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Gesto local e meio ambiente

Local management and environment

Paulo Gonzaga M. de CarvalhoI; Sonia Maria M. C. de OliveiraII; Frederico Cavadas BarcellosIII; Jailson Mangueira AssisIV

IEconomista, Doutor em Economia e pesquisador do Ncleo de Estatsticas Ambientais da Diretoria de Pesquisas - IBGE e Professor da ENCE e da UNESA (paulomibielli@ibge.gov.br) IISociloga, Doutora em Planejamento Urbano e Regional e pesquisadora da Coordenao de Pesquisas e Indicadores Sociais da Diretoria de Pesquisas - IBGE (smo@ibge.gov.br) IIIGegrafo, Mestre em Sistemas de Gesto do Meio Ambiente e pesquisador do Ncleo de Estatsticas Ambientais da Diretoria de Pesquisas - IBGE; professor da rede oficial de ensino do Estado do Rio de Janeiro (fredcavadas@ibge.gov.br) IVEstatstico, Mestrando em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais (ENCE) e pesquisador da Coordenao de Pesquisas e Indicadores Sociais da Diretoria de Pesquisas do IBGE (jmassis@ibge.gov.br)

RESUMO

O objetivo deste artigo , a partir das informaes disponibilizadas pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE, analisar trs variveis: a existncia de Conselhos Municipais de Meio Ambiente, de Fundos Especiais de Meio Ambiente e de legislao sobre reas de Interesse Especial. Dentre outros aspectos, examina-se a incidncia dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente tendo em vista a bacia hidrogrfica e o partido do prefeito.

Palavras-chave: gesto ambiental, bacias hidrogrficas, partido poltico

ABSTRACT

Based on the information available on the Municipal Basic Information Research of IBGE, this article aims to analyze three variables: the existence of Municipal Councils for the Environment, Special Funds for the Environment and Legislation on Areas of Special Interest. Among other aspects, it examines the incidence of Municipal Councils for the Environment having in mind the hydrographic basin and the Mayor Political Party.

Key words: environmental management, hydrographic basin, political party

INTRODUO

A gesto ambiental tem ganho peso nas administraes locais ao longo das ltimas dcadas. Um importante marco deste processo foi a Lei N 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA). Nela est explcito que os municpios podero elaborar normas ambientais, desde que no entrem em conflito com as de mbito federal e estadual, e podero exercer, na sua jurisdio, controle e fiscalizao das atividades capazes de provocar a degradao ambiental (artigo 6).

Outro marco foi a Constituio de 1988, que destacou a questo ambiental com um artigo especfico (n 225), e promoveu uma reforma tributria, em que os municpios saem

fortalecidos financeiramente. A Constituio Federal foi tambm uma importante referncia na incluso da temtica ambiental nas Constituies estaduais e nos planos diretores municipais. Com a promulgao da Lei N 9.605 de 12 de fevereiro de 1998, que trata dos crimes ambientais, o tema foi inserido no ordenamento jurdico nacional disciplinando, de forma especfica, os princpios anteriormente assegurados no captulo Meio Ambiente da Constituio Federal. Esta lei possibilita a cobrana, pelos municpios, de multas por infrao ambiental, desde que este disponha de uma secretaria de meio ambiente (ou rgo afim) ou de um Conselho de Meio Ambiente, integrado(s) ao Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama).

A partir das informaes disponibilizadas pelo IBGE, atravs da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais de 2001, que abrange a totalidade dos 5.560 municpios do pas, buscou-se mostrar a incidncia e a distribuio dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, de Fundos Especiais de Meio Ambiente e da existncia de Legislao sobre reas de Interesse Especial. Adicionalmente, estudou-se a incidncia dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, tendo em vista o partido poltico do Prefeito.

CONSELHOS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE

Um dos espaos de participao social, negociao de demandas e interesses e mediao de conflitos que vem se consolidando num conjunto expressivo de municpios brasileiros o frum conhecido por Conselho Municipal de Meio Ambiente. Este Conselho, como outros criados para fins de Educao, Sade ou Habitao, ao mesmo tempo em que estabelece um novo formato de relao Estado e sociedade, institucionaliza a participao e possibilita a entrada em vigor de uma nova cultura cvica.

Desde a promulgao da Constituio de 1988, vem sendo estimulada, institucionalmente, a implementao de um novo paradigma de gesto das polticas pblicas que promova a descentralizao das decises e amplie o espao de participao da sociedade. Com este sentido, foram criados nos municpios de todo o pas diversos mecanismos de insero de segmentos da populao nos processos decisrios, dentre os quais, os Conselhos Municipais, que renem, de acordo com suas respectivas especificidades, entidades representativas do poder pblico, associaes de moradores, associaes profissionais, entidades de representao de trabalhadores, entidades religiosas e organizaes ambientalistas, entre outras. Tais Conselhos, sobretudo quando se busca fortalecer o debate em torno da autonomia municipal, vm tentando se firmar como novos canais de participao

complementares s formas clssicas de representao indireta, via partidos polticos e representao legislativa.

O Conselho de Meio Ambiente, no entanto, onde ele existe formalmente, funciona de maneira diferenciada, dependendo do grau de democratizao alcanado pelos grupos que o compem no Municpio, da freqncia com que seus conselheiros realizam reunies e da intensidade da fiscalizao que venha a exercer. Do mesmo modo, as recomendaes do Conselho ou deliberaes a tomadas dependero, eventualmente, para serem efetivadas, tanto do peso poltico que a entidade possui na administrao local, quanto de recursos nem sempre disponveis em nossas municipalidades.

Com o crescimento, na ltima dcada, do debate em torno da preservao do meio ambiente e com a proliferao de organizaes no governamentais preocupadas com esta questo, multiplicaram-se pelo pas os Conselhos Municipais dedicados aos problemas ambientais. A tendncia dos estados e municpios foi seguir o modelo de gesto ambiental adotado pelo governo federal no mbito da Poltica Nacional de Meio Ambiente, onde h um conselho como rgo consultivo e deliberativo (CONAMA) trabalhando em conjunto com um rgo central (Ministrio do Meio Ambiente) e um rgo executivo (o IBAMA).

importante mencionar, alm disso, a existncia de motivao de ordem econmica para que os municpios criem Conselhos de Meio Ambiente. Para as prefeituras exercerem atividades de licenciamento ambiental, por exemplo, (previstas na Resoluo Conama n 237, de 19 de dezembro de 1997, artigo 6), e pelas quais podem cobrar taxas, desde que regulamentadas, tem que estar implantado este tipo de Conselho, "com carter deliberativo e participao social e, ainda, possuir em seus quadros ou sua disposio, profissionais legalmente habilitados" (artigo 20 da referida resoluo).1

As informaes disponibilizadas pelo IBGE no permitem que se faa uma avaliao do funcionamento e dos possveis xitos e/ou fracassos, na rea de meio ambiente, dessa nova forma de relacionamento Estado e sociedade. Pode-se verificar, no entanto, em que contextos municipais esta institucionalidade mais freqente, tanto em termos de nmeros absolutos quanto proporcionais.

Do ponto de vista estatstico e analtico, para efeito deste trabalho, e de acordo com a forma atravs da qual a informao foi captada pelo IBGE, considerou-se como tendo Conselho Municipal de Meio Ambiente somente os municpios nos quais o Conselho, porventura existente, tenha se reunido pelo menos uma vez durante o ano de 2001.2 A inteno desse procedimento foi escapar daquelas situaes em que o Conselho existe formalmente, mas no

tem qualquer operacionalidade no cotidiano da administrao municipal. Como se sabe, a simples existncia dos Conselhos no garante a participao da populao na gesto municipal. Para que esta venha a ser viabilizada necessrio tanto o empenho da prefeitura quanto o das organizaes populares locais.

Em 2001, 1.237 municpios brasileiros (22,2% do total) declararam ter Conselho Municipal de Meio Ambiente em atividade. A proporo de municpios com Conselho se mostrou mais elevada nas Regies Sul e Sudeste, respectivamente, 31% e 29,3%, e mais baixa na Regio Nordeste (10,7%). Observando-se, por outro lado, o conjunto de municpios de acordo com faixas de populao (Grfico 1), pode-se constatar que os Conselhos de Meio Ambiente so tanto mais freqentes, em termos proporcionais, quanto mais altas forem as faixas de populao.

Cabe ressaltar que, em termos de Brasil, nos 22,2% de municpios que tm Conselho, vive quase a metade dos brasileiros (47,6%), justamente porque grande parte desse conjunto se constitui de municpios com populao numerosa. A observao importante por destacar que, principalmente nos municpios mais densamente povoados, est existindo uma preocupao maior das administraes locais e dos movimentos sociais de se instituir, na rea ambiental, um formato participativo de gesto, no interior do qual possam se materializar presses e demandas por polticas pblicas.

A proporo de municpios com Conselhos, no entanto, no se manifesta de forma idntica nas vrias unidades da federao. Em alguns estados, mais de 30% dos municpios mantm Conselhos de Meio Ambiente em atividade. Em outros, como ocorre em vrios estados da Regio Nordeste, esta proporo inferior a 10%. Vale ressaltar a heterogeneidade intraregional dos estados das Regies Norte e Nordeste quanto proporo de municpios com Conselho. Na Regio Norte, a proporo de municpios com Conselho varia desde 6,5% no Estado do Tocantins, at 53,3% em Roraima; na Regio Nordeste esta variao fica entre 4,1% de municpios com Conselho, no Piau, at 17,3%, na Bahia.

Em geral, so os estados das Regies Sul e Sudeste que apresentam maior incidncia de municpios com Conselho. As excees ficam por conta dos Estados de Amap e Roraima, ambos situados na Regio Norte, e justamente os que apresentam as propores mais

elevadas do pas. possvel que nestes estados - cujos respectivos territrios so constitudos, em grande parte, de reas florestadas - a atuao de Organizaes No-Governamentais (ONGs), e as presses das comunidades sobre as administraes municipais, estejam agindo mais fortemente no sentido da institucionalizao de uma gesto ambiental compartilhada.3

FUNDOS ESPECIAIS DE MEIO AMBIENTE

As administraes municipais podem, eventualmente, contar com um fundo especial,4 objetivando apoiar projetos destinados ao uso racional e sustentvel dos recursos naturais de seu territrio, bem como manuteno e recuperao da qualidade ambiental, de acordo com as prioridades da Poltica Nacional do Meio Ambiente.5

Ao instituir o Fundo, a prefeitura define suas fontes de recursos, que tanto podem ter origem em outras instncias da administrao pblica, como podem eventualmente receber dotaes oramentrias da iniciativa privada ou de organizaes no-governamentais nacionais e internacionais.

Os Fundos Especiais (Municipais) de Meio Ambiente ainda so pouco freqentes no pas. Conforme pode ser observado no Grfico 2, em 2001, apenas 6,6% dos municpios brasile iros (contra 22,2% com Conselho) dispunham destes Fundos, sobressaindo dentre as demais, a -se, Regio Sul, com a marca mais elevada, 13,2%.

A anlise da distribuio, segundo as faixas de populao, mostra o mesmo padro j mencionado, segundo o qual propores mais altas so encontradas nos municpios mais populosos. Os Fundos de Meio Ambiente so mais freqentes, proporcionalmente, no grupo de municpios classificados nas faixas mais elevadas: dentre os que tm mais de 500.000 habitantes, 59,4% tm Fundo Especial. J nos municpios menos populosos, a presena de Fundo quase residual: apenas 3,7%.

Examinando-se os resultados sobre a existncia de Conselho de Meio Ambiente comparativamente s declaraes sobre Fundo Especial, observa-se, em primeiro lugar, que os Fundos s existem nos municpios que tm Conselho. Esta constatao sugere que a existncia de um Fundo Especial de Meio Ambiente, no nvel das administraes municipais, tem sido precedida pela instituio do Conselho Municipal de Meio Ambiente.6 Por outro lado, nem todos os municpios com Conselho dispem, simultaneamente, de Fundos Especiais.

Dentre os que tm Conselho, 29,7% tm tambm Fundos, proporo que varia bastante se os municpios forem desagregados por Grandes Regies. na Regio Sul que a proporo de municpios com Fundos, dentre os que tm Conselho, maior: 42,7%. No deixa de surpreender o resultado obtido na Regio Sudeste, com apenas 19,6% de municpios com Fundo, no conjunto dos que tm Conselho: o mais baixo resultado percentual, situando-se abaixo da mdia brasileira.7

LEGISLAO SOBRE REAS DE INTERESSE ESPECIAL

A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE nada investigou, em 2001, com respeito existncia de legislao ambiental municipal, propriamente dita. Algumas consideraes podem ser feitas, no entanto, com os resultados obtidos a partir da indagao sobre a existncia de legislao sobre as reas de Interesse Especial.

Cabe ressaltar que a expresso "reas de Interesse Especial" se refere, de acordo com o que ficou estabelecido na pesquisa, a toda rea "criada em funo da preservao ambiental, cultural, paisagstica ou do estabelecimento de um tipo especfico de uso do solo, como por exemplo, a habitao de interesse social". Pode-se perceber, portanto, que a expresso abrange interesses outros alm dos especificamente ambientais. No obstante, feitas as ressalvas indispensveis, decidiu-se por analisar os resultados obtidos na consulta s municipalidades sobre a existncia de legislao a respeito dessas reas de interesse, mesmo que elas no sejam, necessria e exclusivamente, de mbito ambiental.

Os resultados encontrados refletem, por conseguinte, a preocupao das prefeituras com o estabelecimento de uma legislao municipal dirigida preservao das caractersticas de determinadas reas do municpio consideradas, de uma maneira geral, como de interesse para a populao local. No Brasil, de acordo com os resultados da pesquisa, apenas 13,5% dos

municpios tinham, em 2001, legislao sobre essas reas. O percentual mais elevado nas Regies Sudeste e Sul com, respectivamente, 18,2% e 19,6% de seus municpios, manifestando esta preocupao atravs de legislao municipal. Seja como for, ainda que permanea baixa a proporo de municipalidades que dispem deste tipo de legislao, os nmeros encontrados representam um importante crescimento em relao aos resultados obtidos na pesquisa anterior, realizada em 1999. Na ocasio, apenas 8,7% do conjunto de municpios brasileiros dispunham de legislao municipal sobre reas de Interesse Especial.

Tomando-se os municpios por faixas de populao, observa-se a mesma tendncia j constatada com relao freqncia de Conselhos de Meio Ambiente, ou seja, a probabilidade de existir legislao sobre reas de Interesse Especial maior nos municpios mais populosos. O Grfico 3 mostra que entre os municpios de mdio porte (com populao entre 100.001 e 500.000 habitantes) 55,7% tm este tipo de legislao, enquanto que nos municpios com populao acima de 500.000, esta proporo atinge 87,5%. Inversamente, o percentual dos que tm legislao sobre reas de Interesse Especial baixo (apenas 5,3%) no conjunto dos municpios com populao at 5.000 habitantes. Note-se que nesta varivel, a diferena das propores entre municpios pouco e muito populosos a mais elevada dentre as variveis aqui analisadas.

A existncia de legislao sobre reas de Interesse Especial, por outro lado, ainda que estas reas no sejam exclusivamente de meio ambiente, proporcionalmente mais freqente nos 1.237 municpios que declararam ter Conselhos de Meio Ambiente, comparativamente aos demais municpios do conjunto do pas. No Brasil, 27% dos municpios que tm Conselho tambm tm legislao sobre reas especiais, percentual que, entre os municpios da Regio Sudeste, alcana 31,5%, o maior do pas.

Analisando-se a proporo de municpios que, simultaneamente, possuem Conselho de Meio Ambiente ativo, Fundo de Meio Ambiente e legislao sobre reas de Interesse Especial, notase que o ndice para o Brasil muito baixo (2,2%). Este indicador importante, pois sugere que uma baixa proporo de municpios tm uma poltica ambiental integrada (com conselho + fundo + legislao).8 Vrios estados simplesmente no possuem nenhum municpio com estas trs caractersticas conjugadas, como o caso, na Regio Norte, de Tocantins, Amap, Roraima e Rondnia e, na Regio Nordeste, de Sergipe, Paraba, Rio Grande do Norte e Maranho.

Constata-se, ainda, que as disparidades regionais so elevadas. Na Regio Sudeste, o ndice do Rio de Janeiro (8,7%), o mais alto dentre os estados, fica num patamar mais de trs vezes acima do estado seguinte - Esprito Santo, com 2,6%. Chamam ateno os Estados de So Paulo e Minas Gerais, ambos com ndices (1,9% nos dois casos) abaixo da mdia nacional.

As Regies Norte e Nordeste so as de menores ndices. No Nordeste, o estado com maior proporo (Bahia, com 2,2%) apenas se nivela mdia nacional. Na Regio Norte, a situao um pouco melhor: dois estados atingem marcas acima da mdia nacional (Acre 4,5% e Amazonas 3,2%). Em ambas as regies, conforme foi assinalado, vrios estados ficam com ndice 0%.

INSTRUMENTOS DE GESTO E BACIAS HIDROGRFICAS

Com o objetivo de introduzir um corte analtico que privilegiasse a abordagem ambiental, mesmo que preliminarmente e ainda de forma complementar a cortes tradicionais do territrio, incluiu-se, neste trabalho, a desagregao das informaes por grandes bacias hidrogrficas. Como se sabe, a diviso em bacias hidrogrficas de um determinado territrio representa um desafio, e sua delimitao depende dos objetivos que se pretenda atingir, da concepo metodolgica adotada e, sobretudo, da escala de representao. Para este caso especfico, foram identificadas nove bacias principais: Bacias do rio Amazonas e Costeiras do Norte, Bacia do Rio Tocantins, Bacia do Rio Parnaba, Bacia do Rio So Francisco, Bacia do Rio da Prata, Bacias Costeiras do Nordeste Ocidental, Bacias Costeiras do Nordeste Oriental, Bacias Costeiras do Sudeste e Bacias Costeiras do Sul.

A abordagem neste recorte se justifica, ainda, tendo em vista que a anlise do comportamento das variveis ambientais, segundo este parmetro, vem ganhando importncia estratgica no planejamento e na gesto de polticas territoriais. Ela assume especial relevncia quando se considera a necessidade da regulao dos recursos hdricos, tendo em vista as conseqncias poltico-sociais de seu uso compartilhado sobre a qualidade de vida da populao.

Alm disso, a utilizao do corte analtico por grandes bacias hidrogrficas mostra, de forma genrica, que elas mantm importantes diferenas entre si, no que se refere ao nmero absoluto de municpios e de habitantes existentes em seus respectivos territrios. Particularmente ,no que diz respeito s questes aqui discutidas, pode-se constatar que elas

so tambm diferentes na proporo de municpios (situados em seus limites territoriais) que dispem de instrumentos de gesto ambiental.

Analisando-se as informaes da Tabela 1 ,observa-se que as bacias Costeiras do Sul e Costeiras do Sudeste so as que apresentam as maiores propores de municpios com Conselhos de Meio Ambiente em atividade, respectivamente 37,1% e 29,7%. Tambm chamam a ateno as bacias do Rio So Francisco, do Rio da Prata e a do Rio Amazonas e Costeiras do Norte, todas com propores de municpios com Conselhos num patamar acima da mdia do pas (que de 22,2%) - ver Mapa 1. Pode-se perceber ainda, atravs das informaes contidas na Tabela 1, a importncia relativa de cada uma dessas bacias, tanto do ponto de vista demogrfico quanto da fragmentao territorial.

Na bacia do Rio da Prata, por exemplo, so encontrados cerca de 1/3 dos municpios e de 1/3 da populao do pas. Os nmeros que se referem populao esto certamente influenciado s pelo Estado de So Paulo, inclusive porque sua regio metropolitana est localizada nesta bacia. Por outro lado, para o grande nmero de municpios a encontrados, concorre a fragmentao administrativa do territrio, ocorrida intensamente sobretudo nos ltimos anos, nos Estados do Sul e em So Paulo. Quanto aos instrumentos de gesto ambiental, observou se que 26,1% dos municpios desta bacia tm Conselhos de Meio Ambiente e 16,3% tm legislao sobre reas de Interesse Especial.

As bacias Costeiras do Sudeste e Costeiras do Sul, onde se concentram 22% da populao brasileira e cerca de 17% do nmero de municpios, so tambm as que detm as maiores propores de municpios com legislao especfica sobre reas de Interesse Especial, respectivamente 25% e 22,7%. Note-se, alm disso, que no territrio abrangido pelas bacias Costeiras do Sul, especialmente, encontrado o maior percentual de municpios com Fundo Especial de Meio Ambiente (21%).

Dentre as outras bacias, pode-se ainda destacar a do Rio So Francisco e a do Rio Amazonas e Costeiras do Norte, ambas de grande extenso territorial, ainda que tenham populaes proporcionalmente menores que as das bacias j citadas e nmero tambm menor de municpios. Cabe, no entanto, relembrar as propores relativamente elevadas, nestas bacias,

de municpios com Conselhos de Meio Ambiente, e com legislao sobre reas de Interesse Especial (ambas tm cerca de 11% de seus municpios com este tipo de legislao).

Por fim, importante destacar que, em termos de nmeros absolutos, os instrumentos municipais de gesto ambiental e, particularmente, os Conselhos de Meio Ambiente, esto concentrados prioritariamente nas pores Sudeste e Sul do Brasil. Concorre para isto, sem dvida, a maior concentrao de municpios nesta parte do pas, processo decorrente, sobretudo, da fragmentao do territrio a praticada de forma mais intensiva nas ltimas dcadas.

CONSELHO DE MEIO AMBIENTE E PARTIDO POLTICO DO PREFEITO

Levando-se em conta que o Conselho Municipal de Meio Ambiente , legitimamente, um frum de participao da sociedade civil e um espao de negociao de demandas e interesses no mbito do qual podem se explicitar tendncias polticas presentes na localidade (e que estas se materializariam, eventualmente, em cargos eletivos), intentou-se um corte analtico de forma a verificar se existiria algum tipo de relao entre partido poltico e presena de Conselho Municipal de Meio Ambiente. A varivel utilizada para medir esta associao, disponvel na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, foi o partido poltico do Prefeito.

O resultado da desagregao dos dados por partido aparece na Tabela 2 e mostra que cinco partidos polticos detm a maior parte das prefeituras: PMDB, PSDB, PFL, PPB e PTB concentram, juntos, cerca de 77% das prefeituras do pas.

Os resultados da Tabela 2 mostram, ainda, que estes municpios governados por prefeitos filiados a um dos citados partidos so os que tambm concentram a maior parte dos Conselhos de Meio Ambiente: 74% dos Conselhos esto neste grupo. A concentrao de Conselhos, em nmeros absolutos, neste grupo de municpios, est sendo influenciada, obviamente, pelo peso destes partidos que administram a maior parte das prefeituras do pas. Os mesmos

resultados, observados em termos relativos, apresentam outra conformao, podendo -se perceber que em municpios com prefeitos de partidos menos expressivos (do ponto de vista de nmero de prefeitos que conseguiram eleger), os Conselhos de Meio Ambiente podem ser proporcionalmente mais freqentes. O exemplo mais contundente o dos municpios administrados pelo Partido Verde: so 15 ao todo, em 9 dos quais (60%) existe Conselho de Meio Ambiente ativo.9 O Grfico 4 mostra, ademais, que no grupo de municpios administrados por prefeitos dos partidos maiores, a proporo de Conselhos de Meio Ambiente em atividade se aproxima da mdia nacional (que de 22%).

Ressalta-se que em alguns dos partidos menos expressivos, como PST, PT e PMN, a proporo bastante superior.10

Para verificar a importncia que o partido do prefeito pode ter na chance de existir Conselho de Meio Ambiente ativo no municpio, foi calculada a razo de chance, cujos resultados constam da mesma Tabela 2 e esto representados no Grfico 5 . Pode-se constatar que, em prefeituras administradas por prefeitos do PV, PST, PMN e PT, a chance de serem encontrados Conselhos de Meio Ambiente ativos significativamente mais elevada do que nos demais (os municpios em que o prefeito do PV, por exemplo, apresentam chance 1,5 maior que os do PMDB). Note-se que os municpios administrados por prefeitos do PSD e PSL so os que apresentam as chances mais baixas.

Uma das formas de se medir o grau de mobilizao das entidades que participam do Conselho investigar quantas vezes este frum se rene no perodo de doze meses. Adicionalmente, pode-se verificar se a freqncia de reunies guarda alguma relao com o partido do prefeito. A Tabela 3 mostra a freqncia com que os Conselhos Municipais de Meio Ambiente se reuniram, segundo o partido poltico do Prefeito. Nesta tabela desconsiderou-se, alm dos partidos com menos de 10 prefeituras, aqueles com menos de 10 Conselhos Municipais de Meio Ambiente ativo, evitando-se assim o efeito estatstico no clculo das propores. Como

se pode observar, dos 1.237 municpios brasileiros com Conselho ativo, 51,2% realizaram reunies muito freqentemente (pelo menos uma reunio por ms), 18,3% realizaram reunies com freqncia mdia (reunies bimestrais ou trimestrais) e 30,5% com pouca freqncia (no mximo duas reunies ao longo de 12 meses).

O Grfico 6 ordena os resultados referentes coluna muito freqente, em ordem decrescente de importncia segundo o partido poltico do Prefeito. Levando-se em conta que a mdia entre os municpios deste grupo de 51,2% pode-se observar que dentre os municpios que tm Conselho de Meio Ambiente ativo e que realizaram reunio com muita freqncia (pelo menos uma reunio por ms), destacam-se aqueles governados por prefeitos eleitos pelo PSB (71,8%), PT (65,7%), PPS (62,2%) e PSD (58,3%). Considerando a prtica de gesto administrativa defendida pelos trs primeiros partidos, esse dado pode sugerir alguma relao entre partido poltico do prefeito e uma administrao municipal mais aberta participao da sociedade em geral.

No outro extremo deste resultado, ou seja, no conjunto de municpios que realizaram reunio com pouca freqncia (no mximo duas reunies), destacam-se o PSDB (41,4%), o PPB (33,3%), o PFL (32,1%) e o PMDB (31,1%).

O estudo segundo o recorte das unidades da federao (Grfico 7) mostra que o municpios s que se destacaram por realizarem reunies do Conselho de Meio Ambiente muito freqentemente so aqueles pertencentes, principalmente, aos Estados de Alagoas ( 91,7%) e Sergipe (77,8%). Observa-se ainda que os municpios pertencentes aos estados de maior expresso econmica (Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas Gerais), alguns da Regio Nordeste (Rio Grande do Norte, Piau e Bahia) e da Centro-Oeste (Mato Grosso e Mato Grosso do Sul) fazem parte de um conjunto de estados que se destacam tendo em vista estarem acima da mdia nacional (51,3%). Note-se que toda a Regio Norte e a maior parte da Regio Sul se situam abaixo da mdia nacional.

CONCLUSES

Conselhos de Meio Ambiente, Fundos Especiais de Meio Ambiente e legislao sobre reas de Interesse Especial apareceram com freqncias mais elevadas no conjunto de municpios de maior porte populacional. O fenmeno se explica, j que, nestes municpios, de numerosa populao residente e com complexas funes urbanas, so mais elevadas as demandas por servios pblicos de qualidade e mais forte a presso por ampliar o espao de participao social nos processos decisrios.

A proporo de municpios que dispem de instrumentos de gesto ambiental, no entanto, no se manifesta de forma idntica nas diversas unidades da federao. De um modo geral, so os estados do Sul e do Sudeste que apresentam as maiores propores de municpios dotados desses mecanismos, ainda que eventualmente se tenha encontrado, em um ou outro estado na Regio Norte, nmero importante de municipalidades com determinado instrumento de gesto do meio ambiente.

A anlise segundo o recorte das grandes bacias hidrogrficas mostra que as bacias Costeiras do Sul e do Sudeste, assim como a do Rio So Francisco e a do Rio da Prata so as que apresentam as maiores propores de municpios com Conselhos ativos. Com relao ao Fundo especial de Meio Ambiente, destaca-se a bacia Costeira do Sudeste e a dos Rios da Prata e do Tocantins. Com relao legislao sobre reas de Interesse Especial, destacam-se as bacias Costeiras do Sudeste e do Sul. Por outro lado, os municpios localizados no interior de bacias genuinamente nordestinas so os que apresentam as menores propores destes instrumentos de gesto ambiental.

O estudo estabelece uma estreita relao entre Fundo Especial de Meio Ambiente e a existncia de Conselhos de Meio Ambiente. Tambm se observou uma associao entre ter legislao sobre reas de Interesse Especial e ter Conselho de Meio Ambiente. Entretanto, constatou-se uma baixa proporo de municpios que, simultaneamente, tm Conselho de Meio Ambiente ativo, Fundo de Meio Ambiente e legislao sobre reas de Interesse Especial, qualquer que seja o recorte analisado.

, portanto, ainda bastante baixa a presena dos citados instrumentos de gesto entre os municpios brasileiros, em especial a do Conselho de Meio Ambiente, comparativamente a outros tipos de Conselhos com maior incidncia, como os de Sade, Assistncia Social, Educao, Crianas/Adolescentes e Emprego e Trabalho. O Conselho Municipal de Meio Ambiente ocupa a 6 posio neste ranking. Isto pode estar ocorrendo, dentre outros motivos, pela conjugao de duas situaes: so poucos os repasses de recursos para os municpios na rea ambiental; a existncia de Conselhos est fortemente associada a esses repasses e sua fiscalizao.

A anlise segundo o corte por partido poltico do Prefeito mostra que, ainda que no se possa associar organizao poltico-partidria com a existncia de Conselhos Municipais de Meio Ambiente, possvel estabelecer alguma relao entre o perfil programtico de certos partidos polticos e a freqncia com que este frum vem se reunindo nos municpios do pas.

Com relao freqncia com que as reunies dos referidos Conselhos so realizadas, o estudo, segundo o recorte das unidades da federao, mostrou que em termos nacionais, Alagoas e Sergipe so os Estados cujos municpios se destacaram por realizarem reunies muito freqentemente. Destacam-se ainda certos Estados das Regies Sudeste, Nordeste e Centro-Oeste; como trao comum, entre alguns destes estados, observa-se sua maior expresso econmica.

Por ltimo, observou-se na Pesquisa de 2001, um incremento, em relao Pesquisa anterior, na proporo de municpios com Conselhos. Em 1999, dos 5.506 municpios investigados, somente 1.177 tinham Conselhos de Meio Ambiente (entre ativos e no ativos), representando uma proporo de 21,4% do total. J em 2001 a proporo de municpios com Conselhos (ativos e no ativos) alcanou 29%.13

Os resultados aqui apresentados demonstram que os instrumentos de gesto ambiental, apesar de terem crescido em nmeros absolutos e proporcionais, ainda so pouco freqentes na maioria dos municpios brasileiros. O fato aponta para a necessidade da implementao de polticas localizadas que estimulem mais fortemente a instituio desses mecanismos, com o objetivo de conferir dinamicidade prpria gesto municipal do meio ambiente.

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Recebido em 07/2003 - Aceito em 08/2004

NOTAS

1. Para poder aplicar e lavrar auto de infrao ambiental e/ou instaurar processos administrativos, o municpio deve ter rgo(s) ambiental(is) integrado(s) ao Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) (Artigo 70, da lei n 9.605). Neste caso, pode dispor de uma Secretaria de Meio Ambiente (ou rgo afim) ou de um Conselho de Meio Ambiente. 2. Do total de municpios investigados na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais de 2001, 1.615 decla-raram ter Conselho de Meio Ambiente. Destes, 1.237 (76,6%) realizaram pelo menos uma reunio naquele ano. 3. H que se levar em conta o fato de que pequeno o nmero de municpios nestas unidades da federao (Roraima, 15 e Amap, 16). Pode estar havendo, por isso, um efeito estatstico adicional sobre o clculo das propores, proveniente deste reduzido nmero de municpios. 4. A Constituio Federal permite a criao de fundo especial, desde que autorizada por lei (Art. 167, inciso IX). A Lei Federal n. 4.320/64, nos artigos 71 a 74, estabelece as normas gerais, de carter financeiro, que do amparo legal criao de fundos especiais, cujas receitas, especificadas por lei, "se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao". 5. Em geral, a criao de Fundos Municipais Especiais de Meio Ambiente tem motivao de ordem econmica. A Lei n 9.605, de 12/02/98 - Lei de Crimes Ambientais, Artigo 73 combinado com o Artigo 76 - determina que os valores arrecadados em pagamento de multas aplicadas pela Prefeitura por infrao ambiental sejam revertidas ao Fundo Municipal de Meio Ambiente ou correlato. Caso este no exista, sua destinao ser o Estado ou a Unio. 6. importante ressaltar que, para a instituio do Fundo Especial de Meio Ambiente, no h qualquer exigncia legal com relao necessidade de um Conselho de Meio Ambiente; isto quer dizer que o Fundo Especial de Meio Ambiente poderia ser criado independentemente da existncia do Conselho.

7. Este resultado se deve s baixas propores encontradas em So Paulo e Minas Gerais, cujo clculo deve ter sido influenciado pelo grande nmero de municpios destes estados (respectivamente 645 e 853). 8. Pensou-se em construir este ndice como uma mdia simples das propores, em cada Estado, da existncia de Conselhos, Fundos e Legislao, e no como uma intersesso. Os resultados das duas alternativas foram prximos, com alta correlao entre si. Optou-se pela intersesso por se considerar que assim se expressaria melhor a realidade, do que com um ndice construdo. 9. curioso observar que nem todos os municpios administrados por prefeitos do PV dispem de Conselhos de Meio Ambiente ativos. Seria de se esperar que, nestes municpios, a proporo estivesse prxima a 100%, j que o PV tem o meio ambiente como sua temtica central. 10. importante mencionar que foi feita uma regresso logstica na tentativa de identificar possveis fatores explicativos da existncia de Conselho Municipal de Meio Ambiente ativo. Os resultados indicaram que a varivel Partido Poltico do prefeito no se revelou estatisticamente significativa. 11. Valores prximos a 1 significam que o partido do prefeito no influencia na chance do municpio ter Conselho. 12. As prefeituras do PT e PSB concentram-se no Rio Grande do Sul (PT), So Paulo (PT e PSB) e no Rio de Janeiro (PSB). 13. Ver Perfil dos municpios brasileiros: pesquisa de informaes bsicas municipais 1999. Rio de Janeiro: IBGE, 2001. 121 p. Tambm Perfil dos municpios brasileiros: pesquisa de informaes bsicas municipais - gesto pblica 2001. Rio de Janeiro: IBGE, 2003. 245 p.

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