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Metodologia de Anlise de Polticas Pblicas GAPI/UNICAMP 2002

ndice: 1. Apresentao 2. Explorando o conceito de Anlise de Poltica 3. Vises do Estado e Anlise Poltica 4. O papel da burocracia no Estado capitalista contemporneo 5. Poder e tomada de deciso 6. Os modelos de tomada de deciso: o confronto entre o racionalismo e o incrementalismo 7. Modelos para o estudo da implementao de polticas 8. O estudo das organizaes e a Anlise de Poltica 9. Os Momentos da elaborao de polticas pblicas 10. Experincias de Planejamento Pblico 11. Um roteiro para a Anlise de Polticas 12. Bibliografia

1. Apresentao Este captulo tem por objetivo apresentar de forma organizada uma viso acerca dos aspectos polticos envolvidos com a gesto estratgica da inovao. Mais especificamente, ele se orienta a sistematizar a contribuio de autores que buscam melhorar a manei ra como o processo de elaborao de polticas se desenvolve no mbito do Estado contemporneo. Desta forma, pretende possibilitar aos profissionais ali situados, e interessados em construir alternativas aos cursos de ao tradicionais, um conjunto de categorias e mtodos de anlise apropriados gesto da inovao. Num certo sentido, ele pode ser entendido como um auxlio metodolgico para a pesquisa de situaes polticas, organizaes, processos etc. relevantes do ponto de vista da gesto estratgica da inovao. Uma ajuda para tratar estas situaes ou sistemas complexos mediante a construo de modelos. Neste sentido, este captulo complementa o contedo de outros dois Anlise de Sistemas e Construo de Modelos e Anlise Estrutural - que conformam um amplo espectro de metodologias disponveis. Estas duas metodologias, de aplicao relativamente fcil e imediata, podem ser usadas em praticamente qualquer situao em que um sistema possa ser descrito por uma lista de caractersticas, seja ele qual for. A b metodologia de que trata este captulo, de aplicao muito mais complexa e demorada, mas oferece resultados muito mais sofisticados. Sua estrutura segue muito de perto a proposta feita por um dos livros mais conhecidos sobre a Anlise de Poltica - HAM, Cristopher; HILL Michael. The policy process in the modern capitalist state. Londres, 1993 e pode ser usado para guiar o processo de consulta bibliografia sobre Anlise de Poltica, em especial a esta obra. Ela foi organizada para profissionais de formao variada (engenheiros, mdicos, administradores, economistas etc.) que atuam no setor pblico ou privado com temas, de natureza tambm muito distinta, relacionados a reas onde importante a presena do Estado na produo (ou sua regulao) de bens e servios para a populao (energia, sade, educao, transporte etc.). Este captulo trata quase que exclusivamente da anlise, propriamente dita, do processo de elaborao de polticas. Isto porque seu propsito, tal como acima indicado, instrumentalizar o leitor enquanto analista dedicado ao acompanhamento, avaliao e

crtica de polticas cuja responsabilidade de formulao e implementao corresponde a um outro ator. Relativamente pouca nfase dada capacitao do leitor enquanto responsvel pela elaborao, propriamente, de polticas pblicas. por isto que s na seo 9 abordado o tema da elaborao de polticas enquanto arte e tcnica de governo. Assim, s nesta seo que se discorre sobre os procedimentos que devem ser realizados, da metodologia que deve ser utilizada, e dos cuidados q devem ue ser tomados para formular polticas que possam ser implementadas de maneira adequada e para que elas sejam implementadas de forma a alcanar os objetivos e os impactos visados. Este tema entretanto, no ser abordado em detalhe. Mais do que os dem ais, ele tem sido tratado de forma exaustiva por muitos autores. No obstante, o contedo apresentado nas sees que precedem a 9 constitui num -se subsdio to importante para adquirir a capacidade de elaborar (formular, implementar e tambm avaliar) polticas pblicas, que se espera de um profissional situado no interior do aparelho de Estado, que omiti-las seria algo assim como esperar que algum que nunca pisou numa cozinha possa fazer um bom bolo apenas com uma receita (por melhor que ela seja). Em outras palavras, seria aceitar a proposio tecnocrtica de que a elaborao de poltica pblica pode ser encarada como a simples operacionalizao de um conjunto de normas, procedimentos e passos de um manual. A seo 11 uma espcie de resumo das anteriores (com exceo da 9) e pode ser usada como um guia para a Anlise de Polticas. A inteno deste captulo , ento, construir uma ponte entre as metodologias de planejamento usualmente adotadas por organizaes pblicas, cuja ineficcia tm sido insistentemente apontada, e esses contedos. 2. Explorando o conceito de Anlise de Poltica Antes de mais nada, um lembrete: A Anlise de Polticas no necessariamente implica numa identificao do analista com os objetivos daqueles que controlam o processo poltico. A subverso do status quo demanda, talvez mais do que sua preservao, o seu correto entendimento. Esta extensa seo procura dar conta da complexidade do conceito de Anlise de Poltica introduzindo ao leitor, simultaneamente, bibliografia produzida pelos principais autores que se dedicam a este campo e forma como se vo estabelecendo (e alterando) os demais conceitos com ele relacionados. 2.1. O conceito de poltica EASTON (1953, p. 130) considera uma poltica (policy) uma teia de decises que alocam valor. Mais especificamente, JENKINS (1978, p. 15) v poltica como um conjunto de decises interrelacionadas, concernindo seleo de metas e aos meios para alcan -las, dentro de uma situao especificada. Segundo HECLO (1972, p. 84-85), o conceito de poltica (policy) no auto-evidente. Ele sugere que uma poltica pode ser considerada como um curso de uma ao ou inao (ou no-ao), mais do que decises ou aes especficas. WILDAVSKY (1979, p. 387) lembra que o termo poltica usado para referir-se a um processo de tomada de decises, mas, tambm, ao produto desse processo. HAM e HILL (1993, p. 13) analisam as implicaes do fato de que a poltica envolve antes um curso de ao ou uma teia de decises que uma deciso, destacando a spectos como:

1. h uma rede de decises de considervel complexidade; 2. h uma srie de decises que, tomadas em seu conjunto, encerram mais ou menos o que a poltica; 3. polticas mudam com o passar do tempo e, em conseqncia, o trmino de uma poltica uma tarefa difcil; 4. o estudo de polticas deve deter-se, tambm, no exame de no-decises. Os autores colocam, ainda, que o estudo de no -decises tem adquirido importncia crescente nos ltimos anos. Uma forma de resumir as caractersticas do conceito dada por estes trs elementos: 1. uma teia de decises e aes que alocam (implementam) valores; 2. uma instncia que, uma vez articulada, vai conformando o contexto no qual uma sucesso de decises futuras sero tomadas; 3. algo que envolve uma teia de decises ou o desenvolvimento de aes no tempo, mais do que uma deciso nica localizada no tempo. Ao trabalhar com Anlise de Polticas h que lembrar que o termo poltica pode ser empregado de muitas maneiras. Por exemplo, para designar: 1. campo de atividade ou envolvimento governamental (social, econmica), embora com limites nem sempre definidos 2. objetivo ou situao desejada (estabilidade econmica) 3. propsito especfico (inflao zero) em geral relacionado a outros de menor ou maior ordem 4. decises do governo frente a situaes emergenciais 5. autorizao formal (diploma legal), ainda que sem viabilidade de implementao 6. programa (pacote envolvendo leis, organizaes, recursos) 7. resultado (o que obtido na realidade e no os propsitos anunciados ou legalmente autorizados) 8. impacto (diferente de resultado esperado) 9. teoria ou modelo que busca explicar a relao entre aes e resultados 10. processo (os nove acima so fotos necessrio um filme: enfoque processual). As definies e os cuidados que se deve tomar mostram que na Anlise de Poltica h levar em conta que y os political aspects (aspectos polticos) so inerentes ao processo de elaborao de polticas (traduo para o termo em ingls policy process) e que y a poltica envolve uma teia de decises e o desenvolvimento de aes no tempo, mais do que uma deciso isolada. Para resumir pode-se criar um declogo como o que segue que nos lembra que para entender o conceito de poltica necessrio levar em conta: 1. a distino entre poltica e deciso: a poltica gerada por uma srie de interaes entre decises mais ou menos consciente de diversos atores sociais (e no s somente dos tomadores de deciso) 2. a distino entre poltica e administrao 3. que poltica envolve tanto intenes quanto comportamentos 4. tanto ao como no-ao 5. que pode determinar impactos no esperados 6. que os propsitos podem ser definidos ex post: racionalizao 7. que ela um processo que se estabelece ao longo do tempo 8. que envolve relaes intra e inter organizaes 9. que estabelecida no mbito governamental, mas envolve mltiplos atores 10. que definida subjetivamente segundo as vises conceituais adotadas.

2.2. O conceito de Anlise de Poltica Embora vrias definies tenham sido cunhadas por autores que se tm dedicado ao tema, pode-se iniciar dizendo que a Anlise de Polticas pode ser considerada como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das cincias humanas utilizados para buscar resolver ou analisar problemas concretos em poltica ( policy) pblica (BARDACH, 1998). Para WILDAVSKY (1979, p. 15), a Anlise de Poltica recorre a contribuies de uma srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e conseqncias da ao do governo, em particular, ao voltar sua ateno ao processo de formulao de poltica. Ele considera, ademais, que Anlise de Poltica uma sub-rea aplicada, cujo contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por uma abordagem que parea apropriada s circunstncias do tempo e natureza do problema. Segundo LASSWELL (1951, p. 3), essa abordagem vai alm das especializaes existentes. Segundo DYE (1976: p. 1), fazer Anlise de Poltica descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do governo (ib.). Numa primeira leitura, essa definio parece descrever o objeto da cincia poltica, tanto quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar as causas e conseqncias da ao governamental, os cientistas polticos tm-se concentrado nas instituies e nas estruturas de governo, s h pouco se registrando um deslocamento para um enfoque comportamental (HAM e HILL, 1993, p. 4). HAM e HILL (p. 5) ressaltam que recentemente a poltica pblica tornou -se um objeto importante para os cientistas polticos. O que distingue a Anlise de Poltica do que se produz em cincia poltica a preocupao com o que o governo faz . O escopo da Anlise de Poltica, porm, vai muito alm dos estudos e decises dos analistas, porque a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados por problemas das esferas pblica (policy) e poltica (politics), dado que os processos e resultados de polticas sempre envolvem a vrios grupos sociais e porque as polticas pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os diferentes agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que tm no aparelho de Estado um locus privilegiado de expresso. A Anlise de Poltica engloba um grande espectro de atividades, todas elas envolvidas de uma maneira ou de outra com o exame das causas e conseqncias da ao governamental. Assim, uma definio correntemente aceita sugere que a Anlise de Poltica tem como objeto os problemas com que se defrontam os fazedores de poltica (policy makers) e como objetivo auxiliar o seu equacionamento atravs do emprego de criatividade, imaginao e habilidade. 2.3. O surgimento da Anlise de Poltica como campo aca dmico HAM e HILL (1993) apontam que a preocupao com as polticas pblicas, que d origem ao surgimento da Anlise de Poltica, acentua -se no incio da dcada de 60 e tem origem em duas vertentes de interesse: y as dificuldades porque passavam os formuladores de poltica frente complexidade cada vez maior dos problemas com que se deparavam, fato que os levou paulatinamente a buscar ajuda para construo de alternativas e propostas para solues; e y a ateno de pesquisadores acadmicos em cincias sociais (cincia poltica, economia, sociologia) que progressivamente passaram a trabalhar com questes relacionadas s polticas pblicas e procuraram construir e aplicar conhecimentos resoluo de problemas concretos do setor pblico.

Foi, assim, a escala dos problemas com que, nos anos 60, deparavam-se os governos das sociedades ocidentais industrializadas o que levou a um crescente interesse pela Anlise de Poltica. Por outro lado, a dificuldade de tratar problemas fez com que pesquisadores acadmicos, sobretudo da rea de cincias sociais, se interessassem, progressivamente, por questes relacionadas s polticas pblicas e procurassem aplicar seus conhecimentos na sua elucidao. Ao longo dos anos, surgiram programas e cursos universitrios, novas disciplinas e publicaes acadmicas sobre o tema. Simultaneamente, agncias de governos dos pases avanados comearam a empregar analistas de polticas e a adotar novas prticas, como a anlise de custo e benefcio, o oramento por programa e a anlise de impacto. Em alguns crculos, a Anlise de Poltica nasce como rea de pesquisa, contrapondo -se administrao pblica. No obstante, o formato inicial dos cursos (nos EUA, nos anos 60) a ela dedicados (focalizados na anlise organizacional, mtodos quantitativos etc.) no enfatizavam com propriedade a questo dos valores, intrnseca Anlise de Poltica. Em outros crculos, a Anlise de Poltica se estabelece por diferenciao/excluso em relao ao de cincia poltica, determinando uma inflexo no seu enfoque, conc entrado na anlise das organizaes e estruturas de governo. Isto , deslocando o foco da anlise do institucional para o comportamental. Apesar das contribuies que desde h muito tempo tm sido realizadas por cientistas sociais, o que novo a escala em que elas passam a ocorrer a partir dos 70, e o ambiente mais receptivo que passa a existir por parte dos governos. De fato, pesquisadores, como Keynes e Marx, j se tinham interessado por questes inerentes atuao do governo e s polticas pblicas. Esse movimento recente, entretanto, caracterizou-se por oferecer uma nova abordagem e por tentar superar problemas atinentes aos cursos de cincia poltica, que tomaram por modelo reas da administrao pblica ou deram excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise organizacional. Segundo alguns os pesquisadores que fundam o campo, a policy orientation o que distingue a Anlise de Poltica da administrao pblica. Seu carter normativo (no sentido de explicitamente portador de valores) revela uma preocupao acerca de como as idias que emergem da anlise podem ser aplicadas no sentido de alavancar um projeto social alternativo. Neste caso, a melhoria do processo poltico atravs das polticas pblicas que promovam a democratizao do processo decisrio assumida como um vis normativo. Mas segundo eles a Anlise de Poltica tambm problem-oriented, o que demanda e suscita a interdisciplinaridade. A Anlise de Poltica caracteriza-se, assim, pela sua orientao aplicada, socialmente relevante, multidisciplinar, integradora e direcionada soluo de problemas, alm da sua natureza ao mesmo tempo descritiva e normativa. Nos anos 80, o debate Estado x mercado, privatizao, e a considerao da incapacidade do Estado para resolver os problemas sociais, levaram utilizao de tcnicas de administrao desenvolvidas no setor privado. A subestimao das dificuldades relacionadas implementao de polticas um trao marcante da postura da administrao. 2.4. Uma tipologia da Anlise de Pol tica: a tenso entre descritivo e o prescritivo Sobre a tenso entre descritivo e o prescritivo, HAM e HILL (1993) classificam os estudos de Anlise Poltica (abordagens, perspectivas) em duas grandes categorias: y a anlise que tem como objetivo desenvolver conhecimentos sobre o processo de elaborao polticas (formulao, implementao e avaliao) em si mesmo - estudos sobre as caractersticas das polticas e o processo de

elaborao de polticas que revelam, portanto, uma orientao predominantemente descritiva; e y a anlise voltada a apoiar os fazedores de poltica, agregando conhecimento ao processo de elaborao de polticas, envolvendo-se diretamente na tomada de decises, revelando assim um carter mais prescritivo ou propositivo. J DYE se refere ao tema dizendo que a Anlise de Poltica tem um papel importante na ampliao do conhecimento da ao do governo e pode ajudar os fazedores de poltica (policy makers, no original) a melhorar a qualidade das polticas pblicas. Com isso, ele corrobora a viso de outros autores, como LASSWELL (1951) e DROR (1971), segundo a qual, a Anlise de Poltica tanto descritiva, quanto prescritiva (HAM e HILL, 1993, p. 6). Na viso de WILDAVSKY (1979, p. 17) o papel da Anlise de Poltica encontrar problemas onde solues podem ser tentadas, ou seja, o analista deve ser capaz de redefinir problemas de uma forma que torne possvel alguma melhoria. Portanto, a Anlise de Poltica est preocupada tanto com o planejamento como com a poltica (politics). Assim, dois termos que podem ser encontrados reiteradamente na literatura anglosax so: y analysis of policy, referindo atividade acadmica visando, basicamente, ao melhor entendimento do processo poltico; y analysis for policy, referindo atividade aplicada voltada soluo de problemas sociais. A figura abaixo, que aparece em HOGWOOD e GUN (1981 e 1984), e est baseada, por sua vez, em GORDON, LEWIS e YOUNG (1977), prope uma tipologia da Anlise de Poltica que abrange um amplo espectro. Ele vai desde os estudos descritivos - anlise do contedo da poltica - at os francamente normativos - defesa de polticas.

Essa tipologia distingue sete tipos de Anlise Poltica e esclarece muitos dos termos usados correntemente na rea: 1. estudo do contedo das polticas ( study of policy content), no qual os analistas procuram descrever e explicar a gnese e o desenvolvimento de polticas, isto , determinar como elas surgiram, como foram implementadas e quais os seus resultados; 2. estudo do processo das polticas (study of policy process): nele, os analistas dirigem a ateno para os estgios pelos quais passam questes e avaliam a influncia de diferentes fatores, sobretudo na formulao das polticas; 3. estudo do resultado das polticas ( study of policy output ), no qual os analistas procuram explicar como os gastos e servios variam em diferentes reas, razo por que tomam as polticas como variveis dependentes e tentam compreend-las em termos de fatores sociais, econmicos, tecnolgicos e (2) outros ;

4. estudo de avaliao (evaluation study), no qual se procura id entificar o impacto (3) que as polticas tm sobre a populao ; 5. informao para elaborao de polticas (information por policy making ): neste caso, o governo e os analistas acadmicos organizam os dados para auxiliar a elaborao de polticas e a tomada de decises; 6. defesa de processos (process advocacy): os analistas procuram melhorar os sistemas de elaborao de polticas e a mquina de governo, mediante a realocao de funes, tarefas e enfoques para avaliao de opes; e 7. defesa de polticas (policy advocacy), atividade exercida por intermdio de grupos de presso, em defesa de idias ou opes especficas no processo de polticas. 2.5. A postura do analista de polticas possvel identificar trs tipos de analistas: y o tcnico: interessado em pesquisa policy-oriented, um acadmico preocupado com a (ou atuando na) burocracia; y o poltico: interessado em Anlise de Poltica na medida em que lhe permite aumentar sua influncia poltica; y o empreendedor interessado em usar a Anlise de Poltica para influenciar a poltica. O carter de policy orientation da Anlise de Poltica sugere que a preocupao do analista seja mais direcionada anlise da determinao da poltica (postura normativa) do que anlise do contedo da poltica (postura descritiva). A posio no-engajada, puramente acadmica, v lida na medida em que a iseno permite uma anlise mais rigorosa. Ela no deve impedir o cumprimento do objetivo maior (normativo), que deve ser a melhoria do processo poltico. Esta no necessariamente implica numa identificao com os objetivos daqueles que controlam o processo poltico. A subverso do status quo demanda, talvez mais do que sua preservao, o seu correto entendimento. Anlises neutras, desprovidas de valores, so um mito. A pesquisa sempre influenciada pelos valores do analista. difcil, mas necessrio, que ele no se converta num poltico (policy advocate). WILDAVSKY (1979, p. 7) destaca que a Anlise de Poltica envolve um certo aprendizado, a partir da experincia, especialmente da experincia do fracasso e da correo dos erro s cometidos. Segundo HAM e HILL (p. 22), os analistas no se deveriam restringir a examinar como polticas podem ser melhoradas, dentro das relaes sociais e polticas j existentes: essas prprias relaes deveriam ser parte do campo de investigao. Se a anlise poltica est localizada na estrutura existente de relaes sociais e se o escopo limitado a questes j postas na agenda para discusso, ento questes significativas podem ser ignoradas e as necessidades de grupos particulares podem ser negli enciadas (p. 21). g Uma postura ctica, que questione os pressupostos dos tomadores de deciso aconselhvel. No faz-lo leva a uma posio conservadora. Buscar simplesmente a melhoria das polticas (e no do processo poltico) no mbito das relaes soci ais e polticas existentes termina levando adoo de um critrio de qualidade enviesado: a boa poltica aquela que pode ser implementada (vivel). Restringir o foco de anlise aos problemas j contemplados pela agenda (de discusso) poltica leva a excluir questes que interessam a grupos poltica e socialmente desfavorecidos.

A percepo de que as polticas, mais do que o mercado, so os responsveis pelo progresso social, envolve o questionamento das relaes sociais e polticas existentes; a considerao tanto das decises tomadas como das no-decises. Mesmo a analysis for policy, que supe um interesse no (apenas) acadmico e aplica o instrumental da administrao visando sua consecuo, demanda a analysis of policy como etapa prvia. Caso contrrio, se o policy process (processo de elaborao da poltica) no for entendido como um political process, esse instrumental ser ineficaz (no adaptado ao mundo real). A postura do analista deve, em suma, levar em conta que a Anlise de Poltica envolve tanto a melhoria do entendimento acerca da poltica e do processo poltico como prescries visando a melhores polticas. 2.6 A Anlise de Poltica e o contexto da poltica HAM e HILL (p. 18-19), citando MINOGUE (1983, p. 5), ressaltam que dado que as polticas pblicas produzem efeitos sobre a economia e a sociedade qualquer teoria que as explique satisfatoriamente deve tambm explicar as interrelaes entre Estado, poltica e sociedade. Para entender o processo de elaborao de polticas, EASTON (1953, 1965) baseia-se num paradigma semelhante ao sistema biolgico. Ele prope que a atividade poltica seja analisada em termos de um sistema abarcando uma srie de processos que devem permanecer em equilbrio a fim de que a atividade sobreviva. Assim, a teoria dos sistemas proposta por EASTON, considera a vida poltica como um processo que engloba inputs (entradas ou perguntas), que vm do ambiente externo (econmico, religioso, cultural etc..), que se transformam em outputs (sadas ou respostas) - as decises polticas - os quais, por sua vez, retroagem sobre o ambiente circundante, provocando, assim, sempre novas perguntas (BOBBIO, 1993, p.167). A Anlise de Poltica, dado que deve levar em considerao o contexto social, econmico e poltico no qual se inserem os problemas enfocados, tem seu objeto representado por alguns autores pelo esquema proposto por EASTON como segue.

HAM e HILL (p. 16-22) dizem que uma das vantagens do paradigma adotado por EASTON est em que a teoria dos sistemas oferece uma forma de conceituar complexos fenmenos polticos. Ao enfatizar os processos, em oposio a instituies ou estruturas, o enfoque de EASTON representa um avano, em relao a anlises mais tradicionais, no mbito da cincia poltica e da administrao pblica.

Esta viso permite que se defina um setor de poltica como um grupo de organizaes complexas, conectadas umas s outras por dependncia de recursos. Ela permite abordar a dependncia de uma organizao em relao outra atravs do exame do fluxo de recursos financeiros. Ao faz-lo, destaca trs caractersticas da Anlise de Poltica: y As organizaes so influenciadas pelas sociedades nas quais operam; y necessrio assegurar que a anlise do Estado seja baseada na compreenso de sua relao com a sociedade; y As atividades do Estado nas sociedades modernas essencialmente uma atividade organizacional. De fato, aplicada s organizaes, a teoria dos sistemas permite analis-las como conjunto de entidades mais ou menos interdependentes e constitudas de partes, que so variveis mutuamente dependentes. Alm disso, alguns temas so mais ou menos comuns s teorias da organizao e dos sistemas: os agregados de indivduos inseridos no sistema, as relaes entre os indivduos e o ambiente do sistema organizacional, as interaes dos indivduos dentro do sistema e as condies necessrias para garantir a estabilidade do sistema. HAM e HILL (p. 15-18), porm, fazem algumas crticas concepo geral do modelo sistmico. A primeira destaca que ele faz uma excessiva reduo lgica dos processos, em termos de demandas e apoios convertidos em sadas, o que raramente ocorre de modo to simples, no mundo prtico da elaborao de polticas. O reconhecimento de alguns processos (manipulao de linguagem, criao de crises, imposio de agendas para autoridades ou mesmo simulao de polticas, por exemplo) um importante corretivo de ingnuas hipteses encontradas na teoria dos sistemas. Um segundo comentrio ressalta que o enfoque sistmico enfatiza a importncia do processo central de converso a caixa preta (black box) , isto , da tomada de decises e, no entanto, d -lhe pouca ateno, ao compar-lo s demandas e apoios externos. Isso indica a necessidade de os estudos basearem-se no apenas na anlise de sistemas, mas tambm na dinmica da tomada de decises. Uma terceira crtica refere-se ao fato de o sistema e, em particular, a forma em que os processos ocorrem dentro da caixa preta constiturem o prprio objeto da ao poltica. A relao entre as entidades de governo est sujeita a ajustes contnuos, na medida em que obrigaes e oramentos so alterados. Representaes sistemticas do processo de polticas tendem a dar aos conflitos a aparncia de jogos. Nesse caso, o problema reside na possibilidade de a poltica tratar tanto da garantia de um resultado especfico, quanto da mudana nas regras do jogo. Para HAM e HILL (p. 16), a prpria nfase da teoria sistmica na idia da black box (caixa peta) ilustrativa: a imagem salienta que os processos implcitos na caixa preta dificilmente so penetrados e pesquisados. Tomando os trs modelos de ALLISON (1971), que ajudam a entender os processos, HILL lembra que h o modelo do ator racional, o modelo do processo organizacional e o modelo de polticas burocrticas. No primeiro, os agentes devem escolher, entre alternativas, as metas e objetivos da ao, de modo que suas conseqncias sejam as maiores possveis. No segundo, a ao vista como resultado do comportamento organizacional, estabelecido pelas rotinas e procedimentos operacionais. O terceiro considera a ao como resultado de acordos entre grupos e indivduos, no sistema poltico. Uma outra contribuio importante compreenso dos processos polticos abordados nesta pesquisa a metodologia desenvolvida por MATUS (1996). No seu trabalho Poltica, Planificacin y Gobierno, a preocupao implcita com a anlise para a poltica. Entretanto, algumas das suas crticas dos pressupostos bsicos do planejamento sistmico exibem elementos interessantes para a abordagem da anlise de poltica. Como decorrncia da discusso das falcias da teoria sistmica, o autor introduziu dois novos conceitos, um dos quais foi adotado no presente estudo, como se abordar a seguir.

De acordo com MATUS (p. 72), o modelo sistmico tradicional tende a tratar o prprio sistema como algo esttico e incontestvel ou, pelo menos, sujeito a raras mudanas fundamentais. Considera, como pressuposto, que, nesse modelo, o ator que planeja est fora ou sobre a realidade que planifica. O ator no coexiste nessa realidade com outros atores, que tambm planejam. Isso leva o planejador sistmico, ao no aceitar que sua teoria se baseia neste pressuposto bsico, coloque-se diante do seguinte dilema: ou aceita o pressuposto mencionado, e tem uma teoria consistente, mas irreal nos seus pressupostos, ou o rechaa por ser irreal, mas ento sua teoria inconsistente. Apoiando-se na suposio anterior, MATUS (p. 76-80) deduz, como postulados do modelo sistmico, que: 1. sujeito diferenvel do objeto; 2. no pode haver mais de uma explicao verdadeira; 3. explicar descobrir as leis que regem o objeto; 4. o poder no um recurso escasso; 5. no existe uma incerteza mal definida; 6. os problemas a que se refere o plano so bem estruturados e tm soluo conhecida. Todos esses pressupostos tm regido as teorias em que se baseia a prtica do planejamento, na Amrica Latina e, exceto nos meios acadmicos, no so questionados. A explicao, que se tem procurado para os irrisrios efeitos alcanados pelos planejadores, passa ao largo da crtica a tais postulados, contentando-se com apontar a precria qualidade dos planos, as deficincias das estatsticas, o escasso poder dos rgos de planejamento, a inexperincia dos economistas, a deficincia de sua formao e o desinteresse poltico. O trabalho de MATUS vai mais alm, ao sustentar que os poucos resultados do planejamento tradicional latino-americano devem ser procurados naqueles pressupostos, que conduzem a um conceito restrito de planejamento e de planejador e a uma prtica economicista e tecnocrtica, que se isola do planejamento poltico e do processo de governo. MATUS (p. 76-80) rejeita, de incio, a suposio de que o ator que planeja est fora da realidade e que a realidade planejada um objeto planificvel, que no contm outros sujeitos criativos, que tambm planejam. Com isso, abrem-se novas portas para reformular, teoricamente, o planejamento, a funo do planejador e a Anlise de Polticas. Ao assumir que o ator est inserido numa realidade, em que coexiste com outros, que tambm planejam, MATUS prope alguns postulados: sujeito no distinto do objeto 1. h mais de uma explicao verdadeira; 2. os atores sociais geram possibilidades, em um sistema social criativo que, s em parte, segue leis; 3. o poder um recurso escasso e limita a possibilidade do deve ser; 4. existe uma incerteza mal definida, que domina todo o sistema social; consequentemente, 5. os problemas, a que se refere o plano, so quase-estruturados(4) (p. 580). Com esses postulados, supera-se tambm a exigncia de que o sistema esteja em equilbrio, a fim de que a atividade sobreviva. Se uma das vantagens do modelo sistmico que ele chama a ateno entre sistemas polticos e outros sistemas (HILL, 1993, p. 17), a abordagem de MATUS, introduzindo uma nova conceituao de meio-ambiente, vai bem mais alm, ao considerar que os atores e os outros sistemas so elementos intrnsecos ao modelo de planejamento. MATUS ainda introduz dois conceitos importantes: o de situao e o de momento(5). Este ltimo ser extensamente utilizado, dado que possibilita um recorte dinmico e mais adequado ao enfoque analtico usado, a Anlise de Poltica. Evitou-se a adoo do primeiro conceito, porquanto envolveria uma postura acadmica um tanto controversa, na medida em que

implica diferentes leituras e explicaes de uma mesma realidade. Alm do mais, a opo pela Anlise de Poltica facultou uma compreenso satisfatria do problema proposto, nos termos do enfoque de HAM e HILL, com a achega do conceito de momento, de MATUS. 2.7 A Anlise de Poltica e os nveis de anlise O analista das polticas pblicas deve situar-se fora do mundo do dia -a-dia da poltica (politics) de maneira a poder indagar acerca de algumas das grandes questes relacionadas funo do Estado na sociedade contempornea e distribuio de poder entre diferentes grupos sociais. Para uma anlise adequada necessrio explorar trs nveis. Nveis que podem ser entendidos, ao mesmo tempo, como nveis em que se do realmente as relaes polticas (policy e politics) e como categorias analticas, isto , como nveis em que estas relaes devem ser analisadas. So eles: 1. do funcionamento da estrutura administrativa (institucional). o nvel superficial das ligaes e redes intra e inter agncias, determinadas por fluxos de recursos e de autoridade etc., em que a anlise est centrada no processo de deciso no interior das organizaes e nas relaes entre elas. o que se pode denominar nvel da aparncia ou superficial. 2. do processo de deciso. o nvel, em que se manifestam os interesses presentes no mbito da estrutura administrativa, isto , dos grupos polticos presentes no seu interior e que influenciam no contedo das decises tomadas. Dado que os grupos existentes no interior de uma instituio respondem a demandas de outros grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas, as caractersticas e o funcionamento da mesma no podem ser adequadamente entendidos a no ser em funo das relaes de poder que se manifestam entre esses grupos. o que se pode denominar nvel dos interesses dos atores. 3. das relaes entre Estado e sociedade. o nvel da estrutura de poder e das regras de sua formao, o da infraestrutura economicomaterial. o determinado pelas funes do Estado que asseguram a acumulao capitalista e a normatizao das relaes entre os grupos sociais. o que explica, em ltima instncia, a conformao dos outros dois nveis, quando pensados como nveis da realidade, ou as caractersticas que assumem as relaes a serem investigadas, quando pensados como nveis de anlise. Este nvel de anlise trata da funo das agncias estatais que, em sociedades capitalistas avanadas , em ltima anlise, o que assegura o processo de acumulao de capital e a sua legitimao perante a sociedade. o que se pode denominar nvel da essncia ou estrutural. Ciclo Iterativo da Anlise de Poltica e seus Nveis

aparncia ou superficial A figura acima ilustra o Ciclo Iterativo da Anlise de Poltica e os seus respectivos Nveis de Anlise. Ela mostra que anlise deve desenvolver-se de forma reiterada (em ciclos de retroalimentao) do primeiro para o terceiro nveis e vice versa buscando responder as perguntas suscitadas pela pesquisa em cada nvel. Como indicado, no terceiro nvel onde as razes ltimas destas perguntas tendem a ser encontradas, uma vez que ele o responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e pela legitimidade do processo de elaborao de polticas. No momento de formulao da poltica quando, atravs da filtragem das demandas, seleo dos temas e controle da agenda, ocorre um processo de enfrentamento entre os atores com ela envolvidos cujo grau de explicitao, pelas razes que se explora nas sees que seguem, bastante varivel. Ele vai desde uma situao de conflito explcito, onde h uma seleo positiva das demandas que se refere s funes que so necessrias para manuteno de formas de dominao na organizao econmica, como suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos abertos at uma de no-tomada de deciso, que opera no nvel negativo da excluso dos temas que no interessam estrutura capitalista (como a propriedade privada, ou a reforma agrria), selecionando os que entram ou no na agenda atravs de mecanismos que filtram ideologicamente os temas e os problemas. Nos momentos da implementao e da avaliao outros mecanismos de controle poltico se estabelecem tendo por cenrio os dois primeiros nveis e, como mbito maior e mais complexo de determinao, o terceiro. atravs do trnsito entre estes trs nveis que, depois de vrias reiteraes, possvel conhecer o comportamento da comunidade poltica presente numa rea qualquer de poltica pblica, e desta maneira chegar a identificar as caractersticas mais essenciais de uma poltica. Este processo envolve examinar a estrutura de relaes de interesses polticos construdos pelos atores envolvidos; explicar a relao entre o primeiro nvel superficial das instituies e o terceiro nvel mais profundo da estrutura econmica. Para ilustrar este ponto, pode-se dizer que a anlise de uma poltica implica, primeiramente, em identificar as organizaes (instituies pblicas) com ela envolvidas e os atores que nestas se encontram em posio de maior evidncia. Em seguida, e ainda no primeiro nvel (institucional) de anlise, identificar as relaes institucionais (isto as sancionadas pela legislao, pblicas etc.) que elas e seus respectivos atores-chave mantm entre si. Passando ao segundo nvel, passa-se a pesquisar as relaes que se estabelecem entre esses atores-chave que representam os grupos de interesse existentes no interior de uma instituio e de grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas. As relaes de poder, coalizes de interesse, formao de grupos de presso, cooptao, subordinao etc., devem ser cuidadosamente examinadas de maneira a explicar o funcionamento da instituio e as caractersticas da poltica. A determinao de existncia de padres de atuao recorrente de determinados atores chave e sua identificao com o de outros atores, instituies, grupos econmicos, partidos polticos etc., de modo a conhecer os interesses dos atores, o objetivo a ser pe rseguido neste nvel de anlise. O terceiro nvel de anlise , finalmente, o que permitir, mediante uma tentativa sistemtica de comparar a situao observada com o padro (estrutura de poder e das regras de sua formao) conformado pelo modo de produo capitalista - sua infraestrutura economicomaterial e sua superestrutura ideolgica -, explic-lo. atravs do estabelecimento de relaes entre a situao especfica que est sendo analisada ao que tipicamente tende a ocorrer no capitalismo avanado (ou perifrico, no caso latinoamericano) que se pode chegar a entender a essncia; isto , entender porque as relaes que se estabelecem entre as vrias pores do Estado e destas com a sociedade so como so.

Pode-se entender o percurso proposto neste captulo, e de resto por muitos dos pesquisadores da Anlise de Poltica, como uma tentativa sistemtica de percorrer este caminho de ida e volta apoiando-se sempre no mapa que este terceiro nvel de anlise proporciona. 3. Vises do Estado e Anlise Poltica A natureza do modelo que o analista utiliza para entender as relaes entre Estado e sociedade crucial para os resultados que se obtm ao analisar (e elaborar) uma poltica pblica. A tal ponto, que os resultados que muitas vezes se obtm podem variar consideravelmente segundo a viso que se adote. claro que a escolha da viso a ser adotada como guia para a anlise no neutra. Mesmo quando se trata apenas de descrever e no de prescrever, neste caso como em outros que envolvem uma escolha onde a postura ideolgica dificilmente pode ser colocada de lado, a opo realizada no simplesmente metodolgica. No obstante, a escolha deve dar-se tendo em vista as caractersticas especficas da poltica em anlise. O que implica dizer que mesmo a viso particular do analista acerca do conjunto dos rgos e polticas que conformam o Estado seja mais prxima a uma das quatro vises (entendidas, sempre e como em outros casos em que modelos de anlise so propostos, de situaes extremas), ele no deve descartar a possibilidade de que a anlise da poltica em foco tenha, como guia metodolgico, uma das outras vises. Esta seo apresenta as vises Pluralista, Marxista, Elitista e Corporativista. 3.1 A viso Pluralista A viso Pluralista enfatiza as restries que colocam sobre o Estado um grande espectro de grupos de presso dotados de poder diferenciado nas diversas reas onde se conformam as polticas pblicas (embora nenhum possa ser considerado dominante), sendo estas um resultado das preferncias destes grupos. O Estado (ou seus integrantes) considerado por uma de suas variantes como um entre estes grupos de presso. Esta viso tem como interlocutor a viso Marxista clssica, contrapondo-se a ela e reafirmando a democracia como valor fundamental e o voto como meio de expresso privilegiado dos indivduos. A poliarquia (democracia real) e a ao de grupos de presso adotada, entretanto, como uma concepo mais realista. A aceitao da interpretao Pluralista implica na adoo de uma viso incremental (em oposio racional) sobre o processo de elaborao de polticas, como se ver posteriormente. 3.2 A viso Elitista A viso Elitista pode ser considerada como uma derivao/ extenso da Pluralista. O esforo de superao das bvias limitaes (e irrealismo) da viso Pluralista levou aceitao da existncia de elites, proposta como fundamento terico da viso Elitista. A viso Elitista (ou neo-pluralista) ressalta o poder exercido por um pequeno nmero de bem organizados interesses societais e a habilidade dos mesmos para alcanar seus objetivos. 3.3 A viso Marxista A viso Marxista aponta a influncia dos interesses econmicos na ao poltica e v o Estado como um importante meio para a manuteno do predomnio de uma classe social particular. Entre as suas subdivises importante destacar:

y Instrumentalista: Entende o Estado liberal como um instrumento diretamente controlado de fora pela classe capitalista e compelido a agir de acordo com seus interesses (ela rege mas no governa). Capitalistas, burocratas do Estado e lderes polticos formam um grupo coeso em funo de sua origem de classe comum, estilos de vida e valores semelhantes etc.. (afinidade com a viso Elitista). (Miliband). y Estado como rbitro: Quando existe relativo equilbrio entre foras sociais, a burocracia estatal e lderes poltico-militares podem intervir para impor polticas estabilizadoras que, embora no sejam controladas pela classe capitalista, servem aos seus interesses. Em situaes normais (que no as de crise) o Estado atua como rbitro entre fraes da classe dominante. A burocracia estatal vista, diferentemente da corrente funcionalista, como um segmento independente/distinto da classe dominante, embora a servio de seus interesses de longo prazo. (Poulantzas). y Funcionalista: A organizao do Estado e a policy making condicionada pelo imperativo da manuteno da acumulao capitalista. Funes: preservao da ordem, promoo da acumulao de capital, e criao de condies para a legitimao. Os gastos governamentais para manter essas funes so: gastos sociais, investimento social (para reduzir custos de produo), e consumo social. Enfatiza os processos macro e no, por exemplo, a questo do carter da burocracia ou das elites. (OConnor) y Estruturalista: O Estado visto como um fator de coeso social, com a funo de organizar a classe dominante e desorganizar as classes subordinadas atravs do uso de aparatos repressivos ou ideolgicos (Althusser). y Escola da lgica do capital: Deduz a necessidade funcional do Estado da anlise do modo de produo capitalista. O Estado entendido como um capitalista coletivo ideal. Ele prov as condies materiais gerais para a produo; estabelece as relaes legais genricas; regula e suprime os conflitos entre capital e trabalho; e protege o capital nacional no mercado mundial (Altvater). y Escola de Frankfurt: O Estado entendido como uma forma institucionalizada de poder poltico que procura implementar e garantir o interesse coletivo de todos os membros de uma sociedade de classes dominada pelo capital. Combina as vises funcional e organizacional. (Offe). 3.4 A viso Corporativista A viso Corporativista, mantendo a nfase na atuao de grupos de presso (organizaes de trabalhadores e patres), coloca que estes passam a ser integrados no Estado. Este entendido como um mecanismo de controle de conflitos entre os grupos, subordinando-os aos interesses mais abrangentes e de longo prazo dos Estados nacionais num ambiente de crescente concorrncia internacional e busca de competitividade e diminuio do crescimento econmico dos pases capitalistas. Embora os primeiros Estados corporativos tenham sido autoritrios, depois de 1945, vrios adotaram o neo corporativismo como forma de concertao. A premissa em que se apoia esta viso a de que os indivduos podem ser melhor representados atravs de instituies funcionais/ocupacionais do que atravs de partidos polticos e mesmo do que unidades eleitorais geograficamente definidas. Trabalhadores, atravs de sindicatos; empregadores, atravs de federaes: fazendeiros, atravs de cmaras de agricultura. As unidades de categorias so reconhecidas pelo Estado como possuindo monoplio de representao (podendo assim ser por ele controladas) e responsabilizadas por funes administrativas em lugar do Estado. 3.5 Um quadro sinptico A figura abaixo oferece um quadro sinptico das vises acima caracterizadas. Vises Do Estado Capitalista Moderno

Nele as quatro posies esto colocadas em situaes opostas, querendo indicarse com isto as diferenas ideolgicas que guardam entre si. O trao vertical separa - esquerda as que aceitam a hiptese de existncia de um poder concentrado. A importncia da burocracia no controle do aparelho de Estado e a autonomia relativa deste em relao classe dominante. As flechas, finalmente, indicam as possibilidades tericas de derivao das vises. Assim, a viso Elitista pode ser considerada como uma extenso da Marxista, uma vez que considera outros fatores que no os econmicos como determinantes na formao de elites polticas. A viso Corporativista pode ser considerada como resultado da nfase colocada pelas interpretaes neo-Marxistas no papel central do Estado no processo poltico. Por outra via, convergente, da nfase colocada pela interpretao Elitista no papel das state elites. As vises Pluralista, Elitista e Corporativista so ao mesmo tempo vises/ interpretaes e propostas normativas de organizao da sociedade e da economia no capitalismo. A Marxista, pelo contrrio, constitui-se numa crtica formao social capitalista. A proposta normativa que apresenta transcende os limites do capitalismo. 4. O papel da burocracia no Estado capitalista contemporneo O estudo das organizaes deve muito a Max Weber, com seu enfoque da burocracia no Estado moderno. Ele desenvolveu proposies sobre a estrutura das organizaes, em que a administrao se apoia na racionalidade formal. Segundo HAM e HILL (p. 132 -133), WEBER objetivando estabelecer um tipo genrico de organizao e explicar por que motivo ela cresce em importncia apontou as seguintes caractersticas definidoras de burocracia: 1. uma organizao contnua, com uma ou mais funes especficas, cuja operao delimitada por certas regras: a consistncia e a continuidade, no interior da organizao, so garantidas pelo registro de todos os atos, regras e decises inerentes organizao; 2. a organizao dos funcionrios est na base da hierarquia: o escopo da autoridade, no interior dessa hierarquia, claro, definindo os direitos e deveres dos funcionrios, em cada nvel hierrquico ento especificado; 3. os funcionrios so separados da propriedade dos meios de administrao e produo: eles so livres, estando sujeitos autoridade somente no que diz respeito a suas obrigaes oficiais, enquanto funcionrios de uma organizao;

4. os funcionrios so indicados, no eleitos, baseando-se essa indicao em critrios impessoais, e so promovidos por mrito; e 5. pagam-se salrios fixos aos funcionrios e as regras de emprego e relaes de trabalho so previamente definidas: a escala de salrios graduada de acord com o a posio dos funcionrios na hierarquia, e o emprego permanente, estando garantida uma certa estabilidade e previsto o pagamento de penses aps a aposentadoria. A discusso sobre o papel da burocracia no Estado capitalista contemporneo pode ser entendida a partir do ideal Weberiano nele introduzindo os desvios impostos pela realidade. Balizam esta discusso perguntas como: Quem controla a burocracia? Os polticos, as elites, a opinio pblica? Ela est submetida apenas a controles internos? Como atua a burocracia? Ela age segundo seus prprios interesses (bureau maximazing, bureau shaping)? Em termos econmicos funciona como um monoplio administrador de preos e quantidades em seu prprio interesse (public choice) y Como se organiza? y y y y y y A reflexo sobre a burocracia d-se num contexto marcado pelo embate capitalismo x socialismo (que terminaria por extinguir o Estado e a prpria burocracia). No ter a benevolncia do marxismo oficial ante a burocracia sovitica neutralizado a crtica que deveriam fazer seus partidrios burocracia das sociedades capitalistas. pergunta de como se afasta a burocracia real do paradigma ideal Weberiano, ou o que , hoje, um bom burocrata, autores como Chapman respondem: y a burocracia pode ser um instrumento que permite atenuar o poder econmico da burguesia - defendendo a democracia - (viso pluralista) ou y agir em conformidade com ele - autonomia relativa - (viso elitista). Muitos advogam que, pelo menos nos pases capitalistas avanados, o poder decisrio da burocracia no processo de policy making parece ser capaz, em situaes normais, de contrabalanar os interesses econmicos. Mas at que ponto a burocracia pode atuar num ambiente distinto? No estar ela presa s formas de dominao existentes (conservadorismo intrnseco)? O fato que ela possui um poder cada vez maior de definir o carter das polticas pblicas no mbito de um sistema presidido por Estado crescentemente corporativo, que combina a propriedade privada dos meios de produo com o controle pblico exercido por uma burocracia constituda de filhos da classe mdia que acedem a privilgios no mbito do Estado de bem-estar. A corrente da public choice que prope a privatizao e a reforma do Estado parece visualizar, na sua verso mais de direita, o mercado como regulador da burocracia, enquanto que uma viso mais de esquerda entende a participao e controle pblicos como um antdotos eficazes ao poder da burocracia. Em suma, as contribuies tericas a respeito das organizaes e da burocracia pblica ultrapassaram a perspectiva do formalismo idealizado por Max WEBER. Alguns estudos, ao longo das ltimas dcadas, deslocaram a nfase para o ambiente das organizaes, enquanto outros deram prioridade s regras e s estruturas, bem como s relaes entre as organizaes, os indivduos e as estruturas informais. A evoluo das abordagens evidenciou as conexes entre questes organizacionais internas e o co ntexto externo. 5. Poder e tomada de deciso

O estudo dos processos de deciso um importante ponto de partida para entender as relaes de poder. A anlise sobre poder e deciso parte do debate entre elitistas e pluralistas, que diferem nas concepes sobre a distribuio do poder na sociedade atual, como tambm nos mtodos de anlise que devem ser usados para proceder a investigao. Num dos estudos seminais acerca das elites governantes, Robert Dahl (1958) tomou como ponto de partida os resultados do trabalho de , por um lado, Floyd Hunter (1953) sobre o poder local (concluindo que o controle estava nas mos de um pequeno grupo de indivduos-chave) e do estudo de e Wright Mills (1956) a respeito do poder nacional, nos EUA (que apontava a existncia de uma elite formada pelos militares, corporaes e agncias estatais). Segundo ele, os mtodos utilizados por HUNTER e MILLS no foram suficientemente rigorosos para justificar suas concluses a respeito da existncia de elites. Defendendo um ponto de vista pluralista (em contraposio ao elitista), ele entende que os pesquisadores deveriam analisar casos em que existam diferenas de preferncia entre os atores: quem estuda o poder deve analisar decises reais, envolvendo atores que possuam preferncias diferentes, e explorar se as preferncias de uma hipottica elite dominante so adotadas no lugar das de outros grupos. Isso porque, para DAHL (1958:203), tem poder A sobre B, na medida em que ele pode levar B a fazer algo que, de outra forma, no faria. E conclui: Atores cujas preferncias prevalecem em conflitos sobre questes polticas-chave so os que exercem o poder em um sistema poltico. Segundo outros autores, existe consenso de que os conflitos sobre assuntos -chave fornecem evidncias sobre a natureza da distribuio de poder, mas estas evidncias precisam ser suplementadas por anlises de no-tomada de deciso. Em alguns casos, a no-tomada de deciso assume a forma de deciso e, ao contrrio do que postulam os pluralistas, pode ser investigada com a metodologia que estes propem. Mais complicado estudar o poder quando exercido como formador de opinio. Essa dimenso considerada por muitos como sendo a mais importante e o aspecto mais difcil da pesquisa de poder. Esta discusso metodolgica o que leva HAM e HILL a chamar a ateno para o fato de que muitas vezes os debates sobre a distribuio de poder na sociedade desenvolvem -se no terreno das metodologias de pesquisa utilizadas e definies, desviando o foco da natureza e estrutura do poder. De modo a tornar mais focada a discusso, estes autores descrevem o debate travado entre os analistas vinculados s vertentes elitista e pluralista, a partir de meados da dcada de 50, englobando as relaes que podem ser estabelecidas entre o poder e sua determinao ou influncia sobre as decises tomadas em mbito governamental. Embora se adote aqui o roteiro de apresentao por eles formulado, vale uma lembrana, que talvez parea bvia. Neste caso, como em tantos outros que se apresenta ao longo deste captulo, e que envolvem escolhas metodolgicas, a opo do analista no deve dar se em funo de qualquer considerao normativa. Trata-se de escolher um modelo descritivo; isto , que melhor descreva a realidade existente. Algo que represente, explique, o que e no o que deve ser. Assim, embora o enfoque de apresentao que adota o captulo procure revelar o embate ideolgico que preside a discusso acadmica, isto no deve ser tomado (pelo contrrio!) como uma inteno de sugerir ao analista que seu trabalho de anlise deva implicar escolhas que no aquelas baseadas exclusivamente na fidedignidade, da aderncia em relao ao mundo real. 5.1 O debate entre pluralismo e elitismo Este debate revela as divergncias de posio entre os estudos de DAHL, por um lado, e os de HUNTER e MILLS, por outro, sobre a existncia de uma elite dominante, beneficiria das decises e dos resultados das polticas pblicas em cidades norte americanas, nos trabalhos de DAHL e HUNTER, e para todo os EUA, no estudo de Mills.

Em seu trabalho, DAHL (1961) aponta que os mtodos de pesquisa utilizados por Hunter e Mills no foram suficientemente rigorosos para justificar suas concluses. Utilizando a metodologia que props, no seu estudo emprico acerca de New Haven (publicado sob o ttulo de Quem governa), ele conclui as desigualdades (cumulativas ou no) em recursos de poder, a forma de tomada de decises importantes e o padro de liderana (se oligrquico ou pluralista). E concluiu que, no perodo de 1780 a 1950, ocorreu uma transio gradativa, em New Haven, da oligarquia para o pluralismo. Outros estudos sobre educao e sade concluram que o poder no estava concentrado em grupos particulares, como tericos elitistas haviam suposto. Pelo contrrio, devido ao fato de os recursos, que contribuem para o poder, estarem dispersos na populao, o poder estava fragmentado entre diferentes atores. Embora apenas algumas pessoas tivessem influncia sobre questes-chave, a maioria tinha influncia indireta, atravs do poder do voto. Essa abordagem evidenciou a importncia de considerar como decises -chave so tomadas e como as preferncias, no s da elite, mas tambm dos outros grupos de atores, atuam no processo. DAHL afirma no haver encontrado evidncias da existncia de uma elite que seria beneficiada por decises e orientaes das polticas pblicas. Diferentemente, MILLS afirmara, antes dele, que uma elite de poder composta de militares, corporaes e agncias de Estado governava os EUA, e HUNTER, examinado a distribuio do poder em Atlanta, relatara ter observado que o poder nesta cidade se concentrava sob o controle de um certo nmero de indivduos-chave. A crtica de DAHL aos estudos elitistas concentra-se no fato de que os trabalhos que afirmam haver encontrado evidncias da existncia de beneficirios de polticas pblicas teriam examinado a reputao de poder (posio ou status) de indivduos em sua comunidade ou organizao. Segundo DAHL, estas pesquisas no teriam se detido sobre as decises reais que teriam sido tomadas e se, nestas decises, as preferncias expressas por algum grupo de poder teriam sido de fato atendidas em lugar das de outros grupos. Estas seriam as bases da metodologia proposta por DAHL para o exame da influncia do poder nas decises. 5.2 As duas faces do poder HAM e HILL afirmam que os trabalhos de DAHL, longe de resolverem as pendncias entre elitistas e pluralistas, teriam aberto uma nova perspectiva de estudos sobre o exerccio do poder quando BACHRACH e BARATZ (1963), criticando as concluses de DAHL, afirmam que o exame do poder no poderia ficar restrito a decises chave ou a um comportamento efetivo. Estes autores formularam um complemento definio de DAHL sobre o poder afirmando que o poder tambm exercido quando um ator A utiliza suas foras para criar ou reforar valores sociais e polticos e prticas institucionais que venham a restringir o debate a questes que possam ser politicamente incuas A. Esta definio d origem aos conceitos de mobilizao de opinio ou de con formao do processo poltico a questes seguras. Desta forma, os autores apontam para a existncia de duas faces do exerccio do poder: y uma explcita, atuando no nvel dos conflitos abertos sobre decises chave e y outra, no aberta, em que os grupos jogam para suprimir os conflitos e impedir sua chegada ao processo de elaborao da poltica ( agenda de poltica). BACHRACH e BARATZ contriburam para o surgimento de uma nova fase do debate sobre a deciso e o poder, ao sustentar que pesquisar o poder no envolve simplesmente o exame de decises-chave, como propunha a metodologia de Dahl. Para eles, o poder tambm exercido, quando A utiliza suas energias para criar ou reforar valores sociais e

polticos e prticas institucionais que limitam o escopo dos processos polticos considerao pblica somente das questes incuas para A. Citam, como exemplo, as questes sobre preconceito de cor, nas quais se vem claramente as duas faces do poder: uma operando nos confli os abertos sobre decisest chave, e a outra, buscando suprimir conflitos e fazendo de tudo para o assunto no entrar no processo poltico, mediante o que BACHRACH e BARATZ denominam de no-tomada de deciso. A idia forte dos autores no campo metodolgico que a metodologia de DAHL para pesquisar o poder inadequada ou, pelo menos, parcial. Isto porque a teoria pluralista baseada numa concepo liberal que iguala os interesses das pessoas a preferncias por elas expressadas. Mas se os interesses das pessoas forem entendidos no como aquilo que elas afirmam ser, a natureza destes interesses pode ser inferida atravs da observao da ao e da no-ao polticas Assim, uma anlise completa deve perceber tanto o que de fato acontece como aquilo que no acontece, e revelar os meios pelos quais a mobilizao de opinio atua para limitar o escopo do debate. BACHRACH e BARATZ definem a no-tomada de deciso como sendo a prtica de limitar o alcance real da tomada de deciso a questes seguras, atravs da mani pulao de valores dominantes na comunidade, mitos, procedimentos e instituies polticas. A no tomada de deciso existe quando os valores dominantes, regras do jogo aceitas, as relaes de poder entre grupos e os instrumentos de fora, separadamente ou combinados, efetivamente previnem que certas reclamaes transformem-se em assuntos maduros que exijam deciso, diferindo de assuntos que no se devem tornar objeto de deciso (entrar na agenda de poltica). Nesta caracterizao, convm chamar a ateno ainda para que a conceituao apresentada pode ser distinguida de situaes como a deciso de no agir ou a deciso de no decidir. Nestes dois casos, os temas ou assuntos focos de debate so explicitados. Isto , entram na agenda e so objeto de uma deciso de no agir. Na situao de no-tomada de deciso sequer se permite que as questes e demandas venham a se tornar temas para uma eventual deciso. Autores como EASTON (1965a), ao trabalhar com seu enfoque sistmico do processo poltico tambm apontam o fato de que existe um modo de regulao de demandas polticas que busca proteger e preservar a estabilidade de sistemas polticos, e adotando um ponto de vista bastante semelhante, discute a existncia de gate-keepers que ajudam a controlar o fluxo de assuntos para dentro da arena poltica. BACHRACH e BARATZ vo mais alm ao enfatizar os meios pelos quais os interesses estabelecidos se protegem pela no-tomada de deciso. Assim, a regulao da demanda no uma atividade neutra, mas, sim, contrria ao interesse das pessoas e grupos que procuram uma realocao de valores. Segundo eles, ento, a forma como certos interesses presentes no processo poltico protegem-se dos que pretendem alterar o status quo so as estratgias de no-tomada de deciso. O processo de regulao de demandas seria, portanto, uma forma de atuao poltica fundamentalmente no neutra buscando, de fato, favorecer ou preservar interesses de pessoas ou grupos. Esta posio est inserida no interior de uma concepo para a ao poltica onde a distribuio de poder percebida como muito menos equilibrada do que (6) acreditam DAHL e os autores da vertente pluralista . CRENSON (1971) corrobora, atravs de um estudo de caso, as crticas de BACHRACH e BARATZ aos pluralistas e afirma que a ao observvel oferece um guia incompleto para pesquisar o exerccio do poder. De fato, ao colocar que como uma das implicaes das

suas anlises, que a distribuio de poder tende a ser menos equilibrada que a referida pelos pluralistas, a viso elitista nega no terreno metodolgico a afirmao de que as no decises sero no-pesquisveis quando no se puder identificar reclamaes enco bertas e conflitos que no entram na agenda de poltica. Isto , se nenhuma queixa ou conflito puder ser descoberta pode-se afirmar que a no-tomada de deciso pode no ter ocorrido. Assim, respondendo rplica dos pluralistas, que afirmavam que a no-tomada de decises seria no pesquisvel, BACHRACH e BARATZ apresentam a possibilidade de seu estudo atravs do levantamento de demandas, reclamaes ou conflitos que no entraram na arena poltica: se nenhuma queixa ou conflito puder ser descoberta, ento existiria uma situao de consenso poltico e uma situao de no-tomada de deciso no teria ocorrido. Diante das crticas de que sua metodologia e seus conceitos no seriam adequados para investigar (e contribuir para resolver) questes relativas a conflitos potenciais ou emergentes, e que assim era legtimo considerar a no-tomada de deciso como um tipo de deciso, os partidrios da viso elitista foram reformulando suas posies. WALSH argumentou que preciso examinar no apenas os conflitos abertos mas o , sistema de dominao: quem ganha em uma organizao no o faz somente atravs de batalhas. Na verdade, quem conquista vantagens, beneficia -se dos valores dominantes, que agem como padres ou critrios para a operao de uma organizao. Dessa for a, o m poder exercido, ainda que conflitos abertos possam no ocorrer. nesse ponto que a chamada segunda dimenso do poder descoberta por BACHRACH e BARATZ comea a dar lugar a uma nova viso. Aquela que enfatiza que o poder pode ser usado para manipular os interesses e preferncias das pessoas e, assim, aumentar ainda mais o poder de quem o detm. isto que diferencia a posio de LUKES (1974), examinada a seguir, daquela assumida por BACHRACH e BARATZ. 5.3 A terceira face do poder Segundo LUKES, o poder pode ser estudado em trs dimenses: 1. a dos conflitos abertos entre atores sobre assuntos-chave, quando o exerccio do poder pode ser observado atravs da metodologia proposta pela concepo pluralista; 2. a dos conflitos encobertos, quando ocorre a supresso das reclamaes impedindo que cheguem a ser includas na agenda de deciso, como em BACHRACH e BARATZ, com a no-tomada de deciso; e 3. a dos conflitos latentes, quando o exerccio do poder se d conformando as preferncia da populao, de maneira a prevenir que nem conflitos abertos nem encobertos venham a se manifestar (conflitos latentes ou potenciais). LUKES chama a ateno para algo distinto ao conceito de no-tomada de deciso. Algo distinto de decidir, no decidir ou decidir no agir porque os assuntos nem sequer se tornam matria de deciso (permanecem encobertos). Para esclarecer sua posio, LUKES formula uma nova definio de poder que por ele utilizada: A exerce poder sobre B na medida em que A influencia ou afeta B de um modo que contraria os interesses de B. Ele se refere, portanto, a uma situao em que o poder usado de forma abrangente, mas difusa e sutil, para impedir que at mesmo conflitos encobertos e assuntos potenciais que poderiam vir a entrar na agenda de poltica se conformem. Uma situao em que se manifesta a terceira face do poder ocorre quando os valores dominantes, as regras do jogo, as relaes de poder entre grupos, efetivamente impedem

que determinados desacordos possam vir a se transfor ar em disputas que demandem m decises. Neste tipo de situao, a existncia de consenso no indica que o poder no esteja sendo exercido. As preferncias das pessoas (tal como entendidas pelos pluralistas) j seriam conformadas pela sociedade em que vivem (socializao pela educao, mdia etc.), dando lugar a uma situao em que estas poderiam ser significativamente diferentes de seus interesses reais. Estes, ento, s poderiam ser por eles percebidos como tais, dando margem a conflitos abertos ou mesmo encobertos, em situaes de elevada autonomia relativa dos atores sociais sobre os quais atua este processo de mobilizao ou manipulao - de opinio. 5.4 A terceira face do poder e a pesquisa sobre poder e deciso A discusso que se estabelece entre as duas vises pluralista e elitista - no plano metodolgico, se torna ainda mais complexa e interessante com a contribuio de LUKES quando ele afirma que o poder teria que ser estudado segundo aquelas trs dimenses. Isto explicita a existncia de mais um grau de dificuldade de anlise das situaes e processos concretos atravs dos quais polticas so formuladas. Visto que o interesse dos cidados apontado pela viso pluralista como o fundamento principal das escolhas realizadas, a proposio de que os interesses manifestos, os que aparentemente (mas no efetivamente, segundo os elitistas) esto em jogo, podem ser apenas o resultado da manipulao de interesses reais, coloca para aquela viso um problema metodolgico insolvel (impesquisvel). A pesquisa do poder teria ento que se valer de outros conceitos e relaes, seno alternativos, suplementares aos propostos pela viso pluralista. Um deles seria o de sistema de dominao: o sistema de valores dominante que atua na sociedade e, em particular, no interior das organizaes, em favor de certos grupos. Outros seriam os mecanismos ideolgicos de difuso do sistema de crenas e valores; os quais no devem ser entendidos como uma manipulao simples, evidente e nem mesmo consciente. Eles conformam uma situao em que as elites no precisam lutar para exercer o poder. evidente que o exerccio do poder tende a beneficiar os grupos que o detm. O que esses conceitos pretendem desnudar o fato de que mesmo as aes pontuais de um determinado grupo subordinado poder podem no ser tentadas devido postura fatalista de que suas reclamaes nunca sero atendidas. oportuno lembrar, entretanto, que mudanas econmicas ou polticas numa determinada sociedade podem tornar possvel a incluso na agenda de poltica de assuntos at ento no considerados porque envolvidos na penumbra que caracteriza a terceira face do poder. Mudanas que permitam um aumento do grau de autonomia relativa dos atores sociais subordinados em relao aos dominantes, ou mais precisamente, ao processo de mobilizao de opinio que estes instrumentalizam o que poder-se-ia referir como um ganho de conscincia poltica faria com que conflitos latentes pudessem emergir. No decorrer do debate entre as duas vises, os pluralistas passam a admitir que necessrio examinar as relaes entre poder, interesses das pessoas e as preferncias por elas manifestas. Isto , relaxa-se a posio pluralista extrema, baseada na concepo liberal, que iguala os interesses das pessoas s suas preferncias expressas , de que os interesses das pessoas so o que elas afirmam ser. E, desta forma, altera -se tambm a premissa metodolgica de que a natureza desses interesses no pode ser inferida pela observao de situaes de no-tomada de deciso. Essa argumentao coloca dois problemas: o primeiro refere-se s situaes em que as pessoas agem ou no, contrariamente aos seus interesses (quando as elites conseguem

controlar suas opinies e preferncias); o segundo que o modo mais efetivo de dominao de um grupo de poder prevenir o surgimento e crescimento de conflitos. Os mecanismos ideolgicos so caminhos atravs dos quais as pessoas interpretam o mundo, transmitem e perpetuam um sistema de valores e verdades. Esses mecanismos resultam na dominao de uns grupos por outros, cujos interesses estes grupos passam tambm a defender ou servir. Torna-se ainda mais complexa a situao quando se tem em conta que ideologias dominantes refletem a experincia de vida de todas as classes e so consenso, porque refletem o modo de vida da sociedade, como um todo (SAUNDERS, 1980). Ademais, a manipulao consciente faz da ideologia uma fora poderosa, subjacente aderncia da comunidade a um conjunto de normas e metas aparentemente auto impostas, auto-reguladas ou naturais. Mecanismos de seleo de assuntos, tpicos do capitalismo regulado pelo Estado, incluem tanto os de tipo ideolgico e comportamental, como os de tipo repressivo (polcia, justia) e estruturais (limites impostos pelas demandas da acumulao capitalista que podem ser tratados pelo Estado). Do ponto de vista metodolgico, argumenta a viso elitista, que como o Estado capitalista, para melhor servir aos objetivos da acumulao, precisa aparentar neutralidade, ele deve adotar um padro consistentemente viesado de filtragem de assuntos; o que torna realmente difcil pesquisar situaes de conflito encoberto ou latente. Como situaes em que existe cooptao, ou que envolvem a delegao de poder de deciso a comisses que nunca se renem, ou ainda que envolvem a conformao de interesses mediante mecanismos de controle ideolgico podem ser pesquisadas? interessante, embora possa ser considerada hipcrita, a reao pluralista ao conceito desenvolvido por LUKES: a pesquisa dos interesses reais poderia ser feita atravs de avaliaes acerca de quem ganha e quem perde em determinadas situaes. Mas, a pergunta de quem se beneficia?, apesar de interessante, pouco tem a ver com a de quem governa? De acordo com essa formulao, examinar quem ganha e quem perde, em uma comunidade ou sociedade particular, revela aqueles cujos interesses reais foram ou no contemplados. Tanto SAUNDERS quanto BACHRACH e BARATZ concordam em que a questo central, nas pesquisas sobre o poder, diz respeito a quem se b eneficia. Segundo POLSBY (1980, p. 208), saber quem se beneficia tema interessante e frutfero para a pesquisa, mas difere da questo relativa a quem governa. Para ele, mesmo demonstrando que um dado status quo beneficia algumas pessoas de forma despropo rcional, isso no prova que tais beneficirios possam, no futuro, vir a agir efetivamente, para impedir mudanas; isto governar. Seria isso um lembrete til de que indivduos se podem beneficiar, de forma no-intencional, da elaborao de polticas. Quando o poder exercido como formador de opinio, torna-se mais complicado estud-lo. No entanto, este ngulo o que mais importa. Por isso, a despeito dos problemas de realizar a sua pesquisa, um grande esforo vem sendo feito e alguns caminhos foram apontados, em particular o do emprego simultneo de teorias aparentemente conflitantes. Segundo BLOWERS (1984, p. 250-251) bvio que perspectivas diferentes iluminam aspectos diferentes do conflito do poder e cada uma delas incompleta Essa observao . pe em relevo a importncia da multidisciplinaridade e interdisciplinaridade nas pesquisas sobre o poder. As abordagens disciplinares tradicionais da cincia poltica revelam bastante fora analtica quando se trata da fase ativa do conflito e quando h evidncias para embasar a idia da existncia de participao, de receptividade e do papel dos atores. A crtica neo -elitista , de certa forma, complementar. O estruturalismo com raiz na abordagem da economia, com sua nfase na natureza de classe dos interess e das foras econmicas subjacentes e es com sua negao da importncia da ao individual na explicao da natureza dos

resultados dos conflitos leva a anlise adiante. Ela pode auxiliar, mesmo sem os determinantes de interesses de classe ou foras econmicas, porquanto bastaria o conceito de grupos de poder, que incluem elites profissionais e burocrticas. Ressalte-se, porm, que as estruturas no so fixas e imutveis: ao invs disso, elas se modificam pela ao e algumas aes podem ser, de props ito, direcionadas tentativa de modificao das estruturas. A ordem reinante renegociada, incessantemente. Essa renegociao, decerto, no constitui um processo fcil, mas, ao abordar os determinantes da tomada de decises, ela no deve ser, em absoluto, desconsiderada. 1.O quadro abaixo sistematiza a proposio de HAM e HILL que, reunindo a contribuio de BACHRACH e BARATZ e de outros autores, sugerem cinco formas que a no-tomada de deciso pode assumir e que deveriam ser tomadas como guia para a pesquisa:# guia para a pesquisa de situaes de no-tomada de deciso y usar a fora de forma indireta ou velada para impedir que demandas cheguem ao processo poltico (no limite, o terrorismo); y usar o poder para impedir o surgimento de questionamentos atravs da cooptao; y invocar regras ou procedimentos existentes, criar novos ou modificar os existentes como forma de bloquear reivindicaes (mandar fazer estudo detalhado, criar uma comisso) y invocar a existncia de valores supremos para evitar ou des viar contestaes no desejadas (referncia a valores como impatritico, imoral); y dissuadir atores mais fracos de agir indicando sutilmente, por antecipao, as reaes que podero ocorrer. 5.5 Um quadro sinptico A figura abaixo oferece um quadro sinptico do contedo apresentado acima.

O ESTUDO DO PODER E DOS PROCESSOS DE DECISO (as trs faces do poder) (as trs faces do poder) tipos de conflito: Conflitos abertos Conflitos encobertos Conflitos (DAHL: viso (BACHRACH e (LUKES) pluralista) BARATZ) concepes de poder: A tem poder sobre B, na medida em que A leva B a fazer algo que de outra forma no faria A cria ou refora valores e prticas institucionais que restringem o debate a questes politicamente incuas A A exerce poder sobre B quando influencia B de um modo que contraria seus interesses

latentes

pesquisa sobre situaes de: conflitos abertos e no-tomada de deciso decises-chave limitao do alcance da tomada de deciso atravs da manipulao de valores

6. Os modelos de tomada de deciso: o confronto entre o racionalismo e o incrementalismo Como indicado acima, a expresso elaborao de polticas d conta de trs processos ligados atravs de laos de realimentao, que denominamos de momentos, mas que so mais comumente (embora equivocadamente, no nosso entender) referidos como fases ou etapas. Esses processos so usualmente separados, para fins de anlise, em formulao, implementao e avaliao de polticas. O debate acerca do grau de objetividade e racionalidade com que deve ser efetivado o primeiro destes processos o processo decisrio ou da formulao de polticas, ou ainda, o momento de definio preliminar de objetivos e estratgias atravs da ao dos analistas, fazedores de poltica ou mesmo dos dirigentes pblicos, um tema importante da Anlise de Polticas. A posio aparentemente predominante no debate entre a viso racional e a incremental aquela que atribui a esta ltima um maior peso aos fatores de ordem poltica (politics) nas escolhas que so efetivamente realizadas no decorrer do processo decisrio. Podem ser encontradas na literatura diversas abordagens que buscam verificar os limites e relaes entre racionalidade, poder e deciso e desta forma fazer com que a Anlise de Poltica possa de fato ser um suporte s decises e uma ferramenta para a melhoria do processo de elaborao de polticas. 6.1 As origens do debate Ham e Hill utilizam um enfoque histrico que o aqui adotado para entender as origens deste debate. Para tanto, examina-se os autores mais representativos das duas vises, estudando, especialmente, as abordagens crticas de LINDBLOM (1965), SIMON (1945), DROR (1964), e ETZIONI (1967), sobre os modelos racional-compreensivo, de racionalidade limitada, incremental e de anlise estratgica, buscando pontos em comum e relaes entre eles. Partindo das duas posies extremas, possvel mostrar como se pode ir gerando uma postura eqidistante e ecltica. Reconhecendo que os dois modelos - incremental e racional - so lentes conceituais irreconciliveis enquanto tais, o objetivo chegar a uma viso adaptvel s diferentes situaes encontradas na realidade. As duas devem, de fato, ser interpretadas como modelos idealizados do processo de tomada de deciso que se baseiam em posies no limite antagnicas acerca da estrutura de poder na sociedade capitalista, da concepo do Estado e do papel da burocracia. Para entender mais claramente a questo, cabe lembrar a distino clssica entre: y Modelo ideal: uma construo mental, um exerccio artificial de raciocnio que consiste, inicialmente, em selecionar aspectos de uma dada realidade (ou sistema), que atuaro como variveis do modelo, e imputar relaes de causalidade entre estas. Ele uma caricatura que, mais do que explicar a realidade, permite contrast-la e explic-la como um desvio em relao ao modelo; y Modelo descritivo: partindo do modelo ideal, e identificando os limites que condicionam o processo de deciso, pode -se chegar a modelos que descrevem satisfatoriamente a realidade; y Modelo prescritivo: supe uma inteno acerca de como deve ser a realidade. Existe uma fundada associao entre o incrementalismo e a postura descritiva da anlise poltica, e entre o racionalismo e a postura normativa. No obstante uma preocupao recorrente dos autores que pesquisam o tema formular um instrumento normativo que evite o irrealismo do racionalismo e a incompletude do incrementalismo. A viso incremental coloca que a ao de partidrios de posies distintas interessados em influenciar as decises no mbito do processo poltico, ao provocarem um ajuste mtuo

e contnuo entre suas posies, asseguraria o ideal democrtico do pluralismo. Coloca, por outro lado, que o racionalismo, por no considerar os interesses polticos existentes na sociedade, conduziria engenharia social e ao autoritarismo. Simon, em O comportamento administrativo (1945), ao concentrar a nfase na busca por eficcia administrativa no interior das organizaes para a anlise do processo de deciso avana na caracterizao das duas vises. Segundo ele, a viso racional envolve comparar (e escolher) as alternativas que melhor sirvam obteno de um dado resultado. Ela envolve: Listar todas as estratgias alternativas; 1. determinar todas as conseqncias que decorrem de cada estratgia alternativa; 2. avaliar comparativamente cada um dos conjuntos de conseqncias. Simon reconhece que seu enfoque possui limitaes. Isto porque, pergunta ele: 1. que valores devem ser usados para guiar o processo de escolha? como identificar os valores das organizaes? 2. as organizaes no so homogneas. Os valores a elas imputados terminam sendo aqueles dos indivduos dominantes; 3. a tomada de deciso no se processa da forma lgica, abrangente e objetiva inerente ao procedimento racional; 4. como separar fatos e valores, e meios e fins no processo decisrio se os meios para tanto tambm supem valores. Simon evolui, em 1957, para um conceito mais realista de bounded rationality: a alternativa escolhida no precisa ser a que maximiza os valores do tomador de deciso; s precisa ser boa o suficiente. Portanto, no todos os cursos alternativos de ao precisam ser ponderados. Lindblon (1959) parte da viso de racionalidade restrita de Simon para formular seu enfoque de comparaes limitadas sucessivas. Ao invs de partir de questes bsicas e construir a anlise de baixo para cima (mtodo da raiz), parte da situao existente buscando alter la incrementalmente (mtodo dos galhos). Contrapondo-se a posies da abordagem racionalista, ele tem como preocupao central produzir uma anlise ampla sobre as caractersticas do processo de tomada de decises. O processo decisrio percebido como algo bem mais complexo do que prope a abordagem racional, sem princpio ou fim e com limites um tanto incertos. A democracia vista como determinando um processo contnuo de tomada de decises relacionadas s polticas pblicas que sero definidas, formuladas e implementadas e sobre problemas ou demandas sociais e polticas que sero ou no includas na agenda de decises governamentais. Nesta configurao, o governo e a poltica so tambm vistos pelo autor como processos contnuos de deciso. Ele aponta para o fato de que a preocupao da cincia poltica em produzir estudos sobre o processo decisrio, ento incipiente, havia-se iniciado devido a necessidade de uma maior racionalidade, controle e criao de possibilidades para a avaliao dos resultados obtidos na atividade pblica (de governo). A preocupao com a racionalidade , por isto, muito influente nos estudos sobre Anlise de Polticas desde a sua origem. Segundo ele, a reflexo sobre o tema da racionalidade exige a resposta s seguintes perguntas: y as decises dos dirigentes pblicos so, em algu ma medida, sustentadas por um comportamento de carter racional?

y os analistas podem oferecer formas de trabalho cientfico que venham a garantir algum apoio contra a incerteza que caracteriza os processos de deciso em mbito governamental? Respondendo a estas perguntas, Lindblon afirma que, nos sistemas polticos, as pessoas buscam apropriar-se de informaes, estudos e resultados de investigaes ou anlises cientficas para fortalecer suas prprias posies, ou de seus grupos de interesse, e justificar suas decises. Este seria o principal obstculo ao uso das ferramentas de Anlise de Polticas ou mtodos de trabalho de base racional no processo de elaborao de polticas. Este seria tambm o ponto desde onde se instauram os conflitos entre a anlise e a poltica. Ainda que os estudos especializados, baseados em informaes bem fundamentadas, sejam aceitos como componentes importantes nos processos decisrios, sua influncia limitada. Na viso do autor estes limites seriam: y a prpria Anlise de Poltica, e as pessoas que a realizam, podem cometer erros; y os processos de investigao baseada na cincia ou em mtodos racionais so muito mais lentos e custosos do que o permitem os prazos e capacidade de financiamento na esfera pblica; y a anlise por si s no capaz de avaliar a importncia social e poltica e selecionar os problemas que necessitam ser enfrentados prioritariamente, isto , no se pode decidir os conflitos a respeito de valores e interesses apenas com estudos ou investigaes que se apresentam como racionais, cientficos ou metodologicamente corretos. Outro autor que contribuiu significativamente ao tema FORESTER (1989). A partir dos estudos de LINDBLOM e MARCH (1978 e 1982), ele apresenta uma sistematizao que explicita as diferenas entre a posio racional-compreensiva e a vertente analtica que percebe limites racionalidade no processo decisrio. baseando -se na sua importante contribuio, que se organizou o quadro apresentado a seguir: Uma sntese da discusso sobre a racionalidade Na posio racional-compreensiva os analistas trabalhariam com: 1. problemas bem definidos 2. uma lista completa de alternativas para sua considerao 3. uma base completa de informao sobre contexto e ambiente 4. viso adequada sobre os impactos de cada alternativa 5. informao completa sobre os valores e interesses dos cidados e grupos de interesse 6. competncias, suficientes recursos e tempo Na viso baseada em uma racionalidade limitada: os problemas determinados so ambguos e pouco

a informao para identificao de alternativas precria e muitas alternativas so desconhecidas a informao sobre o contexto ou ambiente problemtica incompleta os impactos das possveis levantadas desconhecido alternativas

os interesses, valores e preferncias no so bem estabelecidos o tempo, as competncias e os recursos so limitados

A posio de Forrester que, dado a conscincia dos limites da utilizao de mtodos inteiramente racionais para a tomada de deciso, o que se acaba fazendo em termos prticos adotar esquemas simplificados para a busca de compreenso sobre cada situao. Em situaes em que prevalecem os juzos e preconceitos estabelecidos, as tradies e prticas anteriores, e quando nem todas as alternativas para cursos de ao so examinadas, sendo escolhida a primeira que se apresenta como satisfatria e no a que seria tima so a regra e no a exceo.

A opo por adotar uma postura racional-comprensiva na formulao de polticas pode ser irrealista e incua. Alternativamente, conceber a formulao como baseada na racionalidade limitada ou pior, na postura meramente incremental pode deixar o fazedor de polticas de mos atadas e simplesmente reproduzir o passado. 6.2 Algumas propostas intermedirias BRAYBROOKE e LINDBLOM formulam oito crticas ao modelo racional. Segundo eles, este modelo no adaptado: y y y y y y y y s limitadas capacidades humanas para resolver problemas. inadequao da informao. ao custo da anlise. a falhas na construo de um mtodo estimativo satisfatrio. s estreitas relaes observadas entre fato e valor na elaborao de polticas. abertura do sistema de variveis sobre o qual ele opera. necessidade do analista de seqncias estratgicas de movimentos analticos s diversas formas em que os problemas relacionados s polticas realmente ocorrem.

O modelo que propem (anlise incremental objetiva) se diferencia do anterior porque: y considera apenas as alternativas que pouco se afastam da situao observada (e das polticas existentes); y no indaga acerca das conseqncias de outras alternativas; y no analisa separadamente meios e fins, e fatos e valores; y no parte da especificao de objetivos para a formulao de polticas que levem a um estgio futuro ideal. Prope a comparao de polticas especficas possveis tendo como referncia sua aderncia aos objetivos e o tratamento iterativo dos problemas visando a sua superao; y considera que uma boa poltica no aquela que passa no teste do racionalismo, mas aquela que maximiza os valores do tomador de deciso e que permite um acordo entre os interesses envolvidos; y considera que, apesar de suas imperfeies, o incrementalismo prefervel a um futile attempt at superhuman comprehensiveness; y considera que agindo incrementalmente pode-se alterar eficazmente o status quo ainda que pouco a pouco - evitando os grandes erros que o modelo racional pode implicar; y considera que o mtuo ajuste entre partidrios de polticas atuando independentemente, adaptando-se a decises tomadas no seu entorno, e respondendo s intenes de seus pares, o melhor modo de alcanar uma coordenao compatvel com a democracia. Apoiando a idia de que uma racionalidade restrita no processo de polticas seria o melhor que se poderia obter ou que melhor do que nada, LINDBLOM apresenta o conceito de anlise estratgica como uma anlise limitada a um conjunto de procedimentos para o estudo de polticas obtido a partir da escolha informada e atenta entre os mtodos disponveis para a simplificao de problemas complexos. J HARRISON, HUNTER e POLLIT (1990), por sua vez, propem que uma seqncia de mudanas incrementais pode muito bem ocorrer num contex no qual certos interesses to so dominantes, e que portanto, em situaes como esta tenderia a no ocorrer um ajuste mtuo. DROR (1964) critica o conservadorismo do modelo incremental, e o apoio que confere s foras pr-inrcia e anti-inovao. O incrementalismo seria adequado somente quando existissem polticas razoavelmente satisfatrias e um alto grau de continuidade dos problemas e dos meios para trat-los, isto , quando existisse grande estabilidade social.

O modelo que ele sugere (optimal method) combina o emprego de mtodos extraracionais de identificao de preferncias dos atores com o exame criterioso, ainda que seletivo, das opes e metas de poltica. Embora aceitando o modelo incremental como uma descrio aceitvel da realidade, ele considera necessrio adotar um modelo normativo mais prximo ao racional. O problema como operacionalizar o modelo. ETZIONI (1967) critica a idia de LINDBLOM de que uma sucesso de pequenos passos podem produzir mudanas to significativas quanto passos grandes mas pouco freqentes, como implicitamente proposto pela viso racional. Nada garante que pequenos passos levem acumulao de resultados ao invs de um movimento circular em torno da situao inicial, sem direcionalidade e de pouco impacto. Segundo ele, o ajuste mtuo entre partidrios de interesses diferentes nem sempre , de fato, mtuo e tende a estar enviesado em favor dos atores mais influentes e mais organizados (grandes corporaes, p.ex.); inovaes bsicas a respeito de questes fundamentais tendem a ser negligenciadas. Ele sugere o mtodo do mixed scanning: situaes que envolvem grandes decises, dado que sentam as bases para decises incrementais futuras, devem ser analisadas de uma maneira mais cuidadosa, prxima proposta pelo modelo racional. Desta forma, os aspectos negativos de cada modelo seriam minimizados. O problema como identificar essas situaes e distinguir as decises fundamentais das incrementais. Muitas vezes aes so implementadas justamente porque as coisas sempre foram feitas deste modo... O incrementalismo revisitado de LINDBLOM (1979) e as crticas de DROR e ETZIONI do origem a trs tipos de anlise para a tomada de deciso; cada um deles embutido no seguinte de maior nvel: y anlise incremental simples: envolve a considerao de alternativas que se diferenciam apenas incrementalmente do status quo; y anlise incremental objetiva: envolve a considerao de umas poucas alternativas conhecidas; da relao existente entre objetivos e valores, e os aspectos emp icos r do problema. Supe uma preocupao maior com o problema do que com os objetivos perseguidos e explora apenas algumas das conseqncias de uma dada alternativa. A anlise dividida entre vrios participantes; y anlise estratgica: envolve a considerao de estratagemas (algoritmos, indicadores etc.) capazes de simplificar problemas complexos de poltica. Ao invs de buscar uma anlise racional sinptica, considerada um ideal impossvel, a proposta sugere a complementao do modelo incremental atravs de um alargamento do campo de anlise, podendo at incluir uma busca especulativa sobre futuros possveis, envolvendo prazos mais longos. O incrementalismo revisitado reconhece que o ajuste mtuo eficaz para abordar questes corriqueiras. Mas que, ao contrrio, as grandes questes - como a distribuio de renda, p.ex. - acerca das quais existe uma manipulao ideolgica por parte dos grupos dominantes, exigem tratamento distinto (anlise estratgica). Desenvolvendo sua anlise na direo de produzir subsdios para a Anlise Poltica, Forester compara a posio racional-compreensiva s diferentes vertentes compatveis com a concepo da racionalidade limitada. Ele aponta cinco concepes analtico -tericas ou modelos, que estudam as relaes entre a racionalidade e os processos decisrios envolvidos na elaborao de polticas, e que poderiam ser usados para definir diferentes estratgias de resposta, ao e tomada de deciso para cada situao especfica. Modelos de Processo Decisrio

Modelos Elementos Compreensi va (sem limites) Ator um ator racional decide e executa um ator noracional, falvel diversos atores e competnci as em cooperao atores competind o organizad os em grupos de interesses mltiplas definies de valores, impactos e direitos contestada e aceita como manipulad a tempo poder Limitao Cognitiva I Diferenas Sociais - II Pluralista III Limitao Estrutural IV

atores em estruturas polticas e econmicas com desigualdad e definies em bases ideolgicas

Problema

bem definido

definido de forma imprecisa

interpreta o varivel a cada ator

Informa o

perfeita

Imperfeita

qualidade e acesso variados

desinforma o ideolgica e vinculada ao poder poder e limitado conforme interesse dos atores baseada em antecipao, neutraliza o, organizao

Tempo

infinito ou sempre suficiente

limitado

limitado

Estratgia prtica

tecnicament e perfeita, tima

baseada em baixas expectativ a e satisfao

atuao em redes

increment al, com verificao e ajustes

As diferentes concepes apresentadas revelam o debate sobre as possibilidades do apoio racional s decises e podem fixar os limites entre o mundo da poltica e as pretenses tcnico-racionalistas dos analistas. Na posio IV, de limitao estrutural, podem ser encontradas as bases terico-conceituais para a anlise de muitas das polticas que so elaboradas em nosso meio. A imagem concebida por HAM e HILL sobre o ambiente de elaborao da poltica pblica, resultante da extensa reviso e sistematizao da literatura que realizam, aproxima-se do modelo IV de racionalidade limitada, com distribuio no eqitativa de poder entre os diversos interesses em jogo, proposto por Forester. Outros dois autores que realizaram um importante trabalho de sistematizao so HOGWOOD e GUNN. Para entender o processo poltico (penetrar na caixa preta do enfoque sistmico) utilizam trs modelos (idealizaes) do processo de formulao de poltica: y modelo racional: baseia-se na hiptese de que a formulao um processo essencialmente racional, em que os atores tomam suas decises apoiando -se numa seqncia de passos sistematicamente observada. No limite, os problemas so entendidos como tcnicos (e no polticos), o ambiente, consensual, e, que o processo est permanente sob controle.

y modelo (burocrtico) incremental: supe que a formulao um processo inescapavelmente poltico, no qual as percepes e interesses dos atores invadem todas as suas etapas. A implementao, mais do que a formulao, vista como especialmente problemtica. A poltica o resultado de uma permanente barganha num ambiente conflituado. y modelo do processo organizacional: interpreta as decises e aes no como resultado de uma escolha racional, mas de um comportamento baseado em rotinas e procedimentos-padro sistemtica e previamente definidos. A opo de adotar o modelo racional como referncia, com status normativo, no deve levar a uma desconsiderao dos aspectos polticos inerentes ao processo de elaborao de polticas. Por outro lado, descartar esse modelo, seria compactuar com aqueles que, cinicamente, desqualificam qualquer pretenso de tornar o processo de elaborao de polticas mais adequado para a soluo dos problemas sociais. Com ressaltam HOGWOOD e GUNN: O modelo racional aplicado para resolver problemas de uma forma sistemtica. Ele deve ser tambm usado para resolv-los de uma maneira democrtica. Do ponto de vista da anlise, deve ser sempre lembrado que a opo por uma das interpretaes impe diferenas substantivas em termos da metodologia de pesquisa a ser usada e, portanto, hipteses quanto conformao das estruturas de poder que esto por trs da formulao das polticas. E que as metodologias empregadas condicionam o tipo de assuntos a serem pesquisados e os achados que podem ser descobertos. 6.3 O processo de Elaborao de Polticas Pblicas e os modelos de anlise Para terminar esta extensa seo, a segunda que trata do tema da formulao da poltica, parece conveniente apresentar um resumo sobre o processo de E laborao de Polticas Pblicas. Ele costuma ser dividido em trs fases sucessivas Formulao, Implementao e Avaliao que conformam um ciclo que se realimenta. A poltica , primeiramente, formulada. Isto , concebida no mbito de um processo decisrio pelos tomadores de deciso que pode ser democrtico e participativo ou autoritrio e de gabinete; de baixo para cima ou de cima para baixo; de tipo racional e planejado ou incremental e mediante o ajuste mtuo entre os atores intervenientes; com ou sem manipulao e controle da agenda dos atores com maior poder; detalhadamente definida ou deixada propositadamente incompleta para ver se cola e como que fica na o prtica. Dependendo principalmente do grau de racionalidade do processo decisri , a fase de Formulao pode contemplar etapas como pesquisa do assunto, filtragem do assunto, prospectiva, explicitao de valores e objetivos globais Depois de formulada, inicia-se a Implementao da poltica, mediante os rgos e mecanismos existentes ou especialmente criados, pelos burocratas. Dependendo sobretudo do grau de definio da poltica, eles exercem seu poder discricionrio varivel principalmente segundo o nvel em que se encontram na hierarquia adaptando a poltica formulada realidade da relao Estado-sociedade e das regras de formao do poder econmico e poltico que estas impem ao jogo entre os atores sociais. Finalmente, ocorre a Avaliao da poltica, quando os resultados - entendidos como produtos e metas definidos e esperados num mbito mais restrito - e impactos - entendidos como produtos sobre um contexto mais amplo e muitas vezes no esperados ou desejados decorrentes de sua Implementao so comparados com o planejado. Ou, no limite, quando a Formulao se d de forma totalmente incremental, aprovados atravs de um critrio de satisfao dos interesses dos atores envolvidos. o grau de racionalidade da fase de Formulao e o estilo de Implementao o que define como ir ocorrer a Avaliao. No extremo racional, em que existe uma intencionalidade da mudana de um determinado

sistema, a Avaliao condio necessria. atravs dela que o trnsito do sistema de uma situao inicial a uma outra situao, tida como desejada, pode ser promovida. a Avaliao que aponta as direes de mudana e as aes a serem implementadas num momento ulterior. Aps a implementao dessas, e a avaliao dos resultados alcanados que, iterativamente, sero propostas novas aes que levaro o sistema a aproximar se do cenrio desejado. Pode-se sintetizar a discusso colocada nesta seo dizendo que a associao entre incrementalismo e sociedades plurais e entre racionalismo e sociedades totalitrias falsa (Etzioni). E que, muito importante, necessrio resgatar a questo central acerca do que significa o racionalismo em sociedades democrticas. Uma coisa tentar definir os objetivos de uma determinada sociedade de uma forma racional. Outra procurar implementar os objetivos democraticamente estabelecidos atravs de um modelo racional. 7. Modelos para o estudo da implementao de polticas O estudo da implementao s vezes denominado o elo perdido entre a preocupao com o policy making e a avaliao dos resultados e impactos da poltica. Ele pode ser resumido pergunta; porque certas polticas so bem sucedidas (bem implementadas) e outras no? Dizemos que a implementao foi mal sucedida quando a poltica foi colocada em prtica de forma apropriada sem que obstculos srios tenham -se verificado, mas ela falhou em produzir os resultados esperados. Neste caso, provvel que o problema (falha) da poltica no esteja na implementao propriamente dita, mas na formulao. Dizemos que h um hiato (gap) de implementao quando a poltica no pde ser colocada em prtica de forma apropriada porque aqueles envolvidos com sua execuo no foram suficientemente cooperativos ou eficazes, ou porque apesar de seus esforos no foi possvel contornar obstculos externos. Para verificar de que tipo a situao que se est tratando, a questo ch ave escolher quais dos dois enfoques (top down e bottom up) a ela mais adequado. Isto , a qual destes dois extremos a poltica em anlise se encontra mais prxima. Esta escolha deve dar-se em funo de uma avaliao de conjunto que deve ser realizada tendo em conta as caractersticas que apresenta a poltica. Freqentemente, inclusive porque ela sempre uma soluo de contingncia, de compromisso (situaes mistas podem ocorrer) e por aproximao, esta escolha pode se modificar ao longo da anlise. 7.1 O enfoque top down O modelo ou enfoque top down aborda o porqu de certas polticas serem bem sucedidas (bem implementadas) e outras no, partindo de uma definio de implementao como um processo em que aes de atores pblicos ou privados so dirig idas ao cumprimento de objetivos definidos em decises polticas anteriores. A poltica , assim, entendida como uma propriedade dos policy makers situados no topo das organizaes, como atores que tm o controle do processo de formulao. O hiato entre as aspiraes desses atores situados num plano central (federal, p.ex.) e realidades locais seria a causa dos dficits de implementao. Para que uma poltica de tipo top down seja bem implementada necessrio que dez prcondies sejam observadas: 1. Que as circunstncias externas agncia responsvel pela implementao no imponham a esta restries muito severas.

2. Que tempo adequado e recursos suficientes sejam colocados disposio do programa. 3. Que no haja nenhuma restrio em termos de recursos globais e que, tambm, em cada estgio do processo de implementao, a combinao necessria de recursos esteja realmente disponvel. 4. Que a poltica a ser implementada seja baseada em uma teoria de causa e efeito vlida. 5. Que as relaes de causa e efeito sejam diretas e em pequeno nmero. 6. Que haja uma nica agncia de implementao que no dependa de outras ou, se outras agncias estiverem envolvidas, que as relaes de dependncia sejam pequenas em nmero e importncia. 7. Que haja entendimento completo, e consentimento, acerca dos objetivos a serem atingidos; e que estas condies persistam durante o processo de implementao. 8. Que ao mobilizar-se para o cumprimento de objetivos acordados seja possvel especificar, em completo detalhe e perfeita seqncia, as tarefas a serem levadas a cabo por cada participante do programa. 9. Que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos envolvidos no programa. 10. Que aqueles com autoridade possam exigir e obter perfeita obedincia. 7.2 O enfoque bottom up O enfoque bottom up constitui-se a partir de crticas ao enfoque top down ou da introduo de restries ao que poder-se-ia considerar o caso perfeito, ideal, de elaborao de poltica. Elas so classificadas em: 1. relativas natureza da poltica: A poltica entendida como instncia que, ao ser definida (ou indefinida), cria problemas de implementao. Polticas deste tipo, que projetam conflitos (ou compromissos) no resolvidos, que no contemplam recursos para sua implementao, que envolvem relaes pouco definidas entre organizaes que as devem implementar, que envolvem a criao de novas organizaes etc., so denominadas simblicas; 2. relativas s relaes entre a formulao e a implementao: A poltica en tendida como uma instncia e como um compromisso que se mantm e renova ao longo do processo de implementao; o que faz com que se torne difusa a interface entre formulao e implementao; 3. relativas s instncias normativas adotadas pelos analistas. O enfoque bottom up parte da anlise das redes de decises que se do no nvel concreto em que os atores se enfrentam quando da implementao, sem conferir um papel determinante s estruturas pr-existentes (relaes de causa e efeito e hierarquia entre organizaes etc.) O enfoque bottom up parte da idia de que existe sempre um controle imperfeito em todo o processo de elaborao de poltica, o que condiciona o momento da implementao. Esta entendida como o resultado de um processo interativo atravs do qual uma poltica que se mantm em formulao durante um tempo considervel se relaciona com o seu contexto e com as organizaes responsveis por sua implementao. Segundo o enfoque bottom up: a implementao uma simples continuao da formulao. Existiria um continuum poltica/ao no qual um processo interativo de negociao tem lugar entre os que buscam colocar a poltica em prtica - aqueles dos quais depende a ao - e aqueles cujos interesses sero afetados pela mudana provocada pela poltica Ele . supe (no limite) que a implementao carece de uma intencionalidade (racionalidade) determinada pelos que detm o poder. Esse enfoque chama ateno para o fato de que certas decises que idealmente pertencem ao terreno da formulao s so efetivamente tomadas durante a implementao porque se supe que determinadas opinies conflitivas no podem ser resolvidas durante o momento

da tomada de deciso. Seria ineficaz (ou prematuro e por isto perigoso) tentar resolver conflitos a, uma vez que so as decises do dia-a-dia da implementao as que realmente requerem negociao e compromisso entre grupos poderosos e decises -chave s podem ser tomadas quando existe uma percepo mais clara dos potenciais resultados da poltica disposio dos implementadores. Assim, so os implementadores os melhor equipados para tomar essas decises que deveriam ser tomadas no momento da formulao. O processo de implementao pode ser estudado segundo distintas perspectivas de anlise: y organizacional: quando o tipo de organizao planejado em funo do tipo de ao; y processual: a implementao um resultado de uma sucesso de processos; y comportamental: h uma nfase na necessidade de reduzir conflitos durante o processo; y poltico: padres de poder e influncia entre e intra organizaes so enfatizados. Em situaes em que uma poltica possui objetivos e contempla atividades claramente definidos, e mais ainda se os inputs e resultados so quantificveis, possvel identificar dficits de implementao e o enfoque top down aconselhvel. Embora isto freqentemente ocorra, a Anlise de Poltica no deve privilegiar a anlise do processo de implementao ou tom-la com algo parte. O estudo de aspectos relacionados ao estudo das organizaes, ao papel da discricionariedade e dosstreet level bureaucrats, entre outros, so os passos seguintes do percurso para a anlise do processo de elaborao de polticas. 8. O estudo das organizaes e a Anlise de Poltica O estudo das organizaes e da formulao de polticas tem evoludo muito nas ltimas dcadas, desde WEBER (1961), para quem todo poder se manifesta e funciona como administrao, aos enfoques estruturalistas e comportamentais, que incorporam variveis inerentes ao contexto externo ao mbito interno s organizaes. O crescimento das cincias sociais nos EUA, e, em particular, dos estudos sociolgicos e psicolgicos sobre o comportamento dos indivduos no interior das organizaes, teve como resultado uma crescente nfase: abordagem das relaes humanas (atribuindo -se relevncia motivao, ao entusiasmo e s relaes nos grupos de trabalho); ao enfoque dos psiclogos sociais (procurando explorar o conflito entre as necessidades humanas e os aparentes pr-requisitos das organizaes formais); teoria da contingncia (proclamando a existncia de uma interao complexa entre variveis contingentes e estruturais, que relacionam o poder organizacional interno e o contexto externo). 8.1 A discricionariedade dos escales burocrticos inferiores e a elaborao de polticas O conceito de discricionariedade reporta a uma situao em que um funcionrio pblico possui um grau de poder de deciso que o torna capaz de escolher entre distintos cursos de ao ou no-ao. Neste caso, diz-se que ele poder discricionrio. Existe uma diferena entre o conceito de julgamento, quando uma simples interpretao das regras requerida, e discricionariedade, quando as regras conferem a um certo tipo de funcionrio, em situaes especficas, a responsabilidade de tomar decises que el e considera apropriadas. Toda delegao de poder envolve facultar ao burocrata situado numa posio hierrquica inferior, discricionariedade. O conflito entre regra e discricionariedade o outro lado da moeda do conflito entre autoridade dos chefes e a sua confiana nos subordinados.

A delegao de poder remete a perguntas do tipo: Como atua a parte da burocracia que interage diretamente com os cidados no desempenho de suas funes, aquela que se situa mais distante dos centros de deciso poltica e mais prximo implementao das polticas, no nvel da rua (street-level bureaucrat)? Este tipo de funcionrio pblico costuma ter um considervel poder discricionrio na execuo de seu trabalho. Suas decises, baseadas nas rotinas que estabelece, nos mecanismos que inventa para enfrentar as incertezas resultantes da presso do trabalho, o que determina a maneira como as polticas so efetivamente implementadas. Isso nos leva a indagar sobre at que ponto a poltica pblica deve ser entendida como algo feito no legislativo ou nos gabinetes dos administradores de alto escalo, uma vez que, de uma maneira importante, ela de fato feita nas reparties lotadas onde se d o atendimento dirio do pblico pelos street-level bureaucrats. O poder desses funcionrios na conformao das polticas efetivamente implementadas consideravelmente superior ao de outros funcionrios pblicos de mesmo nvel hierrquico e remunerao mas que no atuam diretamente com o pblico. Isto faz com que possam ser considerados como os efetivos fazedores da poltica. Estes funcionrios os implementadores quebram regras e estabelecem rotinas para poderem trabalhar. Caso operassem segundo o regulamento paralisariam o servio. Que o que ocorre em situaes de conflito em que, freqentemente, antes de entrarem em greve, realizam uma operao tartaruga como forma de boicote. Seu poder manifesta-se tanto em relao aos consumidores como em relao s agncias s quais pertencem. Seu poder discricionrio tanto maior quanto: y maior a diferena entre a demanda e a oferta de recursos disponveis para serem alocados; y menos claras forem as determinaes emanadas da direo da agncia; y mais pobre ou menos poderosa e difusamente organizada for a clientela. Como uma recomendao conclusiva para que a anlise do comportamento dos burocratas chegue ao resultado esperado, cabe lembrar que eles muitas vezes entram na carreira com ideais que no conseguem realizar na prtica. Passam sua vida produtiva num ambiente de trabalho corrompido. E, em geral, consideram que esto fazendo o melhor que podem, alocando recursos materiais e tempo sempre escassos para atender a uma demanda que pode ser entendida (segundo a teoria neoclssica) como virtualmente infinita, uma vez que o preo do servio que prestam nulo. 8.2 Os modelos de organizaes e o processo de elaborao de polticas As organizaes so elementos centrais no processo de elaborao de polticas. So o locus onde ocorre o processo decisrio, o principal agente responsvel pela imple mentao das polticas e, freqentemente, onde se avalia o resultado das polticas que nela se formulam e implementam. Tambm no caso das organizaes possvel destilar modelos capazes de serem usados para sua anlise. Apoiando-se na contribuio de ELMORE (1978), possvel classificar as organizaes em quatro tipos tomando como referncia particular o momento da implementao e referindo-os a quatro categorias de anlise. Para cada um dos tipos, a Implementao entendida, respectivamente, como um sistema de gerenciamento, como um processo burocrtico, como desenvolvimento organizacional e como um processo de conflito e barganha referido a quatro categorias de anlise - Princpio Central, Distribuio

de Poder, Processo de Formulao de Polticas e o Processo de Implementao propriamente dito. Os quadros que seguem mostram as caractersticas de cada tipo de organizao.

IV - Implementao como um processo de conflito e barganha Princpio Central Organizaes so arenas de conflitos nas quais indivduos e sub unidades com interesses especficos competem por vantagens relativas no exerccio do poder e na alocao de recursos escassos.

Nunca estvel. Ela depende de habilidades transitrias de indivduos ou unidades para mobilizar recursos para manejar os procedimentos dos outros. A posio formal na Distribuio de hierarquia apenas um dos fatores que Poder determinam a distribuio do poder. Outros fatores so conhecimento, controle de recursos materiais e capacidade de mobilizar apoios externos. O exerccio do poder nas organizaes fragilmente relacionado sua estrutura formal. Consiste em um processo de barganha no interior e entre unidades da organizao. Decises negociadas so o resultado de consenso entre atores com diferentes preferncias e recursos. Negociao no requer que as partes entrem em acordo sobre objetivos comuns nem eventualmente requer que elas contribuam para o xito do processo de negociao. A barganha exige apenas que as partes concordem em ajustar mutuamente sua conduta no interesse de preservar a negociao como um instrumento para a alocao de recursos.

Formulao

Consiste numa complexa srie de decises negociadas refletindo as preferncias e recursos dos participantes. Sucesso ou fracasso no podem ser avaliados comparando-se o resultado com uma simples declaraes de inteno, porque uma lista de propsitos simples no pode Implementao gerar um enunciado consistente dos interesses das diversas partes participantes do processo. O sucesso s pode ser definido em relao aos objetivos de um ator no processo de negociao ou em termos de preservao do processo em si mesmo. III - Implementao como desenvolvimento

organizacional Organizaes devem funcionar para satisfazer as necessidades psicolgicas e sociais bsicas dos que as constituem, a partir da autonomia e controle sobre seu prprio trabalho, da participao nas decises que os afetem e do compromisso com os propsitos das mesmas.

Princpio Central

Organizaes devem ser estruturadas para maximizar o controle individual, participao e compromisso em todos os nveis. Burocracias hierarquicamente estruturadas maximizam estes Distribuio de aspectos, mas para pessoas que se encontram Poder nos nveis mais altos da organizao, s custas dos que se encontram nos nveis inferiores. Portanto, a melhor estrutura a que minimiza o controle hierrquico e distribui capacidade de decisao entre todos os nveis da organizao. Consiste na construo de consensos e slido relacionamento interpessoal entre os membros do grupo. Depende da criao de grupos de trabalho efetivos. A qualidade das relaes interpessoais determina em grande medida a qualidade das decises. Grupos de trabalho efetivos so caracterizados por metas compartilhadas, comunicao aberta, confiana e apoio recprocos entre membros do grupo, completa utilizao das habilidades e controle de conflitos.

Formulao

Consiste na construo de consensos e acomodao entre fazedores de poltica e implementadores. O problema central da implementao a dificuldade do processo Implementao resultar em consensos quanto s metas, autonomia individual e compromisso com as polticas por parte daqueles que devem executla.
9. Os Momentos da elaborao de polticas pblicas A partir das consideraes realizadas nas sees anteriores, que se referem quase que exclusivamente anlise, propriamente dita, do processo de elaborao de polticas e que buscam capacitar o leitor a analisar criticamente polticas cuja responsabilidade de formulao e implementao no dele, cabe explorar um outro tema. Esta seo apresenta os procedimentos que devem ser seguidos para formular polticas que possam ser implementadas de maneira adequada e para que elas sejam implementadas de forma a alcanar os objetivos e os impactos visados. Ela visa a capacitao do leitor enquanto responsvel pela elaborao, propriamente de polticas pblicas.

Este tema da elaborao de polticas enquanto arte e tcnica de governo tem sido tratado de forma exaustiva por muitos autores, ao contrrio do que ocorre com os objeto das sees precedentes. O fato de que o contedo apresentado nestas sees ser um subsdio to importante para adquirir a capacidade de elaborar (formular, implementar e tambm avaliar) polticas pblicas, quanto aquele que se apresenta a seguir, o que nos leva a abord-lo com um detalhe comparativamente menor. Na verdade, a nfase que damos aos dois tipos de contedo coerente com a negao que temos feito da proposio tecnocrtica de que a elaborao de poltica pblica pode ser encarada como a simples operacionalizao de um conjunto de normas, procedimentos e passos de um manual. A inteno desta seo , por isso, construir uma ponte entre as metodologias de planejamento usualmente adotadas por organizaes pblicas, cuja ineficcia tm sido insistentemente apontada, e os contedos apresentados at aqui. Ou, alternativamente, atravs da fundamentao proporcionada pela Anlise Poltica, e seu emprego para desvelar os aspectos mais propriamente polticos envolvidos no planejamento, contribuir para tornar aquelas metodologias mais realistas e eficazes. Assim, esta seo apresenta os procedimentos sugeridos por diversos autores que buscam melhorar a maneira como o processo de elaborao de polticas se desenvolve no mbito do Estado capitalista contemporneo oferecendo aos profissionais ali situados, e interessados em construir alternativas aos cursos de ao tradicionais, um conjunto de categorias e mtodos de anlise. H que ressaltar, entretanto, que talvez mais do que no caso das sees anteriores, a leitura desta seo no substitui a consulta s obras aqui referidas. Entre elas, recomendase enfaticamente a consulta ao livro de HOGWOOD e GUNN (1984), Policy Analisys for the Real World. Para facilitar a consulta aos autores citados, talvez seja conveniente classific-los em dois grupos. Um primeiro mais preocupado em construir ca tegorias de anlise e descrever processos de trabalho voltados ao conjunto do processo de elaborao de polticas (como LINDBLOM (1981) e HOGWOOD e GUNN) e um outro grupo, com interesse mais focado no momento de formulao (como DROR (1983) e BARDACH (1998)). Como mtodo de trabalho para a compreenso do processo de elaborao de polticas, LINDBLOM em seu trabalho seminal prope a sua diviso no que considera seus componentes principais. Disto resulta sua sugesto de que os seguintes passos sejam observados: 1. os diferentes problemas e reclamaes, sociais ou de governo, chegam ao processo decisrio e convertem-se em temas da agenda de poltica dos dirigentes; 2. as pessoas ou atores concretamente envolvidos com o processo concebem, formulam ou descrevem estes temas objeto da ao governamental; 3. planejam-se a ao futura, os riscos e potencialidades envolvidas, as alternativas, os objetivos previstos e os resultados esperados. 4. os administradores aplicam (implementam) a poltica formulada; 5. uma determinada poltica pode ser avaliada, o que pressupe a construo de metodologias especficas para este tipo de anlise. Uma observao dos trs primeiros passos remete ao processo de formulao de uma poltica. Muito embora a preocupao com a implementao, para que ela seja eficiente e eficaz, e tambm a definio dos processos de avaliao devam existir previamente implementao da poltica, este processo de planejamento deve ser separado de sua execuo propriamente dita. Estes cinco passos ou instncias de anlise apresentadas por LINDBLOM so desdobrados de modo didtico e rigoroso, ao longo de nove captulos de seu livro, por HOGWOOD e GUNN. O percurso que adotam para organizar o trabalho do profissional encarregado da elaborao de uma Poltica Pblica engloba um conjunto de nove fases:

1. Escolha de Assuntos para Definio da Agenda 2. Filtragem de Assuntos (ou decidir como decidir) 3. Definio ou processamento do Assunto 4. Prospeco ou estudo dos desdobramentos futuros relativos ao Assunto 5. Definio de Objetivos, Resultados e Prioridades da Poltica 6. Anlise de Opes ou Alternativas para Cursos de Ao 7. Implementao da Poltica (incluindo seu monitoramento e controle) 8. Avaliao e reviso da Poltica 9. Manuteno, sucesso ou encerramento da Poltica. Entre os trabalhos voltados elaborao de polticas, merece ser destacada a anlise realizada por DROR e que pode ser resumida, utilizando-se os termos do autor, como as etapas para um policy making timo: A - Meta Policy making 1. Anlise de Valores Sociais e de Atores envolvidos; 2. Anlise da Realidade onde se pretende atuar; 3. Processamento de Problemas; 4. Desenvolvimento de Recursos; 5. Montagem do sistema de Formulao de polticas; 6. Alocao e definio de Problemas, Valores e Recursos; 7. Determinao da Estratgia; B Policy making Alocao de recursos; Estabelecimento de metas operacionais; Estabelecimento de priorizao de valores; 8. Preparao de um conjunto de alternativas; 9. Anlise de custos e benefcios futuros; 10. Identificao dos melhores resultados por alternativa; 11. Avaliao de custos e benefcios das melhores alternativas; C Post Policy making 12. Incentivo implantao da poltica; 13. Execuo da poltica; 14. Avaliao da formulao de poltica. DROR prope que todas estas 17 fases sejam apoiadas e interligadas por uma forte rede de comunicao e retroalimentao. BARDACH, ao sugerir uma seqncia de oito passos para a formulao de polticas, ressalta que ela no deve ser entendida como rgida ou completa e qu em muitas e situaes necessrio realizar os passos em ordem diversa da apresentada. Alm disso, e tal como HOGWOOD e GUNN, o autor afirma que o processo de formulao da poltica sempre interativo e muitas das etapas repetem-se e algumas, como a obteno de informao, pode ter sua execuo realizada recorrentemente ao longo de todo o processo. Os passos propostos por Bardach so os seguintes: 1. Definio do Problema a ser enfrentado; 2. Obteno de informao;

3. Construo de Alternativas; 4. Seleo de critrios para avaliar alternativas; 5. Projeo dos Resultados; 6. Confrontao de custos; 7. Tomada de Deciso; 8. Argumentao e defesa da Proposta: Comunicao. Todos os autores chamam a ateno para a existncia de restries ao processo de elaborao perfeita de uma poltica. Entre elas, so enfatizadas restries como o tempo decorrido entre a deciso, a formulao e a verificao dos resultados obtidos; a subordinao da avaliao obteno de informao qualificada e em tempo oportuno; e a preponderncia de valores e diferenas de viso poltica no decorrer dos processos. A estas haveria que agregar outras especialmente importantes nos pases perifricos co o mo fato de que as polticas so aqui geradas e implantadas em um ambiente marcado por uma grande desigualdade de poder, de capacidade de influncia e de controle de recursos entre os diversos atores sociais; o que por si s aponta as dificuldades para adotar rigorosamente as proposies feitas pelos autores. 10. Experincias de Planejamento Pblico Alguns processos concretos de planejamento realizados em organizaes pblicas de pases latino-americanos, como a construo de Planos Institucionais, tm adotado metodologias de trabalho inspiradas no mtodos do Planejamento Estratgico Situacional, (7) do prof. Carlos Matus (MATUS, 1993), e no mtodo ZOPP (BOLAY, 1993). . Mtodos que se aproximam em muitos aspectos ao contedo apresentado na seo anterior. Em geral, o desenvolvimento deste tipo de trabalho tem sido apoiado em consultoria externa especialmente contratada, uma vez que a cultura do planejamento estratgico encontra-se ainda muito incipientemente implantada nessas organizaes. O processo costuma ter incio com um encontro de planejamento envolvendo os atores relevantes ao do rgo seguido da realizao de seminrios de planejamento organizados com tcnicas participativas para tomada de decises. De forma geral, o processo realizado pode ser resumido a partir das prprias instncias de formulao, como segue: Conformao da Agenda 1. Escolha dos participantes 2. Definio de objetivos do Processo 3. Definio da Misso da Organizao 4. Levantamento dos Obstculos ao Cumprimento da Misso 5. Definio do Problema Estratgico 6. Diagnstico 7. Anlise da situao problemtica definida a partir do problema estratgico 8. Levantamento e anlise de interesses para os Atores envolvidos 9. Explicao de cada problema na perspectiva de cada um dos atores envolvidos Proposio 1. Escolha dos cursos de ao 2. Definio de projetos de ao e resultados pelo Ator que planeja 3. Levantamento de Cenrios futuros 4. Preciso de Resultados esperados Estratgia

1. Anlise de posicionamento dos Atores relevantes em funo dos resultados esperados Estudos de viabilidade para cada um dos projetos de ao definidos 1. Formulao de cursos de ao para movimento junto aos atores 2. Montagem de grupos tarefa para detalhamento dos cursos de ao Preparao da Implementao 1. Definio de mecanismos de implementao 2. Formao de equipe de suporte para o processo 3. Definio de mecanismos de controle e acompanhamento 4. Definio de procedimentos para avaliao e reviso permanente da Ao 11. Um roteiro para a Anlise de Polticas Esta seo tem por objetivo oferecer ao leitor um roteiro de trabalho que o ajude a analisar uma rea de atividade econmica, social etc. onde o governo possua um poder de influncia elevado na definio dos rumos de seu desenvolvimento. Em outras palavras, uma rea qualquer onde exista, ou possa ser explicitada a existncia de uma poltica pblica. Seu contedo duplamente inespecfico. Primeiro porque esteja o analista situado no prprio aparelho de Estado ou fora dele, numa empresa privada ou no chamado terceiro setor, em todos os casos, ele ter que ... descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz - que a definio de Anlise de Poltica de DYE). Para desempenhar seu trabalho de forma mais eficaz, ele ter que atuar (ou transformarse) necessariamente num analista de poltica. Em segundo lugar, porque ele se adeqa a qualquer das reas de atividade onde a atuao do governo importante. Para desenvolver sua anlise, o profissional (agora convertido em analista) dever conhecer com alguma profundidade a rea em que trabalha e o ambiente em que se insere. Se isto ocorrer, ele ser capaz de identificar adequada mente os objetos, fatos, atores, organizaes, relaes etc. que correspondem aos elementos do marco analtico -conceitual conceitos, modelos, fatos-estilizados etc. - que se apresentou at aqui e que a seguir sistetiza-se. Pelo menos este o desafio que esta seo procura enfrentar ao sistematizar a grande variedade de temas abordado pela tambm variada literatura consultada atravs de quadro sinpticos etc.. Ao organizar esta seo adotou-se um estilo ao mesmo tempo telegrfico e abrangente coerente com a suposio de que o leitor no apenas conhece o contedo at aqui apresentado como ter condies de aprofund consultando a bibliografia indicada. Sua -lo finalidade que ele possa funcionar como um apoio metodolgico quando no se conta ainda com elementos suficientes para realizar um trabalho mais focado e proporcionar insights e pistas de pesquisa que permitam iniciar o trabalho de uma forma metdica, atravs do uso interrelacionado dos conceitos prprios da Anlise de Poltica com coerncia e consistncia. 11.1 Os instrumentos da Anlise de Poltica A figura abaixo ilustra a funo do processo de anlise de uma poltica no contexto mais amplo de um setor de atividade pblica qualquer. Ela mostra como este processo, cujo objetivo , por um lado apreender esta realidade e, por outro, fornecer indicaes teis para a elaborao propriamente dita da poltica, relaciona-se com a realidade. A caracterstica policy oriented da atividade de anlise assinalada com a finalidade de enfatizar seu objetivo de, tendo em vista as restries impostas por esta realidade, transform-la buscando uma situao desejada.

O quadro abaixo oferece uma viso mais detalhada dessas duas funes da anlise de poltica: apreender a realidade e atuar sobre ela. Ele deve ser visto como uma sntese do contedo desenvolvido nas sees precedentes que busca proporcionar ao analista um guia para a anlise assinalando a srie de conceitos, relaes e escolhas que deve manter se no seu foco. Coerentemente com a caracterstica desta seo, as expresses usadas no esta aqui definidas ou relacionadas a outras que contribuem a dar-lhes o significado que possuem.

INSTRUMENTOS DE ANLISE DE POLTICAS PBLICAS:


para apreender a realidade: y y y y y fatos estilizados variveis relaes de causalidade comparaes (diacrnicas e sincrnicas) modelos descritivo e explicativo das interaes determinaes do contexto scio-econmico

para atuar sobre a realidade (policy): y modelos normativo e institucional y os trs nveis de anlise: atores e instituies, interesses, regras de formao do poder y processo de tomada de deciso: conformao da agenda, participao dos atores, as trs faces do poder, racionalismo x incrementalismo y implementao: modelos top down x bottom up; discricionariedade, street level bureaucrat dficit de implementao

A figura abaixo ilustra como a partir desses instrumentos possvel conceber um marco de referncia para a anlise da poltica. Seu entendimento, tendo em vista os contedos ate aqui apresentados, no demanda muitos comentrios. Parece necessrio apenas salientar dois aspectos. Primeiro: sobre o modelo produzido por meio do procedimento de modelizao que a poltica elaborada e, por isso, tudo se passa como se fos sobre ele se que o analista aplica marco de referncia concebido; e assim que ele pretende atuar sobre a realidade a ser modificada. Segundo: tanto quanto como o modelo, importante para a concepo do marco de referncia o ambiente institucional em que se d o processo de elaborao da poltica.

11.2 Tipos de Anlise de Poltica Entre as vrias opes que deve realizar o analista no decorrer de uma anlise de poltica, uma, crucial, o tipo de trabalho que pretende desenvolver. O quadro abaixo indica as sete variedades possveis mostrando as respectivas caractersticas. A escolha do analista depende de sua perspectiva ideolgica, objetivo, posio que ocupa no ambiente poltico etc.. Freqentemente, no entanto, o analista altera as caractersticas de seu trabalho, medida que aumenta seu envolvimento com a poltica que analisa, podendo inclusive percorrer todo o espectro conformado pelas sete variedades abaixo indicadas.

11.3 Uma viso de conjunto dos trs momentos da Elaborao de Polticas

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Voltando Formulao, vemos que o processo decisrio pode seguir ou ser assimilado a) um modelo incremental, cuja nfase basicamente descritiva e, aparentemente se m

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Apesar disto, o procedimento que se aconselha considerar es correspondncia como ta algo a ser testado. Isto porque situaes mistas podem ocorrer. S

contedo normativo, ou racional, cujo objetivo no apenas descrever a realidade mas explic-la e, explicitamente, atuar sobre ela (prescrever). No primeiro modelo, o processo decisrio caracteriza-se pela negociao e barganha, sem a utilizao de qualquer metodologia especfica de planejamento, por exemplo. Vigora apenas o dilogo entre partidrios de interesses e cursos de ao distintos, todos eles dispondo, idealmente, de informao plena e poder indiferenciado. O resultado do processo um ajuste entre eles, que tender a assumir uma caracterstica incremental, na medida em que a situao a que tende a chegar o processo decisrio diferencia -se de forma apenas marginal, incremental, da existente. A formulao tem como resultado um consenso de carter freqentemente ilusrio e precrio, posto que baseado em mecanismos de manipulao de interesses (segunda e terceira faces do poder) que constringem a agenda de deciso a assuntos seguros e conduzem a situaes de no tomada de deciso que costumam favorecer as elites de poder. Este consenso possui, ademais, um carter efmero, na medida em que se pode desfazer quando da implementao da poltica. Sua representatividade ser, assim, tanto menor quanto mais desequilibrada for a correlao de foras entre os atores. A implementao deste consenso , na aparncia, desprovida de conflitos. E, na medida em que no existe um elemento concreto como um plano, que explicite o acordo alcanado, o critrio usado para a avaliao de seu resultado : o bom o possvel ou, em outras palavras, o bom o que satisfaz a elite. O segundo modelo envolve a utilizao de metodologias especficas de planejamento como apoio ao processo decisrio. atravs delas que se realiza uma minuciosa definio dos interesses, valores e objetivos de cada um dos atores (ou partidrios) de interesses e cursos de ao distintos. O plano funciona, ento, como uma instncia que se levada a efeito de modo cabal obriga explicitao de conflitos encobertos (segunda face do poder) e latentes (terceira face do poder). Neste caso, existe um elemento concreto o plano - que explicita o acordo alcanado. Em conseqncia, o critrio usado para a avaliao do resultado da poltica a sua aderncia aos objetivos planejados e aos impactos desejados: o bom o que satisfaz o plano. Em termos do acompanhamento do processo de implementao da poltica, enquanto o primeiro modelo permite apenas o monitoramento de alguns efeitos (impactos) da poltica, o segundo contempla o monitoramento acerca do cumprimento das metas, pra zos, utilizao de recursos etc.. Na segunda coluna, da Implementao, opem-se os modelos bottom up e top down que devem ser escolhidos pelo analista para proceder a sua anlise. Esta escolha deve darse em funo de uma avaliao de conjunto que deve ser realizada acerca das caractersticas que apresenta a poltica e, freqentemente, inclusive porque ela sempre uma soluo de contingncia, de compromisso (situaes mistas podem ocorrer) e por aproximao, ela se modifica ao longo da anlise. Embora possa parecer bvio, vale a lembrana: Neste caso, como no anterior dos modelos racional e incremental e em tantos outros que se apresenta ao longo deste captulo, e que envolvem escolhas metodolgicas, a opo do analista no deve dar se em funo de qualquer considerao normativa. Trata-se de escolher um modelo descritivo; isto , que melhor descreva a realidade existente. Algo que represente, explique, o que ; e no o que deve ser. Os processos de Implementao de tipo top down possuem uma aparncia mais organizada, planejada, racional. Teoricamente, eles seriam a conseqncia, no plano da implementao, da escolha do modelo racional para guiar (cuidado, no para analisar) o processo de formulao. Como existe neste caso uma ntida separao entre o dois momentos, a implementao s se inicia depois da formulao ter sido finalizada em todos os seus detalhes pelos policy makers. Burocratas operando agncias com hierarquias, cadeias de comando, atribuies, atividades etc. bem definidas, sem superposi es e

rigorosamente consignadas em manuais so, neste caso, a regra. Havendo ou no racionalidade no processo, o certo que a existncia de mecanismos de manipulao de interesses associados terceira face do poder so uma garantia da implementao de processos tipo top down. Por oposio, no caso dos processos de tipo bottom up so profissionais com considervel poder de deciso sobre os assuntos-chave, de conformao da agenda, e elevada discricionaridade, os que implementam a poltica. Um continuum formulao-implementao tpico neste caso e as organizaes envolvidas (ver item seguinte nesta seo) possuem uma aparncia e lgica de funcionamento totalmente distinta: muito mais frouxa e desorganizada. freqente em processos deste tipo que confitos encobertos no momento l da formulao, por impossibilidade ou inconvenincia de que as decises sejam de fato tomadas, irrompam com toda a fora durante a implementao. A forma como os resultados, produtos e impactos so obtidos em cada caso, ao longo da implementao, compreensivelmente variada. Por isso, na terceira coluna momento da avaliao sistematiza-se as duas situaes extremas, correspondentes, conforme se apontou, aos modelos incremental e racional, respectivamente. No primeiro caso, do modelo incremental, uma vez que no houve uma preocupao prvia em definir indicadores (metas etc.) que pudessem mensurar os resultados alcanados, compar-los com os projetados, e assim avaliar em que medida o processo de implementao foi bem sucedido, a avaliao s poder ser realizada, conforme apontado, atravs de um critrio difuso, subjetivo, de satisfao dos atores envolvidos. Critrios ex-post, exgenos ao processo, so ento adotados de modo a proceder o que denominamos de avaliao ritualstica, uma vez que ele mais um processo de legitimao, no raro manipulador e demaggico, do que uma avaliao propriamente dita. No caso do modelo racional, ocorre o oposto. Uma vez que indicadores adequados foram definidos, e que critrios ex-ante, endgenos ao processo foram explicitamente adotados, a verificao de atingimento das metas, resultados e impactos esperados se d de modo transparente e inequvoco. Ao contrrio do caso anterior, em que o parmetro de avaliao o grau de satisfao das elites que dominam o processo de elaborao da poltica desde a sua formulao, a avaliao pode ser realizada atravs da comparao entre metas e resultados, conduzindo a mudanas significativas no prximo ciclo da elaborao de poltica. 11.4 Uma tipologia das organizaes freqente que a anlise de uma poltica tenha que incluir a anlise da organizao(es) com ela envolvida(s). Isto ocorre no apenas porque as organizaes so unidades de anlise mais suscetveis de serem analisadas de maneira produ tiva, transcendendo as idiossincrasias e subjetividades deste ou daquele ator interveniente. Como j ressaltado, elas so elementos centrais no processo de elaborao; so o locus onde ocorre o processo decisrio e o principal agente responsvel pela implementao das polticas. Como ressalta ELMORE (1978): "Uma vez que, virtualmente, todas as polticas pblicas so executadas por grandes organizaes pblicas, somente atravs do entendimento de como funcionam tais organizaes que se pode compreender co mo as polticas so lapidadas em seu processo de implementao". Embora no exista um procedimento padro para proceder a sua anlise, mesmo porque a vertente da administrao durante muito tempo considerou pouco relevante a pergunta de por que as organizaes no funcionam como deveriam, possvel encontrar algumas pistas nas contribuies relativamente mais recentes teoria das organizaes.

Talvez a contribuio mais significativa, neste sentido, seja a realizada por ELMORE (1978), apresentada na seo Os modelos de organizaes e o processo de elaborao de polticas. A partir dela possvel caracterizar as instituies que se pretende analisar. De fato, uma boa providncia para iniciar a anlise de uma organizao, quando no se conta ainda com elementos suficientes para realizar um trabalho mais focado, tentar classific-la num dos quatro modelos ou casos ideais em relao aos quais o caso concreto que se est analisando pode ser considerado como um desvio. O quadro apresentado a seguir, provocativamente denominado Grade para Identificao de Organizaes, fornece uma viso sinttica da contribuio de ELMORE. Trata -se de uma matriz de dupla entrada com dezesseis clulas construda a partir da tipologia apresentada na seo acima indicada. Em conjunto com ela, o quadro proporciona pistas de pesquisa que permitiro iniciar o trabalho de uma forma metdica, atravs do uso das categorias do estudo das organizaes. Seu objetivo reforar a recomendao de que as categorias que sugere sejam usadas para iniciar um processo de anlise de uma organizao qualquer. "Grade Para Identificao" de Organizaes
I - Implementao como um sistema de gerenciamento Princpio Central -maximizadoras de valores -racionalidade: metas Distribuio de Poder -controle hierrquico -top down Formulao (deciso) de polticas organizacio nais -encontrar o timo terico e mant-lo -controlar a discricionariedade para alterar incrementalmente as rotinas -fragmentado subunidades especializadas entre II - Implementao como um processo burocrtico -discricionariedade dos funcionrios estabelecendo rotinas III - Implementao como desenvolvimento organizacional -satisfao psicosocial como objetivo -autonomia, participao compromisso IV - Implementao como um processo de conflito e barganha -instituio como arena de conflito por poder e recursos

e -poder instvel, dependente da capacidade de alavancar recursos e no da hierarquia -negociao permanente, no por metas mas para preservar mecanismo de alocao de recursos

-disperso: minimizar controle hierrquico e maximizar controle individual -qualidade=F (sinergia entre grupos de trabalho efetivos) -consenso baseado em confiana e relacionamento interpessoal

Processo de implementa o

- adequao do comportamento a valores e metas

-identificao dos plos de poder para coibi-los e possibilitar a mudana

-acomodao entre formuladores (metas) e implementadores (autonomia)

-xito: preservao da negociao

11.5 O confronto entre o Planejamento Tradicional e a Negociao O debate em torno das bondades do planejamento tradicional vis--vis a negociao recorrente na literatura sobre o Planejamento e a Anlise de Poltica. Como freqentemente costuma ocorrer, este debate situa-se muitas vezes sobre bases falsas, imputando cada contendor ao outro posies que no correspondem realidade. A ttica de construir um espantalho para derrub-lo mais facilmente faz com que s vezes fique difcil ao analista desvelar a realidade em meio neblina ideolgica que cerca debates deste tipo. O quadro abaixo procura ajudar o analista de polticas quando situado no extremo do fazedor de polticas do espectro da elaborao da poltica mais do que naquele a que se tem referido mais propriamente como da anlise da poltica. Em outras palavras, ele um guia metodolgico que dialoga com alguns dos captulos deste documento (e no com as

demais sees deste captulo) nas quais o analista se encontra tipicamente inserido numa estrutura de elaborao de polticas (ou de planejamento) no interior do aparelho de Estado. O quadro sistematiza as diferenas mais notveis que apresenta um processo de elaborao de poltica quando conduzido de acordo com o espartilho extremo do Planejamento Tradicional ou segundo o figurino - cuja aparncia fashionable entretanto s vezes ilusria e demaggica - da Negociao.

Muitos dos conceitos e relaes que nele aparecem so os utilizados no quadro anterior e foram apresentados no decorrer do captulo. Por esta razo, e adotando um procedimento semelhante ao do item anterior, exploram-se os contrastes existentes entre as situaes (concepes e modelos) extremas normalmente assimilados ao Planejamento Tradicional e Negociao. O quadro pode ento ser entendido como um conjunto de critrios auxiliares para a deciso acerca de que cursos de ao deve tomar - Planejamento Tradicional ou Negociao - na presena de situaes extremas tendo como pressuposto o compromisso inerente postura normativa j referida, da melhoria do processo de elaborao de poltica. Assim, se o analista opera enquanto fazedor de polticas numa rea de poltica pblica em que o ambiente poltico semelhante ao tipificado esquerda, em que o poder assimtrico ou se encontra concentrado, e a presena de mecanismos de manipulao de interesses (segunda e terceira faces do poder) facultam um efetivo controle da agenda de deciso, sua escolha metodolgica dever estar pautada: y no que diz respeito viso do Estado, pela concepo elitista e no pela pluralista; y no que tange ao modelo do processo de deciso (neste caso normativo e no descritivo), no racional e no no incremental; y no que respeita ao auxlio ao processo de deciso, o analista deve procurar construir um modelo explicativo causal da realidade observada que permita aos tomadores de deciso uma viso adequada das conseqncias de suas preferencias e aes e no simplesmente aplicar o modelo normativo ou institucional j consagrado e que tende quase que inexoravelmente reproduo do status quo; y finalmente, e ainda no que concerne ao auxlio ao processo de deciso, o analista deve esforar-se para que seja estabelecido um compromisso explcito entre os atores. Isto , que seja concebido um plano o mais racionalmente detalhado possvel (em que no somente metas e resultados sejam definidos, mas que sejam explicitados os valores e interesses dos atores intervenientes) e no confiar

simplesmente que o ajuste mtuo de partidrios leve a uma soluo que assegure a melhoria das polticas. Por oposio, se o ambiente poltico com o qual se defronta o analista enquanto fazedor de polticas semelhante ao tipificado direita, sua opo metodolgica dever ser a oposta em cada um dos planos de escolha acima indicados. O estilo e atuao contracorrente, que aqui se recomenda ao analista fazedor de poltica, parece ser o mais coerente com o ideal burocrtico weberiano e com uma proposio ideolgica fundada em valores democrticos. Segundo ela, cabe aos servidores pblicos privilegiar a transparncia, a participao, a desconcentrao do poder, a igualdade de direitos e oportunidades a todos os cidados em detrimento do autoritarismo, do comportamento tecnocrtico, da manuteno do status quo, e da manipulao de interesses. Finalmente cabe ressaltar que este estilo parece ser, ainda mais do que em outras regies, um objetivo a ser perseguido por aqueles que, na Amrica Latina, percebem a extrema concentrao de poder econmico e poltico que entrava o nosso desenvolvimento . 12. Bibliografia BACHRACH, P. ; BARATZ, M. S. Two faces of power. American Political Science Review, 56, 1962. BACHRACH, P.; BARATZ, M. S. Power and poverty. Cambridge: Oxford University Press, 1970. BARDACH, Eugene. Los Ocho Pasos para el Anlisis de Polticas Pblicas. Mxico: Centro de Documentacin y Docencia Econmicas, 1998. BENSON, J. K. A dialetical view, Administrative Science Quartely. v. 18, no 1, 1977. BLAU, P. M. The dinamics of bureaucracy. Chicago: University of Chicago Press, 1955. BLOWERS, A. Something in the air: corporate power and environment. London: Harper & Row, 1984. BOLAY, F.W. Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos - Mtodo ZOPP. Recife: GTZ, 1993. Traduo de Markus Brose. BURNS, T.; STALKER, G. The management of innovation. London: Tavistock, 1961. CHILD. Organization, structure, environment and performance: the role of strategic choice. Sociology, 6, 1972. CLEGG, S. DUNKERLEY, D. Critical issues in organizations. London: Routledge & Kegan Paul, 1977. CLEGG, S. Frameworks of power. London: Sage, 1989. CLEGG, S. Modern organizations. London: Sage, 1990. CLEGG, S. Power, rule and domination. London: Routledge & Kegan Paul, 1975. CLEGG, S. The theory of power and organization. London: Routledge & Kegan Paul, 1979.

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WINKLER, J. Corporatism, Archives europnnes de sociologie. XVII, 1976. Notas (1) Extrado de: DAGNINO, Renato et alii (2002): Gesto Estratgica da Inovao: metodologias para anlise e implementao. Taubat, Editora Cabral Universitria. (2) Tais estudos tm recebido muita ateno nos E.U.A., Europa e Reino Unido. (3) Esse tipo de estudo pode ser descritivo e prescritivo e marca a fronteira entre a anlise de poltica e a anlise para poltica. (4)Problema quase-estruturado o que no se pode definir nem explicar com preciso; por isso, no se sabe bem como enfrent-lo e, muito menos, se conhecem os critrios para escolher entre as opes concebidas para enfrent -lo. A primeira dificuldade com tais problemas est em reconhec-los (MATUS, 1993, p. 580). (5)Estas duas expresses, adotadas e empregadas neste captulo foram definidas por MATUS (1996, p. 584) como segue. Situao a realidade explicada por um ator, que vive nela e a interpreta em funo de sua prpria ao. Por isso, cada ator pode ter uma explicao diferente de uma realidade. Momento uma instncia repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contnuo, que no tem princpio nem fim bem dem arcados (MATUS, 1996, p. 577). Em texto anterior, MATUS detalha esse conceito, explicitando que ele no tem uma caracterstica meramente cronolgica e que indica instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura, pela qual passa um processo contnuo ou em ca deia, sem comeo nem fim bem definidos. Enfatiza que a passagem do processo por um momento determinado apenas o domnio transitrio desse momento sobre os outros, que sempre podem estar presentes (MATUS, 1996, p. 577). (6) Esta concepo remete posio IV da racionalidade limitada por condicionantes estruturais, proposta por FORESTER. (7) Sigla em alemo para Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos. O mtodo ZOPP incorpora o Logical Framework Approach, LFA, desenvolvido pela USAID nos anos 60. Posteriormente foi revisto pela GTZ, agncia do governo alemo, para a apoio a projetos de desenvolvimento.

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