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SISTEMAS ADMINISTRATIVOS E FUNO ADMINISTRATIVA1

 Sistemas Administrativos modos de organizao da Administrao o Modelo tradicional (pr-moderno antes dos sculos XVIIIXIX)  Modelo datado do perodo anterior ao Estado de Direito, personalizado no Estado Absoluto ( Estado de Polcia );  No existia, em termos jurdicos, Administrao, dada a ausncia de normas de funcionamento, sendo que as normas existentes encontravam-se desprovidas de eficcia externa (ausncia de garantias contenciosas);  Administrao no estava subordinada ao princpio da legalidade;  Dimenso demoflica do Estado, ou seja, este est destinado a prestar o bem comum. Trata-se do Estado Intervencionista ao nvel econmico -social, apenas retomado com o Estado Social de Direito, na segunda metade do sculo XX. o Modelo francs de Administrao Executiva  No sistema francs, onde nasce o Direito Administrativo (o modelo adoptado em Portugal de inspirao francesa), temos uma Administrao centralizada, de nomeao dos responsveis pelos rgos descentralizados;  Existncia de Administrao local do Estado (os prefeitos , equivalentes aos Governadores Civis), de nomeao pelo Estado;
Os apontamentos apresentados foram recolhidos em aulas tericas de Direito Administrativo I, ministradas pela Exmo. Prof. Doutor Lus Filipe Colao Antunes, na Faculdade de Direito da Universidade do Porto (FDUP), no ano lectivo 2010/2011.
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 Vigora o princpio da hierarquia (modelo de Administrao napolenica);  Os funcionrios administrativos no respondiam individualmente pelos actos praticados;  O Direito ordenador das relaes entre particulares e a Administrao o Direito Administrativo, criando princpios e normas prprias. Sistema de normas substantivas distintas e prprias. Por exemplo: acto administrativo, domnio pblico, expropriao por utilidade pblica e responsabilidade civil extracontratual do Estado;  Criao de jurisdio prpria e especializada os Tribunais Administrativos (que inicialmente no eram verdadeiros tribunais);  No interferncia do poder executivo no poder judicial e vice-versa;  O Conselho de Estado a instncia superior, sendo que, inicialmente, no era um verdadeiro tribunal;  A Administrao pode executar os seus prprios actos, sem se louvar numa sentena judicial (auto-tutela executiva ou privilgio de execuo prvia, ainda que exista recurso contencioso);  Inicialmente, eram poucas as garantias contenciosas (recurso contencioso de eficcia do acto e providncia cautelar de suspenso da eficcia do acto). O tribunal no podia condenar a actuao da Administrao. Torna-se, posteriormente, um sistema mais garantstico, ainda que o sistema germnico o seja ainda mais;  Administrao goza de poder discricionrio de aplicao das decises da tutela graciosa;  O Direito Administrativo em Frana de inspirao jurisprudencial, enquanto o Direito Administrativo Portugus de inspirao doutrinal;

 Ausncia de procedimento administrativo e de contacto entre Administrao e particular antes da execuo do acto lesivo. o Modelo anglo-saxnico de Administrao Judiciria  Vigora o sistema de common law, em que a fonte jurisprudencial constitui fonte imediata de Direito;  Surge com a Revoluo Gloriosa (1688), no funcionria, em que decorre uma transmisso do Antigo Regime para um regime liberal;  Modelo com sistema administrativo descentralizado (sculo XVII-XVIII), dotado de autarquias locais, tidas como Administrao autnoma, detentoras de autogoverno, ainda que houvesse uma grande Administrao do Estado e uma Administrao Central;  O Direito comum (Direito maioritariamente Privado, mas tambm Direito Pblico) prevalece nas relaes entre particulares e jurdico-administrativas;  Os Tribunais Judiciais constituam os tribunais competentes para julgar litgios;  Existncia de mecanismo de aplicao coerciva de sentenas pelo Tribunal, no vigorando o privilgio de execuo prvia ou de auto-tutela executiva;  Criao de sistema de garantia contenciosa mais forte (mais garantias processuais), relativamente ao sistema francs de Administrao Executiva, com possibilidade de anulao de acto ilegal e de condenao (injuno Administrao) da Administrao, obrigando-a a abster-se de conduta lesiva ou a adoptar determinado comportamento (contencioso de plena jurisdio).

 Na actualidade, verifica-se uma descentralizao administrativa em Espanha ( Estado das autonomias), Frana, Alemanha e at Portugal; em sentido contrrio, o Reino Unido denota -se uma tendncia de centralizao administrativa;  Verifica-se um fenmeno de privatizao do Direito Administrativo, com recurso crescente a normas de Direito Privado, nomeadamente pelo sector empresarial do Estado ou na celebrao de contratos individuais de trabalho;  Denota-se uma aproximao dos sistemas administrativos modernos: o Em matria de formas de execuo das decises administrativas  Nem todos os actos administrativos tm execuo prpria, apenas os actos desfavorveis;  Importa distinguir executoriedade de eficcia: s tm fora jurdica prpria os actos eficazes (com eficcia externa). Nos termos do artigo 134. CPA, o acto nulo no produz efeitos, desde que praticado. Ningum lhe deve, pois, qualquer obedincia ;  At aos anos 80, os juzes administrativos eram prudentes na adopo de providncias cautelares para suspenso da eficcia do acto, para impossibilitar a Administrao de executar o acto. Constituem, na actualidade, critrios de deciso do juiz, perante uma alegao que lhe foi submetida, o fumus boni iuris (aparncia do bom Direito, o juiz decide pelo que lhe parece mais plausvel), o periculum in mora e a ponderao de interesses privados e pblicos. Nos termos do artigo 133. CPA, o acto nulo no produz quaisquer efeitos, independentemente da declarao de nulidade. O artigo 128. CPTA prev a suspenso automtica do acto, salvo grave prejuzo do interesse pblico.

o Em matria de garantias contenciosas  Possibilidade de recurso, atravs de aco administrativa comum ou especial;  Meios relevantes dos juzes administrativos, como por exemplo a aplicao de sano pecuniria compulsria, podendo o juiz praticar uma sentena substitutiva;  Nos termos do artigo 179., n.5 CPTA, quando, estando em causa a prtica de um acto administrativo legalmente devido de contedo vinculado, expire o prazo a que se refere o n.1 (do mesmo artigo) sem que a Administrao o tenha praticado, pode o interessado requerer ao tribunal a emisso de sentena que produza os efeitos do acto ilegalmente omitido .

 Denota-se um distanciamento entre sistemas administrativos modernos: o Em matria de competncia de jurisdio  No sistema britnico, vigora um monismo jurisdicional, com competncia de jurisdio atribuda aos tribunais judiciais;  No sistema francs, vigora um dualismo jurisdicional, com competncia de jurisdio atribuda aos tribunais judiciais e aos tribunais administrativos, sendo esta ltima uma jurisdio prpria especial.

 Existe Direito Administrativo no Reino Unido? o Afirmava-se que no existia, dada a jurisdio dos tribunais judiciais e a aplicao do Direito Processual, ainda que, na verdade, existisse claramente Direito Administrativo substantivo que, alis, sempre existiu; o Na polmica entre Dicey (professor de Oxford) e Maurice Hauriou (professor de Toulouse), salientam-se sobretudo as diferenas entre sistemas administrativos modernos. Dicey

foi fortemente influenciado pela leitura de autores como Alexis de Tocqueville, na primeira metade do sculo XIX, no atendendo por isso evoluo do Direito Administrativo Francs, j desprovido de influncia napolenica; o Denota-se uma confuso entre common law e Direito Privado, no que concerne ao Direito aplicvel no sistema administrativo britnico; o Ausncia de Constituio escrita no Reino Unido, ao contrrio do que sucede no modelo francs; o Aproximao do Reino Unido ao modelo francs, com a sua adeso, em 1973, Unio Europeia e, consequentemente, ao Direito Comunitrio uniforme (hard law), de origem jurisprudencial e jurisprudncia do Tribunal de Justia.

 Na segunda metade do sculo XIX, o sistema administrativo britnico apresentava uma torrencialidade de normas sobre matria econmica, urbanstica e ambiental;  No modelo originrio francs, havia trs poderes correspondentes a trs funes. Em pleno Estado Liberal de Direito, a funo administrativa era uma funo residual, sem capacidade conformadora na via econmica, afirmando -se mais por via da Administrao Local do que pela Administrao Central. o Funo legislativa vs. Funo administrativa  Funo legislativa entendida, comummente, como emanao de normas gerais e abstractas; vs.  Funo administrativa entendida, comummente, como execuo de actos individuais e concretos. y A Lei deixou apenas de atender esfera jurdica dos cidados. Alis, o princpio da legalidade da Administrao Pblica era, no sculo XIX, uma garantia sobre a actuao da Administrao. Hoje, para alm de ser esse instrumento, tambm um meio de vincular a Administrao e

a actividade administrativa Lei, gozando de poder discricionrio nos termos da Lei; O Governo tem tripla personalidade: assume funo legiferante, funo poltica (responsvel pela conduo da poltica geral do pas) e funo administrativa (rgo superior da Administrao Pblica); Um decreto-lei com natureza material de regulamento material pode ser impugnado constitucionalmente? Importa realar o surgimento de leis reforadas e de leis-medida (individuais e concretas). Sobre estas ltimas revela-se mais difcil saber se se trata de um acto legislativo ou administrativo; A Administrao tambm pratica actos colectivos, actos administrativos gerais e regulamentos administrativos, como so os regulamentos independentes (do Governo) e os regulamentos autnomos (das autarquias locais), nos termos do artigo 112., nmeros 6 e 7 da CRP; Importa salientar a ideia de primariedade e essencialidade do acto legislativo, que permite saber se estamos perante um acto materialmente legislativo ou administrativo.

o Funo poltica vs. Funo administrativa  Importa atender natureza concreta em ambas;  A funo poltica caracteriza-se pela actividade de aplicao directa da Constituio, que fixa os limites da sua actuao;  As Regies Autnomas beneficiam de dimenso poltica e administrativa, o mesmo no sucede nas autarquias locais;

 As entidades reguladoras independentes encontram-se mais prximas da actividade administrativa do que da actividade poltica, pois no beneficiam de legitimidade popular;  A nomeao de Governadores Civis distritais pode ser visto como um acto poltico com dimenso administrativa enorme, bem como um acto administrativo com dimenso poltica significativa.

o Funo jurisdicional vs. Funo administrativa  A funo administrativa actua atravs do procedimento administrativo, que decorre do princpio da legalidade a que ela est vinculada, nas vertentes de legalidade-limite e legalidade-fundamento. Com a dimenso estrutural que a funo administrativa assumiu, tem de haver uma norma jurdica a legitimar a sua actuao. Encontra-se, assim, crescentemente vinculada Lei, desempenhando, contudo, uma actividade discricionria, com elevado carcter jurdico. A funo administrativa no visa resolver questes de Direito de modo justo e imparcial. Apresenta, na verdade, uma inteno tecnolgica e social de garantia das condies de vida em comunidade. Trata-se, em termos gerais, de uma actividade pblica de actuao mais geral ou mais concreta, subordinada ao Direito, que visa satisfazer os interesses pblicos essenciais;  Preside funo jurisdicional uma certa inteno axiolgica fundamental de procura do justo, dos fundamentos morais, dos valores. Esta funo propese a resolver questes de Direito em sentido amplo. A interpretao do Direito deve ser vista numa dimenso mais dinmica, no atendendo ao elemento histrico como elemento interpretativo, mas encarando o Direito como aquilo que a jurisprudncia diz.

 Utilidade da distino entre a funo administrativa e as restantes funes do Estado o Constitui um critrio para dirimir conflitos entre rgos constitucionais, impedindo, por exemplo, que matria de reserva de lei seja alvo de regulamento administrativo ou impedir que a funo legislativa pratique actos administrativos; o Revela-se uma imposio constitucional, no sentido de definir a distribuio de competncias entre rgos pblicos; o Saber qual o regime jurdico aplicvel em funo da forma material que o diploma assume, algo importante para o exerccio da garantia contenciosa. Nos termos do artigo 268., n.4 CRP e artigo 52. CPTA, admitida a impugnao do acto administrativo, no sendo possvel efectuar o mesmo em face de um acto legislativo, salvo no caso de verificao da constitucionalidade.