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O PAPEL DAS FORAS ARMADAS: UMA VISO SOB A TICA DOS PRINCPIOS DA ESPECIALIDADE DOS RGOS DE SEGURANA E DA CRISE

CRESCENTE
Autor: I - INTRODUO As Foras Armadas brasileiras, em sua destinao constitucionalmente definida, inserem-se no contexto de um Estado Social e Democrtico de Direito. Como instrumentos de fora deste mesmo Estado, exercem papel fundamental na continuidade da estabilidade das instituies, no equilbrio do pacto federativo, bem como, subsidiariamente, em atividades de segurana pblica e humanitrias. Nas relaes internacionais do Estado brasileiro, contribuem para a busca incessante da paz, como instrumentos de afirmao dos ideais pacifistas do presente momento. Exige-se por meio das Foras Armadas - Exrcito, Marinha e Aeronutica - e, tambm das Polcias Militares e Civis - (estadual e federal), que o Estado demonstre presena e preparo para enfrentar os desafios postos, numa atuao conjunta, ou seja, integradas, buscando uma coordenao de foras. Alis, essa a inteno do Constituinte de 1988. (FROSSARD, 2004, MELLO, 2005). Sempre, desde a Constituio de 1824, os textos constitucionais autorizam o emprego das Foras Armadas na garantia da lei e da ordem interna do pas, com caractersticas de excepcionalidade como regra (SILVA, 2003, p. 752)[1]. Isto posto, a arquitetura constitucional de segurana aponta para o emprego e atuao das Foras Armadas em quatro destinaes, que so: a) na defesa da ptria; b) na garantia dos poderes constitucionais; c) na garantia da lei e da ordem; e d) em operaes humanitrias e de cooperao internacional. II - O PRINCPIO DA ESPECIALIDADE DOS RGOS DE SEGURANA A destinao constitucional GARANTIA DA LEI E DA ORDEM traduz e confirma a existncia do Princpio da Especialidade dos rgos de Segurana, pois destinao constitucional tanto das Foras Armadas quanto dos rgos de segurana pblica. Dessa forma, pela leitura da Carta Magna , art. 142 e 144, foroso concluir que h, aparentemente, um conflito de atribuies entre Foras Armadas e os rgos de segurana pblica, o que no ocorre. Aquilo que Silva (2003) entende como incumbncia subsidiria das

Ten. Flvio Vieira Lima

Foras Armadas, lecionando que eventualmente lhes incumbe a defesa da lei e da ordem, porque essa defesa de competncia primria das foras de segurana pblica advm do que denomina-se Princpio da Especialidade dos rgos de Segurana, considerando-se como tais as Foras Armadas e os rgos de segurana pblica, ou seja: na garantia da lei e da ordem, h rgos especializados a serem empregados e preparados para atuarem nestas situaes, que so: polcia federal, polcia rodoviria federal, polcia ferroviria federal, polcias civis, polcias militares e corpo de bombeiros militares. Essa a competncia primria dos rgos de segurana pblica. Porm, s Foras Armadas, a garantia da lei e da ordem, independentemente de ser destinao constitucional e, por isso, incindvel, indelegvel, irrenuncivel e taxativa, sua competncia secundria, gerando um emprego derivado, direto ou indireto e interno, podendo ser externo no caso das Operaes de Paz, subdividida em atribuio subsidiria particular ou geral, temporria e sempre em carter excepcional. O carter excepcional justifica-se na medida em que o Principio da Especialidade dos rgos de Segurana impe o emprego, prioritariamente, de rgo de segurana eleito por dispositivo constitucional[2] para aquela determinada situao. Segundo a viso minuciosa de Silva (2003, p.752) so misses essenciais das Foras Armadas brasileiras a Defesa da Ptria e a Garantia dos Poderes Constitucionais, sendo, a Defesa da Lei e da Ordem, misso subsidiria e eventual. O quadro sistemtico abaixo sintetiza o pensamento de Silva (2003): DESTINAO CONSTITUCIONAL CLASSIFICAO QUANTO AO EMPREGO E ATUAO (Foras Armadas) FINALIDADE

Originrio / Essencial Defesa da ptria Garantia dos poderes constitucionais (Competncia Primria) Derivado / Essencial (Competncia Primria) Derivado / Subsidiria (eventualmente) (Competncia Secundria)

Atuar contra agresses estrangeiras em caso de guerra Defesa das Instituies Democrticas

Defesa (garantia) da Lei e da Ordem

Cooperar com os instrumentos de segurana pblica

Quadro 1 Quadro demonstrativo da destinao constitucional das Foras Armadas segundo Silva (2003) Ressalta-se, nessa viso, que Silva (2003, p. 752) observa o Princpio da Especialidade dos rgos de Segurana, pois aquilo que

competncia primria das Foras Armadas ser competncia secundria do rgo de segurana pblica. Ento, quanto aos rgos de segurana pblica, cabe tambm sistematizar o pensamento de Silva (2003): CLASSIFICAO QUANTO AO EMPREGO E ATUAO

DESTINAO CONSTITUCIONAL

FINALIDADE

(rgos de Segurana Pblica) Defesa (garantia) da Originrio/Essencial Preservao da ordem pblica lei e da ordem preservao da incolumidade (Competncia Primria) das pessoas preservao do patrimnio Defesa dos poderes Derivado/Essencial Defesa das instituies constitucionais democrticas (Competncia Secundria) Defesa da ptria Derivado/Subsidiria Atuar contra agresses estrangeiras em caso de (Polcia Militar e Corpo guerra de Bombeiros Militares (Competncia Secundria) Quadro 2 Quadro demonstrativo da destinao constitucional dos rgos de segurana pblica (SILVA, 2003) III - O PRINCPIO DA CRISE CRESCENTE Mello (2005)[3] entende que o emprego das Foras Armadas ocorre, como gnero, em duas situaes: situao de normalidade institucional e situao de no-normalidade institucional. Alm do Princpio da Especialidade dos rgos de Segurana, o Princpio da Crise Crescente, corolrio do Princpio da Proporcionalidade, tambm respalda o emprego das Foras Armadas no contexto interno, mormente na garantia dos poderes constitucionais e na garantia da lei e da ordem, pois conforme a crise instalada aumenta de intensidade, tanto mais deve o Estado lanar mo de seus instrumentos de fora. Em sendo instrumentos de fora do Estado, os rgos de segurana intervm por exceo e no como regra, o que se conclui pela plena e imperiosa aplicao do Princpio da Proporcionalidade como aferidor do acerto do Estado no emprego de tais meios. Na anlise do cenrio, identificar a intensidade da crise requisito imprescindvel para o emprego de uma fora armada, seja direta ou indiretamente. IV - MENSURAO DAS CRISES EM NVEIS

Compreendendo-se o Princpio da Crise Crescente, a crise instalada mede-se em trs nveis, do mais leve ao mais intenso: (a) o nvel preventivo, (b) o nvel garantia e o (c) nvel restabelecimento. No nvel preventivo, atuam os rgos de segurana pblica, listados no art. 144 da Constituio Federal, dentro de suas respectivas especializaes (ou emprego originrio ou competncia primria, segundo Silva (2003)). Nesse nvel, perfeitamente possvel o emprego de todos os rgos de segurana pblica e, tambm, das Foras Armadas, respeitada a especializao de cada rgo, em decorrncia da chamada insuficincia dos rgos de segurana pblica. No nvel preventivo, considera-se que a intensidade da crise leve, pois o emprego do rgo de segurana especializado deve ser suficiente para a sua manuteno. No nvel garantia, temos uma intensidade intermediria da crise, na qual o Estado pode lanar mo de todos os rgos de segurana polcias e Foras Armadas para o debelamento da dita crise. Nesse nvel, o cenrio pode ser de normalidade ou de nonormalidade institucional. Em sendo um cenrio de normalidade, estaremos vivendo uma situao de garantia da lei e da ordem; em sendo um cenrio de no-normalidade, estaremos vivendo uma situao de interveno federal v.g, inc. III do art. 34 da Constituio - ou de acionamento do Sistema Constitucional de Crises art. 136 e 137 da Constituio. O nvel restabelecimento o nvel mais grave de intensidade da crise e vem contextualizado nos art. 36 e 136 da Constituio Ptria nesse nvel que as Foras Armadas so empregadas em sua destinao constitucional de Defesa da Ptria - competncia primria (Silva, 2003), emprego originrio e direto e atuao essencial. Nesse nvel pode ocorrer uma interveno federal, fundamentada no inc. I e II - repelir invaso estrangeira - do art. 34 da Constituio de 1988, ou na decretao de Estado de Stio, fundamentada no inc. II do art. 137 da mesma Lei Magna.

V - DESTINAO CONSTITUCIONAL: ATRIBUTOS De todo o exposto, reafirma-se que a destinao constitucional das Foras Armadas incindvel, indelegvel, irrenuncivel e taxativa. Sua destinao constitucional incindvel, vez que finalidade, no podendo ser destacada em atividade-fim e atividade-meio, ou em essencial e subsidiria. indelegvel, vez que a prpria Constituio veda a criao de foras paramilitares e ela mesma determina a destinao. irrenuncivel, vez que as Foras Armadas tm como alicerces a

hierarquia e determinao.

disciplina,

vedando-se

descumprimento

de

uma

Todavia, seu emprego que cindvel, pois alm de ser dependente de uma deciso poltico-estratgica, termo militar, pois indica a maneira quantitativa e qualitativa de como ser utilizada a tropa e, com que meios tcnicos, observadas as exigncias da situao. O emprego no regulado por diploma legal, vez que depender da intensidade da crise, bem como do cenrio. Por isso, o emprego pode ser: originrio ou derivado, sendo originrio se estiver relacionado com a razo de existncia de uma fora armada e seu respectivo preparo, ou seja, guerra; ser derivado quando no estiver relacionado com a razo de existncia de uma fora armada. No caso brasileiro, as Foras Armadas podem ser empregadas como rgos de segurana pblica. O emprego derivado ocorre, no caso brasileiro, por uma opo poltica e tem seu fundamento no Princpio da Crise Crescente. O emprego, especificamente na garantia dos poderes constitucionais e na garantia da lei e da ordem - j que na destinao constitucional de defesa da ptria sempre direto - d-se de maneira direta ou indireta. Ser direto quando a respectiva Fora Armada for empregada efetivamente nas operaes de segurana pblica. Ser indireto quando a respectiva Fora Armada for empregada, v.g, em apoio logstico, em apoio de inteligncia, em reserva, etc. O emprego, tambm, ser externo ou interno quando a respectiva Fora Armada for empregada dentro ou fora do territrio nacional. Sua atuao que alvo de lei, pois define os limites, impe competncias, indica quais crimes ir combater na faixa de fronteira e demais temas de interesse legal. A atuao divide-se em essencial e subsidiria, que, por sua vez, subdivide-se em subsidiria particular e subsidiria geral. Sua atuao ser essencial, quando atuar prioritariamente, porm sem exclusividade. Ocorrer quando empregada na defesa da ptria, vez que da essncia de uma fora armada o emprego em situaes de beligerncia. Nessa atuao, os rgos de segurana pblica, mormente as Polcias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares, podem ser empregados de maneira integrada - sempre respeitando sua especializao - com as Foras Armadas, como reza o 6 do art. 144 da Constituio Ptria. Ser subsidiria particular quando for empregada de maneira integrada com os rgos de segurana pblica , nos casos exemplificados em lei. Ser subsidiria geral quando empregada em atividades de cunho humanitrio, de defesa civil e para a cooperao com o desenvolvimento nacional, sempre integrada com os demais rgos de segurana pblica.

Seu preparo, para cada emprego, incontroverso, sob pena de tornar a letra constitucional mero discurso potico. Devido demanda social pelo emprego das Foras Armadas, principalmente na sua competncia secundria - Garantia da Lei e da Ordem e, observado o Princpio da Especialidade dos rgos de Segurana e o Princpio da Crise Crescente, prope-se o quadro sistemtico abaixo: SEGURANA NACIONAL DEFESA DA NACIONAL Defesa SEGURANA PBLICA Externa/Interna DESTINAO DEFESA DA GARANTIA DOS GARANTIA DA LEI E PTRIA PODERES DA ORDEM CONSTITUCIONAIS Incindvel, Indelegvel e Irrenuncivel

EMPREGO Relaciona-se particularmente com cada uma das destinaes

ORIGINRIO DIRETO INTERNO

DERIVADO INDIRETO/DIRETO INTERNO

DERIVADO INDIRETO/DIRETO INTERNO

(Externo no caso de (Externo - no caso de Operaes de Paz) Operaes de Paz) SUBSIDIRIA PARTICULAR TEMPORRIA/ CARTER EXCEPCIONAL SUBSIDIRIA PARTICULAR TEMPORRIA/CARTER EXCEPCIONAL SUBSIDIRIA GERAL (AES DE DEFESA CIVIL) CALAMIDADES - Aes Cvico-Sociais (ACISO) (Distribuio de gua, Combate ao mosquito da dengue Campanhas de vacinao)

ATUAO Relaciona-se particularmente com cada uma das ESSENCIAL destinaes

SUBSIDIRIA GERAL (AES DE DEFESA CIVIL) CALAMIDADES Aes Cvico-Sociais (ACISO) (Distribuio de gua, Combate ao mosquito da dengue Campanhas de vacinao)

SEGURANA NACIONAL PREPARO Relaciona-se diretamente com as destinaes constitucionais

SIM

SIM

SIM

Quadro 3 - Quadro demonstrativo da destinao, emprego, atuao e preparo das Foras Armadas sob a gide da Constituio de 1988 (BRASIL, 1988 e SILVA, 2003) VI - CONCLUSO A concluso deste artigo caminha por trs ngulos. o doutrinrio, o jurdico e o social. No ngulo doutrinrio, inegvel o apego da legislao infraconstitucional ao pensamento de Silva (2003) o que se nota pela utilizao da terminologia adotada pelo festejado doutrinador. No ngulo jurdico, no que concerne finalidade das normas que envolvem o tema, no contexto interno de atuao dos rgos de segurana, h a necessidade de que os mesmos atuem integrados e em cooperao em qualquer nvel de crise, sempre observando o Princpio da Especialidade dos rgos de Segurana e o Princpio da Crise Crescente. Sob o ngulo social, impera a necessidade de um debate abarcando todos os segmentos da sociedade sobre o papel das Foras Armadas brasileiras inseridas na nova realidade mundial e nacional, com vistas a que elas as Foras Armadas melhor se amoldem s demandas sociais do presente momento. O que se pretende contribuir para esse debate sob os ngulos citados acima, querendo, quem sabe, somar formao de uma cultura estratgica em nosso pas, pois, conforme Oliveira (2002) esta cultura ainda no germinou na seara de interesses de nossa sociedade. REFERNCIAS FROSSARD, D. Vivemos uma situao mais cruel do que uma guerra civil. Revista Consulex. Braslia, ano VIII, n. 179, p.34, 16 maio, 2004. MELLO, V.A. Emprego das Foras Armadas na garantia da lei e da ordem e nas hipteses do sistema constitucional das crises. Limites e aplicaes. Teresina, 2005. Disponvel em : <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp/id=7230>. Acesso em : 23 Set 2005 OLIVEIRA, R. E. O Legislativo e a Defesa Nacional. Braslia, 2002. Disponvel em: <http://www.unicamp.br/nee/art7.htm. Acesso em: 25 abr. 2005

SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23.ed., rev. So Paulo : Malheiros, 2003.
[1]

A constituio vigente abre a elas (Foras Armadas) um captulo do Titulo V sobre a defesa do Estado e das instituies democrticas com a destinao acima referida, de tal sorte que sua misso essencial a da defesa da Ptria e a garantia dos poderes constitucionais, o que vale dizer defesa, por um lado, contra agresses estrangeiras em caso de guerra externa e, por outro lado, defesa das instituies democrticas, pois a isso corresponde a garantia dos poderes constitucionais, que, nos termos da Constituio, emanam do povo (art. 1 , pargrafo nico). S subsidiria e eventualmente lhes incumbe a defesa da lei e da ordem, porque essa defesa de competncia primria das foras de segurana pblica, que compreendem a polcia federal e as polcias civil e militar dos Estados e do Distrito Federal.

[2]

Art. 144. a segurana pblica, dever do estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos: I polcia federal; II polcia rodoviria federal; III - polcia ferroviria federal; IV polcias civis; V - polcias militares e corpos de bombeiros militares. Todavia, ainda que posta sob a circunstncia de emprego supletrio, no se pode caracterizar a insero do aparato blico no cenrio em comento como sendo uma manifestao do estado de no normalidade. Ao reverso, o emprego de tropas, a partir de diretrizes presidenciais e em cooperao com governos estaduais, vivel em circunstncia ordinria, assim compreendida como aquela em que ocorre dano ordem pblica sem ameaa estabilidade institucional.

[3]