ACTAS L.deV.

TOMO 27 2004

Marcela Virginia SANTANA JUREZ

LA IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Introduccin

Bajo la premisa de que el Ordenamiento Territorial busca en el largo plazo configurar una organizacin del espacio con la amplia intervencin de la sociedad y para que el futuro no sorprenda a los ocupantes de determinado espacio geogrfico, es necesario entender y -sobre todo- poner en prctica las directrices que en la materia se han venido esclareciendo y cimentando en diversas partes del mundo con visin de sustentabilidad ambiental. Este trabajo pretende ofrecer una panormica de lo que significa y representa el Ordenamiento Territorial. En la parte inicial se establecen conceptos de expertos en la materia que permiten tener la base del significado. En la parte siguiente se exponen los enfoques que puede ofrecer el Ordenamiento Territorial; y stos son: el Econmico, el Ecolgico, el Social y el Integral; ste ltimo visto como el ideal por resultar de la conjuncin de todos los antes mencionados. A continuacin se presenta una divisin del Ordenamiento Territorial de acuerdo a Estrategias, sealando al Ordenamiento Territorial Activo, al Ordenamiento Territorial Pasivo que se aplica tanto a escala local como a zonificaciones y regulacin de reas; as como al Ordenamiento Territorial Integral que resulta de la combinacin de los dos anteriores. En la penltima seccin se mencionan las Cualidades del Ordenamiento Territorial, sealando su Carcter Integral; el Carcter Planificado y Coordinado de la Gestin; el Reconocimiento de la Diversidad del Territorio; el Carcter Prospectivo-Estratgico y su Carcter Democrtico. En la parte final se mencionan de manera concreta las conclusiones derivadas de este recorrido terico que permite conocer el concepto, la divisin, las caractersticas, y las cualidades que integran y ofrece el Ordenamiento Territorial.

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Conceptos
Con el propsito de uniformar criterios para el mejor entendimiento del presente trabajo, a continuacin se exponen algunos de los conceptos que se manejan tanto en el mbito latinoamericano como europeo. ...es un proceso y una estrategia de planificacin, de carcter tcnico-poltico, con el que se pretende configurar en el largo plazo una organizacin del uso y ocupacin del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la poblacin y los objetivos sectoriales de desarrollo. Se concreta en planes que expresan el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las estrategias mediante las cuales se actuar sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo (MASSIRIS 1993); ...es la proyeccin en el espacio de las polticas social, cultural, ambiental y econmica de una sociedad (GMEZ 1994).

Enfoques
Con el objeto de profundizar en el conocimiento del ordenamiento territorial, a continuacin se presentan algunos de los enfoques que se originan a partir de intereses, visiones o expectativas de quienes participan en los procesos del ordenamiento territorial o en la elaboracin de los planes: Enfoque econmico No se interesa en los impactos sociales o al ambiente, y su objetivo consiste en aumentar la productividad y competitividad de las actividades econmicas del territorio. A este enfoque tambin se le denomina Economicista o Desarrollista. Enfoque ecolgico Pretende el desarrollo de un determinado territorio considerando siempre el uso sostenible de los recursos naturales con que se cuenta. Considera al ordenamiento territorial como un instrumento para lograr el desarrollo sostenible a partir de la conservacin, proteccin y recuperacin tanto de los recursos naturales como del patrimonio histrico-cultural. Tambin se le denomina Ambientalista.

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Enfoque social Es tambin conocido como Humanista; y pretende mejorar las condiciones de vida de la poblacin a travs del ordenamiento territorial. En el entendido de que las condiciones de manejo, uso y conservacin del ambiente repercuten en las buenas condiciones de bienestar de la gente, se deduce que es compatible con el enfoque ecolgico o ambientalista. Enfoque integral En trminos de beneficios, ste representa al ideal porque busca en el ordenamiento territorial una estrategia de desarrollo integrado del territorio en el que se compatibilizan los objetivos econmicos, ambientales y sociales, pretendiendo un desarrollo econmicamente competitivo, que sea social y culturalmente justo, ecolgicamente sustentable y regionalmente armnico y equilibrado. Aunque es el ideal en los trminos antes mencionados, tambin presenta dificultades para ser llevado a la prctica por la incompatibilidad de los principios de la economa capitalista.

Divisin del ordenamiento territorial de acuerdo a estrategias utilizadas

De acuerdo a las estrategias utilizadas, el Ordenamiento Territorial puede ser activo, pasivo e integral. Ordenamiento activo Busca modificar los desequilibrios del desarrollo regional que caracterizan un orden territorial ya establecido. El carcter de activo se debe a la intervencin dinmica del gobierno sobre el territorio, y puede ser a escala nacional, regional, estatal o municipal. Entre las estrategias ms utilizadas por el gobierno se mencionan las siguientes (MASSIRIS 1993): Proyecto de colonizacin y explotacin de nuevas reas: Dirigidos a controlar el crecimiento acelerado de las ciudades, el poblamiento e invasin de reas desocupadas, entre otras. Impulso a la industrializacin de regiones deprimidas: Habilitado a partir de la implantacin de polos de desarrollo, como las zonas industriales, mismas que originarn un conjunto de efectos positivos, tanto en el centro

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urbano donde se localicen como en la regin aledaa, contribuyendo a modificar los desequilibrios regionales de la organizacin espacial del territorio. Polticas de reforma agraria: Orientadas a reordenar las estructuras agrarias desequilibradas, caracterizadas por una alta concentracin de la propiedad de la tierra en unos pocos y la existencia de grandes grupos sociales sin acceso a este recurso. Descongestin urbana y/o poblamiento de reas poco habitadas: Desarrollada mediante el establecimiento de controles restrictivos a los centros urbanos, construccin de ciudades nuevas, relocalizacin de capitales estatales, polticas de vivienda popular y mejoramiento de servicios pblicos y sociales en ciudades pequeas y medias, con los que se busca reorientar los movimientos migratorios de la poblacin. Desarrollo rural integrado: Su aplicacin se emplea para transformar las condiciones de retraso y pobreza de las reas rurales, a travs del mejoramiento de las condiciones de bienestar social y la elevacin de la productividad de los pequeos productores rurales.

Ordenamiento pasivo Se asocia con polticas de uso y ocupacin del territorio que tienen predominancia en la escala local. Su carcter pasivo se relaciona con el uso de zonificaciones o regionalizaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio. Las zonificaciones se basan en categoras espaciales para las cuales se establecen los usos permitidos, prohibidos o restringidos, acompaados de instrumentos coercitivos o estimulantes y normas que dan soporte legal a los planes y definen mecanismos para resolver los conflictos generados por la intervencin. El ordenamiento pasivo basa su actuacin en estrategias o instrumentos tales como: la zonificacin y regulacin de reas protegidas o de manejo especial, la regulacin de la localizacin de actividades productivas, la regulacin de la localizacin de viviendas e infraestructuras, la zonificacin de reas de riesgo por amenazas de origen natural, social, econmico y tecnolgico y regulacin de su uso y ocupacin de las reas suburbanas y rurales. Ordenamiento integral En este se combinan instrumentos tanto activos como pasivos. Se basa en la articulacin funcional y espacial de las polticas sectoriales para promover patrones equilibrados de ocupacin y aprovechamiento del territorio.

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El territorio acta como un elemento integrador y estructurante de los objetivos sectoriales y sus caractersticas biofsicas, sociales y econmicas son tomadas en cuenta para formular los planes sectoriales.

Cualidades y desafos de la poltica de ordenamiento territorial

De acuerdo con MASSIRIS (1993), bsicamente son cinco las cualidades que deben caracterizar a las polticas latinoamericanas de Ordenamiento Territorial: el carcter integral de la poltica de ordenamiento, el carcter planificado y coordinado de la gestin, el reconocimiento de la diversidad del territorio en la formulacin de los planes, el carcter prospectivo-estratgico del modelo territorial a alcanzar y el carcter democrtico del proceso. Carcter integral Se concreta en la bsqueda de una coyuntura entre las actuaciones sectoriales (econmicas, sociales y ambientales) y las actuaciones territoriales. En Amrica Latina, esta coyuntura se ha dado de dos maneras a las que se puede denominar integracin operativa e integracin orgnica. Integracin operativa Es la dominante, consiste en que se mantiene la separacin de las polticas de desarrollo econmico, social y ambiental y las de ordenamiento territorial pero bajo unas relaciones de interdependencia, de modo que el Ordenamiento Territorial establece un marco de referencia territorial para los planes sectoriales, coordina y armoniza la incidencia territorial de stos, pero a su vez deber tomar en cuenta las previsiones de los planes sectoriales y procurar insertarlas dentro de una concepcin territorial de carcter globalizador y armonizador. Integracin orgnica Se sustenta en el concepto de planificacin integrada, en la que los planes socioeconmicos se conjugan con los planes sectoriales para conformar un slo plan o programa. Tiene la virtud de promover estrategias y actuaciones planificadoras muy prximas a la complejidad de los problemas territoriales.

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Visto as, la integracin orgnica va ms all de las relaciones de complementariedad entre los planes sectoriales y territoriales, para plantear la integracin funcional de stos, bajo criterios estratgicos y formas distintas en funcin de la escala. De este modo, en las escalas locales el eje ser la poltica de usos del suelo en tanto que en las escalas regional o estatal y nacional o federal, el eje sern las polticas sectoriales, pero concebidas desde su origen en su expresin ambiental y espacial. Carcter planificado y coordinado de la gestin El Ordenamiento Territorial es un proceso planificado y como tal se expresa mediante planes, los cuales constituyen su principal instrumento. El carcter planificado hace del ordenamiento territorial un proceso sujeto a los procedimiento de la planeacin que involucran a muchas instituciones y actores sociales. Esto, ms el carcter integral antes expuesto, hace necesario contar con una organizacin institucional que haga viable su ejecucin y garantice la fluidez interinstitucional de informacin, la complementacin de acciones y la coordinacin estrecha en la elaboracin de estudios diagnsticos y prospectivos y en la formulacin y ejecucin de planes y proyectos. Dicha organizacin incluye distintas acciones de organismos pblicos del territorio a ordenar y de organismos de jerarqua superior e inferior, lo cual plantea una necesaria coordinacin vertical y horizontal. Reconocimiento de la diversidad del territorio en la formulacin del plan Todos los espacios geogrficos o entidades territoriales de una Nacin presentan diferencias en sus cualidades naturales y culturales; diferentes potencialidades, limitaciones y problemas. Generalmente concurren espacios geogrficos altamente contrastados en cuanto a su momento de desarrollo: Unos estrechamente ligados a formas avanzadas del modo de produccin capitalista, otros en los que se presentan an formas productivas y de comportamiento social con caractersticas feudales o semifeudales. Del mismo modo, se presentan espacios sociales y culturales diversos: territorios indgenas, espacios de comunidades mineras, pescadoras, espacios de minifundios, zonas de colonos, etc. Tambin se presenta diversidad desde el punto de vista de las condiciones naturales del territorio: unos con alta diversidad biolgica y riquezas naturales,

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otros con serios procesos degradativos y fuertes limitaciones de recursos naturales y entre ellos una gama de unidades territoriales diversas. Cada uno de estos espacios plantea condiciones particulares en su organizacin y funcionamiento, en su posicin en el sistema econmico, en la visin del mundo de sus gentes, en sus potencialidades, limitaciones y problemas y, en consecuencia, se les debe dar un manejo ajustado a sus particularidades, buscando aprovechar al mximo las potencialidades, superar las limitaciones o resolver los problemas. Las polticas y planes del Ordenamiento Territorial, a diferencia de lo que ha ocurrido con las polticas sectoriales, no pueden ignorar esta diversidad. En esto radica una de las diferencias esenciales entre la visin sectorial y la territorial del desarrollo. El Ordenamiento Territorial al dar un marco territorial a los planes sectoriales indicar a stos las estrategias y proyectos ms apropiados para cada unidad territorial particular. Ello plantea la necesidad de que realice o adopte una zonificacin del territorio que le permita a las polticas de vivienda, de servicios pblicos domiciliarios, de servicios sociales, de infraestructura de transporte, as como las polticas de manejo ambiental, saber que usos dar al territorio, donde localizar los equipamientos, cules son los problemas ms crticos y prioritarios, as como la naturaleza y dimensiones de la infraestructura. No podr, en este sentido, plantearse una poltica de vivienda popular o de inters social, por ejemplo, con viviendas de iguales caractersticas fsicas, ignorando si se trata de un espacio urbano o rural, indgenas o de colonos, minero o de campesinos minifundistas, cada uno con una historia, una experiencia, unas expectativas y un concepto de bienestar generalmente distintos a los que los planificadores de las ciudades piensan. Carcter prospectivo-estratgico del modelo territorial a alcanzar Esta cualidad se deja ver en la importancia de largo plazo y caracteriza a los planes y en la importancia de actuar en tiempo presente con adicin de que los hechos del futuro no deben ser sorpresivos, sino que debern ser el resultado de una construccin colectiva y consciente. Esto implica un esfuerzo por elaborar los escenarios futuros deseados y prepararlos desde este presente. Para desarrollar esta cualidad los procesos de Ordenamiento Territorial deben utilizar a cortes conceptuales y metodolgicos de la perspectiva territorial estratgica. Principalmente las visiones alternativas de un futuro deseado, esce-

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narios alternativos de futuros posibles y mtodos que permitan convertir las expectativas en imgenes objetivo que servirn de gua para las actuaciones. Lo anterior, derivado de que el futuro es mltiple y tambin incierto. El enfoque perspectivo pretende que las decisiones de Ordenamiento Territorial sean proactivas, y no reactivas. Los procesos de Ordenamiento Territorial deban estar soportados en propuestas concertadas de futuro, una imagen objetivo de largo plazo y un proyecto poltico de nacin que indique el rumbo. La elaboracin de dicha imagen objetiva debe resultar de una reflexin prospectiva que involucre a todas las regiones. Una reflexin debe partir de tres cuestionamientos clave: Para que se va a ordenar el territorio?; Cules son los caminos posibles?; Qu escenario de desarrollo territorial futuro se elige? Una reflexin prospectiva tambin implica ubicar al territorio en estudio dentro de los procesos globales que lo afecta (aprovechando fortalezas y oportunidades o superando las debilidades y desventajas y formular objetivos y proyectos estratgicos mediante los cuales se dirijan hacia la situacin deseada). Carcter democrtico Esta cualidad existe en las polticas de Ordenamiento Territorial en la mayor parte de los pases. En Europa la participacin social es un proceso muy extenso e incluye a gran parte de la poblacin como principalmente en los planes de carcter urbano y tambin en los locales en Latinoamrica la participacin de la sociedad en la elaboracin de los planes se da en grado y formas diferentes. Cabe decir que en la mayora de los pases latinoamericanos la participacin social es de carcter consultivo, por lo que no incide de manera significativa en las decisiones finales; por lo que es necesario que en las poltica de Ordenamiento Territorial se conviertan a la participacin social en la formulacin de los planes en un proceso de negociacin democrtica del poder sobre el espacio. As, al regular el uso y ocupacin del espacio de manera concertada implica el conjunto de intereses econmicos, polticos, sociales y ambientales defendidos por distintas fuerzas sociales. La legitimidad social de un plan de Ordenamiento Territorial va a depender del logro de un plan socialmente concertado.

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Conclusiones
Oportunidad para incidir en el futuro de municipios, regiones, naciones y ms; y construir un orden territorial ms justo. Las distintas fuerzas sociales pueden y deben participar en el diseo de sus futuros, fundados en la democracia participante, respetuosos del medio ambiente y de la diversidad cultural, en los que el inters comn prevalezca sobre los intereses econmicos y polticos individuales. Lograr la dignificacin como seres humanos a travs de un desarrollo orientado al bienestar de la sociedad en conjunto: garanta de la vida, oportunidades de trabajo, seguridad social, acceso a la educacin, a vivienda digna, a espacios de encuentro, recreacin y esparcimiento.

Es importante mencionar que para lograr estos 3 puntos anteriores, deben previamente lograrse transformaciones estructurales de fondo relativos a las condiciones de pobreza, violencia, corrupcin, tenencia de la tierra, actitud de nuestros gobernantes.

BIBLIOGRAFA
GMEZ OREA, Domingo 1994 Ordenacin del Territorio, Editorial Agrcola Espaola, S. A. Espaa. MASSIRIS CABEZA, ngel 1993 Bases terico-metodolgicas para estudios de ordenamiento territorial, en: IDCAP, Misin Local, Instituto de Desarrollo del Distrito Capital y la Participacin Ciudadana y Comunitaria IDCAP, ao 2, nm. 2, enero/marzo. Universidad Distrital, Santa F de Bogot.

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