Professor Paulo R. dos S.

Corval
Departamento de Direito Público
Faculdade de Direito
UFF/Niterói

Direito Financeiro e Tributário 1

REGIME DE RECUPERAÇÃO
FISCAL DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO

Discente(s):

1. Anderson Lucas Matias Cabral

2. Cézar Pinheiro Porto da Silva

3. Gabriel Menezes Mello de Oliveira

4. Gabriel Soares Souza

5. Lucca Friedman Nunes

6. Mark Clark Lopes de Morais

7. Sergio Roberto Correa de Andrade

Niterói
2022
1. O Regime de Recuperação Fiscal do pagamento de servidores,
de 2017 pensionistas e aposentados,
mostrando que uma ineficiente
Em primeiro plano, para administração das contas públicas
compreender toda a problemática e pode gerar diversos transtornos para a
perspectivas que serão apresentadas população, a qual, consequentemente,
nesse projeto é preciso esclarecer o é privada de vários serviços públicos,
que seria o Regime de Recuperação bem como para o próprio
Fiscal. Nesse sentido, o RRF trata-se funcionamento da máquina pública.
de um dispositivo que visa a criação Portanto, essa situação acarretou na
de mecanismos para que os Estados adoção do Regime de Recuperação
em grave crise financeira consigam se Fiscal por parte do Estado, instituído
reestruturar economicamente, por por meio da LC n° 159, com o objetivo
meio de uma reconfiguração das suas de economizar bilhões de reais e
contas, as quais estão em um sério suspender temporariamente o
desequilíbrio, sendo a maior parte do pagamento da dívida com a União.
dinheiro arrecadado destinados,
exclusivamente, para o pagamento de O papel da União nesse
dívidas contraídas pelo Estado.O RRF processo é fundamental, tendo em
foi criado em 2017 pelo Congresso vista que este ente irá estabelecer
Nacional, por meio da Lei alguns objetivos a serem cumpridos
complementar nº 159/2017 e é por esses Estados. Além disso,
regulado pelo Decreto nº 10.681/2021. também estabelece diversas
Assim, segundo o art. 1º, §2 dessa LC, vedações, principalmente, ligadas ao
as questões que se pretendem aumento de gastos com o
resolver são: funcionalismo público e criação de
despesas obrigatórias. Em
“corrigir os desvios que afetaram o contrapartida, irá promover benefícios,
equilíbrio das contas públicas, por como por exemplo na questão da
meio da implementação das suspensão de dívidas e
medidas emergenciais e das
estabelecimento de novas regras
reformas institucionais
fiscais para controlar o endividamento,
determinadas no Plano de
Recuperação elaborado possibilitando o aumento de receitas
previamente pelo ente federativo para o pagamento da dívida pública.
que desejar aderir a esse Regime.”
É importante salientar que, de
Isto posto, é preciso esclarecer acordo com o RRF, o desequilíbrio
que o Estado do Rio de Janeiro financeiro é considerado grave quando
passou por uma grave crise financeira a receita corrente líquida (RCL) anual
e fiscal no ano de 2017 com o do Estado é menor do que a dívida
crescimento das despesas primárias. consolidada ao final do último
Nessa senda, houve diversos atrasos exercício e o somatório das suas

2.
despesas com pessoal, juros e
amortizações seja igual ou maior que
70% da RCL e o valor total de
obrigações seja superior às
disponibilidades de caixa. Assim, só
pode entrar no Regime de
Recuperação Fiscal quem cumpre
esses requisitos.
Além disso, também
necessário a apresentação de um
Plano de Recuperação Fiscal ao
Ministério da Economia, que, por sua
vez, auxiliará no processo de
elaboração desse projeto. Sob este
prisma, esse plano deve ter o dever de
apontar os problemas e como está o
atual cenário econômico do Estado,
além de designar as medidas que
precisam ser observadas para a
promoção do equilíbrio financeiro.
Nesse sentido, poderá conter
possíveis previsões de privatizações,
medidas para redução de despesas,
compromissos com a União, ideias
para criação de novas receitas, metas
fiscais etc.
1.2. A situação do Estado do Rio de
Janeiro
O Rio de Janeiro foi um dos
Estados a figurar nessa situação no
ano de 2017, nesse período foi
observado que a dívida do Estado
poderia estar se tornando impagável,
tendo em vista a receita que era
arrecadada em comparação com os
gastos obrigatórios designados. Um
dos argumentos utilizados para
explicar essa situação era o preço
baixo do barril de petróleo no ano de
2016. Dessa forma, o ERJ precisava
adotar diversas medidas para
promover o aumento de suas receitas
e diminuir suas despesas, gerando
assim um equilíbrio orçamentário
sustentável e um ajuste em torno de
63 bilhões de reais, o qual serviria
como uma espécie de garantia para a
União suspender temporariamente o
é pagamento da dívida por meio do
RRF.
Diante disso, a suspensão do
pagamento da dívida tem o objetivo de
fazer com que o ERJ tenha a
possibilidade de conseguir se
reestruturar economicamente e
remodelar a gestão das finanças
públicas, uma vez que essa dívida
gerava bloqueio de contas,
imprevisibilidade de receita disponível
e o descontrole da execução
orçamentária estadual. Nessa
perspectiva, a adoção desse regime
pretende que o estado volte a ter a
capacidade de aumentar sua
arrecadação e produzir riquezas para
no futuro voltar a pagar a dívida sem
comprometer as outras obrigações
estaduais.
Entretanto, a situação do ERJ
é complexa, pois sofre com um severo
problema estrutural de arrecadação
tributária, além de ter uma estrutura
produtiva oca, especialmente
concentrada no núcleo metropolitano.
Desse modo, existe uma grave
ausência de um processo de
interiorização econômica, assim, as
cidades em volta da capital tornam-se
vazias produtivamente, sendo
utilizadas apenas para moradia.
3.
 Ademais, o ERJ também vem
sofrendo um sério problema de
desindustrialização, tendo em vista
que apenas os setores de Metalurgia,
Derivados de petróleo e Produtos
químicos representaram entre 2007 e
2018 metade da malha industrial do
Estado. Sob este prisma, muitas
empresas acabam migrando para
outras regiões do Brasil mais
estruturadas.
Nesse ponto, é relevante
observar que de acordo com uma
matéria do O Globo1, houve um gasto
de 41 bilhões de reais para a
realização das Olimpíadas. Além
disso, no Parque Olímpico estão o
Velódromo, o Centro de Tênis e as
Arenas Cariocas 1 e 2 e a previsão de
gastos anuais é de R$ 45 milhões, já
em Deodoro, o Centro de Tiro
Esportivo, de Pentatlo Moderno, de
Hipismo, de Hóquei e a Arena de
Deodoro, a manutenção anual gira em
torno de R$ 35 milhões. Ora, é curioso
pensar que o Estado do Rio de Janeiro
vendo o problema urgente de
estagnação industrial/produtiva
preferiu sediar um evento tão custoso
em vez de focar sua atenção para
setores muito mais necessitados.
Frisa-se, então, que além da
grande dívida contraída pelo Estado,
um dos principais problemas
observados é a dificuldade de
aumentar de forma sustentada as
receitas públicas. Sobre isso, é preciso
observar que o ERJ possui um
problema estrutural na sua
1
Regime de Recuperação Fiscal: entenda por que era importante
01/07/2022, Disponível em: https://g1.globo.com/rj/rio-de-janeiro/noticia/2022/07/01/regime-de-
recuperacao-fiscal-do-rj-entenda-o-que-e.ghtml
arrecadação Estadual, a qual tem
como principais fontes de renda o
ICMS e dos Royalties e Participações
Especiais. Contudo, mesmo essas
receitas possuem diversos problemas
que impedem o crescimento delas,
como por exemplo a sonegação fiscal
e a oscilação do preço do dólar. Como
se isso não bastasse, soma-se a
questão da falta de perspectiva para a
criação de novas fontes de renda além
dessas principais. Nesse sentido, é
importante salientar que os anos de
2017 a 2020 foram marcados por uma
grande diminuição de investimentos do
Estado, isso ocorreu pela redução de
receitas de operações de crédito e a
indisponibilidade de recursos próprios
para investimentos, muito devido aos
vultuosos gastos feitos na estrutura
para as Olimpíadas, Copa das
confederações e Copa do Mundo.
Portanto, a falta de qualidade dos
gastos e planejamento estrutural
resultaram no agravamento de uma
situação que já estava complicada.
1.3. Encerramento do RRF de 2017 e
o RRF de 2021
Em primeiro lugar, faz se
mister destacar que a adoção do RRF
pelo ERJ em 2017 realmente teve a
capacidade de aliviar o fluxo de caixa
devido a suspensão da grande quantia
a qual deveria ser paga para União,
todavia seu prazo de vigência acabou
e precisou ser encerrado. Por outro
lado, apesar de alguns avanços, a
situação dos cariocas continuou muito
complicada,
um ao
para o RJ aderir exemplo
plano. G1, disso
publicadoé em
o
anúncio recente do grupo CCR Barcas
4.
relatando encerramento das suas
atividades2, pois afirma que o ERJ está
devendo 1 bilhão de reais para a
empresa, não pretendendo, por este
motivo, renovar a concessão.
Desse modo, foi necessária a
adoção de um Novo Regime de
Recuperação Fiscal, instituído pela Lei
complementar Federal nº 178, de 13
de janeiro de 2021. Assim, em 31 de
agosto de 2020, o governador do
Estado do Rio de Janeiro solicitou a
prorrogação do Regime, o qual foi
assinado em 31 de junho de
2022.Frisa-se, ainda, que o ERJ deve
a União 148,1 bilhões de reais
atualmente.
Nesse mérito, no primeiro
regime o prazo para não pagar a
dívida era de 3 anos e partir do 4 ano
começava a pagar a dívida em 36
meses subindo 1/36 avos a cada mês.
Em contrapartida, o novo regime prevê
um prazo de 10 anos, em que em 1
ano não seria pago nada e nos outros
9 anos, vai se acrescentando 10 por
cento do pagamento da dívida do valor
a ser pago mensalmente a cada ano.
Desse modo, a projeção é que com
esse prazo maior seja viável
estabelecer diversas mudanças
estruturais, as quais tenham a
capacidade de conseguir resultados
nominais capazes de estabilizar sua
dívida líquida e restabelecer o
equilíbrio financeiro.
Outro ponto relevante para ser
abordado são as vedações que eram
previstas pelo art. 8º da LC 159, entre
2
CCR Barcas anuncia encerramento de serviços em fevereiro.redução
em: https://radio93.com.br/noticias/rj/ccr-barcas-anuncia-encerramento-de-servicos-em-fevereiro/
elas estavam, em sua maioria,
proibições de aumento de gastos com
o funcionalismo público, sendo um dos
motivos de maiores controvérsias
durante a vigência do primeiro regime.
Por outro lado, o novo regime admite
algumas modificações e aumentos,
desde que sejam insignificantes
durante todo o prazo de 10 anos ou
apresentem compensações que
garantam a continuidade do Estado
em uma política de responsabilidade e
equilíbrio nos gastos, estabilizando a
dívida líquida.
Por fim, este trabalho terá o
objetivo de analisar alguns dos
problemas apresentados acima,
mostrando os desafios e as questões
principais enfrentadas pelo o ERJ
tanto no antigo como no novo Regime
de Recuperação Fiscal.
2. Dos Resultadosdo RRF de 2017
Em 2017 o estado do Rio de
Janeiro habilitou-se à adesão do
Regime de Recuperação Fiscal (RRF)
aprovado pela Lei Complementar
Federal n° 159 de 2017.
2.1.MEDIDAS DE AJUSTE
As medidas de ajuste
perfazem os efeitos financeiros
imputados em decorrência do conjunto
de leis que o Estado precisou aprovar
para adesão ao RRF, bem como,
alguns outros efeitos tais quais o da
de dívida
Rádio 93, publicada previsto no
em 11/11/2022, art. 9° e
Disponível
5.
a suspensão da execução de
contragarantias constante no art. 17,
ambos, da LCF n° 159/2017.

Assim, para melhor

organização, as medidas de ajuste
foram categorizadas em 3 grupos,
sendo eles:

A. Medidas condicionantes a
adesão ao RRF: trata-se das leis e
obrigações de fazer do Estado
previstas no § 1° do art. 2º da LCF
n° 159/2017; 

B. Medidas adicionais: medidas

adicionais necessárias ao alcance
do equilíbrio fiscal, tal como
previsto no art. 17 do Decreto n°
9.109/2017; 

C. Suspensão do pagamento de
dívidas: refere-se à redução
extraordinária de que trata o art. 9°
da LCF n° 159/2017 e da
suspensão da execução de
contragarantias prevista no art. 17
2.2. Das Medidas a Serem
da mesma lei. Também estão
Implementadas: Expectativasx
incluídas neste grupo as
Realidade
operações de crédito previstas no
art. 11 da LCF n° 159/2017. De um total de R$ 37,4 bilhões
em medidas de ajuste fiscal pactuadas
A título ilustrativo, trouxemos a
no Plano de Recuperação Fiscal, o
tabela abaixo para que fique claro
estado do Rio de Janeiro implementou
quais medidas se encaixam em cada
medidas com impacto declarado de R$
categoria supramencionada.
27,6 bilhões.

6.
 2.3. Das Medidas Implementadas
No mais, observa-se na tabela
abaixo, o impacto obtido das medidas
de acordo com plano de recuperação
fiscal era superior aos resultados
esperados pela execução do mesmo
(3,7% acima do esperado),
demonstrando assim um êxito no
tocante a execução das medidas do
RRF:
2.4. Das Medidas Não
Implementadas
Porém, a partir da análise da
tabela posterior, observa-se que o
conjunto das medidas não
implementadas gerou uma frustração
total de R$ 10.771,2 milhões no
período de agosto de 2017 a maio de
2021, conforme a Tabela 4 abaixo:
2.5. Resultado Nominal
É a Diferença entre as receitas totais
(inclusive de aplicações financeiras) e
as despesas totais (inclusive despesas
com juros), em determinado período.
Entre 2017 e 2020, o estado cumpriu
as metas de resultado nominal para
todos os exercícios, exceto para 2019,
conforme apresentado no Gráfico 6
abaixo.
2.6. Das Vedações
Dito isso, considerando os
resultados das medidas do regime até
agora apresentados, o Conselho de
Supervisão do Regime de
Recuperação Fiscal do estado do Rio
de Janeiro (CSRRF-RJ) concluiu que o
estado do Rio de Janeiro gerou uma
quantidade suficientemente satisfatória
de compensação financeira para os
atos que violaram as vedações
7.
dispostas no art. 8° da Lei
Complementar n° 159, de 2017,
compreendidos no período entre 5 de
setembro de 2020 e 4 de junho de
2021, conforme análise realizada no
Processo SEI n° 12105.100305/2021-
64.
2.7. Do Estoque de Restos a Pagar
Os Restos a Pagar são
despesas que já foram empenhadas,
só que ainda não foram pagas até o
dia 31 de dezembro, ou seja, já tem o
empenho, só falta o pagamento. Ou
seja, os restos a pagar são produtos e
serviços recebidos que ainda não
foram pagos.
Podemos concluir que o
estoque de RP diminuiu no período de
vigência do RRF passando de cerca
de R$ 20,0 bilhões, em 2017, para
cerca de R$ 14,4 bilhões em 2020.
2.8. Da Dívida Consolidada Líquida
No entanto, o bom
desempenho em alguns aspectos não
foi suficiente para reduzir os níveis de
DCL (Dívida Consolidada Líquida) nem
da relação DCL/RCL, resultado de não
pagamento dos encargos. A Dívida
Consolidada Líquida do estado do RJ
passou de R$ 106 bilhões, em
2016/17, para R$ 172 bilhões em abril
de 2021.
2.9. Da Suspensão do Pagamento
das Dívidas: Expectativa x
Realidade
Para fins de análise, optou-se
por desagregar os valores referentes a
suspensão do pagamento de dívidas,
ainda que constem como medida de
ajuste de grande impacto no equilíbrio
fiscal no Plano de Recuperação Fiscal
homologado.
De acordo com a Tabela
abaixo, o Plano de Recuperação Fiscal
previa como medida de ajuste fiscal a
suspensão do pagamento da dívida
com a União e dívidas garantidas pela
União em cerca de R$ 29,3 bilhões,
contudo, observou-se a suspensão do
pagamento de dívida em R$ 60
bilhões.
A diferença de R$ 30,7 bilhões
se deveu a
A.imputação de multa e juros da
decorrentes de renúncia pelo
estado do Rio de Janeiro ao direito
em que se fundavam as ações
judiciais que discutiam as suas
8.
 dívidas, obrigação prevista no § 3° para que dessa maneira ele pudesse
do art. 3° da LCF n° 159/2017 para vir a ser mais benéfico para o estado
que aderisse ao RRF; e que o aplicou.

B.descumprimento do teto de Dito isso, em virtude de o

gastos previsto no art. 4° da Lei
regime anterior não ter sanado todos
Complementar n° 156, de 28 de
os problemas financeiros do estado, o
dezembro de 2016.
Governo do Estado do Rio de Janeiro
apresentou nova versão do Plano de
Recuperação Fiscal (PRF).
2.10. Da Conclusão de Resultados
do RRF (2017)

Por fim, de acordo com o

Relatório de Encerramento
apresentado pelo Conselho de
Supervisão do Regime de
Recuperação Fiscal do estado do Rio
de Janeiro (CSRRF-RJ), o mesmo
concluiu que o Plano de Recuperação
Fiscal homologado em 5 de setembro
de 2017 atingiu parcialmente seus
objetivos. 2.12. Das Mudanças do Novo RRF

No dia 14 de janeiro de 2021

foi publicada a Lei Complementar
2.11. Da Perspectiva Futura (Novo 178/2021 que, entre outros
RRF) dispositivos, altera a Lei
Complementar 159/2017 e estabelece
Conforme visto anteriormente, uma série de novas regras e
o RRF apesar de não ter ocorrido da mudanças ao Regime de Recuperação
maneira como planejada inicialmente, Fiscal (RRF) dos estados.
e levando em conta ser um projeto
novo no qual o estado do rio de janeiro Entre as principais alterações
foi o pioneiro e único a aderir no ano ao RRF introduzidas pelo LC 178, e
de 2017 até 2020, teve impactos que tornam sua execução, a priori,
positivamente significativos. viável, estão:

Somente após o término da A. a ampliação do prazo de

vigência do regime, passando de
vigência do citado RRF por ser uma
três anos (prorrogáveis por mais
medida totalmente nova, foi possível
três) para até nove anos (sem
verificar e apurar alguns ajustes e
necessidade de prorrogação);
correções a serem feitos com relação
as medidas e vedações do regime

9.
 B. o alongamento do prazo de pela menor previsão de despesas
pagamento da conta gráfica para com o funcionalismo.
360 meses;

C. criação da figura da
“inadimplência”, o que torna mais
difícil à não execução de medidas
de ajuste previstas no PRF;

D. a necessidade de implementar
medidas obrigatórias visando
reformas estruturais (entre as quais
destacam-se a previdenciária, a
administrativa e a criação de um
teto de gastos estadual); e
2.14. Aprovação do Novo RRF
E. a maior flexibilidade para afastar
as vedações impostas pelo regime, A STN (Secretaria do Tesouro
desde que haja previsão no PRF.
Nacional) e o Conselho de Supervisão
para o RJ (CSRRF) aprovaram a nova
versão do PRF, porém com ressalvas
Dessa forma, considerando as no seguinte sentido:
novas alterações conferidas pela
supracitada LC, os estados em 1. o Plano precisará ser revisto
situação fiscal crítica ganham um novo para incluir novas medidas de
ajuste, caso ocorram desvios
horizonte para o ajuste de suas significativos nas trajetórias de
contas. receita ou de despesa previstas,
incluídas ações judiciais pendentes
de julgamento;

2. pelo PRF, o equilíbrio das

2.13. Do Novo RRF contas ocorre no último ano de
vigência do Regime de
A nova versão do PRF contém Recuperação Fiscal (RRF),
indicadores de equilíbrio fiscal mais decorrente de diminuição
considerável dos investimentos;
condizentes com os propósitos do
RRF que a versão anterior. O 3. o Plano se fundamenta tanto em
aperfeiçoamento em relação ao margem pequena de segurança
anterior apresentado anos antes se das projeções, capazes apenas de
absorver pequenos desvios
deu em duas alterações: negativos das variáveis
macroeconômicas, quanto em
A. retirou-se a previsão de revisão ausência de correção monetária de
geral anual (RGA) dos salários dos salários após 2023;
servidores estaduais a partir de
2023; e  4. o fluxo de caixa durante a
vigência do RRF depende do êxito
B.deixou-se de prever inscrição da estratégia de securitização da
substancial de restos a pagar no dívida ativa do Estado e do
último ano do Regime, como acréscimo da receita proveniente
resultado do espaço fiscal aberto do ICMS, dos royalties e das

10.
 participações especiais
decorrentes de maior fiscalização
de empresas do setor petrolífero,
cujo resultado é incerto.
Divergindo da avaliação feita
pela STN, a Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional (PGFN) acabou por
concluir que a nova versão do PRF
não atendia requisitos legais do RRF,
uma vez que a legislação estadual
carecia de mais alterações para fins
de:
A. eliminar o adicional por tempo
de serviço do Regime Jurídico dos
Servidores Estaduais; e
B. eliminar exceções de despesas
primárias não previstas na
legislação federal, a exemplo de
investimentos.
3. Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços (ICMS)
3.1. Notas Introdutórias
O ICMS é um tributo de
competência estadual com previsão
constitucional no artigo 155, II, in
verbis:
“Art. 155. Compete aos
Estados e ao Distrito
Federal instituir impostos
sobre:
II - Operações relativas à
circulação de mercadorias e
sobre prestações de
serviços de transporte
interestadual e
intermunicipal e de
comunicação, ainda que as
operações e as prestações
se iniciem no exterior”.
Dentro da ambiência dos entes
federativos, o ICMS representa a
principal fonte de receita, com grande
impacto no orçamento dos estados.
Além disso, possui como característica
ser um tributo real, por incidir sobre
coisas, e não progressivo, por não ter
alíquotas que variam com a base de
cálculo. Além disso, conforme
disposição expressa do parágrafo 2º
do artigo 155 da CF, o ICMS é não
cumulativo, ou seja, no decorrer da
cadeia produtiva, se abate o que foi
pago anteriormente a título de crédito
tributário.
Ainda sobre a não
cumulatividade, ressalta-se que sua
aplicação sobre mercadorias possui
peculiaridades. Nessa senda, discutir o
que é considerado mercadoria é
importante para o avanço da linha de
raciocínio.
Em regra, considera-se
mercadoria todo bem móvel, com
destinação econômica derivada de sua
introdução num processo circulatório
econômico.
O STF, em antigo
entendimento, o Ministro Sepúlveda
Pertence afirmava que “o conceito de
mercadoria efetivamente não inclui os
bens incorpóreos, como os direitos em
geral: mercadoria é bem corpóreo
objeto de atos de comércio ou
destinado a sê-lo” (Ac. do RE n.
176.626/SP).
Contudo, em 2010, a Suprema
Corte ,3
após intensos debates e
inclusive mudando seu antigo
3
Ac. da MC na ADI n. 1.945/MT, Plenário do STF, de
26 de maio de 2010.
11.
posicionamento supracitado, decidiu
que os bens incorpóreos podem sim
ser considerados mercadorias e,
consequentemente, ter incidência do
ICMS caso seja notada sua destinação
econômica.
A partir desse gráfico, é
possível notar que de 2007 a 2013 a
arrecadação do ICMS passa por
consecutivos crescimentos reais,
porém em 2014 há uma leve queda,
sendo mais significante nos anos
seguintes.
O que chama atenção para
esses dados é o contexto histórico
pelo qual o ERJ passava e até em
âmbito nacional. 2014 foi o ano da
copa do mundo no Brasil, tendo o Rio
de Janeiro sediado jogos importantes,
algo que a priori já não justifica a
redução. Além disso, desde 2009 o
Rio de Janeiro já era a capital
escolhida para sediar as Olimpíadas
de 2016. Outro fato importante é que
em abril de 2014 era reeleito Luiz
Fernando Pezão, tendo tido como
antecessor Sérgio Cabral, os quais
viriam a ser condenados por corrupção
futuramente.
Nesse sentido, é nítido que o
gráfico corresponde de certa forma às
polêmicas políticas que ocorriam no
ERJ. Contudo, de acordo com as
características citadas nos tópicos
anteriores, o ICMS, ainda mais no
âmbito das mercadorias que tiveram
seu conceito ampliado até para as
incorpóreas, não tinha razões
aparentes para sofrer tais reduções
consecutivas.
Ainda em análise do gráfico,
cita-se a melhora ocorrida no ano de
2018, contudo ainda essa melhora não
superou o pico de 2013, retornando a
diminuir até 2020.
Além de todo o exposto, frisa-
se que em 2017 era assinado o
primeiro plano de recuperação fiscal,
sob égide da Lei Complementar nº
159, de 19 de maio de 2017. O
Regime de Recuperação Fiscal (RRF)
assinado pelo RJ estipulou um
planejamento para o Governo do Rio
economizar suas verbas e suspender
temporariamente o pagamento da
dívida do estado com a União.
Apesar disso, o ICMS
continuou em desalento o que
necessariamente provocou um
aumento das dívidas estatais, dando
azo para o não cumprimento do RRF
original e a necessidade de instituição
de um novo como já explicado
anteriormente no presente trabalho.
Nesse ínterim, o que se
esperava era que o novo Plano de
Recuperação Fiscal fizesse uma
análise mais aprofundada sobre as
problemáticas do ICMS, principal
arrecadação do estado e
consequentemente com enorme
potencial para sanar as dívidas do
ERJ. Entretanto, o novo Plano
assinado em 10 de fevereiro de 2022
se absteve a apresentar
detalhamentos genéricos sobre o
ICMS, sem buscar dar respostas mais
aprofundadas sobre as razões de sua
fraca arrecadação num estado com
população estimada de mais de 6
12.
milhões e meio de pessoas, segundo “Entende-se esse último fenômeno
dados do IBGE4. como um processo de
desadensamento de importantes
Assim, inconformado com o cadeias de produção, levando ao
exposto anteriormente, o presente agravamento das condições que
trabalho, neste específico tópico, impedem a indústria de
julgou por necessário tocar em pontos transformação de se constituir no
motor-chave do crescimento
críticos sobre a realidade do ERJ
econômico e do progresso
sobre arrecadação de ICMS,
técnico”. (SOBRAL, p. 404.)
principalmente no âmbito de
mercadorias, focando veementemente Assim, o que se quer chamar
na temática da sonegação fiscal desse atenção aqui, é o fato de que o ERJ
tributo e do mercado informal latente teve seu valor de transformação
existente no ERJ. Outrossim, reafirma- industrial (VTI) reduzido pela metade
se que essa temática sequer foi citada entre o início da década de 70 e
no novo plano de recuperação fiscal meados da década atual:
assinado pelo estado e, portanto,
dando ainda mais razões para o que
virá a seguir no próximo tópico.

3.2. Estrutura Produtiva Oca,

Sonegação Fiscal e Mercado
Informal do RJ
Isso demonstra que a indústria
Antes de iniciar o tema, é de transformação do ERJ não está
importante citar que o Plano de operando, apesar de ser uma
Recuperação Fiscal do RJ tendência da desindustrialização
reiteradamente tratou da questão da nacional, o Rio de Janeiro perdeu
estrutura produtiva oca existente no significativamente posições, deixando
ERJ.Essa expressão tem lugar quando de ser a segunda maior base industrial
Bruno Leonardo Barth Sobral, no estadual para ser a quinta.
capítulo 135 do livro acerca do
desenvolvimento nacional no Brasil, a O que se pretende aqui com
utilizou para fazer uma relação entre a esses dados, e com a realidade de
debilidade econômica no ERJ com a estrutura produtiva oca, é demonstrar
desindustrialização da economia o quanto isso conversa com o
fluminense.Nas palavras desse autor: mercado informal do ERJ, visto que o
presente trabalho analisa que a
4 desindustrialização fluminense é
BRASIL. IBGE. Cidades e Estados - Rio de Janeiro. Disponível em:
https://www.ibge.gov.br/cidades-e-estados/rj/rio-de-janeiro.htmldiretamente proporcional ao
5
Desenvolvimento regional no Brasil : políticas, estratégias e crescimento do fenômeno da pirataria
perspectivas / Organizadores: Aristides Monteiro Neto, Césare sonegação tributária, afetando
Nunes de Castro, Carlos Antonio Brandão - Rio de Janeiro : Ipea,
2017, p.397. diretamente o ICMS.

13.
 Para começar, foi realizada
uma pergunta ao portal da
transparência do ERJ nos seguintes
termos:
“Em relação à estrutura produtiva oca
que é mencionada no plano do RRF, o
governo do Estado do RJ possui
algum estudo que demonstre
estimativa ou dados acerca de
sonegação do ICMS por parte de
mercados informais, como pirataria por
exemplo, ou até mesmo não
arrecadação do imposto?”
Até a elaboração do trabalho
não houve nenhuma resposta para a
pergunta supra elaborada.
Entretanto, superado esse
infortúnio, buscou-se dados que
demonstrassem como o mercado
informal e a sonegação afetam
diretamente o ICMS, derivam de certa
forma da estrutura produtiva oca a
qual o ERJ se encontra, e como essa
soma poderá afetar o cumprimento
das medidas impostas pelo RRF atual.
falsificados são: roupas em primeiro
lugar; filmes e música,
respectivamente, em segundo e quarto
lugares; óculos em terceiro lugar; e em
seguida equipamentos eletrônicos,
calçados/bolsas, brinquedos, relógios,
programas de computador, TV por
assinatura, cigarros, perfumes etc.
A partir do exposto, nota-se
que a maioria dos produtos pirateados
integram gêneros da transformação
industrial e devido ao expressivo
crescimento do mercado informal no
RJ ao longo dos anos, conclui-se que
a pirataria desses produtos impacta
diretamente na participação
fluminense no valor de transformação
nacional, vide tabela abaixo:

Primeiramente, sobre o
mercado informal, pesquisas
realizadas pelo Instituto Fecomércio de
Pesquisas e Análises (IFec RJ),
revelaram que as perdas econômicas
para o ERJ derivadas do fenômeno da
pirataria em 2019 chegaram a 822
milhões de reais.Nessa senda, visto
que a pirataria incide basicamente
sobre mercadorias e serviços, é de se
Nota-se que, por exemplo, no
concluir que a arrecadação do ICMS
ramo da fabricação de produtos
sofre consequências disso, porém
têxteis, onde se inclui o item roupas,
reafirma-se que isso sequer foi citado
há uma significante redução da
no plano de recuperação fiscal do
participação estatal de 2007 a 2014,
RJ.Ainda nas pesquisas realizadas
diminuindo a quase metade, sendo
pelo IFec, o ranking de produtos

14.
justamente as roupas figurando como
principal item pirateado nas pesquisas
da IFec RJ, mostrando como o
mercado informal pode vir a
potencializar a estrutura produtiva oca
do estado e como isso está ligado
também ao enfraquecimento de
arrecadação do ICMS.
Com isso, a sonegação do
ICMS possui também direta relação
com a pirataria, visto que uma das
principais causas de barateamento dos
produtos pirateados é a não incidência
de tributos.
Contudo, não obstante a isso,
operações pelo ERJ vêm
demonstrando que comerciantes estão
sonegando o imposto mesmo sem
entrarem no âmbito do mercado
informal. Uma Operação conjunta da
Secretaria de Fazenda (Sefaz-RJ) e do
Ministério Público do Estado do Rio de
Janeiro (MP-RJ), chamada de
Operação Gretel, reúne dados
apontando que varejistas em Nova
Friburgo sonegam mais de 7 milhões
de reais do ICMS através de fraudes
na emissão de nota fiscal de
consumidor eletrônica.
Isso, obviamente, em um
município do ERJ, já demonstra como
a sonegação, mesmo sem o viés da
pirataria, também agrava toda a
situação da principal receita estatal e
consequentemente abala as
capacidades de o estado cumprir suas
metas no RRF e quitar suas dívidas.
3.3. Observações e Notas
Conclusivas
Concluindo o presente tópico
do trabalho, nota-se que apesar de o
Plano de Recuperação Fiscal do RJ
não dar indícios sobre a temática aqui
abordada, acredita-se que foi possível
demonstrar a pertinência do tema em
cima de toda a problemática das
dívidas do ERJ com a União.
É nítido que a estrutura
produtiva oca, o mercado informal e a
sonegação fiscal do ICMS afetam a
capacidade financeira do estado.
Inclusive uma CPI da ALERJ concluiu
recentemente que o Estado acumula
dívida pública impagável com a União,
principalmente em virtude de uma
queda de receita do ICMS, e o que
torna isso mais alarmante é a
displicência dos órgãos
governamentais com questões tão
aparentes que dificultam ainda mais a
situação do ERJ como as que foram
supracitadas.
O intuito, portanto, não é
encerrar o tema e apresentar todas as
soluções para o ICMS nessa temática
de mercado informal e sonegação
fiscal, mas sim ampliar os horizontes e
gerar novas perguntas, novos
questionamentos, ou até novas
iniciativas que estudem mais a fundo
isso e, porventura, solucionem uma
vicissitude estatal que a priori não é
tratada com tanta importância.
4. Receitas do Petróleo
Os recursos advindos da
compensação financeira pela atividade
petrolífera, os Royalties e
Participações Especiais (R&PE), até
15.
Outubro/2022, segundo dados da
Secretaria de Estado de Fazenda do
Rio de Janeiro, correspondem a
27,86% de toda a receita arrecadada
pelo ERJ, dessa forma, justifica-se
uma análise mais aprofundada de
suas variáveis.
De acordo com a Agência Nacional do
Petróleo (ANP), o royalty trata-se de
uma compensação financeira devida
pelas concessionárias produtoras de
petróleo e gás natural, isto é, consiste
numa remuneração à sociedade pelo
fato de explorar recursos naturais
finitos, por ter como origem um recurso
escasso.
A apuração desses royalties é feita
pela ANP com base nos valores
recolhidos mensalmente pelas
empresas concessionárias por meio de
pagamentos efetuados ao Tesouro
Nacional até o último dia do mês
seguinte àquele em que ocorreu a
produção. No segundo mês após a
produção, os royalties são repassados
aos beneficiários com base nos
cálculos efetuados pela ANP, de
acordo com o estabelecido pelas leis
nº 9.478/1997 e nº 7.990/1989,
regulamentadas, respectivamente,
pelos decretos nº 2.705/1998 e nº
1/1991, sendo a STN responsável por
repassar o valor desses royalties aos
devidos beneficiários.
Além disso, as participações especiais
sobre a produção de petróleo e gás
natural são um tipo de pagamento
extraordinário devido pelas empresas
produtoras e exploradoras de petróleo
e gás natural quando a produção é
volumosa ou quando há uma enorme
rentabilidade. Para apuração da
participação, alíquotas progressivas,
variáveis em função da localização da
lavra, do número de anos de produção
e do respectivo volume de produção
trimestral, são aplicadas sobre a
receita líquida da produção trimestral
de cada campo.
Enquanto isso, os royalties
incidem sobre o valor da produção do
campo e o valor a ser pago pelos
concessionários é obtido
multiplicando-se três fatores:
I - Alíquota dos royalties do campo
produtor, que pode variar de 5% a
15%;
III - Produção mensal de petróleo e
gás natural produzidos pelo campo;
III - Preço de referência destes
hidrocarbonetos no mês (artigos 7º e
8º do Decreto nº 2.705/1998, que
regulamentou a Lei nº 9.478/1997).
Portanto,
Royalties = Alíquota x Valor da
Produção
Sendo,
Valor da produção = (V petróleo X P
petróleo) + (V gn x P gn)
Onde,
Royalties: valor decorrente da
produção do campo no mês de
apuração, em R$;
Alíquota: percentual previsto no
contrato de concessão do campo;
16.
V petróleo: volume da produção de
petróleo do campo no mês de
apuração, em m³;
P petróleo: é o preço de referência do
petróleo produzido no campo no mês
de apuração, em R$/m³;
P gn: preço de referência do gás
natural produzido no campo no mês de
apuração, em R$/m³.
As estimativas da Agência
Nacional do Petróleo são realizadas
levando em consideração os três
seguintes parâmetros:
a - Produção: estimativas dos
volumes de produção por campo
declarados pelas concessionárias no
Programa Anual de Produção (Portaria
ANP nº 100 de 20/06/2000);
b - Preço do barril: estimativa do
petróleo tipo Brent divulgado pela U.S.
Energy InformationAdministration –
EIA;
c - Taxa de câmbio: Banco Central do
Brasil;
4.2. Preço do Petróleo
A definição do preço do
petróleo no mercado internacional
tende a ser pautada na lei da oferta e
da demanda, visto que o petróleo é
uma commodity, isto é, um bem pouco
industrializado com pouca variação de
características, sendo assim, ele é
negociado a preços padronizados por
barril globalmente. O barril de petróleo
padrão no mercado global
corresponde a 42 galões americanos,
que equivalem a aproximadamente
159 litros.
Entretanto, não existe apenas
um tipo de petróleo bruto extraído no
mundo, sendo adotadas duas
referências pelo mercado global para
fins de padronização, o petróleo tipo
Brent, o mais comum e que, portanto,
serve de referência para maior parte
do petróleo em circulação, o valor
desse sofre forte influência dos
interesses da Organização dos Países
Exportadores de Petróleo (Opep), que
controla boa parte de sua produção; e
o tipo West Texas Intermediate (WTI),
extraído no Golfo do México, esse tem
qualidade superior ao tipo Brent e é
exportado principalmente pelos EUA,
que tem menor custo de produção e
costuma ser mais barato do que o
Brent.
Como a commodity é
precificada em dólares, a oscilação da
moeda americana também afeta o
preço do petróleo no mercado
internacional, isto é, quando a taxa de
câmbio de qualquer moeda sofre
desvalorização em relação ao dólar, o
custo da importação do petróleo
cresce para empresas desses países,
que precisam comprar mais dólares
para pagar pela commodity.
17.
 Enquanto, para os
exportadores de petróleo, essa
desvalorização pode significar uma
maior lucratividade, visto que a moeda
em que negociam o produto valoriza-
se em relação a que custeia sua
produção, entretanto, um dólar muito
forte pode hipervalorizar o barril do
WTI e reduzir a sua demanda,
prejudicando as receitas. Além disso,
da mesma forma, uma desvalorização
do dólar tende a tornar o preço do
barril de petróleo no mercado
internacional mais barato.
Em 2020, de acordo com o
Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás
(IBP), em virtude da pandemia da
Covid-19, os preços do marcador
Brent registraram o menor valor desde
2004. As projeções das principais
agências divergem, porém, a maior
parte aponta uma queda nos preços
no período de 2021-25. O
comportamento da oferta OPEP+ e
norte-americana, o ritmo de
recuperação da economia mundial e a
resposta global aos anseios em prol do
uso de fontes menos emissoras são
alguns dos determinantes do
comportamento de médio prazo desta
curva.
Ademais, o preço do petróleo
também influencia a taxa de câmbio,
segundo o IBP, “a volatilidade dos
preços do petróleo no mercado
internacional é um importante
determinante da taxa de câmbio.
Muitos estudos apontam relação
inversa bastante forte entre o preço do
petróleo e a cotação do dólar no
mercado internacional, o que
demonstra uma importância do
mercado de capitais sobre o de
commodities. Como consequência
dessa dinâmica, a taxa de câmbio
doméstica, em geral, caminha no
sentido contrário dos preços
internacionais do Brent.”
4.3. Taxa de Câmbio
Diversos fatores influenciam a
taxa cambial de uma moeda em
relação a outra, sendo o principal a
oferta e a demanda dessas moedas,
porém, outros fatores políticos e
econômicos, taxas de juros do país, o
valor, recorrência e finalidade do
câmbio, também podem fortalecer e
enfraquecer moedas, afetando assim
os preços das taxas de câmbio.
Além disso, os países podem
adotar regimes cambiais diferentes, o
que também afeta seu valor. Esses
regimes variam em fixo, onde o valor é
determinado pelo Banco Central,
flutuante, onde não há intervenção do
18.
governo, o valor é regulado pelo
mercado de câmbio, e híbrido, quando
há uma mistura dos dois regimes,
mantendo a variação conforme o
mercado, porém limitado pelas
estipulações das instituições
governamentais.
O Brasil adota o regime de
câmbio flutuante. Isso significa que o
Banco Central não interfere no
mercado para determinar as taxas
cambiais, apenas se houver uma
grande variação no valor da moeda, o
Banco Central do Brasil pode intervir
visando controlar o custo de uma
moeda estrangeira para evitar
problemas financeiros no mercado.
4.4. Royalties e Participações
Especiais no Rio de Janeiro
Tendo em vista os fatos
supracitados, o preço dos royalties e
das participações especiais do
petróleo estão diretamente
relacionados aos valores do barril de
petróleo tipo Brent e da taxa de
câmbio do real para o dólar, enquanto
ambos os fatores se influenciam
mutuamente. Dessa forma, sobre esse
aspecto, é benéfico para as receitas
do estado do Rio de Janeiro que o
preço do petróleo esteja elevado e o
dólar esteja mais valorizado frente a
nossa moeda, tendo em vista que o
Rio de Janeiro é o estado com maior
arrecadação de royalties do petróleo.
De acordo com dados da
Firjan, no Estado do Rio de Janeiro, a
arrecadação de royalties do petróleo
subiu 225% em 11 anos, aumentando
de R$ 1,2 bilhão arrecadados entre
janeiro e julho de 2010 para R$ 3,9
bilhões nesse mesmo intervalo de
2021.
Por exemplo, o estado do Rio
de Janeiro recebeu no 1º semestre de
2021 o equivalente a 21% de todos os
royalties de petróleo gerados no país.
Além disso, a produção de petróleo no
Rio de Janeiro correspondeu a 83% de
toda a produção de petróleo no Brasil
em offshores nesse período. Sendo
assim, a alta do preço do barril de
petróleo, o aumento da produção e a
desvalorização do real frente ao dólar
beneficiam significativamente as
receitas do Estado.
Ainda, a Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e
Biocombustíveis informou que, em
2020, a arrecadação de royalties a
nível nacional teve uma queda de
2,7% com relação a 2019 em reflexo
do efeito da pandemia sobre o preço
do barril de petróleo. Apesar disso, em
2021, de acordo com dados da ANP, a
arrecadação de royalties chegou ao
maior valor na série iniciada em 1999,
segundo eles a elevação do preço do
barril e o aumento da depreciação do
real frente ao dólar contribuíram para
que a arrecadação atingisse essa
meta.
Em 2022, a guerra na Ucrânia
e as sanções econômicas impostas à
Rússia elevaram o preço do petróleo
no mercado internacional. Além disso,
o dólar ainda estando em um patamar
elevado contribui para um aumento
dos ganhos. Tendo isso em vista, na
estimativa da Firjan, o estado do Rio
de Janeiro, que recebeu perto de R$ 8
19.
bilhões em royalties em 2021, poderá
receber mais de R$ 14 bilhões, um
crescimento próximo de 85%.
5. Possíveis violações ao RRF -> A
questão da Defensoria Pública, TJ,
MP, Corpo de Bombeiros e Polícias
Civil e Militar e outros
5.1. O RJ e o RRF:
Desde 2017, o estado do Rio
de Janeiro está no Regime de
Recuperação Fiscal, que prevê a
suspensão do pagamento das
parcelas da dívida do Estado com a
União em troca de medidas de ajuste
fiscal, como corte de gastos,
congelamento de remunerações de
servidores e privatizações. Nos três
primeiros anos de vigência, o Estado
deixou de pagar 92 bilhões de reais à
União6. Entretanto, cabe salientar que
enquanto o Estado estava no RRF, foi
alvo de 93 processos, desde junho de
2021, para apuração de indícios de
descumprimento de regras do regime7.
6
Rio de Janeiro e União buscam acordo para Plano Recuperação
Fiscal. Agência Brasil, publicada em 20/06/2022, Disponível
em:https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2022-06/rio-
de-janeiro-e-uniao-buscam-acordo-para-plano-recuperacao-fiscal
7
BRASIL. Ministério da Economia, Conselho de Supervisão
Regime de Recuperação Fiscal/RJ. Relatório Bimestral
Monitoramento do Regime de Recuperação Fiscal. Publicado
27/10/2022, Disponível em:https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?
p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO_ANEXO:17910
Em 2018, foi ajuizada uma ADI
pelo então Governador do RJ, tendo
por objeto as leis 8071/2018 e
8072/2018, que reajustava em 5% as
remunerações dos servidores do
TJRJ, MPRJe DPRJ, o que na visão
do referido legitimado viola o art.8º da
LC 159/2017, o qual veda, entre outros
a concessão de reajuste na
remuneração dos servidores
8
estaduais
No mérito da respectiva Ação,
o Ministro Relator Alexandre de
Moraes, ressaltou que há diferença
entre legislar sobre remuneração dos
servidores e concessão de revisão
geral anual. Nesse último caso, o que
no entendimento dele, ocorreu no
objeto dessa ADI, não prevalece a
autonomia de cada Poder ou Órgão,
mas sim a necessidade de alcance
uniforme e homogêneo a todos os
servidores vinculados ao mesmo Ente
Político. Além disso, alertou para a
competência exclusiva do Chefe do
Executivo para deflagrar o processo
legislativo. Assim, foi julgada
procedente a ADI, declarando a
inconstitucionalidade de tais leis.
5.2. Plano de cargos e carreiras,
criação de verbas indenizatórias,
8
Liminar
do suspende aumento a servidores da Justiça, MP e
Defensoria
de do Rio de Janeiro. STF Notícias, Publicada 31/08/2018,
Disponível
em
em:https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?
idConteudo=388551&ori=1
20.
provimento de cargos e aumento de estão em atividade no órgão, sob o
gratificações pretexto de exercício cumulativo de
funções, que estavam gerando
Outrossim, O Governador do sobrecarga de trabalho no TCE-RJ.
RJ, em 2021, aprovou a implantação Assim, cada Conselheiro teria a
de Cargos, Carreiras e Salários remuneração de aproximadamente R$
(PCCS) para os servidores da saúde9. 47 mil reais11.
No caso da saúde,além do aumento
ser vedado pelo RRF, o governo não
detalhou como seria implementado o
aumento de salários( que poderia
chegar à 191%), gerando um impacto
de cerca de 4,2 bilhoes aos cofres
públicos10:

Ademais, em relação à
Defensoria Pública (DPRJ), foi Interessante ressaltar que a
aprovado pela ALERJ o PCCS, que concessão de tal verba foi considerada
também foi considerado irregulares regular pelo CSRRF, como se
pelo Conselho de Supervisão do observa:
Regime de Recuperação fiscal
(CSRRF):

No âmbito do Tribunal de
Contas do Estado (TCE/RJ), o Por fim, no que se refere as
Conselho de Administração do referido Polícias Civil e Militar, foram
órgão concedeu uma verba reajustados valores referentes ao
indenizatória de cerca de 12 mil reais a Regime Adicional de Serviço (RAS) 12,
cada um dos cinco conselheiros que de natureza indenizatória e
11
Por 'acúmulo de acervo', TCE-RJ aprova indenização de R$ 11,8 mil
9
Governo do RJ anuncia plano de cargos e salários dos servidores
a conselheiros.
da Estado de Minas, Publicada em 25/06/2021,
Saúde. G1, Publicada em 30/09/2021, Disponível em: Disponível em:
https://g1.globo.com/rj/rio-de-janeiro/noticia/2021/09/30/governo
https://www.em.com.br/app/noticia/politica/2021/06/25/interna_
-do-rj-anuncia-plano-de-cargos-e-salarios-dos-servidores-da-politica,1280631/por-acumulo-de-acervo-tce-rj-aprova-
saude.ghtml indenizacao-de-r-11-8-mil-a-conselh.shtml
10
RJ viola Regime de Recuperação Fiscal e impacto financeiro12pode
Witzel concede aumento para o RAS, a ‘hora extra’ de PMs; veja
chegar a R$ 4,5 bilhões até 2030, diz relatório. G1, Publicadavalores.
em Publicada em 02/05/2019, Disponível em:
06/12/2021, Disponível em:https://g1.globo.com/rj/rio-de- https://g1.globo.com/rj/rio-de-janeiro/blog/edimilson-avila/post/2
janeiro/noticia/2021/12/06/rj-viola-regime-de-recuperacao-fiscal-
019/05/02/witzel-concede-aumento-para-o-ras-a-hora-extra-de-
diz-relatorio.ghtml pms-veja-valores.ghtml

21.
percentuais de gratificações,sendo candidatos feitas no âmbito do
importante salientar que não houve MPERJ, em agosto de 2021.
manifestação do CSRRF quanto a
irregularidade de tais medidas,
viabilizadas por meio do Decreto n°
5.3. O RRF e a autonomia dos Entes
46.646 de 2019:
Federativos - Risco ao pacto
federativo e Separação de poderes

Conformecitado anteriormente,
o CSRRF entendeu como irregulares,
atos de nomeações de candidatos
aprovados em concurso da DPRJ e no
âmbito do MPERJ. Entretanto, tais
nomeações eram para provimento de
cargos vagos, decorrentes de
exoneração, falecimento ou
aposentadoria, não representando
criação de novos cargos.

Dessa forma, surgiu o

questionamento acerca do risco para a
manutenção da prestação de serviços
No caso do Corpo de públicos, surgindo um embate entre
Bombeiros militar do Estado diminuição de despesas e
(CBMERJ), assim como da PMERJ, continuidade de serviços públicos,
houve um aumento da Gratificação de inclusive no que tange ao acesso à
Regime Especial de Trabalho, justiça. Assim, surge o questionamento
passando a 150% do soldo do acerca de até que ponto o CSRRF
militar,entendendo o CSRRF pela pode interferir na organização
regularidade, como se depreende do administrativa dos entes Federativos.
gráfico anexo: Nesse contexto, foi ajuizada a ADI
6930, cujo Relator foi o Ministro Luís
Roberto Barroso, que teve como tema
principal a possibilidade de submissão
da reposição de vacâncias de cargos
Entretanto, o CSRRF públicos à autorização no Plano de
entendeu como irregulares, atos de Recuperação Fiscal. O Ministro
nomeações de candidatos aprovados entendeu, preliminarmente, que a
em concurso da DPRJ no Parecer SEI União não pode impor limitações ao
Nº 17780/2021/ME13 entendeu também Estado em relação à admissão de
como violação ao RRF nomeações de pessoal, afrontando a autonomia entre
os entes, sobretudo porque se trata de
13
BRASIL, Ministério da Economia. Parecer SEI n° reposição de cargos vagos.
17780/2021/ME. Processo SEI n°
19953.100599/2021-82.

22.
 É importante ressaltar que o
Min. Fux, no julgamento da ADO 2981,
entendeu que a continuidade
administrativa é princípio constitucional
implícito, assegurando a permanência
dos serviços mesmo em casos de
greves severas. "O cidadão, já
onerado com carga tributária elevada,
não pode ser penalizado com "a
completa falência dos serviços que
necessita”. Salientou também que
houve violação ao princípio da
proporcionalidade, sobretudo no que
tange a proibição do excesso, visto
que a própria LC traz alternativas
menos lesivas do que a proibição total
de nomeações.
Assim, o Min. concedeu
14
liminar para que nomeações para
cargos vagos pudessem ser
realizadas. Após, com o julgamento
definitivo, foi julgadoparcialmente
procedente o pedidoda ADI para
conferir interpretação conforme a
Constituição ao art. 8º, IV, da LC nº
159/2017, com a redação conferida
pela LC nº 178/2021, para autorizar a
reposição de cargos vagos pelos entes
federados que aderirem ao Regime de
Recuperação Fiscal instituído por
aquele diploma normativo.
5.4. Novo Regime de Recuperação
Fiscal
Em 2020 e 2021, o Congresso
Nacional, aprovou alterações na lei do
RRF, com 1 ano de prazo para que os
Estados apresentassem um novo
plano de adesão ao Regime. Nesse
sentido, o RJ apresentou um novo
14
Plano de Recuperação Fiscal, que foi
aprovado com ressalvas pelo Tesouro
Nacional. Cabe ressaltar que a 1ª
versão deste foi rejeitada, sendo
apresentada uma nova versão após
ajustes
Na versão anterior, por
exemplo, havia a concessão de
reajustes anuais aos servidores do
Estado. No atual plano, conforme o
Anexo IV – Ressalvas às vedações do
art. 8º da LC 159/2017, o reajuste será
decidido ano a ano, conforme a
situação financeira do estado. Além
disso, o PCCS da DPERJ, que
anteriormente foi considerado uma
violação, neste novo Plano consta
como uma das ressalvas as vedações
da LC 159/2017.
6. Análise de LOAs
A Lei Orçamentária Anual,
mais conhecida como “LOA”, prevista
no artigo 165, III, da Constituição
Federal de 1988 é um instrumento
essencial para a análise do presente
projeto e, como será visto a seguir,
comprova a ineficiência do Estado em
seu planejamento. Contudo, antes de
aprofundar a análise do caso concreto,
faz-se necessária a apresentação do
que seria essa legislação. Em primeiro
lugar, esse é um dos instrumentos de
Accountability Democrática, pois
permite que o cidadão verifique o
planejamento orçamentário a ser
executado no ano subsequente, dentro
das diretrizes já estabelecidas pelo
plano plurianual. Em outras palavras,
pode-se dizer que a LOA funciona
como uma previsão futura de gastos, a
23.
qual vincula os poderes, tendo em
vista que o projeto é elaborado pelo
poder executivo, seja em âmbito
federal ou estadual, e alterado pelo
congresso. Desse modo, assim como
os demais aparatos de Accountability,
a lei é fixada e aplicada por mais de
um poder, evitando um cenário de
discricionariedade. Cabe salientar que
esse processo de aprovação está
submetido aos princípios listados na lei
n° 4.320/64, a qual preza pela
universalidade e anualidade, devendo
ocorrer o mesmo procedimento antes
de cada exercício.
Todavia, esse modelo não
significa, necessariamente, uma
majoração na eficiência e controle dos
gastos públicos, como é o caso do
Estado do Rio de Janeiro. Para
exemplificar, através de uma análise
de números totais entre a LOA de
2015 e a de 2016, tem-se um aumento
exponencial dos gastos com as
Olimpíadas de 2016, ainda que 2015
leve em consideração os gastos
residuais com a realização da Copa do
Mundo de 2014, como se observa:
(LOA 2015)
(LOA 2016)
É evidente que o custo do ano
de realização do evento possui um
aumento relevante, tendo em vista que
os projetos são colocados em prática.
Um dos dados que mais impressiona é
o aumento do uso de Operações de
Crédito, haja vista que esse modelo
permite que o Estado do Rio de
Janeiro se utilize de recursos de
instituições financeiras nacionais ou
internacionais, desde que aprovado
pelo ministério da economia, para
realização das atividades, mas enseja
uma obrigação de pagamento
posterior. Essa previsão está contida
no art. 3° da resolução n° 43/2001:
“Art. 3º Constitui operação de
crédito, para os efeitos desta
Resolução, os compromissos
assumidos com credores situados
no País ou no exterior, em razão
de mútuo, abertura de crédito,
emissão e aceite de título,
aquisição financiada de bens,
recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de
bens e serviços, arrendamento
mercantil e outras operações
assemelhadas, inclusive com o uso
de derivativos financeiros.”
Depreende-se, portanto, que o
Estado do Rio de Janeiro contraiu
obrigações de mútuo com o intuito de
permitir a organização dos jogos. Essa
metodologia possui vantagens a curto
prazo, mas representa um grande
risco em períodos mais extensos, pois
o ente administrativo constitui uma
24.
dívida relevante, sem a devida
compensação.
Antes de prosseguir e adentrar
no tema do regime de recuperação
fiscal, é mister destacar que, na
presente pesquisa, não foi concedido
acesso à LOA de 2018 por razões
desconhecidas, de maneira que é
exigido login para observar a
legislação. Esse tipo de prática,
injustificada, limita o campo de análise
e frustra os princípios citados
anteriormente da accountability
democrática. O ano de 2018,
especificamente, era essencial para a
compreensão dos impactos do RRF
adotado pelo Estado do Rio de Janeiro
desde seu início, porém, como não foi
possível obter esse conteúdo, o estudo
começará a partir do ano subsequente.
Um dos fatores que se
relacionam com a imagem disposta
acima referentes ao uso de crédito é o
artigo 11 da LOA de 2019, o qual
preconiza:
“Art. 11 - Fica o Poder Executivo
autorizado a realizar operações
de crédito no País e no Exterior,
conforme prevê o art. 11 da Lei
nº 8.055, de 19 de julho de 2018 -
LDO/2019, até o limite de R$
4.370.413.472,00 (quatro bilhões,
trezentos e setenta milhões,
quatrocentos e treze mil,
quatrocentos e setenta e dois
reais) observado o disposto na
Constituição Federal e nas
Resoluções do Senado Federal
que disciplinam o endividamento
público estadual, bem como o
Regime de Recuperação Fiscal.  diminuição na relevância ou falha no
Parágrafo Único - As operações de
crédito externas poderão ser
garantidas pela União, ficando o
Poder Executivo Estadual, neste
caso, autorizado a oferecer
contragarantias.”
Como dito anteriormente, a
utilização de créditos frutos de
contratos de mútuo trazem benefícios
nos períodos recentes, porém
prejuízos no longo prazo quando
contraídos sem o devido controle. Vê-
se, na análise empírica, uma evidente
preocupação do Governo Federal com
o uso de operações de crédito por
parte do Estado. Esse valor, inclusive,
é reduzido na legislação de 2020 para
cerca de 700 milhões. Além disso, a
LOA de 2019 previa um impacto
financeiro de cerca de três bilhões e
oitocentos milhões de reais para o
ano, contudo, o plano explica que, por
se tratar de uma previsão, esse valor
não pode ser contabilizado na
proposta orçamentária.
Outro ponto interessante para
se tratar é que a LOA de 2020 não
apresenta o quadro de impacto
financeiro, como a lei do ano anterior,
dificultando um efeito comparativo, no
qual seria possível vislumbrar a
concretização da previsão anterior e
um aprimoramento de metas, ou
redução, no caso negativo. O cenário
é agravado na LOA de 2021, na qual
há menção somente ao saldo e aos
programas abrangidos pelo plano,
demonstrando uma diminuição da
influência do RRF na lei orçamentária
anual do Estado, ou seja, ressalta uma
cumprimento do acordo firmado.
25.
 A análise do parágrafo anterior
ganha maior força ao se verificar a
LOA de 2022, tendo em vista que o
Regime de Recuperação Fiscal volta a
aparecer diversas vezes, mediante a
aprovação de novo plano junto ao
Governo Federal. Assim como em
2020, é minorada a possibilidade de
contratação de operações de crédito
para o patamar de 318 milhões,
reforçando a meta de impedir a
utilização abusiva desses recursos. A
preocupação com a quebra do
programa de recuperação em médio e
longo prazo é relevante a ponto de ser
citada explicitamente na legislação:
Essas menções corroboram o
ponto observado no presente trabalho.
Embora o Plano de Recuperação
Fiscal tenha buscado contingenciar os
gastos e fomentar uma administração
responsável, o Estado do Rio de
Janeiro elaborou, em conjunto com o
Governo Federal, algumas metas de
difícil cumprimento, como o aumento
substancial no recolhimento de ICMS,
a persistente dependência de um
índice variável (royalties do petróleo) e
que possivelmente reduzirá na
próxima década devido à busca por
modelos energéticos mais viáveis ao
sistema ecológico, dentre outras.
Logo, como exaustivamente está
sendo visto no presente projeto, a
ausência de responsabilidade do
Estado do Rio de Janeiro, refletida na
breve análise realizada das Leis
Orçamentárias Anuais, levará ao
fracasso de mais um plano de
recuperação fiscal que foi aceito, frise-
se, sob controvérsias com o Governo
Federal.
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NAZARETH, PAULA ALEXANDRA

CANAS DE PAIVA, ARAUJO, NINA
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27.