneira ampla, pelo conjunto do escopo posto em litígio.
No que concerne a proporcionalidade e a razoabilidade, nada de especial inovou a

legislação, uma vez que todo o ordenamento jurídico deve ser interpretado com
inteligência, como bem ensina Carlos Maximiliano:
Deve o Direito ser interpretado inteligentemente: não de modo que a ordem

legal envolva um absurdo, prescreva inconveniências, vá ter a conclusões
inconsistentes ou impossíveis[9].
Em última análise, mesmo quando envolvido conceitos cuja abstração esteja

presente, e deve ser destacado que toda e qualquer norma possui algum grau de
abstração, essa indeterminação deve ser resolvida concreta e ponderadamente.
A pedra de toque que resume os dispositivos em destaque é a necessidade de que as

decisões nas esferas administrativa, controladora ou judicial sejam suficientes e,
sobre esta qualidade dos feitos decisórios, vale a transcrição da jurisprudência do
STJ, a saber:
“Destaca-se, ainda, que, tendo encontrado motivação suficiente para fundar a

decisão, não fica o órgão julgador obrigado a responder, um a um, a todos os
questionamentos suscitados pelas partes, mormente se notório seu caráter de
infringência do julgado. A norma extraída do art. 489 do Código Fux ratificou a
jurisprudência há muito sedimentada neste Sodalício de que deve o julgador apenas
enfrentar as questões capazes de infirmar a conclusão adotada na decisão recorrida”
[10].
No art. 489 do CPC, apontado na jurisprudência, destaca-se o seu §1º, que possui a
seguinte redação:

Art. 489.(...)
§ 1º Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela

interlocutória, sentença ou acórdão, que:
I - se limitar à indicação, à reprodução ou à paráfrase de ato normativo, sem

explicar sua relação com a causa ou a questão decidida;
II - empregar conceitos jurídicos indeterminados, sem explicar o motivo

concreto de sua incidência no caso;
III - invocar motivos que se prestariam a justificar qualquer outra decisão;
IV - não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de,

em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador;
V - se limitar a invocar precedente ou enunciado de súmula, sem identificar

seus fundamentos determinantes nem demonstrar que o caso sob
julgamento se ajusta àqueles fundamentos;
VI - deixar de seguir enunciado de súmula, jurisprudência ou precedente

invocado pela parte, sem demonstrar a existência de distinção no caso em
julgamento ou a superação do entendimento.
Interpretando o dispositivo legal destacado, o Fórum Permanente de Processualistas

Civis (FPPC) estabeleceu diversos enunciados, devendo ser destacado alguns a seguir
que, apesar de se referir a esfera judicial, também são aplicados nas esferas
administrativa e controladora:

Enunciado n. 306: O precedente vinculante não será seguido quando o juiz

ou tribunal distinguir o caso sob julgamento, demonstrando,
fundamentadamente, tratar-se de situação particularizada por hipótese fática
distinta, a impor solução jurídica diversa.
Enunciado n. 516: Para que se considere fundamentada a decisão sobre os

fatos, o juiz deverá analisar todas as provas capazes, em tese, de infirmar a
conclusão adotada.
Enunciado n. 517: A decisão judicial que empregar regras de experiência

comum, sem indicar os motivos pelos quais a conclusão adotada decorre
daquilo que ordinariamente acontece, considera-se não fundamentada.
Enunciado n. 524: O art. 489, § 1º, IV, não obriga o órgão julgador a
enfrentar os fundamentos jurídicos deduzidos no processo e já enfrentados
na formação da decisão paradigma, sendo necessário demonstrar a
correlação fática e jurídica entre o caso concreto e aquele já apreciado.
A ENFAM (Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados), por

sua vez, editou os seguintes enunciados, que também são aplicáveis às esferas
administrativa e controladora:
Enunciado n. 9: É ônus da parte, para os fins do disposto no art. 489, § 1º, V

e VI, do CPC/2015, identificar os fundamentos determinantes ou demonstrar
a existência de distinção no caso em julgamento ou a superação do
entendimento, sempre que invocar jurisprudência, precedente ou enunciado
de súmula.
Enunciado n. 10: A fundamentação sucinta não se confunde com a ausência

de fundamentação e não acarreta a nulidade da decisão se forem enfrentadas
todas as questões cuja resolução, em tese, influencie a decisão da causa.
Enunciado n. 11: Os precedentes a que se referem os incisos V e VI do § 1º do

art. 489 do CPC/2015 são apenas os mencionados no art. 927 e no inciso IV
do art. 332.
Enunciado n. 12: Não ofende a norma extraível do inciso IV do § 1º do art.

489 do CPC/2015 a decisão que deixar de apreciar questões cujo exame
tenha ficado prejudicado em razão da análise anterior de questão
subordinante.
Enunciado n. 13: O art. 489, § 1º, IV, do CPC/2015 não obriga o juiz a
enfrentar os fundamentos jurídicos invocados pela parte, quando já tenham
sido enfrentados na formação dos precedentes obrigatórios.

Enunciado n. 19: A decisão que aplica a tese jurídica firmada em julgamento

de casos repetitivos não precisa enfrentar os fundamentos já analisados na
decisão paradigma, sendo suficiente, para fins de atendimento das exigências
constantes no art. 489, § 1º, do CPC/2015, a correlação fática e jurídica entre
o caso concreto e aquele apreciado no incidente de solução concentrada.
Enunciado n. 40: Incumbe ao recorrente demonstrar que o argumento

reputado omitido é capaz de infirmar a conclusão adotada pelo órgão
julgador.
Enunciado n. 42: Não será declarada a nulidade sem que tenha sido
demonstrado o efetivo prejuízo por ausência de análise de argumento
deduzido pela parte.
Pois bem, destacadas essas conclusões, convém alertar ao leitor: nunca, em

momento algum, os novos dispositivos da LINDB podem ensejar o
retrocesso, ou seja, desconstruir sistemas erigidos a muito custo e que devem
ser mantidos. Exemplo disso é o entendimento de que a fundamentação
sucinta, por si só, possa ser considerada incongruente. Esse entendimento é
basilar, principalmente na esfera administrativa fiscal, valendo a menção à
jurisprudência do CARF a seguir:
NULIDADE. ACÓRDÃO DE PRIMEIRA INSTÂNCIA. CERCEAMENTO DO

DIREITO DE DEFESA. INEXISTÊNCIA.
Não há que se cogitar em nulidade do acórdão de primeira instância por

cerceamento do direito de defesa quando a decisão enfrentou as questões
principais deduzidas pelo contribuinte, na ocasião impugnante, expondo as
razões que formaram o convencimento do julgador, cuja fundamentação,
mesmo que sucinta, é capaz de justificar racionalmente a deliberação que
manteve o lançamento fiscal[11].
No mesmo sentido a jurisprudência do STJ e do STF, como a seguir transcrito:
Segundo a jurisprudência consolidada do Pretório Excelso, reafirmada no

julgamento, sob o regime de repercussão geral, do AI-RG-QO 791.292/PE, a
teor do disposto no artigo 93, IX, da Constituição Federal, as decisões
judiciais devem ser motivadas, ainda que de forma sucinta, não se exigindo o
exame pormenorizado de cada alegação ou prova trazida pelas partes,
tampouco que sejam corretos os seus fundamentos (Tema 339/STF)[12].

Mas até que ponto a fundamentação sucinta é legítima e qual o limite da sua
insuficiência? A jurisprudência do CARF é rica e traz sólidos balizamentos, conforme
os acórdãos a seguir:
PRELIMINAR. DESPACHO DECISÓRIO. NULIDADE. CERCEAMENTO DO

DIREITO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA.
Demonstrados no despacho decisório eletrônico os fatos que ensejaram o

indeferimento do ressarcimento, informada a sua correta fundamentação
legal, emitido por autoridade competente e tendo sido dada ciência ao
contribuinte para a apresentação do recurso cabível, é de se rejeitar a
alegação de nulidade do despacho decisório por cerceamento de defesa.
PRELIMINAR. ACÓRDÃO RECORRIDO. NULIDADE. CERCEAMENTO DO

DIREITO DE DEFESA. OCORRÊNCIA.
A decisão de primeira instância, que deixa de apreciar as provas

apresentadas oportunamente pela contribuinte, incorre em vício insanável
por cerceamento do direito de defesa[13].
Assim, a decisão que demonstra a fundamentação legal do convencimento do

julgador competente não é nula. Outra sorte se verifica quando o julgador, apesar de
demonstrar a fundamentação legal de sua decisão, omitir a análise de elementos
probatórios suficientes para infirmar a decisão. Vale dizer: a decisão administrativa
deve pormenorizar os fatos apurados, como bem orienta a jurisprudência do CARF:
DESCRIÇÃO DOS FATOS. FUNDAMENTAÇÃO LEGAL. INOCORRÊNCIA

DE NULIDADE.
Não há que se falar em nulidade por cerceamento de defesa, quando o

lançamento contém descrição pormenorizada dos fatos apurados e indicação
correta dos dispositivos legais aplicados[14].
A seguir será abordado o art. 20 e sua aplicação na jurisprudência:
2.1.3) Manifestações jurisprudenciais sobre o art. 20 da LINDB.
O Superior Tribunal de Justiça, utilizando-se do art. 20 da LINDB, afastou a

exigibilidade da aplicação da legalidade estrita, quando está em jogo danos sociais
excepcionalmente sensíveis. Tal concepção pode ser verificada no seguinte
recentíssimo acórdão, cujo relator foi o Min. Napoleão Nunes Maia, valendo
transcrição:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO

ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. REMOÇÃO.
PARTICULARIDADES DO CASO CONCRETO. PRESERVAÇÃO DA
UNIDADE FAMILIAR. SITUAÇÃO SOBRE A QUAL O TEMPO ESTENDEU
O AMPLO MANTO DA SUA JUSTA IMODIFICABILIDADE. AGRAVO
INTERNO DO ESTADO DE PERNAMBUCO A QUE SE NEGA
PROVIMENTO. 1. Na hipótese vertente, a situação fática está consolidada no
tempo, haja vista que, em julho de 2010, por força de antecipação de tutela
recursal, a agravada teve deferido seu direito de prestar serviços na Cidade
de Arcoverde-PE. Ademais, a sua permanência por si só, não implica
prejuízos para a Administração, posto que a Autora continua a prestar seus
serviços no Hospital Regional Estadual de Arcoverde-PE. 2. Sendo assim, é
um caso excepcional, em que a restauração da estrita legalidade ocasionaria
mais danos sociais do que a manutenção da situação consolidada.
Precedentes: AREsp. 883.574/MS, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA
FILHO, DJe 19.10.2017; AgRg no AREsp. 445.860/MG, Rel. Min. OG
FERNANDES, DJe 28.3.2014 e AgRg no Ag 1.397.693/SP, Rel. Min.
BENEDITO GONÇALVES, DJe 23.3.2012. 3. Nas palavras do Jusfilósofo
alemão, Professor KARL ENGISCH (1899-1990), reportando lição do
Professor HANS REICHEL (1892-1958) que, nos idos de 1915, asseverou que
o Juiz é obrigado, por força do seu cargo, a afastar-se conscientemente de
uma disposição legal, quando essa disposição de tal modo contraria o
sentimento ético da generalidade das pessoas que, pela sua observância, a
autoridade do Direito e da Lei correria um perigo mais grave do que através
da sua inobservância (Introdução do Pensamento Jurídico. Tradução de J.
Baptista Machado. Lisboa: Gulbenkian, 1965, p.272). 4. Ademais, em atenção
ao princípio insculpido no art. 226 da Constituição Federal, insta reconhecer
que tem o Estado interesse na preservação da família, considerada base
sobre a qual se assenta a sociedade. Outrossim, não se olvida que aludido
princípio não pode ser aplicado de forma indiscriminada, merecendo cada
caso concreto uma análise acurada de suas particularidades. 5. Agravo
Interno do ESTADO DE PERNAMBUCO a que se nega provimento[15].
O Ministro Relator, em seu voto, dissertou da seguinte forma:

“Ademais, há a solidificação de situações fáticas ocasionada em razão do

excessivo decurso de tempo entre o provimento do Apelo e os dias atuais, de
maneira que a reversão desse quadro implicaria inexoravelmente em danos
desnecessários e irreparáveis à parte agravada; é o que ocorre no caso dos
autos, onde a autora está na nova lotação há 9 anos. Aplica-se, no caso, a Lei
Anastasia, que em seu art. 20 dispõe que, nas esferas administrativa,
controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos
abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão”
[16].
Assim, verifica-se o reconhecimento de um considerável grau de relevância dado

pelo STJ ao art. 20 da LINDB, a sobrepor o princípio da legalidade estrita na
administração pública.
Também o Supremo Tribunal Federal já abordou o art. 20 da LINDB em sua estreita

correlação com o Código de Processo Civil e com o escopo econômico do processo,
valendo transcrição:

“1. O Art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (incluído

pela Lei n.º 13.655/2018) dispõe, verbis: ‘Nas esferas administrativa,
controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos
abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão’.
2. O Magistrado tem o dever de examinar as consequências imediatas e
sistêmicas que o seu pronunciamento irá produzir na realidade social,
porquanto, ao exercer seu poder de decisão nos casos concretos com os quais
se depara, os Juízes alocam recursos escassos. Doutrina: POSNER, Richard.
Law, Pragmatism and Democracy. Cambridge: Harvard University Press,
2003, p. 60-64. 3. A segurança jurídica prevista no Código de Processo Civil
de 2015, representa o cânone que consagra diversos mecanismos para o
sobrestamento de causas similares com vistas à aplicação de orientação
uniforme em todos eles (art. 1.035, § 5º; art. 1.036, § 1º; art. 1.037, II; art.
982, § 3º), juntamente com a estabilização da jurisprudência, a isonomia e a
economia processual. 4. A doutrina sobre o tema assevera que, verbis: ‘trata-
se de uma preocupação central do Código, cujo art. 926 impõe aos Tribunais
a uniformização de sua jurisprudência para mantê-la estável, íntegra e
coerente. Repise-se que a segurança jurídica quanto ao entendimento dos
Tribunais pauta não apenas a atuação dos órgãos hierarquicamente
inferiores, mas também o comportamento extraprocessual de pessoas
envolvidas em controvérsias cuja solução já foi pacificada pela
jurisprudência.’ (FUX, Luiz; BODART, Bruno. Notas sobre o princípio da
motivação e a uniformização da jurisprudência no novo Código de Processo
Civil à luz da análise econômica do Direito. In: Revista de Processo, v. 269,
jun. 2017, pp. 421-432)”[17].
Ainda no STF, o Ministro Edson Fachin, em decisão interlocutória, dissertou sobre o

art. 20, afirmando que tal dispositivo homenageia o consequencialismo jurídico
como corolário do princípio da segurança jurídica. Leciona também, citando
Floriano de Azevedo Marques e Rafael Véras de Freiras que o dispositivo em questão
instaura um devido processo legal decisório. Confira:
“A despeito disso, na qualidade de Estado-Juiz, impende apontar que art. 20

do Decreto-Lei 4.657/1942, a Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro, consolidou, em algum grau, no ordenamento jurídico o dever de
obediência a prescrições emanadas do consequencialismo jurídico como
corolário necessário do princípio da segurança jurídica e do interesse social.
Eis o teor do dispositivo supracitado:

“Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá


norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.”
De acordo com Floriano de Azevedo Marques e Rafael Véras de Freiras, essa

norma vincula ao Poder Judiciário e significa o seguinte:
‘A prescrição é um tanto mais sofisticada. Estabelece um devido processo

legal decisório, mais interessado nos fatos, por intermédio do qual os
decisores terão de explicitar-se: (i) dispõem de capacidade institucional para
tanto, ou se, excepcionalmente, estão exercendo uma função que lhe é
atípica, mas por uma necessidade pragmática, porém controlável; (ii) a
decisão que será proferida é a mais adequada, considerando as possíveis
alternativas e o seu viés intrusivo; e (iii) se as consequencias de suas decisões
são predicadoras de medidas compensadoras, ou de um regime transição.
Cuida-se de uma motivação para além da exigida pelo disposto no artigo 50
da Lei 9.784/1999. Não se trata de um dever de utilização de uma ‘retórica
das consequências’, como já se cogitou, nem, tampouco, tem o propósito de
tornar o controle mais lasso. Quem exerce o controle não pode descurar o seu
autocontrole.
Na verdade, trata-se de dispositivo que visa estabilizar e a conferir

exequibilidade às decisões do controlador. E, de outro bordo, estabelecer
parâmetros a partir dos quais tais decisões poderão ser controladas. Assim é
que, caso se trate de decisão na esfera administrativa, a inobservância dessa
exigência poderá importar na sua invalidação, por ausência de motivos,
como determina o disposto no artigo 2º, d e parágrafo único, d, ambos da Lei
4.717/1965 (Lei da Ação Popular). De outro lado, caso tal inobservância seja
observada em provimento jurisdicional, tratar-se-á de decisão considerada
sem fundamentação, nos termos do artigo 489, parágrafo 1º, do CPC 2015, o
que pode ensejar a sua nulidade (nos termos do artigo 1.013, parágrafo 3º, I,
do CPC 2015). O dispositivo, portanto, não só é compatível com sistema
normativo já vigente como, de resto, com ordenamento constitucional
brasileiro’.” (Disponível em: . Acesso em 13.09.2018)[18].
Devem ser destacados os efeitos das decisões que não cumprirem o disposto no
artigo 20 da LINDB. Se decisão administrativa, admite invalidação da mesma por
violação do art. 2º, alínea “d”, com a conceituação dada pelo parágrafo único, alínea
“d” do mesmo dispositivo da Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular). Se decisão

judicial, ela será considerada sem fundamentação, nos termos do art. 489, §1º, inciso
IV do CPC. Contudo, é válido dizer que ambas as fundamentações são aplicáveis
tanto para o julgador nas esferas administrativa e judicial indiscriminadamente.
Vale dizer: se o administrador não aplicar o art. 20 da LINDB, será também
considerada não fundamentada, vez que o art. 489 supra também alcança o processo
administrativo, por força do art. 15 do CPC.
De acordo com a doutrina de Floriano de Azevedo Marques e Rafael Véras de Freiras

citada pelo Ministro Edson Fachin, o artigo 20 da LINDB é erigido para
compatibilizar as decisões administrativas, controladoras e judiciais à ordem
constitucional vigente, inaugurando um “devido processo legal decisório”.
Em instâncias ordinárias, merecem destaques acórdãos que estabelecem a aplicação

do art. 20 da LINDB na esfera administrativa. A primeira hipótese reside no
sequestro de numerários públicos para atendimento de saúde do cidadão, sem
onerar desproporcionalmente o erário, destacando-se acórdão do TJSC, nos
seguintes termos:

SAÚDE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA OBRIGAR OS RÉUS AO

ATENDIMENTO DE PACIENTES COM NEOPLASIA MALIGNA.
DETERMINAÇÃO DE PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS, SOB PENA DE
MULTA DIÁRIA. SUBSTITUIÇÃO PELO SEQUESTRO DE VERBAS
PÚBLICAS EM RELAÇÃO AO ESTADO, OPORTUNIDADE EM QUE SE
OBSERVARÁ O ART. 20 DA LINDB. RECURSO PARCIALMENTE
PROVIDO[19].
Em seu voto, o Exmo. Desembargador ponderou:
Ressalta-se que, caso haja sequestro, caberá ao juízo da execução ponderar

acerca das consequências advindas ao Estado, em especial os custos.
Em outras palavras, deve-se resguardar o interesse dos pacientes sem onerar

demasiadamente os cofres públicos, nos termos do que estabelece o art. 20
da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro:
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá


norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.
Assim, o caminho é a cassação da astreinte, com sua substituição pelo

sequestro de verbas públicas necessárias ao atendimento dos pacientes.
(...)
Dá-se parcial provimento ao recurso para, em relação ao Estado, substituir a

multa diária pelo sequestro de verbas necessárias ao atendimento dos
pacientes com neoplasia maligna, se for necessário, oportunidade em que se
observará o art. 20 da LINDB.
Também no TJSC, houve a aplicação do art. 20 em exame nas hipóteses de

obrigatoriedade de oferecimento de interprete de libras a alunos com necessidades
especiais, no que concerne aos reflexos desproporcionais aos cofres públicos, a
saber:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DE INTÉRPRETES DE LIBRAS

(LINGUAGEM BRASILEIRA DE SINAIS) PARA ACOMPANHAMENTO DE
ALUNOS DEFICIENTES AUDITIVOS. SEPARAÇÃO DE PODERES,
CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA ADMINISTRAÇÃO E RESERVA
DO POSSÍVEL. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA REFORMA DA
SENTENÇA, RESSALVADO O PONTO DE VISTA PESSOAL DESTE
RELATOR. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO A FIM DE
DETERMINAR QUE, QUANDO DA EXECUÇÃO DO JULGADO, SEJAM
OBSERVADAS AS CONSEQUÊNCIAS, EM ESPECIAL FINANCEIRAS,
IMPUTADAS AO ESTADO. EXEGESE DO ART. 20 DA LINDB. (ARE
639337 AgR, rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 23-8-2011)[20].
O TJRS, em recente acórdão, declarou que o art. 20 da LINDB deve ser utilizado
para priorizar a análise do mérito, evitando-se a extinção sem a sua análise, a saber:

Ementa: APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. NOTÁRIOS E

REGISTRADORES. REMOÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. VACÂNCIA. 1.
Ilegitimidade passiva. Cabe ao Poder Judiciário a fiscalização das serventias
extrajudiciais (art. 236, § 1º, da CF). Portanto, o Estado do Rio Grande do Sul
tem responsabilidade pelo ato impugnado, uma vez que é o executor da
decisão proferida pelo Conselho Nacional de Justiça, tendo elaborado as
listas de vacância – Resolução 80/2009-CNJ. 2. Coisa Julgada. A coisa
julgada ocorre quando se repete ação que já foi decidida por decisão, de que
não caiba recurso, conforme regramento previsto no art. 337, incisos VI e
VII, e parágrafos 1º a 4º, do Código de Processo Civil. O autor impetrou
anterior mandado de segurança contra decisão do Conselho Nacional de
Justiça – CNJ, que desconstituiu ato do Tribunal de Justiça do Estado do Rio
Grande do Sul. Aplicação do artigo 20 da LINDB, considerando os resultados
práticos da decisão de extinção do processo. Princípio da primazia da decisão
de mérito, segundo o qual o julgador deve priorizar a decisão de mérito, tê-la
como objetivo e fazer o possível para que ocorra. 3. Mérito do Recurso.
Hipótese em que a parte autora já impetrou mandado de segurança contra
decisão do CNJ, que desconstituiu ato de remoção do Tribunal de Justiça do
Estado do Rio Grande do Sul, no qual os argumentos postos foram afastados,
sendo mantido o indeferimento da liminar e negado seguimento ao pedido.
4. A pretensão de reversão da declaração de vacância e manutenção de
titularidade do Ofício de Bom Princípio, Comarca de Feliz/RS, já foi repelida
tanto na via administrativa, quanto no julgamento da impugnação e recursos
junto ao CNJ. 5. Concretização do princípio da força normativa da
Constituição, considerando a prévia declaração do STF de plena aplicação do
artigo 236, §3º, CF. Na solução dos problemas jurídicos deve dar-se
prevalência aos pontos de vista que, tendo em conta os pressupostos
constitucionais, contribuem para a eficácia da Constituição. Prevalência da
solução hermenêutica que garanta integridade e coerência do texto
constitucional, considerando a interpretação dada pelo Supremo Tribunal
Federal. 6. A vacância da serventia do Ofício Distrital de Bom Princípio,
Comarca de Feliz/RS ocorreu quando já vigente a Constituição Federal de
1988, ou seja, em agosto/1992. Não se aplica o disposto no artigo 682 da Lei
Estadual nº 5.256/66, porquanto não recepcionado pela Constituição
Federal. PRELIMINARES REJEITADAS. APELO PROVIDO. AÇÃO
JULGADA IMPROCEDENTE[21].
O Exmo. Relator explicitou em seu voto o seguinte:

A recente Lei nº 13.655/2018, acrescentou na LINDB, o artigo 20, segundo o

qual nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com
base em valores abstratos, sem que sejam consideradas as consequências
práticas da decisão. Muito embora as dificuldades para compreender a
expressão “consequências práticas da decisão”, o texto normativo, no
mínimo, remete para o dever de o julgador refletir sobre as dimensões
pragmáticas da decisão. O parágrafo único do dispositivo citado, por sua vez,
ao elencar requisitos da motivação, inclusive da decisão judicial, menciona a
motivação da necessidade e a adequação da invalidação de processo,
inclusive em face das possíveis alternativas.
Raciocínio similar poderá ser utilizado quando a decisão judicial importar

extinção do processo, ou seja, com o intuito de privilegiar a segurança
jurídica de matéria tão controvertida que chegou a este Tribunal de Justiça,
além do próprio encaminhamento aqui proposto, é crível aplicar o princípio
da primazia do mérito. No entendimento de Freedie Didier Jr.:
“O CPC consagra o princípio da primazia da decisão de mérito. De acordo

com esse princípio deve o órgão julgador priorizar a decisão de mérito, tê-la
como objetivo e fazer o possível para ocorrer. A demanda deve ser julgada –
seja a demanda principal (veiculada na petição inicial), seja um recurso, seja
uma demanda incidental”.
No Tribunal de Justiça do Paraná, o art. 20 da LINDB foi utilizada como subsídio

para vedar a exigência de certidão de regularidade fiscal para renovação contratual
com a administração pública:
APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO – MANDADO DE

SEGURANÇA – CONDICIONAMENTO DA RENOVAÇÃO DO REGISTRO
DE TRANSPORTADORA DE PASSAGEIROS PERANTE O DER À
APRESENTAÇÃO DE CERTIDÃO DE REGULARIDADE FISCAL –
IMPOSSIBILIDADE – AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL – RESTRIÇÃO
AO LIVRE EXERCÍCIO DE ATIVIDADE ECONÔMICA OU PROFISSIONAL
- MEIO INDIRETO DE COBRANÇA DE TRIBUTOS – VEDAÇÃO –
PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - OBSERVÂNCIA AO
ARTIGO 20, LINDB – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA MANTIDA
EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO[22].
O art. 20 da LINDB foi utilizado também pelo TJPR como substrato nas hipóteses de
aplicação de teses de tribunais superiores, a saber:

SUPOSTA OMISSÃO E CONTRADIÇÃO NA DECISÃO COLEGIADA, EM

VIRTUDE DA INOBSERVÂNCIA DAS TESES FIXADAS PELO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL (STF) EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL
(TEMAS Nº 500 E 793). INEXISTÊNCIA DOS REFERIDOS VÍCIOS.
APLICAÇÃO DA TESE QUE SOMENTE SE MOSTRA POSSÍVEL A PARTIR
DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO PARADIGMA, NOS TERMOS DO ART.
1.040, III, DO CPC, O QUE AINDA NÃO OCORREU. NECESSIDADE IN
CASU DE PROCEDER COM CAUTELA DIANTE DAS CONSEQUÊNCIAS
PRÁTICAS DA DECISÃO (ART. 20, CAPUT, DA LINDB). PLEITO DE
REFORMA TAMBÉM COM RELAÇÃO AOS HONORÁRIOS
SUCUMBENCIAIS. PRETENSÃO DE REDISCUSSÃO DA MATÉRIA JÁ
APRECIADA. IMPOSSIBILIDADE[23].
A Exma. Desembargadora relatora em seu voto dissertou:
A aplicação da tese, desacompanhada dos fundamentos contidos no Acórdão,

certamente compromete a segurança jurídica, sobretudo em casos como o
presente, que potencialmente podem deslocar a competência para
processamento e julgamento das demandas.
Acrescento, ainda, a preocupação desta Relatora no que tange às

consequências práticas da decisão (art. 20, , da LINDB) que eventualmente
empregasse a tese nos caput referidos termos, causando a remessa de
inúmeras ações à Justiça Federal, sem conhecer a totalidade dos argumentos
utilizados para subsidiar as teses firmadas pelo STF.
Enquanto não houver a publicação do acórdão paradigma, entendo ser

temerária a utilização da tese propriamente dita desprovida de seus
fundamentos. Sendo assim, não há que se falar na configuração de omissão
ou contradição na decisão embargada[24].
Mais uma vez o TJPR adotou o art. 20 da LINDB analisando a ausência de

fundamentação pela Corte de Contas, a saber:

APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO ANULATÓRIA DE

ATO JURÍDICO – DESAPROVAÇÃO DE CONTAS DE PREFEITO
MUNICIPAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO PARANÁ (TCE/PR) –
ALEGAÇÃO DE UTILIZAÇÃO DA TÉCNICA PER RELATIONEM –
INOCORRÊNCIA – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO DAS
DECISÕES (ART. 93, INCISO X, CF E ART. 20, LINDB) – CONTROLE
JUDICIAL DE ATO ADMINISTRATIVO – POSSIBILIDADE – DECISÕES
COM FLAGRANTE AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO – SENTENÇA
MANTIDA – RECURSO DE APELAÇÃO DESPROVIDO E REEXAME
NECESSÁRIO NÃO RECEBIDO[25].
Ainda no TJPR, o art. 20 da LINDB foi utilizado como fundamento para limitar o
quantum indenizatório em indenização por acidente de trânsito, a saber:
APELAÇÃO CÍVEL. RESPONSABILIDADE CIVIL. AÇÃO DE REPARAÇÃO

DE DANOS MORAIS, MATERIAIS E ESTÉTICOS. ACIDENTE DE
TRÂNSITO. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. PEDIDO DE
REFORMA DA SENTENÇA DEDUZIDO EM CONTRARRAZÕES.NÃO
CONHECIMENTO. IRRESIGNAÇÃO ADSTRITA AO QUANTUM
INDENIZATÓRIO. CRITÉRIO BIFÁSICO. PATAMAR MÉDIO DO GRUPO
DE CASOS.ANÁLISE DAS CONSEQUÊNCIAS ECONÔMICAS DA DECISÃO.
INTELIGÊNCIA DO ART. 20 E PARÁGRAFO ÚNICO DA LINDB.
MANUTENÇÃO. LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ DOS RECORRENTES NÃO
CONFIGURADA. RECURSO NÃO PROVIDO. (TJPR – 8ª Câmara Cível –
APELAÇÃO CÍVEL Nº 0002204-28.2009.8.16.0148 – Rel. Desemb.
CLAYTON MARANHÃO – Julgamento: 18/07/2019).
O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, adotou o art. 20 da LINDB nas hipóteses de

cumprimento de acordo homologado judicialmente:

REMESSA NECESSÁRIA - APELAÇÃO CÍVEL - EMBARGOS À EXECUÇÃO

DE SENTENÇA - ACORDO HOMOLOGADO JUDICIALMENTE -
EXECUÇÃO: VALORES: SEM ESPECIFICAÇÃO - ACORDO:
CUMPRIMENTO: CIRCUNSTÂNCIAS - LINDB. 1. Na execução deve ser
especificada a origem do crédito executado, possibilitando à parte executada
a sua ampla defesa. 2. Nos termos do art. 20 da LINDB (Decreto-lei nº
4.657/1942, ao interpretar os atos administrativos deve se levar em
consideração os obstáculos e dificuldades do gestor em cumprir os acordos
celebrados, observando as circunstâncias que o impediram ou limitaram o
seu cumprimento a tempo e modo. 3. Atento às especificidades do caso
concreto, bem como aos princípios da boa-fé e lealdade processual, deve ser
levado em consideração todos os atos praticados para o cumprimento do
acordo, que de fato foi cumprido, observando, ainda, a ausência de
manifestação da parte contrária quanto aos pedidos de prorrogação para
cumprimento do acordado. (TJMG - Apelação Cível 1.0474.11.004191-
7/001, Relator(a): Des.(a) Oliveira Firmo , 7ª CÂMARA CÍVEL, julgamento
em 04/09/2018, publicação da súmula em 11/09/2018)
Feita a abordagem do art. 20 da LINDB, passar-se-á à análise do seu art. 21.
2.2) O ART. 21 DA LINDB E OS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E

DA RAZOABILIDADE NAS HIPÓTESES DE INVALIDAÇÃO.
Antes de aprofundar o tema, válido expor a disposição do art. 21 da LINDB, bem

como a regulamentação do Decreto nº 9830/2019 e as linhas gerais doutrinárias.
2.2.1) Noções Gerais.
O novo art. 21 da LINDB possui a seguinte redação:
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial,

decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas
e administrativas.
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá,

quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de
modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se
podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das
peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.
Este dispositivo foi regulamentado pelo multicitado Decreto nº 9830/2019, em seu

art. 4º da seguinte forma:

Art. 4º A decisão que decretar invalidação de atos, contratos, ajustes,

processos ou normas administrativos observará o disposto no art. 2º e
indicará, de modo expresso, as suas consequências jurídicas e
administrativas.
§ 1º A consideração das consequências jurídicas e administrativas é limitada

aos fatos e fundamentos de mérito e jurídicos que se espera do decisor no
exercício diligente de sua atuação.
§ 2º A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida

imposta, consideradas as possíveis alternativas e observados os critérios de
proporcionalidade e de razoabilidade.
§ 3º Quando cabível, a decisão a que se refere o caput indicará, na

modulação de seus efeitos, as condições para que a regularização ocorra de
forma proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais.
§ 4º Na declaração de invalidade de atos, contratos, ajustes, processos ou

normas administrativos, o decisor poderá, consideradas as consequências
jurídicas e administrativas da decisão para a administração pública e para o
administrado:
I - restringir os efeitos da declaração; ou
II - decidir que sua eficácia se iniciará em momento posteriormente definido.
§ 5º A modulação dos efeitos da decisão buscará a mitigação dos ônus ou das

perdas dos administrados ou da administração pública que sejam anormais
ou excessivos em função das peculiaridades do caso.
Tanto no dispositivo legal quanto no regulamentar percebe-se uma exigência à

autoridade imbuída da competência decisória: uma conduta proativa nas hipóteses
de invalidação, exigindo a abordagem na decisão sobre as consequências do julgado.
No entanto, esta mesma conclusão poderia ser extraída do art. 20 já comentado,
entendimento este que também esposa José dos Santos Carvalho Filho, a saber:

No art. 21, caput, o legislador procedeu a uma inútil repetição, pois a norma
traduz o que já dispõem o caput e o parágrafo único do art. 20: a decisão
administrativa ou judicial que invalidar ato, contrato e outras condutas
administrativas deve indicar expressamente as consequências jurídicas e
administrativas.
O parágrafo único desse mesmo art. 21 trata das condições de regularização

das condutas invalidatórias, exigindo que ocorram de modo proporcional e
equânime, sem prejuízo aos interesses gerais e sem impor aos sujeitos
atingidos ônus ou perdas que, no caso, sejam anormais ou excessivos.
Pretendeu o legislador impedir decisões irresponsáveis que desconsiderem
situações constituídas. Interpreta-se modo proporcional como a
possibilidade de modulação de efeitos, ao passo que a equanimidade espelha
justiça e neutralidade, sendo intrínseca a qualquer tipo de ato decisório de
órgãos do Estado[26].
O regulamento (art. 4º, §1º) restringe essa análise aos limites dos fatos e
fundamentos de mérito. Vincula também uma motivação adequada, proporcional e
razoável das alternativas necessárias (art. 4º, §2º). Utiliza ainda da técnica da
modulação dos efeitos do julgado (art. 4º, §§ 3º a 5º).
De qualquer forma, estas medidas devem ser precedidas de contraditório e ampla

defesa ao administrado, partes ou entidades sujeitas a controle, pois uma medida
que, em tese, visa uma segurança jurídica, pode ensejar uma conduta lesiva ao
próprio interesse dos destinatários que visam salvaguardar.
A modulação dos efeitos também exige a participação dos interessados no processo,

com a intimação destes para se manifestarem sobre a necessidade de modulação e
sugestão de alternativas e prazos. A autoridade decisória, de per si, na maioria das
vezes, não possui a visão abrangente que contemple todos os pontos de vista
aplicáveis e necessita da colaboração de todos os envolvidos. A lei, ao colocar nos
ombros unicamente do decisor essa responsabilidade, cria uma desestabilização do
sistema.
A melhor interpretação seria a distribuição de responsabilidades entre o decisor e as

partes no processo, todos imbuídos na melhor alternativa, colaborando para o fim
desejável no prazo razoável.
2.2.2) Manifestações Jurisprudenciais Acerca do Art. 21 da LINDB: a correlação com

o art. 23 do mesmo diploma legal
O STJ estabelece uma correlação entre a menor onerosidade prevista no art. 21 e a

modulação dos efeitos prevista no art. 23 da LINDB. Valendo transcrição:

“O regime de transição do art. 23 da LINDB está em íntima conexão com o

princípio da menor onerosidade da regularização, previsto no art. 21,
parágrafo único, de referido diploma legal, segundo o qual não se pode impor
aos sujeitos atingidos pela modificação de jurisprudência ônus ou perdas
anormais ou excessivos”[27].
O Tribunal de Justiça de São Paulo adotou o art. 21, combinado com o art. 20 da
LINDB nas hipóteses de anulação de contrato por vícios de licitação, após longeva
vigência contratual, a saber:
Direito administrativo. Concessão de serviço de água e esgotos. Licitação e

contrato administrativo datados de 1996. Vícios intrínsecos. Subsequente
aditamento com mutação subjetiva em 2007. Anulação ao fundamento da
noção de acessoriedade na esteira de decisão do TCE data de 2017.
Cumprimento das obrigações contratuais pelo novo contratado. Inexistência
de registro de aplicação de sanções por descumprimento do ajuste.
Contratado que se sujeitou cooperativamente a diversos processos de
controle judicial do contrato. Produção de vários e substanciais efeitos
padrão do contrato executado. Boa-fé. Segurança jurídica e confiança
legítima. Consequências práticas, jurídicas e administrativas da anulação não
ponderadas nos termos do art. 20 e do art. 21 da LINDB. Hipótese de
estabilização dos vícios. Sentença de procedência reformada. Recurso
provido[28].
Vale também a transcrição de excerto do voto do relator:

Isto posto, é forçoso reconhecer que é longeva a produção dos efeitos padrão
do contrato viciado, e que inexiste má-fé por parte da empresa contratada,
contra a qual nada foi articulado na petição inicial que permita identificar
conluio para aproveitar-se da situação de fato e de direito precedente à
investidura na titularidade dos serviços, e em favor da qual se identifica a
boa-fé na medida dos atos de execução contratual e da sujeição a atos de
controle judicial do ajuste como acima registrado.
Nestas condições, os valores da segurança jurídica e da confiança legítima

favorecem a pretensão recursal da empresa apelante de ver reconhecida a
estabilização dos vícios originários do edital de licitação e do contrato
administrativo.
Ponderam-se, ainda, em favor da tese sustentada pela empresa apelante, as

disposições do art. 20 e do art. 21 da LINDB, pois a rescisão do contrato
daria causa a danos emergentes, fato não ponderado no julgamento da causa,
vislumbrando-se na alternativa de continuidade da relação contratual pelo
lapso de tempo inferior à terça parte final do prazo contratual como a
alternativa que melhor convém ao interesse público e à regularidade da
prestação do serviço. [29]
O Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro abordou o art. 21 da LINDB da seguinte

forma:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C

REQUERIMENTO DE TUTELA DE URGÊNCIA. PEDIDO DE
CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAL MEDIADOR/CUIDADOR PELO
ENTE ESTADUAL PARA ACOMPANHAR O AUTOR/AGRAVADO EM SALA
DE AULA DO COLÉGIO ESTADUAL EM QUE ESTUDA, POR SER
PORTADOR DE AUTISMO, APRESENTANDO DIFICULDADES DE
APRENDIZADO E INTERAÇÃO. DEFERIMENTO DA TUTELA DE
URGÊNCIA CONTRA A QUAL SE INSURGE O ESTADO DO RIO DE
JANEIRO. DECISÃO AGRAVADA QUE NÃO INDICA AS CONDIÇÕES DE
SEU CUMPRIMENTO EFETIVO, INOBSERVANDO O ARTIGO 21,
PARÁGRAFO 1º, DA LINDB (“art. 21. A decisão que, nas esferas
administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo
expresso suas consequências jurídicas e administrativas. Parágrafo único. A
decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar
as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e
equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos
sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso,
sejam anormais ou excessivos.”). CONTRATAÇÃO DE PESSOAL NA
ESFERA PÚBLICA QUE DEMANDA O CUMPRIMENTO DE NORMAS DE
ORDEM CONSTITUCIONAL E INFRA CONSTITUCIONAL NA ESFERA NO
ENTE FEDERADO. ARTIGO 37 E INCISOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
DECISÃO QUE SE AFIGURA MERAMENTE POLÍTICA. DIREITO
FUNDAMENTAL A EDUCAÇÃO QUE NÃO AFASTA A NECESSIDADE DE
OBSERVÂNCIAS DAS NORMAS INSCULPIDAS PELO ESTADO DE
DIREITO. O DEVER DOS ENTES FEDERADOS NA CONSECUSSÃO DOS
DIREITOS CONSTITUCIONALMENTE PREVISTOS DEVE SE CONSTRUIR
NO INTERESSE DA COLETIVIDADE, EM ATENDIMENTO AO
INTERESSE PÚBLICO. REFORMA DO DECISUM PARA DESONERAR O
ENTE AGRAVANTE DO DEVER DE CONTRATAR O PROFISSIONAL
REQUERIDO PELA PARTE AGRAVADA. PROVIMENTO DO
RECURSO[30].
O TJSP concedeu segurança a concursado portador de deficiência, para que eventual

incapacidade laboral fosse diagnosticada por ocasião do estágio probatório e não por
ocasião da eliminação do certame. Nesta avaliação no período do estágio probatório,
foi vinculada a eventual avaliação negativa “à comprovação de que a administração
diligenciou o que lhe cabe com vistas à concretização da inclusão social”. Vale
transcrição:

Direito administrativo. Concurso público. Portador de deficiência. Exame

admissional. Inaptidão. Ato administrativo desprovido de fundamentação
razoável à luz da política nacional de inclusão social. Art. 2º, inciso III, da Lei
nº 7.853/89. Segurança ora concedida, ressalvado o reexame da matéria na
avaliação de estágio probatório à luz das mesmas exigências. Recurso
provido[31].
Em seu voto, com extrema lucidez, o Exmo. Relator impôs:
Registre-se, para os fins do art. 21 da LINDB, que eventual avaliação negativa

do estágio probatório se sujeita à comprovação de que a administração
diligenciou o que lhe cabe com vistas à concretização da inclusão social[32].
Após comentado o art. 21 da LINDB, passar-se-á a estudar o art. 22 do mesmo

diploma legal.
2.3) O ART. 22 DA LINDB E A EMPATIA AO GESTOR PÚBLICO
A inovação do art. 22 da LINDB será tratado em suas linhas gerais, antes de verificar
as manifestações jurisprudenciais.
2.3.1) Noções Gerais
O art. 22 da LINDB está assim disposto:
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão

considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências
das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos
administrados.
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato,

ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as
circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a
ação do agente.
§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da

infração cometida, os danos que dela provierem para a administração
pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do
agente.
§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria

das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.
O Decreto nº 9830/2019, ao regulamentar esse dispositivo, determina:

Art. 8º Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados

os obstáculos, as dificuldades reais do agente público e as exigências das
políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§ 1º Na decisão sobre a regularidade de conduta ou a validade de atos,

contratos, ajustes, processos ou normas administrativos, serão consideradas
as circunstâncias práticas que impuseram, limitaram ou condicionaram a
ação do agente público.
§ 2º A decisão a que se refere o § 1º observará o disposto nos art. 2º, art. 3º

ou art. 4º.
Na interpretação das normas sobre gestão pública, o legislador criou uma “empatia”
para com o administrador público, com a determinação de se considerar “os
obstáculos, as dificuldades reais do agente público e as exigências das políticas
públicas a seu cargo” e a integração destas nuances aos direitos dos administrados.
Sobre este dispositivo, doutrina de Eduardo Jordão:
“No caso do art. 22, objeto específico deste texto, é particularmente relevante
esta segunda trilha, referente à contextualização. Daí ser comum que se
afirme que ele consagra o ‘primado da realidade’. Nele, a exigência de
contextualização produz uma espécie de ‘pedido de empatia’ com o gestor
público e com suas dificuldades. Esta é outra lógica bastante presente no
projeto: se o controlador quer se colocar na posição de tomar ou substituir
decisões administrativas, é preciso que enfrente também os ônus que o
administrador enfrenta. Esta circunstância vai na linha das afirmações de
parte da doutrina, mencionadas acima, no sentido da necessidade de maior
atenção às agruras e aos dilemas do gestor público”[33].
Vale dizer: não se deve levianamente atacar uma gestão pública se não for
compreendida todas as circunstâncias que levaram a tomada da decisão. É “se por na
pele” do gestor antes de criticá-lo.
Em última análise, o dispositivo em questão aplica o princípio da realidade, nos

termos da doutrina de José dos Santos Carvalho Filho:

Em nosso regime federativo, composto de unidades autônomas, há

expressivas diferenças quanto à gestão dos administradores públicos, sendo
induvidoso que a gestão da União ou de um Estado-membro poderoso não
pode comparar-se à de um longínquo e isolado Município. E essa diferença
realmente tem que ser considerada pelos órgãos de controle, principalmente
pelos Tribunais de Contas.
Por esse motivo, a nova lei, no art. 22, recomendou que, para a interpretação
de normas sobre gestão pública, deverão levar-se em conta os obstáculos e as
dificuldades do gestor e as exigências das políticas públicas de sua atribuição,
sem prejuízo dos direitos dos administrados. Em outra vertente, para avaliar
regularidade ou validade de conduta, ato, contrato, processo ou norma, será
imprescindível analisar as circunstâncias concretas que impuseram,
limitaram ou condicionaram a conduta do gestor (art. 22, § 1º). A incidência,
no caso, é do princípio da realidade, que sugere, em alguns casos, a
inaplicabilidade de parâmetros meramente teóricos. Exemplo crítico sempre
citado é o da condenação de pequenos Municípios a fornecer a uma só pessoa
medicamentos ou serviços de custo elevadíssimo, cujos recursos seriam
alocados para assistência médica a toda a população[34].
No entanto, percebam que mais uma vez a lei foi redundante, pois esta mesma
conclusão é perfeitamente extraída do art. 20 já comentado.
2.3.2) Manifestações jurisprudenciais.
Sobre a aplicação da sanção ao administrador, o TJSC possui o seguinte

entendimento:

APELO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PEDIDO DE MAJORAÇÃO DA

MULTA CIVIL PARA TRÊS VEZES O VALOR DO ACRÉSCIMO
PATRIMONIAL E DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS NO PRAZO
DE OITO A DEZ ANOS. PROVIMENTO PARCIAL. PENALIDADE
ARBITRADA COM A OBSERVÂNCIA DO ART. 22, § 2º, DA LINDB. No
âmbito da improbidade, o sancionamento deve ser realizado à luz do
princípio da proporcionalidade, sob a ótica da proibição de excesso punitivo,
em sua tríplice configuração: adequação, necessidade e proporcionalidade
em sentido estrito. A respeito, ensina o Ministro Gilmar Mendes: "O
subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que as medidas interventivas
adotadas mostrem-se aptas a atingir os objetivos pretendidos. O subprincípio
da necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit) significa que nenhum
meio menos gravoso para o indivíduo revelar-se-ia igualmente eficaz na
consecução dos objetivos pretendidos. Em outros termos, o meio não será
necessário se o objetivo almejado puder ser alcançado com a adoção de
medida se revele a um só tempo adequada e menos onerosa. Um juízo
definitivo sobre a proporcionalidade da medida há também de resultar da
rigorosa ponderação e do possível equilíbrio entre o significado da
intervenção para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador
(proporcionalidade em sentido estrito)". (Voto-vista proferido no RE n.
349.703, j. 3-12-2008). Também é necessário observar a natureza,
gravidade da infração cometida, os danos que dela provieram para a
administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os
antecedentes do agente, nos termos do art. 22, § 2º, da LINDB[35].
O Tribunal de Justiça do Paraná se socorreu do art. 22, combinado com o art. 20,
ambos da LINDB, para fundamentar acórdão envolvendo a situação carcerária de
presos provisórios, a saber:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO

DE POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA. EXECUÇÃO PENAL.
SUPERLOTAÇÃO DA CADEIA PÚBLICA DE IBIPORÃ. PRESOS
PROVISÓRIOS CONFINADOS COM PRESOS CONDENADOS. ALEGADA
OMISSÃO DO ESTADO. DECISÃO DE TUTELA PROVISÓRIA PELA QUAL
SE DETERMINOU A REMOÇÃO IMEDIATA DOS PRESOS DA CADEIA
PÚBLICA COM CONDENAÇÃO JÁ DEFINIDA. INSURGÊNCIA RECURSAL
DO ESTADO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS
PODERES. ACOLHIMENTO. IMPOSSIBILIDADE DE O PODER
JUDICIÁRIO SE IMISCUIR NOS ASSUNTOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA, MÁXIME QUANDO HÁ PROVIDÊNCIAS SENDO TOMADAS
CONCRETAMENTE POR MEIO DA CENTRAL DE VAGAS. AUSÊNCIA DE
OMISSÃO ESPECÍFICA A JUSTIFICAR INTERVENÇÃO DO PODER
JUDICIÁRIO. PRECEDENTES DESTA CÂMARA EM CASOS ANÁLOGOS.
DETERMINAÇÃO DE TRANSFERÊNCIA DE PRESOS DE UM LOCAL A
OUTRO QUE NÃO SOLUCIONA O PROBLEMA. QUESTÃO AMPLA QUE
DEMANDA INVESTIMENTOS A MÉDIO E LONGO PRAZO PARA SER
SOLUCIONADA. SITUAÇÃO DO GESTOR PÚBLICO QUE ENCONTRA
AMPARO NOS ARTIGOS 20 E 22 DA LINDB. DECISÃO AGRAVADA
REFORMADA. RECURSO PROVIDO.[36]
O juiz relator, em seu voto, salientou precedente da mesma Corte, com o seguinte
excerto:
Ainda, cabe mencionar que a LINDB (arts. 20 e 22) exige que o juiz
considere as consequências práticas de suas decisões quando referentes às
políticas públicas, e no caso não constou da decisão recorrida para onde
devem os presos ser removidos. Em outras palavras, transferir presos de um
lugar para outro apenas transfere o mesmo problema, não o soluciona, vez
que a defasagem de vagas no sistema prisional é uma questão muito mais
ampla, e que demandará investimentos a médio e longo prazo para ser
solucionada. O juiz da execução penal deverá diligenciar junto à Central de
Vagas para obter uma solução ao menos parcial para a cadeia pública
local[37].
O Tribunal de Justiça do Paraná também aplicou o art. 22, §1º da LINDB no

julgamento do Governador do Estado e do Secretário de Segurança Pública pelas
ações conhecidas pela “Operação Centro Cívico”, que envolveu protestos de
professores com ampla cobertura jornalística. O Resultado do julgamento por
improbidade administrativa foi assim verificado:

ANÁLISE DA PETIÇÃO INICIAL. IMPUTAÇÃO DE ATOS ÍMPROBOS

PRATICADOS EM CONTEXTO DE “DESLEALDADE INSTITUCIONAL”,
COM FULCRO NOS ARTS. 10 E 11 DA LEI 8.429/1992. O JUIZ SÓ PODE
REJEITAR UMA AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA SE CABALMENTE CONVENCIDO DA INEXISTÊNCIA
DO ATO, DA IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO OU DA INADEQUAÇÃO DA VIA
ELEITA (ART. 17, § 8º, DA LEI 8.429/1992). INEXISTÊNCIA DE INDÍCIOS
MÍNIMOS DA PRÁTICA DOS ATOS ÍMPROBOS QUE NÃO AUTORIZA O
RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL, EM OBSERVÂNCIA, ADEMAIS,
AO NÃO PROSSEGUIMENTO DE LIDES TEMERÁRIAS. PRINCÍPIO IN
DUBIO PRO SOCIETATE NÃO PODE SER UTILIZADO PARA VIABILIZAR
DEMANDAS INÓCUAS E SEM INDÍCIOS MÍNIMOS DE COMETIMENTO
DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IN CASU, AFIGURA-SE
QUE OS REQUERIDOS NÃO PRATICARAM QUALQUER ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADEMAIS, IMPRESCINDÍVEL QUE
SE LEVE EM CONSIDERAÇÃO AS CIRCUNSTÂNCIAS PRÁTICAS QUE
CONDICIONARAM A AÇÃO POLICIAL, NOS TERMOS DO ART. 22, § 1º,
DA LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO, NA
MEDIDA EM QUE O NÚMERO EXCESSIVO DE MANIFESTANTES.
SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA[38].
Mais uma manifestação do TJPR de aplicação do art. 22, §1º da LINDB:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITA

DO MUNICÍPIO DE FAROL/PR. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR PARA
EXERCER CARGO EM COMISSÃO DE “CHEFE DE HORTA”, MAS QUE
LABOROU EM DESVIO DE FUNÇÃO COMO MOTORISTA DE ÔNIBUS DA
PREFEITURA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA POR VIOLAÇÃO AOS
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO (ART. 11 DA LEI 8429/92).
INSURGÊNCIA RECURSAL DOS RÉUS. ALEGADA NÃO
CARACTERIZAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. ACOLHIMENTO. DESVIO DE
FUNÇÃO OCORRIDO SEM HABITUALIDADE. SERVIDOR REQUERIDO
QUE EXERCEU A FUNÇÃO DE MOTORISTA DE FORMA ESPORÁDICA,
APENAS PARA COBRIR A FALTA DE OUTROS MOTORISTAS, O QUE SE
DEU INCLUSIVE PARA EVITAR PREJUÍZOS AO TRANSPORTE ESCOLAR
DO MUNICÍPIO. CONDUTA DA PREFEITA QUE TEM AMPARO NO
ARTIGO 22, § 1º, DA LINDB. DOLO OU MÁ-FÉ NÃO DEMONSTRADOS.
AÇÃO IMPROCEDENTE. RECURSO PROVIDO[39].
O Tribunal de Justiça de São Paulo também abordou o art. 22 da LINDB:

APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO.

Locação de piscinas de clube local para realização de aulas de hidroginástica.
Transferência subsequente dos encargos de água e energia elétrica do clube
para a Prefeitura, em virtude da instalação de aquecedor não prevista em
contrato, mas solicitada pelo Poder Público, acarretando aumento de
despesas. Ato doloso não configurado. Imperícia do Administrador.
Inteligência do art. 22 da LINDB. (TJSP - 5ª Câmara de Direito Público -
Apelação Cível nº 1003073-55.2017.8.26.0587 – Relatora Desembargadora
HELOÍSA MARTINS MIMESSI)
Tribunal de Justiça de Minas Gerais aplicou o art. 22 da LINDB na assistência a

saúde:
EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO - DIREITO À SAÚDE - SAÚDE COMO

DIREITO DE TODOS E DEVER DO ESTADO - DIREITO SOCIAL À SAÚDE
PARAMETRIZADO PELA INTEGRALIDADE REGULADA - PEDIDO DE
TRATAMENTO ESPECÍFICO - CRITÉRIOS DA MEDICINA BASEADA EM
EVIDÊNCIA - OBSERVÂNCIA DOS PROTOCOLOS CLÍNICOS E
DIRETRIZES TERAPÊUTICAS - PREVALÊNCIA DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS - TRATAMENTO SOLICITADO POR MÉDICO DO SUS -
PRESUNÇÃO DE VALIDADE - IMPOSSIBILIDADE DE EXCLUSÃO OU
POSTERGAÇÃO DE TRATAMENTOS - PRAZO RAZOAVEL PARA
CUMPRIMENTO DA DETERMINAÇÃO JUDICIAL - INAFASTABILIDADE
DA JURISDIÇÃO E DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO -
OBSERVÂNCIA DAS DIFICULDADES PARA CUMPRIMENTO DECISÃO –
LINDB[40].
Feita a análise do art. 22 da LINDB, passa-se ao art. 23 do mesmo diploma.
2.4) O ART. 23 DA LINDB E A ALTERAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO
Antes de se verificar a posição jurisprudencial, verificaremos os dispositivos afetos e

a instrução da doutrina.
O art. 23 da LINDB está assim editado:

Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer

interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado,
impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever
regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou
condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime
e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.
O Decreto nº 9830/2019 regulamento o dispositivo supra da seguinte maneira:
Art. 6º A decisão administrativa que estabelecer interpretação ou orientação

nova sobre norma de conteúdo indeterminado e impuser novo dever ou novo
condicionamento de direito, preverá regime de transição, quando
indispensável para que o novo dever ou o novo condicionamento de direito
seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo
aos interesses gerais.
§ 1º A instituição do regime de transição será motivada na forma do disposto

nos art. 2º, art. 3º ou art. 4º.
§ 2º A motivação considerará as condições e o tempo necessário para o

cumprimento proporcional, equânime e eficiente do novo dever ou do novo
condicionamento de direito e os eventuais prejuízos aos interesses gerais.
§ 3º Considera-se nova interpretação ou nova orientação aquela que altera o

entendimento anterior consolidado.
Art. 7º Quando cabível, o regime de transição preverá:
I - os órgãos e as entidades da administração pública e os terceiros

destinatários;
II - as medidas administrativas a serem adotadas para adequação à

interpretação ou à nova orientação sobre norma de conteúdo indeterminado;
e
III - o prazo e o modo para que o novo dever ou novo condicionamento de

direito seja cumprido.
A lei dispõe sobre a alteração de critérios jurídicos afetos ao cotidiano

administrativo, controlador e judicial. Apesar de vincular o dispositivo somente nas
hipóteses de normas de conteúdo indeterminado, tal disciplina deve ser ampliada
para todas as normas, uma vez que toda a norma possui um maior ou menor
conteúdo abstrato que necessita de uma interpretação.

No mesmo sentido, a disposição do art. 23 alcança um amplo espectro no que

concerne a “decisão”. Sobre o tema, válida a doutrina de Floriano de Azevedo
Marques Neto:
“O artigo fixa o primeiro núcleo de incidência das normas sobre a ‘decisão’,

qualquer que seja, havida em uma das esferas. Segue daí o espectro amplo de
incidência do art. 23: qualquer decisão exarada no âmbito do poder
extroverso estatal que inove a interpretação ou a orientação sobre outra
norma de conteúdo indeterminado. Note-se que o artigo não se restringe às
decisões havidas no exercício da jurisdição judicial, administrativa ou de
contas. Não se restringe a decisões tomadas na dirimição de conflitos.
Alcança também atos administrativos de caráter normativo ou integrativo.
Assim, por exemplo, uma orientação da Receita Federal acerca do
lançamento tributário ou da contabilização de uma receita nos livros da
empresa, uma súmula de um Tribunal ou uma resolução de um Conselho de
fiscalização. Atentemos primeiro ao núcleo da prescrição: qualquer decisão.
Podemos aqui estar diante de um ato administrativo, uma decisão colegiada,
um acórdão, uma súmula judicial, uma orientação normativa ou mesmo um
entendimento reiterado de agente, órgão ou ente de uma das três esferas.
Decisão deve ser entendida como deliberação que produza efeitos jurídicos
diretos ou indiretos. Digo indiretos, pois uma orientação ou deliberação
reiterada pode ser determinante para um comportamento voluntário do
particular ao qual a ordem jurídica confere efeitos jurídicos”[41].
Seguindo a mesma linha dos artigos já comentados, o legislador inova na

recomendação de instituição de regime de transição mediante decisão
suficientemente fundamentada.
No entanto, muitas vezes, a imposição do novo entendimento a partir da nova

decisão não pacifica a segurança jurídica. Assim, a nova legislação concede a
possibilidade ao julgador de ampliar o prazo de adequação para o novo
entendimento fixado. Convém, adicionalmente, velar pelo contraditório e ampla
defesa também para abalizar o período de transição, devendo o julgador ouvir as
partes para melhor decidir, inclusive quanto ao regime de transição, podendo
conceder também prazo, mediante motivação adequada, para produção de provas
quanto aos impactos ulteriores da decisão.
2.4.2) Manifestações jurisprudenciais
O STJ se socorre do art. 23 da LINDB para fixar período de transição para nova
orientação adotada pela Corte, citando precedente sob rito dos recursos repetitivos,
valendo a transcrição:

1. A Corte Especial do STJ, ao julgar os Recursos Especiais n. 1.696.396/MT

e de n. 1.704.520/MT, sob o rito dos recursos repetitivos, firmou a seguinte
tese: o rol do art. 1.015 do CPC é de taxatividade mitigada, por isso admite a
interposição de agravo de instrumento quando verificada a urgência
decorrente da inutilidade do julgamento da questão no recurso de apelação.
2. Na ocasião, foi aplicada a modulação dos efeitos da tese jurídica
pacificada, com fundamento no art. 23 da Lei de Introdução às Normas de
Direito Brasileiro - LINDB, a fim de prestigiar a segurança jurídica,
determinando que esta tese produza efeitos apenas em relação às decisões
interlocutórias proferidas após a publicação dos acórdãos que a fixou, não
senda esta a hipótese dos autos[42].
Outro acórdão traz alguns nortes para a aplicação do regime de transição,

merecendo destaque:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO ESPECIAL. DIREITO DO

CONSUMIDOR. BANCOS DE DADOS. PROTEÇÃO AO CRÉDITO.
PRIVACIDADE E INTIMIDADE. AUTODETERMINAÇÃO INFORMATIVA.
DIREITOS FUNDAMENTAIS. EFICÁCIA HORIZONTAL. PRINCÍPIO DA
MÁXIMA EFETIVIDADE. OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER. ANOTAÇÕES.
CARTÓRIOS DE PROTESTO. TERMO INICIAL DO PRAZO. ART. 43, § 1º,
DO CDC. DATA DO VENCIMENTO DA DÍVIDA. MODULAÇÃO DOS
EFEITOS. ART. 927, § 3º, DO CPC/15. PRINCÍPIO. PROTEÇÃO DA
CONFIANÇA LEGÍTIMA. REGIME DE TRANSIÇÃO. ART. 23 DA LINDB.
ÔNUS E PREJUÍZOS ANORMAIS OU EXCESSIVOS. 1 O propósito dos
presentes embargos de declaração é determinar se são necessárias a
modulação dos efeitos da condenação contida no acórdão embargado e a
adoção de regime de transição para que a embargante se adeque ao comando
contido em seu dispositivo (arts. 927, § 3º, do CPC/15 e 23 da LINDB). 2. A
modulação de efeitos de decisão que supera orientação jurisprudencial é
matéria apreciável de ofício, razão pela qual não configura inovação recursal.
3. O dever dos Tribunais de manter sua jurisprudência estável, íntegra e
coerente cumpre o propósito de garantir a isonomia de ordem material e a
proteção da confiança e da expectativa legítima do jurisdicionado,
fornecendo-lhe um modelo seguro de conduta de modo a tornar previsíveis
as consequências de seus atos. 4. A força vinculante do precedente, em
sentido estrito, bem como da jurisprudência, em sentido substancial, decorre
de sua capacidade de servir de diretriz para o julgamento posterior em casos
análogos e de, assim, criar nos jurisdicionados a legítima expectativa de que
serão seguidos pelo próprio órgão julgador e órgãos hierarquicamente
inferiores e, como consequência, sugerir para o cidadão um padrão de
conduta a ser seguido com estabilidade. 5. A modulação de efeitos do art.
927, § 3º, do CPC/15 deve ser utilizada com parcimônia, de forma
excepcional e em hipóteses específicas, em que o entendimento superado
tiver sido efetivamente capaz de gerar uma expectativa legítima de atuação
nos jurisdicionados e, ainda, o exigir o interesse social envolvido. 6. O regime
de transição do art. 23 da LINDB está em íntima conexão com o princípio da
menor onerosidade da regularização, previsto no art. 21, parágrafo único, de
referido diploma legal, segundo o qual não se pode impor aos sujeitos
atingidos pela modificação de jurisprudência ônus ou perdas anormais ou
excessivos[43].
Percebem-se da jurisprudência, as seguintes diretrizes aplicáveis à modulação dos

efeitos da decisão, nos termos do art. 23 da LINDB.
A) A modulação dos efeitos como matéria de ofício

A Corte Superior reconhece o dever de ofício da autoridade de apreciação da

modulação dos efeitos. Contudo, o art. 10 do CPC deve ser destacado, a saber:
Art. 10. O juiz não pode decidir, em grau algum de jurisdição, com base em
fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes oportunidade de
se manifestar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva decidir de
ofício.
Assim, a aplicação do regime de transição, mesmo que apreciável de ofício, exige

contraditório e da ampla defesa. O fato de não ser considerado inovação recursal,
por não influenciar a aplicação do mérito da causa, só implementando seu
cumprimento diferido, não ostenta causa suficiente para dispensar o contraditório.
Se se almeja segurança jurídica, que ela seja feita da melhor forma, qual seja, com
paridade.
B) A modulação dos efeitos e sua aplicação responsável.
O uso indiscriminado da modulação dos efeitos pode gerar efeitos indesejáveis como
a instabilidade das decisões, bem como sua falta de efetividade. Deve ser investigado
dois elementos de forma cumulativa: a) Se a alteração de entendimento é realmente
capaz de prejudicar uma expectativa legítima; e b) o interesse social envolvido assim
o exigir.
C) A modulação dos efeitos e a interpretação sistemática com o art. 21, parágrafo

único da LINDB.
Para cogitar modulação dos efeitos é necessária a presença das situações previstas
no art. 21, parágrafo único da LINDB, quais sejam, ônus ou perdas anormais ou
excessivos. Vale dizer: não é qualquer ônus ou perda que admite a utilização da
modulação dos efeitos, mas somente aqueles transcendem aos usuais, segundo a
realidade do interessado. Portanto, para a fixação da modulação dos efeitos,
necessária a motivação nos termos do art. 20 da LINDB.
Oportuna a demonstração de manifestações jurisprudenciais nos tribunais de

justiça. No TJSP, o art. 23 da LINDB foi substrato para a análise de compromissos
de compra e venda anteriores a tese do STJ sobre a condição de sujeito passivo de
IPTU, a saber:

Embargos à Execução Fiscal. IPTU e taxas dos exercícios de 2002 e 2003.

Alegação de ilegitimidade passiva, em razão de instrumento particular de
venda e compra firmado anos antes do fato gerador dos tributos. Sentença de
procedência. Pretensão à reforma. Desacolhimento. Compromisso de compra
e venda realizado em 1980, com firma reconhecida. Distinção entre os
compromissos de compra e venda comprovadamente firmados antes e depois
da publicação dos acórdãos proferidos nos Recursos Especiais
Representativos de Controvérsia n. 1.111.202 e 1.110.551. Ponderação
fundada nos Princípios da segurança jurídica, da razoabilidade, das
exigências do bem comum e da prudência. Inteligência do art. 23 da LINDB.
Sentença mantida. Inaplicabilidade das disposições do NCPC aos recursos
interpostos antes da sua vigência. Teoria do isolamento dos atos processuais.
Recurso não provido[44].
Feita a análise do art. 23, passa-se a discorrer sobre o art. 24 da LINDB.
2.5) O ART. 24 DA LINDB E A IRRETROATIVIDADE DA REVISÃO DE

SITUAÇÕES CONSOLIDADAS.
Importante disposição que homenageia a segurança jurídica e a proteção à

confiança, será estudada a seguir.
Será retornado ao tema oportunamente, ao analisar a decisão de inaplicabilidade

deste artigo ao Direito Tributário esposado pelo CARF.
O art. 24 da LINDB possui o seguinte texto:
Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial,

quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa
cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais
da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação
geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.
Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e

especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em
jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas
por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.
O Decreto 9830/2019, ao regulamentar o dispositivo acima, preconiza:

Art. 5º A decisão que determinar a revisão quanto à validade de atos,

contratos, ajustes, processos ou normas administrativos cuja produção de
efeitos esteja em curso ou que tenha sido concluída levará em consideração
as orientações gerais da época.
§ 1º É vedado declarar inválida situação plenamente constituída devido à

mudança posterior de orientação geral.
§ 2º O disposto no § 1º não exclui a possibilidade de suspensão de efeitos

futuros de relação em curso.
§ 3º Para fins do disposto neste artigo, consideram-se orientações gerais as

interpretações e as especificações contidas em atos públicos de caráter geral
ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária e as adotadas
por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.
§ 4º A decisão a que se refere o caput será motivada na forma do disposto

nos art. 2º, art. 3º ou art. 4º.
Os preceitos assinalados tratam da irretroatividade das decisões que alteram a

revisão de critérios jurídicos, tipificados pela lei como “orientações gerais”. Entende-
se como orientações gerais pelo Decreto nº 9830/2019 as interpretações e
especificações de caráter geral, ou constantes em precedentes pacificados de origem
judicial ou administrativa.
Essa matéria, por sua vez, não é nova, uma vez que consta da Lei Geral do Processo
Administrativo (Lei nº 9784/1999), que em seu art. 2º, parágrafo único, inciso XIII:
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da

legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse
público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre

outros, os critérios de:
(...)
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o

atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de
nova interpretação.
Na esfera fiscal e tributária, o art. 146 do CTN também possui disposição nesse
sentido:

Art. 146. A modificação introduzida, de ofício ou em conseqüência de decisão

administrativa ou judicial, nos critérios jurídicos adotados pela autoridade
administrativa no exercício do lançamento somente pode ser efetivada, em
relação a um mesmo sujeito passivo, quanto a fato gerador ocorrido
posteriormente à sua introdução.
Trazendo luz à razão de ser do dispositivo do art. 24 da LINDB em sua correlação

com o art. 21 do mesmo diploma, Jacintho Arruda Câmara leciona:
“O velho brocardo ‘ato nulo não produz efeitos’ perdeu espaço. Admite-se
que a declaração de nulidade de ato administrativo, dependendo do caso, se
atingir situação concreta já constituída, para o bem da segurança jurídica e
da proteção da confiança do administrado, invalide o ato, mas preserve os
efeitos produzidos. Nesta linha dispõe o art. 21 da LINDB, segundo o qual a
decisão que decretar a invalidação de ato administrativo precisa ‘indicar de
modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas’, devendo
ainda, quando for o caso, ‘indicar as condições para que a regularização
ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses
gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em
função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos’ (art. 21,
parágrafo único).
O dispositivo em comento — o art. 24 da LINDB — segue a mesma diretriz,

que busca a preservação das decisões administrativas como meio de
assegurar a estabilização de relações jurídicas e assim proteger a segurança
jurídica. Nesse ponto a lei cristaliza um verdadeiro vetor para a aferição da
validade de atos administrativos em geral. A regra, em suma, impede que
seja decretada a invalidade de deliberação administrativa que tenha sido
tomada com base na interpretação geral vigente à época da produção do ato.
A nova lei determinou que o entendimento sobre a correta interpretação do
Direito vigente pode mudar, mas eventual nova leitura não poderá ser usada
como referência para anular decisões administrativas já consolidadas”[45].
Assim, em regra, a alteração de orientação geral não terá efeitos retroativos.

Excepcionalmente, quando o particular requerer a aplicação retroativa e não houver
prejuízo algum à Administração Pública e ao erário, mediante fundamentação nos
termos do art. 20 da LINDB, poderá ser deferida a aplicação retroativa da nova
orientação como uma medida que atenda a proporcionalidade e a razoabilidade.
Outra exceção que pode ser levantada é aquela imposta pelo art. 149, VIII do CTN,
mas esta exceção será tratada adiante e oportunamente, quando tratado dos reflexos
das alterações no âmbito fiscal.

O STJ, aplicando o art. 24, parágrafo único da LINDB, bem como pela Sumula
343/STF, negou ação rescisória de julgado por ofensa a literal disposição de lei,
quando a decisão originária foi proferida quando a interpretação da causa era
controvertida nos tribunais. O Acórdão restou assim ementado:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO RESCISÓRIA

INTERPOSTA DENTRO DO BIÊNIO LEGAL. REVISÃO DE BENEFÍCIO
PREVIDENCIÁRIO. ART. 103 DA LEI 8.213/1991. PRAZO DECADENCIAL.
INTERPRETAÇÃO CONTROVERTIDA NA ÉPOCA EM QUE PROFERIDA A
DECISÃO RESCINDENDA. VIOLAÇÃO A LITERAL DISPOSITIVO DE LEI
NÃO CONFIGURADA. É INCABÍVEL AÇÃO RESCISÓRIA BALIZADA NA
MODIFICAÇÃO DA INTERPRETAÇÃO DE NORMA FEDERAL.
APLICABILIDADE DA SÚMULA 343/STF, RATIFICADA PELO PLENÁRIO
DO STF NO JULGAMENTO DO RE 590.809/RS. PEDIDO RESCISÓRIO DO
INSS IMPROCEDENTE[46].
O Min. Og Fernandes, em seu Voto-Revisão, estabeleceu a correlação entre a tese do

voto do relator e o novel art. 24, parágrafo único da LINDB, dissertando da seguinte
forma:
Esses fundamentos, além de alinhados à jurisprudência deste Superior

Tribunal e à do Supremo Tribunal Federal, estão em conformidade com o
que dispõe o art. 24, parágrafo único, da LINDB, que aqui se transcreve:


por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público[47].
O Tribunal de Justiça de São Paulo aplicou o art. 24 da LINDB nas hipóteses de

recebimento de vencimentos por erro da administração por boa-fé do servidor, a
saber:
Mandado de segurança. Recebimento de vencimentos por erro da

administração. Boafé. Convalidação. Art. 24 da LINDB. Remessa necessária
improvida. [48]

O TJSP também fundamentou com o art. 24 da LINDB na hipótese de aplicação

retroativa de ato restritivo por comprovação de gasto, em que houve estabilização do
vício do ato administrativo. Vale transcrição:
Direito administrativo. Servidores públicos. Vantagem funcional de natureza

indenizatória. Auxílio saúde instituído com o Programa de Assistência à
Saúde Suplementar da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo.
Resolução ALESP nº 858/08 e Resolução ALESP nº 884/12. Invalidação de
pagamentos efetuados sem comprovação da realização de gastos de acordo
com as disposições do Ato nº 12/12 da Mesa então vigentes. Aplicação
retroativa das disposições do Ato nº 18/13 e do Ato nº 20/14, que passaram a
exigir a comprovação dos gastos. Impossibilidade. Hipótese de estabilização
do vício do ato administrativo. Boa fé, segurança jurídica e confiança
legítima. Situações plenamente constituídas ao abrigo da disposição do art.
24 da LINDB. Ações coletivas ora julgadas procedentes. Recursos
providos[49].
O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul estabeleceu a correlação do princípio do

tempus regit actum e o art. 24 da LINDB em âmbito da execução fiscal, a saber:

Ementa: AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO

ESPECIFICADO. DÍVIDA ATIVA NÃO TRIBUTÁRIA. EXECUÇÃO FISCAL.
INCLUSÃO NO PROGRAMA DE RECUPERAÇÃO FISCAL – REFIS 2018.
POSSIBILIDADE. Hipótese em que a parte executada comprovou o
preenchimento dos requisitos previstos no art. 2º da Lei Municipal n.
4.423/2018, responsável por instituir o Programa de Recuperação Fiscal no
Município de Encantado. Crédito fiscal de origem não tributária, constituído
em data anterior a 31 de dezembro de 2017, cujo pedido de inclusão foi
formulado diretamente ao juízo em que tramita o feito executivo, durante o
período de vigência da lei local. Aplicação do princípio do tempus regit
actum. Art. 24 da LINDB. Decisão reformada para autorizar a inclusão do
crédito fiscal no Programa REFIS/2018. AGRAVO DE INSTRUMENTO
PROVIDO[50].
A Exma. Desembargadora Relatora dissertou em seu voto:
Conforme bem pontuado na petição recursal, o fato de a lei não estar mais
em vigor na época em que analisado o pedido não afasta a sua aplicação,
tendo em vista a aplicação do princípio do tempus regit actum.
A respeito do tema, dispõe o art. 24 da Lei de Introdução às Normas do

Direito Brasileiro (Decreto-Lei n. 4.657/42):

geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas. (Incluído
pela Lei nº 13.655, de 2018).
A execução fiscal, por outro lado, tem como finalidade a satisfação de crédito
constituído pela Fazenda Pública e a parte executada está disposta a adimplir
com a dívida nas condições previstas na legislação municipal vigente à época
do requerimento. Não pode agora, transcorrido pouco mais de um ano, o
ente público furtar-se de cumprir legislação mais benéfica ao contribuinte
promulgada por ele mesmo, com o intuito de regularizar a situação fiscal de
seus devedores. Aliás, o transcurso desse lapso temporal apenas ocorreu por
culpa da própria parte exequente que não se manifestou, quando intimada,
acerca do pedido formulado pela executada e também pela morosidade do
próprio Poder Judiciário que postergou a definição acerca de qual legislação
a ser aplicável para o parcelamento do crédito fiscal.

O mesmo tribunal gaúcho decidiu pela inaplicabilidade do art. 24 da LINDB para

afastar o direito adquirido e ato jurídico perfeito para as designações precárias em
serventias extrajudiciais, a saber:
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. TABELIONATO DE

NOTAS DE FORMIGUEIRO. REMOÇÃO DA TABELIÃ TITULAR.
DESIGNAÇÃO DE SUBSTITUTO. REVOGAÇÃO – PORTARIA Nº 01/2019.
CÕNJUGE. NEPOTISMO. VEDAÇÃO - ART. 2º, §2º, DO PROVIMENTO Nº
77/2018 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA – CNJ - OFÍCIO
CIRCULAR Nº 116/2018 DA CORREGEDORIA GERAL DE JUSTIÇA- CGJ.
VIOLAÇÃO DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO EVIDENCIADA.
Especialmente em razão da índole precária da substituição, bem como da
remoção da Tabeliã titular substituída para outra serventia, indicada a
conveniência e oportunidade da Administração na revogação da substituição
aqui reclamada, até para evitar precedente de várias substituições através de
parentes. De outra parte, afastada a hipótese de nulidade do ato
administrativo - Portaria 01/2019 -, e, por consequência, a incidência do art.
54 da Lei nº 9.784/1999 - Regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal – bem como do art. 24 da LINDB, em que
pese a natureza de delegação do serviço público e a atuação do impetrante
como substituto há mais de nove anos, tendo em vista incontroverso o
parentesco – cônjuge - com a Tabeliã titular removida, e a vedação do
nepotismo nos serviços públicos extrajudiciais, em cumprimento ao art. 2º,
§2º, do Provimento nº 77 do CNJ, e ao Ofício Circular nº 116/2018 da CGJ.
Jurisprudência do e. STF e c. STJ. Denegação da segurança[51].
O Exmo. Desembargador Relator, em seu voto, posicionou-se da seguinte forma:
Ocorre que havendo parentesco até terceiro grau do substituto mais antigo
com o titular da serventia, não é viável tal designação, por manifesta afronta
às normativas supracitadas, além do disposto no enunciado n.º 13 da Súmula
Vinculante do STF. Ainda, a designação de interino para assumir serventia
enquanto aguarda nomeação de concursado é ato precário, de sorte que não
há falar em direito adquirido ou ato jurídico perfeito conforme pretende o
impetrante, de modo que inaplicável o art. 24 da LINDB (Decreto-Lei n.º
4657/42), bem como da ocorrência de decadência, por não se tratar de
situação consolidada.
Por fim, no TJMG, o art. 24 da LINDB foi utilizado para interpretar a prevenção em
sucessão normativa, a saber:

EMENTA: CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA ENTRE

DESEMBARGADORES - DISTRIBUIÇÃO SUCESSIVA DE RECURSOS NA
MESMA CÂMARA PARA DESEMBARGADOR DISTINTO, EM RAZÃO DE
VACÂNCIA, POR APOSENTADORIA DO ANTERIOR RELATOR - ARTIGO
79, §9º, DO RITJMG - VIGÊNCIA POSTERIOR - INAPLICABILIDADE -
PREVENÇÃO DO SUCESSOR DO JULGADOR QUE RECEBEU O
PRIMEIRO RECURSO - ATUAÇÃO TEMPORÁRIA DE OUTRO RELATOR -
FATO QUE NÃO DESLOCA A COMPETÊNCIA PREVENTA - INCIDENTE
ACOLHIDO
- Havendo várias distribuições, em momentos diferentes, deve-se considerar

a legislação aplicável a cada ato (art. 24 da LINDB e art. 14 do CPC).
- A distribuição de recurso ocorrida antes da publicação da Emenda

Regimental n° 6, de 2016, que inseriu o §9º ao 79 do RITJMG, atrai exegese
presente naquele tempo, obtida da conjugação dos parágrafos 3º, 7º e §8º do
mesmo dispositivo, para concluir-se que a livre distribuição ocorrida durante
a vacância de cargo por aposentadoria é apenas temporária, de modo que,
para os recursos posteriores, fica prevento o sucessor do Desembargador que
recebeu a primeira distribuição válida[52].
Analisado o art. 24, passar-se-á à análise do art. 26 da LINDB.
2.6) O ARTIGO 26 DA LINDB: A INSTITUIÇÃO DO INSTRUMENTO

“COMPROMISSO”.
O novo instrumento do compromisso será tratado primeiramente em suas noções

gerais e, após, como tal instrumento está sendo tratado pela jurisprudência.
2.6.1) Noções gerais.
O art. 26 da LINDB possui o seguinte texto:

Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação

contenciosa na aplicação do direito público, inclusive no caso de expedição
de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico
e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões
de relevante interesse geral, celebrar compromisso com os interessados,
observada a legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua
publicação oficial.
§ 1º O compromisso referido no caput deste artigo:
I - buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível

com os interesses gerais;
II – (VETADO;
III - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou

condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral;
IV - deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu
cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.
§ 2º (VETADO).
O Decreto nº 9830/2019 ao regulamentar o artigo encimado, preconiza:
Art. 10. Na hipótese de a autoridade entender conveniente para eliminar

irregularidade, incerteza jurídica ou situações contenciosas na aplicação do
direito público, poderá celebrar compromisso com os interessados,
observada a legislação aplicável e as seguintes condições:
I - após oitiva do órgão jurídico;
II - após realização de consulta pública, caso seja cabível; e
III - presença de razões de relevante interesse geral.
§ 1º A decisão de celebrar o compromisso a que se refere o caput será

motivada na forma do disposto no art. 2º.
§ 2º O compromisso:
I - buscará solução proporcional, equânime, eficiente e compatível com os

interesses gerais;

II - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou

condicionamento de direito reconhecido por orientação geral; e
III - preverá:
a) as obrigações das partes;
b) o prazo e o modo para seu cumprimento;
c) a forma de fiscalização quanto a sua observância;
d) os fundamentos de fato e de direito;
e) a sua eficácia de título executivo extrajudicial; e
f) as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.
§ 3º O compromisso firmado somente produzirá efeitos a partir de sua

publicação.
§ 4º O processo que subsidiar a decisão de celebrar o compromisso será

instruído com:
I - o parecer técnico conclusivo do órgão competente sobre a viabilidade

técnica, operacional e, quando for o caso, sobre as obrigações orçamentário-
financeiras a serem assumidas;
II - o parecer conclusivo do órgão jurídico sobre a viabilidade jurídica do

compromisso, que conterá a análise da minuta proposta;
III - a minuta do compromisso, que conterá as alterações decorrentes das

análises técnica e jurídica previstas nos incisos I e II; e
IV - a cópia de outros documentos que possam auxiliar na decisão de

celebrar o compromisso.
§ 5º Na hipótese de o compromisso depender de autorização do Advogado-

Geral da União e de Ministro de Estado, nos termos do disposto no § 4º do
art. 1º ou no art. 4º-A da Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997, ou ser firmado
pela Advocacia-Geral da União, o processo de que trata o § 3º será
acompanhado de manifestação de interesse da autoridade máxima do órgão
ou da entidade da administração pública na celebração do compromisso.

§ 6º Na hipótese de que trata o § 5º, a decisão final quanto à celebração do

compromisso será do Advogado-Geral da União, nos termos do disposto no
parágrafo único do art. 4º-A da Lei nº 9.469, de 1997.
Termo de ajustamento de gestão
Art. 11. Poderá ser celebrado termo de ajustamento de gestão entre os

agentes públicos e os órgãos de controle interno da administração pública
com a finalidade de corrigir falhas apontadas em ações de controle,
aprimorar procedimentos, assegurar a continuidade da execução do objeto,
sempre que possível, e garantir o atendimento do interesse geral.
§ 1º A decisão de celebrar o termo de ajustamento de gestão será motivada

na forma do disposto no art. 2º.
§ 2º Não será celebrado termo de ajustamento de gestão na hipótese de

ocorrência de dano ao erário praticado por agentes públicos que agirem com
dolo ou erro grosseiro.
§ 3º A assinatura de termo de ajustamento de gestão será comunicada ao

órgão central do sistema de controle interno.
A doutrina define o compromisso da seguinte forma:
“O compromisso previsto no art. 26 da LINDB consiste em autêntico acordo

administrativo, o que pressupõe a negociação do exercício de determinada
prerrogativa pública pelo Poder Público com o particular e a celebração por
acordo de vontades no âmbito de um processo administrativo. A respeito da
polêmica em torno da natureza do acordo administrativo – se ato
administrativo bilateral, contrato administrativo ou acordo administrativo
per se – a LINDB parece ter tentado suplantar essa questão por meio da
disciplina regulamentar suficiente, que afastaria a necessidade de aplicação
subsidiária de normas outras que não as processuais administrativas”[53].
O instrumento criado pelo art. 26 supra, o Compromisso, assemelha-se com o Termo

de Ajustamento de Conduta, previsto no art. 5º, §6º da Lei nº 7.347/1985 (“§ 6° Os
órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de
ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá
eficácia de título executivo extrajudicial”). Seguindo a mesma linha de raciocínio, o
Compromisso surgiu como uma alternativa para a pura e simples declaração de
nulidade ou indeferimento do pedido que, apesar de haver prescrição legal, no caso
concreto mostra-se desproporcional e desarrazoado.

O Decreto nº 9.830/2019 estabeleceu a previsão compulsória de que o compromisso

seja um título executivo extrajudicial. Assim, o regulamento corrigiu uma
injustificável omissão da lei, qual seja, a concessão de executoriedade ao
compromisso. Assim, estabeleceu uma interpretação sistemática entre o art. 26 da
LINDB e o Art. 5º, §6º da Lei nº 7.347/1985, louvável a integração hermenêutica
operada pelo Decreto analisado.
O Decreto nº 9830/2019 também previu o termo de ajustamento de gestão a ser

celebrado entre os agentes públicos e os órgãos de controle interno. Esta disposição
deve ser interpretada com cautela para não suprimir a competência dos órgãos de
controle externo quanto a análise da conduta do servidor e a real configuração do
Um exemplo de possibilidade de utilização de Compromisso reside na hipótese em

que a Instituição sem fins lucrativos é reconhecidamente idônea, mas não possui
demonstrações contábeis, ou as possui de maneira incorreta. A não declaração de
imunidade pela ausência de contabilidade formal, ou mesmo quando é incompleta
ou falha, é desarrazoada, sendo preferível a assinatura do compromisso com as
especificações e apontamentos necessários.
Tanto a lei quanto o decreto estabelecem requisitos materiais e procedimentais

mínimos para que seja firmado o compromisso, mas nada impede que sejam
inseridas mais disposições adequadas ao caso concreto. Como no exemplo da
imunidade apresentado, a vinculação da entidade às normas contidas na ITG 2002,
do Conselho Federal de Contabilidade pode ser inserido no Compromisso, apesar de
não previsto tal exigência na lei ou no decreto.
2.6.2) Da Inconstitucionalidade e exorbitação do poder regulamentar do art. 11 do

Decreto nº 9830/2019.
Primeiramente será feita uma abordagem geral do tema, com a exposição dos
dispositivos do art. 11 Decreto nº 9830/2019.
2.6.2.1) Noções gerais
O Decreto nº 9830/2019 em seu art. 11 previu o “Termo de Ajustamento de Gestão”,

da seguinte forma:

Art. 11. Poderá ser celebrado termo de ajustamento de gestão entre os

agentes públicos e os órgãos de controle interno da administração pública
com a finalidade de corrigir falhas apontadas em ações de controle,
aprimorar procedimentos, assegurar a continuidade da execução do objeto,
sempre que possível, e garantir o atendimento do interesse geral.
§ 1º A decisão de celebrar o termo de ajustamento de gestão será motivada

na forma do disposto no art. 2º.
§ 2º Não será celebrado termo de ajustamento de gestão na hipótese de

ocorrência de dano ao erário praticado por agentes públicos que agirem com
§ 3º A assinatura de termo de ajustamento de gestão será comunicada ao

órgão central do sistema de controle interno.
Este dispositivo “criou” um instrumento a ser firmado entre agentes públicos e

órgãos de controle interno para corrigir falhas, aprimorar procedimentos e assegurar
a continuidade da execução do objeto.
A tônica do regulamento foi a seguinte: há uma ilegalidade e a administração,

interna corporis, irá “por panos quentes” para que os órgãos de controle externo e o
próprio Poder Judiciário estejam limitados por um instrumento de direito público
para promover a responsabilização, caso seja necessário.
Assim, a própria administração faz a análise da “inexistência” de dolo ou erro

grosseiro, firma o instrumento e comunica o órgão central do sistema de controle
“interno”. Destaca-se que tal instrumento não passará pelo crivo nem do Tribunal de
Contas e muito menos pelo crivo do Ministério Público.
Feitas as abordagens gerais, será feita a exposição da exorbitação do poder

regulamentar.
2.6.2.2) Da inconstitucionalidade e da exorbitação do poder regulamentar.
O dispositivo do art. 26 da LINDB, inserida pela Lei nº 13655/2018 teve o inegável

intuito de criar um instrumento em que o particular transacionasse com o Poder
Público para por fim a um litígio e não um instrumento em que gestores públicos
transacionassem entre si. A simples leitura do seu caput denuncia a exorbitação do
regulamento:


Qual a razão desse Termo de Ajustamento de Gestão? O mesmo Decreto previu, em

seu artigo 22, as orientações normativas que fornecem aos órgãos centrais de
sistema as mesmas possibilidades do Termo mencionado, sem a questionável
possibilidade de quebra do princípio da impessoalidade. E mais: se realmente não há
dolo ou erro grosseiro, o instrumento criado pelo decreto é inócuo, pois o problema é
unicamente procedimental, envolvendo a administração, no todo ou em parte, e não
somente o agente público isoladamente, mais um argumento que coaduna com a
hipótese das orientações normativas.
Assim, exorbitou o Decreto nº 9830/2019 em sua atividade constitucional de

regulamentar, afrontando os arts. 5º, II, 37, caput, 84, IV, todos da Constituição
Federal.
Passar-se-á a demonstração das manifestações jurisprudenciais sobre a exorbitação

do poder regulamentar, segundo o entendimento do Superior Tribunal de Justiça,
para melhor comodidade do leitor.
2.6.2.3) Manifestações jurisprudenciais sobre a exorbitação do poder regulamentar.
A jurisprudência do STJ é rica ao delinear a exorbitação do poder regulamentar. O

acórdão a seguir, da lavra do então ministro do STJ, hoje do STF, Luiz Fux, traça o
arcabouço constitucional e doutrinário sobre o tema a saber:

“ADMINISTRATIVO. IMPORTAÇÃO DE BEBIDAS ALCÓOLICAS.

PORTARIA Nº 113/99, DO MINISTÉRIO DA AGRICULTURA E DO
ABASTECIMENTO. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO NÃO PREVISTA EM
LEI. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. 1. O ato administrativo,
no Estado Democrático de Direito, está subordinado ao princípio da
legalidade (CF/88, arts. 5º, II, 37, caput, 84, IV), o que equivale assentar que
a Administração só pode atuar de acordo com o que a lei determina. Desta
sorte, ao expedir um ato que tem por finalidade regulamentar a lei (decreto,
regulamento, instrução, portaria, etc.), não pode a Administração inovar na
ordem jurídica, impondo obrigações ou limitações a direitos de terceiros.
2. Consoante a melhor doutrina, ‘é livre de qualquer dúvida ou entredúvida

que, entre nós, por força dos arts. 5, II, 84, IV, e 37 da Constituição, só por lei
se regula liberdade e propriedade; só por lei se impõem obrigações de fazer
ou não fazer. Vale dizer: restrição alguma se impõem à liberdade ou à
propriedade pode ser imposta se não estiver previamente delineada,
configurada e estabelecida em alguma lei, e só para cumprir dispositivos
legais é que o Executivo pode expedir decretos e regulamentos.’ (Celso
Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. São Paulo,
Malheiros Editores, 2002, págs. 306/331)”[54].
Outros acórdãos mais recentes mantém viva a orientação juripsrudencial
“A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que "

(...) às portarias, regulamentos, decretos e instruções normativas não é dado
inovar a ordem jurídica, mas apenas conferir executoriedade às leis, nos
estritos limites estabelecidos por elas" (REsp 872.169/RS, Rel. Ministra
ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe 13/5/2009)”[55].
“O decreto, expedido com finalidade de regulamentar a lei, não pode inovar

na ordem jurídica, dispondo de modo contrário ao que determina a norma
que lhe é hierarquicamente superior”[56].
RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA.

CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. IPVA. ISENÇÃO. ARTIGO 1º, DO
DECRETO ESTADUAL 9.918/2000. RESTRIÇÃO AOS VEÍCULOS
ADQUIRIDOS DE REVENDEDORES LOCALIZADOS NO ESTADO DO
MATO GROSSO DO SUL. EXORBITÂNCIA DOS LIMITES IMPOSTOS
PELA LEI ESTADUAL 1.810/97. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA
LEGALIDADE ESTRITA. INOBSERVÂNCIA. AFASTAMENTO DE ATO
NORMATIVO SECUNDÁRIO POR ÓRGÃO FRACIONÁRIO DO TRIBUNAL.
POSSIBILIDADE. SÚMULA VINCULANTE 10/STF. OBSERVÂNCIA. [57]

Portanto, o decreto que inovam a ordem jurídica e não se limitam a dar

executoriedade à lei que visam regular, padecem de inconstitucionalidade sob os
termos dos arts. 5º, II, 37, caput, 84, IV, todos da Constituição Federal.
2.6.3) O Compromisso como permissivo genérico de transação pelo Poder Público
Traduz-se do art. 26 da LINDB um permissivo geral para a possibilidade de

transação pelo Poder Público, possibilidade esta bem restrita anteriormente em face
da rigidez do indisponibilidade do interesse público.
Conforme a doutrina de Hely Lopes Meirelles, o princípio da indisponibilidade,

corolário do princípio da supremacia do interesse público, impõe somente ao Estado,
mediante lei, a possibilidade de disponibilidade ou renúncia afetados pelo interesse
geral, a saber:
“Dele decorre o princípio da indisponibilidade do interesse público, segundo

o qual a Administração Pública não pode dispor desse interesse geral, da
coletividade, nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela,
mesmo porque ela não é titular do interesse público, cujo titular é o Estado,
como representante da coletividade, e, por isso, só ela, pelos seus
representantes eleitos, mediante lei, poderá autorizar a disponibilidade ou a
renúncia”.[58]
Assim, o art. 26 da LINDB, inserido pela Lei nº 13655/2018, ingressou no

ordenamento jurídico para conceder ao agente público, nos limites de sua
competência legal, a possibilidade de firmar compromissos.
A doutrina de Sérgio Guerra, Juliana Bonacorsi De Palma, dissertam

especificamente sob o tema, merecendo transcrição:
“O grande mérito do compromisso previsto no art. 26 da LINDB é superar a

dúvida jurídica sobre o permissivo genérico para a Administração Pública
transacionar. De modo claro e contundente, a autoridade administrativa
poderá firmar compromisso, ou seja, celebrar acordos. Para tanto, a LINDB
criou uma nova espécie de acordo — o compromisso do seu art. 26 — e trouxe
o mínimo regulamentar dessa figura, com os requisitos de validade
imprescindíveis à efetividade e à garantia dos interesses gerais”[59].
No entanto, esse permissivo genérico sofre limitações, quais sejam: ou quando a lei
expressamente vedar a transação, como na hipótese da Lei de Improbidade
Administrativa, conforme o art. 17, §1º da Lei 8429/1992, ou na hipótese do art. 171

do Código Tributário Nacional. Sobre este último tema, será retornada a sua
discussão oportunamente. Sobre a questão da vedação oposta pela Lei de
improbidade, a seguir será transcrita a jurisprudência do STJ que aborda a questão.
2.6.2) Manifestação jurisprudencial.
O Superior Tribunal de Justiça não reconheceu a aplicabilidade do compromisso

para compensação da conduta ímproba, sob o argumento de que vige o princípio da
especialidade, com prevalência da Lei de Improbidade, que veda a transação, acordo
ou conciliação. O Acórdão foi assim ementado:
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO

INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SUSPENSÃO DO FEITO PARA QUE
SEJAM BUSCADOS MEIOS DE COMPENSAÇÃO DA CONDUTA ÍMPROBA,
À LUZ DA LEI 13.655/2018. IMPOSSIBILIDADE. PREVALÊNCIA DA
REGRA ESPECIAL CONTIDA NO ART. 17, § 1º, DA LIA. LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL. AUMENTO DE DESPESAS COM PESSOAL.
ATO ÍMPROBO CARACTERIZADO. SÚMULA 7/STJ. DISSÍDIO
JURISPRUDENCIAL NÃO COMPROVADO[60].
No seu voto, o Ministro Relator assim deliberou:
No caso concreto, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro -

LINDB, em seu art. 26, caput, introduzido pela Lei 13.655, de 25/04/2018,
autoriza que a autoridade administrativa possa, preenchidos determinados
requisitos, celebrar compromissos com os interessados a fim de eliminar
irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do
direito público. Confira-se:

Ocorre que, em se tratando de irregularidade caracterizadora de ato de

improbidade administrativa, deve prevalecer a norma especial prevista no
art. 17, § 1º, da Lei 8.429/1992, que expressamente veda a possibilidade de
transação, acordo ou conciliação[61].
Passaremos agora para o art. 27 da LINDB.

2.7) ART. 27 DA LINDB: O REGIME DA COMPENSAÇÃO.
O art. 27 da LINDB apresenta a seguinte redação:
Art. 27. A decisão do processo, nas esferas administrativa, controladora ou

judicial, poderá impor compensação por benefícios indevidos ou prejuízos
anormais ou injustos resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos.
§ 1º A decisão sobre a compensação será motivada, ouvidas previamente as

partes sobre seu cabimento, sua forma e, se for o caso, seu valor.
§ 2º Para prevenir ou regular a compensação, poderá ser celebrado

compromisso processual entre os envolvidos.
O Decreto nº 9830/2019 regulamentou o dispositivo supra da seguinte forma:
Art. 9º A decisão do processo administrativo poderá impor diretamente à

pessoa obrigada compensação por benefícios indevidos ou prejuízos
anormais ou injustos resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos,
com a finalidade de evitar procedimentos contenciosos de ressarcimento de
danos.
§ 1º A decisão do processo administrativo é de competência da autoridade

pública, que poderá exigir compensação por benefícios indevidamente
fruídos pelo particular ou por prejuízos resultantes do processo ou da
conduta do particular.
§ 2º A compensação prevista no caput será motivada na forma do disposto

nos art. 2º, art. 3º ou art. 4º e será precedida de manifestação das partes
obrigadas sobre seu cabimento, sua forma e, se for o caso, seu valor.
§ 3º A compensação poderá ser efetivada por meio do compromisso com os

interessados a que se refere o art. 10.
O estatuído pelo art. 27 da LINDB é mera autorização para decidir sobre

compensação de benefícios inoficiosos auferidos por particular ou quando este
sofreu prejuízos anormais. Esta compensação pode constar na própria decisão de
mérito, em decisão autônoma ou no compromisso previsto no art. 26 e já estudado.
A doutrina Carlos Ari Sundfeld e Alice Voronoff leciona sobre a compensação, em

sua correlação com o CPC, quanto ao dano processual (arts. 79 a 81), e quanto a
cláusula geral de reparação do dano inscrita no art. 927, parágrafo único do Código
Civil (responsabilidade objetiva por atividades de risco inerente), da seguinte forma:

“O novo art. 27 da Lei de Introdução se inspirou na lógica intrínseca a essas

regras do Código de Processo Civil para determinar que as decisões de
processos poderão impor compensações. Mas foi além, amparado no
princípio geral do art. 927, parágrafo único, do Código Civil.
Disse em seu caput, o núcleo da novidade normativa, que “a decisão do

processo, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, poderá impor
compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos
resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos”.
Ou seja: com o direito material concretizado, podem ser reexaminados os

atos e fatos processuais para se identificar a eventual ocorrência de efeitos
negativos ou positivos gerados para os envolvidos, que se relem injustos ou
dissociados do direito material concretizado (os custos do processo e as
externalidades processuais). É esta a lógica que autorizou o caput do art. 27 a
prever que a própria decisão do processo resolva a questão sobre as
compensações devidas, agora em função de atos e fatos do processo”[62].
No §1º do art. 9º do Decreto nº 9830/2019 estatui a competência para firmar o

compromisso é da “autoridade pública”. Percebe-se um critério geral de
competência, portanto a autoridade imbuída no risco de propiciar dano seria
igualmente competente para estabelecer sua compensação? Não creio que essa seja a
solução mais acertada, uma vez que, e esta posição também é válida para o
compromisso previsto no art. 26, depende da competência legal da autoridade
pública. Exemplifica-se: conforme a distribuição de competências de determinado
órgão, um diretor possui competência para decidir contenciosos administrativos,
mas não possui o status de ordenador de despesas, ou até mesmo para firmar
compromissos obrigando o órgão em questão. Assim, apesar de haver, na atuação
desse diretor, um risco inerente de dano, ele próprio não ostenta competência legal
para proceder, por si, a compensação ou o compromisso. Portanto, caso haja
hipótese de compensação ou de compromisso, sobrestar-se-á o processo e
encaminhar-se-á à autoridade competente para análise e, caso seja oportuno e
razoável, firmam-se os instrumentos. Caso a autoridade competente para decidir
também ostentar competência para firmar compromissos obrigando o órgão e seja
ordenador de despesa, ele mesmo o procede.
A disposição prevista no §2º do art. 9º do decreto nº 9830/2019 deve se

circunscrever às decisões autônomas de compensação, ou seja, o objeto do processo
a que se submeterá a decisão é a própria compensação. Se o benefício indevido for
apurado em razão da análise de mérito de objeto diverso, a abertura de novo
contraditório será desnecessária, uma vez que houve oportunidade anterior para a

oportuna manifestação. Também será desnecessário o contraditório quando a

compensação decorrer de Compromisso firmado, pois estará sob o albergue da
autonomia privada (art. 27, §3º).
Discorrido, passaremos ao artigo 28 da LINDB.
2.8) O ART. 28 DA LINDB, A VEDAÇÃO À CRIMINALIZAÇÃO DA

HERMENÊUTICA E A DERROGAÇÃO DOS TIPOS CULPOSOS (ART. 312, §2º
DO CÓDIGO PENAL E ART. 10 DA LEI Nº 8429/1992 – LIA).
Apesar de uma primeira análise demonstrar ser um dispositivo simples, o art. 28 da

LINDB envolvem questões muito delicadas, que dependem de uma séria discussão.
2.8.1) Noções gerais: vedação a criminalização da hermenêutica.
O Art. 28 da LINDB apresenta a seguinte redação
Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou

opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.
O Decreto nº 9830/2019, ao regulamentar o dispositivo apontado, disciplinou:
Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas
decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou
eventual, ou cometer erro grosseiro, no desempenho de suas funções.
§ 1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável

praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado
grau de negligência, imprudência ou imperícia.
§ 2º Não será configurado dolo ou erro grosseiro do agente público se não

restar comprovada, nos autos do processo de responsabilização, situação ou
circunstância fática capaz de caracterizar o dolo ou o erro grosseiro.
§ 3º O mero nexo de causalidade entre a conduta e o resultado danoso não

implica responsabilização, exceto se comprovado o dolo ou o erro grosseiro
do agente público.
§ 4º A complexidade da matéria e das atribuições exercidas pelo agente

público serão consideradas em eventual responsabilização do agente público.
§ 5º O montante do dano ao erário, ainda que expressivo, não poderá, por si

só, ser elemento para caracterizar o erro grosseiro ou o dolo.

§ 6º A responsabilização pela opinião técnica não se estende de forma

automática ao decisor que a adotou como fundamento de decidir e somente
se configurará se estiverem presentes elementos suficientes para o decisor
aferir o dolo ou o erro grosseiro da opinião técnica ou se houver conluio entre
os agentes.
§ 7º No exercício do poder hierárquico, só responderá por culpa in

vigilando aquele cuja omissão caracterizar erro grosseiro ou dolo.
§ 8º O disposto neste artigo não exime o agente público de atuar de forma

diligente e eficiente no cumprimento dos seus deveres constitucionais e
legais.
Art. 13. A análise da regularidade da decisão não poderá substituir a

atribuição do agente público, dos órgãos ou das entidades da administração
pública no exercício de suas atribuições e competências, inclusive quanto à
definição de políticas públicas.
§ 1º A atuação de órgãos de controle privilegiará ações de prevenção antes de

processos sancionadores.
§ 2º A eventual estimativa de prejuízo causado ao erário não poderá ser

considerada isolada e exclusivamente como motivação para se concluir pela
irregularidade de atos, contratos, ajustes, processos ou normas
administrativos.
Art. 14. No âmbito do Poder Executivo federal, o direito de regresso previsto

no § 6º do art. 37 da Constituição somente será exercido na hipótese de o
agente público ter agido com dolo ou erro grosseiro em suas decisões ou
opiniões técnicas, nos termos do disposto no art. 28 do Decreto-Lei nº 4.657,
de 1942, e com observância aos princípios constitucionais da
proporcionalidade e da razoabilidade.
Art. 15. O agente público federal que tiver que se defender, judicial ou
extrajudicialmente, por ato ou conduta praticada no exercício regular de suas
atribuições institucionais, poderá solicitar à Advocacia-Geral da União que
avalie a verossimilhança de suas alegações e a consequente possibilidade de
realizar sua defesa, nos termos do disposto no art. 22 da Lei nº 9.028, de 12
de abril de 1995, e nas demais normas de regência.
Art. 16. A decisão que impuser sanção ao agente público considerará:
I - a natureza e a gravidade da infração cometida;

II - os danos que dela provierem para a administração pública;
III - as circunstâncias agravantes ou atenuantes;
IV - os antecedentes do agente;
V - o nexo de causalidade; e
VI - a culpabilidade do agente.
§ 1º A motivação da decisão a que se refere o caput observará o disposto

neste Decreto.
§ 2º As sanções aplicadas ao agente público serão levadas em conta na

dosimetria das demais sanções da mesma natureza e relativas ao mesmo
fato.
Art. 17. O disposto no art. 12 não afasta a possibilidade de aplicação de

sanções previstas em normas disciplinares, inclusive nos casos de ação ou de
omissão culposas de natureza leve.
A primeira grande questão a ser levantada é a seguinte: em razão do disposto no art.

28 da LINDB, existe a possibilidade de se configurar o odioso e antijurídico “crime
de hermenêutica”?
Os crimes de hermenêutica foram objeto da célebre obra do memorável Rui Barbosa,

“Posse dos Direitos Pessoais. O Júri e a Independência da Magistratura”, valendo
texto a seguir:

“A resistência do juiz da comarca do Rio Grande a essa transmutação do júri

numa degenerescência indigna de tal nome surpreendeu a política daquele
Estado com o imprevisto de uma força viva e independente, a consciência da
magistratura, difícil de submeter-se à prepotência dos governos. Com a
necessidade então de acudir a obstáculo tão inesperado, improvisou-se, por
ato de interpretação, nos tribunais locais, contra a magistratura, um
princípio de morte, de eliminação moral, correspondente ao que, por ato
legislativo, se forjara, contra o júri, no gabinete do governador. O júri
perdera absolutamente a sua independência, com o escrutínio descoberto e a
abolição da recusa peremptória: o poder não abrira só um postigo sobre a
consciência do jurado: aquartelara-se nela. Para fazer do magistrado uma
impotência equivalente, criaram a novidade da doutrina, que inventou para o
Juiz os crimes de hermenêutica, responsabilizando-o penalmente pelas
rebeldias da sua consciência ao padrão oficial no entendimento dos textos.
Esta hipérbole do absurdo não tem linhagem conhecida: nasceu entre nós
por geração espontânea. E, se passar, fará da toga a mais humilde das
profissões servis, estabelecendo, para o aplicador judicial das leis, uma
subalternidade constantemente ameaçada pelos oráculos da ortodoxia
cortesã. Se o julgador, cuja opinião não condiga com a dos seus julgadores na
análise do Direito escrito, incorrer, por essa dissidência, em sanção criminal,
a hierarquia judiciária, em vez de ser a garantia da justiça contra os erros
individuais dos juizes, pelo sistema dos recursos, ter-se-á convertido, a
benefício dos interesses poderosos, em mecanismo de pressão, para
substituir a consciência pessoal do magistrado, base de toda a confiança na
judicatura, pela ação cominatória do terror, que dissolve o homem em
escravo”[63].
A jurisprudência do STJ já se posicionou sobre a questão, citando Rui Barbosa, a

saber:

A Corte Especial decidiu que: "Para fazer do magistrado uma impotência

equivalente, criaram a novidade da doutrina, que inventou para o Juiz os
crimes de hermenêutica, responsabilizando-o penalmente pelas rebeldias da
sua consciência ao padrão oficial no entendimento dos textos. Esta hipérbole
do absurdo não tem linhagem conhecida: nasceu entre nós por geração
espontânea. E, se passar, fará da toga a mais humilde das profissões servis,
estabelecendo, para o aplicador judicial das leis, uma subalternidade
constantemente ameaçada pelos oráculos da ortodoxia cortesã. Se o julgador,
cuja opinião não condiga com a dos seus julgadores na análise do Direito
escrito, incorrer, por essa dissidência, em sanção criminal, a hierarquia
judiciária, em vez de ser a garantia da justiça contra os erros individuais dos
juízes, pelo sistema dos recursos, ter-se-á convertido, a benefício dos
interesses poderosos, em mecanismo de pressão, para substituir a
consciência pessoal do magistrado, base de toda a confiança na judicatura,
pela ação cominatória do terror, que dissolve o homem em escravo." (Obras
Completas de Rui Barbosa, Vol. XXIII, Tomo III, pág. 228) (...) 5.Outrossim,
cediço na Corte Especial que "O magistrado não pode ser censurado
penalmente pela prática de atos jurisdicionais "(Apn 411/SP, Rel.Min.
Peçanha Martins, DJ de 24/04/2006). 6.Pedido de arquivamento deferido.
[64]
Em decisão mais recente o E. STJ se posicionou:
Faz parte da atividade jurisdicional proferir decisões com o vício in judicando e in

procedendo, razão por que, para a configuração do delito de abuso de autoridade há
necessidade da demonstração de um mínimo de "má-fé" e de "maldade" por parte do
julgador, que proferiu a decisão com a evidente intenção de causar dano à
pessoa[65].
Essa posição já é tradicional na jurisprudência, a conferir:
“Nos abusos de autoridade, o elemento subjetivo do injusto deve ser

apreciado com muita perspicácia, merecendo punição somente as condutas
daqueles que, não visando a defesa social, agem por capricho, vingança ou
maldade, com o consciente propósito de praticarem perseguições e
injustiças. O que se condena, enfim, é o despotismo, a tirania, a
arbitrariedade, o abuso, como indica o nomen juris do crime”[66].
Portanto o dispositivo legal do art. 28 da LINDB deve ser interpretado para não se
incidir na “hipérbole do absurdo” defendido por Rui Barbosa, para punir, quer nas
esferas administrativa, controladora ou judicial, a conclusão técnica esposada no
julgado causada por erro, independente de ser ou não “grosseiro”.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, sob esse enfoque, disserta:
(...) O objetivo evidente da norma é o de impedir que os órgãos de controle

responsabilizem os agentes públicos por decisões ou opiniões que sejam
aceitáveis e defensáveis diante de divergências doutrinárias ou
jurisprudenciais sobre a mesma matéria. A simples divergência de opinião
em relação à adotada pelo órgão de controle não pode servir de fundamento
para a responsabilização do agente público[67].
Na regulamentação pelo Decreto nº 9830/2019, foi percebida esta questão,

restringindo o alcance do art. 28 da LINDB, conforme o art. 12, §6º com o seguinte
texto:
§ 6º A responsabilização pela opinião técnica não se estende de forma

automática ao decisor que a adotou como fundamento de decidir e somente
se configurará se estiverem presentes elementos suficientes para o decisor
aferir o dolo ou o erro grosseiro da opinião técnica ou se houver conluio entre
os agentes.
E foi além, interpretou o termo “erro grosseiro” equiparando-o à “culpa grave”,

conforme o parágrafo 1º do mesmo art. 12 do Decreto 9830/2019, com a seguinte
redação:

Percebe-se que o regulamento percebeu a potencial exacerbação do legislador

(mesmo que assintomática, até) com a possível configuração do crime de
hermenêutica e obrou na tentativa de remediar tal atentado ao ordenamento
jurídico.
Diante disso, verificando-se a necessidade de estabelecer uma interpretação

consciente da Lei e do Decreto, no sentido de que o art. 28 da LINDB deve ser
interpretado em consonância com o §6º do Decreto nº 9830/2019, em todas as
esferas da federação, para coibir a punição da autoridade administrativa,
controladora ou judicial por mero erro quanto a interpretação da lei, rechaçando a
“hipérbole do absurdo” do “crime de hermenêutica”;
2.8.2) O alcance do artigo 28 da LINDB: decisões ou opiniões técnicas.
O art. 28 da LINDB estabelece dois elementos normativos imputáveis ao agente

público, quais sejam: 1) decisões e 2) opiniões técnicas.

Conforme a doutrina de Gustavo Binenbojm e André Cyrino, o alcance do termo

decisões não está adstrito aos atos decisórios puros, mas também às orientações,
valendo transcrição:
“O art. 28 dispõe, em segundo lugar, sobre a responsabilidade pessoal do

agente tanto por atos decisórios, quanto por orientações. A abrangência da
norma, portanto, vai desde a contribuição do técnico que indica, conforme
sua expertise, um rumo a seguir (e.g. parecer de um expert para fins de
tombamento de um imóvel, ou o parecer médico para fins de aposentadoria
por invalidez junto ao INSS), até a ação concreta que causa transformações
na esfera jurídica”[68].
No que concerne às opiniões técnicas, o objeto de alcance da lei é o advogado

público, quanto aos pareceres proferidos. Gustavo Binenbojm e André Cyrino, sobre
essas opiniões técnicas, dissertam:
“A opinião técnica a que alude o dispositivo compreende a manifestação de

advogados públicos no exercício de atividade consultiva. A norma dirige-se
ao parecerista e lida com o problema relativo aos limites de sua
responsabilização por suas opiniões jurídicas”[69].
Assim, enquanto o entendimento quanto ao alcance da “opinião técnica” é

direcionado a um conjunto específico de servidores (advogados públicos), o alcance
do termo “decisões” deve ser bem amplo, uma vez que todo e qualquer servidor, no
sentido amplo legal, é capaz de acarretar alterações na esfera jurídica, inclusive
ocasionar responsabilidade objetiva do Estado, a teor o Art. 37, §6º da Constituição
Federal. Portanto, este deve ser o alcance da lei: toda a conduta que possa obrigar a
administração perante terceiros deve estar coberta pelo art. 28 da LINDB.
Qualquer interpretação em sentido restritivo ocasionará inconstitucionalidade tendo

por parâmetro o princípio da isonomia, uma vez que, os servidores de maior escalão
somente responderão por dolo ou erro grosseiro, enquanto os de menor escalão
responderão, na prática, objetivativamente, pois não estariam cobertos pelo art. 12,
§3º do Decreto nº 9830/2019 (O mero nexo de causalidade entre a conduta e o
resultado danoso não implica responsabilização, exceto se comprovado o dolo ou o
erro grosseiro do agente público).
Analisanda a disposição do art. 28 da luz a luz do princípio da isonomia questiona-

se: uma enfermeira que ministrar um medicamento prescrito pelo médico ao
paciente responde por culpa enquanto o médico estará coberto pelo art. 28? O
servidor que executa uma obra responde por culpa enquanto o engenheiro que faz o
projeto somente responde por dolo ou erro grosseiro? O servidor subalterno que dá

cumprimento uma decisão administrativa responde por culpa, enquanto o decisor

terá sua responsabilidade restrita? Por óbvio que não! Esta é uma inversão de
valores, um atentado a ordem constitucional!
Assim, a melhor interpretação do art. 28 da LINDB é que todos os servidores que

atuam pela administração, que se sujeitam a atos de improbidade e que estão
sujeitos a ressarcimento ao erário, estão inclusos no seu alcance.
2.8.3) – Do dolo e do “erro grosseiro”
O legislador criou elementos normativos, como os já estudados (decisão e opiniões

técnicas) e também criou outros elementos como o dolo e “erro grosseiro”. A lei deve
ser interpretada com lógica, uma vez que um decisor somente poderá ser
responsabilizado por dolo, sob pena de configuração da criminalização da
hermenêutica, situação já tratada no item 2.8.1. A questão do “erro grosseiro”
merece um estudo mais aprofundado.
A doutrina oferece vários exemplos de “erro grosseiro”. Primeiramente, destacam-se

os exemplos expostos por Maria Sylvia Di Pietro:
O artigo 28 da LINDB contém importante norma sobre responsabilização

dos agentes públicos pelas decisões ou opiniões técnicas que emitirem.
Trata-se de norma limitadora dirigida aos órgãos de controle: eles somente
podem responsabilizar pessoalmente o agente público se a decisão ou
opinião técnica for emitida com dolo (intenção de praticar ato ilícito) ou erro
grosseiro (que não admite qualquer dúvida sobre a sua ocorrência, como a
aplicação de dispositivo legal já revogado ou decisão em afronta a súmula
administrativa ou jurisprudencial de amplo conhecimento na esfera
administrativa)[70]. (Grifou-se).
Para Gustavo Binenbojm e André Cyrino, são exemplos de “erro grosseiro”:
Será erro grosseiro, e.g., a aplicação de norma jurídica revogada, ou a decisão

(e/ou opinião) que ignore a ocorrência de uma prescrição, a despeito de as
informações pertinentes constarem do processo administrativo. Também
será erro grosseiro o erro que aplique a legislação municipal para fins de um
licenciamento federal[71].
O que a doutrina tenta exemplificar como hipóteses de culpa grave, nada mais são do
que condutas dirigidas por dolo eventual, vez que pressupõe concordância com o
resultado, pois se o agente houvesse repelido sua ocorrência, a reprovabilidade não
seria aquela pretendida pelo Decreto nº 9830/2019, qual seja: o manifesto, o
evidente e o inescusável.

Confundir dolo eventual com erro grosseiro ou até com culpa grave é uma forma de
interpretação rasa. Conforme a doutrina de Guilherme de Souza Nucci entende-se
por dolo eventual:
“É a vontade do agente dirigida a um resultado determinado, porém

vislumbrado a possibilidade de ocorrência de um segundo resultado, não
desejado, mas admitido, unido ao primeiro. Por isso, a lei utiliza o termo
‘assumir o risco de produzi-lo’.
Nesse caso, de situação mais complexa, o agente não quer o segundo

resultado diretamente, embora sinta que ele pode se materializar com o seu
objetivo, o que lhe é indiferente.[72]”
Luiz Regis Prado estabelece a distinção entre dolo eventual e culpa consciente (culpa
grave), a saber:
“No dolo eventual, o agente presta anuência, consente, concorda com o

advento do resultado, preferindo arriscar-se a produzi-lo a renunciar à ação.
Ao contrário, na culpa consciente, o agente afasta ou repele, embora
insconsideradamente, a hipótese de superveniência do evento, e empreende
a ação na esperança de que este não venha ocorrer — prevê o resultado como
possível, mas não o aceita, nem o consente”[73].
A doutrina de Fernando Capez, citando Nelson Hungria, destaca a fórmula de Frank

para o enquadramento do dolo eventual, merecendo amplo destaque:
“Nélson Hungria lembra a fórmula de Frank para explicar o dolo eventual:

‘Seja como for, dê no que der, em qualquer caso não deixo de agir’”[74].
Assim, para caracterizar o dolo eventual, é necessário que o agente público manifeste
concordância com o resultado, preferindo manter-se em seu intuito, assumindo o
risco do evento danoso. De acordo com a primeira parte do Decreto nº 9830/2019, o
“erro grosseiro” é o “manifesto, evidente e inescusável”, caracterizado por uma ação
ou omissão. Assim, conforme a doutrina (principalmente quanto à “fórmula de
Frank” exposta por Nelson Hungria, acima citado por Fernando Capez), o agente
público tem a consciência da matéria e, mesmo assim, prefere atuar segundo sua
própria convicção, seu próprio desígnio, contrariamente às provas apresentadas, à
instrução amplamente sabida, ao aplicar uma regra que manifestamente não vigora
mais ou que evidentemente não é aplicável à espécie.
Nunca, em momento algum, o legislador quis punir uma conduta culposa

(independente de seu grau), pois, se assim o quisesse, teria o escrito. Tentar
enxergar palavras não escritas na lei é querer reescrevê-la. Somente após o Decreto

nº 9830/2019 que esta possibilidade foi inserida em âmbito normativo e sobre esse
desiderato será reservado o item a seguir.
Resumidamente, o legislador pretendeu reprimir o agente público, nas esferas

administrativa, controladora e judicial, mediante “erro grosseiro”, quando ele agir
como “dono da verdade”, sendo o ordenamento jurídico um detalhe irrelevante,
valendo o que o agente público “quer” que seja o “correto”. Um exemplo desta
hipótese: o agente público sabe que existe uma súmula vinculante editada pelo STF
e, temerariamente, prefere ignora-la e não aplica-la ao caso concreto. O servidor
sabe a existência da súmula, de sua aplicabilidade, mas por algum motivo não a
aplica. Todo o desenvolvimento causal induz um dolo eventual, uma vez que: “seja
como for, dê no que der, em qualquer caso não deixo de agir”[75]
Ao revés, configurar-se-ia uma culpa grave quando, mediante uma conduta leviana,
um trato minimalista da lei, o agente aplica uma manifestação concreta que
finalisticamente não é que realmente o que ele quer. O desfecho, embora previsível,
não foi resultante, direta e imediatamente do seu desígnio.
Retornando ao exemplo da não aplicação da súmula vinculante, convém explorá-la

para sanar quaisquer modalidades de dúvida quanto ao intuito do legislador. Para
tanto vamos abordar vários cenários:
A) Imagine-se a essa mesma hipótese em um processo administrativo, o particular

requer um provimento e se socorre em sua fundamentação de uma súmula
vinculante, a autoridade administrativa decisora, por sua vez, simplesmente a ignora
a existência da súmula e indefere o pedido. Nesta hipótese, está caracterizado do
dolo eventual, pela tipificação da “fórmula de Frank”;
B) Noutro enfoque, o particular ingressa com o pedido administrativo, mas não

expressa em seu pedido o argumento da súmula vinculante em questão. Apesar de a
aplicação da súmula vinculante ser matéria reconhecível de ofício, o art. 28 da
LINDB deve ser interpretado em consonância com os arts. 21, parágrafo único e 22,
ambos do mesmo diploma legal, uma vez que tal decisão pode ter sido proferida
inadvertidamente em razão de inúmeros fatores, dentre as quais a própria
falibilidade humana. Assim, esta conduta é atípica em razão da interpretação
sistemática da própria LINDB;
C) No mesmo exemplo do item anterior, após intimação da decisão, o particular, em

sede de pedido de reconsideração, argui a aplicabilidade da súmula vinculante.
Diante da inequívoca ciência pela autoridade, esta insiste em manter a decisão,
repelindo o pedido. Diante desta hipótese, está configurada, mais uma vez, o dolo
eventual pela aplicação da “fórmula de Frank”;

D) Por fim, diante do pedido do particular, fundado em súmula vinculante, a

autoridade administrativa afasta a sua aplicação, mesmo que não seja a melhor tese,
mas que suficientemente enfrenta os fatos em razão da legislação, que conclui pela
distinção do provimento requerido em face da hipótese de incidência da súmula
vinculante. Nesta hipótese, o decisor não poderá ser responsabilizado em razão da
atipicidade da “hipérbole do absurdo” caracterizado pela “criminalização da
hermenêutica”[76][77][78];
E) Sob outro enfoque, agora envolvendo um pedido de parecer jurídico à advocacia

pública de determinado órgão, foi requerido ao parecerista o posicionamento em
face da ordem jurídica sobre uma situação genérica, sendo que uma das hipóteses
possíveis envolve a incidência de uma súmula vinculante. A não abordagem dessa
súmula não pode ser razão de responsabilização do parecerista, uma vez que exigir o
esgotamento da ordem jurídica não é medida razoável e proporcional, impondo uma
dificuldade real ao agente público (parecerista). Nesta hipótese, o art. 28 da LINDB
deve interpretado em consonância com os arts. 21, parágrafo único e art. 22, ambos
do mesmo diploma legal, para se considerar atípica a conduta, em face da
interpretação sistemática da própria LINDB;
D) Noutra hipótese, o parecerista é instado a se manifestar sobre um caso concreto,

sendo que um dos quesitos é a aplicabilidade de determinada súmula vinculante, ou
o caso, por suas circunstâncias, não admite outra interpretação senão pela incidência
dessa súmula. Nesta hipótese, configurado o dolo eventual em razão da “fórmula de
Frank”.
Assim, categoricamente se afirma: o intuito do legislador foi punir o dolo eventual,

qualificando-o equivocadamente como “erro grosseiro”.
2.8.4) DA INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 12, §1º E DO ART. 17,

AMBOS DO DECRETO Nº 9830/2019
Quando da edição da Lei nº 13655/2018, ao inserir o artigo 28 à LINDB, restou clara

a ausência da responsabilização por infrações culposas, uma vez que qualificou a
limitação somente ao dolo e ao “erro grosseiro”.
Como já afirmado no tópico anterior, entende-se por erro grosseiro uma conduta
movida por dolo eventual e nunca uma modalidade de culpa strictu sensu. Se assim
o fosse, estaria previsto naquele estatuto “dolo ou culpa grave qualificada por erro
grosseiro”. Mas não foi assim que ocorreu, a única conclusão lógica e real foi a
ausência de responsabilidade nos casos de tipos culposos.
Ocorre que o Decreto nº 9830/2019, em seu artigo 12, §1º definiu erro grosseiro da
seguinte forma:


O art. 17 do Decreto em tela foi mais incisivo ao prever a total derrogação do art. 28
da LINDB:
Art. 17. O disposto no art. 12 não afasta a possibilidade de aplicação de

sanções previstas em normas disciplinares, inclusive nos casos de ação ou de
omissão culposas de natureza leve.
Assim, o regulamento veio ao ordenamento jurídico simplesmente para negar

vigência ao dispositivo legal que pretendeu interpretar, retornando ao status quo,
qual seja, a responsabilidade por dolo e culpa, inclusive insistindo na punição
disciplinar por culpa leve (leia-se: responsabilização objetiva), com nítido propósito
de manter a política do “cabresto”. Desta forma, o Poder Executivo inovou no
ordenamento jurídico passando a seguinte mensagem: “Poder Legislativo, vocês
erraram em seu múnus legislativo retirando os tipos culposos das infrações
funcionais, mas como não me compete a nós revogar ou negar vigência ao
dispositivo, vamos regulamentá-lo para obliquamente retirar-lhe a efetividade, no
que concerne às hipóteses de culpa strictu sensu”.
E assim o fez, retirou a vigência da derrogação dos tipos culposos funcionais e,

mediante efeito repristinatório, restabeleceu a ordem anterior, estabelecendo
condições que nada mais são que retóricas para dar um efeito de lisura à retirada de
efeito do dispositivo legal mediante decreto. Assim, absurdamente, o Decreto nº
9830/2019 exorbitou seu poder regulamentar, indo além na sua função de
interpretação da lei, inovando a ordem jurídica, retirando a eficácia inicial do art. 28
da LINDB.
As manifestações jurisprudências sobre a exorbitação do poder regulamentar já

foram expostas no item 2.6.2.3 supra, para onde se remete o leitor.
2.8.5) A DERROGAÇÃO DOS TIPOS CULPOSOS NOS ATOS DE

IMPROBIDADE E NOS CRIMES FUNCIONAIS.
Abordada a exorbitação do poder regulamentar conforme o item anterior, passa às

derrogações operadas pelo art. 28 da LINDB. Primeiramente, tratar-se-á dos
reflexos na Lei de Improbidade (LIA).
2.8.5.1) A derrogação do art. 10 da LIA quanto aos atos de improbidade na

modalidade culposa.

A jurisprudência do STJ já se posicionou sobre a inaplicabilidade dos atos de

improbidade quando motivado com culpa leve, valendo transcrição:
“Conforme pacífico entendimento jurisprudencial desta Corte Superior,

improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da
conduta do agente, sendo ‘indispensável para a caracterização de
improbidade que a conduta do agente seja dolosa para a tipificação das
condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992, ou, pelo menos,
eivada de culpa grave nas do artigo 10’"[79].
Ocorre que esta posição foi alterada para possibilitar a penalização por ato improbo
ao gestor que obrar com tal modalidade de culpa, como observado no acórdão a
seguir:
O entendimento do STJ é no sentido de que, para que seja reconhecida a

tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de
Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento
subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e
11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10[80].
O art. 28 da LINDB veio para sanar essa celeuma, trazendo uma terceira via, com
vistas a excluir a tipicidade dos atos de improbidade na modalidade culposa.
A questão referente ao erro é irrelevante para a tipificação do ato de improbidade,

independentemente da sua gravidade, até mesmo para fins de ressarcimento ao
erário, nos termos do art. 5º da LIA:
Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa

ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do
dano.
O próprio STF, no debate quanto a imprescritibidade das ações de ressarcimento

oriundas de ato de improbidade, ao restringi-las aos casos de dolo, diante do voto
condutor da maioria do Ministro Roberto Barroso, o Ministro Ricardo Levandowski
aderiu a posição, sob o argumento do art. 28 da LINDB, valendo a transcrição dos
debates:

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Eu acho, Ministro

Lewandowski, que o "dolosa" é muito importante até pelo aspecto que o
Ministro Gilmar observou que considero relevante[81].
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI -Refletindo sobre o que

Vossa Excelência está dizendo, eu estaria inclinado, se vencido, a
acompanhar essa tese que me parece um pouco mais consentânea com o
direito de defesa. Essa proposição de Vossa Excelência se mostra
consentânea com a recente alteração da Lei de Introdução das Normas do
Direito Brasileiro que alterou o art. 28 - que foi alterado pela Lei 13.655, de
2018, portanto, recentemente -, que diz o seguinte: “O agente público
responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de
dolo ou erro grosseiro”.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - É isso.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Pois então é isto.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Aliás, uma excelente

lei, diga-se de passagem, foi uma inovação importante.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - E foi inspirada pelo

professor Floriano de Azevedo Marques, que é diretor da Faculdade de
Direito da Universidade de São Paulo, jovem professor titular de Direito
Administrativo. Concordo com Vossa Excelência que em boa hora isto foi
introduzido em nosso universo jurídico. Portanto, a proposição de Vossa
Excelência, a meu ver, encontra conforto, inclusive, na vontade dos
representantes do povo recentemente manifestada no Congresso Nacional.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - É como voto,

Presidente[82].
O problema maior que se deparava o gestor público era a possibilidade (quase regra)
de que fosse processado por improbidade administrativa por dano ao erário in re
ipsa, ou seja, de forma objetiva, sem que houvesse a prova da conduta ilícita do
agente.
Inclusive, o STJ possui interpretação pacífica sobre a responsabilização objetiva, nas

hipóteses de ilegalidades oriundas de processos licitatórios, como destacado a
seguir:
O STJ entende que frustrar a legalidade de processo licitatório ou dispensá-lo

indevidamente configura ato de improbidade que causa prejuízo ao erário, ainda que
esse prejuízo não possa ser quantificado em termos econômicos, para ressarcimento.

Não se pode exigir a inequívoca comprovação do dano econômico causado pela

conduta ímproba, pois nessas hipóteses específicas do art. 10, VIII, da Lei de
Improbidade Administrativa, o prejuízo é presumido (in re ipsa). Nesse sentido:
AgRg no REsp 1.499.706/SP, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe
14/3/2017; RMS 54.262/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe
13/9/2017; AgRg no REsp 1.512.393/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques,
Segunda Turma, DJe 27/11/2015[83].
O art. 28 da LINDB veio para solucionar esta incongruência prevista no art. 10 da

LIA que previa o tipo culposo, com o seguinte teor:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao

erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens
ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (...).
O legislador, quando da inserção do art. 28 à LINDB foi cristalino na hipótese de

exclusão do elemento culposo.
A razão de ser da lei de improbidade administrativa é punir o improbo, o desonesto,

o corrupto, e não o que ensejou um dano ao erário na tentativa de fazer bem sua
função, mas cuja escolha dos meios foi infeliz. Ou até quando nem tinha a ciência de
que o fato estava ocorrendo, sendo o gestor responsabilizado por culpa in vigilando.
Portanto, não se cogita mais a punição de ato de improbidade por lesão ao erário na
modalidade culposa, devido a derrogação promovida pela Lei nº 13.655/2018, ao
inserir o art. 28 na LINDB..
2.8.5.2) A derrogação dos tipos culposos penais contra a administração pública: a

abolitio criminis do peculato culposo.
Na mesma toada dos atos de improbidade e emprestando os mesmos fundamentos,

com a entrada em vigor da Lei 13.655/2018, operou-se a atipicidade dos crimes
funcionais culposos. Assim, operou-se a derrogação do crime de peculato culposo,
previsto no art. 312, §2º do Código Penal, a saber:

Peculato
Art. 312 - Apropriar-se o funcionário público de dinheiro, valor ou qualquer

outro bem móvel, público ou particular, de que tem a posse em razão do
cargo, ou desviá-lo, em proveito próprio ou alheio:
Pena - reclusão, de dois a doze anos, e multa.
(...)
Peculato culposo
§ 2º - Se o funcionário concorre culposamente para o crime de outrem:
Pena - detenção, de três meses a um ano.
§ 3º - No caso do parágrafo anterior, a reparação do dano, se precede à

sentença irrecorrível, extingue a punibilidade; se lhe é posterior, reduz de
metade a pena imposta.
Como já dito anteriormente, o novel art. 28 da LINDB excluiu expressamente a

responsabilidade de agentes públicos nas hipóteses de culpa strictu sensu, operando-
se a descriminalização da modalidade peculato culposo.
Os argumentos para esta derrogação são os seguintes:
A) O servidor não é autor do crime, nem concorreu conscientemente para a sua

consumação;
B) A culpa reside unicamente em um “descuido”, sem contribuição volitiva para a

consumação do delito por outrem.
Sobre o crime de peculato culposo, deve ser destacada a doutrina de Cesar Roberto
Bitencourt, a saber:
Ocorre o peculato culposo quando o funcionário público concorre para que

outrem se aproprie, desvie ou subtraia o objeto material da proteção penal,
em razão de sua inobservância ao dever objetivo de cuidado necessário (§
2º). No caso, o funcionário negligente não concorre diretamente no fato (e
para o fato) praticado por outrem, mas, com sua desatenção ou descuido,
propicia ou oportuniza, involuntariamente, a que outrem pratique um crime
doloso, que pode ser de outra natureza. Nesse sentido, procuramos deixar
claro que, como se tem reiteradamente afirmado, não há participação dolosa
em crime culposo e vice-versa (Grifou-se)[84].

Vale dizer que, apesar de a doutrina penal advogar que o peculato culposo é um
crime autônomo, ele nada mais é que uma participação culposa em crime doloso que
a semântica legal quis qualificar como crime autônomo, sem amparo na realidade
dos fatos, ao arrepio da lógica jurídico-penal. Uma herança causalista em um
sistema finalista, portanto.
Assim, ao excluir tipos culposos da responsabilização funcional diante do texto do

art. 28 da LINDB, houve a derrogação do crime de peculato culposo, com os reflexos
de Direito, inclusive a abolitio criminis.
Na verdade, a nova lei veio a excluir mais uma responsabilidade objetiva imputada
ao servidor. Na prática, bastava a comprovação do dano e o nexo de causalidade em
razão de uma conduta dolosa de terceiro (pasmem!), que o “descuido” tornava-se
implícito. Por exemplo: um policial militar já chegou a ser condenado por peculato
culposo, inclusive em segunda instância, porque foi assaltado em sua residência,
sendo levado, pelos criminosos, arma e munição da corporação. Assim, além de o
policial e sua família ter sofrido a violência do assalto, o servidor foi condenado
porque tinha o dever de cuidado? Um absurdo!
Assim, com a Lei nº 13.655/2018 e a introdução do art. 28 na LINDB, houve a

derrogação do crime de peculato culposo, extirpando do ordenamento esse tipo
penal, que não deixará saudades, aliás.
2.8.6) O ressarcimento ao erário e o direito de regresso previsto no artigo 37, §6º da

Constituição Federal.
Diante da problemática identificada no art. 12, §1º do Decreto nº 9830/2019, cingir-

se-á o presente tópico para, preliminarmente, identificar a amplitude da
inconstitucionalidade que paira sobre seu texto.
2.8.6.1) Da amplitude da inconstitucionalidade do art. 12, §1º do Decreto nº

9830/2019: interpretação conforme a constituição para preservar sua eficácia nas
reparações ao erário
No item 2.8.4 supra, dissertou-se sobre a inconstitucionalidade do art. 12 §1º do

Decreto nº 9830/2019 uma vez que exorbitou seu poder regulamentar. Contudo, tal
inconstitucionalidade deve ser interpretada cum grano salis para possibilitar sua
interpretação conforme a constituição para restringir seus efeitos somente às
infrações funcionais disciplinares, aos atos de improbidade e aos crimes funcionais,
que se orientam pelo regime da reserva legal estrita (arts. 5º, II, 37, caput, 84, IV,
todos da Constituição Federal).

No entanto, não se deve cogitar inconstitucionalidade quando tal regulamento for

utilizado para interpretar o art. 28 da LINDB para as hipóteses de ressarcimento ao
erário, pois há dispositivo constitucional específico que lhe dê suporte, qual seja, o
art. 37, §6º.
Esta conclusão encontra amparo na doutrina de Alexandre de Moraes, que, ao citar

JJ Canotilho, ensina:
“A supremacia das normas constitucionais no ordenamento jurídico e a

presunção de constitucionalidade das leis e atos normativos editados pelo
poder público competente exigem que, na função hermenêutica de
interpretação do ordenamento jurídico, seja sempre concedida preferência
ao sentido da norma que seja adequado à Constituição Federal. Assim sendo,
no caso de normas com várias significações possíveis, deverá ser encontrada
a significação que apresente conformidade com as normas constitucionais,
evitando sua declaração de inconstitucionalidade e consequente retirada do
ordenamento jurídico.
Extremamente importante ressaltar que a interpretação conforme a

Constituição somente será possível quando a norma apresentar vários
significados, uns compatíveis com as normas constitucionais e outros não,
ou, no dizer de Canotilho, ‘a interpretação conforme a constituição só é
legítima quando existe um espaço de decisão (= espaço de interpretação)
aberto a várias propostas interpretativas, umas em conformidade com a
constituição e que devem ser preferidas, e outras em desconformidade com
ela’”[85].
Desta forma, mantém-se íntegro o art. 12, §1º do Decreto nº 9830/2019 unicamente
para as reparações ao erário, utilizando-se a técnica da interpretação conforme a
Constituição. Portanto, os agentes públicos se sujeitarão a reparação do dano ao
erário, seja por ato de improbidade ou outra forma de conduta lesiva, inclusive por
direito de regresso nas hipóteses de dolo ou culpa grave.
2.8.6.2) O art 28 da LINDB e as reparações ao erário.
Tanto nas hipóteses de ressarcimento ao erário, quanto ao direito de regresso, a

influência do art. 28 da LINDB é unívoca, portanto, serão analisadas ambas como
uma só.
O art. 37, §6º da Constituição Federal prescreve que:

Art. 37 (...)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado

prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Na parte final do dispositivo constitucional está previsto o direito de regresso contra

o responsável (servidor) nos casos de dolo ou culpa. A melhor interpretação que
pode ser dada ao dispositivo constitucional é a que o art. 28 da LINDB deve ser
interpretada de acordo com a Constituição, porque a Lei nº 13655/2018 promoveu
uma densificação do conceito de culpa, conforme a lúcida posição Gustavo
Binenbojm e André Cyrino, valendo transcrição:
“Em segundo lugar, com os olhos no art. 37, §6º, verifica-se que o
constituinte adotou um conceito amplo ao se referir à culpa, mas não fechou
questão sobre o grau ou intensidade de sua incidência para a configuração da
responsabilidade do agente público. Assim, logo à partida, a crítica adota
uma versão de maximalismo constitucional incompatível tanto com a letra
expressa na Lei Maior, quanto com uma visão aberta e democrática do
constitucionalismo. Por evidente, não existe uma interdição constitucional a
que o legislador democrático densifique o conceito de culpa ou adote uma
certa modalidade ou intensidade para que a responsabilidade reste
configurada”[86].
Assim, a interpretação que advoga a inconstitucionalidade do art. 28 da LINDB sob

o espeque do art. 37, §6º da Constituição, com a permissão da franqueza, é
manifestamente despropositada, míope e sem qualquer amparo na realidade e na
hermenêutica básica, uma vez que inexistem direitos fundamentais absolutos,
conforme a jurisprudência do STF, a saber:

“Na contemporaneidade, não se reconhece a presença de direitos absolutos,

mesmo de estatura de direitos fundamentais previstos no art. 5.º, da
Constituição Federal, e em textos de Tratados e Convenções Internacionais
em matéria de direitos humanos. Os critérios e métodos da razoabilidade e
da proporcionalidade se afiguram fundamentais neste contexto, de modo a
não permitir que haja prevalência de determinado direito ou interesse sobre
outro de igual ou maior estatura jurídico-valorativa[87]
“Inexistem garantias e direitos absolutos. As razões de relevante interesse

público ou as exigências derivadas do princípio de convivência das liberdades
permitem, ainda que excepcionalmente, a restrição de prerrogativas
individuais ou coletivas”[88]
“Ademais, não se pode esquecer que não há direitos absolutos, ilimitados e

ilimitáveis”[89].
Necessária a exposição da doutrina de Roberto Barroso, a saber:
“O princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade, termos aqui

empregados de modo fungível, não está expresso na Constituição, mas tem
seu fundamento nas ideias de devido processo legal substantivo e na de
justiça. Trata-se de um valioso instrumento de proteção dos direitos
fundamentais e do interesse público, por permitir o controle da
discricionariedade dos atos do Poder Público e por funcionar como a medida
com que uma norma deve ser interpretada no caso concreto para a melhor
realização do fim constitucional nela embutido ou decorrente do sistema. Em
resumo sumário, o princípio da razoabilidade permite ao Judiciário invalidar
atos legislativos ou administrativos quando: (...) c) não haja
proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, o que se perde com a medida é
de maior do que aquilo que se ganha (proporcionalidade em sentido estrito)”
[90].
Marcelo Novelino também ensina:

“Por seu turno, o postulado da proporcionalidade exige que a restrição

imposta a um determinado direito fundamental seja adequada, necessária e
proporcional em sentido estrito”.
“Nesse contexto, o princípio da reserva legal vem sendo gradativamente

convertido pela doutrina constitucionalista no princípio da reserva legal
proporcional. A legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo
legislador dependerá da adequação das medidas adotadas para fomentar os
objetivos almejados, da necessidade de sua utilização, assim como da
prevalência das vantagens do fim em relação às desvantagens do meio, a
serem equacionadas mediante um juízo de ponderação (proporcionalidade
em sentido estrito)”[91].
Ives Gandra também deve ser ressaltado:
“No âmbito do direito constitucional, que o acolheu e reforçou, a ponto de

impô-lo à obediência não apenas das autoridades administrativas, mas
também de juízes e legisladores, esse princípio acabou se tornando
consubstancial à própria ideia de Estado de Direito pela sua íntima ligação
com os direitos fundamentais, que lhe dão suporte e, ao mesmo tempo, dele
dependem para se realizar. Essa interdependência se manifesta
especialmente nas colisões entre bens ou valores igualmente protegidos pela
Constituição, conflitos que só se resolvem de modo justo ou equilibrado
fazendo-se apelo ao subprincípio da proporcionalidade em sentido estrito, o
qual é indissociável da ponderação de bens e, ao lado da adequação e da
necessidade, compõe a proporcionalidade em sentido amplo”.[92]
Assim, corrigiu-se uma interpretação oriunda da Constituição manifestamente

desarrazoada e desproporcional, qual seja: a responsabilização do agente por ato
culposo, que, na intenção de acertar, equivoca-se a adoção dos meios, ao invés de
concentrar esforços somente no corrupto, este sim o real causador de danos à
sociedade.
Assim, o art. 28 da LINDB, aliada a interpretação adotada pelo art. 12, §1º do
Decreto nº 9830/2019, estabeleceu a responsabilidade nos casos de dolo ou culpa
grave, para fins de ressarcimento ao erário. Assim, no caso de culpa leve, torna-se
inaplicável o regresso contra o servidor na responsabilidade objetiva do Estado.
Sobre a derrogação da Lei de Improbidade, o Tribunal de Justiça do Estado do

Paraná, com a edição do art. 28 da LINDB, tornou-se atípica a punição por ato de
improbidade que cause dano ao erário na modalidade culposa. Vale a transcrição da

ementa:
“Para a configuração do ato de improbidade administrativa, é necessária a

análise do elemento subjetivo, qual seja, dolo nas condutas tipificadas nos
arts. 9º e 11, observando-se que o art. 10 da Lei 8429/92 foi alterado pela Lei
13655/18, não mais sendo admitida a caracterização de ato de improbidade
administrativa que cause lesão ao erário na modalidade culposa”[93].
A Exma. Desembargadora Relatora, em seu voto, salientou:
“Acrescente-se que a Lei nº 13655/18 alterou o art. 10 da Lei 8429/92, não

mais sendo admitida a caracterização de ato de improbidade administrativa
que cause lesão ao erário na modalidade culposa. Estabeleceu o artigo 28 da
Lei 13.655/18 que “o agente público responderá pessoalmente por suas
decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.”A nova
disposição da LINDB afeta diretamente a regra do artigo 10 da Lei 8.429/92,
à medida em que transforma em pressuposto da responsabilização do agente
público (que decide ou emite opinião técnica) exclusivamente o dolo e o erro
grosseiro, afastando, pois, a ideia de responsabilização por culpa stricto
sensu”[94].
Ainda no TJPR, foi editado o enunciado interpretativo nº 10, com o seguinte teor:
Enunciado 10: "O artigo 10 da Lei 8.429/1992 foi alterado pela Lei
13.655/2018, não mais sendo admitida a caracterização de ato de
improbidade administrativa que cause lesão ao erário na modalidade
culposa"[95].
Este enunciado, após a entrada em vigor do Decreto nº 9830/2019, foi alterado para
constar a seguinte redação:
Enunciado 10: “O artigo 10 da Lei nº 8.429/92 deve ser interpretado à luz do

artigo 28 da LINDB (Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro), com
as alterações feitas pela Lei nº 13.655/18, não mais sendo admitida a
caracterização de ato de improbidade administrativa que cause lesão ao
erário quando o agente atua com culpa simples ou leve; apenas mediante
dolo ou erro grosseiro, equivalente este à culpa grave nos termos do Decreto
nº 9.380/19”[96].
Manifesta-se veementes criticas à alteração promovida pelo TJPR em virtude da

publicação do Decreto nº 9830/2019, reconhecendo o referido tribunal que um
regulamento pode deliberar sobre a existência ou não de crime, como no caso da
culpa grave. E muito pior: um decreto pode alterar uma derrogação legal,

restabelecendo a eficácia do tipo culposo. Melhor seria se mantivesse a redação

anterior uma vez que fiel ao princípio da legalidade estrita e, principalmente, à
Constituição.
O Tribunal de Justiça de São Paulo também exige no mínimo erro grosseiro para a
configuração da improbidade administrativa, a saber:
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Pagamento de gratificação Lei que

autorizava o pagamento da gratificação em termos genéricos Defeitos na
legislação que não implicam inconstitucionalidade. Art. 28 da LINDB. Ré
que se enquadrava nas hipóteses de recebimento da gratificação. Ausência de
violação ao princípio da legalidade. Recurso voluntário intempestivo.
Recurso voluntário não conhecido, reexame necessário não provido. (TJSP -
1ª Câmara de Direito Público - Apelação Cível nº 0003038-
22.2009.8.26.0352 – Rel. Desemb. Luís Francisco Aguilar Cortez –
Julgamento: 24/04/2019).
Este entendimento jurisprudencial, por arrastamento, também pode ser aplicado aos
crimes de peculato culposo, uma vez que inexiste mais crimes funcionais culposos.
2.9) O ART. 29 DA LINDB E AS CONSULTAS PÚBLICAS PARA EDIÇÃO DE

ATOS NORMATIVOS.
O art. 29 da LINDB apresenta a seguinte redação:
Art. 29. Em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por

autoridade administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser
precedida de consulta pública para manifestação de interessados,
preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão.
§ 1º A convocação conterá a minuta do ato normativo e fixará o prazo e

demais condições da consulta pública, observadas as normas legais e
regulamentares específicas, se houver.
§ 2º (VETADO).
Este dispositivo foi regulamentado pelo Decreto nº 9830/2019 nos seguintes

termos:

Art. 18. A edição de atos normativos por autoridade administrativa poderá

ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados,
preferencialmente por meio eletrônico.
§ 1º A decisão pela convocação de consulta pública será motivada na forma

do disposto no art. 3º.
§ 2º A convocação de consulta pública conterá a minuta do ato normativo,

disponibilizará a motivação do ato e fixará o prazo e as demais condições.
§ 3º A autoridade decisora não será obrigada a comentar ou considerar

individualmente as manifestações apresentadas e poderá agrupar
manifestações por conexão e eliminar aquelas repetitivas ou de conteúdo não
conexo ou irrelevante para a matéria em apreciação.
§ 4º As propostas de consulta pública que envolverem atos normativos

sujeitos a despacho presidencial serão formuladas nos termos do disposto
no Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017.
Apesar de respeitáveis manifestações doutrinárias entenderem pela obrigatoriedade

das consultas públicas[97], esta conclusão não consta da dicção legal, pois há clara
conotação de discricionariedade, discricionariedade esta que poderá insurgir-se
contra o próprio administrador público em caso de omissão na oitiva da população,
enquanto a implantação do programa de governo do agente político. Enfim, toda
conduta vinculada do gestor público decorre da lei e ensejar um valor jurídico
abstrato para compeli-lo a fazer o que é facultado, além de ferir a política pública de
governo pelo qual o agente político foi eleito por sufrágio, fere também o próprio
espírito que norteou a edição da Lei nº 13.655/2018.
Feitas essas considerações, a consulta pública que precede a edição de atos

normativos tem por escopo a transparência da administração pública e possui as
seguintes características:
A) Excetua os atos normativos de ordenação interna: por óbvio o legislador antevê a

participação popular em atos que influenciarão a comunidade e não somente aqueles
afetos à organização interna corporis. Cabe, outrossim, se o ato teoricamente interno
possa ter reflexos externos, como na hipótese de atos normativos mistos;
B) Efetivação preferencialmente por meio eletrônico;
C) A manifestação dos interessados será levada em consideração na decisão: o

legislador não quis que a consulta pública fosse meramente uma formalidade, mas
sim uma participação popular que influencie efetivamente nos rumos do país. No

entanto, o agente público não está obrigado a comentar individualmente as

manifestações da sociedade, sendo suficiente a manifestação por agrupamento,
eliminação de repetições e manifestações impertinentes;
D) A decisão que deferir a consulta pública deverá ser motivada, nos mesmos moldes
de qualquer decisão administrativa com os alertas do art. 20 da LINDB;
E) Ao convocar a consulta, deverá o agente público divulgar o texto do ato

normativo, sendo que, na esfera federal, deverá ser observado o Decreto nº
9.191/2017 (normas para encaminhamento de atos normativos à Presidência da
República pelos Ministros de Estado). Deverá também ser observada a Lei
Complementar nº 95/1998 que disciplina a redação de atos normativos;
2.10) ART. 30 DA LINDB: A ESTABILIZAÇÃO INSTITUCIONAL DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
O Art. 30 da LINDB, último artigo inserido pela Lei nº 13655/2018, como uma das
principais inovações colacionadas, possui a seguinte redação:
Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança

jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos,
súmulas administrativas e respostas a consultas.
Parágrafo único. Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão

caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até
ulterior revisão.
Tamanha a importância deste artigo, que o Decreto nº 9830/2019 destinou 6 (seis)

artigos para a sua regulamentação, a saber:
Segurança jurídica na aplicação das normas
Art. 19. As autoridades públicas atuarão com vistas a aumentar a segurança

jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de normas
complementares, orientações normativas, súmulas, enunciados e respostas a
consultas.
Parágrafo único. Os instrumentos previstos no caput terão caráter

vinculante em relação ao órgão ou à entidade da administração pública a que
se destinarem, até ulterior revisão.
Parecer do Advogado-Geral da União e de consultorias jurídicas e

súmulas da Advocacia-Geral da União

Art. 20. O parecer do Advogado-Geral da União de que tratam os art.

40 e art. 41 da Lei Complementar nº 73, 10 de fevereiro de 1993, aprovado
pelo Presidente da República e publicado no Diário Oficial da União
juntamente com o despacho presidencial, vincula os órgãos e as entidades da
administração pública federal, que ficam obrigados a lhe dar fiel
cumprimento.
§ 1º O parecer do Advogado-Geral da União aprovado pelo Presidente da

República, mas não publicado, obriga apenas as repartições interessadas, a
partir do momento em que dele tenham ciência.
§ 2º Os pareceres de que tratam o caput e o § 1º têm prevalência sobre

outros mecanismos de uniformização de entendimento.
Art. 21. Os pareceres das consultorias jurídicas e dos órgãos de

assessoramento jurídico, de que trata o art. 42 da Lei Complementar nº 73,
de 1993, aprovados pelo respectivo Ministro de Estado, vinculam o órgão e as
respectivas entidades vinculadas.
Orientações normativas
Art. 22. A autoridade que representa órgão central de sistema poderá editar
orientações normativas ou enunciados que vincularão os órgãos setoriais e
seccionais.
§ 1º As controvérsias jurídicas sobre a interpretação de norma, instrução ou

orientação de órgão central de sistema poderão ser submetidas à Advocacia-
Geral da União.
§ 2º A submissão à Advocacia-Geral da União de que trata o § 1º será

instruída com a posição do órgão jurídico do órgão central de sistema, do
órgão jurídico que divergiu e dos outros órgãos que se pronunciaram sobre o
caso.
Enunciados
Art. 23. A autoridade máxima de órgão ou da entidade da administração

pública poderá editar enunciados que vinculem o próprio órgão ou a
entidade e os seus órgãos subordinados.
Transparência

Art. 24. Compete aos órgãos e às entidades da administração pública manter

atualizados, em seus sítios eletrônicos, as normas complementares, as
orientações normativas, as súmulas e os enunciados a que se referem os art.
19 ao art. 23.
Para melhor didática, ressaltando a importância da matéria, abordar-se-á este artigo

com maior minúcia, em razão da relevância prática da mesma, bem como a sua
extrema oportunidade.
2.10.1) A Segurança Jurídica e a Estabilização Institucional da Administração.
Quando se fala em segurança jurídica, logo se tem em mente a noção de

previsibilidade. No entanto, elucidar-se-á o conceito de segurança jurídica com
vistas a contextualização da matéria.
Paulo Dourado Gusmão leciona sobre a segurança, pedra de toque para que a
sociedade siga estável, mesmo que não necessariamente seja garantida a melhor
alternativa, valendo transcrição:
“A ‘segurança jurídica’ impõe o respeito à ordem constituída, à ordem

pública e aos bons costumes; o respeito ao pactuado (pacta sunt servanda); a
intocabilidade da decisão judicial transitada em julgado, mesmo que injusta;
a subordinação do governo à lei a separação dos poderes do Estado; o
respeito aos direitos adquiridos; a individuação da pena; a modificação da
ordem jurídica com observância de regras legalmente preestabelecidas para
criação do direito, sem atingir as situações jurídicas perfeitas, integralmente
constituídas e os direitos adquiridos; a publicidade da lei (dos atos
administrativos e judiciais) e demais atos normativos, bem como a
anterioridade da lei ao fato a ser julgado, principalmente no caso de direito
repressivo (penal) e a igualdade de todos diante da lei”[98].
Promove-se a segurança jurídica com a intocabilidade das decisões, mesmo que ela
não seja a melhor, pois, em nome da perfeição, mesmo que alcançada esta, o
elemento temporal pode ocasionar a imprestabilidade da prestação. Vale dizer:
melhor uma decisão que peque pela profundidade técnica e que seja célere, do
aquela que atenda tal profundidade e que seja extemporânea.
Rizzatto Nunes sugere que a segurança jurídica é alcançável quando há

uniformidade de tratamento sobre determinada questão, uma vez que a
previsibilidade é qualidade maior da segurança jurídica. Sua lição pode ser transcrita
a seguir:

“Essa uniformização deve ser buscada especialmente quando houver

decisões divergentes quanto ao mesmo assunto. A função é, repita-se,
estabelecer segurança jurídica”[99].
Paulo Nader resolve a questão estabelecendo a diferença entre a segurança jurídica e

a certeza jurídica, a saber:
Os conceitos de segurança jurídica e de certeza jurídica não se confundem.

Enquanto o primeiro é de caráter objetivo e se manifesta concretamente
através de um Direito definido que reúne algumas qualidades, a certeza
jurídica expressa o estado de conhecimento da ordem jurídica pelas pessoas.
Pode-se dizer, de outro lado, que a segurança possui um duplo aspecto:
objetivo e subjetivo. O primeiro corresponde às qualidades necessárias à
ordem jurídica e já definidas, enquanto o subjetivo consiste na ausência de
dúvida ou de temor no espírito dos indivíduos quanto à proteção
jurídica[100].
Enfim, toda esta articulação visa esclarecer que o dispositivo que melhor favorece a
segurança jurídica dentre as novas normas inseridas pela Lei nº 13655/2018 é o art.
30 da LINDB. As demais disposições se preocupam mais com a certeza jurídica, mas
a lei, em seu conteúdo objetivo, é incapaz de promover tal certeza. A norma, quando
se preocupa com o discernimento humano da realidade dos fatos, ou da visão que as
pessoas possuem dos fatos, está fadada ao fracasso.
Imiscuir-se a lei na compreensão e percepção dos julgadores frente aos fatos da

natureza, impondo-se-lhes critérios a essa compreensão/percepção, atrapalha mais
do que auxilia.
A primeira crítica às disposições inseridas pela Lei nº 13.655/2018, a mais óbvia por
sinal, é que ela foi mal escrita, é ultrassubjetiva e manifestamente dúbia. No entanto,
crítica maior deve ser feita quanto a matéria escolhida para legislar, qual seja, o que
o julgador deve ou não enxergar quando se depara com uma decisão a ser tomada.
É possível o julgador decidir mal? Por óbvio que sim! Mas a esfera recursal existe
exatamente para revê-la quando necessário, e mais, não é porque a decisão mereça
reparo que o decisor deva ser responsabilizado por isso. São “ossos do ofício”. E a
má-fé não se presume, prova-se.
O que mais a sociedade almeja para a promoção da segurança jurídica é que a

resposta do Estado seja rápida e que seu posicionamento seja estável no tempo. O
particular não exige o máximo de técnica nas decisões, bastando que seja justa, que
não seja extemporânea e que seja estável.

2.10.2) Os Instrumentos de Estabilização da Administração Pública: Rol

Exemplificativo.
Existem instrumentos previstos no art. 30 da LINDB, mas o rol ali descrito é

inegavelmente exemplificativo. Consta no dispositivo como instrumentos de
estabilização: os regulamentos, as súmulas administrativas e as respostas às
consultas.
O Decreto nº 9830/2018, por sua vez, parecer da Advocacia-Geral da União, de

órgãos consultivos e súmulas da AGU, orientações normativas e enunciados.
Será cada um deles tratados separadamente a seguir.
2.10.2.1) Da Advocacia-Geral da União (AGU), os órgãos de consultoria e as

procuradorias das demais unidades da federação.
Os órgãos de representação jurídica, independente da esfera da federação são os

órgãos uniformizadores por excelência. A eles que são direcionadas as disposições do
art. 30 da LINDB.
O Decreto nº 9830/2019, nos seus artigos 20 e 21, preveem as competências da AGU

e órgãos consultivos da União, com a aprovação, respectivamente, do Chefe do
Executivo e dos Ministros de Estado, para a edição de pareceres vinculantes. Estes
pareceres vinculantes têm primazia sobre os demais instrumentos vinculantes
fixados por outros órgãos, conforme o art. 20, §2º do Decreto em questão. Daí a sua
condição de órgão uniformizador por excelência.
Como a LINDB é uma norma de supradireito, sua utilização pelas demais unidades
da federação é obrigatória, independente de regulamentação. A competência
uniformizadora das procuradorias dos estados, do distrito federal e dos municípios é
presuntiva e decorrente da própria representação jurídica que lhes são reservadas,
desde que chancelados pelos respectivos Chefes do Executivo.
A seguir serão abordados os instrumentos legais e regulamentares de uniformização

e, será mencionado “órgão de representação jurídica” que contemplará a própria
AGU, bem como as procuradorias dos Estados-Membros, do Distrito Federal e dos
Municípios.
2.10.2.2) Dos Instrumentos para a uniformização e estabilização da administração

pública.
O art. 30 da LINDB prevê como instrumentos de uniformização: os regulamentos, as

súmulas administrativas e a resposta às consultas. No entanto, estes instrumentos
não são exaustivos, pois o Decreto nº 9830/2019 previu os seguintes: parecer dos

órgãos de representação jurídica, orientações normativas e enunciados. A seguir

serão todos eles estudados.
2.10.2.2.1) Regulamentos.
Hely Lopes Meirelles define os regulamentos da seguinte forma:
“Os regulamentos são atos administrativos, postos em vigência por decreto,

para especificar os mandamentos da lei ou prover situações ainda não
disciplinadas por lei. Desta conceituação ressaltam os caracteres marcantes
do regulamento: ato administrativo (e não legislativo); ato explicativo ou
supletivo da lei; ato hierarquicamente inferior à lei; ato de eficácia externa”
[101].
O que pretendeu o legislador foi agregar, dentre as funções regulamentares, a de

aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas. Assim, o regulamento, além
de estabelecer regras de aplicação e interpretação, poderá também promover a
estabilização de leis.
Um exemplo bem factível é a situação em que o Chefe do Executivo, ao perceber que

determinada lei está sofrendo interpretações diversas dentro do seu organograma,
havendo divergências entre ministérios/secretarias, ou entre estes e o órgão de
representação jurídica, gerando uma crise política entre seus órgãos, poderá se
socorrer de um decreto para a pacificação da interpretação pelos seus subordinados,
reestabelecendo a estabilidade institucional de seus órgãos, inclusive os vinculados.
Assim, uma vez editado o decreto, todos os órgãos envolvidos deverão segui-lo
fielmente.
2.10.2.2.2) Súmulas Administrativas.
Entende-se por súmulas administrativas a uniformização de entendimento, oriundo

de decisões em processos administrativos ou precedentes jurisprudenciais,
verticalmente e horizontalmente vinculados.
É verticalmente vinculado porque obriga a todos os órgãos que estiverem sob a seu
âmbito de influência, quer hierárquico ou sob a vinculação técnica. Vale dizer: em
razão de entendimento pacífico em processos administrativos, por entendimento
próprio ou em razão de precedentes jurisprudenciais, um conselho de contribuintes
de determinado município vier a editar uma súmula administrativa, esta vinculará
todas as instâncias inferiores.
É horizontalmente vinculado porque também é direcionado ao particular, com vistas

a alertar à sociedade da posição administrativa utilizada de forma pacífica e estável
devendo o órgão dar publicidade, inclusive por página na internet. Também possui o

condão de coibir os recursos meramente protelatórios, autorizando o não

conhecimento destes, por decisão monocrática, quando houver afronta ao comando
sumular, sempre por decisão motivada, levando em consideração o art. 20 da
LINDB.
Nem a Lei nº 13.655/2018, muito menos o Decreto nº 9830/2019 estabeleceram

procedimento algum para a edição de súmulas administrativas, portanto, a unidade
da federação terá ampla autonomia para editar súmulas administrativas.
2.10.2.2.3) Respostas às consultas.
O processo de consulta é disciplinado pela Lei nº 9.430/1996, artigo 48, nos

seguintes termos:
Art. 48. No âmbito da Secretaria da Receita Federal, os processos

administrativos de consulta serão solucionados em instância única.
§ 1o A competência para solucionar a consulta ou declarar sua ineficácia, na

forma disciplinada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, poderá ser
atribuída:
I - a unidade central; ou
II - a unidade descentralizada.
§ 2º Os atos normativos expedidos pelas autoridades competentes serão

observados quando da solução da consulta.
§ 3º Não cabe recurso nem pedido de reconsideração da solução da consulta

ou do despacho que declarar sua ineficácia.
§ 4º As soluções das consultas serão publicadas pela imprensa oficial, na

forma disposta em ato normativo emitido pela Secretaria da Receita Federal.
§ 5º Havendo diferença de conclusões entre soluções de consultas relativas a

uma mesma matéria, fundada em idêntica norma jurídica, cabe recurso
especial, sem efeito suspensivo, para o órgão de que trata o inciso I do § 1º.
§ 6º O recurso de que trata o parágrafo anterior pode ser interposto pela

destinatário da solução divergente, no prazo de trinta dias, contados da
ciência da solução.
§ 7º Cabe a quem interpuser o recurso comprovar a existência das soluções

divergentes sobre idênticas situações.
o
§ 8o O juízo de admissibilidade do recurso será realizado na forma

disciplinada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.
§ 9º Qualquer servidor da administração tributária deverá, a qualquer

tempo, formular representação ao órgão que houver proferido a decisão,
encaminhando as soluções divergentes sobre a mesma matéria, de que tenha
conhecimento.
§ 10. O sujeito passivo que tiver conhecimento de solução divergente daquela

que esteja observando em decorrência de resposta a consulta anteriormente
formulada, sobre idêntica matéria, poderá adotar o procedimento previsto no
§ 5º, no prazo de trinta dias contados da respectiva publicação.
§ 11. A solução da divergência acarretará, em qualquer hipótese, a edição de

ato específico, uniformizando o entendimento, com imediata ciência ao
destinatário da solução reformada, aplicando-se seus efeitos a partir da data
da ciência.
§ 12. Se, após a resposta à consulta, a administração alterar o entendimento

nela expresso, a nova orientação atingirá, apenas, os fatos geradores que
ocorram após dado ciência ao consulente ou após a sua publicação pela
imprensa oficial.
§ 13. A partir de 1º de janeiro de 1997, cessarão todos os efeitos decorrentes

de consultas não solucionadas definitivamente, ficando assegurado aos
consulentes, até 31 de janeiro de 1997:
I - a não instauração de procedimento de fiscalização em relação à matéria

consultada;
II - a renovação da consulta anteriormente formulada, à qual serão aplicadas

as normas previstas nesta Lei.
§ 14. A consulta poderá ser formulada por meio eletrônico, na forma

disciplinada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.
§ 15. O Poder Executivo regulamentará prazo para solução das consultas de

que trata este artigo.
O Código Tributário Nacional também prevê a consulta como causa excludente de

juros de moratórios, a saber:

Art. 161. O crédito não integralmente pago no vencimento é acrescido de

juros de mora, seja qual for o motivo determinante da falta, sem prejuízo da
imposição das penalidades cabíveis e da aplicação de quaisquer medidas de
garantia previstas nesta Lei ou em lei tributária.
§ 1º Se a lei não dispuser de modo diverso, os juros de mora são calculados à

taxa de um por cento ao mês.
§ 2º O disposto neste artigo não se aplica na pendência de consulta

formulada pelo devedor dentro do prazo legal para pagamento do crédito.
Portanto a Lei nº 13.655/2018 não inovou no ordenamento jurídico quanto a criação

da consulta, somente no que tange o seu caráter vinculante.
A consulta é um processo administrativo e como tal comporta todas as modalidades

de garantias processuais, salvo o duplo grau de revisão, pois não comporta recurso
ou pedido de reconsideração. Se a decisão for desfavorável ao contribuinte, este ao
sofrer as consequências dessa decisão, terá direito subjetivo à impugnação, aduzindo
a inaplicabilidade do resultado da consulta, e, aí sim, ao duplo grau de revisão, com
direito recursal.
Nada impede que o órgão julgador, em instância recursal, decida ou edite súmula
administrativa sobre a matéria, podendo até divergir da tese esposada na consulta.
Na hipótese de edição de sumula, o órgão de primeira instância que redigiu a
consulta deverá adotar a tese pacificada no verbete sumular, uma vez que o órgão
inferior não possui autoridade para vincular o órgão de autoridade superior.
2.10.2.2.4) Orientações normativas.
O Decreto nº 9830/2019 previu em seu art. 22 as orientações normativas, conforme

a seguinte disciplina:
Art. 22. A autoridade que representa órgão central de sistema poderá editar
orientações normativas ou enunciados que vincularão os órgãos setoriais e
seccionais.
§ 1º As controvérsias jurídicas sobre a interpretação de norma, instrução ou

orientação de órgão central de sistema poderão ser submetidas à Advocacia-
Geral da União.
§ 2º A submissão à Advocacia-Geral da União de que trata o § 1º será

instruída com a posição do órgão jurídico do órgão central de sistema, do
órgão jurídico que divergiu e dos outros órgãos que se pronunciaram sobre o
caso.

Entende-se por “órgão central de sistema” os órgãos de controladoria geral da União,

dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, bem como os órgãos com
denominação diferente, mas que realizam compliance administrativo central de
unidade da federação.
A norma estabelece a submissão dessas orientações normativas ao controle das

procuradorias (AGU, procuradorias estaduais, distritais e municipais) que dirimirão
a as controvérsias jurídicas acerca dessas orientações.
Relembra-se ao leitor a posição sobre a LINDB e o seu alcance a todas as unidades

da federação, aplicando-se, inclusive, as disposições do Decreto nº 9830/2019, em
face da sua natureza inegavelmente interpretativa e ordenadora.
2.10.2.2.5) Enunciados.
O art. 23 do Decreto nº 9830/2019 definiu os enunciados da seguinte forma:
Art. 23. A autoridade máxima de órgão ou da entidade da administração

pública poderá editar enunciados que vinculem o próprio órgão ou a
entidade e os seus órgãos subordinados.
Esses enunciados são muito semelhantes às súmulas, mas somente imbuídos com a
vinculação vertical e não a horizontal. Vale dizer: a vinculação prevista não alcança
os particulares, uma vez que é um verbete interna corporis.
Um exemplo de enunciado é aquele em que o secretário de finanças de determinado

município estabelece aos representantes fazendários, que atuam na segunda
instância fiscal, a desistência de todos os recursos de ofício acerca de restituições
oriundas de lançamentos indevidos por falhas reconhecidas no sistema de gestão
pública utilizado pelo município.
Outro exemplo ocorre quando o secretário municipal, verificando que seus

subordinados estão divergindo quanto a aplicação e interpretação da lei, estabelece
um enunciado unificando a aplicação e interpretação desta lei, evitando posições
díspares que causam insegurança jurídica.
Feitos os comentários aos dispositivos inseridos, passar-se-á à análise de sua

aplicabilidade no âmbito fiscal, em face de entendimento contrário do CARF.
3) AS INOVAÇÕES DA LEI Nº 13.655/2018 E SUA APLICABILIDADE AO

DIREITO TRIBUTÁRIO.

Depois da entrada em vigor da Lei nº 13.655/2018, o Conselho Administrativo de

Recursos Fiscais (CARF), acolhendo tese da Procuradoria da Fazenda Nacional,
estabeleceu os seguintes julgados:
LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO - LINDB.

APLICAÇÃO AO DIREITO TRIBUTÁRIO.
Apesar de se referir, em tese, a todas as leis, e para todos os ramos do

Direito, a LINDB (Lei Ordinária) não pode estabelecer normas gerais para o
Direito Tributário, pois a Constituição Federal, em seu art. 146, inciso III,
define que esta tarefa é reservada à Lei Complementar[102].
Em outra oportunidade o CARF assim decidiu:
PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. ART. 24 DA LINDB.

INAPLICABILIDADE.
Inaplicável o art. 24 da LINDB aos julgamentos no âmbito do contencioso

administrativo tributário, já que não tratam da revisão de ato, contrato,
ajuste, processo ou norma administrativa[103].
Esta celeuma iniciou-se no processo 19515.003515/2007-74 daquele CARF, diante

da questão de ordem levantada pela Conselheira Patrícia da Silva que defendia a
aplicabilidade da Lei nº 13.655/2018 ao Direito Tributário, questão de ordem esta
rejeitada pela maioria do conselho[104].
Tais decisões não poderiam pecar mais na aplicação do ordenamento jurídico. Pois
bem, percebem-se três questões emergentes no âmbito tributário: 1) a óbice do art.
146, III da Constituição quanto as normas gerais em matéria tributária; 2)
inaplicabilidade do art. 24 da LINDB no âmbito tributário, uma vez que o
julgamento no contencioso tributário não se tipifica nas hipóteses previstas no
dispositivo; e 3) a natureza das inovações, notoriamente de cunho processual, estão
ou não inseridas no óbice do art. 146, III da CF. Diante da importância do tema e
para melhor didática, serão todos esses itens analisados separadamente.
3.1) A LEI Nº 13.655/2018 E O ART. 146, INCISO III DA CONSTITUIÇÃO

FEDERAL
Já foi amplamente discutido neste trabalho a aplicação nacional das alterações

introduzidas na LINDB pela Lei nº 13.655/2018, afetando tanto a União, quanto os
Estados, o Distrito Federal e também os municípios. Assim, fácil concluir que as
normas inseridas são sim normas gerais.

Nesta toada, deve ser destacado o art. 146, inciso III da Constituição Federal, com o
seguinte teor:
Art. 146. Cabe à lei complementar:
(...)
III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária,

especialmente sobre:
a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos

impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos
geradores, bases de cálculo e contribuintes;
b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;
Resta saber: a Lei nº 13.655/2018, uma lei ordinária, portanto, pode reger
nacionalmente as regras que tipifica no âmbito tributário? Sem sombra de dúvida
que sim. Se assim não o fosse, os demais artigos da LINDB, anteriores às inovações
introduzidas, também não seriam, o que é sabidamente é falso. Portanto, cabe
destacar a doutrina de Carlos Ari Sundfeld:
Em virtude de sua generalidade, é irrelevante, para fins do art. 146 da

Constituição, que a Lei de Introdução seja lei ordinária, e não lei
complementar. A Constituição exige lei complementar apenas para o
Congresso Nacional editar certas normas especiais de direito tributário, isto
é, para dispor sobre “conflitos de competência, em matéria tributária”, para
“regular as limitações constitucionais ao poder de tributar” e para aprovar
“normas gerais de direito tributário”. Por óbvio, o preceito não impede a
repercussão tributária de normas gerais de Direito (como a do art. 3º da Lei
de Introdução), tampouco de normas de direito civil (com definições da
compra e venda ou da locação, por exemplo, que concorrem na
caracterização de hipóteses tributárias) e outras. O direito tributário é parte
do ordenamento jurídico brasileiro, não um mundo autônomo construído
com base somente em normas especificamente tributárias, constitucionais e
legais[105].
O STF, em recente acórdão, decidido por unanimidade, quando analisou a

constitucionalidade da retenção na fonte do imposto de renda, analisou a
necessidade de lei complementar para tanto, chegando a seguinte conclusão:

“A disciplina da retenção de valores pela fonte pagadora não necessita de lei

complementar, não se enquadrando no conceito de fato gerador, base de
cálculo, contribuinte de tributos (CF, art. 146, a), ou mesmo obrigação,
lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários (CF, art. 146, b)”
[106].
O Ministro Relator Luis Roberto Barroso, em seu voto, dissertou que:
“As normas impugnadas, de uma forma geral, tratam do momento ou da

forma de recolhimento de tributos. Não se está propriamente
regulamentando fato gerador, base de cálculo, contribuinte de tributos (CF,
art. 146, a), ou mesmo obrigação, lançamento, crédito, prescrição e
decadência tributários (CF, art. 146, b). Como regra, portanto, não há que se
falar em reserva de lei complementar para regulamentação desta matéria”
[107].
Diante da posição destacada, vislumbra-se que se considera norma geral para fins do
art. 146, inciso III da Constituição Federal, as matérias circunscritas nos incisos “a” e
“b” do inciso em questão, que veiculam as seguintes matérias: fato gerador, base de
cálculo, contribuinte de tributos (CF, art. 146, inciso III, alínea “a”), ou mesmo
obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários (CF, art. 146,
inciso III, alínea “b”). Assim, matérias concernentes ao devido processo legal (ou
melhor, devido processo decisório) estão a par da exigência formal de lei
complementar.
Destaque-se que tal acórdão, oriundo de ação direta de constitucionalidade,

configura precedente vinculante (art. 988, inciso III do CPC) e não seguir tal
orientação configura erro grosseiro para os fins do art. 28 da LINDB.
Por fim, se a tese esposada pelo CARF merecer fé, no âmbito tributário não serão
aplicáveis a lei de improbidade administrativa, o código penal, a lei de sonegação
fiscal, a lei de crimes tributários e outras legislações ordinárias que, por sua
natureza, obrigam a todas as esferas da federação, inclusive o próprio Código de
Processo Civil.
Assentado o entendimento da aplicabilidade das inovações inseridas na LINDB pela

Lei nº 13.655/2018, será abordada a aplicabilidade do art. 24 da LINDB aos
julgamentos no âmbito do contencioso administrativo tributário.
3.2) O Art. 24 da LINDB e o contencioso tributário.

Nesta seara, comporta duas valorações: 1) a aplicabilidade do art. 24 da LINDB ao

contencioso tributário; e, 2) em quais hipóteses não se aplica, admitindo a revisão
com efeitos retroativos.
3.2.1) A aplicabilidade do art. 24 da LINDB ao contencioso tributário: o art. 146 do

CTN e a identidade de tratamento no ordenamento jurídico.
O art. 24 da LINDB, como já tratado neste trabalho, faz referência a alteração de

critérios jurídicos que importem em análise quanto à validade de ato, contrato,
ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado.
Ora, mas essa disposição já consta do Código Tributário Nacional, conforme o texto
do seu art. 146, com o seguinte teor:
Art. 146. A modificação introduzida, de ofício ou em consequência de decisão

administrativa ou judicial, nos critérios jurídicos adotados pela autoridade
administrativa no exercício do lançamento somente pode ser efetivada, em relação a
um mesmo sujeito passivo, quanto a fato gerador ocorrido posteriormente à sua
introdução.
Assim a posição do CARF em negar a aplicação do art. 24 da LINDB é o mesmo que

negar vigência ao art. 146 do CTN. Assim, deve ser destacada mais uma vez a
doutrina de Carlos Maximiliano:
“Deve o Direito ser interpretado inteligentemente: não de modo que a ordem legal
envolva um absurdo, prescreva inconveniências, vá ter a conclusões inconsistentes
ou impossíveis”[108].
Passa-se a analisar, no entanto, o âmbito de aplicação do dispositivo, sendo cabível

exceção nas hipóteses de erro de fato, com apoio na jurisprudência do STJ.
3.2.2) O art. 149, inciso VIII do CTN como exceção a regra do art. 24 da LINDB e do
art. 146 do CTN.
O art. 149, inciso VIII do CTN possui a seguinte redação:

Art. 149. O lançamento é efetuado e revisto de ofício pela autoridade

administrativa nos seguintes casos:
(...)
VIII - quando deva ser apreciado fato não conhecido ou não provado por
ocasião do lançamento anterior;
Pois bem, a jurisprudência do STJ, em sede de recursos repetitivos, sob a

relatoria lúcida do Ministro Luiz Fux, a saber:
4. Destarte, a revisão do lançamento tributário, como consectário do poder-

dever de autotutela da Administração Tributária, somente pode ser exercido
nas hipóteses do artigo 149, do CTN, observado o prazo decadencial para a
constituição do crédito tributário.
5. Assim é que a revisão do lançamento tributário por erro de fato (artigo

149, inciso VIII, do CTN) reclama o desconhecimento de sua existência ou a
impossibilidade de sua comprovação à época da constituição do crédito
tributário.
6. Ao revés, nas hipóteses de erro de direito (equívoco na valoração jurídica

dos fatos), o ato administrativo de lançamento tributário revela-se
imodificável, máxime em virtude do princípio da proteção à confiança,
encartado no artigo 146, do CTN, segundo o qual "a modificação introduzida,
de ofício ou em consequência de decisão administrativa ou judicial, nos
critérios jurídicos adotados pela autoridade administrativa no exercício do
lançamento somente pode ser efetivada, em relação a um mesmo sujeito
passivo, quanto a fato gerador ocorrido posteriormente à sua introdução".
7. Nesse segmento, é que a Súmula 227/TFR consolidou o entendimento de

que "a mudança de critério jurídico adotado pelo Fisco não autoriza a revisão
de lançamento".
8. A distinção entre o "erro de fato" (que autoriza a revisão do lançamento) e

o "erro de direito" (hipótese que inviabiliza a revisão) é enfrentada pela
doutrina, verbis: "Enquanto o 'erro de fato' é um problema intranormativo,
um desajuste interno na estrutura do enunciado, o 'erro de direito' é vício de
feição internormativa, um descompasso entre a norma geral e abstrata e a
individual e concreta. ([109])
No mesmo sentido: AREsp 1546766 / SP – Rel. Min. Herman Benjamin –

Julgamento em 03/10/2019; REsp 1816775 / SP - Rel. Min. Herman Benjamin –
Julgamento em: 20/08/2019; REsp 1809141 / SP - Rel. Min. Herman Benjamin –

Julgamento em: 25/06/2019 AgRg no AREsp 785635/RJ – Rel. Min. Humberto

Martins – Julgamento em: 19/11/2015.
A doutrina de Leandro Paulsen, citando Ricardo Lobo Torres, ensina:
“’A possibilidade de se rever o lançamento em que houve erro de fato ou

vícios como a simulação, a fraude ou a falta funcional não oferece
dificuldade. Proclama-a unanimemente a doutrina e a admite explicitamente
o CTN (art. 149). A única ressalva, aí, prende-se à exigência de o erro de fato
só vir a ser conhecido pela autoridade fiscal após o lançamento primitivo.
Como diz o CTN (art. 149, VIII), ‘quando deve ser apreciado fato não
conhecido ou não provado por ocasião do lançamento anterior’. Mas se a
autoridade lançadora conhecida em toda a sua inteireza os fatos, o erro será
de direito, ou de valoração jurídica do fato, e, portanto, imutável o
lançamento. O contribuinte que forneceu os elementos e prestou as
declarações corretamente está protegido contra a mudança na interpretação
daqueles fatos’ (TORRES, Ricardo Lobo. O princípio da proteção da
confiança do contribuinte. RFDT 06/09, dez. 2003)”[110].
Assim, o fundo do direito não é se o art. 24 da LINDB e seu irmão siamês no CTN, o
art. 146, sejam aplicáveis ao contencioso tributário, mas sim quando se aplicam. A
solução reside na ocorrência, ou não, do erro de fato, quando, na data do lançamento
anterior, o fisco desconhecia a situação fática declarada. Se se o fisco conhecia o fato
e altera o critério, somente poderá aplicar tal revisão com efeitos ex nunc.
3.3) AS NORMAS DA LEI Nº 13.655/2018 E SEU ALCANCE AO PROCESSO

ADMINISTRATIVO FISCAL.
Primeiramente, cabe uma breve dissertação sobre a doutrina do diálogo das fontes,
uma vez que a celeuma criada sobre a aplicabilidade das normas instituídas pela Lei
nº 13.655/2018 perpassa, necessariamente, pela leitura dessa doutrina.
3.3.1) O diálogo das fontes e a correlação entre as disposições da Lei nº 13.655/2018

e o processo administrativo em âmbito fiscal.
A Teoria do Diálogo das Fontes é uma doutrina criada por Erick Jayme e
incorporado no Brasil pela autora Cláudia Lima Marques, que defende uma
interpretação sistematizadora do Direito, em promoção de um diálogo (uma
comunicação) entre suas fontes, valendo a seguinte transcrição do manuscrito de
Cláudia Lima Marques, citada por Flávio Tartuce:

“Segundo Erik Jayme, as características da cultura pós-moderna no direito

seriam o pluralismo, a comunicação, a narração, o que Jayme denomina de
‘le retour des sentiments’, sendo o Leitmotiv da pósmodernidade a
valorização dos direitos humanos. Para Jayme, o direito como parte da
cultura dos povos muda com a crise da pós-modernidade. O pluralismo
manifesta-se na multiplicidade de fontes legislativas a regular o mesmo fato,
com a descodificação ou a implosão dos sistemas genéricos normativos
(‘Zersplieterung’), manifesta-se no pluralismo de sujeitos a proteger, por
vezes difusos, como o grupo de consumidores ou os que se beneficiam da
proteção do meio ambiente, na pluralidade de agentes ativos de uma mesma
relação, como os fornecedores que se organizam em cadeia e em relações
extremamente despersonalizadas. Pluralismo também na filosofia aceita
atualmente, onde o diálogo é que legitima o consenso, onde os valores e
princípios têm sempre uma dupla função, o ‘double coding’, e onde os valores
são muitas vezes antinômicos. Pluralismo nos direitos assegurados, nos
direitos à diferença e ao tratamento diferenciado aos privilégios dos ‘espaços
de excelência’ (JAYME, Erik. Identité culturelle et intégration: le droit
international privé postmoderne. Recueil des Cours de l’Académie de Droit
International de la Haye, 1995, II, Kluwer, Haia, p. 36 e ss.)”[111].
A jurisprudência do STJ também já se debruçou sobre a Teoria do Diálogo das

Fontes, com os seguintes acórdãos:
O Direito deve ser compreendido, em metáfora às ciências da natureza, como um

sistema de vasos comunicantes, ou de diálogo das fontes (Erik Jayme), que permita a
sua interpretação de forma holística. Deve-se buscar, sempre, evitar antinomias,
ofensivas que são aos princípios da isonomia e da segurança jurídica, bem como ao
próprio ideal humano de Justiça[112].
A Primeira Seção do STJ, na sistemática dos recursos repetitivos, já se posicionou:
Com efeito, consoante a Teoria do Diálogo das Fontes, as normas gerais mais
benéficas supervenientes preferem à norma especial (concebida para conferir
tratamento privilegiado a determinada categoria), a fim de preservar a coerência do
sistema normativo[113].
Então, aplicando tal teoria, a Lei nº 13.655/2018, que pretende fomentar a

segurança jurídica, é uma norma genérica posterior que adaptou o processo em geral
às normas constitucionais, inaugurando o que foi denominado pela doutrina e
jurisprudência como o princípio do “devido processo legal decisório”, não só pode
quanto deve ser observado pela autoridade administrativa no processo
administrativo fiscal, quando adaptável a realidade do processo administrativo.

Feita essa abordagem, passa-se a estudar a aplicabilidade da Lei nº 13.655/2018

como norma genérica, supra legal, de natureza processual de ordem pública.
3.3.2) A alterações inseridas na LINDB pela Lei nº 13.655/2018 e sua observação

obrigatória no processo administrativo fiscal.
Quando da entrada em vigor no novo CPC, muito se discutiu sobre a aplicação de

normas processuais de caráter geral, cujo espectro hermenêutico pode ser aplicado
ao presente tema.
Com a entrada em vigência do novo código, seu art. 15 determinou:
Art. 15. Na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas

ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas
supletiva e subsidiariamente.
Interpretando este dispositivo legal, o doutrinador Humberto Theodoro Junior

leciona:
“Cabe ao Código de Processo Civil não apenas disciplinar a jurisdição civil,

mas também funcionar como a principal fonte do direito processual no
ordenamento jurídico brasileiro. Toca, pois, ao estatuto civil o papel de fonte
de preenchimento de todas as lacunas dos outros diplomas processuais”
[114].
Deve ser mencionada a lição de Carolina Tupinambá, sobre as técnicas de

interpretações, com a mitigação da preferência ao critério da especialidade pura a
simples, a saber:
A aplicação supletiva e subsidiária determinada pelo art. 15, portanto,

importa admitir, em prol da efetividade como fim unitário do direito
processual, que a regulamentação do novo CPC colmatará lacunas
normativas, ontológicas e axiológicas das demais legislações especiais de
índole processual, as quais não se acomodarão com interpretações isoladas
ou apegadas à eventual reputação de autonomia de seus respectivos ramos de
processo. Doravante, a partir da literalidade do art. 15 do Código, a
construção de soluções de aparentes antinomias do ordenamento do direito
processual como um todo não se desvendará exclusivamente pelo critério de
especialidade[115].
Sobre a aplicabilidade do Novo CPC aos processos administrativos, lúcida a doutrina

de Egon Bockmann Moreira:

“Quanto aos processos administrativos instalados depois do dia 18 de março

de 2016, é certo o dever de aplicação do CPC/2015, nos termos de seu art. 15,
para todos os efeitos de direito. Desde então, não há processo administrativo
dissociado das normas positivadas no Novo Código.
O que permite firmar a seguinte posição: não se faz necessária a edição de

regulamento administrativo que porventura discipline a aplicação do
CPC/2015 aos processos administrativos. A incidência é ope legis: decorre
imediatamente da lei. O princípio da legalidade determina que a
Administração Pública deve cumprir, ex officio, os arts. 14 e 15 do Novo CPC
— e, em decorrência, aplicar todos os demais preceitos do Código que sejam
compatíveis com a lógica do processo administrativo”[116].
Assim, a incidência do CPC aos processos administrativos fiscais opera-se ope legis,
ou seja, independe de regulamentação pelo ente federado que o aplicar.
O CARF já se manifestou sobre a aplicabilidade do CPC ao processo administrativo

fiscal, quando tal norma geral contribuir para a sistematização desse subsistema,
sem subtrair o substrato essencial preconizado pela Constituição no Capítulo “Do
Sistema Tributário Nacional”. Válida a transcrição:
No subsistema especial do processo administrativo fiscal só há uma lacuna

de ordem processual a ser colmatada pelo julgador pela analogia, com a
aplicação de instituto do CPC, quando houver uma incompletude indesejável
ou insatisfatória no referido subsistema[117].
Assim, as disposições inseridas pela Lei nº 13.655/2018 devem ser ponderadas para
que o sistema constitucional tributário seja preservado. De início, afirma-se que os
artigos 20, 21, 22, 23 e 30 não poderão ser recusados pelo julgador administrativo
fiscal porque o princípio da segurança e da certeza jurídica são cânones
constitucionais. Sobre a segurança jurídica, válida a dissertação de Roberto Barroso:

“A ideia de segurança jurídica envolve três planos: o institucional, o objetivo

e o subjetivo. Do ponto de vista institucional, a segurança refere-se à
existência de instituições estatais dotadas de poder e de garantias, aptas a
fazer funcionar o Estado de direito, impondo a supremacia da lei e
sujeitando-se a ela. Do ponto de vista objetivo, a segurança refere-se à
anterioridade das normas jurídicas em relação às situações às quais se
dirigem, à estabilidade do Direito, que deve ter como traço geral a
permanência e continuidade das normas e a não retroatividade das leis, que
não deverão produzir efeitos retrospectivos para colher direitos subjetivos já
constituídos. E, do ponto de vista subjetivo, a segurança jurídica refere-se à
proteção da confiança do administrado, impondo à Administração o dever de
agir com coerência, lealdade e respeitando as legítimas expectativas do
administrado. Essa ideia, sobretudo no campo das relações obrigacionais e
contratuais, compreende também a boa-fé objetiva, a lisura do
comportamento, a vedação do locupletamento”[118].
Ora, os dispositivos destacados consubstanciam, nos termos da doutrina, no ponto

de vista subjetivo da segurança jurídica e a negação de vigência no âmbito fiscal
ofende o Princípio do Estado Democrático de Direito.
Já foi dissertado neste trabalho sobre o art. 24 da LINDB e seu irmão siamês, o art.
146 do CTN. Assim, negar vigência ao primeiro é negar vigência ao segundo e por
consequência ao sistema constitucional tributário.
Já o art. 29 da LINDB é uma manifestação de transparência e, se utilizado com

oportunidade e consciência, contribuirá para a ótima aplicação do art. 48, §1º, inciso
I da Lei de Responsabilidade Fiscal[119].
No que concerne aos artigos 26 e 27 da LINDB existem algumas condicionantes que

necessitam ser estudados e, para tanto, abriremos novo subtópico.
3.3.3) Os artigos 26 e 27 da LINDB no âmbito fiscal
Ambos os artigos 26 e 27 da LINDB, no âmbito fiscal sofrem a limitação do princípio

da legalidade estrita, uma vez que existem limitações à transação, segundo o teor do
art. 171 do Código Tributário Nacional (CTN), com o seguinte teor:

Art. 171. A lei pode facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e
passivo da obrigação tributária celebrar transação que, mediante concessões
mútuas, importe em determinação de litígio e consequente extinção de
crédito tributário.
Parágrafo único. A lei indicará a autoridade competente para autorizar a

transação em cada caso.
Ao interpretar esse dispositivo do CTN, Luis Eduardo Schoueri disserta:
“A aplicação do instituto da transação em matéria tributária exige cautela.

Afinal, uma das partes da relação é o Fisco e sua pretensão – o crédito
tributário – não pode ser objeto de uma renúncia. Deve-se ter em mente que
a atividade da autoridade administrativa é obrigatória, à luz do art. 142 do
Código Tributário Nacional. Ao mesmo tempo, não se pode negar que não é
interesse sequer do Fisco que uma disputa judicial fique se arrastando por
anos, entulhando os tribunais e prorrogando indefinidamente o eventual
recebimento do crédito tributário. Daí por que o art. 171 do Código Tributário
Nacional, ao tratar da transação, prevê a necessidade de uma lei, que deverá
impor condições para que uma transação seja possível. Tem-se, aqui, uma
conciliação entre, de um lado, o Princípio da Legalidade, que exige a
presença de uma lei para que se dê a transação e, de outro, o interesse
público, que muitas vezes será mais bem atendido se forem encurtadas as
demandas judiciais, por meio da transação”[120].
Com efeito, a disposição do art. 171 do CTN não sofreu derrogação pelos artigos 26 e
27 da LINDB, uma vez que se relacionam com a constituição do crédito tributário,
essa matéria sim reservada a lei complementar, nos termos do art. 146, inciso III,
alínea “b” da CF.
Portanto, ausente lei que autorize a autoridade fiscal a estabelecer compromisso, nas
hipóteses em que afetem a obrigatoriedade do lançamento tributário.
Especificamente no que concerne ao art. 27 da LINDB, deve ser observado o art. 170-
A do CTN, a saber:

Art. 170. A lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja
estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa, autorizar a
compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos
ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda pública.
Parágrafo único. Sendo vincendo o crédito do sujeito passivo, a lei

determinará, para os efeitos deste artigo, a apuração do seu montante, não
podendo, porém, cominar redução maior que a correspondente ao juro de 1%
(um por cento) ao mês pelo tempo a decorrer entre a data da compensação e
a do vencimento.
Art. 170-A. É vedada a compensação mediante o aproveitamento de tributo,

objeto de contestação judicial pelo sujeito passivo, antes do trânsito em
julgado da respectiva decisão judicial.
Assim, no que concerne a compensação, alguns alertas devem ser ressaltados: 1)

depende de lei específica; 2) para créditos vincendos, dependerá, além da previsão
legal, a apuração do montante devido, não podendo cominar redução de juros que a
taxa de 1% ao mês entre a data do vencimento e a compensação; e 3) uma vez
contestada a execução fiscal em que se cobra dívida tributária, a compensação por
benefícios ou prejuízos é vedada pelo CTN.
Convém destacar a doutrina de Eduardo Sabbag sobre o tema:

A compensação tributária, delineada nos arts. 170 e 170-A do CTN,

representa uma forma indireta (por via de lei) de extinção do crédito
tributário, realizada pelo encontro de contas de créditos e débitos. Ver STJ:
REsp 1.240.038/PR-2014.
A compensação não pode ser realizada por mera iniciativa do contribuinte,

pois depende de lei que a autorize, mais, especificamente, de uma
autorização do Poder Executivo (com apoio naquela lei para sua aplicação).
O contribuinte não pode verificar a certeza e liquidez de seu crédito sem a

homologação do Poder Executivo ou do Poder Judiciário. Logo, nos
lançamentos por homologação, ele pode fazer a compensação de seus
créditos informando-os na DCTF – Declaração de Contribuições e Tributos
Federais, mas necessita esperar pela posterior confirmação (homologação)
do Fisco.
Com o advento da LC 104/2001, que trouxe o art. 170-A, a compensação

exige trânsito em julgado da sentença autorizadora, ficando afastada a
realização de compensação por liminar em Mandado de Segurança ou por
meio de tutela antecipada, o que veio a ser referendado pelas Súmulas 212 e
213 do STJ.
Atente-se que o art. 170-A do CTN apenas é aplicável aos casos em que o
contribuinte já realizou o pagamento de determinado tributo, que entende
indevido pela invalidade da lei que o instituiu. Por isso, a compensação neste
caso é vedada.
Estando a lei ainda em vigor, é preciso o ajuizamento da ação, além do

trânsito em julgado de decisão que lhe seja favorável para que se
operacionalize a compensação. De outro lado, se já existir declaração da
inconstitucionalidade da lei pelo STF, Resolução do Senado a respeito ou se
tratar de mero erro de cálculo, entendemos que o dispositivo não há de ser
aplicado, sendo permitida a compensação[121].
Pois bem, é oportuna a posição de Sabbag quanto a relativização do art. 170-A do

CTN nas hipóteses de ação de inconstitucionalidade julgada procedente pelo STF,
suspensão da lei por Resolução do Senado e nas hipóteses de erro de cálculo, pois
nestes casos ou não existe mais análise de mérito ou a evidência dos fatos é restrita
operações aritméticas, que dispensam até o seguimento do processo, salvo se houver
valor remanescente a ser executado que seguirá, sem prejuízo da validade da
Certidão de Dívida Ativa.

Sobre a hipótese de ações de inconstitucionalidade e os reflexos de ofício, vale

destacar a Tese do Tema 249 STJ, a saber:
"O prosseguimento da execução fiscal (pelo valor remanescente daquele

constante do lançamento tributário ou do ato de formalização do
contribuinte fundado em legislação posteriormente declarada
inconstitucional em sede de controle difuso) revela-se forçoso em face da
suficiência da liquidação do título executivo, consubstanciado na sentença
proferida nos embargos à execução, que reconheceu o excesso cobrado pelo
Fisco, sobressaindo a higidez do ato de constituição do crédito tributário, o
que, a fortiori, dispensa a emenda ou substituição da certidão de dívida ativa
(CDA)"[122].
Na mesma linha as hipóteses de erro de cálculo:
“A Primeira Seção, ao julgar o REsp 1.115.501/SP, sob a relatoria do Ministro

Luiz Fux e de acordo com o procedimento dos recursos repetitivos de que
trata o art. 543-C do CPC, decidiu que o prosseguimento da execução fiscal
(pelo valor remanescente daquele constante do lançamento tributário ou do
ato de formalização do contribuinte) revela-se forçoso em face da suficiência
da liquidação do título executivo, consubstanciado na sentença proferida nos
embargos à execução, que reconheceu o excesso cobrado pelo Fisco,
sobressaindo a higidez do ato de constituição do crédito tributário, o que, a
fortiori, dispensa a emenda ou substituição da Certidão de Dívida Ativa -
CDA (DJe de 30.11.2010). Com efeito, a jurisprudência desta Corte firmou-se
no sentido de que, em se tratando de revisão do lançamento, pelo Poder
Judiciário, que acarrete a exclusão de parcela indevida da base de cálculo do
tributo, o excesso de execução não implica a decretação da nulidade do título
executivo extrajudicial, mas tão-somente a redução do montante ao valor
tido como devido, quando o valor remanescente puder ser apurado por
simples cálculos aritméticos, como no caso concreto”[123].
A seguir, serão analisadas algumas manifestações jurisprudenciais.
A jurisprudência já aplicou o art. 24 em causas tributárias e também no executivo

fiscal, uma vez que se verifica:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO RESCISÓRIA

INTERPOSTA DENTRO DO BIÊNIO LEGAL. REVISÃO DE BENEFÍCIO
PREVIDENCIÁRIO. ART. 103 DA LEI 8.213/1991. PRAZO DECADENCIAL.
INTERPRETAÇÃO CONTROVERTIDA NA ÉPOCA EM QUE PROFERIDA A

DECISÃO RESCINDENDA. VIOLAÇÃO A LITERAL DISPOSITIVO DE LEI NÃO

CONFIGURADA. É INCABÍVEL AÇÃO RESCISÓRIA BALIZADA NA
MODIFICAÇÃO DA INTERPRETAÇÃO DE NORMA FEDERAL. APLICABILIDADE
DA SÚMULA 343/STF, RATIFICADA PELO PLENÁRIO DO STF NO
JULGAMENTO DO RE 590.809/RS. PEDIDO RESCISÓRIO DO INSS
IMPROCEDENTE[124].
O Min. Og Fernandes, em seu Voto-Revisão, estabeleceu a correlação entre a tese do

voto do relator e o novel art. 24, parágrafo único da LINDB, dissertando da seguinte
forma:
Esses fundamentos, além de alinhados à jurisprudência deste Superior

Tribunal e à do Supremo Tribunal Federal, estão em conformidade com o
que dispõe o art. 24, parágrafo único, da LINDB, que aqui se transcreve:


por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público[125].
O STJ utilizou o art. 24 da LINDB para negar ação rescisória por violação a literal
disposição de lei, em face de que a coisa julgada foi produzida em meio a
controvérsia anterior nos tribunais, fixando-se tese contrária, posteriormente,
contrária a posição anterior. Mesmo nessa hipótese, em causas tributárias (o Direito
Previdenciário também ostenta a natureza tributária) o art. 24 da LINDB foi vetor de
fundamentação.
O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul estabeleceu a correlação do princípio do

tempus regit actum e o art. 24 da LINDB em âmbito obrigatoriedade de inclusão em
programa de recuperação fiscal, mesmo após a sua perda de vigência, a saber:

Ementa: AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO

ESPECIFICADO. DÍVIDA ATIVA NÃO TRIBUTÁRIA. EXECUÇÃO FISCAL.
INCLUSÃO NO PROGRAMA DE RECUPERAÇÃO FISCAL – REFIS 2018.
POSSIBILIDADE. Hipótese em que a parte executada comprovou o
preenchimento dos requisitos previstos no art. 2º da Lei Municipal n.
4.423/2018, responsável por instituir o Programa de Recuperação Fiscal no
Município de Encantado. Crédito fiscal de origem não tributária, constituído
em data anterior a 31 de dezembro de 2017, cujo pedido de inclusão foi
formulado diretamente ao juízo em que tramita o feito executivo, durante o
período de vigência da lei local. Aplicação do princípio do tempus regit
actum. Art. 24 da LINDB. Decisão reformada para autorizar a inclusão do
crédito fiscal no Programa REFIS/2018. AGRAVO DE INSTRUMENTO
PROVIDO[126].
A Exma. Desembargadora Relatora dissertou em seu voto:
Conforme bem pontuado na petição recursal, o fato de a lei não estar mais
em vigor na época em que analisado o pedido não afasta a sua aplicação,
tendo em vista a aplicação do princípio do tempus regit actum.
A respeito do tema, dispõe o art. 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito

Brasileiro (Decreto-Lei n. 4.657/42):

geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas. (Incluído
pela Lei nº 13.655, de 2018).
A execução fiscal, por outro lado, tem como finalidade a satisfação de crédito
constituído pela Fazenda Pública e a parte executada está disposta a adimplir
com a dívida nas condições previstas na legislação municipal vigente à época
do requerimento. Não pode agora, transcorrido pouco mais de um ano, o
ente público furtar-se de cumprir legislação mais benéfica ao contribuinte
promulgada por ele mesmo, com o intuito de regularizar a situação fiscal de
seus devedores. Aliás, o transcurso desse lapso temporal apenas ocorreu por
culpa da própria parte exequente que não se manifestou, quando intimada,
acerca do pedido formulado pela executada e também pela morosidade do
próprio Poder Judiciário que postergou a definição acerca de qual legislação
a ser aplicável para o parcelamento do crédito fiscal.

Feitas todas essas considerações, é possível concluir o presente trabalho, oferecendo

uma sugestão hermenêutica para uma satisfatória aplicação das inovações
introduzidas pela Lei nº 13.655/2018.
CONCLUSÃO
As alterações promovidas pela Lei nº 13655/2018 poderão contribuir para um ganho

real na qualidade do processo administrativo controlador e judicial se, e se somente
se, for promovido inteligentemente e, principalmente quando ponderado com bom
senso, evitando-se o retrocesso. Portanto, a conclusão do presente trabalho oferece
sugestões para uma aplicação consciente das inovações.
O Artigo 20 da LINDB, primeiro dispositivo inserido pela lei em apreço, deve ser
interpretado com as seguintes cautelas: a) deve o decisor enxergar a realidade dos
fatos e se aproximar ao máximo desses fatos e, se houver dificuldades, é imperioso
instaurar o contraditório e a ampla defesa; b) as presunções devem ser utilizadas
com parcimônia; c) se a lei admite mais de uma forma de interpretação, deve ser
optada pela opção que melhor favoreça à estabilidade das relações, que promova a
preservação do interesse coletivo e que seja a menos onerosa ao particular; d) a
decisão, mesmo que sucinta, mas que suficientemente aplicar a lei ao caso concreto e
enfrentar as provas que aduzirem a congruência entre os fatos e fundamentos à
conclusão adotada, não afronta o dispositivo em exame; e e) o art. 20 instaura um
verdadeiro devido processo decisório, sendo vetor a todo o ordenamento jurídico,
em especial ao sistema administrativo, controlador e judicial, inclusive, às decisões
oriundas dos outros artigos inseridos à LINDB pela Lei nº 13655/2018.
No que concerne ao artigo 21 da LINDB, o decisor, ao antever a anulação em

qualquer situação, deve se pautar segundo a racionalidade e a proporcionalidade,
evitando ao máximo desprezar atos, promovendo, sempre que possível, o seu
aproveitamento. Válido também para este artigo as cautelas destacadas para o art.
20 acima enumerados.
A melhor interpretação ao artigo 22 da LINDB é pressupor a lisura da decisão do

gestor e se colocar na sua situação dentro do seu metier antes de questionar sua
responsabilização ou revisão. Também deve ser garantido ao gestor público que a
decisão, ao analisar sua conduta, seja igualmente feita com as cautelas do art. 20 da
LINDB, salientando, sempre, a razoabilidade e a proporcionalidade.
A alteração de critério prevista no artigo 23 da LINDB, além de ser irretroativa,

impõe, quando necessário, período de transição segundo os seguintes vetores
interpretativos: a) proporcionalidade; b) isonomia; c) eficiência e d) supremacia dos
interesses coletivos. Deve ser colacionado que este regime de transição merece

contraditório e ampla defesa para verificação dos vetores acima destacados, salvo se
no decorrer do processo já estiver os mesmos solucionados. Salienta-se que a decisão
que adotar o regime de transição deve ser tomada com as cautelas do art. 20, com os
vetores interpretativos expostos.
O artigo 24 da LINDB destaca o princípio do tempus regit actum quanto a revisão de

situações consolidadas no tempo, vedando sua anulação se a orientação geral na
época de seu implemento foi regular. São requisitos para a preservação das situações
reguladas por este artigo: a) que a orientação geral no pretérito haja reconhecido um
direito adquirido ou ato jurídico perfeito; b) que não paire ilegalidade flagrante ou
inconstitucionalidade, uma vez que a perpetuação do ilícito é antijurídico, sendo,
neste casos, possível os efeitos da ilegalidade/inconstitucionalidade retroativos,
cabendo, outrossim, a modulação dos efeitos ou regime de transição para fins de
promover a menor onerosidade, mediante decisão motivada, com as cautelas do art.
20 da LINDB; c) o entendimento controvertido nos tribunais, não autoriza a sua
posterior revisão, se houver coisa julgada (nesta hipótese a relativização da coisa
julgada é mitigada); d) a orientação geral pode ser revista, em relações de trato
sucessivo, sendo que nesta hipótese deve ser aplicado o art. 23 da LINDB vedando a
retroatividade e sendo possível a previsão de regime de transição ou modulação dos
efeitos mediante decisão motivada nos termos do art. 20 da LINDB. Um exemplo de
trato sucessivo ocorre com uma decisão que fixou a competência do imposto sobre
serviços com critério territorial vinculado á ocorrência do fato gerador, com
posterior pacificação pela jurisprudência no domicílio do estabelecimento prestador.
Nesta hipótese, as competências cobertas pela primeira decisão permanecem
estáveis se não foram objeto de recurso ou ação judicial não transitada em julgado.
Para os exercícios posteriores, a nova orientação deverá ser aplicada, não havendo
como cogitar uma situação consolidada, salvo decisão motivada que fixe regime de
transição ou modulação dos efeitos.
O compromisso previsto no artigo 26 da LINDB deve ser interpretado segundo os

seguintes nortes: a) é incabível aos subsistemas que vedam, por imposição legal, a
transação; b) sendo admissível a transação, o compromisso deve ser utilizado como
alternativa razoável e proporcional à imposição de penalidades em razão de
irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito
público, uma vez que a punição deve ser a última providência, se preservado o
interesse coletivo; c) apesar de não previsto expressamente no art. 26, é cabível uma
interpretação sistemática com o art. 5º, §6º da Lei nº 4717/1985, que trata do termo
de ajustamento de conduta, para conferir força executiva, nos termos do art. 10, §2º,
inciso III, alínea “f” do Decreto nº 9830/2019; e d) em âmbito tributário, somente é
possível utilizar o instrumento do compromisso, em que haja reflexo no crédito
tributário, mediante autorização legal específica.

A compensação por prejuízos previsto no art. 27 deve ser interpretada da seguinte

forma: a) não deve excluir competências constitucionais e legais, uma vez que, por
exemplo, uma autoridade controladora não pode estabelecer compensação para
substituição de penalidade com vinculação de autoridades administrativas ou
judiciais; b) não possui força para escusar penalidades, que por força de lei, são
puníveis independente de recomposição econômica; c) pode ser celebrado como
cláusula do compromisso previsto no art. 26 da LINDB e deve ocorrer sempre que os
fatos que ensejaram o compromisso envolver recomposição do erário; d) da mesma
forma que o compromisso, pressupõe admissibilidade de transação; e e) em âmbito
tributário, somente é possível utilizar o instituto da compensação, em que haja
reflexo no crédito tributário, mediante autorização legal específica.
O art. 28 da LINDB ingressou no ordenamento jurídico para conferir os seguintes

efeitos: a) é vedada a punição do servidor, quer nas esferas administrativas,
controladoras e judiciais, por infrações de hermenêutica; b) o art. 12, §1º do Decreto
nº 9830/2019 exorbitou seu poder regulamentar ao prever a punição por culpa do
servidor, uma vez que o texto do art. 28 não previu esta possibilidade, violando o
princípio da legalidade (arts. 5, II, 84, IV, e 37 da Constituição); c) o direito de
regresso previsto no art. 37, §6º da Constituição Federal deve ser interpretado no
sentido de alcançar o agente nos casos de dolo ou erro grosseiro, sendo o erro
grosseiro interpretado conforme o art. 12, §1º do Decreto nº 9.830/2019, reservando
aos casos de culpa grave, excluindo, assim, a responsabilidade de regresso nas
hipóteses de culpa leve, sendo a inconstitucionalidade preconizada quanto ao
dispositivo interpretada conforme a Constituição para manter ser teor unicamente
para as reparações ao erário.
As consultas públicas previstas no art. 29 da LINDB tem como escopo a

transparência, mas necessita de uma interpretação parcimoniosa, sob pena de
prejudicar a celeridade, a eficácia, a eficiência e a efetividade na atuação da
administração pública. Assim, deve ser reservada a casos cuja relevância exija a
consulta da população, sendo que esta consulta possa realmente contribuir para o
interesse coletivo.
Os instrumentos de segurança jurídica, que independem de regulamentação para as

demais unidades da federação, devem ser utilizados para a ótima atuação processual
e também nos procedimentos interna corporis, sendo estas as medidas que melhor
alcançam a segurança jurídica, em sua acepção de estabilidade e previsibilidade. As
disposições concernentes a Advocacia Geral da União devem ser aplicadas às
procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, uma vez que a
LINDB é uma norma de “supradireito” que deve ser seguida por todos os entes,

independente de regulamentação. O efeito vinculante dos instrumentos de

segurança jurídica também independe de regulamentação e podem ser adotados
diretamente pelos entes federativos.
É um contrassenso afirmar, categoricamente que a LINDB não se aplica aos

processos administrativos fiscais, pois a segurança jurídica é um princípio
constitucional tanto explícito quanto explícito. Portanto, os artigos 20, 21, 22, 23, 24,
28, 29 e 30 inseridos pela Lei nº 13.655/2018 possuem ampla aplicabilidade ao
processo fiscal, tanto administrativo quanto judicial. Os artigos 26 e 27 da LINDB,
no entanto, dependem de lei autorizativa, em face do princípio da legalidade estrita,
que limita a possibilidade de transação no âmbito fiscal (arts. 170 e 171 do CTN).
Quanto ao art. 27, necessária a observância do artigo 170-A do CTN, no que concerne
à vedação de compensação de créditos contestados judicialmente, antes do trânsito
em julgado. Esta última disposição, por sua vez, poderá ser mitigada, conforme a
doutrina e jurisprudência, nas hipóteses de ações de inconstitucionalidade julgada
procedente ou em razão de mero erro de cálculo.
Por fim, os operadores na esfera administrativa, bem como os operadores nas

esferas controladora e judicial, devem se debruçar para uma nova onda que deverá
ordenar a atividade do decisor, com a adoção pela Lei nº 13655/2018 do princípio do
devido processo decisório, exigindo uma maior responsabilidade na justa
composição dos litígios e um maior compromisso para a pacificação social.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BARBOSA, Rui. Posse dos Direitos Pessoais. O Júri e a Independência da

Magistratura in Obras Completas de Rui Barbosa. VOL. XXIII. 1896 TOMO III, p.
227/228, disponível na internet no site
http://www.stf.jus.br/bibliotecadigital/ruibarbosa/18428/pdf/18428.pdf
consultado em 22/10/2019;
BARROSO, Luis Roberto e BARCELLOS. A NOVA Interpretação Constitucional e o

Papel dos Princípios no Direito Brasileiro in Revista Direito Proc. Geral, Rio de
Janeiro, (57), 2003;
BARROSO, Luis Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. 7ª ed.

Saraiva. 2018;
BINENBOJM, Gustavo e CYRINO, André. In Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro,

Edição Especial: Direito Público na Lei de Introdução às Normas de Direito
Brasileiro – LINDB (Lei nº 13.655/2018), p. 203-224, nov. 2018;

BITENCOURT, Cesar Roberto. Tratado de Direito Penal. Vol. 5. 6ª ed. Saraiva. 2012;
BRASIL - CARF – Acórdão nº 2401-006.829 – Rel. Conselheiro CLEBERSON ALEX

FRIESS – Data da Sessão 07/08/2019;
________ CARF – Acórdão nº 3002-000.819 – Relator Conselheiro CARLOS

ALBERTO DA SILVA ESTEVES – Data da Sessão: 13/08/2019;
________ CARF – Acórdão nº 2301-006.167 – Conselheiro Relator MARCELO

FREITAS DE SOUZA COSTA – Data da Sessão: 04/06/2019;
________ CARF – Acórdão 3401-006.747 – Conselheiro Relator LAZARO

ANTONIO SOUZA SOARES – Sessão de Julgamento: 20/08/2019;
________ CARF – Acórdão 1302-003.821 – Conselheiro Relator PAULO

HENRIQUE SILVA FIGUEIREDO – Sessão de julgamento: 14/08/2019;
CARF – Acórdão nº 9202-006.996 – Conselheiro Relator MARIA HELENA COTTA

CARDOZO – Sessão de Julgamento: 21/06/2018;
________ CARF – AC. Nº 3402-005.854 – Conselheiro Relator DIEGO DINIZ

RIBEIRO – Data da sessão: 27/11/2018;
________ STF – 1ª Turma - AG.REG. NA PETIÇÃO 8002 – Rel. Min. Luiz

Fux – Julgamento em: 12/03/2019;
________ STF - AC 3637 ED/RO – Rel. Min. Edson Fachin – Julgamento

em: 02/08/2018;
________ STF – PLENO – RE 852475/SP – REPERCUSSÃO GERAL – Rel. p/ o

Acórdão Min. Edson Fachin – Julgamento: 08/08/2018;
________ STF – HC 93.250/MS, rel. Min. Ellen Gracie 10.06.2008;
________ STF – RE 455.283 AgR/RR, rel. Min. Eros Grau (28.03.2006);
________ STF – ADI 2.566 MC/DF, rel. Min. Sydney Sanches (22.05.2002);
________ STJ – 2ª Turma - REsp 1726822/AL – Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO

– Julgado em: 24/09/2019;
________ STF – Pleno – ADI nº 3141/DF – Rel Min. Roberto Barroso – Data da
decisão 13/12/2018;
________ STJ – 1ª Turma - EDcl no AgInt no AREsp 1312188/MT – Rel. Min.

NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO – Julg 09/09/2019;

________ STJ – CORTE ESPECIAL - AgRg no RE no AgRg nos

EREsp 1278505/MS – Rel. Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA – Julgamento em
19/12/2018;
________ STJ – 1ª Turma - AgInt no AREsp 714074/PE – Rel. Min. Napolão

Nunes Maia - Unânime – Julgado em: 25/03/2019;
________ STJ – 3ª Turma - EDcl no REsp 1630659/DF – Relatora Ministra

NANCY ANDRIGHI – Julgado em: 27/11/2018;
________ STJ - AgRg no AREsp 672435/RS, julg em: 21/03/2019; AgRg no REsp
1207490 / RJ, julg em: 14/08/2018;
________ STJ – 3ª Turma - AgInt no REsp 1804729/SP – Rel. Min. MARCO

AURÉLIO BELLIZZE – Julgado em: 16/09/2019;
________ STJ – 3ª Turma - EDcl no REsp 1630659/DF – Relatora Ministra

NANCY ANDRIGHI – Julg. Em: 27/11/2018. No mesmo sentido: EDcl no REsp
1630889 / DF – Julg em 27/11/2018;
________ STJ – 1ª Seção - AR 5274/SC – Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA

FILHO – Julg. em: 26/06/2019. No mesmo sentido: AR 5367/PR – Julg.
26/06/2019; AR 5277 / RS – Julg em: 22/05/2019;
________ STJ – 1ª Turma - AgInt no REsp 1654462 / MT – Rel. Min. SÉRGIO

KUKINA – Julg em: 07/06/2018;
________ STJ – CORTE ESPECIAL - APn 858 / DF – Relatora Ministra MARIA

THEREZA DE ASSIS MOURA – Julgamento: 24/10/2018;
________ STJ - Rp 357/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, CORTE ESPECIAL, julgado
em 16/05/2007, DJ 04/06/2007;
________ STJ - AgRg no AREsp 654.406/SE, Rel. Ministro Herman Benjamim,

Segunda Turma, julgado em 17/11/2015, DJe 04/02/2016;
________ STJ - AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial,
DJe 28/09/2011;
________ STJ – 1ª Seção - REsp 1130545/RJ [Recurso Repetitivo] – Rel. Min. Luiz
Fux – Julgamento: 09/08/2010;
________ STJ – 1ª Turma - AgRg no REsp 1483780/PE – Rel. Min. NAPOLEÃO

NUNES MAIA FILHO – Julgamento: 23/06/2015;

________ STJ – 1ª Seção - REsp 1184765 / PA – RECURSOS REPETITIVOS – Rel.

Min. Luiz Fux – Julg: 24/11/2010;
________ STJ – 1ª Seção - REsp 1115501/SP [Recurso Repetitivo] – Rel. Min. Luiz
Fux – Julgado em: 10/11/2010;
________ STJ – 2ª Turma – REsp 1247811/RS – Rel. Min. Mauro Campell

Marques – Julg. 14/06/2011 – DJ 21/06/2011;
________ TACRIM-SP – AC – Rel. Silva Pinto – JUTACRIM 84/400;
________ TJMG - Conflito de Competência nº 1.0342.14.010670-5/005,

Relator(a): Des.(a) Fernando Lins , 2ª Seção Cível, julgamento em 10/09/2019,
publicação da súmula em 20/09/2019;
________ TJMG - Remessa Necessária-Cv 1.0471.16.003900-7/001, Relator(a):

Des.(a) Renato Dresch , 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 25/04/2019,
publicação da súmula em 30/04/2019;
________ TJPR - 4ª C.Cível - 0002538-03.2011.8.16.0145 - Ribeirão do Pinhal -

Rel.: Desembargadora Regina Afonso Portes - J. 13.11.2018;
________ TJPR – 4ª Câmara Cível - Apelação Cível e Reexame Necessário nº

0001839-60.2018.8.16.0179 – Relatora Desembargadora Regina Helena Afonso de
Oliveira Portes – Julgamento: 24/09/2019;
________ TJPR - 4ª C.Cível - 0008060-14.2015.8.16.0034 - Piraquara - Rel.:

Desembargadora Regina Afonso Portes - J. 18.09.2018;
________ TJPR – 4ª Câmara Cível - Embargos de Declaração n° 0001747-

06.2018.8.16.0075 ED 1 – Relatora Desembargadora Maria Aparecida Blanco de
Lima – Julgamento: 03/09/2019;
________ TJPR – 5ª Câmara Cível - Apelação / Remessa Necessária n° 0000366-

94.2008.8.16.0177 – Rel. Desemb. Renato Braga Bettega – Julgamento:
23/09/2019;
________ TJPR – 8ª Câmara Cível – APELAÇÃO CÍVEL Nº 0002204-

28.2009.8.16.0148 – Rel. Desemb. CLAYTON MARANHÃO – Julgamento:
18/07/2019;
________ TJPR - 5ª Câmara Cível - AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 0004646-

71.2019.8.16.0000 – Rel. Juiz JUIZ ROGÉRIO RIBAS, SUBST. EM 2º GRAU –
Julgamento: 15/10/2019;

________ TJPR - 5ª Câmara Cível - APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME

NECESSÁRIO Nº 0004126-41.2015.8.16.00004 – Relator Juiz de Direito em 2º
Grau Anderson Ricardo Fogaça – Julgamento: 02/07/2019;
________ TJPR - 5ª Câmara Cível - APELAÇÃO CÍVEL Nº 0006971-

44.2016.8.16.0058 – Rel. JUIZ ROGÉRIO RIBAS, SUBST. DE 2.º GRAU –
Julgamento: 30/07/2019;
________ TJRJ - Segunda Câmara Cível - Agravo de Instrumento n° 0018987-

21.2019.8.19.0000 – Relatora Desembargadora MARIA ISABEL PAES GONÇALVES
– Julgamento: 22/05/2019;
________ TJRS - Apelação Cível, Nº 70078611696, Terceira Câmara Cível,

Tribunal de Justiça do RS, Relator: Leonel Pires Ohlweiler, Julgado em: 25-04-2019;
________ TJRS - Agravo de Instrumento, Nº 70082343633, Segunda Câmara

Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Lúcia de Fátima Cerveira, Julgado em: 25-
09-2019;
________ TJRS - Mandado de Segurança Cível, Nº 70081822793, Terceira Câmara

Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Eduardo Delgado, Julgado em: 29-08-
2019;
________ TJSC, Agravo de Instrumento nº 4007467-26.2017.8.24.0000, de

Balneário Camboriú, rel. Des. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira
Câmara de Direito Público, j. 30-07-2019;
________ TJSC, Apelação Cível n. 0022466-67.2013.8.24.0008, de Blumenau, rel.

Des. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, j.
09-10-2018;
________ TJSC, Apelação Cível n. 0001217-71.2011.8.24.0027, de Ibirama, rel.

Des. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, j.
03-12-2018;
________ TJSP - 4ª Câmara de Direito Público - Apelação Cível nº 1011014-

38.2017.8.26.0302 – Rel. Desemb. LUÍS FERNANDO CAMARGO DE BARROS
VIDAL – Julgamento: 10/06/2019;



55.2017.8.26.0587 – Relatora Desembargadora HELOÍSA MARTINS MIMESSI;
CABRAL, Antônio do Passo e CRAMER, Ronaldo [coordenadores]. Comentários ao

Novo Código de Processo Civil. Forense. 2015;

14.2012.8.26.0564 – Rel. Desemb. RICARDO CHIMENTI – Julgamento:
09/10/2019;
________ TJSP - 4ª Câmara de Direito Público - Remessa Necessária nº 0026668-

92.2013.8.26.0053 – Rel.. Desemb. LUIS FERNANDO CAMARGO DE BARROS
________ TJSP - 4ª Câmara de Direito Público - Apelação nº 1058610-

23.2016.8.26.0053 – Rel. Desemb. LUIS FERNANDO CAMARGO DE BARROS

22.2009.8.26.0352 – Rel. Desemb. Luís Francisco Aguilar Cortez – Julgamento:
24/04/2019
CÂMARA, Jacintho Arruda. Art. 24 da LINDB: irretroatividade de nova orientação

geral para anular deliberações administrativas. In Rev. Direito Adm., Rio de
Janeiro, Edição Especial: Direito Público na Lei de Introdução às Normas de Direito
CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Penal: parte geral. 23ª ed. Saraiva [versão
digital]. 2019;
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33ª ed.
Atlas. 2019;
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 32ª ed. Forense. 2019;
GAGLIANO, Pablo Stolze e PAMPLONA JUNIOR, Rodolfo. Novo Curso de Direito

Civil. Vol 1. 21ª ed. 2019;
GUERRA, Sérgio, DE PALMA, Juliana Bonacorsi. Art. 26 da LINDB: novo regime

jurídico de negociação com a administração pública in Rev. Direito Adm., Rio de
GUSMÃO, Paulo Dourado de. Introdução ao Estudo do Direito. 49ª ed. Forense.
2018;
JORDÃO, Eduardo. Art. 22 da LINDB. Acabou o romance: reforço do pragmatismo

no direito público brasileiro in Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro,
JUSTEN FILHO, Marçal. Art. 20 da LINDB: dever de transparência, concretude e

proporcionalidade in Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, Edição Especial: Direito
Público na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro – LINDB (Lei nº
13.655/2018), p. 13-41, nov. 2018;
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Art. 23 da LINDB: o equilíbrio entre

mudança e previsibilidade na hermenêutica jurídica. In Rev. Direito Adm., Rio de
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Tratado de Direito Constitucional. 2012;
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. 21ª ed. Forense.

2017;
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª Ed. Malheiros.

2016;
MONTEIRO, Vera. Art. 29 da LINDB: regime jurídico da consulta pública in Rev.

Direito Adm., Rio de Janeiro, Edição Especial: Direito Público na Lei de Introdução
às Normas de Direito Brasileiro – LINDB (Lei nº 13.655/2018), p. 225-242, nov.
2018;
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 34ª ed. Atlas [versão digital]. 2018;
MOREIRA, Egon Bockmann. O Novo Código de Processo Civil e sua Aplicabilidade

no Processo Administrativo in Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v.
273, p. 313-334, set./dez. 2016;
NADER, Paulo. Introdução ao Estudo do Direito. 36ª ed. Forense. 2014;
NOVELINO, Marcelo. Manual de Direito Constitucional. 8ª Ed. 2013;
NUNES, Rizzatto. Manual de Introdução ao Estudo do Direito. 14ª ed. Saraiva. 2017;
NUCCI, Guilherme de Souza. Curso de Direito Penal. Vol 1. 3ª ed. Forense [versão
digital]. 2019;

PAULSEN, Leandro. Constituição e Código Tributário Comentados. 18ª ed [versão

digital]. 2019;
PRADO, Luiz Regis. Tratado de Direito Penal Brasileiro. Vol 1. 3ª ed. Forense
[versão digital]. 2019;
SABBAG, Eduardo. Código Tributário Nacional Comentado. 2ª ed. Forense. 2018;
SCHOUERI, Luis Eduardo. Direito Tributário. 9ª ed. Saraiva [livro digital]. 2019;
SPITZKOVSKI, Celso. Direito Administrativo Esquematizado, 2ª Ed. Saraiva. 2019;
SUNDFELD, Carlos Ari. LINDB: Direito Tributário está sujeito à Lei de Introdução
reformada: Qual o âmbito de incidência dos novos dispositivos? In JOTA, extraído
da internet no site: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/lindb-direito-
tributario-esta-sujeito-a-lei-de-introducao-reformada-10082018, acesso em
30/10/2019;
SUNDFELD, Carlos Ari e VORONOFF, Alice. Art. 27 da LINDB: quem paga pelos
riscos do processo? In Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, Edição Especial: Direito
Público na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro – LINDB (Lei nº
13.655/2018), p. 171-201, nov. 2018;
TARTUCE, Flávio. Direito Civil. Vol. 1. Forense. 2019.
THEODORO JUNIOR, Humberto. Novo Código de Processo Civil Anotado. 20ª ed.
Forense. 2016;
NOTAS
[1]STOLZE, Pablo e VIANA, Salomão. Impactos da nova lei que altera normas do
direito brasileiro. apud GAGLIANO e PAMPLONA JUNIOR, 2019, pp. 158/159
[2] SPITZKOVSKI, 2019, p. 790/791
[3] TARTUCE, 2019, p. 99
[4] NADER, 2014, p. 141
[5] GUSMÃO, Paulo Dourado de. Introdução ao Estudo do Direito. 49ª ed. Forense.
2018, p. 387
[6] JUSTEN FILHO, 2018, p. 15

[7] CARVALHO FILHO, 2019, p. 1554
[8] STJ – 2ª Turma - REsp 1726822/AL – Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO –

Julgado em: 24/09/2019
[9] MAXIMILIANO, 2017, p. 163
[10] STJ – 1ª Turma - EDcl no AgInt no AREsp 1312188/MT – Rel. Min.

NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO – Julg 09/09/2019
[11] CARF – Acórdão nº 2401-006.829 – Rel. Conselheiro CLEBERSON ALEX

FRIESS – Data da Sessão 07/08/2019
[12] STJ – CORTE ESPECIAL - AgRg no RE no AgRg nos EREsp 1278505/MS – Rel.
Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA – Julgamento em 19/12/2018
[13] CARF – Acórdão nº 3002-000.819 – Relator Conselheiro CARLOS ALBERTO

DA SILVA ESTEVES – Data da Sessão: 13/08/2019
[14] CARF – Acórdão nº 2301-006.167 – Conselheiro Relator MARCELO FREITAS

DE SOUZA COSTA – Data da Sessão: 04/06/2019
[15] STJ – 1ª Turma - AgInt no AREsp 714074/PE – Rel. Min. Napolão Nunes Maia -
Unânime – Julgado em: 25/03/2019. Em idêntico sentido: AgRg no AREsp
672435/RS, julg em: 21/03/2019; AgRg no REsp 1207490 / RJ, julg em: 14/08/2018
[16] Inteiro teor, p. 07
[17] STF – 1ª Turma - AG.REG. NA PETIÇÃO 8002 – Rel. Min. Luiz Fux –
Julgamento em: 12/03/2019
[18] STF - AC 3637 ED/RO – Rel. Min. Edson Fachin – Julgamento em:
02/08/2018
[19] TJSC, Agravo de Instrumento n. 4007467-26.2017.8.24.0000, de Balneário

Camboriú, rel. Des. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de
Direito Público, j. 30-07-2019. No mesmo sentido: TJSC, Apelação / Remessa
Necessária n. 0008197-36.2013.8.24.0036, de Jaraguá do Sul, rel. Des. Paulo
Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, j. 09-04-
2019; TJSC, Apelação Cível n. 0036364-91.2012.8.24.0038, de Joinville, rel. Des.
Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, j. 03-
12-2018; TJSC, Apelação / Remessa Necessária n. 0900062-38.2014.8.24.0080, de
Xanxerê, rel. Des. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de

Direito Público, j. 12-11-2018; TJMG - Agravo de Instrumento-Cv

1.0000.18.050692-5/001, Relator(a): Des.(a) Alberto Vilas Boas , 1ª CÂMARA
CÍVEL, julgamento em 16/04/0019, publicação da súmula em 23/04/2019
[20] TJSC, Apelação Cível n. 0022466-67.2013.8.24.0008, de Blumenau, rel. Des.

Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, j. 09-
10-2018
[21] TJRS - Apelação Cível, Nº 70078611696, Terceira Câmara Cível, Tribunal de

Justiça do RS, Relator: Leonel Pires Ohlweiler, Julgado em: 25-04-2019
[22] TJPR – 4ª Câmara Cível - Apelação Cível e Reexame Necessário nº 0001839-

60.2018.8.16.0179 – Relatora Desembargadora Regina Helena Afonso de Oliveira
Portes – Julgamento: 24/09/2019
[23] TJPR – 4ª Câmara Cível - Embargos de Declaração n° 0001747-

06.2018.8.16.0075 ED 1 – Relatora Desembargadora Maria Aparecida Blanco de
Lima – Julgamento: 03/09/2019
[24] Inteiro teor, p. 03/04
[25] TJPR – 5ª Câmara Cível - Apelação / Remessa Necessária n° 0000366-

94.2008.8.16.0177 – Rel. Desemb. Renato Braga Bettega – Julgamento: 23/09/2019
[26] Op. Cit. P. 1554/1555
[27] STJ – 3ª Turma - EDcl no REsp 1630659/DF – Relatora Ministra NANCY

ANDRIGHI – Julgado em: 27/11/2018. Em idêntico sentido: EDcl no REsp 1630889
/ DF – Julgado em: 27/11/2018
[28] TJSP - 4ª Câmara de Direito Público - Apelação Cível nº 1011014-

VIDAL – Julgamento: 10/06/2019
[30] TJRJ - Segunda Câmara Cível - Agravo de Instrumento n° 0018987-

21.2019.8.19.0000 – Relatora Desembargadora MARIA ISABEL PAES GONÇALVES
– Julgamento: 22/05/2019


[33] JORDÃO, 2018. Pág. 69/70
[34] Op. Cit. P. 1555/1556
[35] TJSC, Apelação Cível n. 0001217-71.2011.8.24.0027, de Ibirama, rel. Des. Paulo

Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, j. 03-12-
2018
[36] TJPR - 5ª Câmara Cível - AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 0004646-

71.2019.8.16.0000 – Rel. Juiz JUIZ ROGÉRIO RIBAS, SUBST. EM 2º GRAU –
Julgamento: 15/10/2019
[38] TJPR - 5ª Câmara Cível - APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO Nº

0004126-41.2015.8.16.00004 – Relator Juiz de Direito em 2º Grau Anderson
Ricardo Fogaça – Julgamento: 02/07/2019
[39] TJPR - 5ª Câmara Cível - APELAÇÃO CÍVEL Nº 0006971-44.2016.8.16.0058 –

Rel. JUIZ ROGÉRIO RIBAS, SUBST. DE 2.º GRAU – Julgamento: 30/07/2019
[40] TJMG - Remessa Necessária-Cv 1.0471.16.003900-7/001, Relator(a): Des.(a)

Renato Dresch , 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 25/04/2019, publicação da
súmula em 30/04/2019. No mesmo sentido: TJMG - Ap Cível/Rem Necessária
1.0245.12.020088-7/001, Relator(a): Des.(a) Renato Dresch , 4ª CÂMARA CÍVEL,
julgamento em 25/04/2019, publicação da súmula em 30/04/2019; TJMG - Ap
Cível/Rem Necessária 1.0245.12.020088-7/001, Relator(a): Des.(a) Renato Dresch ,
4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 25/04/2019, publicação da súmula em
30/04/2019; TJMG - Remessa Necessária-Cv 1.0508.16.001368-8/001, Relator(a):
Des.(a) Renato Dresch , 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 28/02/2019,
publicação da súmula em 12/03/2019; TJMG - Remessa Necessária-Cv
1.0000.17.105708-6/001, Relator(a): Des.(a) Renato Dresch , 4ª CÂMARA CÍVEL,
julgamento em 28/02/2019, publicação da súmula em 01/03/2019; TJMG -
Remessa Necessária-Cv 1.0000.18.137009-9/001, Relator(a): Des.(a) Renato
Dresch , 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 28/02/2019, publicação da súmula em
01/03/2019; TJMG - Remessa Necessária-Cv 1.0000.18.124214-0/001, Relator(a):
Des.(a) Renato Dresch , 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 21/02/0019, publicação
da súmula em 22/02/2019
[41] MARQUES NETO, 2018, p. 103
[42] STJ – 3ª Turma - AgInt no REsp 1804729/SP – Rel. Min. MARCO AURÉLIO
BELLIZZE – Julgado em: 16/09/2019

[43] STJ – 3ª Turma - EDcl no REsp 1630659/DF – Relatora Ministra NANCY

ANDRIGHI – Julg. Em: 27/11/2018. No mesmo sentido: EDcl no REsp 1630889/DF
– Julg em 27/11/2018

14.2012.8.26.0564 – Rel. Desemb. RICARDO CHIMENTI – Julgamento:
09/10/2019. No mesmo sentido: TJSP - 18ª Câmara de Direito Público - Apelação
Cível nº 0531941-29.2004.8.26.0564 - Rel. Desemb. RICARDO CHIMENTI –
Julgamento:09/10/2019; TJSP - 18ª Câmara de Direito Público - Apelação Cível nº
0000799-33.2010.8.26.0280 - Rel. Desemb. RICARDO CHIMENTI –
Julgamento:27/09/2019; TJSP - 18ª Câmara de Direito Público - Apelação Cível nº
1504003-77.2017.8.26.0405 - Rel. Desemb. RICARDO CHIMENTI –
Julgamento:15/10/2019
[45] CÂMARA, 2018, p. 115/116
[46] STJ – 1ª Seção - AR 5274/SC – Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO –
Julg. em: 26/06/2019. No mesmo sentido: AR 5367/PR – Julg. 26/06/2019; AR
5277 / RS – Julg em: 22/05/2019
[48] TJSP - 4ª Câmara de Direito Público - Remessa Necessária nº 0026668-

92.2013.8.26.0053 – Rel.. Desemb. LUIS FERNANDO CAMARGO DE BARROS
[49] TJSP - 4ª Câmara de Direito Público - Apelação nº 1058610-23.2016.8.26.0053

– Rel. Desemb. LUIS FERNANDO CAMARGO DE BARROS VIDAL – Julgamento:
30/07/2018. No mesmo sentido: TJSP - 4ª Câmara de Direito Público - Apelação nº
1023060-30.2017.8.26.0053 - Rel. Desemb. LUIS FERNANDO CAMARGO DE
BARROS VIDAL – Julgamento: 30/07/2018; TJSP - 4ª Câmara de Direito Público -
Apelação nº 1055557-34.2016.8.26.0053 - Rel. Desemb. LUIS FERNANDO
CAMARGO DE BARROS VIDAL – Julgamento: 30/07/2018
[50] TJRS - Agravo de Instrumento, Nº 70082343633, Segunda Câmara Cível,

Tribunal de Justiça do RS, Relator: Lúcia de Fátima Cerveira, Julgado em: 25-09-
2019
[51] TJRS - Mandado de Segurança Cível, Nº 70081822793, Terceira Câmara Cível,

Tribunal de Justiça do RS, Relator: Eduardo Delgado, Julgado em: 29-08-2019
[52] TJMG - Conflito de Competência 1.0342.14.010670-5/005, Relator(a): Des.(a)

Fernando Lins , 2ª Seção Cível, julgamento em 10/09/2019, publicação da súmula
em 20/09/2019

[53] GUERRA, Sérgio, DE PALMA, Juliana Bonacorsi. Art. 26 da LINDB: novo

regime jurídico de negociação com a administração pública in Rev. Direito Adm., Rio
de Janeiro, Edição Especial: Direito Público na Lei de Introdução às Normas de
Direito Brasileiro – LINDB (Lei nº 13.655/2018), p. 135-169, nov. 2018., p. 148/149
[54] STJ – 1ª Turma - REsp 584798/PE – Rel. Min. Luiz Fux – Julgamento:
04/11/2004
[55] STJ – 6ª Turma - AgRg no RMS 17920/MG – Rel. Min. Og Fernandes –

[56] STJ – 5ª Turma - RMS 31029/RJ – Relatora Ministra Lauriita Vaz –

[57] STJ – 1ª Turma - RMS 21942/MS – Rel. Ministro LUIZ FUX – Julgamento:
15/02/2011
[58] MEIRELLES, 2016, p. 113/114
[59] GUERRA e DE PALMA, 2018, 147.
[60] STJ – 1ª Turma - AgInt no REsp 1654462 / MT – Rel. Min. SÉRGIO KUKINA –
Julg em: 07/06/2018
[62] SUNDFELD e VORONOFF, 2018, p. 178/179
[63] BARBOSA, 1896, p. 227/228.
[64] STJ - Rp 357/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, CORTE ESPECIAL, julgado em
16/05/2007, DJ 04/06/2007, p. 279
[65] STJ – CORTE ESPECIAL - APn 858 / DF – Relatora Ministra MARIA

THEREZA DE ASSIS MOURA – Julgamento: 24/10/2018
[66] TACRIM-SP – AC – Rel. Silva Pinto – JUTACRIM 84/400
[67] DI PIETRO, 2019, p. 211
[68] BINENBOJM e CYRINO, 2018, p. 207
[70] Di Pietro, 2019, p. 2010/2011

[72] NUCCI, 2019, p. 428
[73] PRADO, 2019, p. 759
[74] CAPEZ, 2019, p. 381
[75] CAPEZ, 2019, p. 381
[76] STJ – CORTE ESPECIAL - APn 858 / DF – Relatora Ministra MARIA

THEREZA DE ASSIS MOURA – Julgamento: 24/10/2018. No mesmo sentido: STJ
– Corte Especial – Rp 357 – Luiz Fux – Julgamento: 16/05/2007 (REVFOR vol. 392
p. 336); Apn 411/SP, Rel.Min. Peçanha Martins, DJ de 24/04/2006.
[77] TACRIM-SP – AC – Rel. Silva Pinto – JUTACRIM 84/400
[78] DI PIETRO, 2019, p. 211
[79] STJ - AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe
28/09/2011
[80] STJ - AgRg no AREsp 654.406/SE, Rel. Ministro Herman Benjamim, Segunda
Turma, julgado em 17/11/2015, DJe 04/02/2016
[81] O Ministro Gilmar Mendes levantou a seguinte questão, in verbis: “Certa feita,
entrou-se com uma ação, o Ministério Público contra o Ministro Malan, o Ministro
Pedro Parente e vários outros componentes do Conselho Monetário, por conta do
PROER, Ministro Celso. Muito provavelmente esta ação foi muito encorajada pelo
PT da oposição, Ministra Rosa, uma vez que muitos desses atores eram um pouco
braço judicial do Partido dos Trabalhadores. Esta ação foi acolhida. Eu até brinquei
com o Pedro Parente, depois, porque essa ação foi acolhida, Ministro Alexandre. O
juiz disse: não vou aplicar todas as demais sanções. Só vou mandar que eles
devolvam o que foi aplicado no PROER. O PROER, que é considerado um grande
programa de estadista no Brasil. Veja, Ministro Fux, aqui foi proposta ação e a ação
foi acolhida, porque se entendeu que se estava – vejam –, em um tema altamente
complexo como este: "conceder benefício fiscal sem observância das formalidades
legais". Segundo essa vertente, já caberia a ação. Como que se fica num caso desse?
Imagine-se que passe o prazo previsto e só depois propõe-se ação. Porque a toda
hora, governar envolve esses riscos todos. E aqui é muito curioso - acho que nós
temos que discutir e penso que essa é a oportunidade de fazê-lo - o risco para quem
propõe essas ações também, inclusive, as de ressarcimento, doutora Raquel. Nesses
dias, eu escutava de um líder no Congresso que as responsabilidades e as
condenações nos órgãos autônomos, que a responsabilidade civil do Ministério

Público, da Polícia e, eventualmente, do Judiciário, teriam que ser arcados com o

orçamento de cada uma dessas unidades autônomas. E faz todo o sentido. "Ah, vai
provar o dolo", como? Pode haver programas governamentais que resultem em
verdadeiro fracasso. Mas como se vai examinar? Veja, nós sabemos de um no qual
até houve crime, com vendas de medidas provisórias e tudo mais; mas o governo
Dilma, acho, começa a acabar com o tal programa das desonerações fiscais - um
retumbante fracasso. É um experimento institucional, mas não se pode imputar
dolo. O caso do PROER é um programa exitoso, não obstante contestado. Vai se
permitir que se faça isso? Passou o prazo de prescrição, agora se retoma a discussão.
E nós sabemos que essas ações são muito animadas por motivações políticas, uma
vez que no contexto atual elas podem ser propostas de maneira - desculpe, doutora
Raquel, a franqueza - flagrantemente irresponsável, no sentido jurídico. Ainda
agora, Ministro Lewandowski, encontrei-me com o doutor Eduardo Jorge lá em
Lisboa. Foi acusado de tudo, animado por essa gente - como Luiz Francisco e Schelb
- da Procuradoria. Foi absolvido em todas as ações, ganhou depois todas as ações de
indenização. Ele disse que só não conseguiu responsabilizar Luiz Francisco porque
as instituições se protegem. No Ministério Público tudo foi decretado "prescrição".
Conseguiu, inclusive, indenizações subsequentes. Esses dias, eu brincava com meus
amigos da imprensa, dizendo que eles se protegem e protegem os seus informantes.
Ninguém fala. Veja, é interessante, reconhecem o erro, mas ninguém menciona os
que fizeram. O Luiz Francisco se tornou um personagem invisível. É como se ele não
tivesse existido. Como agora, quase já não falam mais do doutor Janot e suas
bebidas. Já não falam mais. Então, é curioso isso. Como tratar desse tema? Eu estou
colocando problemas concretos, porque, a manter-se dada jurisprudência, faz-se um
convite para que funções públicas sejam exercidas por aventureiros” (STF – PLENO
– RE 852475/SP – REPERCUSSÃO GERAL – Rel. p/ o Acórdão Min. Edson Fachin
– Julgamento: 08/08/2018. Inteiro teor, p. 142 a 142).
[82] STF – PLENO – RE 852475/SP – REPERCUSSÃO GERAL – Rel. p/ o Acórdão

Min. Edson Fachin – Julgamento: 08/08/2018, p. 135/036.
[83] STJ – 2ª Turma - REsp 1808976/SP – Rel. Min. Hermann Benjamin – Julgado
em 01/10/2019
[84] BITENCOURT, 2012, p. 46
[85] MORAES, 2018, p. 1031
[86] BINENBOJM, Gustavo e CYRINO, André. In Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro,
Brasileiro – LINDB (Lei nº 13.655/2018), p. 203-224, nov. 2018, p. 216
[87] STF – HC 93.250/MS, rel. Min. Ellen Gracie 10.06.2008

[88] STF – RE 455.283 AgR/RR, rel. Min. Eros Grau (28.03.2006).
[89] STF – ADI 2.566 MC/DF, rel. Min. Sydney Sanches (22.05.2002);
[90] BARROSO e BARCELLOS, 2003, p. 332
[91] NOVELINO, Marcelo. Manual de Direito Constitucional. 8ª Ed. 2013,P. 404
[92] MARTINS, Ives Gandra da Silva. Tratado de Direito Constitucional. 2012, p.

252
[93] TJPR - 4ª C.Cível - 0002538-03.2011.8.16.0145 - Ribeirão do Pinhal - Rel.:

Desembargadora Regina Afonso Portes - J. 13.11.2018. No mesmo sentido: TJPR -
4ª C.Cível - 0008060-14.2015.8.16.0034 - Piraquara - Rel.: Desembargadora
Regina Afonso Portes - J. 18.09.2018
[95] in DJe Curitiba, 3 de Dezembro de 2018 - Edição nº 2397
[96] In DJe Curitiba, 16 de Outubro de 2019 - Edição nº 2604
[97] Conferir MONTEIRO, 2018
[98] GUSMÃO, Paulo Dourado de. Introdução ao Estudo do Direito. 49ª ed.
Forense. 2018, p. 387
[99] NUNES, 2017, p. 137
[100] NADER, 2014, p. 141
[101] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª ed. Malheiros.
2016, p. 205
[102] CARF – Acórdão 3401-006.747 – Conselheiro Relator LAZARO ANTONIO

SOUZA SOARES – Sessão de Julgamento: 20/08/2019
[103] CARF – Acórdão 1302-003.821 – Conselheiro Relator PAULO HENRIQUE

SILVA FIGUEIREDO – Sessão de julgamento: 14/08/2019
[104] CARF – Acórdão nº 9202-006.996 – Conselheiro Relator MARIA HELENA

COTTA CARDOZO – Sessão de Julgamento: 21/06/2018
[105] SUNDFELD, Carlos Ari. LINDB: Direito Tributário está sujeito à Lei de
Introdução reformada: Qual o âmbito de incidência dos novos dispositivos? In
JOTA, extraído da internet no site: https://www.jota.info/opiniao-e-

analise/artigos/lindb-direito-tributario-esta-sujeito-a-lei-de-introducao-reformada-
10082018
[106] STF – Pleno – ADI nº 3141/DF – Rel Min. Roberto Barroso – Data da decisão
13/12/2018
[107] Inteiro teor, p 08
[108] MAXIMILIANO, 2017, p. 163
[109] STJ – 1ª Seção - REsp 1130545/RJ – Rel. Min. Luiz Fux – Julgamento:
09/08/2010
[110] PAULSEN, 2019. 2470/2471
[111] MARQUES, Cláudia Lima. Comentários ao Código…, 2004, p. 24. Trata-se de

introdução da obra coletiva escrita em coautoria com Ministro Antonio Herman de
V. e Benjamin e Bruno Miragem apud TARTUCE, 2017, p. 100
[112] STJ – 1ª Turma - AgRg no REsp 1483780/PE – Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES
MAIA FILHO – Julgamento: 23/06/2015
[113] STJ – 1ª Seção - REsp 1184765 / PA – RECURSOS REPETITIVOS – Rel. Min.

Luiz Fux – Julg: 24/11/2010
[114] THEODORO JUNIOR, 2016, pg. 82
[115] TUPINAMBÁ, Carolina. Comentários ao artigo 15 do CPC in CABRAL, e

CRAMER, 2015, pg. 88
[116] MOREIRA, 2016. P. 319
[117] CARF – AC. Nº 3402-005.854 – Conselheiro Relator DIEGO DINIZ RIBEIRO

– Data da sessão: 27/11/2018
[118] BARROSO, 2018, p. 493, nota de rodapé 243
[119] Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada
ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos,
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo
parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de
Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
§ 1o A transparência será assegurada também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os

processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos;
[120] SCHOUERI, 2019, p. 1263
[121] SABBAG, 2018, p. 499/500
[122] TESE 249 – STJ – 1ª Seção - REsp 1115501/SP – Rel. Min. Luiz Fux – Julgado
em: 10/11/2010
[123] STJ – 2ª Turma – REsp 1247811/RS – Rel. Min. Mauro Campell Marques –
Julg. 14/06/2011 – DJ 21/06/2011
[124] STJ – 1ª Seção - AR 5274/SC – Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO –
Julg. em: 26/06/2019. No mesmo sentido: AR 5367/PR – Julg. 26/06/2019; AR
5277 / RS – Julg em: 22/05/2019
[126] TJRS - Agravo de Instrumento, Nº 70082343633, Segunda Câmara Cível,

Tribunal de Justiça do RS, Relator: Lúcia de Fátima Cerveira, Julgado em: 25-09-
2019
Autor
Olsen Henrique Bocchi
advogado em Londrina (PR)
Informações sobre o texto
Este texto foi publicado diretamente pelo autor. Sua divulgação não depende de
prévia aprovação pelo conselho editorial do site. Quando selecionados, os textos são
divulgados na Revista Jus Navigandi.

LINDB alterações Lei 13655/2018

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

LINDB alterações Lei 13655/2018

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

A lei 13655/2018 e as alterações da LINDB: interpretação dos novos dispositivos artigo por artigo - Jus.com.

br | Jus Navigandi 21/07/2021 20:20

Este texto foi publicado no Jus no endereço

A lei 13655/2018 e as alterações da LINDB:

Olsen Henrique Bocchi

Almejando homenagear o princípio da segurança jurídica nas esferas administrativa,

https://jus.com.br/imprimir/78562/a-lei-13655-2018-e-as-alteracoes-da-lindb-interpretacao-dos-novos-dispositivos-artigo-por-artigo Página 1 de 131

Como este trabalho é direcionado tanto ao operador cotidiano nas esferas

De antemão destaca-se: a LINDB, no âmbito do processo administrativo e judicial

Durante o desenvolvimento dos trabalhos, comentar-se-á a realidade do processo

1) CONTEXTUALIZAÇÃO DAS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI

Pablo Stolze e Rodolfo Pamplona dissertaram sobre a opção legislativa de alterar a

https://jus.com.br/imprimir/78562/a-lei-13655-2018-e-as-alteracoes-da-lindb-interpretacao-dos-novos-dispositivos-artigo-por-artigo Página 2 de 131

“O que de logo chama a atenção é a constatação de que os 11 artigos que a lei

No caso, o diploma legal alterado é um dos mais importantes do sistema

Há, portanto, uma importantíssima opção político-legislativa contida no fato

Apesar da crítica do renomado autor, percebe-se que o doutrinador está distante da

Interessante a interpretação de Celso Spitzkovski, que destoa da doutrina civilista,

Apesar das veementes críticas da doutrina, conforme a própria doutrina de Pablo

Eventuais críticas aos dispositivos devem ser solucionadas com a interpretação

https://jus.com.br/imprimir/78562/a-lei-13655-2018-e-as-alteracoes-da-lindb-interpretacao-dos-novos-dispositivos-artigo-por-artigo Página 3 de 131

Em última análise, a reforma operada na LINDB, Flávio Tartuce, citando Carlos

“Como bem pondera Carlos Eduardo Elias de Oliveira, professor de Direito

Os artigos 20 a 24 instauraram um novo corolário do princípio do devido processo

“Os conceitos de segurança jurídica e de certeza jurídica não se confundem.

Já os artigos 26 e 27 da LINDB instauraram nos processos administrativos e

Por fim, os artigos 29 e 30 da LINDB tratam da segurança jurídica na aplicação das

https://jus.com.br/imprimir/78562/a-lei-13655-2018-e-as-alteracoes-da-lindb-interpretacao-dos-novos-dispositivos-artigo-por-artigo Página 4 de 131

“A ‘segurança jurídica’ impõe o respeito à ordem constituída, à ordem

Assim, contextualizada a matéria, passamos a interpretar cada um dos artigos

2) COMENTÁRIOS AOS DISPOSITIVOS INSERIDOS NA LINDB PELA

Feita uma contextualização inicial do tema, passa-se a comentar os novos

2.1) O ART. 20 DA LINDB E A MOTIVAÇÃO DAS DECISÕES.

Primeiramente, vale verificar os dispositivos da Lei e do Decreto nº 9830/2019, bem

2.1.1) Noções gerais.

O art. 20 da LINDB, inserido pela Lei nº 13655/2018, foi assim redigido:

Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da

Regulamentando o dispositivo acima, o Decreto nº 9830/2019, os arts 2º e 3º

https://jus.com.br/imprimir/78562/a-lei-13655-2018-e-as-alteracoes-da-lindb-interpretacao-dos-novos-dispositivos-artigo-por-artigo Página 5 de 131

Art. 2º A decisão será motivada com a contextualização dos fatos, quando

§ 1º A motivação da decisão conterá os seus fundamentos e apresentará a

§ 2º A motivação indicará as normas, a interpretação jurídica, a

§ 3º A motivação poderá ser constituída por declaração de concordância

Art. 3º A decisão que se basear exclusivamente em valores jurídicos

§ 1º Para fins do disposto neste Decreto, consideram-se valores jurídicos

§ 2º Na indicação das consequências práticas da decisão, o decisor

§ 3º A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida

Conforme a doutrina de Marçal Justen Filho, a disposição do art. 20 da LINDB visa

“As inovações introduzidas pela Lei nº 13.655/2018 destinam-se a reduzir

https://jus.com.br/imprimir/78562/a-lei-13655-2018-e-as-alteracoes-da-lindb-interpretacao-dos-novos-dispositivos-artigo-por-artigo Página 6 de 131

Apesar da linguagem abstrata quer da LINDB, quer do Decreto regulamentador,

De antemão, cabe a lúcida lição de José dos Santos Carvalho Filho:

É imperioso notar, contudo, que a norma não veda decisões fundadas em

Assim, obrando de forma responsável e pautada na realidade dos fatos, sem a

Feitas essas considerações, passar-se-á a estudar o princípio da congruência e seus

2.1.2) O princípio da congruência, a proporcionalidade e a razoabilidade.

Art. 492. É vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida,

O princípio da congruência, conhecido também como princípio da correlação ou

https://jus.com.br/imprimir/78562/a-lei-13655-2018-e-as-alteracoes-da-lindb-interpretacao-dos-novos-dispositivos-artigo-por-artigo Página 7 de 131

A única exigência reside no fato de que, em qualquer hipótese, o julgador deve

Convém destacar a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

O Superior Tribunal de Justiça possui orientação no sentido de que "não configura