As Significações da Informação para os Direitos Políticos

Resumo

O objetivo deste trabalho é compreender, através das significações da informação, de que

forma as tecnologias de informação e comunicação influenciam os direitos políticos. Com a
revolução possibilitada pela utilização das TIC´s na administração pública, a literatura passou
a dedicar especial atenção às potencialidades do Governo Eletrônico. O que se tem colocado
em evidência são os direitos políticos, mais especificamente o direito de voto. Diante disso, a
questão que se coloca é: até que ponto as TIC´s podem promover a melhoria no exercício dos
direitos de voto? Através do método qualitativo e de uma estratégia de pesquisa bibliográfica,
este estudo auferiu que muitas expectativas em torno do Governo Eletrônico são exacerbadas
e, de certo modo, utópicas. As TIC´s parecem ser percebidas como um instrumento básico
para a conquista dos direitos associados à cidadania. Todavia verifica-se que os atores sociais
que detêm o poder decisório tendem a utilizar as TIC´s em favor da legitimação da dominação
em detrimento da ampliação da transparência na administração pública, comprometendo a
escolha dos governantes. Portanto, a universalização do acesso e a promoção do uso dos
meios eletrônicos de informação, por si só, não levam a um incremento significativo quanto
ao exercício dos direitos do voto pelos cidadãos.
Introdução

A questão da cidadania no Brasil ganhou enfoque privilegiado desde o fim da ditadura

militar. Políticos, jornalistas, intelectuais, líderes sindicais, dirigentes de associações, e
cidadãos em geral, passaram a debatê-la. Conforme Carvalho (2002, p.7), ela substituiu o
próprio povo na retórica política. Não se diz mais “o povo quer isto ou aquilo”, diz-se “a
cidadania quer”.
A revolução possibilitada pela utilização das tecnologias de informação e
comunicação (TIC´s) na administração pública, no início da década de 1990, levou muitos
autores a desenvolver trabalhos tentando entender esse novo fenômeno, embora de diferentes
perspectivas. Assim, denominaram o conjunto de atividades realizadas pelos órgãos do Estado
através da TI, de Governo Eletrônico. E, o retorno que esse acontecimento poderia trazer para
a cidadania não poderia ser deixado de lado. Na busca pelo aproveitamento das
potencialidades que as novas tecnologias apresentavam, muitos trabalhos foram
desenvolvidos não apenas em função da procura de maior eficiência e eficácia nas ações do
Estado, mas também em função de valores democráticos, tais como participação,
transparência, busca de dignidade humana, representatividade e controles sobre os agentes
públicos.
Recorrendo aos elementos definidos por T. H. Marshall (1967) como constituintes da
cidadania (civil, político e social) vemos que o que está em questão são os direitos políticos,
mais especificamente o direito de eleger um membro de um organismo investido de
autoridade política. Diante disso, uma questão que nos chama a atenção é: até que ponto as
TIC´s podem promover a melhoria no exercício dos direitos de voto? Dessa forma, este
trabalho visa, através das significações da informação, compreender de que forma as TIC´s
influenciam os direitos políticos.
Nesse momento, a hipótese que se estabelece é de que os atores sociais que detêm o
poder decisório tendem a utilizar as TIC´s em favor da legitimação da dominação em
detrimento da ampliação da transparência na administração pública.
O método utilizado é o qualitativo e a estratégia de pesquisa pauta-se por uma
pesquisa bibliográfica para que haja a assimilação de referencial teórico que permita a devida
análise da problemática em evidência.
Para o desenvolvimento do estudo há quatro seções. Na primeira seção, com o fim de
balizar a discussão, são expostos os elementos constituintes da cidadania, de acordo com o
pensamento de Marshall (1967). Na segunda seção expõe-se os argumentos que têm sido
empregados no apoio à utilização das TIC´s pelo Estado. Na terceira seção procura-se
entender as significações da informação, isto é, o que a informação representa de uma forma
geral. Na última seção do trabalho é realizada a discussão sobre os fatores que determinam a
informação e, conseqüentemente, sobre os potenciais que cercam as TIC´s. Por fim, são
apresentadas as conclusões do trabalho.

As dimensões da Cidadania

O conceito de cidadania foi bem definido por Marshall (1967, p.63-64), através da
distinção de três dimensões, a saber: civil, política e social. Os direitos civis seriam os direitos
fundamentais à vida, à liberdade, à propriedade, à igualdade perante a lei. São direitos cuja
garantia se baseia na existência de uma justiça independente, eficiente, barata, e acessível a
todos. Eles garantem as relações civilizadas entre as pessoas, além da própria existência da
sociedade civil surgida com o desenvolvimento do capitalismo. Os direitos políticos referem-
se à participação do cidadão no governo da sociedade. Suas instituições principais são os
partidos e um parlamento livre e representativo. Já os direitos sociais incluem a educação, o
trabalho, um salário justo, saúde, aposentadoria. Sua garantia depende da existência de uma
efetiva máquina administrativa do Poder Executivo. Vejamos como Marshall (1967) discorre
a respeito destes elementos da cidadania.

O elemento civil é composto dos direitos necessários à liberdade individual –

liberdade de ir e vir, liberdade de imprensa, pensamento e fé, o direito à
propriedade e de concluir contratos válidos e o direito à justiça. [...] as
instituições mais intimamente associadas com os direitos civis são os
tribunais de justiça. Por elemento político se deve entender o direito de
participar no exercício do poder político, como um membro de um
organismo investido da autoridade política ou como um eleitor dos membros
de tal organismo. As instituições correspondentes são o parlamento e
conselhos do Governo local. O elemento social se refere a tudo o que vai
desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança ao direito
de participar, por completo, na herança social e levar a vida de um ser
civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade. As
instituições mais intimamente ligadas com ele são o sistema educacional e os
serviços sociais (MARSHALL, 1967, p.63-64).

De acordo com José Murilo de Carvalho (2002, p.10), “sem os direitos civis,
sobretudo a liberdade de opinião e organização, os direitos políticos, sobretudo o voto, podem
existir formalmente, mas ficam esvaziados de conteúdo e servem antes para justificar
governos do que para representar cidadãos”. Quanto aos direitos sociais, o autor afirma que,
“em tese eles, podem existir sem os direitos civis e certamente sem os direitos políticos.
Podem mesmo ser usados em substituição aos direitos políticos. Mas, na ausência de direitos
civis e políticos, seus conteúdo e alcance tendem a ser arbitrários”.
Marshall desenvolveu a distinção entre as dimensões da cidadania através de uma
reconstrução histórica do processo de desenvolvimento da cidadania ocorrido na Inglaterra, o
qual, segundo o autor, foi muito lento. Primeiro vieram os direitos civis, no século XVIII.
Depois, no século XIX, surgiram os direitos políticos. Posteriormente, os direitos sociais,
conquistados no século XX.
Reinhard Bendix (1996) acrescentou um elemento importante à análise do
desenvolvimento dos direitos de cidadania feita por Marshall. Ele se refere aos princípios de
representação funcional e plebiscitário. De acordo com o autor (1996, p.110) a cidadania, a
princípio, “exclui todas as pessoas social e economicamente dependentes. Durante o século
XIX, essa restrição maciça é gradualmente reduzida até, finalmente, todos os adultos serem
classificados como cidadãos”. O processo de integração gradual da comunidade nacional
desde a Revolução Francesa é discutido “em termos de extensão do princípio de
representação funcional àqueles previamente excluídos da cidadania”. Aqui o termo “função”
designa “atividades ou direitos e deveres específicos de grupos”. Como tal, ele “abrange
ambas as coisas, observações de comportamento e mandatos éticos daquilo que é considerado
apropriado”. Por outro lado, Bendix (1996, p.110) coloca que “a Revolução Francesa também
fez avançar o princípio plebiscitário. De acordo com esse princípio, todos os poderes que
intervêm entre o indivíduo e o Estado devem ser destruídos (como Estados, corporações etc.),
de modo que todos os cidadãos como indivíduos possuem direitos iguais perante o soberano,
autoridade nacional”. Aqui o termo “plebiscito” refere-se ao “voto direto numa questão
pública importante por todos os eleitores qualificados de uma comunidade”. (grifos do
autor).
A questão é o quão exclusiva ou inclusivamente o cidadão é definido numa questão
pública. E aqui pensaremos sobre os limites além dos quais a relação direta dos indivíduos
com a autoridade pública não poderia ir. Há que se considerar que a cidadania, mesmo
pressupondo um status de igualdade, é construída sob uma estrutura de classes desigual
pautada na propriedade, raça, gênero, entre outras coisas. Nesse momento verifica-se o
conflito entre o princípio plebiscitário e o funcional quanto à participação dos cidadãos em
todo tipo de atividade considerada apropriada ao Estado. Sendo assim, podemos, assim como
Marshall (1967, p.63), nos perguntar se haveria limites além dos quais a tendência moderna
em prol da igualdade social não poderia chegar ou provavelmente não ultrapassaria, e
estaremos pensando não em custo econômico, mas nos limites inerentes aos princípios que
inspiram essa tendência. E é nesse meio que se enquadra a questão da informação,
impactando de maneira fundamental sobre a transparência das ações do Estado, conforme
discutiremos logo mais.

As significações da informação

Para compreendermos a importância que representa a tecnologia de informação e

comunicação no mundo da mídia, inclusive a crescente importância da própria mídia em todas
as esferas da sociedade nacional e mundial, é fundamental, segundo Octavio Ianni (2000,
p.69), “começar pelo reconhecimento de que o século XX foi profundamente impregnado,
organizado e dinamizado por técnicas sociais”.
Assim, o que parece neutro, útil, positivo, de acordo com Ianni (2000, p.69), “logo se
revela eficiente, influente ou mesmo decisivo, no modo pelo qual se insere nas relações,
processos e estruturas que articulam e dinamizam as diferentes esferas da sociedade, em
âmbito local, nacional, regional e mundial”.
Há cerca de 40 anos, Gilbert Cohen-Séat e Pierre Fougeyrollas (apud COHN, 2000,
p.20) chamavam a atenção para as profundas mudanças que acompanhavam a expansão da
informação visual (cinema e televisão, no caso) naquilo que designavam como sua “ação
sobre o homem”. Entendiam que “a informação visual, longe de refletir e de expressar
passivamente as relações fundamentais que unem o homem ao seu meio e os indivíduos entre
si, tende a determiná-las ou, antes, a sobredeterminá-las, de uma maneira simultaneamente
complexa, geral e decisiva”. Desse modo, “a informação visual se apresenta como um
conjunto de técnicas entre todas as demais e também como um conjunto de técnicas que
dominam todas as demais, na medida em que elas dão forma à representação que nossos
contemporâneos fazem de si mesmos e do mundo”. E a expressão “dão forma” é empregada
pelos autores, segundo Cohn (2000), no seu sentido mais rigoroso: “devemos aqui falar de
informação no seu sentido aristotélico, vale dizer, de uma imposição de formas, de uma
conformação das personalidades receptivas e participantes”.
Destaca-se na argumentação de Cohen-Séat e Fougeyrollas a idéia de que informação
tem a ver com a imposição de forma, junto com a idéia de que essa imposição é da ordem da
sobredeterminação. E, conforme Cohn (2000), ela ganha a sua mais plena atualidade no
momento atual, em que o atributo da informação já não se aplica apenas a determinadas
técnicas, mas ao formato da sociedade como um todo.
Não é por menos que Ianni (2000, p.69) coloca que as inovações tecnológicas tomadas
em seu devido tempo e contexto

são organizadas, mobilizadas, dinamizadas e generalizadas como técnicas de

comunicação, informação, propaganda, entretenimento, mobilização e
indução de correntes de opinião pública, mitificação ou satanização de
evento, figuras, partidos, movimentos e correntes de opinião, colaborando
mais ou menos decisivamente na invenção de heróis ou demônios, bem
como na fabricação de democracias ou tiranias.
 Destarte as TIC´s, em si mesmas, sem qualquer aplicação, podem ser entendidas como
inocentes, neutras. Todavia, quando passam a integrar as atividades sociais, nas formas de
sociabilidade, transformam-se em técnicas sociais. Assim as relações, processos e estruturas
sociais, econômicas, políticas e culturais ativas em todas as esferas da sociedade passam a ser
dinamizadas, intensificadas, generalizadas, modificadas ou bloqueadas. “Nesse sentido é que
adquirem a presença, força e abrangência de técnicas sociais de organização, funcionamento,
mudança, controle, administração das formas de sociabilidade e dos jogos das forças sociais”
(IANNI, 2000, p.69-70).
E, à medida que avançam pesquisas e desenvolvimentos tecnológicos, multiplicam-se
os horizontes políticos, econômicos e culturais das técnicas sociais, isto é, dos intelectuais,
técnicos, profissionais, gerentes, empresários, governantes, proprietários e outros que dispõem
das aplicações e dos usos sociais, econômicos, políticos e culturais das técnicas (IANNI,
2000, p.70).
A questão das técnicas sociais é notável também quando se considera o termo
informação na acepção exposta por Cohn (2000, p.23). Segundo o autor

a informação é vista pela perspectiva do seu modo de operar, com ênfase no

critério básico que comanda essa operação. Esse critério é o da seleção entre
alternativas. Trata-se, nesse sentido, de um processo que opera mediante
processos seletivos, comandados pela disjuntiva ou. Portanto [...] sua
orientação básica é no sentido da inclusão/exclusão. Sua forma característica
é a do sistema, vale dizer, de entidades capazes de construir e manter
fronteiras em relação ao que lhe é externo (ou seja, em relação ao que não é
incluído nelas e que portanto é irrelevante na sua perspectiva).

Dessa forma, o domínio da informação é o da seleção daquilo que terá valor

significativo e que, com base nesse valor, comporá o campo dos conteúdos aptos a integrarem
a comunicação. Em outros termos, a informação é um processo seletivo, voltado para a
exclusão de elementos definidos como insignificantes.
Portanto, conforme ressaltado por Cohn (2000, p.24), a informação não se confunde
com aquilo que é dado observar, perceber ou conhecer, mas sim estritamente à “diferenciação
geradora da forma”. Ao invés de concentrar-se naquilo que se oferece para ser observado,
conhecido e passado adiante como “dados de informação”, ela opera uma “distinção prévia e
radical”, entre o que merece atenção e tudo o mais, que sai do campo de visão e não mais
importa. “Nesse sentido ela não transmite conteúdos, mas cria o quadro no qual se possa falar
de conteúdos”. É aí que ganham importância os diversos usos e aplicações das técnicas
sociais.
Assim, ao dispor das novas tecnologias, os líderes, os políticos, os empresários, as
organizações, as igrejas, indivíduos e entidades, empenhados de alguma forma na política,
“passam a atuar além dos partidos políticos, sindicatos, movimentos sociais e correntes de
opinião pública. Essas instituições ‘clássicas’ da política são instrumentalizadas,
transformadas, mutiladas ou simplesmente marginalizadas”. Cada vez mais há a
predominância das novas tecnologias da comunicação, informação e propaganda, às vezes
com “objetivos autoritários”. E isso decorre do fato de as novas tecnologias estarem
organizadas em “empresas, corporações ou conglomerados, como empreendimentos
capitalistas articulados com grupos, classes ou blocos de poder predominantes em escala
nacional ou mundial” (IANNI, 2000, p.71).
É nesse ponto que Ianni (2000, p.70) chega a uma interessante conclusão. Nas
palavras do autor
 como as tecnologias de comunicação, informação e propaganda não são
transparentes, em suas significações explícitas e implícitas, as avaliações dos
intérpretes e usuários oscilam do otimismo ao pessimismo, passando pela
idéia de iniqüidade ou de efeitos deslumbrantes. Inclusive fala-se em
contribuição para o desenvolvimento da democracia; assim como da tirania.

Daí os diversos exageros produzidos pela literatura com relação às expectativas em

torno das TIC´s, conforme será discutido a seguir, talvez em decorrência da busca pela
legitimação e fortalecimento da argumentação.

As expectativas em torno do Governo Eletrônico

A utilização da tecnologia da informação (TI) pela administração pública ocorre desde

a década de 1960, porém de forma muito limitada. Era relegada a uma atividade separada
dentro de uma repartição pública, restrita somente a peritos. No começo da década de 1990,
com a possibilidade de interconexão de computadores em redes, capazes de distribuir,
compartilhar e gerar informações em tempo real, observou-se uma verdadeira revolução
associada à potencialidade do uso da TI. A partir de então, muitos autores nas áreas de
Economia, Administração Pública, Sociologia e Ciência Política, passaram a desenvolver
trabalhos tentando entender esse novo fenômeno, embora de diferentes perspectivas. Assim,
denominaram o conjunto de atividades realizadas pelos órgãos do Estado através da TI, de
Governo Eletrônico. Nesse momento, tentou-se aproveitar as potencialidades dessas novas
tecnologias não apenas em função da procura de maior eficiência e eficácia nas ações do
Estado, mas também em função de valores democráticos, tais como participação,
transparência, busca de dignidade humana, representatividade e controles sobre os agentes
públicos. É aí que encontramos expectativas exacerbadas e, de certo modo, utópicas.
Um primeiro trabalho em que se pode notar certo exagero quanto à expectativa do uso
da TI é o Livro Verde organizado por Tadao Takahashi (2000), o qual contém as metas de
implementação do Programa Sociedade da Informação – lançado em 2000 pelo Ministério da
Ciência e Tecnologia – e constitui uma súmula consolidada de possíveis aplicações de
Tecnologias da Informação.
Na apresentação do livro (TAKAHASHI, 2000), afirma-se que “o Governo deve
promover a universalização do acesso e o uso crescente dos meios eletrônicos de informação
para gerar uma administração eficiente e transparente em todos os níveis”.
Aqui se percebe uma relação muito próxima de causa e efeito, ou seja, se o governo
promover a universalização do acesso e o uso dos meios eletrônicos de informação, a
conseqüência será uma administração pública eficiente e transparente em todos os níveis.
Em seguida, de forma coerente com a citação acima, uma das linhas de ação que
compõem o programa1, isto é, a linha de ação “Governo ao alcance de todos” (TAKAHASHI,
2000, p.10), prevê a “promoção da informatização da administração pública e do uso de
padrões nos seus sistemas aplicativos; concepção, prototipagem e fomento às aplicações em
serviços de governo, especialmente os que envolvem ampla disseminação de informações;
fomento à capacitação em gestão de tecnologias de informação e comunicação na
administração pública”.
Pode-se destacar deste excerto a idéia de concepção, confecção de protótipo, e
fomento às aplicações em serviços de governo, especialmente os que envolvem ampla
disseminação de informações. Depreende-se daí que as aplicações de informática que se
destinam a disseminações de informações relativas à administração pública promoveriam
maior transparência.
 Esta interpretação é confirmada com a leitura do tópico sob título “Administração
transparente e centrada no cidadão: governo ao alcance de todos”, o qual se segue abaixo.

Uma administração pública mais transparente, eficaz e voltada para a

prestação de informações e serviços à população: essa a grande contribuição
que as tecnologias de informação e comunicação podem dar ao
relacionamento do governo com os cidadãos. Emissão de documentos,
prestação de informações ligadas aos serviços públicos, acompanhamento
das ações de governo e condução dos negócios públicos, acesso aos
governantes e representantes eleitos são exemplos das possibilidades do uso
das tecnologias de informação e comunicação pela máquina administrativa
pública. A tecnologia pode ainda ser largamente aplicada para aperfeiçoar a
própria gestão do governo – coordenação, planejamento, execução e controle
de ações, contabilidade pública etc. – e suas transações comerciais com o
setor privado. A possibilidade de acesso aos serviços, de participação nas
decisões e acompanhamento dos atos governamentais por parte de todos os
cidadãos, portanto, impõe a adoção de meios e métodos digitais por parte do
governo, em todos os poderes constituídos e níveis governamentais,
do emprego das tecnologias de informação e comunicação em
benefício da eficácia, responsividade, transparência e governança
(TAKAHASHI, 2000, p.8).

Neste trecho há a afirmação, de forma direta, de que as TIC´s contribuem para a

transparência e eficácia da administração pública na prestação de informações e serviços à
população. Adiante, o autor coloca que a adoção de meios e métodos digitais por parte do
governo é condição para a participação de todos os cidadãos nas decisões e acompanhamento
dos atos governamentais.
A questão da transparência é bastante marcante no texto, o que leva o autor a fazer
mais uma colocação: “o governo, com o uso exemplar de tecnologias de informação e
comunicação em suas atividades, pode acelerar grandemente o uso dessas tecnologias em toda
a economia, em função da maior eficiência e transparência de suas próprias ações”
(TAKAHASHI, 2000, p.69).
E, por fim, o autor faz a correlação entre tecnologia de informação e comunicação,
transparência na gestão pública, e cidadania. Pode-se verificar esse fato nos seguintes
excertos:

[...] inclusão social pressupõe formação para a cidadania, o que significa que
as tecnologias de informação e comunicação devem ser utilizadas também
para a democratização dos processos sociais, para fomentar a transparência
de políticas e ações de governo e para incentivar a mobilização dos cidadãos
e sua participação ativa nas instâncias cabíveis (TAKAHASHI, 2000, p.45).

Os conteúdos do governo deverão progressivamente facilitar o exercício dos

direitos dos cidadãos, assim como o cumprimento dos deveres públicos das
instituições e dos indivíduos para promover uma transparência dos atos do
governo cada vez maior (TAKAHASHI, 2000, p.65).

Nota-se que uma das intenções foi mostrar que a utilização das TIC´s para o fomento
da transparência de políticas e ações de governo é condição para se facilitar o exercício dos
direitos dos cidadãos.
Em suma, o autor procura revelar uma impressionante força das TIC´s, as quais seriam
capazes de fazer irromper dos círculos governamentais uma informação transparente em
direção ao cidadão, permitindo a este avaliar a eficácia das políticas públicas, além de
viabilizar a participação dele (o cidadão) nas decisões e acompanhamento dos atos
governamentais. No tópico seguinte discutiremos estas expectativas de modo a obter um
entendimento mais claro sobre o assunto.
Postas as argumentações esboçadas no Livro Verde, organizado por Takahashi,
façamos agora a exposição de outros autores.
Denis A. Rezende e Klaus Frey (2005) compartilham desta última correlação feita por
Takahashi entre tecnologia de informação e comunicação, transparência na gestão pública, e
cidadania. Porém expõem-na de forma diferente, citando Waisanen (2002), o qual afirma que
“as aplicações ou serviços real-time se tornam mais operáveis e consistentes, estabelecendo
uma maior conectividade entre os cidadãos e o governo e resultando na melhoria da
responsabilidade e transparência da gestão urbana”. Ou seja, as aplicações ou serviços de
informática são capazes de ampliar o nível de informação entre cidadãos e governo, gerando
mais responsabilidade e transparência da gestão urbana.
A partir daí, compartilham também do pensamento de M. A. Ruediger (2002 apud
REZENDE; FREY, 2005, p.55), o qual expõe que o governo eletrônico seria, entre outras
coisas, potencializador de boas práticas de governança e catalisador de uma mudança
profunda nas estruturas de governo, proporcionando mais efetividade, transparência e
desenvolvimento, além do provimento democrático de informações para decisão.
Porém Ruediger (2002 apud REZENDE; FREY, 2005, p.55) coloca uma ressalva: “se
esse potencial será efetivado, dependerá das decisões e desenhos de diversas políticas de
médio e longo prazo delineadas nos próximos anos para esse campo”.
Pensando nesta hipótese, Ruediger vai além no seu argumento, colocando que

o governo eletrônico não pode ser considerado um “produto” acabado, mas,

considerando sua natureza eminentemente política, bem como pública, deve
necessariamente ser percebido como um processo em constante
desenvolvimento. É uma oportunidade de constituir um “estado virtual”
efetivamente promotor de mudanças institucionais e transparência de
governo, que, ao mesmo tempo, promova uma reinvenção do próprio
governo real. O governo eletrônico poderia ser considerado, dentro de uma
perspectiva mais ampla, uma possível chave para promoção de
acessibilidade às informações fundamentais para articulação de apoios,
capacitação de grupos de pressão, incremento da capacidade cívica e de
capital social, além da promoção do desenvolvimento econômico e de
relações mais democráticas e transparentes entre governo e sociedade
civil. Em termos gerais, crescem as relações do governo com os
demais atores nos planos virtual e real (RUEDIGER, 2002 apud REZENDE;
FREY, 2005, p.56).

Em outras palavras, Ruediger afirma que o Governo Eletrônico poderia promover

mudanças institucionais e transparência de governo, promovendo, ainda, uma reinvenção do
próprio governo real. Além disso, poderia promover a acessibilidade às informações
fundamentais para articulação de apoios, capacitação de grupos de pressão, incremento da
capacidade cívica e de capital social, além da promoção do desenvolvimento econômico e de
relações mais democráticas e transparentes entre governo e sociedade civil.
Isso leva Rezende e Frey (2006, p.57) a acreditar que

as tecnologias da informação e comunicação por meio de aplicações em

governança e democracia eletrônica, podem apresentar um potencial
promissor para facilitar a participação dos cidadãos na gestão urbana, para
assegurar uma maior interatividade entre os atores locais e também para
transformar a gestão urbana participativa em benefício da transparência
 administrativa, da ampliação da participação pública, do fortalecimento da
democracia local e suas redes de relacionamentos e da sustentabilidade
urbana.

Em outras palavras, a implementação das TIC´s poderia levar os cidadãos a obterem

informações que permitiriam realizar um juízo de valor sobre as realizações do governo,
provocando uma postura mais responsável, transparente e eficaz deste. Nota-se aqui também a
noção de uma força impressionante das aplicações das TIC´s em governança eletrônica,
promovendo uma democracia eletrônica capaz, ainda, de ampliar a participação pública na
gestão urbana. No entanto, conforme Ruediger (apud REZENDE; FREY, 2005, p.55) a
efetivação desse potencial “dependerá das decisões e desenhos de diversas políticas de médio
e longo prazo delineadas nos próximos anos para esse campo”. Mas essa questão não é
explorada no texto. Há apenas a menção dela. Dessa forma, a idéia que fica é de que os
potenciais das TIC´s apresentados estão no plano da especulação, ou até, num plano utópico.
Ainda no campo de atuação do Governo Eletrônico, Oscar Adolfo Sanchez (2003,
p.94) coloca que o fomento à extensão dos processos democráticos pressupõe a “incorporação
de determinadas capacidades que impulsionem a participação do cidadão nos processos
democráticos, tais como o acesso aos processos legislativos, uma mais direta comunicação
com os representantes eleitos através de meio eletrônico e um melhor acesso à informação
pública para a prestação de conta, entre outras” (SANCHEZ, 2003, p.94).
Destaquemos daqui a idéia de que o Governo Eletrônico possa permitir um melhor
acesso à informação pública para a prestação de contas, o que seria, para o autor, uma das
condições para a extensão dos processos democráticos aos cidadãos.
Conforme Luiz C. A. Oliveira, Maria A. V. C. da Cunha e Hermílio P. dos Santos
Filho (2003, p.15), “a TI parece ser percebida como um instrumento básico para a conquista
dos direitos sociais associados por Marshall ao exercício da cidadania”. É dessa forma que a
TI é abordada por Takahashi (2000), Rezende e Frey (2005), por Sanchez (2003) e por tantos
outros. Nota-se, aqui, a falta de atenção para o significado dos elementos constituintes dos
direitos da cidadania, principalmente dos direitos políticos, como discutido a seguir.

A questão da legitimidade do poder

Quando Takahashi (2000, p.65) afirma que “os conteúdos do governo deverão
progressivamente facilitar o exercício dos direitos dos cidadãos”, perguntamo-nos em que
dimensão essa facilitação poderia ocorrer. Recobrando os elementos definidos por Marshall
(1967), os quais constituem a cidadania (civil, político e social) vemos que o que está em
questão são os direitos políticos, mais especificamente o direito de voto. Esse entendimento é
reforçado quando Takahashi (2000, p.45) coloca que “as tecnologias de informação e
comunicação devem ser utilizadas também para a democratização dos processos sociais”.
A preocupação com as relações democráticas, inclusive transparentes, está presente
também em Ruediger (2002 apud REZENDE; FREY, 2005) e em Sanchez (2003). Este
último, em conformidade com Takahashi (2000), vai mais longe ao cogitar a participação do
cidadão nos processos democráticos, possibilitada pelo acesso aos processos legislativos, pela
comunicação mais direta com os representantes eleitos através de meio eletrônico e pelo
melhor acesso à informação pública para a prestação de contas (SANCHEZ, 2003, p.94). A
intenção dos autores citados parece clara no sentido de exercer o efetivo controle sobre os
agentes públicos.
Observando as relações do tipo agent x principal que se estabelecem entre as classes
de atores, descritas por Adam Przeworski (1998), pode-se ter maior clareza quanto a essa
problemática. Neste caso, interessa-nos as relações entre cidadãos e governos2. De acordo
com Przeworski (1998, p.60), “como os cidadãos é que detêm a soberania, são eles os
principals em relação aos políticos que elegem. Mas, como o Estado é um mecanismo
centralizado e com poder de coerção, são os agents que decidem a que regras os principals
devem obediência, e quem os obriga a obedecer”. Um grande problema que se apresenta a
essa relação é a assimetria de informação entre governo e eleitores. Como poderia então se
dar o controle dos governos pelos cidadãos?
Segundo Przeworski (1998, p.62), “os governos prevêem, antecipadamente, o
julgamento que será feito, retrospectivamente, pelos cidadãos; prevendo o que pensarão os
eleitores, o governo escolhe políticas e emite mensagens que, a seu ver, os cidadãos
considerarão positivas à época das eleições seguintes”. Esse seria o mecanismo de
funcionamento da accountability. A questão está no fato de os governos, desejando ser
reeleitos e conhecendo as regras pelas quais os cidadãos decidem, fazem o possível para
satisfazer esses critérios.
E o que motivaria os governos a realizarem esse jogo? Podemos encontrar a resposta
em uma palavra: poder. Poder aqui é entendido no sentido empregado por Max Weber (2000,
p.33), segundo o qual “significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa relação
social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento dessa probabilidade”.
Os líderes, os políticos, os empresários, as organizações, as igrejas, indivíduos e
entidades, de algum modo, procuram exercer o poder através de uma forma de dominação, a
qual, segundo Weber (2000, p.33), é “a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem
de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis”. Inclusive preferem
situações em que há disciplina que é “a probabilidade de encontrar obediência pronta,
automática e esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade indicável de pessoas, em
virtude de atividades treinadas”.
A situação de dominação está ligada à presença efetiva de alguém mandando
eficazmente em outros. Daí a utilização de processos seletivos que impõem aos dados3
determinados juízos de valor que constituirão a informação. E esse valor comporá o campo
dos conteúdos aptos a integrarem a comunicação.
Isso demonstra o caráter eficiente, influente e decisivo, sob o qual a informação se
insere nas relações, processos e estruturas que articulam e dinamizam as diferentes esferas da
sociedade, como uma técnica social que visa à reprodução da dominação.
Além do mais, conforme explicita Weber (2000, p.139), “nenhuma dominação
contenta-se voluntariamente com motivos puramente materiais ou afetivos ou racionais
referentes a valores, como possibilidades de sua persistência. Todas procuram despertar e
cultivar a crença em sua ‘legitimidade’ ”. Dessa forma, mudanças institucionais que visem a
uma maior acessibilidade às informações fundamentais para a promoção de relações mais
transparentes entre governo e sociedade civil poderiam corroer os fundamentos de
legitimidade da dominação.
Portanto não basta observar apenas os resultados das políticas governamentais para
poder decidir se o governo está fazendo tudo o que pode fazer para promover o bem-estar de
todos ou se está servindo a interesses particulares. Refletindo sobre que mecanismos
institucionais amenizariam os efeitos desses problemas informacionais, Przeworski (1998,
p.67) conclui que

mesmo que todas as instituições democráticas clássicas, tal como as

conhecemos, estejam funcionando bem, elas não são suficientes para garantir
a accountability e para capacitar os cidadãos a obrigarem os governos a
cumprir com seu dever. Os governos sempre disporão de informação privada
sobre seus objetivos, sobre algumas condições objetivas e sobre as relações
entre as políticas e seus resultados.
 Assim, a problemática em torno da informação leva-nos a inferir que a probabilidade
de as TIC´s serem utilizadas para a preservação da legitimidade da dominação por parte dos
atores que detém o poder é muito maior que a de serem utilizadas para promover a
transparência. Um dos pressupostos dos direitos políticos é a eleição de um membro de um
organismo investido de autoridade política. No entanto, com a transparência limitada fica
difícil o vislumbre de um incremento significativo quanto ao exercício dos direitos do voto
pelos cidadãos.

Conclusões

Muito tem sido produzido na literatura sobre formas de melhorar o exercício da

cidadania. No campo dos direitos políticos, um novo horizonte foi apresentado baseado nas
potencialidades que as novas TIC´s através do Governo Eletrônico.
Não se pode negar que o Governo Eletrônico produziu muitos avanços,
principalmente, no que tange ao controle social dos gastos públicos, permitindo o acesso a
informações sobre as contas públicas de uma maneira muito mais fácil e ágil. Entretanto, a
publicidade do governo não tem garantido a transparência do mesmo, seja por questões de
governabilidade, legitimação ou manutenção do poder. Publicar é tornar público, ou seja,
tornar do conhecimento público, mas, também, tornar claro e compreensível ao público, o que
não acontece, por exemplo, tanto no Balanço Orçamentário quanto no Financeiro.
No caso do Balanço Orçamentário, parece clara a preocupação em evidenciar que
foram respeitados os princípios orçamentários de equilíbrio entre previsão de receitas e
fixação de despesas e que o gestor dos recursos não gastou mais do que arrecadou,
demonstrando, ainda, o cumprimento dos limites autorizativos para a despesa. Contudo, são
essas informações as mais relevantes para o cidadão? Há de se convir que ao cidadão interessa
primordialmente a informação sobre os benefícios gerados com a aplicação dos recursos
públicos. A partir das informações divulgadas no Balanço Orçamentário, sob a forma de
apresentação definida em lei, parece haver um abismo entre a aprovação do orçamento e a
prestação de contas de sua execução ao final do exercício. As transformações ocorridas ao
longo do ano não são divulgadas à sociedade, mas apenas a demonstração da despesa por tipo
de crédito. Nessa situação, a sociedade, em geral, não participa da definição intermediária de
quais despesas deixariam de ser executadas, nem mesmo é informada ao final do ano sobre os
critérios envolvidos nessas decisões. A legislação não exige essa divulgação, entretanto essa
informação parece ser relevante ao cidadão, uma vez que diz respeito à aplicação de recursos
públicos.
No que se refere ao Balanço Financeiro, verifica-se também diversas carências de
informações relevantes. De acordo com Mawad (2002, p.29),

assim como no Balanço Orçamentário, as distintas formas de classificação

em que são apresentadas receitas e despesas orçamentárias prejudicam a
análise comparativa entre ingressos e dispêndios, até mesmo para os
conhecedores do assunto. No Balanço Financeiro, a receita orçamentária é
apresentada por categoria e a despesa por função. Diante dessa dificuldade
de análise, os Balanços dos entes federados, em geral, apresentam quadros
paralelos que reagrupam a receita e despesa de acordo com a mesma forma
de classificação.

Desse modo, o regime contábil misto adotado no Brasil, de caixa para receitas e
competência para despesas, dificulta a análise estritamente financeira, porque para parte da
despesa empenhada no exercício não houve o desembolso financeiro. A real análise da
situação financeira de um município, no entanto, envolve ainda outros componentes não
considerados no Balanço Financeiro.
Restringir o objeto de divulgação à evolução das disponibilidades de recursos gera
informação pouco relevante, uma vez que tais recursos registrados nas contas do disponível
representam atualmente apenas parcela da evolução do saldo financeiro, ao não incluir os
recursos públicos mantidos em aplicações financeiras. O Balanço Financeiro definido em lei
ainda não considera os recursos mantidos em aplicação financeira, uma vez que esses
possuem liquidez quase imediata e são excedentes.
Nesse sentido, interessa ao cidadão a informação sobre esses recursos excedentes, para
que ele possa participar da decisão sobre sua utilização. Fundamental ainda é a qualificação
desses recursos disponíveis para o exercício seguinte. É de interesse de quem aplicou os
recursos saber com clareza se os excedentes estão livres para serem reprogramados em novas
políticas de governo ou se estão comprometidos com despesas já empenhadas, como os restos
a pagar, ou mesmo se deveriam ser preservados a título de reserva, para gastos futuros
iminentes advindos da possibilidade de realização de um passivo contingente.
A participação de todos os cidadãos nas decisões e acompanhamento dos atos
governamentais, a transparência de políticas e ações de governo, a busca pela dignidade
humana, representatividade e controles sobre os agentes públicos, a facilidade para o
exercício dos direitos dos cidadãos, são argumentos fortes e de fácil aceitação social. Todavia
não têm sido suficientes para mudar a postura daqueles que detêm o poder decisório.
Sendo assim, a universalização do acesso e a promoção do uso dos meios eletrônicos
de informação, por si só, não levam a uma maior participação de todos os cidadãos nas
decisões ou transparência das políticas e ações de governo. É necessário ir além, pensar em
quem define quais elementos têm valor significativo para a informação e, com base nesse
valor, o que comporá o campo dos conteúdos aptos a integrarem a comunicação. É preciso
refletir sobre como atuar junto às motivações que regem as ações desses atores sociais no
sentido de garantir de fato a transparência e a participação dos cidadãos.

Notas
1
O programa Sociedade da Informação desdobra-se em sete linhas de ação: mercado, trabalho e oportunidades;
universalização de serviços para a cidadania; educação na sociedade da informação; conteúdos e identidade
cultural; governo ao alcance de todos; P&D, tecnologias-chave e aplicações; e infra-estrutura avançada e novos
serviços.
2
Przeworski descreve três relações do tipo agent x principal: governo e agentes econômicos privados
(regulação), políticos e burocratas (supervisão/ acompanhamento), e cidadãos e governos (responsabilização).
3
Dado é aqui entendido como um registro ou anotação a respeito de um determinado evento ou ocorrência.

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