Lab AuditionsRapportEau

LABORATOIRE DES IDES
Groupe "Eau, les bonnes pratiques"

Anim par Jrme Royer Rapporteur Marc Laim Coordinatrice Anne de Hauteclocque
Prs dune cinquantaine dauditions et de contributions ont aliment le

rapport : lEau, Bien Public, Bien commun pour une gestion dmocratique et durable . Nous en publions une partie, avec laccord de leur auteur.
BERNARD ROUSSEAU, ancien prsident de France Nature Environnement, administrateur responsable du ple eau HENRI SMETS, membre de lAcadmie de leau et prsident de lADEDE PAUL RAOULT, snateur, maire de Le Quesnoy, prsident du SIDEN-SIAN ANNE LE STRAT, prsidente d Eau de Paris et de Aqua Publica Europa JACQUES TCHENG, directeur de la Rgie des Eaux de Grenoble PASCAL POPELIN, vice-prsident du SEDIF et Prsident des Grands lacs de Seine PATRICE GARIN, CEMAGREF Montpellier PIERRE ETCHART, prsident d'AGUR et prsident de la Fdration des distributeurs d'eau indpendants LOC FAUCHON, prsident du Conseil Mondial de l'Eau, prsident de la Socit des Eaux de Marseille 66 GUY PUSTELNIK, directeur dEPIDOR (EPTB Dordogne) DOMINIQUE LORRAIN, directeur de recherche au CNRS
3 14 23 26 32 46 51 63
74 83
GERMINAL PEIRO, dput, secrtaire national aux territoires ruraux, l'agriculture et la mer 92 UFC- QUE CHOISIR, Daniel Bideau et Grgory Caret NOTE SUR LA FNCCR - Fdration nationale les collectivits concdantes et rgies MARGUERITE CULOT, collaboratrice au groupe socialiste de lAssemble nationale 98 107 113
AuditionsNotes/GTEau,lesbonnespratiques/LaboratoiredesidesduPartisocialiste/20102011
11 janvier 2010
Audition de Bernard ROUSSEAU, ancien prsident de France Nature Environnement, administrateur responsable du ple eau la FNE
Lab : La gestion de leau en France affronte depuis plusieurs annes de considrables dfis environnementaux, techniques, organisationnels et financiers. Cela fait 40 ans que vous suivez ces questions : o en sommes-nous aujourdhui avec les obligations et les contraintes ? Comment analysez-vous la situation de la qualit de la ressource ? Les manques, les failles en matire lgislative et rglementaire ? Quest-il impratif de faire pour tre la hauteur des enjeux ? Quest-il indispensable de corriger, promouvoir dans les annes qui viennent pour viter la catastrophe cologique majeure qui sannonce ? Bernard Rousseau : Pour viter la catastrophe majeure qui sannonce dans le domaine de leau, existe-t-il une solution proprement lie leau ? Dans un contexte conomique mondialis, est-ce que lon peut trouver des solutions seulement nationales ? Il y a quinze, vingt ans, jaurais dit oui. Aujourdhui, je ne pense pas que lon puisse gnrer une solution sans procder la mise en cause dun certain nombre de politiques conomiques et de pratiques qui concernent la question agricole notamment, et ceci pour les raisons suivantes. Lactivit agricole impacte 60% du territoire national et donc, au travers de ses pratiques, influence fortement le cycle de leau et les milieux aquatiques. Avec les traitements chimiques, la surface agricole est devenue le rceptacle de la chimie industrielle. Les pollutions sont diffuses, donc impossibles contenir, les prlvements deau sont considrables, ils impactent fortement les milieux dans les priodes de fragilit. Dans la lutte contre les pollutions urbaines et industrielles, la situation gnrale est bien plus satisfaisante, mais ce problme est plus facile traiter car les causes de la dgradation de la qualit de leau sont ponctuelles. Lvolution de la qualit de leau brute, celle qui est prsente dans les milieux naturels aquatiques ou dans les nappes souterraines, peut sapprcier de diffrentes manires : -> En suivant les indicateurs de potabilisation de leau brute, on constate que le niveau de sophistication des traitements augmente toujours, ou encore que le nombre de captages abandonns pour cause de trop fortes pollutions, augmente lui aussi. -> En observant lvolution des indicateurs biologiques qui traduisent ltat du milieu, on constate la chute de la biodiversit dans tous les milieux aquatiques. Il y a peu dexemples dendroits o lon ait invers cette tendance. Le lac dAnnecy est souvent cit en exemple. Vers 1960 on avait constat que le lac perdait sa transparence du fait de leutrophisation de ses eaux, enrichies en lments nutritifs.
Sous leffet de cette pollution, les populations dombles chevaliers et de lavarets, espces emblmatiques des lacs glaciaires, se sont rarfies au profit despces moins exigeantes, comme la truite dans un premier temps, puis le brochet, puis la carpePour inverser cette tendance, diffrentes mesures ont t mises en uvre. Autour du lac un collecteur deaux uses a t construit, aprs traitement, cette eau a t renvoye dans la rivire le Fier qui lui videmment a t affect. Sur les flancs dalimentation du lac, les habitants ont t encourags rduire ou supprimer lutilisation des engrais dans les jardins, mme chose pour les agriculteurs et les leveurs. Un travail trs pdagogique sest dvelopp sur 40 ans, conduisant la mise en place dune vritable politique de bassin versant. En agissant de la sorte, on a russi faire rgresser leutrophisation des eaux du lac, les ombles chevaliers et les lavarets sont revenus.mais les pcheurs de carpes et de brochets en ont t frustrs.
Cest peu prs le seul exemple de grande ampleur o lon voit une reconqute du milieu par des actions concertes impliquant les habitants. Mais ce bon tat na dur quun temps car, en 2002, les 1 100 millions de m3 du lac, volume considrable, ont t vidangs pour lassainir, et on a ainsi rcupr des montagnes dordures de toutes sortes ce qui na pas empch que du PCB soit dtect en 2008 dans les poissons les rendant impropres la consommation. Leon de cette histoire : dans un contexte de dgradation gnralis, il est bien difficile de maintenir un lot de bonne qualit, surtout quand la loi du business domine tout. Indpendamment de ce cas particulier, dans de trs nombreux endroits, les indicateurs physico-chimiques, chimiques, physiques indiquent que la qualit de leau se dgrade. Globalement la qualit de leau est soumise deux tendances. - Dun ct les pollutions urbaines et industrielles rgressent. A cela, plusieurs raisons : o au niveau urbain, les progrs sont trs importants : les stations dpuration des eaux uses ont des rendements puratoires qui peuvent atteindre 90 % sur tous les paramtres classiques. La police des rseaux sorganise, on les modernise, on retraite de mieux en mieux et les directives europennes (ERU) nous y contraignent mme encore plus si nous agissons avec retard. o au niveau industriel, les technologies de production progressent : les processus ont trs souvent t modifis en amont, de manire rduire les rejets, des progrs ont t faits aussi au niveau des traitements curatifs. Evidemment il existe des contreexemples. En plus certaines industries se sont dlocalises dans dautres pays : on va polluer plus loin. - Toutes ces actions concourent rduire les pollutions ponctuelles, mais ce mieux, qui apparat travers un certain nombre dindicateurs, est neutralis et dgrad, par lactivit agricole. Les engrais sont utiliss en grande quantit pour prvenir les alas climatiques et assurer des rendements levs. Lutilisation des nitrates est massive, tant fortement solubles, ils se retrouvent dans les eaux des concentrations importantes. Ils sont responsables des mares vertes en Bretagne, ils contaminent la nappe de Beauce des niveaux levs et les rivires qui la vidangent transportent des taux qui peuvent tre suprieurs 100mg/l de nitrates.
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Il faut savoir quune rivire en bon tat, non perturbe par laction humaine, gnre une eau de qualit, acceptable pour la vie humaine et aquatique, ne contenant pas plus dune dizaine de milligrammes de nitrates par litre. Dans les eaux de nappe, on ne devrait pas dpasser quelques mg/l. Les nitrates augmentent, les phosphates semblent se stabiliser, mais les quantits accumules dans les sdiments et les sols sont tellement importantes que leutrophisation reste forte. Les phytosanitaires et les transformations physiques compltent la dgradation gnrale des eaux do lappauvrissement biologique des milieux. Mme dans le Massif Central, ou le plateau de Langres, pourtant rputs pour la puret de leurs eaux, la qualit biologique rgresse, ce que lon peut observer quand on connat ces lieux depuis longtemps, mais ce sera difficile faire par les plus jeunes qui manquent souvent de point de rfrence scientifique par rapport ltat initial des milieux. Cette difficult est dautant plus grande surmonter que les sciences de la nature ont t assez sinistres, notamment dans le domaine de leau et des milieux aquatiques. Aujourdhui les spcialistes de leau, capables de porter un diagnostic solide, sont trs peu nombreux. Depuis longtemps, on sait que les parties des fleuves qui correspondent aux zones sdimentaires sont fortement impactes par les pollutions, la traduction biologique de cet tat est la rarfaction du brochet, espce exigeante et emblmatique de ces zones. Mais lon observe maintenant, que les parties suprieures des bassins se dgradent leur tour, certaines comme les Alpes dans une moindre mesure pour linstant. La rivire le Bs, qui coule la limite Cantal-Lozre entre 1 200/1 000 mtres daltitude, est maintenant dans les priodes estivales une rivire eutrophise, ce qui tait inenvisageable, ne serait-ce quau cours des 20 annes prcdentes. On reste perplexe en cherchant les causes dune telle situation car cette zone est trs peu peuple. Mais il suffit quune activit se dveloppe, levage hors sol notamment, avec pandages de lisier, pour que le milieu volue dfavorablement et perde une bonne partie de ses indicateurs de bonne qualit comme la truite fario par exemple : ce que lon observe en effet. Dans le Massif Central, sur la Margeride ou lAubrac, on constate, et cest nouveau, que les hauts plateaux sont cultivs selon des mthodes qui ressemblent fortement celles qui ont t dveloppes en Beauce : cultures cralires adaptes la montagne par slection des espces, fortes densits des semis, pailles courtes, pas dherbes indsirables qui indique lusage des phytosanitaires dans une recherche de rendements levs incompatibles avec la prservation de la qualit de leau. Cela va mme plus loin, la prairie est aujourdhui source de pollution : oublie la prairie naturelle de montagne , voici la prairie cultive. On cultive de lherbe comme on cultive du bl, on injecte beaucoup dnergie dans les sols et dans le machinisme qui permet de rcuprer les vgtaux. On essaie daugmenter le nombre des rcoltes dans des endroits qui ne sont pas trs favorables, comme lAubrac ou le plateau de la Colagne o lon peut rencontrer des engins et des tracteurs normes qui viennent rcuprer, non pas du foin, mais de lherbe broye qui sera mise en ensilage. Tout cela cre une gnralisation de pratiques qui ailleurs ont contribu trs fortement dgrader la qualit de leau. On peut craindre quil en sera de mme dans ces zones : on en voit dj les prmices.
Tout ceci concourt dgrader tout le systme biologique dont on ne connat pas toutes les subtilits dun point de vue scientifique. Nous sommes dans la contradiction entre la volont de productivit et les exigences de prservation des qualits de leau. Mais il faut nourrir les hommes. Comment faire ? Cette politique agricole qui dgrade la qualit de leau est souvent justifie par la ncessit de nourrir.le monde ! Ambition relativiser fortement car la SAU nationale reprsente moins de 1% de la SAU mondiale. Nourrir le monde pose le problme du type dagriculture quil faudrait promouvoir pour atteindre cet objectif. Il nest pas sr que la finalit du systme agricole actuel soit celui-l. Lagriculture est gouverne par les rapports nord-sud, o le prix des crales est fix par Chicago et o les pays pauvres sont souvent privs de leurs ressources vivrires : on est dans une logique de lexploitation des pays pauvres. On est galement confront une autre logique plus interne : le jeu des coopratives dans la vente, le business des engrais ou des produits phytosanitaires. Toute une chane dintrts, en France et au niveau de lEurope, est alimente par les subventions de la PAC, ce qui permet aussi de faire fonctionner les entreprises de production, chimie, recherche, machinisme agricole agroalimentaire. Il fallait 1 milliard de francs pour fabriquer une nouvelle molcule par exemple. Cet argent inject dans ce secteur permet dalimenter toute une chane dacteurs conomiques : les VRP des entreprises, les VRP des coopratives qui nencouragent pas lutilisation parcimonieuse des intrants. Pour augmenter les bnfices, tout acte qui peut conduire une rduction des quantits utilises, nest pas souhaitable conomiquement et mrite dtre combattu. Et puis il y a tous les relais des chambres dagriculture avec le poids de la culture productiviste : comme faire partie du club des plus de 100 quintaux lhectare ! Dans les orientations de la politique agricole, il faut aussi prendre en considration que les moyens financiers de la PAC, peu prs 80 %, vont 20 % des agriculteurs en France, et cest sans doute aussi vrai ailleurs en Europe. Avec la nouvelle PAC, la donne pourrait changer mais le syndicat des craliers pourrait ne pas lentendre de cette oreille. Il existe un noyau dur qui a des moyens et un intrt trs fort. Ils sont capables de gnrer une idologie productiviste, de combattre toutes les agricultures de rduction des intrants, style agriculture biologique, ce noyau dur dfend les intrts de la chaine de ses intrts. Quand on dit que lon va essayer de rsoudre les problmes de leau, on se retrouve confront un problme beaucoup plus vaste qui concerne notre modle conomique, notre mode de vie et ses finalits : cest donc un problme de socit, minemment politique. Le problme rsoudre peut se rsumer de la sorte : comment effectuer la transition dun systme qui a compltement driv, vers un systme moins catastrophique pour leau, la sant, et qui gnre des emplois ?
Lexemple de la nappe de la Beauce est parlant : 10 milliards de mtres cubes deau aux portes de Paris, mme plus. La nappe cest 9 000 km2, un aquifre de 120 mtres de hauteur, avec un taux de porosit de 10 15 % en surface, de 3 4 % en profondeur On a un taux de 100 130 mg de nitrates/litre et plus on est proche de la surface, plus cest lev. On y abandonne des captages deau potable trop pollus. Quant aux sources priphriques qui vidangent cette nappe, on retrouve des 80 ou 90 jusqu 120 mg de nitrates. En plaine de Beauce, les taux de nitrates ne cessent daugmenter rgulirement depuis 50 ans. On identifiait dj 1 mg/l daugmentation par an dans les annes 1970, cela na pas chang, alors que lon est en zone vulnrable et que des programmes daction anti nitrates devraient tre mis en oeuvrerellement. On calcule que les diffrents estuaires des fleuves de France transportent vers les mers un excdent de nitrates de 700 800 000 tonnes par an, dont 75 % responsabilit agricole ; les 25% restants tant rpartir entre les industries et les urbains, il faut savoir que les stations dpuration ont des taux dpuration de 90 % sur lazote. Ce que lon peut voir galement, ce sont les pollutions historiques : Pour apprcier ltat des milieux, il faut aussi tenir compte de tout ce qui a t rejet auparavant, qui ntait pas obligatoirement soluble dans leau et qui sest stock dans les sdiments : PCB, mercure, lments mtalliqueset que lon trouve dans les boues, les vases de barrage (ex. barrage de Villerest, fleuron du bassin de la Loire, contamin au PCB relativement rcemment), ou encore le lac dAnnecy dj voqu, ou bien le Lman ou encore le Rhne. On va dcouvrir de nombreux lments chimiques de cette nature, dans les estuaires notamment, et donc des contaminations touchant les moules, les hutres, les anguilles, les poissons (poissons, indicateur fort de la directive cadre sur leau). Dans la baie de Seine, nous savons que les moules sont fortement contamines. Lab - Quelles solutions acceptables par tous ? Quelles propositions feriez-vous pour aider les lus locaux avoir les armes ? B.R. - Vous voulez dire : est-ce que je peux trouver des solutions ma porte, localement, donc pas trop compliques, qui permettent de rsoudre les problmes voqus. Supposons que vous soyez lu dun village situ en Beauce par exemple, et que vous distribuez une eau qui nest pas conforme car contamine par des nitrates et des pesticides (ces deux polluants tant souvent prsents ensemble). Vous cherchez alors une solution concrte dapplication rapide : vous envisagez dapprofondir votre captage car vous savez que leau est moins pollue en profondeur. Mais vous tes dj au fond de la nappe, donc vous cherchez une autre solution. vous tentez dinterconnecter votre forage avec un forage voisin moins pollu, mais les autres captages en proximit sont aussi pollus que le votre. Alors vous abandonnez votre captage, premire perte financire. Ensuite il vous faudra trouver un captage ailleurs, bien plus loin, puis tirer des kms de canalisation, les financer alors que dans le milieu rural les finances publiques ne sont gure florissantes. Deuxime perte financire, et investissements qui conduisent laugmentation des impts locaux : la prochaine lection vous ne serez pas rlu !
Scnario catastrophe. Vous ne trouvez pas de captage de remplacement, vous distribuez quand mme une eau non potable, vous tes passible de la loi, le prfet fait pression sur vous, et les associations de consommateurs soccupent de votre cas. A linverse du territoire rural, la gestion de leau dans une grande ville prend une dimension diffrente car les moyens financiers agglomrs sont bien plus importants et permettent dagir plus facilement. Exemple : lapprovisionnement en eau de lagglomration dOrlans. Les captages principaux sont principalement aliments par les pertes de la Loire lamont dOrlans. Leau pntre dans le rseau karstique par lintermdiaire de gouffres qui se forment dans le lit de la Loire, elle est pompe une quinzaine de mtres de profondeur et grossirement filtre par les sables et les graviers. Cette eau brute contient des contaminants et en particulier des produits phytosanitaires dont les concentrations augmentent. Un dbat important sest dvelopp : faut-il aller chercher leau sous la fort dOrlans o elle est de bonne qualit, ou bien augmenter les traitements de leau qui provient de la Loire ? Sous la fort dOrlans, se trouve aussi la nappe de Beauce, mais elle est protge par la fort et par une importante paisseur dargile. Cest pour linstant une eau de bonne qualit qui ncessite des traitements lgers, dont la composition est stable, il sagissait alors de tirer un gros tuyau de 30 km de long pour amener leau Orlans : facile dire, plus compliqu faire ! En fin de compte, cest la solution traitement de leau de la Loire qui a t retenue. Pour un investissement supplmentaire de 10,8 millions deuros, lancienne usine de traitement a t modernise : grande augmentation des lits de charbon actif, renforcement de lozonisation, quipement dune filtration par micro tubes biologiques dveloppe par Lyonnaise des eaux Cest une dmarche curative, coteuse, aide par lAgence de leau, certainement efficace ce dtail prs : que fera t- on si les concentrations en pesticides dans leau brute augmentent au-del des normes de potabilisation de leau ? Pour viter den arriver l, il faudrait rduire les quantits de produits phytosanitaires utiliss par les diffrents acteurs : agriculteurs, villes, entreprises, jardiniers du dimanche etc. Mais cet exercice dpasse le cadre local : cest un exercice quil faudrait conduire sur les milliers de km2 du bassin de la Loire ! Eventualit qui nest envisageable que dans le cadre dune rforme de la politique agricole europenne, ce qui nest pas la porte de la volont et des possibilits daction dun lu local seul, mais du niveau de responsabilit des gouvernements. Le plan Ecophyto 2018 pourrait y contribuer ! Dans une ville riche, avec des moyens techniques, il est possible de faire du curatif, et si besoin est de tirer une canalisation sous la fort dOrlans. Dans des petites villes ou des villages des oprations de mme nature sont pratiquement impossibles et les habitants des zones rurales en sont souvent rduits consommer parfois des eaux hors normes.
Enfin si la qualit de leau brute continue se dgrader, il ny aura plus de solution curative pour personne, les dernires rserves deau de bonne qualit seront de plus en plus convoites : dailleurs ce mcanisme est dj enclench sous la fort dOrlans. La fourniture deau potable est une proccupation forte des lus, leur responsabilit est engage, cest pourquoi ils sont souvent trs attentifs cette question, mais la politique de leau ne se rduit pas seulement la fourniture deau potable : elle est beaucoup plus vaste, la DCE en trace les contours. Cest pour cela que je disais tout lheure : il ny a pas de solution exclusivement eau aux problmes de leau. Cela nous force sortir des logiques exclusivement curatives pour nous confronter aux causes de la crise de leau en portant notre regard sur notre mode de vie, sur lorganisation de la socit, sur notre mode de consommation, sur les finalits de production, sur notre relation au travail. Ces questions interpellent lultra-libralisme tel quil impose son mode de pense, dans ses objectifs et ses outrances. Cest un projet politique quil faudrait construire lchelle de lEurope lchelle de la plante ! En matire de politique de leau, nous ne sommes pas inactifs, nous sommes dots doutils publics qui permettent dagir, mais dans un cadre au contour fix. Un dispositif domine tous les autres, lorganisation en bassins hydrographiques o agissent les agences de leau, tablissements publics de ltat. Instaures par la loi sur leau de 1964, 6 agences de leau ont t cres en France mtropolitaine, et depuis 2000 2003, quatre nouveaux tablissements ont t installs dans les TOM. Typiquement, une agence de leau peut regrouper environ 500 agents comme en SeineNormandie ou 300 comme en Loire Bretagne. Certains bassins sont plus petits comme ArtoisPicardie. LAgence de lEau, cest loutil oprationnel lchelle dun bassin avec des techniciens, des ingnieurs, agents de ltat fonctionnaires et surtout contractuels. Le directeur de lagence est nomm (et en rgle gnrale nchappe pas la coloration politique du pays au moment de sa nomination). Le conseil dadministration (CA) est dot dun prsident, lui-mme nomm par le gouvernement. Le Comit de Bassin (CB), organe qui oriente la politique de leau et sur lequel sappuie lagence, comprend les reprsentants de 3 catgories dacteurs sur le bassin : dune part, les lus : ils ont un rle important puisquils reprsentent 40 % des membres du Comit de bassin (nouvelle loi sur leau de dcembre 2006) dautre part les reprsentants du monde conomique qui utilisent de leau, industries de toute spcialit, agriculture et reprsentants de la socit civile (associations) l aussi 40 % du CB. Les associations ne reprsentent quune faible proportion de ce pourcentage. enfin les reprsentants de ltat, 20 %. CB, CA et commissions, forment les instances de bassin. Cest partir des CB que sont constitus les CA. Pour info, le CB de Loire Bretagne est constitu de 190 membres.
Aspect dmocratique - information fiable et aspect lobbying Il faut recaler la politique de leau dans ses priorits. Que lon soit en gestion prive, ou en gestion publique : vous devez faire face la dgradation de leau brute, et vous devez dans tous les cas, la rendre potable, donc la dpolluer, donc mettre en place des outils de dpollution dans une dmarche curative certes, mais surtout prventive, pour que la qualit de leau brute soit amliore. Cest dans cette dmarche que je situe mon action. Si lon prend le problme de leau seulement par lentre : prix de leau potable, on se prive de beaucoup dlments de comprhension. Le dbat gestion publique gestion prive recouvre une ralit complexe qui renvoie la responsabilit des lus et leur aptitude faire appliquer le juste prix. Sur les questions de dmocratie, il faut se reporter au fonctionnement des Comits de Bassin. Si les Agences de lEau jouent un rle majeur, cest quelles sont les chefs dorchestre de la politique de leau sur un bassin donn avec un argument puissant : laide financire. Cest pourquoi les Comits de Bassin constitus par les lus et les reprsentants du monde conomique et par le reprsentant de ltat jouent un rle dterminant. Ce dispositif est complexe et subtil car les Agences de lEau, sont des tablissements publics de ltat, ce sont des structures bicphales : - le prsident du CA, le directeur de lAgence, sont nomms par ltat, et sous tutelle du ministre de lEnvironnement, ce dernier animant la politique de leau fortement oriente par lEurope. Cest un premier lieu de pouvoir. - ct de lAgence le Comit de Bassin, qui est un organe dmocratique, lit un prsident, cest un autre lieu de pouvoir. On a pu voir lorsque Dominique Voynet tait ministre de lenvironnement la traduction politique de lopposition droite/gauche entre le pouvoir qui donnait des orientations aux Agences de lEau et les prsidents de Comit de Bassin qui taient tous dune coloration politique diffrente. La loi sur leau de Dominique Voynet a capot lorsquil y a eu changement de majorit. Par rapport la volont dindpendance dun Comit de Bassin, il y a toujours les forces de rappel de lEtat, le ministre de tutelle imposant aux agents de ltat une discipline de vote. Dans le collge des lus, il y a un panachage de reprsentation entre la droite et la gauche, cela aussi oriente les votes, tout comme la profession. Dans le collge des usagers, les acteurs du secteur conomique savent trs bien o se situent leurs intrts, ils savent passer et ngocier des accords de vote avec certains membres du collge des lus. En rsum, des Comits de Bassin mane une attitude plutt conservatrice et cest probablement un miracle quand, dans le Comit de Bassin de lAgence de leau Haute-Garonne, cest un socialiste qui peut tre lu ! Lab - Tout le monde sait quil y a un problme de gouvernance, un problme de reprsentation dans les comits de bassin. Certains suggrent de mettre 30 % dusagers lambda pour mettre les pieds dans le plat !
B.R. - On est bien conscient quil faudrait changer la composition des CB pour quune meilleure gouvernance sinstalle. Nous avons dj dvelopp cette ide dans diffrents textes notamment dans la lettre eau une publication du rseau eau de FNE. La loi sur leau de 2006 na pas chang rellement les rgles de reprsentation de la socit civile, (analyse dans la lettre eau N 42). Le problme de la composition des CB est trs compliqu. On ne va pas mettre 30 % de reprsentants de la socit civile. Dailleurs aurions-nous suffisamment de militants chevronns pour occuper ces postes ? La socit franaise ne favorise pas lengagement des citoyens dans la socit civile, nombreux sont les responsables politiques qui saccommodent trs bien de cette situation. Dautres peuvent redouter ces militants qui ne sont pas sous contrle et qui viennent troubler le jeu politique habituel en popularisant des ides diffrentes. On se souviendra de ce qui tait dit des cologistes avant que ne se prcisent les contours de la crise cologique, environnementale, nergtique, sociale,etc. Lab - Ce ne doit pas tre un problme de militant chevronn mais une question accessible tous. Cest souvent par une technostructure et la complexit des choses que lon ne fait pas la transparence sur lessentiel qui concerne les gens. Lenjeu pour nous et les associations, cest de dmocratiser linformation. Ne pourrait-il y avoir une infime partie de lnorme mobilisation financire en jeu consacre la formation ? Tant des usagers que des lus ? B.R. - La gauche sen est occupe dans une grande manifestation publique en 2001, ctait lanniversaire de la loi sur les associations de 1901. Plusieurs Ministres staient succds la tribune dans des envoles toutes plus ou moins lyriques, ils navaient pas chang le monde de la vie associative. Certes, le problme des associations avait t bien identifi et les militants dsintresss montrs en exemple comme dhabitude ! Lautre question peut se rsumer : comment faire voluer le couple Agence de lEau et Comit de Bassin ? Cest un systme intressant qui permet le brassage des sensibilits et des intrts contradictoires, il permet un exercice dmocratique, avec cette rserve : les rgles de composition pnalisent ceux qui dfendent des valeurs non conomiques. Selon leur comptence et leur charisme, les militants associatifs peuvent mettre des ides, faire voluer les dbats, mais en fin de compte on reviendra au vote dont on dira quil fait consensus. Quant la complexit des dossiers et la technostructure, on pourrait certainement simplifier ce type dorganisation, mais il faut aussi prendre en considration quun administrateur va se trouver confront au travail permanent de centaines dagents plein temps qui en plus jargonnent comme jargonnent les lois que nous tous utilisons. Faire voluer ce systme, ncessit de le remettre plat : faire une RGPP des agences de leau ? Lautre ide dvelopper, cest lorganisation de la formation des administrateurs. Des formations sont dj organises, mais elles trouvent trs vite leurs limites, complexit de la gestion de leau, volume considrable de donnes de toute nature : conomiques, financires,
techniques, scientifiques, administratives, lgislatives, etc. Mais aussi sujets que lon ne peut pas aborder dans leur grande complexit dans une formation organise par une agence, par exemple : lapplication du principe pollueur-payeur ! Prendre aussi en compte un autre lment limitant pour les lus et les associatifs : leur disponibilit. De plus, que les lus et les associatifs ne soient pas au top niveau, nest certainement pas pour dplaire certains acteurs influents, autre lment prendre en compte ! Le problme des redevances et la mise en uvre du principe pollueur-payeur sont des sujets difficiles o la non transparence tait de rgle. Les choses ont chang, mais le PPP nest toujours pas appliqu. Nous avions publi il y a quelques annes une analyse du systme des redevances pour faire comprendre comment elles taient calcules et o se situaient les rgles arbitraires. Nous venons de faire un travail partiel sur certaines redevances la suite de la mise en application de la loi sur leau de 2006. On peut constater le faon dont le lgislateur a encadr les redevances et comment les Comits de Bassin fixent les taux par le vote (Lettre eau 49). Retour sur la composition des Comits de Bassin : comment la changer ? Cest la loi sur leau qui fixe leur composition. La priorit est donne aux lus. Le collge des lus reprsente 40% du CB, il est form par un reprsentant par dpartement, un par rgion, et majoritairement par les reprsentants des communes ou de leurs groupements comptents dans le domaine de leau. En Loire Bretagne, 29 au titre des conseils gnraux, 8 des rgions, soit 37 reprsentants des collectivits, deux siges en plus pour les villes soit 39, au total pour les lus 76 siges. Le collge des usagers 76 siges galement et pour le collge de lEtat 38 siges au total 190 membres pour ce CB. Les associations sont dans le collge des usagers, 7 environnementalistes, 6 consommateurs, 4 pcheurs amateurs. Le CA est form partir du CB, la loi sur leau de 2006 na pas modifi les rgles de composition. En Loire Bretagne, le collge des usagers du CA est form de 11 membres. Les APNE ont un sige, les pcheurs aussi, ainsi que les consommateurs. Le secteur conomique a donc 9 siges, en fait 10, car le reprsentant des consommateurs est un agriculteur lu contre lavis de que Choisir , de la CLCV, et des associations de famille. Et vive la dmocratie.selon les industriels allis aux agriculteurs. Lab - Communication officielle les industriels paieront plus quavant. Or aujourdhui les industriels paient moins. Ne pourrait-on pas faire la proposition dun vritable audit, radiographie sur le problme de la dmocratie, de la gouvernance de la prise en compte de lensemble des diffrents enjeux ? Que pourrait-on faire pour que la globalit des enjeux politiques (socitaux, volution des territoires, cohsion territoriale, transversalit), soit prise en compte dans le fonctionnement routinier des comits de bassin ? Quest-ce qui pourrait faire voluer cela positivement ? B.R. - Faire des audits. Des audits sont raliss par la cour des comptes, mais jamais les fondamentaux ne sont visits car relevant du domaine de la politique et de la loi. Si les agriculteurs ne paient pas de redevances sur les nitrates et les phosphates, cest tout simplement parce que la loi ne le prvoit pas. Ce nest videmment pas sous leffet du hasard, la redevance nitrates a t supprime sous la pression des coopratives et des producteurs.
La fonction dadministrateur conduit embrasser les problmes lchelle du bassin, territoire norme o se droulent une multitude dactions qui relvent de la gestion de leau. Cest pourquoi un dossier de conseil dadministration est norme, toutes les oprations y sont consignes. Ne pas sen occuper reviendrait laisser lagence dcider de tout. Dangereux car linfluence des acteurs puissants rode toujours dans les couloirs. En plus que ferait-on alors ? Donc quand on est administrateur il faut assumer tout en tant critique, ou dmissionner. Le fonctionnement des Agences est gouvern par un ensemble de rgles de financement qui sont vots dans chaque instance de bassin. Sont prises en compte les rgles dfinies par la loi eau pour les redevances et de toutes les lois et dcrets qui concernent leau et les milieux aquatiques. Tout cela vaut instruction pour les services. Un problme difficile rsoudre pour un administrateur cest le dsquilibre trs important entre lui et les services puisquun dossier peut tre travaill par 30 personnes qui sont dans leur monde professionnel. Souvent les administrateurs ne regardent que les documents qui les intressent et qui concernent leur catgorie professionnelle, ou leurs proccupations communales. L o les choses importantes se passent, cest quand les dbats portent sur les rgles qui fixent les redevances et les aides, ainsi que les actions prlvement de leau par exemple. Mais les rgles en question sont toujours conformes la loiet la loi est bien douce qui sait lapprivoiser dans sa priode de jeunesse. Ensuite sur le terrain, il reste la faire respecter, mais les services de police de leau ont bien peu de pouvoir. Comment faire voluer ces rglements, et ces rgles de composition des Comits de Bassin ? Cela ncessite une rflexion difficile et approfondie sur : quel rle pour le comit de bassin ? Actuellement le secteur conomique est dominant, son influence est renforce par de nombreux lus qui tous ne sont pas agriculteurs ou conservateurs. Faut t-il rduire ce poids au profit de la socit civile en mettant des garde-fous. Il faudrait aussi mnager des temps de dbats o le poids de la structure Agence soit moins prgnant. Renforcer la culture technique, scientifique, financire des administrateurs, leur inventer du temps libre pour quils puissent tre aussi disponibles que les reprsentants du secteur conomique : pays par leurs organisations ou leurs entreprises pour tre administrateurs. Et lon se souviendra que, pour lindustriel, moins il paie de redevance, mieux il se porte, et plus il oriente lutilisation de toutes les redevances vers les secteurs des activits industrielles, plus il pense que limpt est utile. Comment renforcer la reprsentation de la socit civile, tant entendu que cette orientation sera combattue par le secteur conomique ? Une seule solution : la loi. Il faudra donc une majorit acquise ces ides.
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8 fvrier 2010
Audition de Henri SMETS, membre de lAcadmie de leau et Prsident de lADEDE (association pour le dveloppement de lconomie et du droit de lenvironnement)
Article 1 de la loi du 30 dcembre 2006 sur la prservation des ressources en eau et des milieux aquatiques : L'eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le dveloppement de la ressource utilisable, dans le respect des quilibres naturels, sont d'intrt gnral. Dans le cadre des lois et rglements ainsi que des droits antrieurement tablis, l'usage de l'eau appartient tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygine, a le droit d'accder l'eau potable dans des conditions conomiquement acceptables par tous. Les cots lis l'utilisation de l'eau, y compris les cots pour l'environnement et les ressources elles-mmes, sont supports par les utilisateurs en tenant compte des consquences sociales, environnementales et conomiques ainsi que des conditions gographiques et climatiques. Un unique article dans cette loi qui vise renforcer la solidarit des communes dans le domaine de l'alimentation en eau et de l'assainissement des personnes en situation de prcarit et qui vient en discussion au Snat le 11 fvrier. http://www.senat.fr/cra/s20100211/s20100211_7.html#par_691
Henri Smets : Maintenant quil y a le droit leau dans les textes, que proposez-vous de faire ? Si tous les gens prcaires ont droit une aide, dans les faits ce droit nest pas appliqu car les dispositions qui en dcoulent ne sont pas finances. Do la proposition de loi Cambon, dput UMP, relative la solidarit des communes dans le domaine de l'alimentation en eau et de l'assainissement des particuliers . Une espce de correctif que lon essaie de mettre pour que le droit prvu depuis 1990 soit mis en uvre, cest--dire le droit une aide spcifique, indpendamment que lon ait des dettes et que lon ait un contrat avec une compagnie de distribution deau. Cest donc un systme qui aurait d tre la base de laction. Tout ce que lon a dit cest que le FSL serait financ par les distributeurs et par le Conseil gnral. Ceux qui sont aids, ce sont uniquement ceux qui ont un contrat et des dettes sur ce contrat deau. Ce ne sont donc pas des personnes en immeuble collectif, dans de grands ensembles, ce sont seulement ceux qui ont un contrat individuel. Mais que voit-on comme systme de financement rel ? Les distributeurs deau privs ont lanc une vaste campagne pour que tous les dpartements contribuent, jouent leur jeu et, eux-aussi y participent en mettant obligatoirement une petite aide par abonns, pour que le FSL finance ce droit leau.
Mais il y a beaucoup de dpartements, et surtout dans le sud, qui ne signent pas de convention avec les distributeurs privs, qui nont rien. La ville de Paris na rien, elle ne prvoit pas de droit leau sous cette forme l sous prtexte quil ny a pas de contrats individuels. En ce qui concerne les rgies, je nen ai trouv que trs peu qui contribuent un tel fonds daide. Finalement, paradoxalement, ce sont les distributeurs privs qui poussent le plus pour faire fonctionner ce systme. Systme, je le rappelle, limit tous ceux qui ont des contrats. Les distributeurs privs soutiennent un systme par lequel ils abandonnent des crances mais sont pays pour partie par les usagers endetts. Cela aide un peu allger la facture eau des usagers qui ne peuvent pas payer mais cela naide en rien les usagers sans contrat individuel. Lab - Sur les problmes dimpays concernant des contrats individuels, le dlgataire (Suez, Saur, Veolia) qui a pass des accords, saisit la collectivit qui saisit le CCAS, charge pour celui-ci dactionner le FSL. Or de nombreux FSL nont pas de dpartement eau, il ny a aujourdhui que 2/3 des FSL qui abondent ce dpartement eau. Donc le systme est trs imparfait, dautant que nombre de personnes chappent au radar : celles qui ne sont pas titulaires dun contrat eau car elles sont en collectif ; au del de cela, un nombre important de gens, pour des raisons que lon peut qualifier dthiques ou morales, ne vont pas vers les services sociaux. Cest quelque chose de largement sous-estim. Certains se saignent aux quatre veines pour payer tout ce quils ont payer et ne peuvent donc tre bnficiaires du dispositif actuel. Tout le monde saccorde pour dire que les dispositions actuelles ne sont pas satisfaisantes et la proposition de loi qui va passer aprs-demain au Snat napporte aucune rponse vritable. Elle ajoute seulement la possibilit optionnelle pour une collectivit de mobiliser 0,5 % de son budget un financement complmentaire du dit systme totalement imparfait. Donc, cela ne peut en aucun cas constituer une rponse pertinente. H.S. - Je ne suis pas daccord. La nouveaut cest de permettre aux assainisseurs de contribuer, car les distributeurs et les collectivits pouvaient dj le faire. Lautre nouveaut est que le FSL pourra intervenir avec les moyens financiers des distributeurs pour aider payer les charges et notamment leau. Lab - La novation de la proposition Buffet, reprise par le PC, ctait de dire que lon modifiait totalement lapproche en abandonnant lide de rustines, et que lon reprenait la question en amont. Sur la base dun travail dinvestigation conduit en rgion parisienne, il est apparu que pour les personnes en situations les plus prcaires, le montant des charges deau pouvait reprsenter aujourdhui 5, voire 7 ou 8 % de leur capacit contributive. Ce qui est absolument norme. Face cela, lide tait de changer radicalement lapproche et de mettre en place un systme prventif en sappuyant sur la technologie des CAF et le systme des APL, de dposer une proposition de loi qui dise trs clairement que ds que le montant des charges deau et dassainissement excde 3 % des ressources du foyer concern, ce qui peut tre calcul sans difficult, cest le systme de lAPL, via une contribution qui sera verse au foyer sous rserve de la constitution dun fonds rgional ou national qui devrait imprativement tre abond par les dlgataires privs. Cest l que cela a achopp. Il faut trouver le financement.
Les tudes ralises en rgion parisienne font tat de 600 000 foyers concerns : cela reprsenterait 17 millions deuros / an. Ce qui nest pas exorbitant. H.S.- Attention, les chiffres sont susceptibles de varier. O est le vrai problme ? Il ny a toujours rien qui indique un consensus sur qui paie . La proposition de lObussas1 et la proposition Buffet ne sont pas suffisamment labores pour dfinir qui paie. Cest trop facile de dire cest le priv qui va payer . Cela na pas de sens et ne passera pas. On a deux solutions qui ne marcheront pas : cest de dire cest ltat qui paie ou cest le priv qui paie. Il ny a pas que le priv dans le systme. Que fera-t-on dans les zones o il y a des rgies ? Sont-elle prtes payer ? Silence total ! Si lon demande aux rgies ce quelles sont prtes faire pour les plus dmunis de leur rgion, elles ne rpondent pas. Limage de marque des rgies est dsastreuse ! Cependant, en insistant, jai russi avoir certains chiffres que jai donns dans mon livre, et certaines rgies font des choses trs bien. Par exemple, la rgie de Vannes. Il y a des dpartements qui ont des actions trs solidaires, comme la Gironde. Cela existe mais ce nest pas connu. Il y a des fonds qui sont abonds. En gnral les rgies font des abandons de crances plus ou moins importants, au cas par cas. Cest au niveau des CCAS et des maires que lon est plus ou moins coulants et que certaines recettes ne sont pas recueillies, avec des volumes significatifs. Lab - Il semble quil y a des problmes entre ce que veut dcider une rgie et ce que va dire le TPG, ou le rgisseur des recettes ; il y a des problmes qui sont apparus sur le manque de cohrence des dcisions de la collectivit et la doctrine qua labore le TPG dans un espce de vide juridique. On butte sur un autre problme : il y a davantage de petites rgies en France que de contrats grs par le priv. Cest une donne trs importante. En termes dusagers desservis, le priv cest 80 % ; il y a ct 60 ou 70 % de rgies, dont une myriade de petites rgies ; le reste sont des contrats de dlgation. En terme institutionnel, il faut intgrer cette composante. A moins dune lgislation trs autoritaire, cest trs difficile, quand cela repose sur le volontariat, de fdrer un aussi grand nombre de petites rgies, pour lesquelles il existe cependant une cartographie. Mais que peuvent rellement faire ces petites rgies ? Elles sont en position dattente, pieds et poings lis, elles nont pas davenir car elles nont pas de taille suffisante. En termes de structures, on a majoritairement des rgies, mais sont intgrs dans ce schma les syndicats, SIEP etc. Cest leur addition qui numriquement atteint 60 70 % du nombre de services. Les prsidents des SIEP sont lus, et sont rmunrs ils ne seront pas les plus chauds partisans pour les abandonner Un autre lment clochemerlesque : ce sont les achats deau sur une territoire donn. Cest sur une zone prcise que se situe le captage. On peut entendre cest mon eau , cela explique aussi lattachement. H.S. La rgie de Vannes, ce sont 30 000 abonns. Elle gre ses arrirs deau dans le seul cadre du CCAS et ne soccupe pas du FSL. Ils ont russi, dans le cadre municipal, donner une aide de 1Obussas : observatoire des usagers de lassainissement dIle de France
1,5 par abonn pour labondement dun fonds (abandon de crance en pratique). Par personne aide, cela reprsente 50 en moyenne sur lanne (diffrence paye par labonn) et ce sont quelques 800 foyers qui bnficient de cette aide fournie par le CCAS. Cest extraordinaire quand a marche. Cest le systme lancienne. Ensuite on a invent un systme o cest le dpartement qui fait la mme chose ; certains font les choses bien. Lab - Le problme, cest didentifier prcisment la problmatique je ne peux pas payer leau et les populations concernes. Quand cela passe par le systme CCAS / FSL, et cest une critique sur les fondements du systme actuel, cette dette eau participe gnralement dun endettement qui cumule lnergie, le loyer On est dans une dmarche de service social curatif ou seront pris en charge les impays deau parmi dautres impays affectant des gens en situation de prcarit. Sur un plan smantique, le principe pos de la lgitimit dun droit leau est un principe de droit irrfragable le raisonnement est reprendre dans ce sens. Cest pour cela quil faut sortir du schma actuel pour trouver un autre schma conceptuel de leau. On souhaite une matrise dmocratique, de linformation notamment. Il y a des aspects technologiques tudier et prendre en compte H.S.- Parlons dun cas o cest fait et adopt par les populations, cest lexemple de la Belgique o coexistent 3 rgimes de tarification de leau : bruxellois, flamand, wallon. Le systme flamand : principe suivant lequel chaque habitant a droit 15 m3 /an gratuits (ce qui en fait revient une rduction de 27 % car il faut quand mme payer les frais fixes et lassainissement). Les pauvres sont exonrs de la taxe dassainissement, sur dcision dun organe municipal type CCAS et ils ont ainsi quasiment leau gratuite. Le systme bruxellois instaure une tarification progressive : plus on consomme, plus le prix du m3 augmente. Variation calcule par habitant et non par abonn, les familles nombreuses ne sont donc pas pnalises. Il y a galement une taxe rgionale destine alimenter un fonds social de leau : 0,01 par m3 distribu. Le systme wallon : tarifs progressifs mais par mnage et non par personne - et taxe de 0,0125 par m3 pour les fonds sociaux (une taxe supplmentaire avait t tudie, de 0,0125 par m3 pour laide au dveloppement, mais na pas pu tre cre ainsi, la cotisation existe cependant). Quelle diffrence avec la France ? La Belgique nest pas trs grande. Mais il est possible de procder de semblables tarifications, progressives, par personne... On peut avoir 15 m3 gratuits. La loi franaise lautorise. Le maire de Libourne a ainsi lanc une opration de ce style, distribution gratuite de 15 m3, lassainissement tant payant. Le cot de ces 15 m3 est rparti sur les autres m3distribus.
Lab - Mais faisons attention la smantique et au terme gratuit ! Il y a bien quelquun qui paie. Dailleurs les gens sont mfiants quand on leur parle de gratuit, elle est souvent refuse. On fait payer symboliquement (valeur de maintien du lien social, ex. croix rouge, restos du cur). Parlons plutt de participation. H.S. - Autre facteur prendre en compte : il est vident que si la consommation personnelle baisse, le prix du m3 va augmenter, de mme pour les factures. Il faut savoir quen Flandres le prix du m3 a augment de 50 % et au del. Mais les gens ont trouv cela trs bien et ne veulent pas revenir en arrire. Quel est le mode de tarification qui parat adapt la France ? La solution belge parat adapte. Et est tout fait ralisable car on prend dj en compte le nombre de personnes au foyer pour les taxes municipales et le calcul du quotient familial. Lab - Si le systme se comprend dans les petites villes, dans les grandes le contrle est beaucoup plus difficile et le nombre de personnes vivant au foyer de labonn ne correspond pas forcment au nombre de personnes figurant sur sa feuille dimpt. Sur la facture deau : Toute la communication cologique tourne vers une baisse des consommations nentranera-t-elle pas de fait une augmentation de la facture ? Ce nest pas le consommateur qui gagnera. Le montant de la facture globale ne changera pas si on consomme moins deau, il restera stable mais le prix du m3 deau lui augmentera. Par contre, le cot des installations, dassainissement notamment, va tre de plus en plus lourd et sera rpercut sur les factures qui augmenteront de ce fait. Ni la Belgique ni la Hollande nont notre talement urbain. Le modle belge peut-il sappliquer mme de petites communes ? Nous avons 17 000 stations dpuration (STEP) alors que la Hollande en a 400, cest plus facile dintervenir cette chelle-l. Mais on est en train dessayer dmettre des propositions pour avoir une approche sociale de leau, alors que sur le modle conomique il faudrait essayer de faire des propositions politiques. Leau, cest la sant et cest largent, on est sur un vecteur extrmement porteur. Les gens sont prts entendre et couter aujourdhui tout ce que lon a leur dire sur leau : cest une rponse politique extrmement pertinente quil faut faire. H.S. - Dans la proposition porte par lOBUSSAS, qui mon avis na rsolu que la moiti du problme, inspir directement de mon livre leau potable prix abordable , qui na rien invent de nouveau, cest le modle que les Anglais ont invent il y a 10 ans et ont mis en avant mais quils nont pas mis en pratique. Je nai pas fait uvre de novation ! Il sagit simplement que leau ne cote pas plus de 3 % du budget. Message fort qui a t repris par Madame Jouanno (secrtaire dtat charge de lcologie), ce qui ma surpris. 3 %, cest aussi le chiffre de Tony Blair au dbut de sa priode de gouvernement. Cest galement quasiment le chiffre quutilise les municipalits amricaines : 4 %.
Donc, il y a quelque chose autour de ce thme qui est porteur ; cest galement ce que dfend le gouvernement franais pour lnergie, 10 % par mnage. Il y a un caractre attractif. Si on a 3 % comme plafond cela implique automatiquement que lon doive consacrer environ 1 % de lensemble des factures deau aider ceux qui dpassent la limite de 3 %. Cela dpend videmment du niveau de prix de leau, et si celui-ci explose il faudra plus qu1 %, mais cest lordre de grandeur. Le 3 % est une bonne rfrence et il est repris pas tous : plus personne nose dire 3 cest trop petit, mais personne ne dit qui paiera le 1 %. Jose : ce ne peut tre que par une taxe, ou lquivalent, sur le mtre cube, ce nest pas possible autrement. Dans les exemples o cela a t mis en uvre, cela a toujours t financ sur les factures deau. Il ne sagit pas de discuter du modle conomique, mais de rpartir la dpense entre les citoyens. On na que deux techniques : au prorata de la consommation ou au prorata du revenu et je ne vois pas comment faire autrement. Au prorata des bnfices indus des grosses compagnies capitalistes ? Cest bien gentil, mais on a plein de rgies qui, elles, nentrent pas dans la catgorie. On ne peut pas faire le coup de Total pour le ptrole : la prime la cuve, cest Total qui la paye. Mais on na pas lquivalent eau de Total. Il nest pas possible de dire que 2 ou 3 grosses entreprises seront taxes alors que 10 000 rgies ne le seront pas. Ce nest pas dfendable. Lab - Le dbat en ce moment sur le primtre des missions, leffondrement du modle conomique, leau doit payer leau (mme si cest avec le budget gnral que lon doit payer leau pluviale) nous renvoie un dbat qui va surgir dans les annes qui viennent : il faudra trouver une nouvelle prquation entre le montant de la facture et limpt qui traditionnellement a assur de dbut du financement de construction des infrastructures. Les 850 000 kms de tuyaux daujourdhui ont t financs sur un sicle par limpt, pas seulement par le montant de la facture. De mme pour lassainissement, chaque anne les conseils gnraux continuent financer hauteur de 700 millions deuros les petites collectivits rurales (un problme si cellesci perdent la clause de comptence gnrale). Avec le fond de crise dans lequel nous nous trouvons, ne serait-il pas utile de rflchir dautres modes dalimentation dun fonds social sur une base fiscale ? quoique de ne plus avoir les droits de mutation pnalise fortement les collectivits locales. Mais quelque chose comme cela, cela peut tre une piste de rflexion. H.S. - Pourquoi pas ? Nous avons 3 impts : limpt sur le revenu, limpt local et limpt sur le m3. Le plus mauvais de tous, que tout le monde met en avant, cest limpt sur le m3. Mais cest le plus injuste car la consommation par mnage varie trs peu selon le revenu et cest donc la mthode la plus rgressive qui soit de rpartir la facture deau. Il ne faudrait pas le mettre au m3 si on prend laspect progressivit de limpt. Limpt local, cest mieux ; mais ce serait les finances locales qui devraient le payer. Limpt sur le revenu cest encore mieux. On na pas dautre choix. Mais, alors que ltat se dsengage du social compltement, aller lui demander de prendre sur limpt sur le revenu pour financer leau, cest aller contre-courant. Donc, il ne reste plus que le local ou le m3. La tarification sociale, cest relativement simple : on prend 1 % des factures deau, on le fait payer par chacun, et on arrive un grand dbat qui va porter sur 120 millions deuros (chiffre
daffaires annuel de leau, 12 milliards). Il faut 120 millions deuros pour rsoudre tout le problme social. Le montant de la tarification sociale de lnergie, tout confondu, cest 275 millions par an. Puisque leau reprsente, dans la facture des mnages, le de lnergie, on pourrait prendre comme indicateur quon va faire un fonds social de leau qui sera du fonds social de lnergie. On arrive alors 70 millions pour le fonds social de leau. Le fonds social de lnergie est abond par EDF et Total. Aujourdhui, en tant positif, jarrive 3 ou 4 millions prs, 15 millions deuros mobiliss par les FSL et CCAS sur leau. Il faudrait arriver 75 millions, si lon veut faire lquivalent de ce qui est fait pour lnergie. Il faut donc 60 millions de plus, ce qui reprsente 0,5 % du chiffre daffaires de leau, cest exactement la proposition de loi Cambon. Si on a un 0,5 % ou 1 % pour le social on peut le rpartir sur les autres, et les autres ce sont les usagers. On peut avoir une taxe de 1% sur la facture deau puisquon a une taxe du mme ordre pour les factures dnergie. Si on ne veut pas cela, quest ce quon propose ? Quelle est la solution ? Lune des solutions, cest de taxer les bnfices indus des dlgataires La proposition Obussas, cest obligatoire sur les bnfices des dlgataires et volontaire sur les rgies, une telle discrimination nest pas possible ! Du ct de lEurope. On a cru pendant longtemps que la cration de 2 tarifs, un tarif pour les gens normaux et un tarif pour les pauvres , que la dichotomie de prix tait une discrimination au sens de la lgislation europenne. Or lU.E. a adopt des directives qui autorisent explicitement des diffrences de prix suivant les catgories sociales et un protocole du trait de Lisbonne dit expressment que le caractre abordable des services publics est une valeur commune de lUnion europenne. Ce qui veut dire que cest un des objectifs de lUnion et cela autorise toute solution de tarif social en termes gnraux. Le trait de Lisbonne simpose la cour de Luxembourg qui sera oblige de saligner. Un autre argument, leau est un monopole : on na pas le choix du distributeur, on na pas le choix de la qualit, on na pas le choix du prix. On na le choix de rien. Il faut bien sen sortir en crant des solutions. Car que font les gens pauvres ? Ils vont chez les hard discounts . O sont les hard discounts de leau ? Mais faire attention cette notion de lentreprise low cost de leau ! Une meilleure solution ne serait-elle pas dintroduire la concurrence sur la partie commercialisation de leau ? Cest--dire lencaissement, la facturation, lentretien des rseaux pas sur les investissements. Il sagirait de segmenter les contrats, de sortir la partie commerciale de la partie rseaux et de la partie production ; comme pour llectricit, segmenter. La concurrence se ferait sur le secteur de la commercialisation et pas le secteur du rseau. Les rseaux cest une seule entreprise, la production quelques-unes et sur la commercialisation il peut y en avoir beaucoup. Cest envisageable - cela a dailleurs t envisag en Angleterre. Si le dgroupement se fait dans le secteur de lnergie, on peut le faire galement dans le domaine de leau. Les ractions de Suez et de Veolia ne se sont pas faites attendre quand jan ai parl
lAcadmie. Mais cest une ide, par exemple, que lAFD propose pour les pays en dveloppement. Mais ce nest pas encore mr. Le problme du tarif social est un problme tout petit de 1 % du chiffre daffaires et lintrt des distributeurs privs cest justement de pousser leur projet en disant quils faisaient du social alors quen ralit cela ne compte pas dans lconomie de leur contrat ; 1% ce nest rien. Fonds social de 75 millions ou de 120 millions deuros ? Les calculs sur 120 millions donne un plafond, et si lon met en place le systme en faisant du mieux quon peut, on saperoit que beaucoup de personnes ne bnficient pas de leurs droits parce quils ne le demandent pas. Lab - On rsume l la question du droit leau un problme de prix. Qui dit le bon prix, comment se compose le prix ? Ne doit-on pas partir des besoins et considrer leau comme tant un bien commun et sortir de ce rapport totalement marchand et consumriste ? Revoir la base comment, de ce fait, compte tenu de lingnierie existante, des moyens daccs leau existants, on peu travailler pour un accs leau de qualit le plus large possible toute la population ? Cest une question de prix ? ou alors cest une question cot ? et dans ce cas comment se compose le cot et qui fait les meilleures propositions ? H.S. - Si on part de votre point de vue, 99 % des mnages franais ont leau courante. Il y a seulement 300 000 mnages qui ne lont pas daprs lINSEE (puits ou autre). Il y a environ 75 000 mnages qui sont aids. Ce qui compte, cest quil y a 500 000 mnages qui ont vraiment des problmes conomiques et qui ne reoivent rien. Au del de 500 000 / 1 million, pour les autres, il ny a pas vraiment de problme leau ntant pas particulirement chre. Cest cette frange l qui est la seule en cause. Il y a, en plus, tous ceux qui nont pas une bonne eau dont on ne parle jamais. Cest incroyable : en Seine et Marne il y a 200 villages o leau nest pas bonne depuis des annes, que fait-on pour eux ? Je trouve tonnant que lon nen parle pas. Le sujet dont on ne parle pas, cest le droit la qualit, qui nest pas ngociable. Mais pour bonne qualit on est prt monter les prix et on rentre encore plus dans le systme. On entre l dans le problme curatif/prventif. Cela renvoie sur la ngociation de la PAC en 2013. Quelles sont les rflexions possibles pour une nouvelle politique ? Systme flamand, systme irlandais : premiers m3 deau gratuits pour chaque habitant, compenss par le prix des m3 des tranches suprieurs, plus chers (+ de 50 %). Les factures sont rparties autrement. Cest logique et dfendable, mais il y a-t-il une demande ? Il faut alors compter le nombre dhabitants. Lab - Les industriels, les agriculteurs bnficient de tarifs dgressifs, mais qui est-ce qui paye ? Lusager ordinaire, trois fois de suite Un exemple : la moiti de la consommation annuelle de la ville de Landernau, ce sont les industriels de lagro-alimentaire qui bnficient de tarifs dgressifs et paient 50 fois moins cher que lusager lambda. Donc ce sont les citoyens de
Landernau qui, prquation, financent lindustrie agro-alimentaire locale. Second point, quand ils ont utilis cette eau, ils rejettent leurs effluents dans les circuits dassainissement, deuxime peine. Au total le consommateur lambda aura pay 3 fois pour financer, sans le savoir, lindustrie agroalimentaire locale. Comment sera mise en place la tarification sociale ? Discussion : ngociation des contrats, du cas par cas Alors que pour les consommations domestiques, les tarifs sont publics, les tarifs pratiqus auprs des industriels et des agriculteurs ne le sont pas. Ngocis dans des contrats non rendus publics. Il ny a pas de rgles. Pourquoi les HLM ont ou nont pas un tarif diffrent des simples citoyens ? Ex. Prison de Fresnes, tarifs dgressifs partir de 6 000 m3. Quen est-il pour les hpitaux ? Il y a des particuliers immobiliers qui ont des contrats. Tout est du cas par cas. Aujourdhui, le grand problme cest lassainissement. Dans le Val de Marne, il y a le sige social Aventis. Le laboratoire europen de recherche dAventis, depuis 30 ans, rejette dans les collecteurs dpartementaux et dans les collecteurs du SIAAP2 des quantits phnomnales de substances chimiques - personne ne sait prcisment ce qui est rejet. On en est arriv une situation ou, depuis 15 ans, il y a eu des missions quasiment clandestines de la mairie de Paris, du CRECEP3, de la prfecture. Aujourdhui partir de ce collecteur, on est oblig de faire faire ces rejets, partir de la tour de contrle du SIAAP, un circuit particulier de 18 kms pour les diluer, avant de les balancer dans le rseau. Qui paie ? Cest lusager bien sr, dautant quil ny a jamais eu de convention de raccordement. On en est arriv une situation telle que ni le SIAAP ni le Val de Marne ne font plus descendre leurs gouttiers, on fait appel une bote prive spcialise avec des combinaisons spciales. Mais chantage lemploi : si vous membtez, je pars Aventis donne des statistiques lisses sur un mois. Les pics sont ainsi dissimuls. Discussion : Normalement, on met des bassins de rtention (ex. Samsung). Comment ny a-t-il pas dobligation faite Aventis ? Le problme, cest quil ny a pas de rglementation gnrale mais des contrats privs. Cest l que la loi parat indispensable pour harmoniser les rglementations et veiller leur respect sous peine de sanction. Avoir un texte qui dit quaucune drogation de prix ne peut tre donne sans information publique, par exemple. Est-il possible dimposer un prix moyen national (avec une fourchette) ? Lharmonisation des prix au niveau dun dpartement est-elle possible dj ? Mais les bons gestionnaires vont payer pour les autres !
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2SIAAP : syndicat interdpartemental pour lassainissement de lagglomration parisienne

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CRECEP : centre de recherche d'expertise et de contrle des eaux de Paris

18 fvrier 2010
Audition de Paul RAOULT, snateur, maire du Quesnoy, prsident du SIDEN-SIAN Syndicat intercommunal de distribution deau du Nord - Syndicat intercommunal dassainissement du Nord.
La question de lchelon territorial pour la gestion de leau est-elle pertinente aujourdhui ? Quels sont les problmes les plus urgents dune politique publique de leau, les priorits ? Comment faire voluer les pratiques, comment faire de leau le bien commun que les communes peuvent se rapproprier ? Paul Raoult : Je prside un syndicat intercommunal dans le Nord. Son histoire remonte en 1950. La cration du SIDEN (Syndicat intercommunal de distribution deau du Nord) correspondait au souci des lus du dpartement dassurer ladduction en eau potable, avec un objectif de travaux 20 ans. A lorigine, ses statuts sont ceux dun syndicat de fonctionnement et dinvestissement. La chance du SIDEN est davoir t, ds le dpart, sur ces 2 volets. Les communes qui adhrent abandonnent compltement la gestion de leau au profit du syndicat. Il sagit dune mutualisation complte, le prix de leau est le mme partout, quelle que soit la situation des communes. Quand la commune adhre, ces rgles lui sont connues. En 1971, tous les rseaux communaux et intercommunaux sont achevs, ce sont 400 communes qui sont desservies par la SIDEN. Cependant, une autre tape a dj t enclenche avec la proccupation lie laugmentation constante des consommations et des rejets des eaux uses, laccroissement des besoins industriels : la protection des nappes phratiques conduit crer le Syndicat intercommunal dassainissement du Nord, SIAN qui voit le jour en avril 1971. Des difficults ont t rencontres dans la procdure : il sest agi en effet de diviser le travail des deux syndicats partir du mme personnel et dans les mmes locaux ce qui a fait lobjet dune convention. Mais la loi Sapin (janvier 1993) ne permettait plus de maintenir une telle construction. Plusieurs volutions ont alors t proposes, acceptes par le ministre et le prfet : 1. Cration dun syndicat de service, le SESEA. Mais le syndicat des services privs de leau a attaqu, le Conseil dtat la suivi et a cass la cration du syndicat de service (au motif du champ de la concurrence). 2. Le personnel a d tre divis entre les deux syndicats dots chacun dune rgie pour lexercice de leurs comptences. 3. Lunification des deux syndicats a pu tre mise en uvre la suite de la loi sur leau et les milieux aquatiques (LEMA) du 30 dcembre 2006 : un important travail parlementaire de persuasion a conduit adopter la lgislation qui permet quun syndicat mixte dit ferm puisse adhrer un autre syndicat mixte en matire dalimentation en eau potable, dassainissement collectif et non collectif.
Depuis le 1er janvier, les 2 syndicats ont t unifis : le SIDENFrance et sa rgie ont t dissous aprs avoir transfr lensemble de leurs comptences au SIAN dsormais dnomm SIDEN-SIAN et sa rgie, Norade. Le SIDEN-SIAN est comptent sur lalimentation en eau potable, lassainissement collectif et non collectif, les eaux pluviales ; Norade exploite les services caractre industriel et commercial du syndicat mixte. Une redevance par habitant alimente un budget pay par lensemble des communes pour leau pluviale. Ce sont prs de 670 collectivits (communes, syndicats intercommunaux et EPCI), la plupart dans le Nord, mais galement une centaine dans lAisne et une centaine dans le Pas de Calais, qui sont regroupes dans le SIDEN-SIAN, concernant ainsi 750 000 habitants. Il sagit essentiellement de communes rurales (beaucoup de bourgs centres, de petites communes). Elles peuvent, quelle que soit leur taille et la dispersion de leur habitat, disposer ainsi de capacits techniques et financires. Les villes ont le plus souvent une compagnie deau en dlgataire (Veolia, Suez). Parmi les exceptions, Saint-Amand des Eaux qui a adhr il y a quelque temps (Alain Bocquet, maire de St Amand 17 500 habitants), mais la ville est toujours en DSP ; le syndicat contrle le dlgataire. Ont t raliss par le SIDEN-SIAN St Amand : - une station dpuration - la rfection du rseau dassainissement La facture deau a baiss En gnral, les communes ont trs peu investi et un lissage est ncessaire pour venir au prix partag. Organisation du SIDEN-SIAN Le comit syndical comprend 90 personnes environ, qui lisent le conseil dadministration. Les communes de + 5 000 habitants ont un dlgu. Les dlgus des petites communes sont lus au 2me degr. Il est important ce niveau davoir une rpartition qui prenne en compte les reprsentations gographique et politique. Une AG par arrondissement se tient chaque anne, avec tous les maires de larrondissement. Ce qui donne lieu 7 ou 8 runions annuellement. La programmation des travaux est annonce en AG de maires, et remonte ensuite. Capacits du SIDEN-SIAN Ce sont 20 25 millions deuros dinvestissement en eau et en assainissement chaque anne, prs de 500 personnes rparties sur 8 centres dexploitation. La production de leau potable comprend les tapes de prospection, dextraction, de stockage, de contrle et de traitement de leau. La distribution dsigne lacheminement de leau potable jusquau robinet, ainsi que lextension et la maintenance des rseaux. Les ouvrages : 230 rservoirs, 212 captages.
Actuellement, il est procd la mise en place dune colonne vertbrale qui part du sud du Dunkerquois et descend sur 200 km jusqu lAvesnois. Il sagit par l de scuriser le ravitaillement en interconnectant lensemble des champs captants. En ce qui concerne lassainissement, Norade a construit son propre rseau collectif de plus de 4 000 km et recueille la fois les eaux uses domestiques et les eaux pluviales (prs de 160 stations dpuration, une trentaine de stations de lagunage). Le march des micro-stations a t lanc par la rgie. Une politique de protection des champs captants est mene avec laide de lAgence de lEau et des diffrentes structures comme le Parc Naturel Rgional de lAvesnois. Quelle stratgie pour les boues ? Nous avons recours lpandage, pour lequel un accord a t pass avec la Chambre dAgriculture. Les techniciens de Norade sont la pointe et peuvent concurrencer sans problme les grandes compagnies (par exemple, nous disposons dhydrogologues pour la recherche de nappes aquifres).
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8 mars 2010
Audition de Anne LE STRAT, prsidente d Eau de Paris et de Aqua Publica Europa
Leau est un bien public. Sa ressource doit donc tre matrise et prserve par une gestion solidaire et responsable. Repasser en rgie municipale signifie se donner les moyens de contrler la totalit de la chane de valeur pour garantir un meilleur suivi de sa gestion et de sa qualit en intgrant des problmatiques de long terme, peu compatibles avec une logique de march qui recherche des rsultats de court terme. Cela signifie galement un rinvestissement des gains dans le service et une gestion transparente et dmocratique. Depuis le 1er mai 2009, leau de Paris est gre par une rgie municipale. Son objet : grer le service public de l'eau Paris, production, transport, distribution et facturation aux usagers et abonns en assurant notamment les missions de protection des masses deau souterraine et de surveillance de la qualit de leau. Eau de Paris est un tablissement public de la Ville de Paris, caractre industriel et commercial. Ce sont 2,2 millions dhabitants qui sont concerns, plus de 3 millions de consommateurs quotidiens. Sur lhistorique de leau Paris Jusquen 1985, il existait un dispositif de gestion du service en rgie directe sur les parties production, transport et distribution. La partie commercialisation tait confie la Gnrale des Eaux, situation qui perdurait depuis 18634 . Pour de multiples raisons, essentiellement politiques, le maire de lpoque, Jacques Chirac, dcide de dlguer la gestion au priv. La Compagnie des Eaux est dj sur place ; il fait venir, sans avoir procd un appel doffre pralable, la Socit Parisienne des Eaux, intgre au groupe Eau et Force, filiale du groupe Lyonnaise des Eaux, dont le PDG Jacques Monod est un proche politiquement. Au 1er janvier 1985, Paris se trouve ainsi coupe en 2 pour la distribution de l'eau potable et non potable : rive droite de la Seine, gestion dlgue la Compagnie des Eaux de Paris (filiale de Vivendi, Veolia aujourdhui) rive gauche, gestion dlgue la Socit Parisienne des Eaux (filiale de la Lyonnaise des Eaux, groupe Suez aujourdhui).
cf. travaux de Eugne Belgrand sous le Second Empire, charg par Haussmann de lapprovisionnement en eau de la ville de Paris en 1852 puis nomm directeur des eaux et gouts de Paris en 1867
Les contrats passs par la Ville sont des contrats daffermage pour une dure de 25 ans. La Ville met ainsi disposition de la CGE et de la Lyonnaise le rseau dalimentation en eau et le rseau des gouts, les travaux dentretien ou de renouvellement tant leur charge. Les deux dlgataires ont galement en charge lentretien des rservoirs et des postes de chloration. Les postes de livraison en eau restent tenus par la rgie municipale. La partie commerciale et la facturation sont administres par un GIE (Groupe dIntrt Economique), la CEP, gre essentiellement par la Gnrale des Eaux (elle possde dj le fichier clients de par sa position antrieure). Une totale opacit rgne. En 1987, une SEM est cre, la Socit Anonyme de Gestion des Eaux de Paris (SAGEP), afin d'engager rapidement un programme de modernisation et de renforcement des moyens de production et de transport des eaux : les installations techniques et les usines de production deau de la ville de Paris sortent de la rgie municipale. Le patrimoine reste la proprit de la Ville, mais son exploitation est cde la SAGEP dont la ville dtient 70 % du capital, 4 SEM de la Ville 2 %, la Compagnie Gnrale des Eaux et la Lyonnaise des Eaux chacune 14 %. Les deux dlgataires, en entrant dans le capital, avaient clairement comme objectif de racheter la SEM. Ainsi, actionnaires de la SAGEP, Veolia et Suez revendent leau aux dlgataires Veolia et Suez ; de plus, la SAGEP sest vu confier le mandat de contrle des distributeurs qui sont ses propres administrateurs privs Par ailleurs, les contrats tant signs entre la Ville et les dlgataires, la SEM pouvait faire remonter des rapports, signaler des insuffisances ou des manquements, les services de la Ville en faisaient ce quils voulaient Plusieurs rapports ont critiqu lorganisation du service, notamment celui de lInspection gnrale de la Ville de Paris en 2000 qui pointe labsence dtat des lieux par la Ville et lincapacit en consquence de fixer des objectifs dentretien et de travaux prcis, limpossibilit de tout contrle, lopacit quasi-totale dans la gestion et la facturation en ce qui concerne le GIE, etc. La situation parisienne illustre galement totalement les travers dnoncs dans un autre rapport public, produit par la Cour des Comptes en 2003. Autre point souligner : les ventes deau napparaissent que pour une part dans les recettes totales des distributeurs. En effet, ils ne reversent la part due sur les factures certains organismes tels la Ville, la Sagep ou lAgence de lEau Seine-Normandie, etc. quavec un dcalage de plusieurs mois. Ce que confirme le rapport de la Cour des Comptes de 2003 qui signale que les trs importants produits financiers gnrs par cette trsorerie indue napparat mme pas dans leurs comptes La Ville ne stait dote daucun moyen de contrle et navait pas de budget annexe (totalement illgal). Enfin, il est tabli que le prix de leau Paris a augment nettement plus fortement quailleurs : un rapport de la DGCCRF tablit qualors que la moyenne des augmentations de 1991 1997 tait de 51,5 % dans les communes de plus de 100 000 habitants, elle tait de plus de 90 %
Paris. Et la facture deau a augment de 260 % entre 1985 et 2009. Ces augmentations ne sont que peu perues chez les usagers, locataires et co-propritaires, qui pour la plupart Paris, ont leurs charges rpercutes par les syndics dimmeubles au prorata des millimes des coproprits et non en fonction des consommations. En 2001, nouvelle donne. lection de Bertrand Delano comme maire de Paris. Anne Le Strat est nomme PDG de la SAGEP. La partie de bras de fer est engage par le maire et la Ville de Paris avec Veolia et Suez pour revenir une gestion municipale. Lengagement politique trs clair de Bertrand Delano sest montr essentiel dans ce combat. Vers la remunicipalisation Bertrand Delano, oppos cette situation daffrontement direct, ne choisit pas la rsiliation. Car la faute de contrle et de matrise incombait la ville, il sagissait dune dfaillance de la collectivit qui ntait pas imputable au priv : les provisions taient lgales, le contrat avait t rdig par les dlgataires, et il ny avait pas de faillite contractuelle sur leurs prestations. Que faire ? De quels moyens se doter ? Le constat est rapidement tir que tout ce qui rapportait de largent allait au priv, tout ce qui concernait les gros investissements tait la charge de la SEM. Il faut noter une mobilisation trs forte des quipes de la SEM afin de dmontrer lutilit de la structure SEM, lintrt de sa prennit pour le service. Lors de la 1re communication en 2001, 3 axes sont annoncs : la reconstitution dun ple de comptences eau au sein des services municipaux la cration dun budget annexe de leau la reprise du contrle des dlgataires Plusieurs audits sont commands, notamment un audit demand par le maire de Paris sur le GIE charg de la facturation, rapport remis fin 2002 et rendu public fin 2003. Ce qui se concrtise en 2003 - lors de la rengociation prvue avec les dlgataires, la Ville de Paris passe un avenant qui les oblige moderniser leur rseau par : un effort dinvestissement de 153 millions deuros le remplacement par les deux entreprises de cinquante mille branchements en plomb dici 2009 (au lieu de 2013) Est galement acte la sortie des deux distributeurs du capital de la SEM. Par ailleurs : le GIE de facturation commun Volia et Suez est supprim un budget annexe de leau est rtabli un compte prvisionnel dexploitation est annex au contrat un programme prvisionnel des travaux est annex aux avenants.
Un regret exprim par Anne Le Strat qui trouve insuffisante la somme de 153 millions deuros : il ne sagit que dune partie des sommes ponctionnes de 1985 2003 sur les factures des abonns parisiens qui ont gnr des intrts importants sur ces fonds placs (cf. abstention des Verts et des communistes lors du vote de la dlibration). En 2005, nouvel lment dans cette guerre de leau en Ile-de-France : la Lyonnaise des Eaux et le SEDIF (Syndicat des eaux dIle de France qui regroupe 144 communes) sont condamns pour leurs pratiques de non-respect de la concurrence et des rgles du march dans le secteur de leau potable en Ile-de-France. Dcision qui met en relief les pratiques illicites du SEDIF afin dempcher la SAGEP de faire une offre la socit en charge du march dintrt national de Rungis. En 2006, toute une batterie dtudes est mise en place, les opposants minoritaires dune gestion publique nayant pas dsarm : analyse comparative des diffrents modes dorganisation possibles pour la gestion du futur service enqute comparative nationale et internationale sur les aspects dorganisation et de fonctionnement des services deau tude sur les fins de dlgations actuelles schma directeur de leau potable 2010-2025 assistance pour laccompagnement du processus de choix du futur mode de gestion etc. Des benchmarkings sont lancs avec la FNCCR et en Europe avec European Benchmarking Cooperation (EBC) linitiative de Vewin. Lobservatoire municipal de leau est cr. La bataille nest pas facile mener car les services taient favorables la DSP. Le cahier des charges tait fait par eux. Il a fallu organiser une contre-expertise mene au sein de la SEM avec des groupes de travail thmatiques ce qui a permis de faire une proposition au maire. Il sagissait aussi de convaincre les personnes qui travaillaient la SEM quelles devaient se "transformer" en rgie. En 2007, une dlibration de la Ville de Paris dcide de sortir les deux distributeurs de la SEM ex SAGEP renomme Eau de Paris - et dintroduire la Caisse des Dpts et Consignations qui a accept, dans ce cadre, de racheter intgralement les 28 % dactions des 2 groupes privs. Par ailleurs, le conseil dadministration dEau de Paris est ouvert au monde des usagers et associations acteurs de lEau. Cest ainsi que France Nature Environnement devient censeur en tant que personne qualifie avec voix consultative. Une nouvelle tape est enclenche : celle de rendre publique, sous contrle municipal, lexploitation du service de leau Paris, de la production la distribution. Une nouvelle gouvernance de leau dans une logique dintrt gnral et non pas de profit.
La cration dun vritable service public de leau En novembre 2008, le Conseil de Paris vote la rforme du service public de leau. La cration juridique de lEPIC (tablissement public caractre industriel et commercial) est effective en janvier 2009, et la SEM transfert ses activits lEPIC en mai. Le 1er janvier 2010 marque la conclusion du processus de cration dun oprateur unique du service public de leau Paris avec la fin des contrats de Suez et Veolia Eau et la reprise des activits de distribution deau par Eau de Paris. Le retour une gestion publique comportait de gros dossiers, notamment : 1. les fichiers informatiques de gestion clientle 2. la reprise des compteurs et autres biens 3. lintgration du personnel ddi 1- La grosse difficult sur Paris a t davoir 3 oprateurs diffrents, avec des systmes dinformation incompatibles entre eux. Il tait impossible de tout rcuprer correctement en un an. Les systmes Veolia et Suez sont exploits pour une dure temporaire avant la cration par Eau de Paris de son propre systme dinformation. Un appel doffre a t lanc pour constituer un systme dinformation propre Eau de Paris oprationnel en 2012. 2- Les compteurs doivent faire lobjet dun rachat, un tarif relativement lev mais contractuellement arrt lors de la signature de la DSP. 3- Eau de Paris a repris 228 personnes, en contrat de droit priv, la structure de lEPIC permettant davoir, avec une mme convention collective, la fois des agents de la Ville et des salaris relevant du droit priv. Il y a eu une dperdition dune cinquantaine de personnes, avec une forte proportion dans le personnel dencadrement. La question du personnel a t un problme important : quel contrle des effectifs peut-on avoir ? La ville peut entrer dans la comptabilit gnrale si elle le veut. Un audit social a t fait en 2008 pour identifier les personnels (accords, statuts, effectifs), mais il y avait une grande htrognit des contrats et des statuts au sein des distributeurs. In fine, au 1er janvier 2010, on a : une rgie personnalit morale une structure denviron 900 personnes sur les missions de production, transport, distribution et facturation un budget annexe, dont la prsidente dEau de Paris est responsable en tant quadjointe un schma directeur de leau potable 2010-2015 avec un engagement stabiliser le prix de leau jusqu la fin de la mandature en euros courants
La question de la gouvernance Un contrat dobjectifs a t sign entre la Ville et la Rgie, listant 10 grands objectifs et une batterie dindicateurs de performance. Un rapport annuel dactivits est soumis au Conseil de Paris. Le conseil dadministration est ouvert des reprsentants des usagers travers des reprsentants associatifs (France Nature Environnement, lUFC Que Choisir et lObservatoire de lEau) qui ont voix consultative. LObservatoire municipal de leau (commission extra-municipale) a t cr en 2006, ses attributions revues en 2008. Son objectif est daccompagner la Ville dans la mise en uvre de sa politique Il est compos de reprsentants des usagers (bailleurs sociaux, syndics, locataires, consommateurs), de reprsentants associatifs, d'lus et de partenaires du service public de l'eau. Cest un lieu dinformation et de dbat sur le service public de leau et de lassainissement. Il est dot dun Bureau et ses runions sont ouvertes au public. Une dmarche interne et participative Eau de Paris demain associe lensemble du personnel depuis 2006. Le prix lusager Ville de Paris : 2,2 millions dhabitants concerns, 3 millions de consommateurs quotidiens, pour 94 000 abonns, cest l une configuration toute particulire. Car il ny a pas de contact direct avec lusager. Linstauration dune tarification sociale de leau est rendue impossible. Seule solution : labondement du FSL et des aides sociales leau de la ville. Les coupures deau ne sont pas pratiques. La question des squats a t rsolue par linstauration de conventions particulires qui leur autorisent lapprovisionnement en eau. Ce pour garantir un accs leau en vitant la rouverture sauvage des rseaux et les dgradations possibles sen suivant.
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7 avril 2010 Audition de Jacques TCHENG, La Rgie des Eaux de Grenoble (REG)
Note pralable
Leau de Grenoble est lune des meilleures de France, surabondante, trs pure, naturellement minralise, non chlore. Et lune des moins chres galement (la 2me). Elle est distribue par la Rgie des Eaux de Grenoble dont Jacques Tcheng est le directeur depuis sa cration, en 2001. Ses comptences et son savoir-faire sont largement reconnus. Leau est un sujet extrmement sensible localement : pisode Dubedout qui avait cr le syndicat des usagers de leau et pris la municipalit - puis affaire Carignon , procs de 1995-96 avec limplication de la Lyonnaise des eaux sur lattribution du march de l'eau Grenoble en 1989, le renflouement du groupe de presse Dauphin News qui avait soutenu la campagne lectorale d'Alain Carignon en 1989, les dpenses personnelles d'Alain Carignon assures par la socit Whip Lune des batailles du 1er mandat de Michel Destot a t sur leau. Cest par tapes successives que lon a abouti la cration de la REG. La Rgie a en charge la gestion et la surveillance des primtres de captages, la maintenance de loutil de production et la distribution de leau. Une rserve naturelle rgionale a t cre pour amliorer la protection des champs captants. 2 300 hectares au sud de Grenoble bnficient d'un statut privilgi. Toute industrie utilisant des produits chimiques y est interdite, et dans un primtre plus restreint rien ne peut tre construit. Le cur de ce dispositif : le site de Rochefort, 500 hectares, proprit intgrale de la municipalit. Laudition de Jacques Tcheng qui, sur le terrain, a t prsent durant tout le combat de remunicipalisation de leau, simposait au groupe.
Audition de Jacques TCHENG, Directeur de la Rgie des Eaux de Grenoble Jacques Tcheng rappelle son parcours professionnel5 qui explique comment il a pu faire face la complexit du dossier sur l'eau Grenoble. A l'poque de l'affaire Rivier en 1990 qui touchait Alain Carignon (fausses factures du sud-est dans laquelle l'OPAC HLM de la ville de Grenoble tait impliqu), Jacques Tcheng sigeait l'poque la CGLS (caisse de garantie du logement social, structure interministrielle qui tudie des plans de redressement pour des organismes ou dcide de leur liquidation. Louis Besson, alors ministre de l'quipement et du Logement, lui demande d'aller Grenoble o il (Jacques Tcheng) est nomm directeur de l'OPAC HLM de la ville - la question se posant d'avoir sur place un garant et que les si problmes trop importants) Il a donc ainsi travaill avec Alain Carignon de 1990 sa chute en 1995. En arrivant la mairie de Grenoble, Michel Destot choisit de marquer une rupture nette avec le mandat de son prdcesseur et de changer les directions de toutes les structures satellites de la ville. Dans ce cadre de renouveau, il fait appel Jacques Tcheng sur le dossier particulirement dlicat de leau sur lequel Raymond Avrillier avait t trs actif au niveau associatif, avec le concours de M. Mas, dcd depuis. A l'origine de laffaire Carignon, cest le "droit dentre" : La Lyonnaise avait ngoci en contrepartie de l'octroi du contrat de service de l'eau, une aide la ville de Grenoble 300 millions de francs verss par tranche pour alimenter le budget gnral de la collectivit, vitant ainsi laccroissement de lendettement de la ville et donc le prlvement d'impt supplmentaire. En ralit, ce sont les frais annexes lis aux ngociations qui ont pnalis M. Carignon. Les arrts du jugement sont trs clairs, et avant 1995, on peut rappeler que les droits dentre pour obtenir une DSP ntaient pas encore interdits . Jusquen 1989, il y avait un service municipal de l'eau et de l'assainissement. En novembre 1989, 2 contrats sont signs entre la ville de Grenoble et la COGESE, Compagnie Gnrale du Sud-Est, filiale 50 % SDEI et 50 % SEREPI, elles-mmes filiales 100 % de la Lyonnaise - devenue Suez. Par assimilation on peut dire que c'tait Lyonnaise-Suez qui tait fermire 100 %. Il est trs instructif de regarder de prs le rle des filiales : les services d'eau travaillent souvent avec des entits dont la dpendance un groupe napparat pas toujours. En lespce la SOGECOM qui apparat en tant que centrale d'achat, la SCM socit financire et dautres socits du BTP. Ainsi, les politiques dachat menes par des acheteurs nationaux sont dabord
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Issu du ministre de l'quipement, Jacques Tcheng est commissaire du gouvernement jusqu'en 1990, et a acquis une exprience diversifie dans les services de l'tat, notamment au sein des services d'tudes techniques de l'quipement o il a exerc l'Inspection gnrale HLM ; puis a effectu un passage dans le priv, directeur administratif et financier d'un groupe de 4 socits prives, ce qui l'a amen connatre la comptabilit prive de faon prcise ; revenu au ministre de l'quipement, il a t amen en qualit de chef de bureau des organismes constructeurs rdiger une instruction comptable pour les socits anonymes d'HLM, ce qui lui a permis de renforcer ses connaissances de la comptabilit prive, avant de rejoindre le poste de directeur de l'OPAC HLM de la ville de Grenoble
guides par les remises obtenues au dtriment de la qualit et de la durabilit des produits. Cela pose une vraie question sur lavenir de nos rseaux. Le comportement de ces agents conomiques privilgie la politique industrielle du groupe financier auquel elles appartiennent plutt que lintrt propre de leur co-contractant. Ainsi, lpoque, le cash flow du service deau dlgu slevait 70 millions de francs alimentant en produits financiers les caisses du groupe. Devenu SAEML socit dconomie mixte sous contrle de la collectivit, le mme cash flow a t ramen 30 millions en lespace de 4 mois, moyennant une gestion approprie. Dans le mme temps une ligne de trsorerie quivalente a t ngocie avec une grande Banque dans des conditions beaucoup plus conomiques divisant ainsi les frais financiers imputables aux usagers par un facteur quatre.... Nuances ou diffrences entre gestion publique et gestion prive ? Les capitaux privs placs en abondance dans les structures d'eau prsentent des coefficients de rentabilit souvent suprieurs 15 %. A cet gard, les contrats anciens, signs sur ces bases n'ont pas t rengocis lors de la crise financire malgr la baisse des taux qui a suivi. Les capitaux taient placs en gnral dans une fourchette de 9 10 % ; auxquels il faut rajouter la rentabilit du contrat (environ 5 10% hors consolidation). Ces fonds combins des emprunts peuvent, avec un peu d'ingnierie financire, voir leur rentabilit augmenter de 50%. Il est clair que ces techniques ne sont pas enseignes dans les centres qui forment les agents des collectivits. Sur la dure complte dun contrat, la rentabilit constate est trs importante et permet de dgager des marges de rengociation utilisables lors du renouvellement des contrats, de sorte que souvent les nouvelles conditions offertes peuvent safficher des niveaux infrieurs ceux pratiqus dans le cadre du contrat arriv chance ! Les collectivits, autorits dlgantes, organisatrices du service public, sont dotes de collaborateurs, agents de la fonction publique territoriale ou fonctionnaires d'tat dont peu ont une exprience du priv. Or la comptabilit prive et la comptabilit publique prsentent des fondamentaux trs diffrents, tout autant dans l'tat d'esprit que dans la lecture des documents financiers. Sur le fond le premier dentre eux est que loprateur public fonctionne selon le principe de lquilibre budgtaire donc sans marge, alors que loprateur priv a le devoir de dgager du rsultat vis--vis de ses actionnaires. Sur la forme, les rapports financiers remis par les fermiers privs aux collectivits sont difficiles dcoder par des fonctionnaires non aguerris lanalyse financire de la comptabilit prive. Il en est de mme pour les liasses fiscales dposes auprs du tribunal, lorsque, et cest rarement le cas le fermier a cr un socit ddie pour exploiter le service deau. Donc, en 1996 le Maire Michel Destot dclare le retour du service public de leau sous contrle municipal Pour la COGESE, cette tape marque une fin et il est dcid de crer la Socit des Eaux de Grenoble. Cet affichage public permet de dire : "je reprends le pouvoir, je municipalise le service public de leau"
Nomm en 1996 par Michel Destot, J. Tcheng a vcu toute cette priode du retour en gestion publique, tant sur les aspects techniques, conomiques et juridiques que, "les mains dans le cambouis", sur le terrain. La structure a t rorganise pour la remonter dans une autre configuration plus adapte au service public. Comment ngocier un contrat pass depuis quelques temps dj entre un fermier et une grande ville comme Grenoble ? Cest dautant plus dlicat que ces contrats ont t conus et construits par des quipes dexperts de qualit indniable tant dans les domaines conomique, et juridique que technique, voire relationnel. Il est souvent difficile pour une collectivit qui organise une DSP tous les 10 20 ans dtre aussi affute quun fermier candidat qui rpond plusieurs contrats par an ! La Lyonnaise d'accord pour vendre 51 % du capital de la COGESE : Ainsi la ville deviendra actionnaire principal et le service redeviendra public : il s'agit de passer ainsi d'une SA une socit d'conomie mixte. Michel Destot pour la ville de Grenoble apporte un immeuble reprsentant 51 % des parts du nouveau capital de la SAEML, dans lequel il est dcid d'installer le service des eaux. Dautres scnarios que la rengociation conventionnelle ont t envisags telle que la rupture unilatrale du contrat. Pourquoi cette solution n'a-t-elle pas t choisie ? A cause du montant exorbitant de la clause d'indemnisation (prs de 390 millions de francs). Casser un tel contrat signifiait 390 millions dindemnisation ou, dans le meilleur des cas, selon lapprciation du juge peut-tre la moiti seulementsoit 200 millions de francs ! Le fermier pouvait en effet, juste raison, dfendre la thse de lenrichissement sans cause puisquil avait dj vers la collectivit prs de 200 millions de francs. La collectivit, en qualit de puissance publique, aurait pu mettre fin au contrat usant du fait du prince , mais mme dans ce cas, le juge aurait demand une indemnit qui pouvait tre de lordre de 130 150 millions de francs. Cest dans ce contexte complexe que le Maire a choisi la voie la plus raisonnable, celle de la ngociation. En contrepartie de son accord pour que la ville entre au capital avec lapport dun immeuble reprsentant 51 % du capital de la SEG (nouvelle appellation de la COGESE transforme en SAEML socit anonyme dconomie mixte locale), le fermier ngocie un pacte d'actionnaires au terme duquel il revendique 49 % d'actions dividende prciputaire, ce qui signifie loctroi de dividendes majors (80% au lieu de 49% ) jusquau seuil de 45 millions de francs au del duquel le rgime de droit commun (51%- 49%) sera rtabli. En deuxime point, le fermier cre une nouvelle structure, la Socit Grenobloise d'Eau et d'Assainissement (SGEA), capitaux 100 % Lyonnaise, laquelle la nouvelle socit des eaux de Grenoble sous-traite 100 % des travaux de renouvellement et confie la gestion des abonns ce qui lui assure environ 45 millions de francs de chiffre d'affaires annuel. Un des articles du contrat de sous-traitance pass entre les 2 structures prives prvoit en cas de dnonciation de celui-ci, pour quelque cause que ce soit, une indemnit rgler au sous traitant de lordre de 45 millions de francs. Lexistence mme de ce contrat et des accords sus mentionns induisent des contraintes fortes de gestion pour russir la stratgie lance de retour du service de leau sous matrise municipale.
La question sensible du personnel a t prgnante durant toute cette priode. En effet lorigine prs de 120 personnes travaillaient dans la COGESE. Puis lors de la cration des 2 socits, le personnel a eu le choix de rejoindre en fonction et dans la limite de son mtier lun ou lautre employeur : la S.E.G. (structure mixte publique prive) ou la SGEA, structure totalement prive porte par le fermier. La quasi-totalit (95%) des collaborateurs ont choisi de rejoindre la SGEA, sous traitant de la SEG. Cela signifiait-il que la S.E.G. tait une coquille vide ?Non, ctait une tape indispensable. En effet, tous les flux financiers transitaient par la SEG. Cette coquille tait dtentrice du contrat de sous-traitance avec la SGEA. Cela lui a permis d'effectuer des contrles pointus sur les factures rgler, de suivre et influer sur tous les flux financiers. Avec le recul, on peut dire que cette phase transitoire a permis, sur diffrents registres, de trouver une transition ncessaire avec le fermier, alors quune rupture brutale et non prpare aurait pu tre prjudiciable la bonne continuit de la qualit du service. Un temps de murissement tait indispensable pour le personnel vu la diversit des situations individuelles. Notamment les coexistences dun double statut juridique (60 % de fonctionnaires, 40% de privs) mais galement dune double culture (publique dun ct, et fermire dautre part) ont cr des incertitudes sur les emplois et lavenir et ncessite des explications pdagogiques. Vers la fusion des deux structures Fin 1999, le fermier accepte la fusion des 2 structures, vitant de ce fait les 45 millions d'indemnits de rupture. Cela permet de retrouver une cohrence fonctionnelle dans une structure unique qui runit dsormais tous les salaris sous une seule main, privs et publics. Durant toutes les phases de ce montage, la permanence des quipes techniques est essentielle pour prserver le service vis--vis des abonns, car cest bien sur le terrain que se mesure la russite ou non dun tel retour loprateur public. Il est souhaitable que les personnes cls restent leur poste, et ce point a pes dans le choix du statut juridique retenu pour la nouvelle structure. Vers la cration de la Rgie des eaux de Grenoble Par ailleurs, M. Raymond Avrillier a engag un recours contre le contrat pass entre la S.E.G. et la SGEA, au motif que ce contrat de sous-traitance tait une dlgation de service public dguise. Sur ce point, en 1re instance, les tribunaux ont effectivement estim qu'il y aurait d y avoir mise en concurrence conformment la loi Sapin et demand que les consquences en soient tires. Ce jugement a compliqu la relation avec les abonns. Leur mfiance attise par l'affaire Carignon, ils refusaient de payer leurs factures d'eau, demandant "payer le juste prix de l'eau" et consignant l'argent la CARPA. Le Maire Michel Destot fait alors appel au Prsident du TGI pour quil nomme des experts judiciaires et statue sur le juste prix de l'eau sur la priode de 1990 1999. Il savrera que, le
contrat ayant t rengoci durant sa premire moiti de vie, le prix de leau navait pas encore permis de rcuprer la totalit des sommes avances par le fermier. Les experts ont conclu au fait que le juste prix sur la priode considre aurait d tre suprieur de 0,20 F au prix pay par les abonns. Ce rsultat est logique puisque la rentabilit du contrat tait assure sur la dure complte et donc principalement sur la seule deuxime moiti de la priode dexcution du contrat (2002 2014). Au sein de la nouvelle majorit municipale plurielle, certaine tendance dnonait le fait que le corrompu avait t condamn mais que le corrupteur Lyonnaise ne lavait pas t et nacceptait pas le principe de continuer travailler avec elle. Une nouvelle structure juridique excluant la Lyonnaise est alors recherche. Quelles alternatives ? Soit on confie le service d'eau et d'assainissement la nouvelle structure, la Socit des Eaux de Grenoble dont la ville est actionnaire 67,05 % et la Lyonnaise encore 32,95 %, mais le corrupteur apparat toujours. De plus, il devait tre procd en mme temps une mise en concurrence, comme demand par le tribunal. Cela signifiait que si le march avait t donn la S.E.G., les risques de recours pour dlit de favoritisme taient patents. Soit dcider une gestion directe en rgie. Ensuite, le choix se posait entre une rgie personnalit morale ou seule autonomie financire. Pour faciliter la gestion du personnel, le choix sest port sur une rgie personnalit morale qui permettait de maintenir la prime de dtachement des fonctionnaires et galement, (tant de rgime de droit priv), de garder plus aisment le personnel de la Lyonnaise avec des rmunrations quivalentes. Bien quau niveau rglementaire, l'article L1214.1 prvoie que le personnel suit le contrat et n'a donc pas d'inquitude avoir sur la prennit de son emploi, la priode de ngociation fut videmment trs dlicateEn effet la pratique courante des employeurs est de dnoncer laccord dentreprise ; ils disposent alors dun an pour en ngocier un nouveau, ce qui a t fait. Dans les grands groupes (Veolia, Suez etc.) le personnel est rattach une convention collective de branche qui facilite les migrations. Dans le cas dune remunicipalisation, la coexistence de 2 statuts (priv et FPT) rend lharmonisation des mtiers et des conditions salariales plus complexes. A partir de 1999, en mme temps que l'on procdait une fusion absorption de la SGEA par la SEG, la nouvelle entit devenait structure dhbergement du personnel. Mais il fallait solder les dernires factures et les impays clients, ce qui explique la dure de la transmission. Ds 2001 la branche conomique eau de la SEG a rejoint la REG, Rgie des Eaux de Grenoble et la branche conomique assainissement a t dleste vers la communaut d'agglomration qui en avait pris la comptence. La convention de fin de gestion passe entre la ville et la S.E.G. est transfre au nouvel oprateur (100% public) la REG. La SEG se vide de son personnel et reste simplement propritaire de l'immeuble qui hberge la nouvelle rgie de l'eau.
La rupture des contrats liant la SEG la Ville, entrine par la convention de fin de gestion pr cite sest ralise moyennant une indemnit transactionnelle ramenant la situation nette de la SEG zro. En effet, la S.E.G. avait inscrit son passif le fameux droit d'entre vers la Ville en 1989, en contrepartie du contrat. Cela correspondait une avance sur des recettes futures gnres par les contrats et chaque anne une partie de ce droit tait amortie par les factures des usagers. Il restait 87 millions de francs de passif que la Ville, autorit concdante, a rembours la SEG. Mais la Ville, devenue entre temps actionnaire majoritaire, dtenait 2/3 du capital. Ainsi la Ville a pu quilibrer son opration grce au droit dentre encaiss et aux bnfices distribus. La rgie est cre en mai 2000. Physiquement, le transfert des activits et du personnel a eu lieu en janvier 2001 tout comme la nomination de Jacques Tcheng la direction du nouvel tablissement public. Lquilibre dun contrat de DSP se fait sur la dure les bnfices aussi ! Cest sur la base de ce principe connu que le maire de Grenoble a pu demander, sans prendre de risque sur les conclusions quils apporteraient, la nomination dexperts judiciaires pour statuer sur le juste prix de leau Dans toutes les DSP, lamortissement des investissements est pratiqu par les fermiers sur la dure totale du contrat or le plus couramment seules les 5 premires annes dexploitation sont simules et examines avec srieux. Les annes suivantes sont forcment entaches dincertitudes. En fait les collectivits devraient non seulement raisonner sur toute la dure du contrat, lorsqu'elles ngocient un contrat mais surtout exercer un suivi serr de lexcution et de la ralisation des simulations initiales. En effet, au fil des annes les conditions conomiques changent et les drives faibles prennent vite des proportions importantes grce aux effets de cumul et de levier. Cest bien ce mouvement doptimisation permanent exerc anne aprs anne que le fermier, dou dun professionnalisme certain, va mettre en uvre, au fil davenants judicieux ou de transfert de charges, pour gagner quelques points de marge. Aujourd'hui, on constate qu'un certain nombre de villes rengocient leur contrat apparemment fort avantageusement (Bordeaux, Lyon, Rgion Ile de France).Cela confirme que la dure reprsente pour ces contrats une opportunit de marger fortement . En tenant compte de l'inflation et des conditions conomiques initiales les contrats rmunrent couramment les capitaux privs 9 ou 10 %... On peut constater aujourdhui que les simulations initiales reposent sur des formules d'actualisation, une poque o les taux et l'inflation taient levs, avec des indices progression forte et des paramtres-cliquets qui permettent de protger les rmunrations des baisses de consommation, des fluctuations des marchs financiers. Aujourd'hui, la crise financire et la chute des taux nont pas conduit une rvision massive de la quasi-totalit des DSP. Comment amliorer la rglementation actuelle pour aider les collectivits suivre lconomie des contrats de DSP sur toute leur dure avec des clauses de revoyure priodique par exemple ? Comment faciliter la lecture et le dpouillement de pices comptables agrges, de frais gnraux ou de sige en labsence de comptabilit analytique accessible ? La loi sur l'eau impose
dsormais la fourniture dun prvisionnel et dun plan pluriannuel dinvestissement, est ce suffisant?. Les outils manquent pour accrotre la transparence de la gestion des fermiers et pour faciliter la lecture des mouvements financiers. La sous-traitance en cascade, le rle des filiales, des socits sursou des procdures techniques systmes propritaires rendent les collectivits malvoyantes et dpendantes sans possibilit de mise en concurrence relle. Le cot de l'eau Grenoble En gnral, l'quilibre du contrat est assur pour dgager une rentabilit forte quant on arrive son terme. Cela correspond dailleurs 2 objectifs constants : limiter la notion de risque et pril du fermier et prserver les actionnaires de lentreprise dont les capitaux privs sont ncessaires son existence mme. La dure du contrat permet didentifier des gisements de profits par une connaissance approfondie de loutil de distribution. Cette connaissance est aussi mise profit par le fermier pour raliser des conomies invisibles par rapport des engagements initiaux soit en les diffrant soit, pire en ne les ralisant pas. Le challenge du fermier est la satisfaction du client adoss une monte en puissance constante de ses recettes propres. Lobjectif pour lui est datteindre au plus tt le point mort du contrat, c'est--dire linstant o tous les capitaux ayant financ les investissements initiaux ont t rcuprs et amortis. A Grenoble le contrat sign en 89, dune dure 25 ans, avait un point mort thorique proche de 2001 : Le contrat dnonc en 1998, ne semblait pas avoir atteint son quilibre conomique. En effet, la chambre rgionale des comptes et ultrieurement les experts judiciaires nomms par le Prsident du Tribunal de Grande instance ont constat que le prix de l'eau pratiqu tait encore 20 centimes au-dessous de ce qu'il aurait d tre par rapport l'argent investi par le fermier. Cest ainsi que les abonns qui avaient bloqu leurs paiements ont t conduits rgulariser rapidement leur situation au risque de voir leur facture majore dautant.
Point sur les aspects juridiques, conomiques et comptables Contractuellement, il est important de dfinir le primtre dexploitation et les biens rattachs la DSP selon leur nature: Les biens propres : l'exploitant est propritaire de certains outils, de certains matriels qu'il utilise dans le cadre de l'exploitation du service d'eau. La plupart du temps, ces biens ont t amortis dans le cadre du contrat donc finalement pays par les abonns, mais en fin de parcours, ces matriels ne restent pas la collectivit. Les biens de retour : traditionnellement, canalisations, quipements de production et ouvrages hydrauliques, confis l'oprateur reviennent la collectivit titre gratuit la fin du contrat. Les biens de reprise sont les quipements confis en gestion loprateur, rnovs ou achets dans le cadre du contrat (installation de compteurs, renouvellement des branchements ou canalisation). Amortis dans le cadre du contrat ces biens pays par les usagers, sont souvent repris par la collectivit soit leur valeur nette comptable (rsiduelle) soit leur valeur dusage ou dire d'expert (quivalent d'une valeur argus), cela pose question?
Le constat de ces pratiques rvle combien chaque dtail est constitutif denjeux financiers non ngligeables. Dans un contrat de DSP les mots utiliss ont leur importance et doivent tre prciss au dpart ds son laboration. Cest ainsi que les compteurs sont en gnral pays au moins 2 fois, la premire par les abonns parce quils les louent, une deuxime fois parce quil arrive que, achets, ils soient amortis dans les dpenses prvues du contrat, et une troisime fois quand ils sont rachets par la collectivit au terme du contrat, car considrs comme biens de reprise ! Les oprateurs publics et privs voluent dans des environnements diffrents Parmi les plus notables soulignons que le gestionnaire public est soumis au code des marchs publics. La mise en concurrence obligatoire, lorsqu'il a recours des entreprises pour des travaux, pour sassurer dobtenir loffre du mieux disant. Une telle exigence ne pse pas loprateur priv qui par facilit peut faire appel sans mise en concurrence et par le jeu de la sous-traitance en cascade (dj voques) des socits appartenant au mme groupe que le sien sans ngocier les prix. Ces dernires peuvent aussi utiliser des matriels plus conomiques ou qui leur procurent plus de marge dans le cadre daccord de groupe ou de convention domnium financier. Loprateur public a lobligation de voter les budgets en quilibre. Cela conduit ds la premire anne, amortir les dpenses de l'exercice en les divisant par les consommations de l'anne pour en tirer le prix de revient rel de l'eau. En gestion prive, il est possible de pratiquer un prix au m3 apparent infrieur, la premire anne, puisque l'on peut lisser pertes et bnfices sur toute la dure du contrat. La rcupration se fait par des formules d'actualisation du prix de leau qui garantissent pour loprateur le niveau des recettes futures sur des dures longues. Autre paramtre : le principe de transparence et linfluence des instructions comptables applicables. En comptabilit publique, chaque service deau regroupe lensemble de ses dpenses dans un compte administratif unique, le cas chant il peut mme exister des souscomptes ou un dtail par opration. Cette contrainte nexiste pas pour loprateur priv qui gre plusieurs contrats et agglomre les rsultats dans une comptabilit unique qui ne dtaille ni les cls de rpartition entre contrats ni ses dpenses internes de frais de sige ou frais gnrauxElles sont mme susceptibles dtre assimiles des secrets industriels. Selon les comptabilits appliques, les dotations et amortissements sont traites diffremment. La notion de dotation aux provisions dans le priv nexiste pas dans le public. Chez ces derniers, les investissements samortissent de manire linaire sur des dures longues. La comptabilit prive pratique linverse sur des dures courtes et en mode dgressif un rythme rapide pour des raisons conomiques et fiscales. Cela permet dafficher, en dbut de DSP, des pertes qui gnrent un avoir fiscal. Grce celui-ci qui est consolid au niveau de la holding, les dividendes sont distribus sans supporter limpt. De mme sur la dure, le contrat supporte outre lamortissement financier des capitaux privs galement des amortissements dits de caducit sur les investissements. Le prix de leau supporte
ces charges qui nexistent pas en comptabilit publique. Mcaniquement les premires annes, le rapport du dlgataire prsent au maire apparat dficitaire alors que dans la dure il est largement positif. Cela prsente leffet pervers de conforter la collectivit dans lide quelle a bien ngoci sa DSPLes exemples rcents de Lyon ou Bordeaux ainsi que de nombreux autres dmontrent que lexprience et lexpertise permettent de tirer des profits levs. La chance de Grenoble rside dans le fait que le Maire a exig que le service deau soit assur par une socit ddie la COGESE qui devait dposer ses comptes au greffe du tribunal. Cela a facilit des rapprochements anne par anne entre les comptes prsents au Maire au titre du contrat daffermage et les comptes sociaux dposs au greffe du tribunal. Le contrat tait bien sr dficitaire au dbut, la 1re anne - 20 millions, la 2me - 15 millions, etc. La COGESE a ainsi apparemment perdu 36 millions de francs entre 89 et 96 puisquelle a opr une augmentation de capital de 9 millions de F., ses apports slevant alors environ 45 millions de F, en fait un peu moins grce aux cots rcuprs par des filiales. Aprs fusion entre structures, le rsultat du contrat de gestion sest amlior quasi instantanment, moyennant quelques arbitrages de gestion : la COGESE ne perdait plus que -1 ou 2 les premires annes puis atteignit rapidement lquilibre les annes suivantes. En fait le raccordement entre le rendu contractuel au Maire et les comptes sociaux ont permis de reconstituer une colonne invisible de prestations dites hors contrat , les quipes travaillant alors pour dautres clients qui permettent de rentabiliser le 1er contrat qui apparat dficitaire. Et pour cause toutes les charges lui sont affectes ! . Rversibilit juridique et dpendance technique Si la rversibilit des modes de gestion publique / prive apparat facile Il en va tout autrement sur le plan technique. En effet, interrompre juridiquement un contrat est ais. Assurer la continuit du service est plus dlicat et ncessite une forte anticipation et une organisation sans faille surtout au niveau de la facturation des abonns ! Par exemple, pour le contrat de Grenoble interrompu en 2000, les abonns ont pay leur consommation jusquen dcembre 2000 loprateur priv, et partir de janvier 2001 la charge de la facture des consommations relve de loprateur public. Mais en pratique, les consommations de janvier juin 2001 seront factures aux abonns seulement partir de juillet 2001 tandis que sur cette priode-l, ce sont les anciennes factures de loprateur priv quil faut recouvrer. Ainsi loprateur priv est oblig de continuer suivre ou de passer un accord avec le nouvel oprateur ou dfaut de se coordonner avec lui. A Grenoble, les crances ont t titrises, c'est--dire, rachetes loprateur priv avec un rabais qui tient compte de lesprance de recouvrement en fonction de lanciennet et du montant de la dette, mais galement en tenant compte des impays dfinitifs : liquidations de commerces, dentreprises, familles en surendettement ou pour lesquelles des plans dapurement et chanciers ont t passs sur 2 ans, voire 3 ou 5 ans, et qui donc, au lieu de se terminer en 2001, vont se terminer en 2006 voir au-del sil y a des recours. Et la famille en difficult va devoir avoir faire un jour un huissier priv et le lendemain celui du trsor public. Tout cela doit tre gr dans la cohrence vis--vis des abonns en gnral et de lusager en difficult en particulier.
Il y a donc une dpendance administrative vidente lie au changement de statut des oprateurs. Mais la dpendance technique est plus pernicieuse, moins flagrante, et plus gnante pour organiser les mises en concurrence. La rversibilit technique recouvre principalement linformatique, les systmes de relve de compteurs. Lexemple de Grenoble Le logiciel informatique utilis jusqualors tait un logiciel ddi de la Lyonnaise, assez complexe. Nous avons pu procder assez rapidement un appel doffre, mais pas immdiatement. Cet appel doffres a port ses fruits. Remport par une filiale de Suez-Veolia (50/50) cela a permis dconomiser environ 30 % sur la prestation antrieure, et dtre rassur sur la reprise de lhistorique qui peut tre plus ou moins laborieuse et retarder le processus technique de transfert dexploitation sur un nouveau systme. Ces programmes qui doivent pouvoir traiter des dizaines de milliers dabonns (plus de 50 000 Grenoble) classe en catgorie dusagers associe chacune un tarif spcifique. Les logiciels traitant les index partir de portables de saisie rpondent des logiques constructeurs et concepteur logiciel de facturation associ qui lie les techniciens sur des priodes longues. Cest un poste de dpenses important de la sous-traitance qui lui-mme reprsente une part significative des dpenses dexploitation. Tlgestion des alarmes, radio ou tl relve, systme de transmission avec cible et logiciels attachs sont des systmes dits propritaires . En effet ces chanes techniques dquipements matriels et logiciels ne sont pas interchangeables par portion, car chaque constructeur, fournisseur et concepteur travaille selon ses propres normes. La tl relve est trs prise car elle permet pour loprateur des conomies de personnel mais elle rend la collectivit prisonnire dune technologie. Ainsi lapparente rversibilit juridique est contrainte par la dpendance technique. Les services deau et dassainissement comparables des icebergs ? Laction quotidienne de loprateur en constitue la partie merge visible du public et que lon retrouve dans le prix de leau. LUFC Que choisir et les mdias dnoncent rgulirement le prix de leau et sa chert. Mais la partie immerge est la plus lourde pour lavenir des collectivits et des gnrations futures car souvent peu connue et mal surveille. Cest lentretien du patrimoine (tuyaux, rservoirs, quipements hydrauliques, compteurs) Ltat du patrimoine hydraulique communal est le fruit du prix de leau et du travail de loprateur. Le montant de lactif diminu de celui du passif figurant au compte de gestion du comptable public a une valeur, celle de loutil de production, rvlatrice de la richesse dtenue par la commune. Cette donne existe dans dautres domaines comme celui des transports, des ordures mnagreset du monde industriel. Aprs les 2 dernires guerres mondiales, la France sest reconstruite dans les annes 50. Les quipements hydrauliques, tuyaux et branchements datent majoritairement de cette poque. Or de tels rseaux ont une dure de vie physique denviron 80 ans, soit jusque dans les annes 2030. Cette date marque pour ces quipements, de rares exceptions prs une approche de fin de vie. Pour maintenir ce rseau avec le mme niveau de performance quen 1950, il aurait fallu qu'on l'ait entretenu tous les ans hauteur d1/80me de sa valeur en Euros courants par an. Or cet actif patrimonial enterr et invisible chappe la vigilance gnrale. Les fuites ou les casses ne
sont que des symptmes de leur fragilit et vtust croissante. Rares sont les collectivits qui connaissent ltat physique rel et la valeur conomique de leur rseau de distribution. Est ce quune pargne de prcaution a t constitue pour renouveler loutil de production / distribution ? Certes les comptes administratifs enregistrent une valeur de cet actif communal, mais quel crdit lui accorder ? Est-ce que la collectivit amortit tous les ans ses installations de manire constituer des provisions financires ? Le comptable public se proccupe-t-il daffecter des montants de dotation aux amortissements qui correspondent la ralit conomique de leur remplacement ? Quelles sommes la collectivit affecte-t-elle lentretien courant et aux grosses rparations ? Lautofinancement constitu ce jour existe-t-il et sera-t-il suffisant pour faire face aux travaux du rseau de distribution sans devoir recourir massivement lemprunt en cas de casses multiples ? Cet enjeu majeur de service public est encore plus gravement dissimul en cas de DSP car alors, le fermier assurant le renouvellement du patrimoine pour le compte de la collectivit, celle-ci ignore ltat rel de son outil de production distribution. Le plus souvent en fin de contrat elle hrite dun rseau dont elle ne matrise pas le trac, lge des conduite, ni les matriaux qui les composent. A Grenoble, on a la chance de disposer aujourdhui des plans des rseaux et des paramtres essentiels qui les composent ce qui permet une gestion plus fine. Cette connaissance a t facilite du fait que 50 % de son patrimoine date des annes 70 (anne des jeux olympiques), et donc on sait que dans les annes 2050 la courbe de vieillissement des canalisations prsente une bosse et des provisions sont constituer en consquence. Consommation et qualit de leau Aujourdhui, nous sommes dans une logique cologique vertueuse de consommation. Mais le fait de consommer de moins en moins deau pose problme au gestionnaire : par la fragilisation mcanique de lquilibre des dpenses par le prix de leau ; par laugmentation du risque sanitaire li aux temps de sjour de leau dans les canalisations et la question du redimensionnement de certaines conduites. La concentration des effluents traiter augmente, et devient aussi un lment prendre en considration Par contre, les besoins en accs physiques, au dveloppement urbain prs, demeurent stables. Malgr la forte attention porte par les associations au prix de leau en France, son accs nest pas rgul, le prix de leau est libre et relve du secteur marchand, Dautres secteurs comme le logement, le travail, les carburants et les nergies sont rguls ... Pour leau qui est une ressource vitale pour la vie des hommes, ce nest pas le cas. Chaque collectivit se dbrouille. Larticle 1 de la loi sur leau du 30 dcembre 2006 spcifie en effet l'usage de l'eau appartient tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygine, a le droit d'accder l'eau potable dans des conditions conomiquement acceptables par tous En France plus de 70 % des services de leau sont privatiss (alors que mme aux Etats-Unis, ce secteur est public de rares exceptions prs). Ce constat se passe de commentaires.
La spcificit franaise est que chaque collectivit ou syndicat deau est matre douvrage sur son territoire et peut organiser son rseau de distribution deau ainsi que dadduction comme il lentend sans se rfrer une logique de fonctionnement globale lchelle dun bassin versant. Cela conduit parfois des doublons dans les investissements et des cots de fonctionnement inutiles alors que des conomies dchelle auraient pu tre mis en place dans lintrt des usagers. Dans un esprit de rationalisation, la REG a ainsi demand au Prsident du syndicat mixte du schma directeur dtudier ladjonction dun volet eau au schma directeur sur le bassin dagglomration Grenobloise . Du ct des oprateurs privs, 3 grandes entreprises spcialises dans leau mnent des actions de recherche scientifique et de reprsentation communes alors que, ct public, plus de 36 000 services de leau fonctionnent de manire indpendante. Chacun, matre sur son territoire sorganise selon les exigences qui ressortent moins de cohrence fonctionnelle globale et hydraulique que de logiques territoriales politiques locales. Il parait aujourdhui important de faire voluer le comportement des autorits dlgantes selon des modes de management rpondant aux logiques de fonctionnement technique des bassins versants, de les inciter mutualiser leurs moyens pour faire des conomies dchelle, de ninvestir quaprs avoir optimis la gestion et les installations existantes en gardant prioritaires les objectifs de prservation de lenvironnement et de lconomie sociale. Le dsarroi de nombreuses collectivits En termes de moyens, il y a galement un grand dsarroi des petites collectivits qui ne bnficient plus dune ingnierie publique gratuite et disponible. Cette question a fait lobjet dune question adresse notre ministre Christine Lagarde afin que la MAPPP (mission dappui aux partenariats publics privs) du ministre de lEconomie propose des solutions alternatives qui nomettent pas le rle des oprateurs publics au bnfice des seuls oprateurs privs. Le courrier fait lobjet dune rponse dattente. Dans le mme esprit les rformes actuelles qui rduisent le rle des services techniques dcentraliss de lEtat en fusionnant les effectifs des DDE et DDAF affaiblissent lingnierie publique au bnfice de la seule ingnierie prive. Or cette dernire est coteuse et souvent inaccessible aux petites collectivits ce qui signifie que le service public nest plus rendu. Les finalits de lingnierie publique relvent du service et de laccompagnement sans lier la prestation rendue un cot conomique direct tandis que celles de lingnierie prive relvent des ncessits conomiques et du march avec des exigences dentreprises dont les tudes doivent dabord satisfaire le client . Dans ce contexte, la proposition dune structure daccueil des acteurs publics de leau (notamment au niveau des grandes rgies et collectivits en France) aurait du sens, pour partager les savoirs faire, tester les techniques, mutualiser les moyens en bnficiant de relles conomies dchelles. Une structure spcifique ou connexe la FNCCR mettant disposition un ple dexpertise et conseils la disposition des collectivits comblerait un besoin rel. Le positionnement dune telle structure est dlicat pour que son fonctionnement soit reconnu comme autorit technique indpendante sans tre une vritable institution
Une rflexion sur des dispositions toiletter, aussi bien par rapport aux oprateurs privs que publics. Au-del de ces questions de fond, une action de toilettage de certains textes est mener, dans une double perspective : lever certaines contraintes de gestion propres aux oprateurs publics (placement de leur trsorerie, etc.) et corriger certaines anomalies ou incohrences rglementaires mineures (la loi Oudin applicable aux collectivits, pas aux rgies./ lharmonisation des rgimes indemnitaires des prsidents dEPCI et de Rgies / un outil juridique permettant la gestion in house ). Il est indispensable que les collectivits disposent dun Centre Technique National de lEau qui les reprsente. Le regroupement des majors (SUEZ, VEOLIA, SAUR) au sein de la Fdration professionnelle des entreprises de leau, est exemplaire. La FPEE hberge des experts prsents dans toutes les instances qui comptent au niveau mondial, europen, national, rgional, dpartemental, local ainsi que dans des associations scientifiques de haut niveau et autres structures significatives. Les Collectivits pourraient utilement sinspirer de ce modle pour crer un centre technique national de leau dot dexperts pour expliquer les enjeux et difficults des oprateurs publics : la gouvernance publique la notion de patrimoine public le concept dconomie sociale et durable le service public et lintrt gnral Les collectivits pourraient aussi proposer que leau ne soit plus un produit commercial. A contrario, ses qualits indispensables lhygine et la vie de lhomme (boisson et nourriture) actuelle et future incitent rguler le secteur de leau ou dfaut, le contrler tant dans son fonctionnement que dans son accessibilit tous par un prix harmonis. Une telle orientation permettrait de tirer toutes les consquences de larticle 1er de la loi sur leau et les milieux aquatiques Loi n2006-1772 du 30 dcembre 2006 - art. 1 JORF 31 dcembre 2006 : L'eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le dveloppement de la ressource utilisable, dans le respect des quilibres naturels, sont d'intrt gnral. Dans le cadre des lois et rglements ainsi que des droits antrieurement tablis, l'usage de l'eau appartient tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygine, a le droit d'accder l'eau potable dans des conditions conomiquement acceptables par tous. Les cots lis l'utilisation de l'eau, y compris les cots pour l'environnement et les ressources elles-mmes, sont supports par les utilisateurs en tenant compte des consquences sociales, environnementales et conomiques ainsi que des conditions gographiques et climatiques.
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10 mai 2010
Audition de Pascal POPELIN, vice-prsident du Syndicat des eaux dIle-de-France et prsident des Grands lacs de Seine
En observation liminaire, Pascal Popelin regrette que les lus socialistes et rpublicains naient pas russi construire, dans la priode rcente, un outil que leur permettant de mieux se coordonner. Face aux dcisions des gouvernements de droite en direction des collectivits locales (transfert du RMI aux Conseils gnraux, acte 2 de la dcentralisation, commission Balladur, rforme territoriale), il y a rarement une position commune, notamment en ce qui concerne les rponses apporter (mission de titres de recettes lencontre de lEtat, prsentation des budgets en dsquilibre). Chacun va dans le plus grand dsordre, en fonction de considrations la plupart du temps exclusivement locales. Cest malheureusement la mme chose dans le domaine de leau. Cette question est souvent mal connue des lus et ceux qui en parlent le plus ne sont pas forcment ceux qui matrisent le mieux le sujet. Lorsque la distribution de leau, comptence communale, est dlgue un syndicat et notamment si ce syndicat est une grosse structure comme le Syndicat des eaux dIle-de-France (Sedif), les maires ne sont pas toujours sensibiliss aux enjeux. La mauvaise rputation de la gestion de leau tient deux lments historiques Les abus de position dominante des principaux oprateurs privs historiques (partage des territoires, socits participations croises de nature empcher toute concurrence, contrats lonins et parfois anciens portant sur des dures trs longues) Les liens entre les majors de leau et le financement des organisations politiques, dont ils ont longtemps t de gros bailleurs de fonds.
Mme si des cadres juridiques ont mis un terme ces pratiques (encadrement des procdures de mise en concurrence et des procdures de dlgation de service public, lois sur le financement de la vie politique et des campagnes lectorales), le monde de leau reste frapp de lopprobre de cette histoire et de la queue de comte daffaires anciennes, dont certaines font toutefois encore lactualit judiciaire. Il demeure encore galement des pratiques en vigueur, hrites de cette histoire sulfureuse. Par exemple, les socits participations croises sont seulement en cours de dmantlement aujourdhui. Quant au Sedif, il renouvelle seulement aujourdhui un contrat conclu avec la Compagnie gnrale des eaux, sans mise en concurrence, en 1962 ! Pour ce syndicat -le plus important de France- qui a choisi, sous limpulsion de sa majorit de droite, de reconduire le principe dune dlgation au priv, le prochain contrat sera donc le premier rsultant dune vritable comptition entre les deux principaux oprateurs que sont aujourdhui Veolia et Suez-Lyonnaise.
Sur la question de la marchandisation de leau Fournir la population une eau de qualit et autant que de besoin, a un cot. La ressource ne manque pas dans notre pays. Elle est toutefois la plupart du temps dgrade. La gratuit nest donc pas une solution raliste, dautant quil faut considrer leau comme un bien rare, quil ne faut pas gaspiller. De ce point de vue, lexemple de Berlin est clairant. Aprs la runification, la consommation deau de Berlin-est a considrablement diminue, tout simplement parce que sa fourniture tait facture un tarif qui ntait plus symbolique. Puisque produire de leau a un cot, qui a dailleurs vocation augmenter (en raison de ltat dgrad de la ressource, des exigences environnementales qui se durcissent en particulier sagissant de lassainissement), il faut donc trancher la question de savoir qui paie. Le contribuable ou lusager. Pascal Popelin pense que cest lusager de payer lessentiel, seul moyen de le responsabiliser dans ses pratiques de consommation. Le contribuable na vocation qu intervenir de faon subsidiaire, au titre par exemple dun systme de tarification sociale qui reste mettre en place, puisque ce type de dispositif na pas de fondement juridique aujourdhui. Que doit-on faire payer lusager ? Quelle prise en charge de la collectivit ? Aujourdhui, on a tendance faire payer lusager des dpenses qui peuvent tre considres comme indues, parce quil est plus facile de les financer par la facture deau que par limpt. Il y a tout dabord laberration de certaines normes, comme la directive europenne sur le plomb. Alors quil na jamais t dmontr que le saturnisme pouvait tre imput aux canalisations en plomb, on a contraint les distributeurs deau engager des millions deuros de travaux pour remplacer ces conduites. Cest dautant plus idiot que lintervention de remplacement sarrte la limite de proprit et que les propritaires, en particulier dans lhabitat ancien, conservent leurs anciennes canalisations, pour la partie qui serait leur charge ! Il y a ensuite ce qui ne devrait jamais tre factur lusager de leau, mais qui lest aujourdhui, parce que les textes sont inadapts. Cest le cas de tous les dvoiements de rseaux, ncessaires par exemple la cration des tramways ou autres amnagements de voirie. Quand une telle opration est dcide par une autorit publique, cest la facture deau qui paie le dplacement des canalisations, au motif que le service de leau dispose dune autorisation prcaire dutilisation du domaine public ! Il y a enfin que ce qui est limite , en matire de lien entre le consommateur deau et lobjet financ. Par exemple, la redevance perue par Voies navigables de France, charg de lentretien des cours deau. Par ailleurs, il y a ce qui ne figure pas sur la facture deau, mais a vocation apparatre demain. Prenons lexemple des Grands lacs de Seine. Lentretien de ses ouvrages, qui contribuent au soutien dtiage et sont ce titre indispensables au bon approvisionnement en eau de lagglomration parisienne, repose aujourdhui exclusivement sur des financements des quatre dpartements de la petite couronne. Ces ouvrages vieillissants justifient des travaux trs importants dans les toutes prochaines annes, des niveaux financiers hors de mesure des moyens allous par les Conseils gnraux financeurs. Ceux-ci ne sont pas en situation
daugmenter leur contribution et, en outre, dans le principe, ils nont pas vocation payer lintgralit de ces travaux. Les Grands lacs de Seine, comme plusieurs Etablissements territoriaux de bassin (EPTB) travaillent donc linstauration dune redevance pour service rendu, au titre du soutien dtiage. Ces redevances, seules source financires nouvelles juridiquement possibles ce jour pour les EPTB, ont vocation se gnraliser dans les annes venir sur les factures deau. Sur lorganisation et la gouvernance actuelles du service de leau Des disparits de taille importantes existent dans les services de leau. Le Sedif, qui est le plus important, dessert 143 communes, soit plus de 4 millions dusagers. Lextrme inverse, cest la petite commune, qui assume seule son service de leau. Il y a l un vrai problme de cohrence territoriale sur lequel il convient de se pencher. Pour autant, il nest pas sain dautoriser les communauts dagglomrations qui se constituent prendre la comptence eau (qui est facultative) si elles ne lexercent pas rellement. A ce jour, on observe des situations ubuesques, une communaut charge de la comptence eau ayant parfois de manire durable des oprateurs publics ou privs diffrents, selon lhistoire des communes qui la composent. Par ailleurs, le statut des rgies publiques est complexe. Il gagnerait tre simplifi. La distinction entre rgie avec ou sans personnalit morale est-elle vraiment souhaitable ? Pourquoi une autorit organisatrice telle que le Sedif ne pourrait-elle pas organiser en son sein un fonctionnement en rgie, sans passer par la cration dune entit distincte ? Sagissant des dlgations de service public, les modalits devraient tre plus explicites dans les textes, notamment sur les modalits de contrle du dlgataire, lexigence que le primtre de la dlgation soit circonscrit dans les comptes dune socit filiale ddie, les modalits de mise en concurrence pour les marchs de travaux lancs par le dlgataire De tels aspects ne peuvent tre laisss lapprciation des autorits organisatrices locales, qui nont pas toujours les ressources techniques, juridiques et financires suffisantes pour discuter avec les grands groupes. En rsum, une meilleure organisation et une bonne gouvernance ncessiteraient quil soit rpondu 4 points : 1234Quel est le territoire pertinent pour le service de leau ? Quelles sont les bonnes cohrences territoriales ? Comment simplifier lorganisation des rgies publiques ? Comment mieux garantir les possibilits de contrle des lus sur les dlgations de service public ?
Pascal Popelin considre, en effet, quil nest pas raliste de trancher au plan national la question du mode de gestion.
Les rformes envisager La loi dit que leau est un service public dont la charge de lorganisation incombe aux communes. Cette responsabilit communale doit-elle tre maintenue ou faut-il aller vers un grand service public national ? Pascal Popelin estime lide dun grand service public national peu raliste. En revanche, lchelon communal est sans doute inadapt, en particulier pour les petites communes. Il faudrait trouver un cadre territorial pertinent, ce qui est complexe. Il sagit en effet de prendre en compte la fois : - lhydrographie, - lhistoire - le dcoupage administratif ( chaque fois que lon cre une nouvelle structure, cest sur un territoire diffrent ! Or, il faut tre pragmatique : un lu sintresse un territoire dont il est lu ou bien un territoire plus vaste, dans lequel il ambitionne de se faire lire !). La question de la recherche et du dveloppement doit aussi tre prise en compte dans cette recherche de la bonne taille : une petite rgie publique qui dessert 10 000 habitants va tre rapidement dpasse par les vnements. Par ailleurs, les collectivits territoriales vont bien tre obliges de se saisir de champs qui ont t dserts ces dernires annes par lEtat, dans le cadre la RGPP. Il apparat ncessaire de refonder une vritable ingnierie publique. Les EPTB peuvent tre des oprateurs pour les collectivits locales. Il serait aussi bon de garantir que les rgies publiques se situent bien en dehors du champ de la concurrence. Si loprateur public dcide dtre en rgie publique, il ne doit pas tre mis en concurrence avec des oprateurs privs. Il nest pas non plus normal que diffrents services publics puissent tre mis en concurrence sur un mme territoire. A titre dexemple, il est dangereux pour la notion de service public de leau que le Sedif ait pu tre condamn par le Conseil de la concurrence pour abus de position dominante quand il dfendait sa capacit alimenter le march de Rungis, sans mise en concurrence avec Paris. Si le rentable est au march et le reste au service public, il ny a plus de service public conomiquement viable. Les outils publics doivent donc tre sortis clairement, dans notre droit, du secteur concurrentiel, en particulier dans le domaine de leau. Leau nest pas une marchandise comme les autres : il faut dire clairement que la distribution de leau est une comptence supra-communale qui doit tre organise en fonction des seuils de population et des bassins naturels ; il y a l un monopole de la distribution sur lequel la concurrence na pas intervenir, sauf si lautorit organisatrice dcide den dlguer lorganisation une socit prive.
La question de la tarification sociale de l'eau devra galement faire lobjet dune lgislation claire. Sur la question du dfi pos aux collectivits de la disparition de lingnierie publique Un oprateur public pour les activits dingnierie, de recherche et de dveloppement est ncessaire. Quel rle pour le politique, le technicien, lusager ? Le politique doit rester lautorit organisatrice, responsable, qui doit tre en situation de pouvoir rendre des comptes aux citoyens. Le technicien est force danalyse et de proposition, quil soit agent public ou salari dune entreprise prive. Lusager doit tre associ de faon souple, on doit lui rendre des comptes, pas seulement au moment des lections. Mais il faut se garder dinstances lourdes et artificielles, qui ne sont que trs rarement vritablement reprsentatives. Sur la gouvernance par rapport aux Comits de bassin Le lgislateur gagnerait clarifier les structures. Une bonne gouvernance pourrait sappuyer : - lchelle du bassin, sur le comit de bassin - lchelle de chaque sous-bassin versant, sur les EPTB - au plan local, sur les syndicats de rivire. Il conviendrait aussi de rformer la gouvernance des Comits de bassin et des Agences de leau : - en rduisant le poids des lobbies (industriels et agriculteurs, par exemple, qui freinent la mise en uvre du principe pollueur-payeur) en confiant la direction de ces instances des lus, plutt qu des reprsentants de lEtat.
Il est aussi indispensable de rformer leur composition, pour lallger et rendre ces instances plus oprationnelles.
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12 avril 2010
Audition de Patrice GARIN, CEMAGREF6 Montpellier
Patrice Garin dirige une quipe de recherche pluridisciplinaire Montpellier, Gestion de leau, acteurs et usages (G-EAU). Lessentiel des activits a port dabord sur la gestion quantitative de la ressource, plutt lirrigation, avec la fois des parties techniques, aspects purement matrise de lirrigation, et des enjeux purement hydrauliques pour la gestion des canaux, rivires, et barrages. Il y a eu ensuite un gros dveloppement de la partie conomique et un dveloppement moindre de la partie sciences humaines et sociales avec des anthropologues et Sciences Po maintenant. Le (petit) laboratoire Gestion des services dEau et dAssainissement dAgroParisTech de Montpellier a t intgr G-eau La moiti des activits de recherche de lunit de 50 chercheurs, 20 ingnieurs, sont linternational, plutt pays du Sud et Maghreb (lunit est compose dagents du Cemagref, mais aussi dagents de lIRD7 et du CIRAD8) . Les interventions au Sud se font surtout sur laspect quantitatif, les aspects qualitatifs tant encore considrs comme trs secondaires, et sur les questions de services deau et daccs leau des populations les plus pauvres. Les problmatiques des tensions quantitatives se retrouvent rgulirement. Face l'appauvrissement des ressources, quelle gestion ? Lab - Nous sommes confronts dans certains coins de France ( lexemple de la Vende ou de certains coins de la Charente), lappauvrissement des ressources que lon ne sait pas grer de faon pratique et immdiate. Quels sont les exemples au sud de la France, quelles interventions intressantes connatre ? P.G. - On a commenc grer la question de l'eau par une politique doffre, essentiellement. Il y a beaucoup dendroits en France o les tensions sont nes du fait dun dveloppement mal contrl, non limitant, en rapport avec la ressource, de lirrigation. Cest essentiellement cela, notamment en Charente avec par exemple une expansion du mas irrigu sur des zones sol extrmement superficiel, rtention deau trs faible. Dans beaucoup dendroits, on a dvelopp lirrigation de faon draisonnable. Cest ltat qui, travers ses services, a accord les autorisations de prlvement deau de manire beaucoup trop laxiste dans les annes 1980, mconnaissant la ralit des pratiques dirrigation, donc la demande et sans assurance sur la ressource disponible. On est maintenant face une situation trs difficile grer, avec des agriculteurs qui ont investi dans lirrigation, des territoires qui se sont organiss autour de ces
Le Cemagref est un organisme de recherche spcialis en sciences et technologies pour l'environnement. Il fonde sa stratgie sur une double comptence dans les domaines de l'eau et des agro procds. Ses approches scientifiques permettent d'tudier les cosystmes complexes, l'eau, les territoires et la biodiversit et leurs interrelations avec les activits humaines. 7 IRD institut de recherche pour le dveloppement 8 CIRAD la recherche agronomique pour le dveloppement
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productions, qui maintenant on demanderait de faire machine arrire. Cela fait vraiment tension. Or la responsabilit initiale rside dans lincapacit des pouvoirs publics dire non au monde agricole un certain moment. Pour attnuer les dsquilibres, on a construit des barrages supplmentaires, des retenues, des bassines en contre partie dengagements de la profession rduire ses consommations. Mais, lampleur des dsquilibres est souvent trop importante et en Charente, lorsque la ressource a t cre, elle a t tout de suite entirement mobilise Une course sans fin que lon observe dans beaucoup dautres rgions du monde. Comment revenir en arrire ? P.G. - Cest extrmement difficile, et il nest pas possible davoir un discours homognisant sur ce qui se passe en France. Il faut vraiment repartir des territoires agricoles croiss avec les bassins de leau (le bassin versant), et le plus souvent avoir un diagnostic diffrenci en fonction des situations. Cest ce qui se passe actuellement sur Niort qui a failli manquer deau en 2005 et pour laquelle un programme de recherche trs vaste a t lanc (hydrologie, tude sols, agronomie, aspects conomiques, sociologiques). Un 1er principe : sur le plan agricole, revenir des principes anciens mais tout fait valables qui consistent rflchir ce que lon peut faire dans un territoire : alors que lon est beaucoup passer par lartificialisation des milieux, faire en sorte que le dveloppement agricole tienne compte des potentialits relles des territoires. Ce qui ne doit pas jouer que sur la quantit mais aussi sur la qualit. A savoir que le rservoir sol, la qualit des sols, cest quelque chose que lon peut matriser, mais avec une certaine limite. Un 2me principe : des agriculteurs ont investi, il faudrait aller vers du soutien jusqu lamortissement de linvestissement. Lessentiel du problme va peser sur cette priode intermdiaire , comment fait-on, maintenant, pour passer dune situation critique une situation apaise ? Les solutions seront donc variables selon les spcificits locales. Il pourra sagir parfois dun soutien la cration de stockage (bassines, recharge de nappe) pour assurer une irrigation de complment, justifier par un impact global bnfique sur les milieux par rapport la situation actuelle un cot conomique et social acceptable. Mais il faudra envisager aussi des incitations la dsirrigation pour certains systmes de production et/ou dans certaines zones dficitaires. Les consquences de l'volution climatique Lirrigation va simposer de plus en plus, notamment sur la partie sud de la France avec lvolution climatique que lon peut brosser dans un schma rapide pour les 20 ou 30 prochaines annes (beaucoup dalas bien sr dans ce type de prvision) : - plus de pluie au nord de la Loire, qui deviendra plus agricole, - moins de pluie au sud de la Loire qui va souffrir de scheresse avec une hausse des tempratures entranant une augmentation de la demande en eau des plantes et donc des demandes dirrigation.
Ce qui rend les choses trs compliques terme dans la partie sud de la Loire o il y a aujourdhui des situations de crise difficiles grer. Il faut trouver dautres modles agricoles dans ces zones et ne pas exclure, localement, la cration de ressources supplmentaires quand cest possible, car on va arriver des zones de tension y compris dans des endroits aujourdhui assez calmes. Une nouvelle gestion des tensions agricoles appelle une vraie volont politique Il y a des endroits o il y a des tensions en terme quantitatif, mais ce nest pas un diagnostic gnral sur lensemble de la France. Les outils sont l, mais ce qui manque cest la dcision, la volont politique de rduire les tensions face au monde agricole. Ce qui ne sera pas facile. Il y aura des territoires sur lesquels il faudra lancer des diagnostics sereins, considrer quil faut crer de la ressource parce cest effectivement possible. Du point de vue environnemental, ce nest pas forcment prjudiciable pour lenvironnement de stocker de leau un moment et de la redistribuer. Il y a dautres endroits o cela savrera conomiquement non justifi, socialement inacceptable, cologiquement une erreur, techniquement une aberration Les hydrobiologistes ne sont pas contre par principe, dans labsolu, la solution de la bassine qui stocke de leau en hiver, ventuellement par pompage quand il ny a pas denjeu spcifique sur des milieux prserver. Aprs, il y a la question des modalits du relargage de leau, dans le milieu naturel ou directement sur les parcelles, parce que celle-ci na pas une bonne temprature pour les milieux aquatiques, de mauvais taux doxygne, et peut-tre dangereuse du point de vue hydrobiologique. Dun point de vue conomique, qui paye ces amnagements ? Pour faire quoi ? Quest ce qui revient au monde agricole en terme dinvestissement travers le prix de leau ? Lintrt dimplanter de nouvelles activits est soulign dans les dbats qui suivent Lab : si, dfaut de parler de dveloppement durable, on sinscrit dans des principes dagronomie il est facilement imaginable quil y a des territoires aujourdhui agricoles qui ne le seront plus dans lavenir. On ne devra plus rpondre alors une demande accrue en eau mais une transformation de ces territoires avec dautres systmes agricoles, mais galement dautres activits conomiques. Il est important de trouver des modalits de mise en uvre de ces politiques qui se fassent sans regret. Quels moyens, quels nouveaux outils ? Qui les mettraient en uvre ? Pour Patrice Garin, la mise en uvre apparat comme devant tre rgionale. Il y a peu de probabilits aujourdhui que la PAC prenne en compte ce dossier. Mais il pourrait y avoir des incitations europennes. Il souligne quun soutien politique et financier des agriculteurs sera indispensable pour prendre en charge au moins ce qui leur reste dannuits par rapport aux investissements sur irrigation. Cest ce que confirme dailleurs la runion qui sest tenue au niveau national sur ce sujet le 1er avril dernier, avec la FNSEA et tout le gotha de lagriculture franaise, do il ressort que les agriculteurs sont prts faire du dveloppement durable, mais condition dtre soutenus. Relancer les dmarches d'analyses prospectives
Il peut y avoir des tensions trs fortes en matire de rgulation, mme avant 2020. Localement, on peut le voir : lorsquil y a eu la flambe sur les prix agricoles en 2007/2008, les tentations du monde agricole ont t trs fortes de repartir sur de lintensification. Tout aurait saut. Dans le monde agricole, quel quil soit, il y a peu de capacits rflexives et de dveloppements rflexifs sur que sera notre profession dans 5 ans, dans 10 ans ? . Les diffrents groupes dagriculteurs qui sont en lien avec le Cemagref, dans le Roussillon ou en Beauce par exemple, font tat dune profession agricole qui porte peu de rflexions sur la question du devenir de leur territoire moyen et long terme, donc trs mal laise dans les exercices prospectifs pour des visions de leau 10 ans (type SDAGE ou SAGE). Face aux tensions actuelles, immdiates, sur les prix, sur les incertitudes mmes exercer le mtier dagriculteur, ils sont dans limmdiatet chaque fois. Cest une position de rsistance toute volution, une position dfensive pour essayer de limiter la casse. La planification de leau ne doit pas tre une contrainte de plus dans un environnement trs incertain court terme De lexprience dveloppe en Roussillon et en Beauce, Patrice Garin retient que le monde agricole attend dorganismes tel que le Cemagref un appui pour quon les amne vers ce type de rflexions. Pas seulement une rflexion pour travailler lhorizon 2020/2030, mais pour voir, partir des scnarios actuels, ce quil est possible de mettre en place aujourdhui pour aller vers quelque chose qui pourrait tre pilot. Au manque de lisibilit sajoute, dans les chambres dagriculture, le fait quil ny a plus les personnes idoines capables de faire de lanalyse. On y trouve souvent des gens extrmement pointus dun point de vue technique, extrmement pointus au niveau rglementaire - des administrateurs de lagriculture en lieu et place de la DDA (il est clair, quils prennent le relais). Mais des agronomes de terrain, il y en a de moins en moins Plus que dans la formation, le problme se situe dans le mtier que les gens exercent et dans les fonctions quon leur donne. Et donc, cette capacit de prospective manque. Lexprience en Beauce illustre la question. Il sagit daider les agriculteurs avoir une image plus juste de leur territoire : - en repartant sur les typologies des exploitations, des indices de pratiques, etc - en faisant avec eux des exercices de simulation, lhorizon de 5 ans en gnral, des consquences que peut avoir la rduction des quotas deau, de voir alors quelles alternatives peuvent exister en termes de productions, - en explorant les diffrents scnarios, - et en simulant cela dun point de vue technique et conomique puisque aujourdhui il y a des outils pour le faire. Lorsquon fait ce travail danalyse et de prospective avec la profession agricole, et sans a priori au dpart, il y a des voies de progrs et des voies de gestion politique de la ressource trs importantes qui se dgagent, dans un climat apais. Le Cemagref nest pas l pour faire passer le message dune rduction deau de tel ou tel pourcentage, mais pour tudier les consquences et la faisabilit de telle ou telle volution.
Cest en mettant les responsables dexploitation et les responsables de filires autour de la table que lon peut arriver explorer le futur proche, mais aussi faire des projections 20 ans. Une des propositions faire est bien de dynamiser ce type de dmarches prospectivesaccompagnement lchelle dun territoire (interface entre le territoire de leau et les zones agricoles), sachant que les capacits dadaptation sont trs localises. Sur l'arc mditerranen, les rflexions commencent se mettre en place. 50 60 000 hectares de terre vont tre librs par arrachage de la vigne. Le groupe de travail est en train dtre constitu. Il y aura des choix difficiles compte tenu des contraintes spcifiques de cette zone: extrme morcellement de la proprit foncire et taille des exploitations. Quel territoire de l'eau ? Quelle matrise d'ouvrage ? Il faut viter le mille-feuilles, mais le territoire de leau nest pas le territoire administratif. Ainsi, pour Patrice Garin le dpartement nest pas la structure qui convient. Il sinscrit sur ce qui a t dit sur les services publics et la question de la disparition de la matrise douvrage. Le gros problme des agences de leau est de ne pas avoir de matre douvrage. Pour raliser les objectifs, il faut des gens qui aient une vision du territoire, et lquivalent de la CLE9 du SAGE10 (Schma d'Amnagement et de Gestion des Eaux) parat pertinent : il y aura diffrentes zones agricoles mais une telle structure aurait la capacit de matriser lhtrognit interne du territoire. Pour la mise en uvre dun SAGE, il faut une structure qui ait une capacit
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La CLE, Commission Locale de lEau, est charge de l'laboration puis du suivi du SAGE. Sa composition : - des lus du territoire (pour moiti au moins) - des reprsentants des usagers (un quart au moins) - des reprsentants de l'Etat (un quart au plus). Elle est prside par un lu dsign par ses pairs. 10 Le SAGE, Schma d'Amnagement et de Gestion des Eaux, est un document de planification labor de manire collective, pour un primtre hydrographique cohrent. Il fixe des objectifs gnraux d'utilisation, de mise en valeur, de protection quantitative et qualitative de la ressource en eau. Il doit tre compatible avec le SDAGE. Le primtre et le dlai dans lequel il est labor sont dtermins par le SDAGE. Le SAGE est tabli par une Commission Locale de l'Eau (CLE) reprsentant les divers acteurs du territoire, soumis enqute publique et est approuv par le prfet. Il est dot d'une porte juridique Le SDAGE, Schma Directeur d'Amnagement et de Gestion des Eaux, cr par la loi sur l'eau de 1992, fixe pour chaque bassin les orientations fondamentales d'une gestion quilibre de la ressource en eau" (art.3). Cette gestion s'organise l'chelle des territoires hydrogographiques cohrents que sont les six grands bassins versants de la mtropole : Adour-Garonne, ArtoisPicardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhne-Mditerrane-Corse et Seine-Normandie ainsi que les quatre bassins des DOM : Martinique, Runion, Guyane et Guadeloupe. Les dix SDAGE ont t raliss par les comits de bassin l'initiative des prfets coordonnateurs de bassin. Le SDAGE est un document d'orientation qui dfinit : * des orientations de porte rglementaire. En effet, les dcisions de l'Etat en matire de police des eaux (autorisations, dclarations, rejets, etc.) et les dcisions des collectivits et tablissements publics, dans le domaine de leau doivent tre compatibles avec le SDAGE ; * des actions structurantes mettre en uvre pour amliorer la gestion de l'eau au niveau du bassin ; * des rgles d'encadrement des SAGE qui doivent tre compatibles ou rendus compatibles avec les SDAGE source : http://www.gesteau.eaufrance.fr/sdage.html
de matrise douvrage avec des gens qui soient capables de parler dun point de vue technique et de faire de lingnierie, au moins sous langle de lappui matrise douvrage. Car il faut noter aujourdhui de nombreux tmoignages de professionnels qui voient, depuis la disparition de lingnierie publique, des choses ahurissantes sur le terrain. Trop de stupidits techniques sont constates depuis que les DDA et les DDE ne sont plus l pour aider les collectivits et assurer une mission dappui la matrise douvrage. Si on doit essayer de trouver des territoires pertinents, cest vrai que les EPTB11 paraissent intressants. Ils semblent suffisamment grands pour avoir un portefeuille dactions correctement tendu leur permettant davoir ainsi un service technique comptent ; car il leur faut un territoire daction suffisamment grand pour ne pas avoir traiter un type douvrage une fois tous les 10 ou 20 ans EPTB, territoire pertinent ? Lab La proposition dAndr Flajolet, adopte dans le Grenelle 2, va confrer aux EPTB la facult de lever une nouvelle redevance, et donc leur permettre de trouver une nouvelle source de financement. Mais cette nouvelle redevance va voir le jour dans un contexte financier tendu, puisquelle sera perue sur les ressources des Agences Lide cest de mobiliser des ressources afin davoir des matres douvrage pour porter les CLE, les SAGE Cela ne va-t-il pas gnrer des tensions, ou bien le nouvel outil EPTB, redynamis, va-t-il incarner un nouvel chelon territorial dintervention pertinent ? Pour Patrice Garin, cela apparat comme la moins mauvaise des solutions. Car, cette chelle, on retrouve les enjeux de relation ville-campagne, auxquels il faut re-rflchir. Grosso-modo dans le territoire dun EPTB, on retrouve le territoire de la grande mtropole, et/ou la mgapole, 11 Les EPTB (tablissements Publics Territoriaux
de Bassin) sinscrivent dans la logique de la loi sur leau du 16 dcembre 1964, qui avait imagin un dispositif cohrent reposant sur trois grands types d'acteurs de l'eau : les comits de bassin, les agences financires de bassin (renommes "agences de l'eau ") et des tablissements publics pouvant se porter matre d'ouvrage d'oprations l'chelle du bassin versant ou dun sous-bassin. La circulaire du 19 mai 2009 relative aux Etablissements publics territoriaux de bassin aprs l'adoption de la LEMA (Loi sur l'Eau et les Milieux Aquatiques du 2006-1772 du 30 dcembre 2006) a t publie au journal officiel du MEEDDM du 25 juin 2009. Le projet de loi Grenelle 2 devrait conforter le rle des EPTB dans l'laboration et l'animation des schmas d'amnagement et de gestion des eaux. Article L. 213.12 du code de l'environnement relatif la cration dun EPTB : Pour faciliter, l'chelle d'un bassin ou d'un sous-bassin hydrographique, la prvention des inondations et la gestion quilibre de la ressource en eau ainsi que la prservation et la gestion des zones humides, les collectivits territoriales intresses et leurs groupements peuvent s'associer au sein d'un tablissement public territorial de bassin. Cet organisme public est constitu et fonctionne, selon les cas, conformment aux dispositions du code gnral des collectivits territoriales rgissant les tablissements constitus en application des articles L. 5421-1 L. 5421-6 ou des articles L. 5711-1 L. 5721-9 du mme code. Le prfet coordonnateur de bassin dlimite, par arrt et aprs avis du comit de bassin et des collectivits territoriales concernes et, s'il y a lieu, aprs avis de la commission locale de l'eau, le primtre d'intervention de cet tablissement public. () Source : http://www.eptb.asso.fr/les-eptb-dans-la-loi
le territoire de leau, les diffrents territoires agricoles qui jouent de complmentarit (ce qui nexiste plus aujourdhui) soit un espace agricole suffisamment large pour pouvoir rflchir (ce peut tre 2 EPTB cte cte !). Cest un territoire pertinent, ni trop petit, ni trop grand. Lchelle de lagence est trop vaste aujourdhui. Elle nie la diversit et la capacit mettre en uvre localement. LEPTB doit tre le matre douvrage tandis que lagence garde ses enjeux, et raisonne lchelle dun grand bassin (amont, aval). Mais quand elle se trouve devoir mettre en place une politique publique, quelle dfinit un programme de mesures sans avoir la matrise douvrage, que peut-elle faire au-del des incantations ? LEPTB pourrait avoir une mission de matrise douvrage pour une politique dcide lchelle dun bassin, notamment linteraction avec lagence, alors que la relation avec la rgion serait une relation de ngociation des politiques damnagement du territoire. Mais quelle est la capacit dun EPTB contrer des projets qui pourraient tre ports par un territoire, si on veut une relation quilibre entre gestion de leau et gestion du territoire ? Les rgions sont trs portes par des politiques trs favorables de lactivit conomique, il faudrait un contre-pouvoir qui pourrait tre lEPTB avec une commission forte de gestion et de mise en compatibilit des ressources naturelles dont leau. Contre-pouvoir pour protger leau. Thoriquement, cest lagence qui avait vocation constituer ce contre-pouvoir. On peut imaginer que les gens qui se feraient lire dans les EPTB devraient avoir une sensibilit plus marque pour les enjeux lis la protection du cadre de vie au sens large. Quels sont les critres permettant de prciser le territoire pertinent ? Si pour leau il apparat certain que ce soit le sous-bassin, est-ce vraiment partout vident ? Le territoire pertinent nest pas toujours le mme pour les eaux souterraines et les eaux superficielles. Il faut prendre la dimension territoire de vie. Sur la zone Languedoc-Roussillon par exemple, larc mditerranen qui va de Perpignan jusqu la 1re rive du Rhne (sans la Lozre), on voit bien qu'il y a une certaine communaut de problmes, denjeux socio-conomiques entre les zones amont et les zones touristiques Cest un territoire qui a une certaine identit. Bien sr, on peut grer dpartement par dpartement, Hrault, Aude Mais il y a des dcisions qui nauront de porte, de sens, que si on transcende : les enjeux touristiques doivent tre abords un peu partout de la mme faon, de mme pour les enjeux viticoles ou le devenir de ces zones de pimont Par rapport ces enjeux, le projet Aqua domitia12 n'est rien d'autre quun gros tuyau Par rapport la Beauce, quel territoire apparat le plus pertinent pour la gestion de leau ? La nappe de Beauce est trop grande dans son intgralit. Il faut descendre un cran en dessous. Par rapport lenjeu agricole, on peut avoir une gestion de la nappe de Beauce en tant que telle, une institution gestion de la nappe de Beauce en soi. Mais aprs, pour ngocier, interagir avec le 12Aqua Domitia, projet dextension du dbut de rseau hydraulique rgional construit dans les annes
cinquante : recours leau du Rhne dont le transfert, terme, irait jusquaux portes de Bziers et de Narbonne. Il sagit de desservir des territoires ressources dficitaires, identifis dans le cadre dune vaste dmarche prospective, initie en 2005 avec les 5 dpartements du Languedoc-Roussillon, appele Aqua 2020 ..
monde agricole et redescendre les quotas, redfinir les modes de gestion, il faut descendre par grandes zones de production au sein de cet ensemble. Zones de production dfinir aujourdhui sur lexistant, mais en tenant compte des relles potentialits agricoles, car aujourdhui il y a une trs grande homognisation qui va bien au-del des frontires agronomiques. En fait, les marges de manuvre que vont avoir les agriculteurs, cest de savoir ce que les sols permettent de faire sur ces zones, avec peu ou sans irrigation (hypothses de rgulation : si on coupe lirrigation dt et que lon ne fait que de lirrigation de printemps, et si). Il faut pouvoir rejouer sur les marges de manuvre qui sont territorialement assez localises selon les types de sol. Cest le constat dun chec dune politique de leau qui serait seulement impartie au ministre de lcologie et de lenvironnement. Politique agricole, dveloppement des territoires et politique de leau doivent tre imprativement lies. Lenjeu urbanisation et expansion voqu plus haut est galement aujourdhui fondamental. Il est trs visible, dans le sud notamment, que la politique de dveloppement des territoires, durbanisation, se fait sans soccuper des enjeux eau autant sur les aspects quantitatifs que qualitatifs. Une nouvelle politique, si elle parat facile priori et fondamentale, est en ralit trs difficile mettre en uvre. Il nen est que de voir la protection de la ressource sur les primtres de captage. Des zones toutes petites sont concernes, mais cest extrmement compliqu en raison des prrogatives foncires, du droit des propritaires, et cela a un cot. Cet enjeu, dont tout le monde considre quil est indispensable de protger la ressource quon boit, est trs difficile mettre en place au-del du primtre strictement rapproch. Lab - Il y a t-il une rflexion sur les circuits de distribution ? Il semble que les circuits de la grande distribution, qui casse les prix, fait pression sur le monde agricole non seulement sur les marges mais aussi sur les modes de culture, soient devenus des prescripteurs de la politique agricole, ce qui est un vrai scandale. Comment pourrait-on au moins diminuer, si ce nest supprimer, leur rle ? P.G. - Si, en raison des missions dont il relve, le Cemagref ne peut s'attaquer ce problme, il est vrai qu'il s'y trouve chaque fois confront. Le constat que l'on peut faire, c'est que mme la FNSEA est dmunie face aux pouvoirs de ces filires. A part pour la viticulture o c'est un peu moins vrai, pour toutes les autres filires, ce sont la grande distribution, les centrales d'achat qui exercent des contraintes extrmement fortes. Quand on regarde sur le Roussillon, il y a des capacits de rduction assez fortes pour tout ce qui va tre utilisation d'intrants sur les pchers, les abricotiers, etc. Il suffirait qu' chaque fois les agriculteurs gagnent 10 ou 15 centimes d'euros de plus par kilo de fruit. thiquement, ce nest pas acceptable Lab - Comment se fait-il que cette problmatique ne soit pas porte dans les dbats publics, comment y remdier ? P.G. - Il y a eu un Yalta de la recherche agricole sur les thmes linterface eau-agricultureenvironnement qui fait que c'est l'INRA qui traite de la partie eau-agriculture et le Cemagref de la partie eau-environnement, (en raison au dpart du ct technique de l'irrigation).
Effectivement, il faudrait travailler plus troitement avec l'INRA, les fonctionnements sont trop cloisonns alors qu'il faudrait aborder les questions de recherche plus sous l'angle des enjeux socitaux. Il faudrait avoir un ensemble dquipes qui aborde les questions de faon collective, chacun avec son angle d'attaque. Ce qui permettrait d'tre beaucoup plus efficaces sur les territoires. Il y a eu des initiatives trs intressantes, sur le programme Eaux et Territoires par exemple. On travaille galement de faon insuffisante avec les gens de l'urbanisme. Par dfinition, on a aussi fait la sparation entre l'eau des territoires ruraux et la ville. Or, jusqu' preuve du contraire, la ville va chercher son eau sur les territoires ruraux et elle a d'autres attentes aujourd'hui vis vis de ceux-ci que simplement la question agricole. Comment fait-on se r-interpntrer maintenant la ville et son territoire ? C'est une vraie question. Il ne s'agit pas de remettre plat toutes les structures, ce serait une perte dnergie, trop dur de revenir en arrire. Maintenant, tout la recherche fonctionne par appels d'offre Ce quil faudrait, cest aider dfinir des programmes de recherche pour inciter dcloisonner. Linterconnexion des rseaux deau potable L'interconnexion des rseaux deau potable, cest une solution technique, du mme type que celle dabandonner les forages o leau est trop pollue : on soigne les symptmes, on ne soigne pas le mal ! Cest une solution qui a lavantage de pouvoir fermer un captage lorsquil y a un accident un endroit et de pouvoir travailler avec les autres cest bon pour la continuit de service. Linterconnexion peut tre pas mal pour faire quelques conomies d'chelle encore faut-il y regarder de prs, cas par cas. Cest pourquoi un service dingnierie publique une chelle pertinente qui serait lquivalente dun EPTB, plus large quun dpartement donc car un dpartement manquerait dassise territoriale. Linterconnexion peut tre rflchie par ce type de service pour savoir ce que lon y gagne. Mais cela ne doit pas se traduire par labandon de zone : on sanctuarise quelques zones, on en abandonne dautres cest ce qui se passe aujourdhui. Cest une politique de court terme, qui peut permettre effectivement des lus de satisfaire aux obligations de service. Lab - Trame bleue trame verte, et mme le concept de parc naturel hydrogologique, est-ce que, en caricaturant, terme ce nest pas source de danger, savoir que lon prendrait des dispositions afin de scuriser a minima lalimentation de la population en laissant peu ou prou tomber ce qui se passe ailleurs ? P.G. Cest le procs que lon peut faire. Mais dun autre ct, il ne faut pas sinterdire ce genre de chose. Cela permettra de garder des endroits o seront prserves la ressource, la biodiversit, etc. Si on le limite a De multiples intervenants, une gestion disparate Lab Des institutions du type ASA13, SCP14, BRL15, etc. qui ont une configuration particulire lie tout un historique, ne peuvent-elles pas poser problme un moment donn en terme 13 ASA : association syndicale autorise. Les ASA sont des tablissements publics, permettant l'excution
et l'entretien frais commun de travaux d'amnagement d'un primtre compos des parcelles des propritaires intresss.
dharmonisation de gestion ? Ny a-t-il pas des situations acquises qui pourraient contrecarrer tout ce qui a t voqu plus haut ? P.G. Oui, certainement. Pas les associations dirrigants en tant que telles car celles-ci sont appeles tre plus les interlocutrices des politiques de leau et permettre justement de rduire les cots de transaction car elles sont capables de mobiliser leurs adhrents et aussi dexercer un certain contrle social. Ces collectifs dirrigants que lon retrouve dans le monde entier sont plus des partenaires mobiliser que des instances qui vont poser problme dans la gestion territoriale de leau. Ils ont un lien social avec le monde irrigant et une vraie capacit reprsenter le monde agricole. Sur les transferts deau Les transferts deau se font dj de faon gnrale. Les grandes infrastructures peuvent tre intressantes. Ainsi, sur toute la zone de lest, notamment sous dpendance de la SCP, sil ny a que trs peu de pnurie deau sur toute la zone littorale alors quil ny a pas deau naturellement, cest bien parce quil y a eu dnormes infrastructures qui ont driv leau du Verdon et de la Durance sur toute la zone littorale et toute la zone depuis Marseille jusqu Nice. Le principe strict pas deau au-dehors du bassin versant , ne tient pas. L o par contre se pose un problme, cest que lon na pas donn conscience aux gens de la raret de la ressource, des infrastructures continuent se dvelopper sur ces zones (golfs, etc.). Il y a encore une fois un quilibre trouver entre ce quon veut dvelopper sur le territoire et les ressources en eau. Ce qui est la thse contraire de la SCP qui considre que les lus doivent dcider dune politique territoriale, sans tre contraints par leau, car leur ingnierie (savoir faire et technologie) est l pour mettre leau au service des territoires. Partenarait public/priv lexemple du Maroc Agadir On peut avoir une inquitude sur les partenariats public/priv. Une formule qui se dveloppe au Sud. Au Maroc, la zone dAgadir est ainsi totalement concerne par ce nouveau type de gestion. Ltat na pas les moyens de reconstruire un nouveau barrage et de financer toute ladduction deau jusqu Agadir et a choisi de passer par un partenariat public/priv. Leau est alors revendue aux producteurs qui veulent bien se relier au rseau, aux agriculteurs qui ont la capacit de payer. Dans toute la zone traverse, il y avait beaucoup de petits agriculteurs familiaux et le systme tarifaire propos ne leur est pas favorable. On se dirige vers une concentration en grands domaines, dexploitations dorangeraies et marachres soit vers des entreprises trs 14SCP : socit du canal de Provence 15 BRL : Cre en 1955, sous forme de Socit d'Amnagement Rgional (socit d'conomie mixte dont la
majorit du capital est dtenue par des collectivits locales du Languedoc Roussillon), BRL est aujourd'hui un groupe . La maison mre, holding du groupe, intervient dans la logique de la mission "d'amnageur rgional", en appui des projets de dveloppement des collectivits locales rgionales. Elle est concessionnaire de la Rgion Languedoc-Roussillon pour l'amnagement du rseau hydraulique rgional. BRL Exploitation, certifi ISO 9001, gre et exploite, en Languedoc-Roussillon, d'importants ouvrages de production et de distribution d'eau : eau potable, eau agricole, eau industrielle, etc... en particulier des ouvrages concds par la Rgion Languedoc-Roussillon.
capitalistiques qui vont employer les anciens petits exploitants comme employs agricoles. Cest un choix politique qui mrite dbat. Leau virtuelle16 lexemple de la politique dite du Maroc vert Comment accder une alimentation de base prix acceptable pour les zones urbaines du sud de la Mditerrane ? Leau virtuelle est un concept bien assimil par le lobby des craliers dEurope de louest, leur permettant de prenniser notre modle agricole : - on doit produire les crales en Europe et les exporter au sud, mettant en pratique le concept de leau virtuelle - contre tomates, poivrons, melons, etc. produits au Sud en fin dhiver. Et le tourisme. Une certaine pertinence du point de vue conomique et de gestion de la ressource. Mais il faudrait certainement que ce soit pens en fonction de tous les critres pour dpasser le modle de domination des gros producteurs. En particulier, que faire des petits producteurs familiaux base de crales pluviales du Maghreb ? Cela sest traduit, au Maroc, par la politique dite du Maroc vert , avec 2 agricultures qui vont tre mises en uvre : - lagriculture commerciale, de grands domaines, pour l'exportation en certaines saisons (fruits), qui va recevoir lessentiel des soutiens techniques et financiers de ltat pour pouvoir se dvelopper et appuyer le dveloppement des filires, - les crales tant produites l'extrieur et rapatries sur le pays. La culture cralire, qui est la culture de base de lessentiel du paysannat marocain, va se retrouver compltement ouverte sur le march mondial et ce ne sera plus vivable pour ces petits exploitants. Il va donc falloir mettre en place pour eux : - une agriculture "sociale", de subsistance, avec quelques petits financements pour maintenir la population dans les territoires ruraux et quelle puisse survivre. Cest typiquement un des rsultats possibles dune mise en politique de la thorie de leau virtuelle. Des rapports de force conomiques et marchands. Points divers Sur la pollution industrielle P.G. - Ce qui est assez difficile, cest la gestion du pass, les hritages, notamment pour les PCB17 par exemple. Hritage difficile beaucoup plus flagrant dans les zones des mines. 16Le concept deau virtuelle associe quelques biens de consommation ou intermdiaires la quantit
deau ncessaire leur fabrication. Consommer un kilogramme de bl, cest aussi, dans les faits, consommer le millier de litres deau quil a fallu pour faire pousser cette crale : Daniel Zimmer, directeur du Conseil mondial de leau la session du forum intitule changes et gopolitique de leau virtuelle , au Forum mondial de leau de 2003 Kyto.
17 PCB : ou polychlorobiphnyls sont des drivs chimiques chlors, regroupant 209 substances
apparentes. Entre 1930 et le dbut des annes 80, les PCB ont t produits pour des applications lies aux transformateurs lectriques et aux appareils hydrauliques industriels, apprcis pour leurs proprits remarquables en matire disolation lectrique et de stabilit thermique, leur lubrification excellente et leur rsistance au feu. Leur production a t interdite en 1985 lorsquil est apparu quils prsentaient un
Aujourd'hui, laction publique sur un industriel donn, ou sur une zone industrielle, ne pose pas de problme majeur. On a les outils. Ce qui pose le plus problme ce ne sont pas les gros sites industriels avec la surveillance exerce, notamment par les ICPE18 ; ce sont plus les petits ateliers industriels, artisanaux, disperss, pour lesquels on na pas les mmes moyens de surveillance. Cest plus difficile dexiger, du point de vue conomique, que ces petits artisans, industriels, fassent beaucoup de surveillance et beaucoup danalyses car, leur chelle, cela cote relativement cher. Cela produit un bruit de fond de pollution que lon peut retrouver dans les stations dpuration des collectivits. On retrouve sur cette pollution industrielle diffuse le mme enjeu que sur la pollution agricole diffuse. Mais on peut aussi dplorer labsence de lEtat et son manque de moyens pour assurer ses fonctions rgaliennes de base. Une politique de contrle dficiente Peu de changements se font sentir. On a une reconfiguration au niveau national qui fait que sur le terrain, il y a nettement moins de personnes, de contrle et defficacit. Une loi sur leau qui na pas de moyens effectifs de contrle et de sanction, on peut vraiment se poser la question de leffectivit de la politique. Le rapport de la cour des comptes est trs clair l-dessus. Il ny a pas de crdibilit sans contrle. Si l'tat doit rester quelque part, c'est bien dans ces fonctions de contrle et de police.
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danger pour lhomme et pour lenvironnement. Ils doivent tre limins de manire contrle par des entreprises agres de destruction des dchets ; leur utilisation doit tre dfinitivement arrte pour 2010.
18ICPE : Installation classe pour la protection de l'environnement
11 octobre 2010 Audition de Pierre ETCHART, prsident d'AGUR et prsident de la Fdration des distributeurs d'eau indpendants
Pierre Etchart se flicite de ce que le Parti socialiste donne droit aux PME en le recevant. Prsident d'AGUR qu'il a cr il y a 12 ans, il pu mesurer toutes les difficults qu'il y avait pour progresser dans ce domaine. A la prsidence de la Fdration des distributeurs deau indpendants (FDEI), il a en effet pris la succession de Michel Ruas qui a vendu son entreprise (150 000 abonns) Veolia. C'est un regret marquant que les lus locaux naient pas toujours cru dans le savoir-faire des indpendants qui participent pourtant faire baisser les prix de leau. Pierre Etchart prcise qu'il est galement membre du Centre des jeunes dirigeants dentreprise (CJD). I- Etat des lieux Les PME franaises reprsentent environ 1,5 % du march de leau et de lassainissement. Elles taient montes 2 % de ce march, mais leur part a diminu rcemment et au nombre de 12 PME il y a 5 ans, elles ne sont plus que 9 aujourd'hui. Leur rle cependant se rvle beaucoup plus important que ne le laisse supposer ces chiffres : elles estiment avoir particip rguler le prix de l'eau depuis plusieurs annes. Ce qui se trouve valid par l'Observatoire de la loi Sapin. Mais si rien n'est fait les PME risquent de disparatre alors quelles ont un rle important sur le plan de la rgulation, bien que faibles sur le plan conomique. Lambition de la FDEI est de voir la part des PME sur le march de la dlgation prive crotre et se faire une place au sein dun march contrl prs de 99 % par VEOLIA, SUEZ et la SAUR (objectif de 25 % des parts de march des DSP). La concurrence cre mulation et comptition ce qui entrane une meilleure rgulation. Dans les dpartements o il n'y a pas de PME, les alternatives possibles pour les lus sont trs limites Pierre Etchart souligne l'intrt et les retombes intressantes du colloque19 organis en 2009 par les PME, colloque qu'il qualifie de premire vritable occasion dvoquer les vraies questions lies la problmatique de leau. Il a permis un renouvellement du regard sur ce sujet et une prise de conscience du pouvoir de communication des PME. La fdration des distributeurs deau indpendants (FDEI) espre dsormais que la disparition des PME du march reprsentera pour les grands groupes un inconvnient plus grand que leur inclusion : lenjeu majeur pour les PME est dsormais de se rendre indispensables. Les responsables des PME ont ainsi pris le parti d'aller rencontrer un certain nombre de pouvoirs (associations, lus) pour expliquer leur rle essentiel de contre-pouvoir et d'utilit publique. 19Le colloque intitul Pour une rgulation des services de l'eau en France tait organis par la
Fondation France Liberts, la Fdration des Distributeurs d'Eau Indpendants (FDEI) et Arpge, la Fdration des Entreprises publiques locales de l'eau (Epl) ; il s'est tenu en mars 2009 dans le cadre symbolique de l'Assemble nationale. AuditionsNotes/GTEau,lesbonnespratiques/LaboratoiredesidesduPartisocialiste/20102011 63
II- Les mcanismes de la domination activs par les grands groupes P.E.- Les petits sont tenus carts du march de leau par le biais de plusieurs mcanismes. Certains acteurs produisent malheureusement dans des objectifs stratgiques pas toujours sains, des offres trs infrieures au cot rel de la fourniture du service. Le principe, voulu par la loi Sapin de libre choix de lentreprise dlgataire est rendu de fait inapplicable. Aussi, les dirigeants des PME de leau doivent faire le tour des lus afin de les convaincre du bien-fond des cots et prix demands par leurs entreprises. Une autre pratique dnonce par les PME de leau est celle qui voit des investissements raliss par lentreprise seule fin de prolongation de son contrat de concession. Cette technique permet dviter les consultations et dessert au bout du compte limage du mtier et des lus concerns. Les lots concessifs parfois pratiqus donnent galement un avantage lentreprise dj en place : celle-ci a notamment connaissance du cahier des charges et peut ainsi freiner les potentiels nouveaux entrants. A ce sujet, constat est dress de lchec du triptyque lois SapinVaillant-Barnier qui ne peut viter une reconduction de contrat de dlgation dans 90 % des cas. Il estime la taille minimale des lots dabonnement pour voir amortis les cots matriels et humains de la fourniture du service (notamment le bureau "back office") environ 100 000 foyers. En dessous, les PME font des pertes que les grands groupes peuvent par contre se permettre dassumer, ce qui leur donne un avantage supplmentaire. Les PME peuvent tre beaucoup moins chres que les rgies, et mme moins chres que les grands groupes. La question de la performance des services doit tre stratgique pour les lus et les citoyens. Les indicateurs ONEMA devraient tre suivis et contrls pour tous les services (dsp et rgies) afin de sortir des dbats idologiques et dtre pragmatique avec comme unique objectif : donner aux usagers le meilleur service au meilleur prix. Malheureusement aujourdhui ce sont les acteurs eux-mmes qui remplissent ces indicateurs et qui leur fait perdre une crdibilit ncessaire. LONEMA devrait disposer de davantage de moyens afin de mener bien cet objectif en indpendance. Lab- Qu'est-ce qui parat davantage souhaitable entre llot concessif et le contrat daffermage ? La dlgation traditionnelle a-t-elle un avenir ? Les collectivits ont-elles les moyens, les capacits de passer en rgie ? N'est-il pas envisageable que dautres prestations et comptences dont les collectivits peuvent avoir besoin soient assures par les PME (mtrologie, mesures) ? P.E.- Les contrats de concessions ne se font pratiquement plus, les collectivits souhaitent rester par principe propritaires de leurs ouvrages, ce qui est tout fait logique. La formule la plus couramment pratique reste la dlgation de service. Les ilots concessifs transfrent une partie des investissements sur le dlgataire. Il ne faudrait pas que la pratique trop abusive des ilots concessifs nous fasse revenir en arrire et que les entreprises de leau soient accuses de pratiquer de la concession dguise. Pour les PME de leau, la DSP partir du moment o elle est bien contrle, et o chaque acteur reste sa place, est la formule la plus quilibre.
Pour P.Etchart, beaucoup de pr requis seraient ncessaires pour quune rgie fonctionne, notamment des investissements (ingnieurs, plateformes) avec des objectifs de performance attendus par les usagers. Une rgie n'est envisageable que sur de trs grandes collectivits, telle Paris dont le nombre d'abonns permet de rentabiliser l'ensemble des investissements. A ce sujet, la FDEI regrette la disparition des DDA qui avaient un langage de neutralit et avaient acquis un immense savoir-faire en des domaines varis : jurisprudence, conseils, expertises, comptences, entraideLes bureaux d'tude qui se sont constitus ne peuvent, par essence, apports de services quivalents. Il faudrait remettre les DDA en place, tout au moins leurs comptences. Lab - Il y a-t-il un schma de structure idal pour prendre le relais des DDA ? Au niveau des dpartements ? D'une discussion gnrale, il ressort l'exemple du Lot-et-Garonne (47) : les lus se sont organiss en un syndicat mixte Fdration dpartementale dadduction deau potable et dassainissement qui regroupe tous les syndicats dalimentation en eau potable et/ou dassainissement, ainsi que les communes autonomes du Lot-et-Garonne. Les syndicats restent ainsi en place lintrieur de la structure avec des lus responsables assumant le lien avec les territoires et leurs habitants. Diffrentes formes de contrat peuvent exister avec une diversit des acteurs. Par contre lingnierie est mutualise, ce qui permet de donner lensemble des collectivits le pouvoir et les comptences pour les investissements et le contrle des dlgataires. La bonne formule rside dans lquilibre que le 47 a trouv. * * * Les propositions de la FDEI pour une concurrence saine et un meilleur service Lutter contre les baisses de prix abusives au cours de la ngociation : le sortant possde linformation et donne le prix quil veut. Aussi, les baisses de prix doivent-elles recevoir des justifications et tre incluses dans le cahier des charges. Limiter temporairement les abus de position dominante (malgr les principes de libre concurrence en Europe) : le dpartement reprsente un espace pertinent pour procder cette limitation. Il sagirait dinterdire tout oprateur possdant plus de 50 % de part de march dans un dpartement, de prtendre rpondre un appel doffre. Interdire la pratique des prix prdateurs aux fins dlimination dun concurrent : il sagit dlargir larticle L.420-5 (du code du commerce) aux dlgations de service public. Rmunrer les frais dtudes pour encourager les entreprises rpondre une offre et viter les positions dominantes.
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24 novembre 2010 Audition de Loc FAUCHON, prsident du Conseil Mondial de l'Eau, prsident de la Socit des Eaux de Marseille Loc Fauchon assure la prsidence du Conseil Mondial de l'Eau (CME) depuis 6 ans, mais il a t ds le dpart impliqu sur sa cration, effective en 1996, aux cts des 3 membres fondateurs Dr Abu Zeid, Dr Aly Shady et Ren Coulomb. Il a t rlu en octobre 2009 pour un mandat de trois ans, l'unanimit des 36 membres du conseil d'administration. Le vice-prsident du CME est le brsilien Benedito Braga. C'est en 2012 que Marseille, sige du CME, accueille le 6me forum mondial de l'eau. La SEM Loc Fauchon est par ailleurs prsident directeur gnral de la Socit des eaux de Marseille (SEM), dsormais filiale de Veolia Eau (traitement et distribution de l'eau, assainissement). A lorigine la SEM tait une filiale commune (50/50) de Veolia et Suez, limage de la douzaine de filiales communes quelles dtenaient en France et dans les Dom-Tom. Le Conseil de la concurrence a enjoint les deux majors de dcroiser leurs filiales, en saisissant Mme Christine Lagarde du problme en 2008. Le processus a abouti en 2010, au terme dun partage des exfiliales communes entre les deux groupes. A Marseille la SEM, aujourdhui filiale de Veolia, a conserv leau potable, lassainissement tant gr par la SERAM, ancienne filiale de la SEM faisant partie dsormais de Lyonnaise-Suez. Deux contrats qui arrivent chance respectivement en 2013 et 2012. Le contrat daffermage pour la gestion des services publics de production et de distribution deau entre la SEM et la ville de Marseille, (avec alors sa tte Gaston Defferre), et dsormais avec la communaut Urbaine Marseille Provence Mtropole depuis le transfert de comptences, a t sign en 1960, et prend fin le 31 dcembre 2013. Une particularit de cette structure est que le maire de Marseille exerce un droit de veto sur la nomination du Prsident. Plus de 80 collectivits des alentours de Marseille sont clientes de la SEM et une prquation sur les cots peut tre effectue de manire ce que les usagers n'aient pas de diffrences de prix trop importantes d'une commune l'autre c'est souvent Marseille qui soutient en ce sens (support technique, soutien financier) les nombreuses petites communes des alentours. La SEM a mis en place un ensemble dentreprises formant le Groupe des Eaux de Marseille qui gre une grande partie des services publics locaux (assainissement, dchets, clairage public, informatique). Elle s'est galement dveloppe l'international en concluant ces dernires annes au Maghreb et en Amrique latine plus dune centaine de contrats qui portent sur de lassistance technique, la rfection et lextension des rseaux deau potable et dassainissement et leur gestion informatise.
A Marrakech par exemple, la Socit des Eaux de Marseille tait en concurrence avec ses deux grands actionnaires historiques, Suez et Veolia. Elle intervient galement ltranger grce sa cellule dintervention durgence et de dveloppement Waterhelp (experts travaillant au sein du Groupe prts intervenir et matriel durgence) la suite de catastrophes. Le Conseil Mondial de l'Eau (CME) Le CME est une organisation internationale (association loi 1901) qui rassemble prs de 400 organisations travers le monde. Ladhsion en est ouverte toute organisation ayant un intrt dans le domaine reli leau, tout niveau administratif de gouvernance (national, provincial ou municipal) : les organisations des Nations-Unies ; les associations professionnelles ; les instituts de recherche et les universits ; le secteur priv et lindustrie ; les agences de dveloppement et les institutions financires internationales ainsi que les ONGs. A la suite de la confrence des Nations Unies sur l'eau de Mar del Plata (Argentine), en 1977, une prise de conscience s'est progressivement opre de la ncessit de disposer d'un espace de rencontres et de rflexion : constat qu'un certain nombre de confrences internationales rassemblant des "professionnels de l'eau" se tenaient sans que les politiques y aient vraiment leur place. C'est au dbut des annes 1990 (confrence des Nations unies pour l'environnement et le dveloppement de Dublin et Sommet de la Terre de Rio de Janeiro en1992) que le projet s'est construit. La ncessit de disposer d'un lieu o puissent se rassembler et se rencontrer la communaut internationale, et notamment les dcideurs dans un cadre qui ne soit pas intergouvernemental afin de garder de forts moyens d'action aboutit la cration juridique du Conseil Mondial de l'Eau en 1996, par plusieurs institutions internationales - Unesco, Programme des Nations-Unies pour le dveloppement (PNUD), Banque mondiale, Association internationale sur les ressources en eau (IWRA), Commission internationale des irrigations et du drainage (CIID), Association internationale de leau (IWA), notamment. Une forte apptence pour un sige sur la Mditerrane permet Marseille de remporter le challenge. Loc Fauchon rappelle que la mission du CME est d'tre la voix de l'eau en direction de ceux qui dcident, une plate-forme de dialogue avec pour objectif principal de mettre leau et lassainissement en haut de lagenda politique et den faire une priorit pour les dcideurs. D'autre part, il souligne que le systme onusien est trs lourd et trs complexe. Un besoin rel existe pour les agences de travailler avec les communauts de l'eau et les communauts politiques, que celles-ci leur fassent remonter des propositions. Il est regrettable que l'eau ne soit pas dans l'agenda du Rio + 2020, et le secrtaire gnral de l'ONU, Ban Ki-moon, que Loc Fauchon a rencontr rcemment en octobre 2010, souhaite que, pralablement ce sommet, des propositions sur l'eau soient travailles de manire ce qu'elles puissent y tre prsentes. Il a demand au CME de sassocier la prparation du Sommet de Rio + 20 et de contribuer lmergence dune croissance verte lors du 6me Forum mondial de leau. (Le Conseil 20L'Assemble gnrale des Nations
Unies a dcid d'organiser un suivi de la Confrence des Nations Unies de 1992 sur l'environnement et le dveloppement tenue Rio de Janeiro (communment appel le " Sommet de la Terre "). Le Brsil sera de nouveau hte de la " Confrence des Nations Unies pour le dveloppement durable 2012 ", appele Rio +20.
conomique et social des Nations Unies a dlivr un statut d'observateur au CME, ce qui lui permet d'y disposer de reprsentants officiels.) L'organisation du CME Le Conseil mondial de l'eau compte prs de 400 membres, l'adhsion est ouverte toute organisation ayant un intrt pour les problmes lis l'eau. Tous les membres actifs ont les mmes droits et les mmes obligations, chaque membre dtenant une voix. 70 tats ont adhr au CME, la Chine et la Core lont rejoint rcemment, l'Inde ne devrait pas tarder. Dans le conseil d'administration figurent les plus grands, ce qui permet un tour de table des plus intressants. Aucun des tats n'a jamais demand la transformation de la structure en organisation intergouvernementale, tout le monde se flicitant de la libert de ton et d'changes, de la flexibilit qu'elle autorise, l'objectif commun tant d'amliorer laccs leau dans les diffrentes rgions du monde, de proposer des recommandations en ce sens, et de gnrer laction. Le CME est organis en cinq collges : - Institutions intergouvernementales - Gouvernements et autorits nationales et locales - Entreprises - Organisations de la socit civile et associations de consommateurs - Associations professionnelles et institutions acadmiques Il y a un quota minimum d'lus par collge au conseil des gouverneurs (conseil d'administration), chaque collge est ainsi sr d'avoir une reprsentation. L'lection se fait au suffrage de tous les membres disposant d'un droit de vote aux assembles (fondateurs, constituants et adhrents), bulletin secret. Les agences onusiennes se prsentent elles-aussi au suffrage universel, elles ne sont pas membres de droit. Font partie du conseil des gouverneurs pour la partie franaise le Cercle franais de l'eau, lacadmie de leau, l'Agence de l'eau Seine-Normandie, la ville de Marseille (sige statutaire car ville-sige du Conseil), la Socit des Eaux de Marseille. Tous les trois ans, le conseil co-organise avec un couple Ville-Pays, le Forum Mondial de lEau (FME). Le 1er forum a t organis Marrackech en 1997, puis il y a eu La Haye, Kyoto, Mexico. Le dernier FME s'est tenu Istanbul en mars 2009. Il s'agit d'uvrer ensemble en impliquant un maximum d'acteurs dans la ralisation des objectifs du Millnaire pour le dveloppement fixs par les Nations Unies. Lab- Quelle analyse de l'exprience rsultant de toutes ces annes d'implication sur la question de l'eau ? Le temps de leau facile est rvolu. Loc Fauchon estime qu'il faut partir de la situation faite l'eau, globalement pas trs bonne et qui ne s'amliorera pas. Non pas tant cause du climat mais de lexplosion dmographique, de lurbanisation excessive et anarchique dans des mga-cits de plus en plus grandes avec des besoins croissants en eau, du phnomne de littoralisation croissant qui exerce lui-aussi des pressions croissantes, de laugmentation du niveau de vie et de manire
gnrale la croissance, quelle soit industrielle ou domestique, source de pollutions de toutes sortes. La mauvaise qualit ou labsence d'eau tue 10 fois plus que les guerres. Elle est un obstacle aux politiques de sant et d'ducation. Le prsident du CME estime par ailleurs que les solutions lient sans cesse l'nergie et l'eau. Or la situation est trs proccupante : on ne sait pas si l'on aura suffisamment d'eau pour tout le monde dans les annes qui viennent, et notamment aussi car la ressource est mal rpartie. Premire consommatrice deau : l'agriculture. Nul n'est l'abri de problmes concernant l'eau : cest lexemple de la Californie o le fruit de dcennies d'imprvoyance a conduit une pnurie d'eau exigeant des mesures drastiques d'conomie : une baisse de 15 % de la consommation a t dcide. Celle-ci aurait de fait atteint 12 % mais au prix de gros efforts, entranant du chmage (agriculture). Loc Fauchon dnonce ainsi le fait que depuis des annes on ait privilgi des politiques d'accroissement de l'offre en eau et se montre favorable des politiques de rgulation de la demande afin d'encourager comportements citoyens et conomies d'eau. Ce qui signifie revoir les politiques agricoles, changer les habitudes alimentaires. La France ne peut chapper une telle politique de rgulation de la demande. Dans les pays en voie de dveloppement, il a t bien compris qu'il fallait en mme temps rguler la demande, en priorit vers l'agriculture (80 90 % des consommations d'eau concentres sur l'agriculture). LAlgrie, par exemple, a mis en place lun des plus importants programmes au monde par habitant pour scuriser la ressource en eau et la distribuer la population. Mais il lui faut maintenant grer correctement cette distribution. Le Maroc fait partie, parmi les pays mergents, du peloton de tte dans la course l'accs l'eau, avec des moyens trs importants consacrs l'eau et l'assainissement depuis 20 ans. Le pays a eu une politique des ressources, mais aussi une politique de distribution et d'accs l'eau qui ont permis en une quinzaine d'annes, la quasi-totalit de la population marocaine davoir accs l'eau. Cependant, dans certaines rgions, comme Agadir au Maroc ou le sud de lEspagne, les choix hydrauliques qui ont t faits ne sont pas toujours judicieux. Leurs ressources ne suffisent pas pour les besoins quils ont crs. Le programme hydrologique national espagnol (PHN) voulait ainsi transfrer des quantits deau trs importantes de la rgion de lEbre, via un gigantesque aqueduc, vers lextrme sud de lEspagne. La rarfaction de l'eau doit aussi amener rflchir sur le concept d'eau virtuelle, autrement dit l'valuation de la quantit d'eau ncessaire pour produire un bien en prenant en compte toute la chane de production. Un kilo de buf quivaut 1 350 litres d'eau, 1 kilo de volaille 4 100 litres. Les stratgies de dveloppement conomique et de coopration devraient slaborer en tenant compte de cette donne. Lab Si leau et lnergie vous semblent dsormais devoir tre lis, qu'en est-il des rapprochements induits entre Veolia / EDF ? Pour Loc Fauchon, c'est l une vision trs franco-franaise.
Cela fait plusieurs dcennies que les appels l'attention, les avertissements ont t lancs. Le climat sert de bouc missaire ce qui ne veut pas dire que le climat ne va pas aggraver le problme. Le GIEC a t et reste extrmement prudent. Il est certain que la 1re ressource impacte est l'hydraulique. La solution l'chelle du monde, c'est par l'action publique. Il faut faire cheminer les politiques hydrauliques et nergtiques ensemble, quelles avancent de faon coordonne. Il sagit aujourdhui de ne plus parler dun paquet eau-climat mais dun paquet eau-nergie dans la ngociation climatique. Pour le dveloppement, il faut mettre autant dargent sur leau que sur lnergie. Proposer que tous les plans climats, nationaux comme locaux, qui sont essentiellement nergtiques, soient dsormais des plans nergie et eau, et plus largement ressources rares. Ce sont bien les politiques publiques qui laborent les plans. Lab Mais si cest pour avoir deux socits multinationales qui se renforcent pas ce biais, nest-ce pas dommageable ? Ce ne sont pas seulement 2 socits multinationales qui se renforcent. Il y a normment dinitiatives de PME dans le secteur de lnergie (les conomies dnergie, lolien, le solaire). Il y a l un formidable gisement pour les entreprises, de toutes tailles. Un exemple intressant avec le Maroc : les Marocains sont tout fait capables de grer leurs affaires eux-mmes. La gestion prive ny est prsente quen dlgation de service. Le directeur des rgies et services concds au ministre de lIntrieur, Hamid Kadiri, a rcemment dclar que le Maroc avait bien appris du priv et travaill avec plaisir avec lui, mais quil tait temps de faire seuls maintenant. Cest dj vrai pour lolien. Lab- Ny a-t-il pas une impritie des tats ? L.F.- Notre regard est parfois un peu trop nocolonial, il y a galement des avances quil faut souligner. Le droit international fait de petits pas. Il faut avoir beaucoup de modestie. En France, il y a un million de personnes qui ne sont pas galit daccs leau. En 2003, Kyoto, lors du Conseil national de leau qui milite pour que le droit leau soit reconnu comme un lment essentiel de la dignit humaine, le jour de la dclaration pour la reconnaissance de laccs leau potable comme un droit humain ncessaire, se sont drouls les bombardements des stations deau et dpuration Bagdad. Le droit leau commence l. En juillet 2010, lAssemble gnrale des Nations Unies a adopt une rsolution reconnaissant l'accs leau potable et lassainissement comme un droit humain. Il est ncessaire de prendre des mesures symboliques telle linscription du droit leau dans la constitution. Et des mesures concrtes : un accroissement significatif des ressources financires affectes laccs leau potable et lassainissement est indispensable. Il faudrait de 50 100 milliards de
dollars par an au cours des sept prochaines annes (paquet eau-nergie) pour atteindre, en 2015, les objectifs du Millnaire. Cela, en fait, ne reprsente que de 7 15 par personne par an. Cest beaucoup moins que le tlphone portable que lon retrouve, lui, jusquau nord du Mali. Faisons autant pour lun que pour lautre ! Les financements innovants ne sont quune petite partie de la question. Pour les grandes structures internationales, il faut que ce soit la communaut internationale qui mette de largent sur les investissements. La prquation entre les pays les plus riches et les plus pauvres est indispensable, ces derniers n'ont pas les moyens de financer leurs infrastructures. Quils paient le fonctionnement de celles-ci serait un premier pas. Car la gratuit nest pas une solution. Et les gens sont prts payer lorsquils connaissent la gestion et sont srs du bon fonctionnement. Lab- Faudrait-il crer de nouvelles clauses de conditionnalit pour le financement de leau ? L.F.- Une petite avance des banques depuis le Forum de Mexico : clause de reconnaissance dun certain nombre de collectivits locales qui peuvent avoir des garanties de paiement, ce que lon appelle la sous-souverainet. A commencer par le Maroc. En effet, les banques commerciales et les investisseurs internationaux ont des interventions trs limites dans les pays mergents, dont les conomies ne sont pas encore stabilises et les investissements sur de longues priodes sont exposs des risques politiques et financiers multiples. Trs souvent, les autorits en charge de la distribution de leau ou de lassainissement sont des villes ou des collectivits locales dont les investissements dans ce secteur nobtiennent pas toujours des garanties gouvernementales susceptibles de limiter les risques politiques et de permettre lintervention dinstitutions financires internationales. Echec de Copenhague : on na pas voulu voir les ralits, et on sest laiss porter par un lan trs gnreux de protection de la plante. Copenhague a t une humiliation totale pour de nombreux gouvernants. On dit que la solution cest une diminution des effets de serre et un fonds pour les pays pauvres. Mais personne napporte dargent. On est dans un processus o ce qui passe en premier sont les aroports et le tlphone. Le discours le public nest pas la hauteur, le priv pourrait faire est un discours en perte de vitesse. Cest linvestissement public qui est ncessaire. Cest ensuite la puissance publique aussi de dterminer son mode de gestion. Sur la question des mgalopoles Sur le plan de lurbanisation, les mgalopoles des pays en dveloppement sont des bombes sanitaires. Et le problme va en saggravant. Il sagit dune question un peu plus de lordre de lpuratoire que de la ressource, un problme de production de la qualit. On est trs dsarm. Les mergents on le revolver sur la tempe. Ainsi, il y a 3 000 kilomtres de canalisations pour amener leau Pkin. Les Algriens font de grands transferts deau actuellement. Mais que faire ? Quelles autres solutions que de pomper plus profond ou deffectuer des transferts deau ?
Lab- Le CME nest pas la totalit des pays, il vhicule un esprit no-colonial. Il ne reprsente pas lensemble des usagers, mme sil sest un peu rquilibr ces dernires annes. Mais il y a trop dinstitutionnels. Est-ce que pour 2012 il sera possible davoir des dbats plus contradictoires, reprsentant mieux le spectre international ? Loc Fauchon rappelle que le CME est organis en 5 collges. Il y a 17 % dONG et 25 % dentreprises publiques et prives au conseil dadministration. Les entreprises prives ne dtenant que 3 siges. Sur le financement du CME : - les entreprises prives reprsentent 2 % du financement - les entreprises publiques 5 % - les gouvernements et autorits locales, 80 % Sagissant du Forum mondial de leau, celui-ci est co-organis par le CME et le couple FranceMarseille. Loc Fauchon a souhait se tenir en retrait concernant la structure dorganisation ddie, le Comit International du Forum, en ne la prsidant pas. Le Forum est prsid par le vice-prsident brsilien du CME, Benedito Braga. Marseille 2012 sera un Forum des solutions . Appellation qui a interpell un certain nombre de personnes au dpart, mais qui est aujourdhui plbiscite : chacun, partout, doit tre porteur de solutions. Il sagit tout la fois de formuler des propositions concrtes, de favoriser lmergence dactions et de solutions tout en suscitant un engagement politique rel et durable. Il y a dores et dj une grande richesse des dbats. En France Ce nest pas la question public/priv qui est prioritaire, cest un faux dbat. Le problme majeur, cest la menace quantitative et qualitative. On assiste un dsengagement de ltat. Notre modle bout de souffle ? 1- Agences de leau : lensemble du systme des bassins vit au dessus de ses moyens, et ceci est une ralit pour la totalit des bassins. On note par ailleurs des dficits trs importants, notamment dans le bassin Adour-Garonne. On ne fait plus de stockage deau depuis des annes. Il y a un problme de pollution des nappes. Ltat fait la rponse : a ne marche pas bien ? On va donc vers la disparition des bassins. 2- Le vieillissement de lensemble du rseau demande des investissements dont on na pas le premier centime. En matire dinfrastructures de leau, il faut travailler 50 ans et non 20 ans, etc. En France, nous comptons 30 000 communes de moins de 1 000 habitants. Lintercommunalit va aider en permettant de mieux mutualiser.
Lingnierie publique a malheureusement peu peu disparu. On regrette les DDE et les DDA. Mais on a une bonne ingnierie prive. Pourquoi ne pas mutualiser des villes qui ont une structure dingnierie solide vers lextrieur, le dpartement ? Le cas de Marseille : deux groupes privs pour une grande ville, ctait une trs belle formule, qui fonctionnait trs bien. Le P-DG est dsign par le maire, il nappartient aucun de ces groupes. On peut noter dailleurs quil y a quelques annes, la Chambre Rgionale des Comptes avait constat lillgalit du systme mais na pas souhait sa disparition, reconnaissant que ctait un facteur dquit, favorable aux usagers. Cela permet une matrise du prix et des investissements, essentielle pour la collectivit. Cest la capacit managriale qui est laisse au priv. La marge de manuvre est laisse au dlgataire discrtion des lus. Concernant le nouveau statut des SPL, Loc Fauchon considre quil sagit l dun scandale. Cest le faux nez dune rgie sans avoir en respecter aucune des rgles (blanc seing donn la collectivit), mais le maire est plus expos que dans une rgie. O doit se situer la rgulation ? Doit-elle tre nationale dans un pays dcentralis ? Ce nest pas sr. Il y a un vrai problme dgalit de laccs leau concernant un million de personnes. Loc Fauchon estime quil faut que laide qui leur est apporte se fasse au niveau du CCAS des communes et intercommunalits et non du FSL. Le CCAS est au plus prs du terrain et permet une meilleure analyse des situations personnelles et plus de justice. Il se dit favorable un effort social fort et une allocation minimale par habitant pour ceux qui ne peuvent pas payer. Comment faire voluer notre technostructure ? On constate : - un dficit de comptences, - un dficit de technostructure la disparition des corps dtat prive les lus locaux dun appui important, - il y a-t-il ou pas un dficit de dmocratie ? Les lus font-ils suffisamment defforts par eux-mmes ? Font-ils le chemin ncessaire vers les citoyens pour leur expliquer les dossiers ? Mieux le citoyen est inform, mieux il dfendra notre modle de gestion. Il faut que les lus portent le service public. Quel nouveau modle conomique ? Nous avons une baisse de la consommation des usagers. Dun autre ct, les exigences normatives avec des pressions de lUnion europenne notamment, ne cessent daugmenter. Il y a un choix de socit faire. La marge de manuvre financire dun gouvernement nest pas simple. Nen fait-on pas trop dans ce domaine de lpuration qui ncessite des investissements trs importants, alors que pendant ce temps notre systme ducatif, notre systme hospitalier sont en train de se dtriorer compltement ? Il faut faire des choix. Faisons-nous les bons ?
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17 janvier 2011
Audition de Guy PUSTELNIK, directeur dEPIDOR (EPTB Dordogne)
Guy Pustelnik : En prambule, il faut saccorder sur le fait que la situation qualitative et quantitative de leau en France nest pas satisfaisante, comme le montrent ltat des lieux ralis pour mettre en uvre la directive cadre sur leau ou les rapports scientifiques produits sur ce thme. Lun des problmes rside dailleurs dans la ngation de certaines ralits concernant ltat des eaux ou dans la posture largement rpandue considrant que des efforts tant faits, le problme est maitris, confondant par l-mme moyens et rsultats. Une meilleure prise en compte de la question de leau en France relve dune dcision du politique : une forte volont politique doit tre affiche pour donner la priorit ces problmatiques. Observons dailleurs, que par bien des aspects, la gestion de leau doit tre envisage au niveau international et dpasser le point de vue franco-franais trop souvent considr, par nous-mme, comme un modle intangible et qui donc, in fine, se rvle parfois tre un carcan. Un renouvellement des ides, passant peut-tre par un renouvellement des gnrations, doit certainement tre impuls en France, comme dans les forums mondiaux. Il faut noter, cest intressant, que les problmes dont nous dbattons sont partags. Lun des problmes majeurs, rside dans le lien troit entre gestion de leau et amnagement du territoire. Il est regrettable que lon continue ne pas le considrer la bonne hauteur. La gestion de leau reste un dbat rserv aux spcialistes ; ce que lon appelle aujourdhui la waterbox . Or, leau que nous utilisons tous, que lon peut caractriser par les paramtres quantit et qualit, est le rsultat de toutes les activits qui se dveloppent sur les bassins versants, agricoles, industrielles, urbanistiques.... Tant que lon naura pas russi instaurer une transversalit forte et obligatoire entre les diffrentes composantes de lamnagement du territoire, qui doit conduire rexaminer le fondement mme de ces politiques travers le prisme de leau, on naura pas de politique de leau digne de ce nom. Cette sparation des dbats et des dcisions aboutit des effets pervers comme lexternalisation de certains cots lis, par exemple, la rparation des impacts des activits : certaines pratiques polluent leau (politique agricole par exemple), mais cest le consommateur qui paye la potabilisation (politique alimentation en eau potable ) Tant que lon a de lnergie et de largent, la technique permet de sen sortir ; mais est-ce une solution durable et quitable ?
Il est dommage que le lien entre lamnagement du territoire, le dveloppement dactivits diverses et le potentiel du territoire les accueillir durablement, se soit affaibli en mme temps que disparaissait le commissariat gnral du Plan. Au contraire, il faudrait, comme la demand plusieurs reprises M. Bernard CAZEAU, prsident de lAssociation Franaise des EPTB, instaurer une loi Fleuves qui complterait les lois Montagne et Littoral, qui existent dj. En labsence dun tel texte, la politique de leau se fera donc, de mon point de vue, lextrieur de leau, en travaillant sur les politiques agricoles ou industrielles ; mais ce sera plus difficile. Il existe une confusion rcurrente entre milieux aquatiques et ressource en eau. Quest-ce quune ressource ? Cest la partie dun milieu aquatique dont on peut faire un usage quelconque. Si lon a des milieux aquatiques en bonne sant, il est clair que lon pourra identifier une partie utilisable par des usages consommateurs, par dautres qui ne le sont pas, par des usages qui auront un impact sur la qualit, dautres qui nen auront pas. Lobjectif tant pour le gestionnaire de maintenir les compatibilits. Dans des milieux affaiblis, dgrads, la ressource sera inutilisable car de mauvaise qualit ou inexistante. Il faudrait ainsi instaurer une politique des milieux aquatiques allant bien au-del dune seule politique de la ressource en eau. Ce serait beaucoup plus efficace pour obtenir de leau de qualit et en quantit. A noter aussi que la technique ne peut rsoudre tous les problmes, par exemple ceux poss par les polluants dits mergents ! A partir du moment o on dispose dune ressource, on peut la grer. Grer la ressource en eau revient organiser les usages de leau. Cest pourquoi, il est essentiel de russir la gestion des fleuves, des rivires et des nappes. La question de lagriculture et des pollutions quelle engendre est trs cruciale. Un sol nest pas un simple substrat que lon doit drainer, amender, irriguer. Cette vision simpliste a abouti, via lusage intensif dintrants de toutes sortes, une situation prilleuse pour nos sols qui ne sont pratiquement plus en tat de produire de faon spontane. Cela aboutit galement favoriser localement le dveloppement de cultures inappropries au regard de leurs besoins en irrigation et de la disponibilit de la ressource en eau. Ces logiques conduisent les consommateurs surpayer une ressource simplement parce quon la surexploite et la pollue dune faon irrversible. Le pire est peut-tre devant nous, car ce sera dans 20, 30 ou 40 ans, que lon aura atteint le pic defficacit de toutes les pollutions que lon a mis et que lon met encore dans nos nappes. Elles acclrent lenrichissement de tous nos cours deau en fertilisants ; on voit apparatre des phnomnes comme leutrophisation avec des cyanobactries qui empchent finalement le dveloppement dautres activits, comme le tourisme. Il ne sagit pas dattaquer lagriculture mais de mesurer lucidement les effets dune certaine forme dagriculture qui a des impacts cologiques et sociaux. Le rapport Lefeubvre21 le montre :
21Rapport
du Museum dHistoire naturel dirig par Jean-Claude Lefeuvre en 2005
on na plus sur le territoire Franais une seule nappe qui soit exempte de pollutions. Latteinte des objectifs de la directive cadre sur leau est juge trs difficile. Il ne faut pas se tromper de sujet en cdant par exemple aux sirnes du moment qui mettent en avant la continuit cologique . Il faut sintresser au dveloppement dune agriculture qui soit compatible avec la ralit de nos ressources22. Lintrt collectif doit prvaloir sur des intrts individuels, court terme ou corporatistes. La politique europenne doit en la matire montrer le chemin. Les agences de leau Les agences de leau sont des acteurs importants en particulier parce quelles mobilisent le levier financier. Mais, elles ne sont pas seules le faire. Sans la participation des dpartements, des rgions et des communes, il ny aurait plus de politique de leau en France. Ces contributions doivent tre mises en avant plus quelles ne le sont aujourdhui, car cest une composante du modle franais de gestion de leau. Cest aussi une forme efficace de dcentralisation. Il faut aussi remarquer que les agences de leau sont installes lchelle de vastes districts qui ne sont des bassins hydrographiques. Pertinence de lagence de leau, de son fonctionnement Sur laspect conceptuel Le principe pollueur-payeur est louable mais son application laisse dsirer notamment pour ce qui concerne lagriculture. Le cot dune matire premire aussi importante que leau nest pas intgr la bonne hauteur dans les cots de production. Le systme actuel de redistribution nest-il pas finalement une prime aux mauvais lves, les pollueurs touchant plus que les pollus ? A minima, les aides la dpollution devraient tre accompagnes dune application stricte du droit de leau base sur une police de leau efficace. Les politiques financires des agences de leau ont-t-elles vraiment donn leur mesure en incitant ceux qui polluent dpolluer, ceux qui consomment trop conomiser la ressource ? Les dbats qui se dveloppent aujourdhui autour de la mise en place des organismes uniques (ltat veut crer sur chaque territoire un organisme unique qui rpartit les volumes deau pour lirrigation agricole entre irrigants) illustrent que le prix trs peu lev de leau prleve pour lirrigation nincite pas grer cette ressource avec la parcimonie qui simpose partout mais mme dans les bassins dficitaires .
22
Aujourdhui, 100 % des eaux souterraines utilises pour l'alimentation en eau potable en Artois Picardie sont classes risques. Les eaux du bassin Loire Bretagne sont atteintes plus de 35 %, celles du bassin Rhin Meuse 45 %. Les eaux souterraines du bassin Seine Normandie sont pollues 83 %.
Marc Laim- fait remarquer que lorsque le ministre envoie Bruxelles une proposition aux termes de laquelle on va continuer financer les retenues collinaires, non pas pour faire de lirrigation mais au titre de la prservation de la qualit du milieu, cela nest pas acceptable. G.P. - confirme et voque le fait que Sgolne Royal, prsidente du conseil rgional PoitouCharentes, a ragi trs vigoureusement auprs de lagence de leau Adour Garonne qui souhaite financer jusqu 70% certaines retenues collinaires, ce qui revient finalement pousser le dveloppement de la masiculture et externaliser certains cots de production. Dans lorganisation de la socit, il y a une balance thorique entre trois piliers : le rglementaire, le financier, le contractuel. le rglementaire peine sappliquer, en France, comme il le devrait. La police de leau tait dj trs affaiblie et lONEMA risque de beaucoup se mobiliser pour faire du reporting vis--vis des politiques europennes au lieu dtre sur le terrain. le financement, on vient den voir les limites. le contractuel ne peut produire des rsultats suffisants sil ne sappuie pas sur des leviers financiers et rglementaires performants. Les agences de leau devraient orienter leur politique sur du prospectif et du prventif au lieu de mobiliser beaucoup de moyens sur des actions curatives et la rsorption dimpacts qui sont trs coteuses. Il vaudrait mieux accompagner les projets qui vont plus loin que la rglementation. Sur lorganisation : Les agences de leau, qui animent les comits de bassin, ne se mettent pas en situation de mieux impliquer les lus. Le fonctionnement des comits de bassin ne permet pas la formation dun projet politique matur au sein des collectivits territoriales et son expression dans les instances de bassin. Pendant un temps, lagence de leau Adour-Garonne a cibl, la demande de lEtat, ses aides sur la politique ERU, mettant ainsi les collectivits rurales dans de grandes difficults financires sans quun rel dbat se soit tenu au sein du comit de bassin. Cet exemple montre que, dans le contexte actuel, pour un lu, un mandat au sein des instances de bassin nest pas trs valorisant. M.L.- Remarque que des signes dune meilleure concertation entre associations et lus se dessinent toutefois dans certains comits de bassin. G.P.- La mthode de consultation adopte pour la prparation du SDAGE, la prise en compte des avis recueillis ont t dcevantes. Le pouvoir financier ne suffit pas faire adhrer. Pour faciliter les changes avec les organismes extrieurs, les agences de leau devraient favoriser un brassage plus grand au sein de leur personnel. La dmocratie de leau, le parlement de leau devraient tre mieux organiss par les agences. Pourtant, avec Bernard Barraqu, je pense que le schma
thorique qui repose sur le principe pollueur-payeur, le levier financier pour orienter, le comit de bassin pour reprsenter, est bon. Cela pourrait marcher. Pascal Bonnetain- fait remarquer que les deux instances CLE (commission locale de leau) et comit de bassin, fonctionnent sur des schmas identiques, mais avec des rpartitions diffrentes sur leurs collges : dans la CLE, 50 % dlus, il est obligatoire que le prsident soit un lu et il ny a que les lus qui votent pour sa dsignation. Alors que dans le comit de bassin, les lus ne sont quun tiers et les usagers votent pour la prsidence ce qui change totalement lquilibre. Cest une instance complique grer pour un politique qui doit se bagarrer ou composer avec tout le monde, fermiers, associations dusagers, associations de consommateurs, EDF, ce nest pas trs bon pour lui politiquement. Pourquoi ne pas calquer le fonctionnement du comit de bassin sur celui de la commission locale de leau qui marche trs bien. Les lus dcident, les usagers donnent leur assentiment, cest politiquement correct car leau est finance 85 % par les usagers. M.L.- Mais peut-on vendre cela aux usagers ? Pour eux les lus se sont disqualifis. G.P.- Un autre aspect est prendre en compte : au dpart, la loi de 1964 prvoit une agence de leau et un comit de bassin spars. Il y a, aujourdhui, un rapprochement voire une confusion complte entre le comit de bassin et la technostructure de lagence de leau qui prpare les dossiers pour le compte de ce mme comit. On aurait pu imaginer quune DRAL, en tant quorganisme animant une rflexion structurante en termes damnagement du territoire, serve de conseil au comit de bassin plutt que la technostructure de lagence qui serait plutt l pour appliquer les dcisions du comit de bassin. Cela ne sest jamais fait ainsi. Ce qui fait quaujourdhui il y a une prgnance totale de la technostructure de lagence sur les orientations du comit de bassin. Renforant cette ralit, plus le prsident est un lu de haut niveau, plus cela donne de poids la technostructure de lagence. On pourrait fort bien imaginer : un comit de bassin qui rflchit rellement sur les besoins, via une capacit de rflexion autonome et avec un effort important pour dmocratiser son fonctionnement, un conseil dadministration qui excute. Dans la loi de 1964, la sparation des pouvoirs tait parfaitement limpide. Le rapport rcent de la Cour des comptes sur les instruments de la gestion durable de leau montre clairement les limites du fonctionnement actuel.
Les EPTB (tablissement Public Territorial de Bassin) La loi de 1964 prvoyait trois niveaux : une agence financire, un comit de bassin et un tablissement public de ltat. Pour diffrentes raisons, ltat na jamais voulu sengager dans la matrise douvrage. Lide de dcentralisation devait certainement tre dj sous-jacente. Ces tablissements publics matres douvrage sur leau nont finalement jamais t crs.
Les EPTB jouent ce rle de matre douvrage. Ils sont ns de faon trs htrogne, et sur diffrents sujets. La gestion des fleuves et rivires tait cette poque peu prise en considration et il a fallu monter, convaincre, pousser dans un domaine qui ntait pas une priorit. Les EPTB se sont crs en rponse une vraie commande, une vraie ralit de terrain. Certains sont ns la demande des agences de leau, parce quil y avait besoin de faire des barrages ou de mettre en place des solidarits financires grande chelle. Dautres sont ns sur des thmes divers : lEPTB de la Loire sest constitu pour faire face aux inondations, celui de la Dordogne (EPIDOR) est n de lide quil fallait se mettre en situation de grer les usages plutt que davoir grer les conflits. EPIDOR a t mobilis sur de multiples thmatiques, et touche tous les domaines de la gestion de leau : les tiages, les inondations, les poissons migrateurs, les zones humides . Il aborde tous les aspects lis la gestion de leau. Chaque EPTB a son histoire. La philosophie de dpart est une notion de travail grande chelle : leau coule, et on ne peut pas traiter des tiages, ni des inondations, ni des poissons migrateurs, qui sont par dfinition des questions interdpartementales, en travaillant lchelle locale. Il fallait vraiment aborder ces thmes lchelle de la ralit des phnomnes. Cest l que le thme du bassin versant sest impos comme une vidence. La Dordogne traverse six dpartements et quatre rgions. Or spontanment les dpartements ne travaillent pas entre eux, les rgions ont des difficults pour btir des programmes de travaux interrgionaux ; la carte politique est un obstacle majeur. Cest toujours ltat qui a russi imposer des plans fleuve. On a eu un plan Garonne, un plan Rhne, un plan Loire, mais il devrait y avoir des plans sur la totalit des grands fleuves et des rivires. Les rgions ne se sont jamais suffisamment engages sur ces questions. Or, elles en ont la comptence. Bien que les rgions investissent normment dans les retenues collinaires, les poissons migrateurs et quelles sont des partenaires importants pour les EPTB, elles nont jamais vraiment pu saccorder pour btir des projets interrgionaux concernant leau. A travers les EPTB, nous russissons faire que tous ces lus se rencontrent, et discutent de la mme chose. Les EPTB sont encore des outils rcents, qui ont acquis depuis peu une autonomie et une reconnaissance lgislative. Ils font de la politique au sens interdpartemental, interrgional. Ils ont pris de limportance, peut-tre du fait de la recentralisation et de la technocratisation des agences de leau mais surtout parce quils sont au service et administrs par des lus. Il ny a aucune ambigut l-dessus. Les EPTB sont des institutions interdpartementales et des syndicats mixtes dans lesquels il y a les rgions et les grosses agglomrations. On compte 24 EPTB en France. EPIDOR est form par six dpartements, les quatre rgions concernes tant invites comme membres coopts. LEPTB Loire quant lui sest mont sous forme syndicat mixte et lavenir serait plus cette forme administrative, gage de stabilit, notamment dans le cadre dune rforme territoriale. Cette forme administrative permet de regrouper toutes les collectivits territoriales intresses par leau, lamnagement du territoire en lien avec leau, la solidarit amont-aval... Cest un outil davenir en matire de territoire de leau, outil dcentralis et tenu par les lus, disposant dune ingnierie technique et financire autonome tout fait consquente
avec des spcialistes dans tous les domaines (ingnieurs chimistes, gographes, hydrobiologistes Par exemple, EPIDOR compte 23 personnes. Ces tablissements publics permettent de concentrer une grande richesse dinformations et de donnes avec la connaissance immdiate des expriences qui viennent de partout - du Vidourle, de la Brle, de la Loire Le financement des EPTB Ce sont des outils assums par les lus. Le fonctionnement des EPTB est assur par les collectivits, pour des raisons dautonomie. A EPIDOR, la totalit des salaires est prise en compte par les six dpartements. Pour nos actions, dcides de manire tout fait autonome par nos conseils dadministration, nous bnficions des aides des agences, parfois de ltat et de lEurope. Nous travaillons avec les agences de leau. Les EPTB revendiqueraient dtre, encore plus, le bras arm de certaines politiques nationales sur les inondations, sur la DCE par exemple... Limpact des EPTB sur la facture deau est faible. Les lus financent un investissement quils jugent important et pour lequel on dmontre une convergence entre les politiques publiques nationales et rgionales. La gestion de leau est une politique publique qui est donc, en partie, financ par limpt. M.L.- LEPTB est donc en capacit aujourdhui dassurer des missions que lagence neffectue pas, ou mal, et de proposer aux lus et aux collectivits locales ce que les services de ltat noffrent plus aujourdhui ? Avec la notion dindpendance beaucoup plus grande vis--vis des donneurs dordre et de ltat ? G.P.- Lactivit de lEPTB vient en complment des politiques dpartementales. Il devient le bras arm dune politique interdpartementale. La bunkerisation dun dpartement est ce qui pourrait y avoir de pire. La dcentralisation a du sens car dpartements et rgions sont capables de sassocier lchelle dun problme rgler, de travailler lchelle interdpartementale et de traduire les exigences de bassin dans leur politique dpartementale. On travaille avec les services agricoles, les services eau des dpartements pour essayer dorienter les politiques dpartementales en fonction des analyses quon leur propose et qui sont faites plus grande chelle. LEPTB est un lieu de dbat pour toutes les collectivits. Les analyses ralises par lEPTB lchelle du bassin bnficient toutes les collectivits, dans le cadre de projets locaux, de PLU, de SCOT. La pertinence de lanalyse augmente par ces allers-retours entre lapproche globale et lapproche locale. LEPTB napparat-il pas ainsi comme un agent avanc dun Acte III de la dcentralisation ? Si la comptence gnrale des dpartements tombait ce serait grave pour le politique de leau. Car avec des taux directeurs daide de 30/40%, les agences ne font pas seules la politique de leau en France. La politique de leau en France, ce sont aussi les collectivits (rgions, dpartements, communes).
Les EPTB ont besoin de ressources propres pour remplir les missions que leur confie le code de lenvironnement. Deux types de redevances existent : 1. Une redevance pour services rendus mais elle est extrmement complique mettre en place (il faut identifier prcisment les bnficiaires, valoriser le service rendu et collecter le produit de la taxe). Lorsquon intervient sur les milieux aquatiques (animation, prvention, protection, connaissance), quel est le service direct, comment le chiffrer ? 2. Lorsquun SAGE est adopt (aprs 5 10 ans dtude) et quil est port par un EPTB, celui-ci peut mettre en place une redevance collecte par lagence de leau qui la lui reverse. Elle couvre le fonctionnement de lEPTB dans le cadre de la mise en uvre du SAGE. Cest une mesure rcente, que lon est en train danalyser. Est-ce pour payer lanimation du SAGE ? A ce moment-l, cela nest pas suffisant. Si cest pour financer certaines mesures du SAGE, pourquoi pas ? Mais cela va prendre 10 ans ! Guy Pustelnik ne croit pas que la mesure Flajolet soit susceptible de permettre une nouvelle emprise des grandes entreprises dans ce secteur de leau, malgr le schma : EPCI syndicat mixte EPTB nouvelle DSP. Car la redevance, cest lEPTB qui peut la percevoir, et elle ne peut pas reprsenter plus de 50 % du budget de fonctionnement de lEPTB. Et pas de Veolia, mme sil dlgue ce quil veut. Dautres inquitudes seraient prendre en compte : - Cas dun syndicat qui porte un SAGE sur un bassin versant couvert par un EPTB. Le syndicat ne peut pas mettre en place la redevance car ce nest pas lEPTB qui va porter le SAGE. - Risque de substitution de laide de lagence de leau, qui collecte la redevance pour le compte de lEPTB, par le produit de cette redevance. - Risque de substitution de la participation des dpartements, qui connaissent des difficults financires, par cette redevance. M.L.- Est-ce que la monte en puissance des EPTB, dans un dispositif dj fragilis ne risque pas daccrotre lasymtrie territoriale ? G.P.- Il faudrait une cinquantaine dEPTB pour couvrir le territoire dune faon intressante. La question a t travaille avec le Ministre en charge de lcologie. Il ne faut pas balkaniser le territoire en multipliant les petits EPTB ; cest un vrai risque, car lintrt majeur dun EPTB cest de garantir la cohrence de laction publique et la mutualisation de moyens lchelle de grands territoires.
Il faut aussi parler des syndicats de rivire. Il a beaucoup t question des PAGE tablissement public d'amnagement et de gestion de l'eau , qui est un concept rcent. Beaucoup de dpartements, pousss par les agences de leau, ont cr et soutenu des syndicats de rivire lpoque des emplois aids (CES, emplois jeunes). A cette poque, le dogme tait quil fallait entretenir les rivires . En fait, il faut privilgier le contraire: il ne faut quasiment
rien faire sur une rivire, tout biologiste sinscrit contre lintervention sur les cours deau. En terme dcologie, plus le cours deau est inaccessible, plus il est protg. Cest le principe de non-intervention . Aujourdhui, plus personne ne croit srieusement quil faut entretenir les rivires ; mais ce dogme sert sauver le soldat syndicat qui connat de graves difficults de financement et qui est inquiet des consquences de la rforme territoriale venir. Pour survivre, les syndicats tentent de sinstitutionnaliser, de trouver le moyen de toucher des redevances (alors que la situation actuelle permet dj de toucher des redevances). Mais la DGCL (Direction gnrale des collectivits locales) ne voulait pas dun chelon supplmentaire, et la tentative a fait long feu. Il faudrait maintenant rflchir partir des besoins rels des cours deau et crer les articulations entre tous les acteurs de bassin. De plus, il ne faudrait pas institutionnaliser la substitution de la responsabilit prive du riverain par laction publique. Ou alors il faudrait envisager de changer le statut des cours deau afin que les cours deau non domaniaux deviennent publics. La dclaration dintrt gnral (DIG) est souvent dtourne pour pouvoir intervenir chez un priv. Finalement, laction des syndicats repose aujourdhui sur un socle trs fragile, en termes techniques, juridiques et financiers. Ou on change le statut des cours deau, ou on rvise nos positions vis--vis de tous les syndicats en commenant par prciser lintrt des cours deau. Lorsque le bassin versant est assez significatif, il peut tre utile de disposer de matres douvrage locaux. Leur action doit tre articule avec les schmas de bassin versant dvelopps par les EPTB. Il faut donc dvelopper une organisation verticale qui promeuve la coordination des actions, la mutualisation de lingnierie technique et financire disponible au sein des EPTB. Les dpartements qui financent les EPTB et les syndicats doivent amener ces acteurs passer des conventions de coopration. Si lEPTB est syndicat mixte et si les syndicats locaux adhrent lEPTB, les moyens peuvent tre partags sans entrer dans le domaine concurrentiel (prestations in house ). De la mme manire, la complmentarit entre les agences de leau et les EPTB doit tre recherche. LEPTB qui agit sur le bassin hydrographique compris dans le district dune agence devient alors, tout naturellement, le porteur des projets structurants et un agent de la solidarit de territoire via la prquation financire que permettent les fonds que collectent et redistribuent les lagence. Cela na pas t toujours facile entre les EPTB et les agences de leau qui ont pu avoir des difficults voir merger un nouvel acteur. Cela se passe mieux aujourdhui car il est vident que les EPTB apportent une vritable plus-value la gestion de leau.
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26 janvier 2011
Audition de Dominique LORRAIN, Directeur de recherche au CNRS
Rsum. Dans la socit d'aujourd'hui pour vivre et pour tre tout simplement citoyen du monde nous devons avoir accs certains biens et services : ce sont des biens essentiels23. Ne pas y accder entrane de facto une situation de quasi exclusion. Ils doivent aussi tre fournis des conditions de continuit et de qualit constante. Pour ces raisons depuis la fin du 19e sicle et dans tous les pays au monde l'organisation de ces biens n'a pas t confie des marchs libres, pas plus qu' des entits totalement administratives. Les choix faits comprennent partout une dose d'intervention publique et le recours des compagnies municipales ou des grandes firmes, publiques ou prives, intervenant dans un cadre rglement (dans l'espace anglo-amricain il est question de rgulation). Tout l'enjeu de l'action publique est de trouver le bon dosage ; il varie selon les secteurs, les pays et les poques. Ce qui signifie qu'il n'existe pas UNE solution, un prt penser de la bonne gouvernance des biens essentiels, qu'il serait possible de dplier une fois pour toute, partout et pour tous. Au-del de certains principes les solutions doivent tre soigneusement adaptes chaque cas ; cela suppose une certaine prudence dans la dmarche et une capacit d'analyse. Pour sortir des solutions toutes faites ce texte propose de considrer cette question dans plusieurs de ses dimensions.
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La dfinition des biens essentiels utilise dans ce texte ne prend pas en compte la sant, l'ducation ou la gestion bancaire, tous aussi essentiels. Cette limitation choisie permet d'avoir une unit d'industrie, d'acteurs, de mthodes de rgulation et une unit de pilotage par les lus locaux. Mon souci tait de discuter d'un champ et de dboucher sur des recommandations opratoires. AuditionsNotes/GTEau,lesbonnespratiques/LaboratoiredesidesduPartisocialiste/20102011 83
Il faut d'abord prendre en compte l'impact sur les individus, ; il faut tre en mesure de sortir des moyennes gnrales pour saisir les effets concrets sur les cas limites. Cela plaide pour le dveloppement d'une conomie politique du dtail, c'est dire une analyse de la fourniture des biens essentiels partir de ce que peroit l'usager. En terme de rgulation cette approche invite mettre au point des dispositifs concrets par lesquels le consommateur/usager puisse se faire entendre. A l'oppos cela suggre une prudence vis vis des dispositifs de rgulation distance (trop souvent copis), qui fonctionnent par reporting, abstraction et manquent trs souvent les dysfonctionnements qui psent sur le quotidien des usagers Cette lecture doit tre quilibre par la dimension industrielle de ces mmes questions. Derrire les biens essentiels on trouve une industrie de la ville. Avec la monte des proccupations d'environnement, l'acclration de l'urbanisation dans les pays mergents, cette industrie se recompose au niveau mondial. La concurrence y est vive : entre les firmes, entre les modles. Si on admet l'argument du rle premier jou par les institutions la puissance publique doit veiller prendre en compte la justice sociale (pour les individus) ET les enjeux mondiaux qui se jouent autour de l'industrie de la ville. En France cela suppose de sortir d'un cycle de dfiance et de renouveler la pense politique sur le choix entre faire ou faire-faire, faire en direct ou dlguer. Le pays vit dans une trange dichotomie qui tonne plus d'un titre l'tranger. Les comptences runies par les grandes firmes prives ou publiques, la haute administration et la recherche sont du meilleur niveau international. Le niveau de qualit dans la fourniture de tous ces services classe notre pays dans les bons "lves" de la maison Europe. Mais tel est le paradoxe franais, seules les critiques dominent. C'est une situation incomprhensible et certainement malsaine. Aucun peuple n'crit une belle histoire partir du soupon. Puisque dans les dmocraties la fonction suprieure du politique est de dfinir les rgles, il incombe aux lus d'assumer leurs choix de dlgation. Ils doivent prendre des initiatives pour dfinir les termes d'un partenariat renouvel pour les biens essentiels. Pour agir la puissance publique dispose d'une large palette d'instruments. Le statut public de la firme n'est pas ncessairement le gage de plus de responsabilit et de performance. Le pilotage par les contrats, la coproduction d'objectifs, les critres d'une politique tarifaire sont des outils tout autant opratoires. Cela plaide nouveau en faveur d'une conomie politique du dtail. Ici l'action de rforme passe aussi par l'impact des instruments utiliss. L'impact sur les individus. Une premire dimension de ces biens tient leur impact sur les individus (usagers, mnages). Ces biens incarnent le principe d'galit, central dans la Rpublique. Considrons leur importance dans le budget moyen des mnages ; il peut tre mesur grce aux enqute de l'Insee ; l'exercice aide caler les choses. Il en ressort que globalement plus d'un tiers du budget d'un mnage moyen se trouve contraint. Il faudrait y ajouter le cot des services bancaires (autre service essentiel en rseau).
Proportion des biens essentiels dans le budget des mnages en 200124. Bien public, commodity, bien de march Logement 18.5% * * * Doublement 1999/07 du prix/m Transport 8.2% * * Hausse essence, productivit capture Elec. & Gaz 2.9% * Hausse contenue, prix rguls Chauffage 1.2% * Hausse de 52% entre 2002 et 2005 Tlphone 1,9% * Baisse prix, trs forte hausse des consommations Eau 1,0% * Croissance, 1990s, lie la dpollution Dchets 0,6% * Encore faible, cot de dpollution venir Les chiffres prsents par secteur correspondent des moyennes. Le logement peut reprsenter autour de 30% pour des jeunes accdants ou des locataires revenus modestes. Le budget tlcommunications lui aussi augmente car les mnages s'quipent, consacrent de plus en plus de temps communiquer, circuler sur la toile etc (2,5% correspond une donne probable). De ce fait le budget contraint semble plus prt des 40% que du tiers pour une bonne partie des franais. Pour progresser dans le dbat public, il serait bon de sortir des lectures par moyenne pour discuter partir de types de mnages; selon que l'on est dans le dcile suprieur, dans ceux du centre, au niveau du Smic, ou dans le dcile infrieur les chiffres sont trs diffrents. Or le succs de l'action de redistribution tient aux dtails ; elle se joue aux voisinages de seuils. Il faut donc disposer de connaissances ce niveau l. Dans les grandes villes o l'immobilier a connu les plus hautes progressions, le budget logement est lev mais ceci est compens par le poste transport largement subventionn dans les transports en commun. Inversement, dans les petites villes, l'immobilier se dtend mais en contre partie les gens doivent se dplacer en voiture et les plus modestes se logent loin de la ville. Tout se passe comme s'il existait un mcanisme invisible de capture du revenu des mnages se faisant au bnfice des propritaires immobiliers ou de l'industrie automobile/ptrole. L'organisation de chacun de ces marchs n'a pas t sans consquences sur l'volution des prix au cours de dix dernires annes. Les postes qui ont le plus progress relvent des biens de march (le logement, l'automobile) ou des commodits (l'essence, le fuel, les tlcommunications). Les autres postes (lectricit, gaz, eau et l'assainissement, dchets), organiss comme des biens publics, connaissent des hausses raisonnables. Pour le cas de l'eau la distinction entre l'eau potable et l'assainissement montre que l'essentiel de la progression s'explique par les efforts de dpollution. Dans plusieurs cas - logement, essence, fuel les hausses ne s'expliquent pas par une amlioration du produit mais parce qu'un groupe d'acteurs a les moyens d'accaparer une partie de la rente. Dans d'autres cas le poids plus lev dans le budget des mnages rsulte d'une hausse de la consommation qui elle mme s'explique par plus de volume qualit inchange (le temps sur internet ou au tlphone), ou bien une consommation d'un produit de meilleure qualit (la monte en gamme dans l'industrie automobile). Ici les stratgies d'offre jouent un rle considrable dans l'organisation des pratiques consommatoires.
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Source: Le budget des familles en 2001, Socit, n 29, INSEE, p. 10-11, aprs retraitement par l'auteur (voir mthode) in Lorrain D., 2007. L'action publique pragmatique (la gestion des biens publics et ses passions), Revue Politique et Parlementaire, n 1043, spcial sur l'eau, avril-juin 2007, pp. 95-104. AuditionsNotes/GTEau,lesbonnespratiques/LaboratoiredesidesduPartisocialiste/20102011 85
La puissance publique (Etat, collectivits territoriales, rgulateurs) a des responsabilits dans l'organisation de chacun de ces secteurs. Selon que ces marchs s'organisent au niveau mondial (ptrole, gaz) ou national-local, l'intervention ne se conoit pas de la mme faon. En toute logique on ne peut que recommander de concentrer les efforts l o les dysfonctionnements sont les plus criants et o une amlioration aura le plus grand impact. La comparaison entre le secteur de l'eau qui concentre tant de dbats et celui du logement est de ce point de vue sans appel. Dans le secteur de l'eau une gestion amliore de 10% reprsente en moyenne une conomie de 36 par an, par mnage. Les gains potentiels dans des marchs du logement matriss se situent en dizaines de milliers d'euros. Cette question du logement pour les revenus modestes et les classes moyennes ne manque pas d'interroger. Le doublement des prix, enregistr en moins de dix, ans pnalise de nombreux mnages ; tout en correspondant pour les bnficiaires un enrichissement sans cause dans la majorit des cas. Or les lus locaux ont la responsabilit de la dfinition des zones constructibles par les plans d'urbanisme. Ils disposent d'outils oprationnels par des SEM d'amnagement, des SEM de construction, des Offices de HLM. Les outils sont rods. Et ils ont laiss s'introduire une dcalage funeste entre demande et offre. Le politique ne peut tout faire. Dans le contexte actuel de fonctionnement de la vie politique, marqu par l'urgence, la place accorde la com. on peut comprendre qu'un lu local stratge prfre envoyer des messages de rforme sur des dossiers faciles reprendre un contrat d'eau, d'clairage public ou de distribution lectrique, et qu'il s'investisse moins dans des dossiers qui supposent un effort discret de long terme, sans garantie de rsultat. Mais c'est un jeu dangereux. Les franais attendent de leurs leaders qu'ils s'attaquent aux vraies questions. Logement et transport sont deux sujets majeurs ; ils psent dans les budgets, ils impactent sur la stratification sociale et commandent l'accs l'cole. La politique d'vitement utilise dans le pass qui consistait dire que l'on voudrait bien agir mais que ce n'est pas possible car c'est un domaine d'Etat, n'est plus soutenable aujourd'hui. Trente ans aprs la dcentralisation les franais se rendent bien compte qu'il y a eu une redistribution du pouvoir et que si des dossiers n'avancent pas la responsabilit en incombe directement aux lus de premier rang. Dans ces conditions les partis politiques ont obligation comme tout acteur qui agit sous contraintes et ressources limites de faire des choix et de les hirarchiser. A ct de la gestion ordinaire qui absorbe une bonne partie de l'agenda des maires (et autres collectivits locales) les lus doivent tablir des priorits, dgager des ressources humaines et financires et consacrer du temps. Ils peuvent le faire en direct ou s'appuyer en partie sur des partenaires externes (oprateurs de services, socits d'conomie mixte, office). Cette ncessit de choix fait d'autant plus sens que l'on considre l'action des mairies. Que produisent les mairies ? Elles interviennent dans de nombreux domaines allant de l'tat civil aux cimetires, des rseaux urbains au logement, des politiques de la petite enfance aux personnes ges, des interventions conomiques aux politiques culturelles. Bref ce sont des spcialistes de la diversit. Dans un monde concurrentiel o le principe de spcialit sur un cur de mtier guide les firmes les collectivits locales ne peuvent prtendre tout faire en direct tout en tant performantes. Par consquent bien grer les biens essentiels implique d'accepter une architecture institutionnelle qui distingue celui qui dtient l'autorit et celui qui exerce la mission. Ce mode d'organisation qui a guid depuis ses origines le modle franais de services urbains (faire ou
faire-faire) est aujourd'hui reconnu mondialement avec la formalisation dite du "principal agent". Il serait tout de mme trange qu' ce moment l, la France fasse machine arrire sur des solutions qu'elle a contribu laborer. Cette ligne de rforme fait d'autant plus sens que l'on considre d'autres proprits des biens essentiels. La dimension industrielle : biens essentiels, environnement, rseaux, hub Les biens essentiels doivent aussi tre considrs du point de vue de leur importance dans le fonctionnement de l'conomie. Il s'agit de tenir un quilibre entre le point de vue de l'individu et celui de l'conomie du pays en longue dure. Les rseaux (rseaux techniques urbains et grands systmes techniques) qui constituent une bonne partie des biens essentiels, participent l'ossature des villes et l'organisation des territoires. Dans une conomie globalise dans laquelle les marchandises, les hommes et les informations circulent la qualit de ces infrastructures est essentielle. Au cours des cinquante annes passes la composante rseautique des villes a augment. Les grandes mtropoles mondiales et rgionales sont des hub haute densit rseautique. A ces rseaux et aux grands quipement urbains correspond une industrie nouvelle - l'industrie de la ville. Elle s'organise en plusieurs composantes oprateurs, ingnieristes, constructeurs et promoteurs, industriels, financiers. Le poids de ces diffrents acteurs, dans la chane de la valeur varie d'un pays l'autre. Tous les grands pays industriels ont une industrie de la ville. Entre ces diffrents modles de services urbains, qui ne sont que des manires de combiner des rgles, des acteurs publics et des firmes, la concurrence est vive. De ce fait la puissance publique doit organiser les biens essentiels en considrant l'impact sur les individus ET sur l'industrie. Rappelons que dans les privatisations britanniques, par ailleurs discutables sur bien des points, les missions des rgulateurs prvoyaient cette double composante : protger les usagers et veiller que les firmes puissent dgager assez de rsultats pour investir. En la matire les choix d'architecture institutionnelle ont des impacts sur la dynamique des marchs. Ils peuvent ouvrir ou fermer le march. Les rgles peuvent contribuer rendre plus lisible notre modle l'international ou brouiller les messages. La prise en compte de l'environnement (rarfaction des ressources, changement climatique, ncessit de dcarboner l'conomie) renforce aussi le caractre stratgique de ce secteur. Les systmes techniques constitutifs des biens essentiels se trouvent directement concerns par ces tendances : sobrit nergtique, nergies renouvelables, dpollution des eaux uses et recyclage. Les enjeux terme sont trs importants Si l'on considre l'industrie de la ville comme un secteur au mme titre que l'agro-alimentaire, l'aronautique, l'automobile, la France dispose dans l'industrie de la ville d'un ensemble industriel complet et de qualit : groupes de services urbains, constructeurs, ingnieristes, recherche. Il y a un lien entre la sant de cet ensemble ses succs internationaux, ses innovations nationales et les bnfices pour l'individu final. Cette quation ne se joue pas court terme mais sur des cycles plus longs : rgles locales/nationales qui permettent d'innover, exportation de ces rfrences, rsultats d'exploitation, partages et rinvestissement25. Vouloir asscher immdiatement les rsultats, que ce soit au bnfice d'actionnaires gourmands (le cas britannique dans les utilities)
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La stratgie de la Chine conduite depuis le dbut des annes 1990 est exemplaire de ce lien entre rgles, initiatives des acteurs et enrichissement. AuditionsNotes/GTEau,lesbonnespratiques/LaboratoiredesidesduPartisocialiste/20102011 87
ou au bnfice de l'usager (au nom d'un principe d'galit absolu) conduit la mme impasse. On ne peut redistribuer que ce qui est d'abord accumul. De la rgulation. Puisque ces biens sont essentiels ils ne peuvent tre auto-rguls par des mcanismes de march. Reste prciser par quels mcanismes ils peuvent l'tre. Ici le terme de march qui revient sans cesse dans toute la littrature est largement inappropri. Ces secteurs ne relvent pas de marchs au sens de l'conomie orthodoxe. Ils s'organisent avant tout partir de grandes firmes qui interviennent en situation de monopole ou d'oligopole ; les situations de marchs libres sont extrmement rares. Les quelques expriences de drgulation absolue engages aux Etats-Unis (gaz, lectricit en Californie) ou en Grande Bretagne (les bus ou l'lectricit) se sont traduites par des checs (Enron et crise lectrique en Californie), ou ont donn lieu la reconstruction de marchs de type oligopolistique (concentration dans le secteur des bus, rintgration des fonctions de production et de distribution dans l'industrie lectrique britannique) Une fois accepte la firme comme une catgorie complmentaire aux marchs (et diffrente) on peut progresser d'un pas supplmentaire en reconnaissant les diffrences entre les firmes. Cela permettrait de rendre moins tendus de nombreux dbats. En regard d'autres firmes trangres (ingnieristes amricains, conglomrats familiaux des pays mergents, promoteurs constructeurs diversifis, groupes industriels, fonds d'investissement) les grands groupes franais, comme les utilities allemandes d'ailleurs, partagent une certaine culture du service public. A l'intrieur de notre espace national nous ne retenons que les diffrences, mais la prise de distance par l'international fait ressortir tout ce qui est semblable entre ces firmes et les acteurs publics. Autrement dit, ces firmes ne sont pas de pures organisations marchandes, tournes vers la maximisation du profit (et court terme), elles ont aussi un sens de l'intrt gnral, du long terme, du partage du surplus entre les diffrentes parties prenantes. Ici l'argument d'Herbert Simon contre les conomistes orthodoxes sur le comportement des acteurs partir d'un principe de satisfaction et non de maximisation se trouve parfaitement illustr. Les simplifications habituelles ne prennent pas en compte ces proprits essentielles, tout simplement parce que la firme reste encore un objet mal identifi. Les grandes firmes franaises de construction et de rseaux urbains sont des organisations composante institutionnelle. Partir de ce constat a des consquences sur la manire d'envisager la rgulation. Si les firmes taient des dviants potentiels (take the money and run) alors une rgulation stricte s'impose, la limite il faudrait mme se demander est-il raisonnable de leur confier des missions de service public ? En revanche, si elles ont des proprits institutionnelles ce que je soutiens - on peut mettre au point des formules nouvelles de rgulation : des partenariats souples et matriss. Pour intervenir la puissance publique dispose de nombreux moyens. - Le statut de l'entreprise (nationale ou municipale) en est un parmi d'autres et pas ncessairement le plus efficace. Il a t longtemps considr qu'au statut public de l'oprateur correspondait des vertus particulires. Ce postulat est discutable. Le problme de la gestion de toute firme est de trouver un quilibre entre plusieurs parties prenantes : les propritaires/actionnaires, les consommateurs/usagers, les salaris, les managers, le dveloppement de l'entreprise, les intrts de la ville ou du pays. Le capitalisme financier a fait la promotion de la "valeur pour l'actionnaire". A l'inverse, la moindre vigilance des propritaires (reprsents par l'Etat dans des entreprises nationalises), le mlange des missions ont parfois conduit des dysfonctionnements:
sous investissement, politique de recherche insuffisante, autonomisation des entreprises reposant sur une alliances d'intrts entre managers et salaris. - Ceci tant, il est important et utile d'avoir des compagnies publiques, ou des petits acteurs qui ne font pas partie de l'oligopole quelque soit le secteur (voir le tableau p. 3). Premirement, ils contribuent exercer une menace. Deuximement ils permettent d'avoir accs l'information. Le choix politique qui se pose est de savoir si ces expriences font partie d'une respiration normale de la vie des affaires, ou si elles s'inscrivent dans un projet politique global de remunicipalisation26. - La puissance publique peut s'appuyer sur d'autres techniques de suivi des firmes. Elle peut dfinir les missions. Cela passe par le contrat (dans le cas de dlgation), ou des conventions avec les entreprises publiques. La puissance publique peut aussi utiliser des dispositifs de suivi ; les options possibles sont trs larges allant de la rgulation par coup de projecteur au rgulateur indpendant. - La politique tarifaire correspond une technique trs importante. Par le niveau des tarifs et l'imputation des cots entre les diffrents usagers la puissance met sa marque et peut, ou non, distinguer les biens essentiels des biens de march. L'examen des faits en France fait cependant ressortir quelques paradoxes politiques. Dans les secteurs de l'eau, du gaz et de l'lectricit, des entreprises prives ou cotes en bourse pratiquent une tarification galitaire : prix unique dans un mme territoire, hausses de prix ngocies avec la puissance publique. A l'inverse, dans les transports les deux monopoles publics font un usage extensif de la tarification marginale. Dans les TGV le prix varie selon le jour et l'heure en appliquant un principe qui revient dire "puisque vous tes nombreux voyager les prix augmentent". Dans le RER en rgion parisienne l'introduction d'une tarification marginale a conduit fortement renchrir le prix du transport, rapport au kilomtre de rseau accessible. Ainsi avec 2 euros un habitant de lointaine banlieue pourra parcourir trois ou quatre stations. Avec la mme somme le parisien, ou le banlieusard dont la commune est desservie par le mtro, ont accs plusieurs centaines de kilomtres de lignes. Cette ingalit massive est le produit de l'application d'une tarification au cot marginal : l'extension d'un actif fixe voit son cot imput principalement ceux qui en sont les bnficiaires. Si le mme principe tait introduit dans la tarification du secteur de l'eau, le financement du cot des nouveaux rseaux dans le pri-urbain faible densit serait principalement support par les nouveaux habitants, alors que le tarif unique en vigueur conduit faire un transfert des habitants de la zone centrale au bnfice des priphries. Si les compagnies d'eau appliquaient les mmes rgles que pour le TGV elles augmenteraient leurs tarifs aux priodes de pointe : en t, dans les stations balnaires et lorsque la ressource devient plus rare. Nous voulons dire que l'expression du caractre "essentiel" de certains biens se manifeste de plusieurs manires. La question du statut public ou priv a longtemps concentr l'attention. Il semble que certains lus municipaux en fassent nouveau un tendard de leur modernit. A l'exprience il ressort premirement que le statut de la firme ne vaut pas vertu. Deuximement que la puissance publique dispose de nombreux autres outils pour guider des oprateurs privs de biens essentiels : le contrat, les obligations de rendre compte (reporting et indicateurs), les techniques de tarifications.
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Par extension on pourrait voir des villes reprendre la distribution lectrique et finir par grer tout cela comme des Stadtwerk. Mais quel est le cot collectif de dfaire ce que l'on a construit en cinquante ans? AuditionsNotes/GTEau,lesbonnespratiques/LaboratoiredesidesduPartisocialiste/20102011 89
En mettant l'accent sur les instruments, ces institutions de second rang (pour reprendre des catgories de l'conomie institutionnelle) je veux dire que le changement social s'obtient aussi en agissant ce niveau l. Une trs ancienne culture politique franaise a conduit privilgier les actes symboliques et visibles. L'observation de notre propre histoire comme la manire de conduire le changement dans les pays voisins conduit recommander de s'intresser "une conomie politique du dtail". La perception de l'usager passe par le prix, la qualit du service, le temps d'attente pour payer une facture ou obtenir un renseignement. Donc si l'on veut faire des biens essentiels, un espace de qualit qui n'est pas pilot par le seul march, alors la puissance publique doit accorder de l'attention cette dimension l. Cette orientation en faveur d'une conomie politique du dtail et d'une attnuation du dbat sur le statut des oprateurs va l'encontre des thmes du moment. Mais on peut soutenir que l'lecteur/consommateur de ce pays a atteint une culture conomique qui lui permet de comprendre et de soutenir une stratgie discrte mais se concentrant sur les points essentiels. On peut mme soutenir qu'il y a une lassitude de l'acteur qui on demande d'tre en permanence en veil, capable de faire des choix. Je crois que le temps est venu de sortir de la rhtorique de la performance universelle, pour dfinir un espace efficace et stable. Puisque ces biens sont essentiels ils doivent tre organiss d'une manire diffrente que le march ouvert tous les flux, tous les entrants et toutes les variations. Trente ans aprs la dcentralisation, trente ans aprs la drgulation britannique et alors que se profilent des dfis urbains et environnementaux nouveaux, je pense qu'il est temps de dfinir une nouvelle architecture dans l'action publique pour les biens essentiels. Est-ce un nouveau partenariat ? Un nouveau pacte contractuel ? Qu'importe les mots. L'important est que les lites politiques franaises s'accordent sur un programme qui ouvre un espace d'action, donc de progrs. Recommandations. Ce texte plaide pour une rvision de la pense des socialistes sur les firmes. La grande firme n'est pas ncessairement le dviant potentiel, l'acteur ncessairement opportuniste que beaucoup imaginent. Le succs de cette forme d'organisation dans les pays industriels (et maintenant dans les pays mergents) doit beaucoup des comptences relles. Et mme lorsque des dysfonctionnements existent rentrer dans ces dossiers par ce seul prisme est contre productif. Dans le cas franais et pour les biens essentiels, l'enjeu n'est pas de redire le pass et ce qui aurait pu tre fait. Il est de se prparer au mieux pour les prochaines dcennies. Nos firmes urbaines ont des qualits, dfaut d'tre parfaites ; les lus locaux ont devant eux un agenda bien charg. Tout l'exercice est de parvenir faire des comptences des uns un facteur positif qui puisse soutenir l'action des seconds. Il faut considrer la situation telle qu'elle est avec d'un cot des pouvoirs locaux morcels (36 500 communes, des intercommunalits nombreuses) aux missions varies et grandissantes et de l'autre des firmes qui ont le standard international. Si l'on admet que les maires grent un large spectre de missions, ils ne peuvent tout faire. En revanche leur responsabilit est de faire des choix. Ils arbitrent entre plusieurs secteurs et dans quelques domaines ils dlguent. Lorsqu'ils dlguent de grandes firmes (publiques ou prives) sur des sujets complexes ils ont le prjudice d'une asymtrie d'information. Afin de rduire cette asymtrie les premires solutions
se sont tournes vers plus de concurrence et plus de contrle. Si la premire est ncessaire il n'est pas certains que les moyens de contrle mis en place soient effectifs. Il faut inventer des formes nouvelles de partenariat et de suivi des contrats pour l'ensemble des biens essentiels, sans doute en les situant dans les territoires, l o se droule l'action et o les usagers et les lus peuvent faire un suivi effectif. L'ide d'un rquilibrage des comptences par des intercommunalits larges responsables de plusieurs secteurs est une piste tudier. Il n'est pas certain qu'il faille poursuivre sur la voie des rapports annuels. Cette technique s'impose pour une rgulation nationale et faire remonter les informations vers l'agence de rgulation. Dans une organisation partir des contrats locaux, il faut impliquer les usagers (n vert, internet) comme capteur des pannes au quotidien. Pour le reste et puisque les grandes dcisions suivent des cycles pluri-annuels la production d'un rapport approfondi (en remplacement de rapports annuels) devrait se caler sur ces cycles. On y gagnerait l'conomie en cots de transaction et la production de documents contenu, venant nourrir des dcisions importantes.
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15 dcembre 2010
Audition de Germinal PEIRO, dput, secrtaire national aux territoires ruraux, l'agriculture et la mer Germinal Peiro, vice-champion du monde de cano-kayak en 1981, en mixte, a dvelopp un hobby pour la prservation de l'environnement tout au long de son parcours. Cet intrt s'est traduit dans ses mandats de dput par des avances lgislatives : crdit dimpt incitant linstallation de citernes rcuprant leau pluviale pour prserver les ressources en eau potable ; organisation des sports de pleine nature dans la loi de juillet 2000 ; amendement permettant dlargir aux pitons la servitude de marche pied sur les rives des plans et cours deau domaniaux (dbats sur la loi sur l'eau). Son enracinement local politique (maire de Castelnaud-la-Chapelle depuis 1983, conseiller gnral depuis 1988) lui a permis d'tre l'un des co-fondateurs d'EPIDOR, ltablissement public territorial de bassin (EPTB) de la Dordogne, dont il est toujours aujourd'hui administrateur. Il sige galement au Comit national de leau (CNE). Eau et agriculture On peut difficilement envisager certaines productions agricoles sans une matrise de l'eau. La principale difficult : le besoin le plus important en eau se situe dans la priode o celle-ci se rarfie, est son niveau d'tiage le plus bas. Deux principes importants : - il faut adapter les cultures 1- la pluviomtrie 2- au sol ; La culture du mas tait rendue possible dans le Sud-ouest par le climat pluvio-orageux. Cette culture s'est gnralise vers le nord du Sud-ouest sur des sols inadapts, dans des zones pluviomtrie dcale. C'est un grand problme aujourd'hui. Il est bien entendu possible de mener une politique de stockage de l'eau, mais c'est compliqu. Le stockage peut ainsi se faire sous forme de retenue collinaire27, soit sur un mode individuel, soit en petit collectif. Mais ce ne sont pas les agriculteurs qui financent. Des retenues sont possibles sur toute une partie du territoire, et Germinal Peiro insiste sur le fait qu'elles sont intressantes pour des apports d'eau pisodiques l't : par exemple pour l'arboriculture dans le Lot-et-Garonne la culture des noyers dans le Prigord Mais elles ne sont pas souhaitables pour des irrigations plus soutenues, telle celle du mas irrigu.
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Ouvrage de stockage de l'eau de taille variable, la retenue collinaire peut tre assimile un micro-barrage. Constitue dune digue en terre, elle permet de retenir leau dans une cuvette et de stocker des eaux excdentaires durant la priode hivernale. Mais ces retenues ne sont pas sans impact (dgradation de la qualit des eaux due leur stagnation, altration du rgime hydrologique, etc). Ces ouvrages sont soumis procdure et doivent tre raliss en conformit avec les exigences de la Loi sur lEau. Les retenues collinaires sont galement utilises dans dautres domaines que lirrigation (protection incendie, loisirs, pisciculture). AuditionsNotes/GTEau,lesbonnespratiques/LaboratoiredesidesduPartisocialiste/20102011 92
Il faut penser au stockage d'eau pour supprimer les forages. Mais ne pas l'utiliser pour les cultures grandes mangeuses d'eau, faible valeur ajoute, conomique et sociale. Pour la protection de l'environnement et des ressources en eau, il est essentiel d'viter de pomper des fins agricoles dans les rivires ou dans les nappes phratiques. Les prlvements deau dans la nappe phratique des fins agricoles sont ainsi interdits en Dordogne, trs surveills en ce qui concerne les prlvements dans la rivire. Beaucoup de pompages d'eau potable sont par contre effectus dedans (ou 500 m. ce qui revient au mme). Cinq grands barrages ont t rigs sur le fleuve Dordogne, ce qui permet d'assurer des dbits d'tiage. Des accords ont t passs avec EDF qui exploite ces barrages. Des prlvements peuvent se faire dans les cours d'eau, ce jusqu' la limite d'tiage ncessaire. L'autorisation ou l'interdiction des prlvements sont grs en Dordogne par arrts prfectoraux. Le dveloppement durable de la valle de la Dordogne est troitement intriqu celui du bassin hydrographique du fleuve. Nous avons par exemple cr au dbut des annes 90 un rseau d'irrigation agricole sur 7 communes, qui concerne 60 exploitations sur 200 ha, on pompe en rivire pour irriguer jusqu' 13 km l'intrieur des collines. La culture du mas irrigu a supplant celle du mas sec : l'poque, 50 % d'aides taient perues de la PAC : celle-ci a encourag l'irrigation en encourageant la production. En effet, si l'on compare les primes lhectare : - pour le de mas sec, ctait 1 900 francs. - pour le mas irrigu, 3 000 francs L'irrigation concerne galement le tabac, les noix. Mais, si l'on tudie les ratios : - 1 500 m3 d'eau ncessaire pour 1 ha de tabac ? - 1 000 m3 d'eau pour 1 ha de noyers ? - 1 500 m3 pour 1 ha de mas - 2 000 2 500 m3 pour 1 ha de fraises. Comment sortir de cette impasse mas ? Par le tournesol ? le soja ? ou d'autres cultures encore ? Il faut de plus noter que 25 ans d'affile de culture de mas a trs fortement dtrior les sols. Il y a une obligation de rotation des cultures. Le "verdissement de la PAC" va dans le bon sens. On peut noter la baisse significative de l'utilisation des produits phytosanitaires : moins 50 % d'utilisation sur ces dernires annes. Le Grenelle de l'environnement a un retentissement tout fait positif. EPIDOR EPIDOR a t officiellement cr en 1991 par les conseils gnraux du Puy-de-Dme, de la Corrze, du Cantal, du Lot, de la Dordogne et de la Gironde, ltablissement public territorial de bassin. Il a pour objet de faciliter et harmoniser les interventions de ces conseils gnraux sur leau et les rivires du bassin de la Dordogne. Germinal Peiro et Guy Pustelnik sont tous deux
l'origine de cette dmarche : il s'agissait pour eux de dvelopper des solidarits entre lamont et l'aval, d'avoir des politiques coordonnes en terme de qualit, de quantit. Les collectivits territoriales se sont ainsi engages dans la voie dune gestion globale des cours deau du bassin de la Dordogne, conciliant prservation des ressources en eau, prservation de l'environnement et dveloppement conomique dynamique. Le bassin versant de la Dordogne, c'est un territoire de 24 000 km, 150 cours d'eau, 1 500 communes rparties sur 11 dpartements et 5 rgions. Aujourd'hui, l'agence de l'eau, EDF, les rgions sont membres du conseil d'administration. L'EPTB a t reconnu, par arrt du prfet coordonnateur du bassin Adour Garonne en novembre 2006. EPIDOR est membre fondateur de l'association franaise des EPTB (AFEPTB) cre en 1999. L'association regroupe aujourd'hui 26 collectivits territoriales de bassin versant et est leur interprte auprs des pouvoirs publics. Le prsident en est le prsident du CG de Dordogne, Bernard Cazeau, et Guy niknik le dlgu gnral. A ct d'EPIDOR, l'autre grand EPTB est EPALA. Tout d'abord cr, en 1983, sous la forme d'un syndicat mixte, lEtablissement public Loire (EP Loire) est compos de 50 collectivits ou groupements : 7 rgions, 16 dpartements, 18 villes et agglomrations, 9 SICALA. Il a t reconnu comme EPTB en 2006. Lab- Quelle valeur ajoute de l'EPTB ? Les EPTB n'ont pas de pouvoir rglementaire, contrairement aux Agences de l'Eau. Ils mnent des actions coordonnes l'chelle d'un bassin et pour cela essaient de coller au mieux aux spcificits du bassin. Ce sont les lus qui dirigent l'EPTB, les services de l'Etat n'y sont qu'invits. Germinal Peiro souligne qu'il s'agit ainsi d'un outil extrmement dmocratique, dfenseur de l'intrt gnral. EPIDOR n'est jamais matre d'ouvrage. Mais "matre des tudes". Il s'agit pour l'tablissement public de mettre en cohrence la politique de leau et les autres politiques menes sur les bassins versants (agriculture, urbanisation, industrie, tourisme) et de trouver les moyens ncessaires pour mettre en uvre des politiques ambitieuses. EPIDOR dispose d'une aptitude technique et scientifique la planification qui lui permet de penser l'avenir l'chelle du bassin versant de la Dordogne. Son expertise est aujourdhui prise en compte par les collectivits territoriales, les services de l'tat, l'agence de l'eau et les ONG environnementales. Germinal Peiro met en exergue cette fonction dmocratique de l'EPTB de Dordogne qui apporte des informations objectives aux parties prenantes sur ltat de la ressource en eau, des rivires et des milieux aquatiques. EPIDOR organise le travail commun d'chelons institutionnels diffrents en assurant la participation des citoyens la gestion des rivires du bassin versant de la Dordogne. Ainsi, l'EPTB a demand la gestion du domaine public fluvial.
Autre exemple : la correction des carences de l'organisation institutionnelle. L'accent a t mis par le collectif sur l'assainissement. Le taux de nitrates dans la Dordogne est ainsi en moyenne de 7 mg/l. C'est trs important pour le tourisme, facteur fort de dveloppement de la rgion, la protection des eaux de baignade (qualit, quantit) est un objectif prioritaire au niveau du comit de bassin. Ce sont 400 000 personnes chaque anne qui font de la randonne nautique sur la Dordogne : il s'agit d'avoir une politique coordonne pour toutes les collectivits. D'avoir un amnagement des berges selon un schma directeur pour une politique commune et rflchie. EPIDOR instruit les dossiers des SAGE, porte des dossiers NATURA 2 000, des projets de rintroduction de l'esturgeon. L'EPTB assure l'animation de 4 contrats de rivire sur la Haute Dordogne, la Cre, le Cou et la Dordogne Atlantique. Le problme de l'ingnierie publique Pour rcapituler : Disparition des laboratoires publics dpartementaux d'analyses : les DDASS sous-traitent aujourd'hui au priv, l'tat ne contrle plus l'assainissement. Les SATESE, services d'assistance technique aux exploitants de stations d'puration, ont t galement touchs par les rcentes mesures du gouvernement, plus d'un tiers ont dj disparu De mme pour les DDAF28 (direction dpartementale de l'agriculture et de la fort), autre service dconcentr de l'tat. La DDAF adoptait et mettait en uvre, au niveau dpartemental, les politiques publiques relatives aux productions agricoles et forestires, la protection et la gestion de l'eau et de l'environnement, l'amnagement et au dveloppement de l'espace rural. Elle effectuait galement des missions d'ingnierie publique la demande des communes et de leur groupement. Idem pour les DDE (directions dpartementales de l'quipement), autre service dconcentr dpendant celui-ci du ministre de l'cologie, de l'Energie, du Dveloppement durable et de la Mer. 28 Dans le cadre de la rvision gnrale des services publics, a t dcide la fusion progressive des directions
dpartementales de l'Agriculture et de la Fort (DDAF) avec les directions dpartementales de l'quipement (DDE). Ces deux services ont form alors dans un premier temps la direction dpartementale de l'quipement et de l'Agriculture (DDEA). Au 1er janvier 2010, les DDAF et DDE, dans les dpartements non encore fusionns, et les DDEA dans les dpartements ayant fusionn, ont fusionn avec le service environnement des prfectures pour former la DDT : Direction dpartementale des territoires. lment majeur de la rforme de ladministration territoriale de lEtat lance en 2007, la fusion des services existant aujourdhui forme les nouvelles composantes de ladministration dpartementale de lEtat, places sous lautorit des prfets de dpartement, dont les directions dpartementales des territoires - et de la mer (DDT-M) constituent des directions cls pour la mise en uvre des politiques du ministre de l'cologie, de l'nergie, du Dveloppement durable et de la Mer (MEEDDM). Elles seront le relai des DREAL pour le dploiement de la politique du ministre. Depuis le 29 juin 2009, la DREAL remplace la DIREN, la DRE et la DRIRE dont elle reprend les missions (hormis le dveloppement industriel et la mtrologie ). La DREAL est dsormais le service rgional qui porte la politique nationale de lutte contre le changement climatique, de prservation de la biodiversit, de lutte contre les risques, mais aussi la politique nationale du logement et de renouvellement urbain, dans une approche intgre damnagement et de dveloppement durable. AuditionsNotes/GTEau,lesbonnespratiques/LaboratoiredesidesduPartisocialiste/20102011 95
Aujourd'hui, il reste quelques attributions au niveau dpartemental au niveau des DDTM (direction dpartementale des territoires et de la mer), mais lessentiel des missions est pass au priv, du moins les missions rentables... Localement les situations sont trs contrastes : dans le sud-ouest, la compagnie des Coteaux de Gascogne est une ancienne socit damnagement , qui regroupe les conseils gnraux du Gers, des Landes, des Pyrnes-Atlantiques et des Hautes-Pyrnes pour un amnagement concert du Bassin de l'Adour. Elle assume un certain nombre de missions dingnierie qui lui sont dvolues du fait du dsengagement de l'tat. L'EPTB, quels moyens ? Les EPTB sont reconnus mais n'ont pas de moyens. L'amendement que le dput Andr Flajolet a fait voter dernirement va leur permettre de bnficier d'une redevance qui sera perue par les Agences de l'eau sur l'eau potable. Mais la question est complexe, car paralllement les EPCI vont pouvoir crer un syndicat mixte qui pourra se doter d'un EPTB. Quel avenir d'un EPTB de taille aussi rduite ? Quelle finalit recherche ? Il y aurait une piste intressante qui pourrait permettre d'alimenter le fonds des EPTB : la mise en concurrence des concessions hydrolectriques historiques dEDF : pourquoi une redevance ne serait-elle pas ngocier en faveur des EPTB (et non des Agences comme certains le demandent) ? Quelle(s) comptence(s) supplmentaire(s) seraient intressantes pour les EPTB ? Certainement, la gestion du domaine public fluvial pour viter son morcellement. Une premire tape a t franchie en 2003 : les EPTB ont t reconnus par le code de l'environnement comme des acteurs oprationnels de la gestion de l'eau et des rivires. Il s'agit pour les EPTB de pouvoir agir sur : - les cours d'eau domaniaux, - les cours d'eau non domaniaux. De gros problmes existent sur les cours d'eau non domaniaux : le sol est priv, il est la proprit de centaines de milliers de riverains. La qualit de riverain confre au matre du fonds un droit de proprit et des droits d'usages. En cas de pluralit de riverains, un partage du lit par moiti se fait suivant une ligne suppose trace au milieu du cours d'eau. Le riverain est tenu certaines obligations : curage, entretien de la rive, bonne tenue des berges, respect du bon fonctionnement des cosystmes aquatiques. Mais il n'y a pas de servitude le long des berges, les propritaires privs peuvent installer des ouvrages sur les cours d'eau, en rduire le dbit de faon importante, empcher ainsi la continuit cologique sans avoir de compte rendre. De multiples petits ouvrages existent ainsi depuis des sicles (moulins par ex.), d'autres sont trs rcents, c'est le fait des micro-barrages hydrolectriques par exemple. N'est-il pas scandaleux de permettre un propritaire priv de saccager une valle pour son intrt particulier ?
Les cours d'eaux non domaniaux sont ainsi l'objet de multiples convoitises, de nombreux usages parfois concurrents, souvent contradictoires : l'agriculteur s'en servira pour irriguer ses champs, les pcheurs et pratiquants de sports d'eaux vives pour s'adonner leurs plaisirs, le particulier pour revendre bon prix des kw EDF : autour du cours d'eau peuvent se cristalliser de nombreuses tensions. Quelles sont les limites au droit d'usage ? Cela tient de la jurisprudence des tribunaux judiciaires (litiges d'ordre priv), qui n'est pas ordonne. Certaines dcisions ont admis un droit d'usage quasi absolu de l'utilisateur. Pourtant les mesures prises par la loi sur l'eau, au premier rang desquelles figure " la protection, la mise en valeur et le dveloppement de la ressource hydraulique " devraient inflchir ce cours. Afin d'encourager un entretien rgulier des cours d'eau non domaniaux, la loi du 2 fvrier 1995 a prvu la mise en place de plans simples de gestion. Programmes pluriannuels d'entretien et de gestion, ils peuvent tre soumis l'agrment du reprsentant de l'Etat dans le dpartement par tout propritaire riverain d'un cours d'eau non domanial et toute association syndicale de propritaires riverains. Ils permettent d'obtenir le bnfice d'aides de l'Etat et des ses tablissements publics attaches au curage, l'entretien et la restauration des cours d'eau. Mais, de plus en plus frquemment, on constate que les collectivits sont appeles se substituer aux riverains dfaillants. Sur les cours d'eau domaniaux, des travaux importants sont galement envisager. Exemple du Lot sur lequel de premiers travaux ont t lancs en 1990, pour un projet de remise en navigation qui intresse 5 dpartements. Barrages, remise en tat des cluses : les travaux sont trs importants, la remise en navigation se fait tronon par tronon et devrait aboutir la jonction des dpartements du Lot et du Lot et Garonne avec l'amnagement des cluses de Fumel (franchissement du barrage hydrolectrique) et St-Vite. Il est beaucoup attendu du dveloppement du tourisme fluvial. Les barrages hydrolectriques Leur utilit dans la production lectrique n'est pas redmontrer. Leur appoint dans les moments de tension nergtique est des plus essentiel. Ils peuvent tre en production immdiate pleine puissance en moins d'une minute (46 s). Les lchers d'eau sont intressants en soutien d'tiage. Mais il est essentiel qu'ils soient bien contrls, l'eau arrive brutalement, une temprature froide, et peut provoquer des hauteurs trop importantes dans les lits des cours d'eau. Rguler ces lchers d'eau, dans le temps comme dans leur quantit, en informer la population, est primordial. Une nuisance importante peut se produire lorsqu'un barrage effectue une vidange : eau boueuse et froide qui se dverse, ce qui peut, entre autre, gcher une saison touristique. Une convention a t signe avec EDF au niveau national pour ces lchers et attnuer les effets des cluses et EPIDOR travaille avec EDF au lissage de ces lchers. Il faut appliquer le principe pollueur-payeur EDF et l'appliquer concessionnaires privs.
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lavenir aux
28 fvrier 2011 Audition de UFC-Que choisir, Daniel Bideau et Grgory Caret
Daniel Bideau : administrateur national de lUFCQue Choisir, rfrent sur les questions lies leau, animateur de la commission sant Grgory Caret : Directeur du dpartement des tudes de lUFC-Que Choisir
Prsentation de lUFC-Que Choisir Le rle de lUFC-Que Choisir : association de consommateurs avec un agrment judiciaire, sant et environnement Une rdaction avec des publications avec une trs large diffusion 160 Associations locales o Qui traitent plus de 100 000 litiges par an Deux rseaux environnement et sant
Une expertise dans le domaine de leau qui se concrtise par plusieurs dossiers et des participations aux niveaux des instances de leau en qualit de reprsentant des usagers.
A. Les combats et positions de lUFC-Que Choisir sur leau Une approche la fois sur les problmatiques lies : Au grand cycle de leau gestion et prservation de la ressource Au petit cycle de leau utilisation par lhomme
Sur le premier thme, nous avons lanc une campagne en 2006 pour une politique de dveloppement durable de leau intgrant des dispositifs incitatifs fort la prservation de la ressource notamment destination du monde agricole. Sur le second thme, en 2006 une premire fois puis en 2007, nous avons dnonc les mauvaises pratiques sagissant de la gestion de la distribution de leau aux particuliers et de lassainissement.
1. La gestion de la ressource a) Notre analyse 34 M m3 prlevs et/ou consomms chaque anne 28 extraits des prcipitations, 6 des nappes. (57% pour lnergie). 6 m3 consomms 70% de la ressource consomms par lagriculture, 20% par lindustrie, 10 15% par les mnages. La France est parmi les pays europens les plus souvent pnaliss au niveau europen pour leur (mauvaise) gestion de la ressource-eau (cf. Directive-Cadre sur leau). Problmatiques de gestion qualitative (la pollution par les nitrates notamment) et quantitative (avec des risques de pnuries localement) A la prvention, la France privilgie lassainissement pourtant plus coteux (PB, All). Sagissant de la gestion quantitative, lide de rserves artificielles stratgiques est mme parfois voque. b) Pour construire une autre politique agricole de l'eau (2006) Les chiffres sont alarmants : 5 millions de Franais ont t exposs au moins une fois une eau pollue en 2003, 20 dpartements ont t gravement touchs par la scheresse en 2005, 80% de la consommation nette estivale de l'eau est imputable l'agriculture en raison de la politique actuelle de subvention qui a orient les agriculteurs vers des choix de monoproduction intensive et spcialise peu favorables la protection de l'eau. Dans le mme temps, les consommateurs acquittent en moyenne 89 % de la redevance pollution et 72% de la redevance consommation collectes par les agences de l'eau ! Les consommateurs ne peuvent accepter cet effort financier disproportionn qu'en contrepartie de pratiques agricoles plus respectueuses des ressources aquatiques. Dans cet esprit, l'UFC-Que Choisir a labor une rforme de fond oprationnelle EauRconciliation 2015 proposant le dveloppement des mesures agroenvironnementales grce un circuit de financement vertueux : de l'argent est prlev sur des modes de productions agricoles intensifs et polluants avant d'tre redistribu des productions favorisant la prservation de la ressource aquatique.
L'UFC-Que Choisir ne part pas en guerre contre les agriculteurs. La bataille engage est pour l'eau, elle ne sera pas gagne sans l'implication de tous les usagers et la dtermination des politiques... . c) Nouvelles sources dinquitude en 2011 En 2011, de nouvelles sources dinquitudes se font jour sagissant de la prservation de la ressource eau. Les pouvoirs publics ont accord dernirement des permis dexploration pour lexploitation des gaz de schiste. Or ces exploitations font peser 2 types de menaces majeurs sur leau : le risque de contamination des sources souterraines (par les produits chimiques employs comme par les fuites de gaz directement) et la consommation deau pour le forage (chaque puits ncessite une quantifi importante deau, ce pour une dure dexploitation courte).
2. Le circuit domestique de leau a) Analyse Particularit nationale : le march de leau confi des acteurs privs (situation de duopoles sur les grandes villes) Organisation Distribution Assainissement Affermage (DSP) 79% 53% Rgie 21% 47% March de leau : 12 milliards deuros (2007) ; 42% pour les collectivits 40% pour les dlgations 18% pour les agences Cots Fortes variations locales (2 4 le m3 ) Diagnostic : Surfacturation dans les villes de plus de 300 000 hab Des contrats systmatiquement renouvels avec mme cocontractant Des dures de contrat trop longues : 15-20 ans Une situation de duopole avec pour consquence une entente (DGCCRF) La rgie offre le meilleur rapport qualit-prix Nos propositions : la cration dun haut-Conseil de leau, un avis du Conseil de la concurrence, envisager la solution de la rgie.
b) Jackpot dans les grandes villes (2006) L'tude mene par l'UFC-Que choisir sur 31 communes de France met en vidence que les prix de l'eau pratiqus dans les grandes agglomrations urbaines sont parfaitement abusifs. Les entreprises ou les rgies publiques en charge de cette activit constituent des bnfices faramineux puisque les taux de marge nette sur chiffre d'affaires oscillent entre 26 et 42 %.
L'eau distribue par le Syndicat d'Ile de France est facture 2,5 fois plus chre que ce qu'elle cote. Le prix factur est 1,7 fois plus lev que le prix de revient Lyon et Reims, 1,5 fois plus lev Strasbourg, Angers et Nantes, 1,4 fois plus lev Paris et Lille. Si l'ensemble des grandes villes tudies surfacturent l'eau, le Syndicat des eaux d'Ile de France (SEDIF) atteint des sommets inous avec une marge nette de 59% (1). L'UFC-Que Choisir a ainsi valu que le prjudice des 4 millions de consommateurs du SEDIF atteignait 230 millions d'euros sur l'anne 2004. Au vu de ces chiffres, il est vident que le SEDIF doit rengocier immdiatement son contrat avec son dlgataire. A l'inverse, dans la plupart des petites et moyennes villes de notre panel, les prix facturs sont assez proches du prix de revient que nous avons calcul. En effet, il apparat que l'industrie de l'eau est trs structure par des conomies d'chelles et de densit : plus l'agglomration est dense, plus le nombre d'habitants par kilomtre de tuyau est lev et plus le syndicat peut amortir le cot du renouvellement du rseau sur un chiffre d'affaires lev. Ces lments expliquent pourquoi le cot rel de l'eau est faible dans les grands centres urbains et assez lev en milieu rural. L'UFC-Que Choisir constate que deux entreprises se partagent le march des grandes villes. Cette concentration extrme, associe une surfacturation du prix et des marges abusives, indique que le jeu concurrentiel est dfaillant sur le secteur de l'eau. Par consquent, chaque renouvellement de contrat, les maires doivent envisager srieusement l'opportunit d'un retour en rgie publique. La menace de ce retour reste en effet le seul moyen immdiat d'accrotre l'intensit de la concurrence. L'UFC-Que Choisir appelle une rforme de la politique industrielle de l'eau et demande que: - le projet de loi sur l'eau rende obligatoire l'avis du Conseil de la concurrence pour chaque renouvellement de contrat des villes de plus de cent mille habitants - le projet de loi sur l'eau cre un haut conseil de l'eau qui tablira des normes de prix et des comparatifs entre les villes. - le Parlement mette en place une mission d'information qui tudiera les moyens de mettre fin la concentration industrielle du secteur de la distribution et de l'assainissement de l'eau. c) Profits de l'eau Jackpot sur les grandes villes ! (2007) L'eau distribue par les syndicats de Marseille et de la presqu'le de Gennevilliers (92) est 2,2 fois plus chre que ce qu'elle ne cote. Le prix factur est 1,8 fois plus lev que le prix de revient Montpellier, 1,7 fois plus lev Toulouse, 1,6 fois plus lev Nice et 1,5 fois plus lev Bordeaux. A l'inverse, les agglomrations de Chambry, Clermont-Ferrand, Annecy et Grenoble, qui sont gres en rgie municipale, prsentent des prix facturs assez proches de notre calcul de cot. L'UFC-Que Choisir adresse donc un franc satisfecit ces quatre collectivits.
A partir d'un modle de calcul rnov, la deuxime tude mene par l'UFC-Que Choisir sur 9 nouveaux syndicats met en vidence que les prix de l'eau pratiqus dans les grandes agglomrations urbaines sont souvent trs abusifs. Les rsultats rviss des dix villes dj tudies en 2006 varient peu : le Syndicat des Eaux d'Ilede-France (SEDIF) continue de dtenir la palme de la surfacturation, avec un taux de marge de 58,7 % (1), suivi des villes de Lyon (47,8 %) et de Reims (45,7 %). Seules Angers et Nantes (26,6 %) connaissent une relative baisse de leur taux de marge calcul. Ces rsultats mettent en lumire les bnfices faramineux raliss par les deux entreprises, Veolia et Suez, qui se partagent l'essentiel du march, et tmoignent des inefficiences du service. La facture est aussi tire la hausse par des pratiques budgtaires irrgulires. Par exemple, dans plusieurs syndicats d'assainissement, tels que le SIAAP en Ile-de-France, la coteuse gestion des eaux pluviales est finance par la facture d'eau alors que, selon la Cour des comptes, ce poste relve du budget gnral des collectivits locales. Pour sortir de l'impasse, l'UFC-Que Choisir lance un appel aux maires : plus que d'ventuelles modifications lgislatives, la cl d'une meilleure gouvernance de l'eau reste dans les mains des lus locaux qui, l'instar de Bordeaux ou Lyon, doivent rengocier leur contrat, initier, comme Nantes, des baisses de prix et rgulariser leurs affectations budgtaires. Surtout, le moment crucial reste le renouvellement du contrat, qui engage la collectivit pour plus de dix ans. Lors de cette rengociation, les maires doivent envisager srieusement l'opportunit d'un retour en rgie publique. La menace de ce retour reste en effet le seul moyen immdiat d'accrotre l'intensit de la concurrence. Afin de poser un dbat contradictoire sur des bases factuelles, l'UFC-Que Choisir met la disposition des municipalits une rubrique de son site internet www.quechoisir.org qui, face aux calculs de notre tude, leur permet de proposer leur version dtaille du compte de leur service. d) Nouvelles sources dinquitude en 2011 Cot et utilisation des eaux pluviales Le renouvellement des rseaux (1 millions de km de canalisation avec taux renouvellement <1%) Les questions autour de lEau et de lalimentation (aluminium et autres polluants) Les compteurs intelligents
B. Pour un partage raisonn de la ressource en eau En tant que consommateurs, nous sommes proccups par plusieurs aspects de lvolution de cette ressource naturelle qui nous concerne tous :
Le prix de leau dont lvolution pose problme car on essaye de faire payer leau et aux consommateurs de nombreux lments qui nappartiennent pas au traitement de leau. Les problmes de sant lis lemploi de produits phytosanitaires dans lagriculture (pour les agriculteurs eux-mmes et pour les consommateurs), la prsence de produits prsents dans leau comme laluminium ou les rsidus de mdicaments. Aujourdhui, jai choisi daborder un autre sujet et de vous prsenter une proposition de partage raisonn de la ressource en eau pour lagriculture. Comme vous le savez, lorsquen t la pluviomtrie est faible et que le dbit des cours deau diminue, une priode dtiage souvre. Ce phnomne naturel rcurrent fait nanmoins peser un risque de pnurie deau qui est de moins en moins contrl. Ce problme nest pas propre des rgions sches, comme la carte de la France, tablie par la direction de lEau, le montre : de nombreuses parties du territoire connaissent des dficits en eau rguliers et nous constatons que cette carte recoupe celle des zones de grandes cultures.
Les redevances en eau ont t cres en 1964 et la loi a charg chaque agence de leau de les fixer et de les rpartir entre les catgories dusagers (je profite de cette occasion pour regretter que si peu de Franais connaissent le dcoupage de la France opr par les agences de leau).
Les agriculteurs et les industriels, qui taient trs bien reprsents au sein de ces organismes, ont contribu faire porter la quasi-totalit de la charge financire sur les usagers domestiques, absents de ces agences dirigeantes. Le financement actuel de leau est ainsi intgralement bas sur le poids des lobbies, nullement sur des enjeux objectifs touchant leau, malgr des mesures rcentes destines rpondre aux injonctions des instances europennes conscutives des drapages. Je tiens dailleurs fliciter lEurope, car la lgislation et la rglementation franaises ont volu grce certaines directives europennes. Rappelons-nous la campagne mene par Que Choisir face la difficult dobtenir la publication des rsultats danalyse de leau de baignade ou de leau potable : la France diffuse toujours avec peine les informations sur des actions quelle mne pourtant avec efficacit. Le financement actuel du prix de leau se base en totalit sur le poids des lobbies alors que chaque consommateur deau est responsable, commencer par le secteur de lnergie, premier utilisateur avec 25 milliards de mtres cubes par an. Avec six milliards de mtres cubes, les consommateurs occupent la deuxime place, suivis des agriculteurs (cinq milliards) et lindustrie (quatre milliards). Mais limpact de ces prlvements dpend de lusage et non des volumes. En effet, seule compte la consommation nette de chaque catgorie, cest--dire la diffrence entre le volume prlev dans les cours deau ou les nappes et celui quelle renvoie aprs usage. Sur ce plan, le secteur de lnergie est proche de limpact nul, car leau utilise repart la rivire (si ce nest quelle est rchauffe, ce qui perturbe la faune et la flore des cours deau). Lindustrie restitue aujourdhui 90 % des volumes soutirs et je tiens saluer les progrs accomplis par les entreprises : leau prleve retourne la rivire sans altration de sa qualit. Lagriculture, en revanche, consomme la quasi-totalit de ses prlvements et, si les autres secteurs lissent leur consommation sur lensemble de lanne, lagriculture concentre ses prlvements sur la priode estivale ; en plein t, sa part est porte de 68 90 % du total consomm dans les rgions de grandes cultures (le solde se rpartit entre leau potable et lindustrie). Lirrigation du mas en particulier est en cause : la pnurie deau et les arrts prfectoraux de restriction qui en dcoulent sont dus laccaparement de la ressource par cette culture qui, malgr cela, ne cesse de progresser, tout comme les restrictions. Pour faire face laugmentation incessante de ces besoins, les bassines des rserves de substitution implantes au sein de ces grandes cultures se multiplient, avec cette ide a priori pleine de bon sens : stocker leau lorsquelle est abondante et la restituer lorsquelle devient rare. Malheureusement, le bon sens recule face au cot prohibitif de ces quipements. De plus, leur financement constitue un scandale, car les mnages les payent la place de leurs utilisateurs, via la facture deau et les impts. Ces outils destins lirrigation sont financs par les particuliers, notamment sur le territoire de lagence de leau Loire Bretagne qui a accord plusieurs millions deuros laide la cration de ces retenues ; cette politique daide lirrigation nous pose problme, dautant plus que les agences de leau doivent financer la dpollution de leau contamine par les nitrates et les pesticides issus de ce type de cultures.
Les plans Scheresse maintiennent les agriculteurs dans une impasse environnementale. Nous souhaitons dialoguer avec ces professionnels, car ils ne bnficient daucune aide en vue dune reconversion partielle de leurs cultures propre rduire la production irrigue dans les zones touches par la pnurie. Les exploitants ne sont pas responsabiliss, car le plan Scheresse ne prvoit pas dappliquer aux activits agricoles une redevance significative sur la consommation deau, ce qui contraint les agriculteurs pratiquer une irrigation intensive qui constitue une rponse conomiquement rationnelle la politique propose. Face cette situation, lUFC Que Choisir a labor une rforme de fond, oprationnelle, proposant le dveloppement de mesures agro-environnementales grce un circuit de financement vertueux : de largent est prlev sur des modes de production agricole intensifs et polluants avant dtre redistribu des productions favorisant la prservation de la ressource aquatique. Ainsi, lagriculture financerait lagriculture, ce qui constituerait une nouveaut, tant donn quaujourdhui le consommateur fournit ce financement. Rappelons que la construction de barrages en vue de lutter contre la scheresse est une aberration conomique : le budget public et la facture des usagers domestiques subventionnent de coteux investissements la seule culture de plantes irrigues. Ces subventions viennent sajouter aux primes dj trs leves que la PAC leur accorde (cette situation pourrait bientt changer). Cest galement une aberration environnementale, car la construction de barrages perptue le recours lirrigation intensive, nenvoie aucun signal dconomie deau aux paysans et ne les incite pas reconvertir leurs cultures. Dans un tel contexte, les rserves cres par les nouveaux barrages seront puises dans quelques annes et nous devrons de nouveau solliciter les finances des usagers domestiques pour envisager de nouvelles solutions. Cest la raison pour laquelle nous plaidons pour ladoption dun plan daide agroenvironnementale qui favoriserait la reconversion des cultures et qui amnerait les agriculteurs
diminuer leur consommation deau. Ce schma pourrait tre appliqu des zones fragiles (par exemple autour de certains captages). Nous prnons galement linstauration dune cotaxe anti scheresse par le triplement de la redevance que payent les irrigants aux agences de leau et le produit de cette cotaxe viendrait abonder un plan daide agro-environnementale. Cette logique de solidarit entre agriculteurs retournerait le cercle vicieux par lequel nous investissons pour crer de nouvelles rserves pour approvisionner une culture qui rclame des quantits deau en constante augmentation et qui rclame chaque anne son d. Je tiens insister sur le fait que les agences de leau sont peu connues et je leur suggre de lancer une campagne de publicit nationale afin de favoriser la consommation deau du robinet et de mettre en avant les agences de leau : Buvez leau du robinet grce lagence de leau Loire Bretagne. (ou dun autre bassin)
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Note - L'mergence de la question de l'eau dans les collectivits locales Place et rle de la FNCCR (Fdration nationale des collectivits concdantes et rgies) Note rsultant de diffrentes rencontres avec des lus membres de la FNCCR
La FNCCR La FNCCR, association nationale d'lus locaux cre en 1934, a t cre l'origine dans le domaine de la distribution d'lectricit. Elle fdrait les syndicats dpartementaux de distribution de l'lectricit. La quasi-totalit de ces syndicats dpartementaux adhrent la FNCCR. Dans les annes 30, la situation du secteur de l'nergie tait assez comparable ce que l'on vit aujourd'hui dans le domaine de l'eau puisque la distribution tait assure par des socits prives. Le secteur eau a commenc se dvelopper partir de 1993. En 1946, la dcision de nationaliser l'lectricit entrane la centralisation de la gestion de la ressource. Ce schma ne s'est pas reproduit sur l'eau, une des raisons essentielles tant que l'eau est une ressource locale alors que la production d'lectricit est, dans une large mesure, centralise. Un grand service public national de l'eau, bien que propos par certains partis politiques, n'a ainsi jamais vu le jour. Dans son activit eau et assainissement, la FNCCR reprsente environ 400 adhrents de toute taille et de tout type. Elle a un rle de diffusion d'information sur toutes les lois, dcrets, arrts Compose d'une petite quipe, 5 cadres depuis avril 2010, elle reoit et traite les questions poses par les collectivits. La FNCCR est membre du Comit national de l'eau et bnficie d'une certaine reconnaissance nationale : elle est rgulirement consulte par les ministres et sert de lien entre les collectivits et les dcideurs au niveau national. La FNCCR vient d'achever une tude comparative sur 31 services d'eau potable (voir en annexe de la note) concernant 13 millions d'habitants (des collectivits importantes sont concernes, telles Paris, Nantes, Lyon, Lille, Strasbourg), des rgies et des dlgations. L'mergence du dbat sur les modes de gestion, son hybridation Il y a encore une quinzaine d'annes, peu de personnes s'interrogeaient sur les services d'eau et d'assainissement, il n'y avait que peu de personnel affect sur ces sujets dans les collectivits. Il tait difficile de trouver un interlocuteur comptent dans les services : sur les questions techniques, tout tait dlgu l'extrieur pour les DSP ; en rgie, on faisait compltement confiance au directeur des services techniques. Aujourd'hui, la situation est trs diffrente. Mme si toutes les collectivits ne traitent pas la question de la mme faon, toutes s'interrogent et considrent qu'il y a l un enjeu important. Des audits sont commands, les rgies souhaitent partager les informations entre elles, nombre de collectivits ont ainsi particip l'analyse comparative de la FNCCR.
L'esquisse d'un regroupement spcifique rgie au sein de la FNCCR date de la monte de ces questionnements qui mergent depuis une quinzaine d'annes. Au dpart, les services ruraux taient les plus intresss, les villes adhrent en plus grand nombre la FNCCR depuis 5 10 ans. Les demandes des collectivits moyennes et petites sont plus nombreuses que celles des grandes car elles n'ont pas les capacits d'expertise de ces dernires qui peuvent s'adresser des bureaux d'tude avec de bonnes capacits d'expertise. De nouvelles contraintes de gestion, mais des structures trop cloisonnes La gestion de l'eau s'est extrmement complexifie sur le plan rglementaire, au niveau europen comme au niveau national. Les lus constatent un problme rcurrent la base : l'essentiel des dcisions prises au niveau communautaire comme au niveau national mane le plus souvent de personnes qui ne connaissent que trs mal le fonctionnement des services, de ce que les collectivits peuvent faire ou pas. Par exemple, en matire de substances dangereuses, on s'oriente dans une direction o les services d'assainissement vont avoir beaucoup de mal suivre puisqu'on leur demande, dans les 2 ans qui viennent, de faire des listes faramineuses d'analyses qui vont coter cher. Il est estim que cela va reprsenter 1 ou 2 % supplmentaires par rapport aux budgets actuels des services d'assainissement. Une fois que l'on aura le rsultat de ces analyses, il y aura certainement dcider de mettre en place certaines mesures. Mais qui financera quoi ? Les personnes en charge de ce dossier au niveau national comme au niveau europen ne veulent pas savoir. Elles avancent sur leurs dossiers techniques de substances dangereuses qui sont dverses dans l'environnement, c'est tout fait normal, mais l'aspect conomique et rpercussion sociale est considr comme ngligeable alors qu'il est primordial pour les lus. La loi ne peut pas rentrer dans tous les dtails techniques, la LEMA (loi sur leau de 2006) renvoie trs frquemment des dcrets d'application, et une grande part de la complexit provient de ceux-ci - c'est l'administration qui a la main. Un des problmes constat est le cloisonnement entre les ministres, les agences de l'eau et les collectivits : il n'y a pas suffisamment de circulation entre ces structures. Chacun raisonne son niveau, poursuit son objectif propre. La FNCCR tente de rpondre au mieux aux interrogations de ses adhrents. Quels moyens pour les collectivits ? Sauf exceptions, les lus, seuls, ne peuvent pas arriver grer correctement les services de l'eau et de l'assainissement et demandent des techniciens qualifis, assez proches, pour les accompagner. Il y a alors un vrai problme concernant lappui qu'ils peuvent recevoir qu'ils ont de plus en plus de mal trouver auprs les services dconcentrs de ltat. En effet, aujourd'hui l'tat perd de sa substance, notamment au niveau du terrain. D'une part, les services de l'tat d'eau et d'assainissement tant plus ou moins en voie de disparition, les ministres ont tendance considrer les collectivits quasiment comme des services de l'tat. D'autre part, au niveau des collectivits, des instructions claires existent pour que l'ingnierie publique ait disparu en 2011 au plus tard. Cette disparition pose des problmes toutes les
collectivits, notamment rurales. Les lus locaux dans certains dpartements sont en train de reconstituer des structures sous l'gide de la collectivit territoriale pour reprendre ce que DDA et DDE faisaient avant. Certains dpartements montent ainsi une structure, un syndicat, ou font appel au syndicat d'lectricit qui prend des comptences dans le domaine de l'eau et de l'assainissement pour faire de l'assistance la matrise d'ouvrage. On dcompte plus de 35 000 services et syndicats de leau avec un maillage invraisemblable : des syndicats dpartementaux historiques, des regroupements intercommunaux, les EPTB... Il est indispensable d'aboutir une meilleure harmonisation. Quels sont les types de rapprochements fusions, regroupements, structures tierces envisager ? Car si la FNCCR joue un rle en termes de mutualisation, de travail de rseau, dinformation, etc. en matire dingnierie au sens large, le problme reste entier : quelle forme nouvelle trouver afin de rpondre lavenir aux besoins pressants ? Distinguer matrise d'ouvrage et matrise d'uvre Pour la matrise d'uvre, de l'avis gnral, avec un dossier bien mont, des missions peuvent sans problme tre confies au priv : il s'agit de monter un dossier de consultation des entreprises, puis de suivre le chantier. Les difficults rencontres se situent au niveau de la matrise d'ouvrage, cest--dire de la conception des ouvrages les mieux adapts aux besoins de la collectivit. De nombreuses collectivits disent que le priv n'est pas forcment bien adapt. Il est parfois prfrable de mettre plus d'argent pour avoir une conception bien faite, avec des ouvrages bien dimensionns et la meilleure solution technique, que d'avoir des ouvrages moins chers mais plus coteux dans leur construction ou leur fonctionnement. Or, il y a une tendance du priv aller vite, ne pas suffisamment pousser l'tude de la matrise d'ouvrage, la diffrence des tudes ralises par les services techniques de l'tat. Il s'agit souvent, pour des conomies de temps, de "copis-colls" de projets existants. De nombreux tmoignages de collectivits vont en ce sens. Des structures au niveau dpartemental En ce qui concerne les zones rurales, certaines collectivits ont commenc se regrouper au niveau dpartemental pas forcment pour transfrer toutes les comptences un syndicat dpartemental mais pour avoir un appui technique la matrise d'ouvrage. Certains dpartements ont cr des structures leur niveau. Ils dveloppent, un appui aux services deau et dassainissement des collectivits, appui tant administratif que technique (dont notamment la matrise douvrage). La FNCCR considre le niveau dpartemental comme effectivement assez bien adapt - ce nest pas un hasard si ltat avait plac son ingnierie publique ce niveau. Dans la grande majorit des cas, cela semble satisfaire les lus : le dpartement, cest la fois pas trop loin des collectivits locales et cela permet de regrouper des moyens assez substantiels pour avoir une structure qui tient la route ainsi que des comptences suffisantes pour conseiller les collectivits. Dans les dpartements o cela existe, cela fonctionne bien (Bas-Rhin, Vienne, CharenteMaritime, etc.). En amont du choix du mode de gestion, il faut que la collectivit territoriale ait une capacit de rflexion sur son organisation et une capacit de matrise d'ouvrage, quitte ensuite dlguer au priv si elle le souhaite.
Mais il y a de fortes rticences politiques des lus se regrouper et transfrer les comptences un niveau plus large, des inquitudes se trouver dpossds dun certain nombre de leurs comptences (contrle, pouvoir, rmunrations). Ceux qui essaient de monter des regroupements au niveau dun dpartement ont de grosses difficults, mme les structures anciennes. Ainsi le syndicat de leau et de lassainissement du Bas-Rhin, qui a une forte comptence apprcie par ses membres, na russi en 2-3 ans nobtenir que 50 % de transfert des comptences de ses adhrents il y a beaucoup de rsistance, mme dans ce dpartement o il y a une forte tradition de gestion publique (syndicat dpartemental qui existe depuis 70 ans). Dans les dpartements o il nexiste rien ou quasiment rien, on sent quaujourdhui il faudrait contraindre les lus, ce qui nest pas positif. Il faut savoir que de conseils gnraux ont baiss les bras aprs la LEMA et se dsengagent : l'poque, ils avaient mis la pression pour qu'il y ait, dans la loi, un article leur permettant de crer un fonds dpartemental mais ils ont perdu la bataille. La disposition lgislative de 2006 n'encourage pas, bien au contraire, les aides directes la gestion directe. Si les Landes ont dcid d'accorder une bonification de 10 % du CG pour la gestion en rgie, cette aide est porte depuis son rgime gnral, pas d'un budget spcifique. Bon an, mal an, les conseils gnraux subventionnent pour 700 millions d'euros l'eau et l'assainissement. Si la clause gnrale de comptence saute, cela sera catastrophique. Les EPTB Dans certains endroits, il peut y avoir une concurrence entre les structures dpartementales et les EPTB (tablissements publics territoriaux de bassin). Ces comptitions peuvent tre larves et il y a dperdition dnergie dans de telles querelles. Il ne faut pas superposer les structures et donc faire un choix. Si la structure EPTB n'est pas retenue par la FNCCR, elle est cependant plbiscite par d'autres. Les grandes entreprises favorises au niveau national Au niveau national, quelque soit le gouvernement, on constate une politique pour favoriser les grandes entreprises "nationales" (dont le capital nest plus national) et c'est toujours prsent comme une priorit aujourd'hui. C'est ce qui ressort du dernier Comit national de l'eau, o l'on a parl de la recherche dans le domaine de l'eau, la 1re priorit indique tant de conforter au niveau mondial le rle des entreprises franaises et de dvelopper les ples de recherche et de comptitivit. Il est clair que la priorit nest pas le service des collectivits mais le dveloppement des grandes entreprises franaises. Si le programme de recherche concerne les collectivits, ce nest que pour que celles-ci servent de faire valoir au savoir faire de nos grandes entreprises. Interrogation sur la prennit du modle conomique historique (rmunration au m3 de consommation) Les rflexions ne sont encore quembryonnaires et prises essentiellement sous l'angle de la rmunration du dlgataire. La consommation baissant, ceux-ci cherchent se faire rmunrer autrement que par les m3 d'eau consomms. Les adhrents de la FNCCR se sont retourns vers elle pour pouvoir faire face des propositions des dlgataires, mais aussi des bureaux dtude
qui sengouffrent dans cette brche, y compris Service public 2000 (qui dpend en partie de la FNCCR). Mais la FNCCR n'a pas, ce stade, propos de rponse. Car le problme fondamental est lquilibre du budget global des services deau et dassainissement. Rmunrer autremen t le dlgataire, sur la performance ou autre chose, ne fait que transfrer le problme sur le budget de la collectivit sans rien rsoudre. Certains voquent le retour un financement par limpt. Avant les instructions de 1960, effectivement, le service dassainissement tait financ sur le budget gnral, souvent galement sur celui de la voirie. Si les dlgataires privs ont avanc sur la question, on peut constater qu'il y a peu, ou pas, de rflexion de la part des lus. Sur les questions de procdure Ny a-t-il pas une mise jour effectuer par rapport la loi Sapin au vu de ce qui peut tre identifier du bon et du mauvais fonctionnement de la procdure ? Sur le choix du mode gestion, il apparat que les lus sont sous-informs des consquences de la dlibration de leur assemble adoptant le principe de la DSP (loi Sapin) qui empche ensuite toute option sur une rgie (sauf annulation de la dlibration prcdente). En 2009, sur les 989 contrats de DSP remis en jeu, 95 % sont ainsi rests aux mains des dlgataires. Par ailleurs, il apparat des facilits d'offres anormales dans ces procdures quand on voit que les entreprises peuvent faire une premire offre, 1er coup pour voir, puis revenir sans problme un 2me, 3me ou 4me tour, et sous-renchrir avec des offres - 30 %, - 40 % : cela tue le principe mme de concurrence. Linterdiction doffre anormalement basse nest-il pas du ressort du Conseil de la concurrence ? Mais comment peut-on dfinir une offre anormalement basse, quelle est en dessous de son cot de revient ?
La FNCCR prsente les rsultats de l'analyse comparative de 31 services d'eau potable

Publi le 30.03.2010 - http://www.fnccr.asso.fr/articles.php?id=13
Cette analyse comparative, ralise sur une dure dun an (mars 2009 mars 2010) par le dpartement eau et assainissement de la FNCCR, vient de sachever. Elle a t ralise en partenariat avec 31 collectivits adhrentes (sans lesquelles lopration naurait pas t possible) et avec le concours financier de lONEMA (Office National de lEau et des Milieux Aquatiques). Cest la premire fois quune telle analyse comparative est ralise en France. Elle rpond des besoins dvaluation, de transparence et de meilleure connaissance du fonctionnement des services deau potable, qui sont ressentis de plus en plus fortement par de nombreuses collectivits. Six aspects de lactivit des services deau potable, correspondant leurs principales missions et domaines de comptence, ont t examins dans ce cadre : la qualit de leau, la qualit du service lusager, la gestion du patrimoine, la scurisation quantitative de lalimentation, les
relations avec lenvironnement et les aspects conomiques et financiers. Les donnes recueillies concernent l'exercice 2008. Les travaux ont t superviss par un comit de pilotage, constitu par les reprsentants des 31 collectivits participantes, un reprsentant de lONEMA et ( titre consultatif) des reprsentants de la Fdration professionnelle des entreprises de services deau (FP2E). A la fin de lanalyse comparative, chaque collectivit dispose dun rapport constitu de deux documents : une prsentation gnrale de lanalyse comparative, qui explique lensemble de la dmarche et expose une slection dindicateurs de performance sous forme de graphiques et tableaux anonymes (les collectivits ne sont pas identifies), accompagns de commentaires gnraux sur les rsultats de lchantillon des 31 collectivits participantes (tlchargeable ci-dessous); un rapport spcifique chaque collectivit, qui en est propritaire, et dans lequel un rcapitulatif des donnes fournies par le service de leau potable, le positionnement du service sur des histogrammes prsentant chacun un indicateur et des commentaires personnaliss sont fournis (ces rapports sont confidentiels mais un exemple anonyme est tlchargeable ci-dessous). En 2010, le comit de pilotage a dcid de poursuivre la dmarche compte tenu de son intrt. La session 2010, qui portera sur les donnes de lexercice 2009, sera lance lors dune runion la FNCCR, le mercredi 14 avril au matin, de 10h00 13h00. Lanalyse comparative sera ouverte de nouvelles collectivits qui souhaiteront y participer, au-del des 31 collectivits pionnires de 2009. Il est galement prvu dentreprendre une analyse comparative de mme nature concernant les services dassainissement collectif.
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Contribution de Marguerite CULOT, Collaboratrice au groupe socialiste de lAssemble nationale Enjeux de protection des zones humides et sensibles
DEFINITION
Une zone humide est une rgion o le principal facteur dinfluence sur le biotope et sa biocnose est leau. K. Turner (spcialiste des zones humides) a dfini la zone humide comme continuum reliant lenvironnement aquatique lenvironnement terrestre . Plus spcifiquement et selon larticle 2 de la loi sur leau franaise de 1992 (article L.211-1 du code de lenvironnement), on entend par zone humide les terrains exploits ou non, habituellement inonds ou gorgs deau douce, sale ou saumtre de faon permanente ou temporaire . Y poussent une vgtation particulire domine par des plantes hygrophiles. Il existe deux grands types de zones humides : Les eaux humides continentales, elles-mmes pouvant tre subdivises en quatre grandes catgories : eaux dormantes (tangs, mares, mouillres, etc.), eaux courantes (fleuves, rivires, ruisseaux et leurs sources), zones inondables (bois marcageux, forts alluviales ou humides, marcages, prairies alluviales, etc.), zones hygromorphes vgtales remarquables (aulnaies, rizires, tourbires, landes paratourbeuses, etc.). Les zones humides des domaines littoraux et ocaniques (archipel, baies, lagunes, dunes littorales, plages de sable, deltas et estuaires, marais ctiers, salants, sals ou saumtres, mangroves, etc.).
FONCTIONS DES ZONES HUMIDES

On distingue deux grandes catgories denjeux pour les zones humides : Les fonctions quelles remplissent (rgulations physico-chimiques ncessaires au bon fonctionnement des cosystmes quelles regroupent) ; Les services quelles nous rendent (caractre d utilit suite lintervention de lhomme sur ces espaces. Mme si leur complexit implique une comprhension encore toute relative de leur fonctionnement, nous savons que les zones humides jouent un rle fondamental au vu des diffrentes fonctions quelles assurent. 1. Fonctions puratrices et hydrologiques Les zones humides ralisent le recyclage et stockage de leau, amliorant sa qualit tout en assurant sa quantit. Elles permettent le stockage court terme des eaux de pluie prvenant ainsi les inondations ainsi que le stockage long terme des prcipitations et des eaux superficielles conduisant recharger les nappes souterraines par infiltration.
2. Fonctions biologiques Les zones humides sont des milieux de vie extraordinaire, vritable rservoir de biodiversit du fait de la varit des cosystmes quelles abritent, de la grande varit dhabitats et de leurs connexions. En France mtropolitaine, les zones humides ne couvent maintenant plus que 3% du territoire. Ceci tant elles hbergent encore aujourdhui 1/3 des espces vgtales remarquables, la totalit des amphibiens et de nombreuses espces piscicoles tandis que la moiti des oiseaux en dpendent. Ce sont des lieux dabri, dalimentation, de reproduction, de croissance, dhivernage et encore de repos (tapes migratoires). 3. Dimension culturelle Les zones humides forgent limage dune rgion et sont, en consquent, un lment fondateur du patrimoine local. De nombreuses activits traditionnelles locales (saliculture, levage, exploitation de roseau, conchyculture) et rcratives (pche, chasse) sont galement associes ces espaces. Dans le mme temps, de nombreuses inimitis les caractrisent galement (odeurs pestilentielles et maladies). La forte interdpendance qui existe alors entre les milieux, leau, ses usages et sa gestion participe ds lors beaucoup la construction des socits locales. 4. Dimension conomique (tourisme, agriculture, et autres services cosystmiques) Les zones humides sont trs souvent le lieu dactivits conomiques (voir ci-dessus). Prcieuse ressource en eau, elles ont galement permis lagriculture de se dvelopper aux alentours. En 2000, lagriculture et le pturage concernent respectivement 83% et 80% des zones humides enqutes par lIFEN29, faisant de lagriculture un secteur fortement dpendant de cet espace et ayant un rle important dans la gestion de ses ressources et services. Lagriculture a malheureusement utilis abusivement les zones humides et, de faon gnrale, les mal entretenues. De fait, il est reconnu aujourdhui que lacclration de la dgradation des zones humides la fin des annes 60 est lie au dveloppement dune mise en valeur agricole non raisonne et du dveloppement de lagriculture intensive. Le secteur agricole a en effet assch bon nombre de ces espaces sensibles en les drainant ; ce qui a eu pour consquence de modifier les coulements et de bouleverser la composition chimique des sols. En outre, certains agriculteurs ont, aprs avoir pris possession et utilis ces espaces asschs, abandonn ces derniers en raison des difficults de leur entretien ou du manque de rentabilit de lexploitation ; ce qui a eu pour consquence un enfrichement progressif, la fermeture du milieu et un important appauvrissement biologique30. Ce qui nous permet daffirmer que la conservation de certains milieux humides est directement lie au maintien dune activit agricole. Reste dfinir les contours dune politique agricole soucieuse du respect de ces zones humides videmment Un certain nombre de travaux ont t conduits dans le but dvaluer les fonctions assures par les zones humides et les services quelles nous rendent. Paralllement ce qua fait lquipe de Pavan Sukhdev pour valuer la valeur conomique de la biodiversit et des services cosystmiques au niveau international (TEEB), ces tudes ont t ralises pour mettre en exergue les gains conomiques dune zone humide en bonne sant afin dans un second temps, de
29M.C.XImenes,C.Fouque,G.Barnaud,Etat2000etvolution19002000deszoneshumidesdimportance
majeure,DocumenttechniqueIFENONCFSMNHNFNC,Orlans:Ifen,2007
30L.Guerin,PNRenzoneshumides:LesenjeuxdeszoneshumidesdpassentilslesmoyensdesPNR?,
Projetdefind'tudes,Ecolepolytechniquedel'UniversitdeTours,20092010
conscientiser les acteurs conomiques et de les amener reconnaitre la valeur certes nonmarchand de ces espaces sensibles mais combien indispensable la dynamique des territoires. REMARQUE : Lquipe de recherche dirige par P. Mrot de lINRA de Rennes a propos une approche novatrice pour rendre compte de la variabilit fonctionnelle des zones humides. Cette dmarche diffrencie, et si possible dlimite les zones humides dites potentielles , effectives et efficaces . o Une zone humide potentielle est une surface susceptible dhberger une zone sature en eau pendant une priode suffisamment longue pour quelle lui confre des proprits dhydromorphie . o Une zone humide effective est une zone dans laquelle la saturation en eau atteint 100 % en priode hivernale . o Une zone humide efficace est une surface jouant un rle significatif pour une fonction donne. Ces diffrentes zones humides simbriquent les unes dans les autres (dans lordre de la description) ou se superposent selon le chercheur.
ETAT DES LIEUX

Du fait de son image parfois assez mdiocre dans la conscience populaire (les zones humides sont parfois considres, comme susmentionn, comme des zones insalubres et pestilentielles), lhomme a cherch, pour ses activits conomiques ou sociales, asscher, drainer et remblayer les zones humides. Lindustrialisation, lurbanisation et les pollutions qui sen suivirent ont contribu rduire fortement ces lieux sensibles allant mme parfois jusqu les dtruire. Ainsi, deux tiers des zones humides franaises ont disparu au cours du XXme sicle, et plus particulirement entre 1960 et 1990. Lhomme est en grande partie responsable de cette disparition (urbanisation, agriculture, drivation dun cours deau, etc.). Depuis la fin du sicle dernier, cette rgression sest quelque peu ralentie du fait dune impulsion lgislative (le lgislateur a, en 1992, dclar la prservation des zones humides dintrt gnral) et du fait des efforts des collectivits territoriales, des associations et du secteur priv. Malgr cette prise de conscience, les zones humides demeurent parmi les milieux naturels les plus dgrads et les plus menacs en France, tant en terme de surface quen terme dtat de conservation. Selon la convention Ramsar et la DCE (directive cadre sur leau), la restauration, la protection, la gestion et lutilisation rationnelle de ces zones riches mais sensibles sont un devoir civique dans lintrt des gnrations prsentes et venir. La France a list environ 80 grandes zones humides dont la conservation est juge prioritaire. En fvrier 2010, le nouveau Plan national dactions pour la sauvegarde des zones humides a t lanc. Dot dun budget global de 20 M sur trois ans pour lEtat et ses tablissements publics31.
31http://www.ramsar.org/pdf/wurc/wurc_actionplan_france_2010.pdf
Les consquences de la rgression des zones humides, milieux remarquables de par les fonctions quelles assurent, sont nombreuses et non ngligeables : augmentation de la frquence et de lamplitude de crues dvastatrices, dgradation de la qualit des eaux, diminution des ressources halieutiques, rduction de la faune aviaire, etc. Les enjeux de la protection des zones humides sont comme nous le voyons trs multiples. Fortement lis une question spatiale (les diffrents enjeux des zones humides impliquent llargissement du primtre que constitue le bassin versant, unit de base traiter32), les zones humides sont des espaces en volution constante dont la valorisation et la prservation dpendent beaucoup de lactivit humaine. Les instruments de protection actuels et le manque de volont politique empchent la prise en compte de leurs dynamiques et en consquent, de leur recapitalisation33. Ces diffrents enjeux ncessitent, en plus de revoir la rglementation, de supprimer les aides publiques dinvestissement aux activits et aux programmes de nature compromettre lquilibre biologique de ces zones sensibles, notamment celles qui encouragent le drainage et lirrigation. Il est temps de prendre bras le corps cette problmatique avant quil ne soit trop tard...
__________
32L.Guerin,ibid. 33A.Stenger,Leszoneshumides:lepointdevuedelconomie,Maraisetzoneshumides,Cordemais:
Aestuaria,1997

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LABORATOIRE DES IDES

Groupe "Eau, les bonnes pratiques"

Prs dune cinquantaine dauditions et de contributions ont aliment le

2SIAAP : syndicat interdpartemental pour lassainissement de lagglomration parisienne

CRECEP : centre de recherche d'expertise et de contrle des eaux de Paris

Audition de Anne LE STRAT, prsidente d Eau de Paris et de Aqua Publica Europa

Audition de Patrice GARIN, CEMAGREF6 Montpellier

Audition de Guy PUSTELNIK, directeur dEPIDOR (EPTB Dordogne)

du Museum dHistoire naturel dirig par Jean-Claude Lefeuvre en 2005

Audition de Dominique LORRAIN, Directeur de recherche au CNRS

28 fvrier 2011 Audition de UFC-Que choisir, Daniel Bideau et Grgory Caret

La FNCCR prsente les rsultats de l'analyse comparative de 31 services d'eau potable

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