Los Gobiernos Y Sus Polticas

( Breve introduccin al Anlisis de Polticas Pblicas)

Por Marco Tulio Cajas L. Guatemala, 2011

BO RRADO R F AVOR D E NO CITAR

CAPTULO III El proceso de las polticas pblicas

La poltica pblica es un proyecto de valores y prctica. Lasswell (1950)

El estudio del proceso El anlisis de y para la poltica. Los problemas pblicos. Los problemas retorcidos Tipologa de las polticas Modelos del proceso La Agenda de Gobierno El control de la agenda.

El estudio del proceso Un proceso es un camino. No es un punto de origen ni uno de llegada, pero es el camino mismo. El poeta espaol (Antonio Machado) lo dijo muy bien:

Caminante, no hay camino, se hace camino al andar

Tambin nosotros diramos que gobernando se hacen las polticas .La politica es parte de la vida que es fluda. Habr poltica donde quiera que haya lucha por recursos que no existan en cantidades suficientes para los que los deseen o lo requieran. Habr poltica donde quiera que haya competencia sobre los valores y las relaciones. De igual manera, habr politica cuando se genere la disputa por los valores subyacentes en la distribucin de los beneficios o las prdidas. Lo que nos dirige al estudio de la politica pblica es, por tanto, el proceso de estas luchas y sus resultados. (GERSTON, L: 2004: 135) A tal efecto, intentamos encontrarle forma y sentido al proceso describiendo los tpicos (issues) politicos, los actores y las instituciones. Como dijimos en el segundo captulo, hasta los aos sesenta el estudio de la politica estuvo dominado por dos tendencias. La primera se focalizaba en el pensamiento poltico y la segunda se dedicaba a estudiar las instituciones del Estado. El anlisis de polticas vino a agregar un tercer enfoque que se aleja de estas dos tendencias tradicionales para dedicarse a estudiar el

3 sistema poltico como un todo, es decir poner como objeto de investigacin el proceso de las politicas. La poltica pblica debe observarse como una prctica y un proceso social que est incentivada por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas y el establecimiento de incentivos de accin colectiva entre individuos, comunidades, empresas o instituciones pblicas. (RUIZ, 1996:15). El proceso de una poltica es la serie de eventos que sigue una iniciativa de reforma, desde la definicin del problema y la incorporacin en la agenda pblica, hasta la consolidacin del cambio de la poltica propuesta. El proceso de poltica raras veces toma una forma secuencial y unilineal, pero para propsitos analticos, puede ser anclado en una serie de fases o etapas. Este enfoque sobre el proceso de las politicas se ha ido enriqueciendo en los ltimos aos. Desde los planteamientos originales han trasncurrido multitud de estudios descriptivos e investigaciones lo cual ha sido calificado por Robert S. Word (2006) como un renacimiento de pensamiento comparable al que tuvo lugar con las concepciones de David Easton (1957) del proceso de las politicas como un sistema o el desarrollo metforico de las etapas de las politicas elaborado por Lasswell (1956 y 1971). A partir de lo expuesto podemos definir los cinco componentes del proceso: Problemas (Issues) Actores Recursos Instituciones Niveles de gobierno

Anlisis de y para la politica: El anlisis tiene diferentes objetivos y relaciones con el proceso de la politica. De tal manera que podemos pensar que el analisis comprende una serie de actividades en un espectro de conocimiento en el proceso de las polticas; conocimiento para el proceso de la politica y conocimiento sob re el proceso de las polticas. Esta clasificacin puede observarse fcilmente en la Grfica No.1

Grfica No. 1

Fuente: Parsons W. (1995: 55)

La primera fase incluye lo siguiente: 1.Determinacin de la poltica: Aqu se analiza cmo, por qu, cuando y para quien se hace la politica. 2.Contenido de la poltica: Esto puede incluir la descripcin de una poltica en particular y cmo se desarrolla en relacin a otras polticas anteriores, o puede ser que se contraste con un marco terico analtico que conlleve la crtica de la poltica.

Uno de los paradigmas del anlisis de polticas lo constituye el anlisis costobeneficio que utiliza tcnicas provenientes de los campos de la economa, la estadstica, la investigacin de operaciones y otras herramientas que coadyuvan a los formuladores a plantear la politica. Este planteamiento puede considerarse como el ms ortodoxo y constituye lo que Dryzek (1987:16) denomina el conocimiento basado en las intervenciones de la formulacin de la poltica. 3. Monitoreo y evaluacin: Se centra en examinar el desempeo de la politica en cuanto a sus fines y qu impacto pueda tener en la solucin de un problema determinado.

5 La segunda fase que es el anlisis para la politica se considera que se compone de: 4. Informacin para la poltica: Una forma de anlisis que intenta alimentar las actividades de la formulacin de la poltica. Puede ser que tome la forma de una investigacin interna/externa o la emisin de una opinin vlida y aceptada. 5. Cabildeo de la poltica: Como su nombre lo indica, es una actividad que involucra la investigacin y la argumentacin con el fin de influir en la agenda de la politica dentro y/o fuera del gobierno.

Los problemas pblicos

Las polticas no nacen al azar. Responden a una demanda social que confronta la solucin de un problema o intenta modificar una circunstancia o conducta. Si vemos con ms detalle el proceso advertiremos que previo a cualquier poltica se suscita precisamente la definicin y la localizacin de los problemas que pretende resolver esa poltica. Toda poltica pblica persigue solucionar o aliviar uno o ms problemas pblicos. Sin embargo, la primera dificultad consiste en definir el problema. Es importante, por tanto, considerar lo que se define como problema pblico. No todos los problemas que la ciudadana afronta o propone son considerados como problemas pblicos. Y otras veces, como en el caso de las polticas preventivas, los gobiernos emprenden polticas que buscan solucionar problemas que an no son considerados como problemas por la poblacin. Los problemas abordados normalmente por la ciencia y la tecnologa son relativamente benignos porque son definibles y sus soluciones verificables. Una propuesta de mejora de suelos tiene pocas probabilidades de error. Sin embargo, Quin puede proponer soluciones indiscutibles para el maltrato infantil ?. Los problemas pblicos son, generalmente, vagos y dependen mas de criterios politicos que de una formulacion cientifica. Por ello se les ha llamado retorcidos (wicked) porque no tienen una solucin clara y definida. Los problemas retorcidos son aquellos que su definicin es polmica. No hay acuerdo total sobre qu constituye el problema. Pero igual ocurre con las soluciones que terminan siendo ambiguas e inciertas. Si es difcil arribar a una definicin satisfactoria del problema, mas lo es aun llegar a determinar las soluciones. Si no existe una causa fundamental de la complejidad y, por consiguiente, una causa primera de los problemas retorcidos, no existe tampoco tal cosa como un nico mejor enfoque para

6 abordar tales problemas. Si, fundamental de los problemas cientficos (p. ej. sobre el cambio solucin: debemos tener ms incertidumbre. por ejemplo, se afirma que la causa retorcidos es la falta de conocimientos climtico), esta afirmacin ya implica una investigacin cientfica para reducir la

Por otro lado, si el problema fundamental fuera la divergencia de puntos de vista, la solucin implcita es establecer procesos de debate y participacin que conduzcan a un consenso practicable. Esto confirma el argumento de que la definicin del problema tiende a comportar una solucin preferida. Con mucha razn se ha dicho que quien define el problema ya propone una solucin. De ah que sea necesaria una cierta prudencia a la hora de valorar todos los mtodos propuestos para abordar los problemas retorcidos, puesto que es probable que todos ellos sean inadecuados en diverso grado. Esta situacin de no saber por dnde comenzar ha llevado a muchos a afirmar que la tarea del analista no consiste en determinar los muchos problemas pblicos que hay, sino en corregir las polticas actuales de los gobiernos para que tengan precisin en la concepcin de los problemas que intentan resolver. Es decir, que el analista se convierta en una especie de explorador para que politicos y funcionarios adviertan los problemas implcitos u ocultos en las polticas que practican. Por otro lado, estas dificultades han llevado a algunos analistas al escepticismo. Nos dicen, y parecen tener la razn, que realmente los gobiernos no buscan resolver los problemas pblicos sino que el proceso va en sentido contrario. A partir de los recursos materiales y de informacin que disponen, los gobiernos buscan aquellos problemas que est a su alcance resolver. Charles O. Jones (1970) argumenta que la politica publica es un conjunto de procesos donde es posible identificar prcticas determinadas en torno a un problema politico especfico. Este concepto del problema pblico es la contribucin ms importante de Jones ya que unifica el proceso politico en torno a un problema determinado. Para Jones, el mecanismo unificador de las actuaciones en el proceso politico es la accion que surge impulsada por la necesidad de resolver un problema politico. De esta manera Jones asocia dos categoras fundamentales: los problemas pblicos y la alternativas de decisin de poltica agrupando cinco fases: Identificacin del problema Formulacin de la poltica Legitimacin o legislacin de la poltica Implementacin

7 Evaluacin de la politica.

En la medida que el proceso de poltica va desarrollndose dentro del marco institucional de un pas, la reforma pasar por varios puntos en los cuales su esencia puede ser cambiada, y sus posibilidades de ser implementada puede estar en riesgo. Estas etapas cruciales del proceso de poltica ocurren en puntos diferentes en el marco institucional, tales como la oficina del Presidente, el Congreso o la parte de la burocracia encargada de implementarlo. En cada uno de estos ndulos de polticas (Immergut, 1992) o puntos de veto, la reforma ser afectada por aquellos actores que tienen acceso a estos puntos y pueden influenciar el proceso durante esa etapa en particular. Los actores que participan en la toma de decisiones en cada ndulo de poltica, adems de aquellos que logran influenciarlos, no son los mismos en cada etapa. Tambin, los mismos actores pueden tener roles diferentes en las diferentes etapas del proceso de poltica. Sus agendas y su poder sern diferentes en cada punto de veto, y su posibilidad de influenciar el contenido de la reforma y su factibilidad puede variar. Los problemas pblicos no vienen de una definicin cientfica ni de lo que los polticos deciden llamar como problema en sus discursos. Mas bien son una combinacin de ambos. Los problemas pblicos son valoraciones hechas por la misma sociedad que se ve afectada en su condicin o en sus intereses. En pocas palabras: son construcciones sociales. Si una situacin especifica o un conjunto de circunstancias constituyen un problema es porque existe un conocimiento de ese hecho que lo convierte en problema y el reconocimiento que se trata de algo negativo, que debe ser tratado por el poder pblico y resuelto de acuerdo a los valores vigentes en una sociedad. Es decir, hay un elemento de conocimiento y un factor moral que unidos dan como resultado la percepcin de que eso es un problema pblico. Por ello es fcil comprender que los problemas pblicos no se definen de una sola vez. Cambian en el tiempo porque el conocimiento y la ciencia avanzan incesantemente. Pero tambin con el tiempo, los valores de la sociedad, vinculados a las creencias, se modifican. Y la mayora de veces son imperceptibles los cambios. Hasta los aos setenta, el hbito de fumar en pblico no constitua un problema pblico. Era normal que las personas fumaran en las oficinas, en los restaurantes e incluso en los aviones. Sin embargo, hoy no slo es prohibido sino que est fuertemente sancionado. Fumar en pblico transgrede la ley y una norma de convivencia.

8 Qu fue lo que cambi? El conocimiento y los valores. Hasta los aos setenta no exista la evidencia cientfica de que los fumadores pasivos corrieran igual o mayor riesgo que los fumadores activos de contraer cncer de pulmn. Pero hagamos una correccin. Posiblemente la evidencia exista desde mucho tiempo pero no se consideraba necesaria la intervencin del Estado para impedir el humo del tabaco en los lugares pblicos. En un momento determinado, las condiciones se modificaron y lo que era una conducta estrictamente privada se convirti en una amenaza a la poblacin. Aparecieron entonces grupos de presin interesados en salvaguardar la salud pblica que se dieron a la tarea de convencer a la sociedad y a los gobiernos que fumar en lugares comunes era un problema pblico y que debera prohibirse. Y lo lograron en nombre de la responsabilidad que tiene el Estado de proteger el aire que aspira la poblacin. Esto nos lleva necesariamente a definir el problema desde dos dimensiones la del conocimiento o experiencia y la de los valores : Un problema pblico es una construccin social, un hecho cultural que obedece a una estructura de conocimiento y moral (Gusfield, 1981). Porque no basta con experimentar la condicion adversa y definir el problema. En cualquier sociedad se combinan el conocimiento y el juicio moral para construir socialmente los problemas. Por ejemplo, en las polticas contra el tabaquismo se conjuga el conocimiento de los efectos perjudiciales para la salud del tabaco- aspecto cientfico- pero tambin dos valores implcitos en estas polticas: la obligacin moral del poder pblico de proteger al pblico, compuesto por los propios fumadores y los no fumadores, as como la potestad moral del Estado de limitar la conducta privada de los ciudadanos (los fumadores). Imaginemos una situacin en la que se contara con la evidencia cientifica del efecto perjudicial del tabaco, pero que por falta de consenso colectivo sobre los alcances del poder pblico no fuera factible emprender ninguna politica pblica que previniera el tabaquismo. Los valores aceptados se encuentran ligados a las creencias prevalecientes en una sociedad. De ah las diferencias entre unas sociedades y otras para definir los problemas y las alternativas. Por ejemplo, el trabajo infantil puede ser o no percibido como problema segn sea el conocimiento que se tenga de esa situacin y/o los juicios morales que se hagan sobre el mismo. En muchas comunidades campesinas el hecho que los nios trabajen no constituye ningn problema y si lo sera el que no lo hicieran. Por lo que a los ojos de esas comunidades, las politicas que prohiban el trabajo infantil pueden parecer perversas y dainas al bienestar de los nios. Esta conjuncin de percepciones, conocimientos y valores es lo que siempre se esconde en la esencia de cualquier poltica pblica. Cuando el gobierno

9 decide limitar las importaciones, subvencionar a los indigentes o auxiliar con fertilizantes a los campesinos pobres hay uno o ms problemas que se pretende resolver o aliviar. Cualquier anlisis de polticas debe comenzar precisando cul o cules son los problemas que se intentan resolver. Ahora bien, los tericos de las polticas pblicas nos dicen que la cuestin no es tan sencilla como suponer que los problemas quedan resueltos por las polticas. Lo que realmente hacen las polticas es intercambiar unos problemas por otros. Los problemas sociales nunca son eliminados, slo se transforman. Cualquier politica que intente solucionar o aliviar un problema pblico generar consecuencias directas o indirectas que a su vez generarn nuevos problemas. Esta situacin de no saber por dnde comenzar ha llevado a muchos a afirmar que la tarea del analista no consiste en determinar los muchos problemas pblicos que hay, sino en corregir las polticas actuales de los gobiernos para que tengan precisin en la concepcin de los problemas que intentan resolver. Es decir, que el analista se convierta en una especie de explorador para que politicos y funcionarios adviertan los problemas implcitos u ocultos en las polticas que practican. Por otro lado, estas dificultades han llevado a algunos analistas al escepticismo. Nos dicen, y parecen tener la razn, que realmente los gobiernos no buscan resolver los problemas pblicos sino que el proceso va en sentido contrario. A partir de los recursos materiales y de informacin que disponen, los gobiernos buscan aquellos problemas que est a su alcance resolver. Pero nos conviene ahondar ms en la clase de problemas que las polticas pretenden abordar y a ese esfuerzo se dirige el prximo apartado.

Los problemas retorcidos ( wic ked ):

En las ciencias naturales y en la ingeniera se tratan unos problemas. En la planificacin de las politicas se tratan otros. Un problema matemtico o una nueva clasificacin de plantas sigue una va de solucin relativamente definida y lo ms importante es que sabemos cuando se problema ha sido resuelto. En los problemas sociales y politicos resulta ser al revs. No existe una via de solucin sino muchas y tampoco podremos definir cuando el problema ha sido resuelto. En realidad, algunos consideran que las politicas no resuelven los problemas sino solamente los sustituyen unos por otros. Se resuelven una y otra vez. Por eso, en la literatura de las politicas se dice que los problemas que ataen a las politicas pblicas son malignos o retorcidos (wicked).

10 Cmo son estos problemas ? caractersticas: Un conocido texto1 propone seis

1. No existe una formulacin definitiva. Dependiendo de las soluciones que se planteen, as se formular el problema. Tomemos, por ejemplo, el caso de la pobreza. Es la pobreza los ingresos bajos? En parte s, pero cules son las causas de que los ingresos sean bajos? Depende de identificar el origen que se formulen las soluciones: Educacin? Falta de empleos? Deficiencias en la economa nacional?. Como hemos dicho anteriormente, los problemas retorcidos dependen de factores que son cambiantes en el tiempo: el conocimiento y los valores. 2. Se carecen de reglas que determinen cundo finaliza el problema. Cuando se construye un edificio se sabe la fecha exacta en que se inicia y el momento en que se da por concluido. Cuando se trata de resolver un problema de polticas, podemos conocer aproximadamente el inicio pero nunca cuando termina, porque el camino para resolverlo depende de la consideracin que se le da a su naturaleza. En todo caso, algunos autores sostienen que en cierto sentido las polticas nunca mueren porque los problemas sociales slo se transforman. 3. Las soluciones a los problemas retorcidos no son falsas o verdaderas, sino buenas o malas. Y eso depende de los valores. En la qumica, las soluciones pueden ser revisadas por otras personas para calificar su exactitud. En los problemas sociales, los juicios generalmente varan de acuerdo a los intereses personales o de grupo. Por lo que en la evaluacin de las polticas necesariamente tienen que aplicarse valores. Pero para que estas evaluaciones tengan algn valor, los evaluadores nos deben informar de cules son esos valores. De otra manera, sus juicios no tienen ninguna trascendencia. 4. Toda solucin a un problema retorcido es una solucin de un solo golpe. Como no hay oportunidades de aprender mediante ensayo y error, cualquier intento de solucin es muy significativo. Siempre deja huellas. No se puede implementar una politica de saneamiento ambiental para ver cmo funciona y despus corregirla como que si nunca hubiera existido. Cualquier ensayo cuenta porque afecta el problema y sus posibles soluciones. 5. Todo problema retorcido es esencialmente nico. Se pueden copiar o adaptar soluciones pero el problema ha de tener particularidades que lo hacen nico e irrepetible. 6. Todo problema retorcido puede considerarse como sntoma de otro problema. Si solamente se ataca el problema en un nivel demasiado bajo, es
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Horst W.J. Rittel y Melvin M. Webber en Dilemas de una teoria general de planeacin (1973)

11 decir, por incrementos puede ser que todo resulte peor y aleje las posibilidades de solucin definitiva. En la vida real, las politicas no atienden una sola definicin de los problemas sociales pero siempre esconden definiciones de problemas. Por lo que sin querer complicar esta exposicin, los escenarios anteriores nos permiten sealar que el anlisis de polticas siempre trata con problemas de percepcin y de conocimientos. Es decir, son problemas de la epistemologa.2 Sobre esto volveremos con ms detalle adelante. Pero aqu valga subrayar que aparte de incompleto es irreal cualquier evaluacin de una poltica que no considere los supuestos epistemolgicos sobre los que descansa. Cmo una situacin o circunstancia real, se expresa y racionaliza en una definicin que a su vez conlleva el diseo de la respectiva poltica. Aqu aparecen toda clase de variaciones sobre el mismo tema. Puede ser que haya consenso sobre la condicin adversa (issue) pero no sobre cul es el problema exactamente y, por lo tanto, sobre la poltica que debe ser emprendida. Un ejemplo sera el desempleo. Algunas personas pensaran que el problema reside en los impuestos que desalientan la inversin, otras que el problema consiste en las trabas burocrticas para fundar nuevas empresas y algunos ms en la falta de infraestructura fisica y humana que lo hacen poco atractivo para la inversin nacional y extranjera. De tal manera que cualquier circunstancia requiere de una interpretacin y de un intrprete. Y an cuando una condicin sea reconocida, eso no significa necesariamente que sea un problema pblico. Como ha sido aceptado desde hace mucho tiempo, un problema tiende a existir en el sentido poltico cuando afecta o amenaza a cualquier otro grupo. Como bien lo ha dicho Kingdon Para que una condicin (issue) sea un problema, la gente debe convencerse de que debe hacerse algo para resolverlo (Kingdon, 1984:119). Tambin hay situaciones en las que analistas y polticos discuten las respuestas para llegar a acuerdos cuando an no existe una conceptualizacin comn del problema. Una vez definido el problema, la poltica pblica persigue su resolucin o superacin. Puede ser de las condiciones o de la conducta, pero siempre hay una aspiracin de modificar algo. La solucin de algunos problemas sociales resulta ms sencilla que la de otros. A veces un problema no resulta tan complicado como podra ser una poltica de regulacin del trnsito de vehculos pero otras veces puede ser complejo y difcil de medir como por

Disiciplina filosfica que se ocupa del conocimiento: Qu conocemos? Cmo conocemos? Etc.

12 ejemplo aumentar las exportaciones, motivando a los pequeos agricultores a producir para la exportacin. Por tanto, el xito de la ejecucin de cualquier poltica est ntimamente relacionado con el tipo de problema (o problemas) con el que nos estamos enfrentando. En un trabajo clsico denominado La implementacin de la poltica pblica: un marco de anlisis (1981) de Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian, (SyM) se expone lo que se conoce como la tratabilidad de los problemas. Es decir, la susceptibilidad que tienen los problemas de ser resueltos. Segn estos autores, hay problemas que no son tratables para una poltica y otros que si lo son. Ahora bien, no todos los problemas son tratados por las polticas pblicas. Los que alcanzan ese status son aquellos que se han incorporado a la llamada agenda de gobierno que es un punto obligado de referencia en el proceso de las polticas y que veremos ms adelante.

La tipo loga de las polticas:

La tipologa ms conocida es la clasificacin de las polticas pblicas de Theodore Lowi (1964, 1972) quien niega que exista una forma nica para explicar las polticas pblicas. Tampoco hay una estructura de poder nica de donde emanen las politicas. En el mbito politico existen lo que Lowi denomina arenas polticas con una estructura propia, su propia dinmica distinta y formada por un conjunto especfico de actores. Para Lowi, las polticas pblicas como mbitos de asuntos, determinan la politica y no a la inversa. Son los temas a resolver los que dan paso a diversas formas de la poltica (politics). Los asuntos de las polticas pblicas pueden clasificarse en:

Distributivos: Cuando se trata de distribuir nuevos recursos. Redistributivos: Cuando se busca modificar la distribucin de los recursos existentes. Regulatorios o normativos: Cuando se trata de regular o controlar ciertas actividades. Constitutivos:Cuando se trata de crear o reorganizar las instituciones.

Elaborada la clasificacin de asuntos, podemos comprender, segn Lowi, que las polticas pblicas pueden clasificarse de la siguiente manera:

Polticas Distributivas Polticas Redistributivas Polticas Regulatorias

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Polticas Constitutivas

Hay que sealar que esta visin de Lowi de considerar la politica (politics) determinada por las polticas (politics) ha sido muy criticada en el mbito acadmico por considerarla demasiado simplista y sin rigor metodolgico. No obstante, la tipologia ha sido ampliamente aceptada aunque en contraposicin se ha sealado que todas las polticas pblicas tienen elementos distributivos, redistributivos y regulatorios. La tipologia original de Lowi se basa en dos ideas bsicas: (Smith, 2002): Las polticas causan la poltica, que revierte la nocin tradicionalmente asumida por la mayora de politlogos. El argumento se centra en que diferentes tipos de polticas generan diferentes relaciones de poder entre individuos y grupos, y que estas relaciones pueden describirse y predecirse con base en el tipo de poltica. La caracterstica central del gobierno es el poder coercitivo, es decir, la habilidad para forzar a los individuos y grupos a desarrollar ciertas actividades o conductas. Por lo que es posible elaborar una clasificacin que especifique cmo las polticas determinan las relaciones de poder. Lowi propone clasificar las polticas pblicas a partir de la coercin que se ejerce directamente sobre el comportamiento de los afectados o sobre el entorno del comportamiento de los afectados. De tal forma, que pueden identificarse tres tipos de polticas: 1. Las polticas distributivas son para problemas concretos, en que no hay intereses muy opuestos, hay cooperacin y liderazgos. Un sistema de subsidios para las personas de la tercera edad sera un caso de poltica pblica distributiva. Tambin lo es cuando los gobiernos imponen aranceles o cuotas a la importacin en beneficio de los productores locales. Normalmente existe la participacin dominante de unos pocos grupos de inters que interactan entre s con el fin de apropiarse de los beneficios de la intervencin del Estado. En este tipo de polticas se crea una situacin de captura o dominio del Estado por parte de un grupo reducido de actores. 2. Las polticas redistributivas son las ms difciles, el ejecutivo negocia con los grandes poderes, se trata de las relaciones de propiedad, poder, prestigio social. En este caso las transacciones se hacen casi imposibles. Tienden a ser muy coactivas como por ejemplo una poltica de reforma tributaria, reforma agraria o la politica de expropiacin de bienes por causas de justicia penal. 3. Las polticas reguladoras que son turbulentas, con coaliciones de grupo porque la eventual solucin no puede favorecer a todos de la misma manera.

14 Por ejemplo, el control de la seguridad vial o una poltica que regule el uso del agua. Hay que sealar que esta visin de Lowi de considerar la politica (politics) determinada por las polticas (politics) ha sido muy criticada en el mbito acadmico por considerarla demasiado simplista y sin rigor metodolgico. No obstante, la tipologia ha sido ampliamente aceptada aunque en contraposicin a Lowi se ha sealado que en realidad todas las polticas pblicas tienen elementos distributivos, redistributivos y regulatorios. Algunos autores como Ripley y Franklin (1982) enriquecen la clasificacin de Lowi y subdividen las politicas regulatorias en dos clases: Regulatorias competitivas, que limitan la provisin de ciertos bienes y servicios a uno o varios proveedores. Tal es el caso de la adjudicacin de concesiones areas o las frecuencias de telecomunicaciones . Regulatorias protecto ras, que controlan ciertas actividades consideradas peligrosas o dainas como podra ser el manejo de explosivos o de desechos qumicos. Otra aparente contradiccin es la que se d entre las politicas distributivas y las redistributivas. Las primeras podrian dar la impresin que el Estado otorga recursos sin tener que asegurar la exaccin de alguien, mientras que en las redistributivas hay ganadores y perdedores. Sin embargo, en la realidad ninguna politica o accin pblica es neutral. Siempre beneficia a unos y afecta a otros. De tal forma que, como reconoci el propio Lowi posteriormente cualquier politica tiende a tener impacto redistributivo de algn tipo. El mrito que se le reconoce al anlisis de Lowi no reside tanto en haber inventado una clasificacin de los tipos de polticas sino en haber definido un marco terico que explica los intereses a nivel sectorial y cmo stas actividades y sus intereses influyen en la forma en que se llevan a cabo las polticas pblicas.

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Mode los del P roceso

Es reconocido que gran parte de la indagacin del anlisis de poltica pblica se ha dirigido a saber cmo se resuelven los problemas y no tanto qu problemas llegan a ser objeto de la intervencin gubernamental. Por ello, desde principios de los aos cincuenta los tericos de nuestra disciplina han tratado de encontrar modelos del proceso de las politicas. A este respecto debe hacerse una aclaracin. Algunos estudiantes piensan errneamente que los modelos en el anlisis de polticas son expresiones ideales o normativas a las cuales debera conformarse la poltica pblica. Incluso algunos resienten que tengamos que estudiar modelos que han sido diseados en el extranjero para otras realidades. Nada ms alejado de la intencin de utilizar medios que tienen un propsito didctico y de aclaracin de ideas y conceptos. En ese sentido, los modelos tericos de polticas son artefactos tericos construidos con el objetivo de simplificar, comprender e incluso predecir realidades muy complejas. Hay algunos requisitos que debera llenar un modelo para que sea til en el anlisis. Vamos a enumerar algunos a continuacin: Ordenar y simplificar la realidad. No pretende fotografiarla sino representarla como si se tratara de un mapa. Ayudar a identificar lo que es significativo. Invitar a encontrar explicaciones y a profundizar la investigacin. Proveer una buena comunicacin entre el analista terico y el pblico.

Histricamente el primero de los modelos que se plante fue el secuencial o por etapas basado en las ideas de Lasswell que trataba de racionalizar el fenmeno de la politica publica.A Charles Jones (1970) se le atribuye haber simplificado las ideas pioneras de Lasswell y disear el modelo del ciclo como lo conocemos hoy (Ver Grfica No.2) y que se encuentra prcticamente en cada libro de texto de polticas pblicas. El segundo es el de la caja negra que fue el aporte de Easton y que nos impulsa a pensar en trminos de flujos. Esta metfora fue muy admirada en su tiempo porque centraba la atencin del observador en el conocimiento de la poltica. Es decir, el funcionamiento del proceso de las polticas como flujos o corrientes de informacin, de recursos y de intereses. El tercero es ms moderno y proviene del enfoque sistmico. Lo constituye el tratamiento al proceso de polticas como una relacion interactiva entre

16 actores e instituciones al interno de lo que se llaman los subsistemas de polticas. De tal forma que los subsistemas son los foros o espacios donde los actores discuten los problemas de las polticas, sus posibles soluciones y argumentan y negocian en funcion de sus ideas e intereses. Los tres modelos, an desde diferentes ngulos, ayudan a identificar las fuerzas y actores que determinan las polticas y cuya comprensin se hace necesaria para confirmar que el fenmeno de las polticas pblicas no puede considerarse como un objeto esttico o un producto terminado sino una incesante construccin y descontruccin. Este enfoque sobre el proceso de las politicas se ha ido enriqueciendo en los ltimos aos3. Desde los planteamientos originales han transcurrido multitud de estudios descriptivos e investigaciones lo cual ha sido calificado por Robert S. Word (2006) como un renacimiento de pensamiento comparable al que tuvo lugar con las concepciones de David Easton del proceso de las politicas como un sistema o el desarrollo metforico de las etapas de las politicas elaborado por Lasswell.

1.El ciclo de la poltica.

Las polticas pblicas pueden comprenderse como un proceso ordenado en etapas. A este modelo se le llama el ciclo de las polticas pblicas. Es el camino que sigue normalmente una persona para resolver un problema. Primero define cul es el problema, disea alternativas, toma una decisin y formula una ruta a seguir. El proceso termina cuando evala su curso de accin. De acuerdo con la literatura especializada el modelo se puede componer, a grandes rasgos, de: identificacin de problemas, formulacin de polticas, decisin, implementacin y, finalmente, evaluacin. (Ver Grfica No. 2 ). Obviamente se trata de una simplificacin de la realidad pero esto no le impide que tenga valor para ilustrar de una sola mirada la trayectoria de las polticas.

No tenemos el espacio suficiente para resear los modelos que se han ido construyendo en los ltimos aos pero el lector queda invitado a conocerlos en diversas fuentes. A tal efecto, considero que una de las mejores antologas se encuentra en el libro de Wayne Parsons que se cita en la bibliografa.

17 Grfica No. 2

Esta representacin sencilla y casi lineal ha sido objeto de agudas crticas. Se nos dice que el proceso de polticas en la realidad poco tiene que ver con un camino ordenado y secuencial como el del ciclo. Aaron Wildavsky, quien se caracteriz en sus trabajos por una alta dosis de pragmatismo, recomend que el anlisis debera darle la vuelta al esquema clsico de la Grfica No. 2. La formulacin del problema no debe ser el primer paso del anlisis sino el ltimo. El anlisis debe encontrar un problema sobre el que se pueda y se deba hacer algo (1979:3). Como no se tienen todos los recursos, siendo el tiempo el ms escaso de ellos en el quehacer del gobierno, se debe contrastar los objetivos deseados y los recursos disponibles para acoplar lo deseable y lo posible. En palabras de Wildavsky, el anlisis demanda encontrar la mejor, no la nica de las soluciones. Por lo que ms que competencia tcnica como el que se requerira en el anlisis de operaciones. se necesita que el analista posea una rara mezcla de inteligencia, juicio y virtud. (1979: 388). Otro de los crticos al modelo del ciclo ha sido Giandomenico Majone quien comentaba en un famoso artculo escrito en 1978 que las polticas requieren ideas, argumentos y evidencias por lo que recomendaba al analista apoyarse ms en categoras como problema, datos, informacin, evidencias y

18 argumentos. La razn? porque las polticas pblicas finalmente se derivan de la poltica (politics). Para Majone el analista es un productor de argumentos a favor de las polticas y un recolector de evidencias que apoyan esos argumentos ms que un tcnico ocupado en fijar alternativas, consecuencias y elecciones racionales. No fue sino hasta fines de la dcada de los ochenta cuando Paul Sabatier (1988 y 1991), a menudo en colaboracin con Hank Jenkins-Smith (1993), propuso que la heurstica del proceso de las polticas tena serias limitaciones como base para sustentar la investigacin y la enseanza (Jenkins-Smith y Sabatier, 1993:3). Es decir, adoptar el modelo del ciclo para explicar la politica pblica equivale a dar por estancado la indagacin del proceso. Concretamente estos autores sostenan que el proceso de las polticas negaba el papel de las ideas en particular, de las ideas que comprendan los aspectos relativamente tcnicos de los debates de las polticas pblicas en la evolucin de las polticas (Sabatier, 1993:15). Sabatier plante seis quejas muy concretas acerca del proceso de las polticas en cuanto concepto unificador dentro de las ciencias de las polticas (JenkinsSmith y Sabatier, 1993: 3-4; cursivas en el original) las cuales describimos a continuacin: 1. El modelo por etapas realmente no es un modelo causal. Es decir, no se presta para predecir, ni siquiera para indicar de qu modo una etapa lleva a la otra. 2. El modelo por etapas no proporciona una base clara para probar las hiptesis empricas Por tanto, no est dispuesto a ser confirmado, enmendado ni inventado.

3. La metfora de las etapas sufre de un enfoque legalista, de arriba abajo, inherente.

4. La metfora de las etapas subraya inadecuadamente el ciclo de las polticas como la unidad temporal de anlisis En otras palabras, niega el concepto de un sistema de relaciones intergubernamentales. 5. La metfora de las etapas no alcanza a proporcionar un vehculo adecuado para integrar los papeles de los anlisis de las polticas y el aprendizaje orientado por las polticas a travs del proceso de polticas pblicas.

19 3. El enfoque sistmico de la politica pblica: El concepto de sistema ha invadido todos los campos de la ciencia y penetrado en el pensamiento y en el habla corriente y en los medios de comunicacin de masas. Las explicaciones de esta popularizacin del concepto de sistema son complejas. Por un lado est el trnsito de las mquinas productoras a las de autocontrol por lo que la tecnologa ha terminado pensando no ya en trminos de maquinas sueltas sino de sistemas que se autogobiernan. Es imposible, por tanto, que la mquina se encuentra relacionada con otras de las cuales depende para su funcionamiento. Por el otro lado, hay un cambio bsico en las categoras del pensamiento. De una u otra manera estamos forzados a tratar con complejidades, con totalidades o sistemas. Hoy se presta atencin no solamente a los automviles como mquinas de transporte sino en relacin a las personas, al medio ambiente y a las reservas de combustible de un pais. Ya por los aos sesenta un primer ministro canadiense insertaba el enfoque de sistemas en su plataforma poltica:

existe una interrelacin entre todos los elementos y constituyentes de la sociedad. Los factores esenciales en los problemas, puntos, polticas y programas pblicos deben ser siempre considerados y evaluados como componentes interdependientes de un sistema total.. Citado por Von Bertalanffy
L.en Te ori a Ge ner a l de S iste m as (pg. 2)

Tambin en las ciencias sociales se ha diseminado las teorias que privilegian un abordaje de sistemas y este enfoque han tenido influencia en nuestra disciplina. Esta manera de considerar la formulacin de polticas es dinmica en contraposicin al clsico modelo de ciclos. Nos ayuda a apreciar flujos continuos dentro del sistema poltico y evitar explicar la formulacin de polticas exclusivamente en trminos legales. La segunda ventaja es que en este enfoque se subraya el rol de las instituciones, aspecto que haba quedado soslayado en los primeros trabajos. Las instituciones importan y las polticas que se formulan en el sistema estn ligadas a la calidad de las instituciones . En el anlisis de polticas contemporneo se conoce la corriente institucionalista y neoinstitucionalista provenientes bsicamente de la economa. Por ltimo, esta corriente de pensamiento ha contribuido en gran manera a la comprensin del policy network que se traduce como redes polticas. En trminos generales, una red poltica es un conjunto de actores pblicos y privados que interactan a travs de una estructura no jerrquica e

20 interdependiente. Concepto que describe el proceso de elaboracin de las polticas en las sociedades modernas y que se fundamenta en los trabajos pioneros de los politlogos que utilizaron la Teoria de Sistemas en la explicacin del sistema poltico. Hay varios enfoque del proceso de las polticas que parten de la teoria de sistemas y subsistemas. Uno de los ms conocidos es el de Deutsch que escribi Los nervios del gobierno. Para Deutsch la informacin y no el poder debera ser el objeto principal del anlisis poltico. De tal manera que el sistema poltico es una especie de red de canales de comunicaciones (Parsons, W: 1995:367) en la que la informacin facilita o entorpece la auto-regulacin y el control. El proceso de decisiones de los gobiernos, por tanto, conlleva direccin de la informacin ms que el poder. Este proceso de control, argumenta Deutsch, involucra la transmisin de mensajes y la comprensin del proceso poltico implica una rama de la ingeniera de las comunicaciones ms que una ingeniera del poder. Los otros enfoques conocidos en la disciplina son el de los tringulos de hierro, la caja negra, las redes de polticas y las coaliciones promotoras que veremos a continuacin. 3.1 Los tringulos de hierro El concepto de tringulo de hierro fue formulado en los primeros estudios de poltica pblica en Estados Unidos en los aos sesenta que versaron sobre polticas agrcolas, hidrulicas y de obras pblicas. (HECLO, H.1978). El concepto alude a una serie de relaciones informales pero fuertes entre las oficinas del Ejecutivo, los Comits del Congreso y la clientela de los grupos de inters que pueden ganar o perder con los programas derivados de las polticas pblicas. Puede ser que el Presidente o algn funcionario de alto nivel trate de combatir esas conexiones pero no tardar mucho en advertir las capacidades de esa especie de subgobiernos. En la Grfica 3 se advierten los intercambios que los componentes (vrtices del tringulo) hacen entre s. Por ejemplo,la burocracia brinda a los grupos de inters pocas regulaciones y favores especiales (informacin, trmites, influencia en las decisiones) mientras los grupos de inters corresponden con apoyo poltico va influencia sobre el Congreso.

21

Grfica No. 3

La crtica ms notable a este modelo es que sesga la atencin del analista a descubrir cules son los pocos actores realmente poderosos, pasando por alto el poder de las nuevas configuraciones sociales, polticas y econmicas. Justamente a estas nuevas configuraciones corresponde el modelo de redes que estudiaremos extensamente en el captulo VII. No obstante lo anterior, el modelo se contina utilizando en los anlisis modernos. Posiblemente uno de los ms notables en Estados Unidos es el que relaciona las multinacionales de produccin y distribucin de alimentos (grupos de inters) con los Comits de Agricultura del Congreso y las agencias reguladoras del Ejecutivo. Se ha puesto al descubierto el enorme poder que tiene este circuito al gobernar los subsidios agrcolas y los negocios de alimentos en ese pas.4 3.2 Una caja negra La obra de David Easton (1957) Un anlisis del sistema de la vida politica marc la aplicacin del anlisis de sistemas, muy popular en esa poca, a la vida politica utilizando para ello la metfora de una caja negra.

Tambin llamado agribusiness.

22 Este concepto se deriva de los trabajos de Easton y otros autores que aunque no trataron frontalmente el anlisis de polticas, ni era su intencin hacerlo, aportaron una valiosa contribucin a la comprensin del proceso de las polticas. Particularmente en los aos sesenta cuando comenzaba a conceptualizarse la relacin entre la formulacin de polticas, los productos y la influencia del entorno. (Parsons, W: 1995: 24) El conjunto persistente de relaciones humanas que implique significativamente poder, mando y autoridad es lo que Easton denomina sistema poltico. En este sentido el sistema poltico lo define Easton como:

"Las interrelaciones a travs de las cuales los valores se ubican en forma autoritaria, para una sociedad y por las cuales los miembros son inducidos a aceptarlas como un enlace".
En efecto, la vida en sociedad supone la existencia de un conjunto de relaciones humanas que, de acuerdo con su naturaleza y contenido, se organizan alrededor de sistemas complejos en permanente interrelacin (relaciones familiares, religiosas, escolares, econmicas, polticas, etc.). Este enfoque de las llamadas instituciones polticas, es el que permite concebir al Estado como una organizacin abierta y dinmica, en permanente adaptacin y transformacin. La vida poltica conforma un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias est expuesto el sistema poltico mismo, que a su turno reacciona frente a ellas. Al respecto considera Easton que: "el sistema poltico debe verse en trminos dinmicos y no solamente en trminos estticos. Sus procesos deben interpretarse como flujos continuos e interrelacionados de conducta". (Easton, D. 1965). Si se lograra aislar analticamente la vida poltica como sistema, sera intil interpretarlo como existente en el vaco. Es preciso verlo rodeado de ambientes fsicos, biolgicos, sociales y psicolgicos los cuales confirman que la vida poltica forma un sistema abierto y por tanto expuesto a influencias procedentes de los dems sistemas a los que est incorporado. De ello fluye una corriente constante de acontecimientos e influencias que conforman las condiciones en que han de actuar los miembros del sistema. En el modelo de la caja negra podemos identificar cuatro factores: Ideas Intereses Individuos Instituciones

23 El proceso de las polticas se caracteriza como una caja negra que convierte los inputs en outputs a travs de procesos dinmicos. Este modelo ha sido utilizado para enfatizar el hecho de que nos encontramos con un sistema del que realmente no podemos predecir los resultados sino conformarnos con estimar probabilidades. Es, por tanto, una til forma de entender las polticas pblicas y el papel del Estado Grfica No. 4 Modelo de la Caja Neg ra(Easton)

24

Grfica No. 5 Modelo de Easton (versin simplificada)

En la Grfica No. 4 se ilustra la idea de Easton de representar un sistema politico como un conjunto interrelacionado de actividades, roles e instituciones que operan dentro de un ambiente que provee inputs al sistema politico y traduce estos inputs en outputs de politica. Easton y los partidarios del anlisis poltico sistmico argumentaban que podemos pensar del proceso de las polticas como el producto de un sistema que influye y se deja influir a la vez por su entorno. A su vez, el modelo representa el efecto de la retroalimentacin (feedback) que ejercen los outputs del sistema, que son las polticas pblicas, sobre los insumos (entradas y presiones) al mismo sistema. El modelo simple pero elegante de Easton fue muy bien recibido. Para muchos cientificos polticos esta representacin otorgaba un marco terico sistemtico, holistico, ordenado y comprensible a partir del cual se puede conceptualizar los procesos politicos. Posiblemente podria servir como una afirmacin cientifica orientada al campo del analisis de las polticas. Al menos apelaba a aquellos que buscaban rigor y definicin. Para los estudiantes de las polticas proveia una alternativa til al enfoque historicoinstitucional que habia dominado el campo. Easton y otros autores aunque no trataron frontalmente el anlisis de polticas, ni era su intencin hacerlo, aportaron una valiosa contribucin a la comprensin del proceso de las polticas. Particularmente en los aos

25 sesenta cuando comenzaba a conceptualizarse la relacin entre la formulacin de polticas, los productos y la influencia del entorno. (Parsons, W: 1995: 24) La idea central es que un sistema recibe insumos (inputs) y responde con productos (outputs). Los insumos son las diferentes formas de problemas, informacin, presiones y otros semejantes con los que los actores del sistema reaccionan. Los productos son, en su forma ms simple, las decisiones de politica pblica de hacer o no algo al respecto. Obsrvese que las apatas como tales, pueden dar lugar a procesos de polticas. Consideremos, por ejemplo, que la indiferencia al problema del medio ambiente por la sociedad provoca la ausencia de polticas pblicas de medio ambiente y, como dijimos en el captulo 1, las polticas son tambin las inacciones de los gobiernos. Como insumos (inputs) encontramos una serie de circunstancias o conductas que provienen de la sociedad (o fuera de ella) o de los grupos interesados en la poltica. Las polticas se encuentran como productos intermedios que a su vez generan productos e impactos (outcomes) que pueden adoptar diversas maneras. stos a su vez concurren nuevamente en el sistema en un flujo circular porque nos encontramos frente a un sistema que se retroalimenta continuamente y lo que eran los outputs se convierten en nuevos insumos y as sucesivamente. Finalmente tenemos como input al proceso la actividad que realicen los grupos de interes o llamados tradicionalmente en la ciencia politica como grupos de presin. Por supuesto que estos pueden generar partidarios o adversarios cuando se trata de que el inters pblico predomina ante el interes particular de estos grupos. Mucha de la investigacin en la ciencia politica se ha dedicado a la particular labor de estos grupos y su influencia en las polticas pblicas. Los inputs al proceso de las polticas son las demandas que se ponen en el sistema para que se mitigue o resuelva un problema pblico. Quizs la forma ms obvia de las demandas sean las elecciones que son la forma ms comn de participacin politica. Los medios de comunicacin suelen anunciar los resultados electorales como mandatos que obtienen los partidos o politicos electos. El contenido de los medios de comunicacin representa otro de los inputs al proceso de las polticas. Es conocido el rol que juegan los medios y concretamente los redactores en la seleccin de las notcias, cmo enfatizan algunas y cmo se juega con el impacto visual de una fotografia o una imagen. Debe subrayarse que algunos estudios han demostrado que la influencia que ejercen los medios en las polticas es menor a la que se supone. La poblacin

26 que tiene acceso a los medios y con la enorme competencia y diversidad de fuentes que existe ahora suele advertir que las noticias pueden maquillarse, que los comentarios son sesgados y que la imparcialidad de los medios no pasa de ser un potente atractivo publicitario. Pero no todos los problemas e ideas llegan a penetrar en el sistema representado por la caja negra. Algunos actores politicos y algunas instituciones funcionan como guardianes, que filtran las demandas en la cuidadosamente sellada caja negra de la politica. La funcion de los guardianes es importante, por cuanto determinan la agenda politica. La mayoria de las demandas polticas sobre el sistema no logran pasar este filtro. Por otra parte, muchos de los editoriales y comentarios de los medios son considerados como una especie de correspondencia entre los mismos politicos y formuladores de polticas. Lo cual explica que aunque no modifiquen la opinin pblica de la mayoria de la poblacin si tienen efecto en las percepciones y juicios de la clase politica, justamente el sector que decide y formula las polticas pblicas. Los outputs de las decisiones son las polticas reales que formulan las instituciones y los actores politicos. Los impactos de la politica son cambios concretos caracterizados como politicos economicos, sociales y ambientales. Supuestamente los impactos son aquellos que se esperan, que se desean y que incluso se anticipan, pero hay impactos que no se buscaban y que pueden incluso ser adversos. Finalmente, los impactos se perciben y se retornan de nuevo a la caja negra como retroalimentacin. Muchas personas argumentan que la mayora de los tems de la agenda en el sistema politico provienen de la retroalimentacin y que la mayora de las decisiones de politica son relativamente modificaciones menores de polticas pasadas, un fenmeno que se llama sucesin de polticas o incrementalismo. Obviamente el modelo de Easton, que se encuentra muy cerca de la ciberntica, contiene relaciones e implicaciones que no pueden ser tratadas con detalle aqu. No obstante , podemos ilustrar el modelo en una forma ms simplificada como se hace en la Grfica No.5. 3.3 Los subsistemas de las polticas: Un sistema no es un agregado indiferenciado de seres humanos. Tiene estructura y en todos, excepto en los sistemas ms pequeos, consiste de muchos subsistemas. Si se caracteriza un sistema como sujeto al estrs de un excesivo volumen en demandas, el exceso de carga no afecta a todos los sistemas en formas idnticas. Cualquier sistema puede verse afectado en

27 forma diferenciada y puede que responda a su manera al estrs ocasionado. (Easton 60)

Para estudiar el proceso de las politicas, la investigacin se ha focalizado en los llamados subsistemas de las politicas compuestos de instituciones y actores que estn directamente involucrados en el proceso de formacin de politicas en un rea especializada de politicas (educacin, salud, defensa, etc.). Las politicas se formulan en los subsistemas politicos que consisten en los conjuntos de actores que tratan con los problemas pblicos. El trmino actor debe aclararse ya que algunos estn ntimamente vinculados al proceso y otros no. Normalmente a los actores involucrados directamente en el proceso les llamaremos integrantes de las comunidades de politicas y a los que participan en un sentido mas general, redes de politicas. La realidad politica puede estudiarse de diferentes maneras. El anlisis de politicas es slo uno de ellos. Su gran ventaja consiste en partir simultneamente del concepto de un subsistema dinmico. Es decir de un proceso en marcha . La nocin de subsistema se refiere a la inclusin de actores, ideas e intereses estructurados en relaciones, mas o menos estables. En trminos muy sencillos, los subsistemas de las politicas son dinmicos. Las variaciones en los subsistemas se deben a una variedad de fuerzas ambientales como de las dinmicas internas lo que desafia a cualquier equilibrio inducido en dicho subsistema. De haber formulado anteriormente una metfora de los tringulos de hierro (Comits del Congreso- Cabildeadores -Administradores) en la que se formulaban las politicas, hoy se recurre a estructuras abiertas a las que concurren los grupos organizados, los politicos, los empresarios, acadmicos y comunicadores formados alrededor de las coaliciones promotoras. En relacin a la formulacin e implementacin de las politicas pblicas, consideramos que se trata de un subsistema. Es el campo especfico del proceso de las politicas en el cual subrayamos su naturaleza cambiante. Hay actores, eventos y condiciones que interactan en formas que son a menudo impredecibles y que conducen a politicas y decisiones que tambien son impredecibles. A diferencia de un sistema con un inicio y un final (abierto/cerrado), el proceso de las politicas nunca cesa, nunca se detiene. Las politicas pblicas buscan resolver problemas y a su vez generan nuevos problemas que producen nuevas politicas en un ciclo interminable. Por eso le llamamos un proceso, porque si bien es cierto podemos tener una imagen en un momento dado como si se tratara de una fotografia, nunca debemos olvidar que

28 estamos frente a una gran pelcula. La pelcula de los gobiernos y sus decisiones, acciones y resultados.

3.4 Las redes de polticas:

Este enfoque tiene la ventaja sobre los anteriores que aborda los aspectos ms relacionales e informales en la formulacin de polticas. La metfora de red o comunidad busca concentrarse en el patrn de los contactos formales e informales y de las relaciones que definen las agendas de polticas pblicas y la toma de decisiones. Se utiliza el concepto de red en contraposicin a la interaccin que tiene lugar dentro y entre las instituciones formales del gobierno. La idea bsica de esta metfora consiste en asumir que toda poltica pblica est enmarcada en un contexto de relaciones y dependencias. Por otro lado, como la experiencia moderna demuestra las organizaciones gubernamentales no son el actor director central en los procesos polticos y las actividades de administracin asumen un rol diferente. Esto no implica que todos los actores tengan igual poder. La mayora de las teoras de redes asumen que el poder de un actor est relacionado con los recursos que posee. En contraste con los enfoques tradicionales, en el enfoque de red de polticas pblicas, el rol administrativo de los actores gubernamentales no es tan evidente. Las redes existen debido a las interdependencias entre actores. Las redes constan de una diversidad de actores cada uno de los cuales tiene sus propias metas. Las redes son relaciones de naturaleza ms o menos duradera entre actores. En principio, cada actor involucrado puede desarrollar un rol de administrador. Pero el rol de administrador en si mismo tambin difiere del definido en los enfoques tradicionales. Las actividades de administracin se dirigen a un gran alcance de la interaccin de mejoramiento y sustento entre los distintos actores involucrados, y a conjugar las metas y enfoques de los diversos actores. As, no slo las organizaciones gubernamentales ocupan una posicin diferente, sino que tambin estn involucradas en actividades distintas. En el Captulo VII nos concentraremos en el estudio de los autores que han recurrido a esta metfora de redes y las posibles aplicaciones que tienen los modelos propuestos para la realidad guatemalteca. As por ejemplo en el enfoque de redes destaca la propuesta de Sabatier (1988 y 1991) sobre la formulacion de polticas a travs de comunidades de

29 poltica a las que llama Coalisiones Promotoras5 (Advocacy Coalition Framework-ACF-). Este ingenioso modelo explica la formulacin de la agenda, pero tambin afirma que se comprende mejor el proceso de las politicas como una serie de interacciones entre los grupos que como una serie de transiciones entre diferentes etapas como establece el modelo del ciclo. En todos estos modelos, el concepto clave es el de subsistema de la politica pblica (WOOD, R. 2006). Algunos autores describen a los subsistemas como un torbellino de actividad que gira alrededor de un tema particular de politica pblica, frecuentemente fuera de las relaciones formales institucionales. El modelo ACF ser descrito en el captulo VII y se cita aqu como uno de los principales referentes en el estudio del proceso de las polticas.

La Agen da de Gobierno:
Nos detuvimos anteriormente en cmo es que se definen los problemas pblicos, ahora nos corresponde indagar sobre cmo es que llegan a ser parte de la agenda de los gobiernos? La respuesta a tales preguntas no termina en hechos estticos o aislados. Se encuentra en la interaccin de un conjunto de procesos , que como mnimo incluyen los siguientes : La formacin de la agenda. La formulacin de la politica que resulta de la seleccin de una o varias alternativas. La eleccin que la autoridad pblica hace de las alternativas, que se manifiesta en una decisin legislativa o en una decisin presidencial. La palabra agenda tiene muchos usos, an en el contexto del gobierno. En el caso del anlisis de polticas tiene una connotacin especial como veremos a continuacin. Llamar la atencin del poder pblico sobre un problema es un logro poltico. Tambin lo es considerar los problemas antiguos en nuevas formas de solucin. Los activistas politicos invierten buena parte de su tiempo y energa en traer los problemas que les interesan a la atencin de la opinin pblica y de los gobiernos. Ms adelante hablaremos de los llamados emprendedores politicos como aquellos personajes que estn dispuestos a invertir sus recursos a cambio de las politicas que patrocinan. Aqu es solamente importante subrayar el rol
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Algunos traductores utilizan el trmino Coaliciones de Defensa en lugar de Coaliciones Promotoras. El trmino advocacy en ingls d lugar a las dos nociones.

30 que juegan sealando indicadores y haciendo comparaciones para promover sus ideas. En la medida en que mayor sea el anlisis y el debate, la sociedad tendr mayor claridad en identificar sus problemas y, por tanto, sus soluciones. Es en el sistema democrtico donde es posible, en teora, para todos los sectores y los ciudadanos en individual hacer valer su interpretacin particular de los problemas y las formas de solucionarlos. Aparte de ello, la ventaja de perfeccionar la definicin del problema con anlisis es llegar a una discusin ms argumentada con los actores polticos que, obviamente, tratarn de hacer prevalecer las ideologas o intereses representados en el juego politico democrtico. Partimos de que los ciudadanos esperan que los gobiernos acten con el propsito de solucionar problemas que en un momento determinado son considerados prioritarios. En las sociedades democrticas, los gobiernos son asediados constantemente por demandas que proceden de distintos sectores de la sociedad. Los ciudadanos requieren seguridad pero tambin quieren que el Estado respete su libertad y privacidad, los padres demandan educacin para sus hijos, los ancianos presionan por las pensiones de jubilacin, los empresarios por una mejor infraestructura para el comercio y as sucesivamente. Todos necesitamos del poder pblico para subsistir. Podemos definir la Agenda de Gobierno como el conjunto de problemas que apelan a un debate pblico, incluso a la intervencin de las autoridades pblicas legtimas (MyT: 114) Una mejor definicin es la de Kingdon (2003:3) para quien la agenda es

la lista de temas o problemas para los cuales los funcionarios de gobierno, y las personas fuera del gobierno estrechamente relacionadas con esos funcionarios, le prestan una atencin seria en un momento dado.
De estas definiciones podemos extraer varias conclusiones. La primera es que se tratan de problemas que demandan la atencin o solucin por el poder pblico. Vimos anteriormente que los problemas son construcciones sociales y ahora se demuestra la potencia de esta idea. Generalmente son los afectados o grupos de inters quienes identifican tales problemas pero tambin puede darse el caso de que sea desde el gobierno que se anuncien los problemas a resolver. La segunda conclusin apunta a que en un sistema democrtico la elaboracin de la agenda de gobierno se plantea como una tarea colectiva que incorpora la iniciativa gubernamental pero tambin la de la sociedad. De ah se desprende la necesidad de que en las sociedades democrticas la sociedad se encuentre organizada y pueda expresarse libremente. Las polticas que se deriven de tal agenda habrn de ser resultado de la democracia plural. Los gobiernos estarn presionados a hacer bien las cosas

31 y a demostrar racionalmente que as lo hacen. Por tanto, los problemas pblicos podrn manejarse en forma abierta y racional en un marco de comunicacin y entendimiento entre gobernantes y gobernados. La tercera conclusin es que el acceso a la agenda no es libre o neutro. No llega a la agenda cualquier problema, sino solamente aquellos que logran ganar la competencia entre una multitud de demandas sociales. Veremos esto con mayor amplitud en el siguiente apartado cuando tratemos sobre el control de la agenda . Una vez formada la agenda, la autoridad pblica se ve forzada a utilizar medios concretos, pero tambin y sobre todos, simblicos para responder a las demandas para que stas no se conviertan en conflictos. Es la importancia de la comunicacin poltica por la que el Estado y quienes lo dirigen, buscan gobernar no slo proveyendo bienes y servicios pblico, sino tratando de satisfacer las aspiraciones de sus administrados. Ahora bien, la autoridad pblica puede responder de diferentes manera a un problema pblico que se incluya en la agenda: (MyT: 126) Rechazar el problema desactivndolo, bloquendolo, ridiculizando a los lderes o simplemente ignorndolo. Mandar una seal simblica: recibir y escuchar a los lderes y escuchando a los empresarios polticos. Postergar el examen del problema. El ejemplo clsico es la creacin de comisiones para estudiar el problema. Establecer el procedimiento para el tratamiento del problema sin darle un contenido. Reglamentar una parte pequea del problema sin entrar a fondo al mismo. Por ejemplo, dotar de un subsidio en lugar de resolver la situacin de desempleo. Tomar en cuenta la demanda en su conjunta y aplicar una respuesta razonable y eficiente. Anticiparse a que surja la demanda sin esperar la intervencin de los empresarios polticos. En conclusin, el abordaje de la agenda de gobierno nos permite conocer el ritmo de la vida pblica de un pas. Quien determina la agenda institucional? Cmo se articulan las respuestas a las demandas sociales ?sern la pregunta clave para conocer la medida en la que un gobierno responda al sistema democrtico y a las demandas ciudadanas. Si bien es cierto los eventos a menudo son importantes en la formulacion de las ps no puede decirse que siempre son importantes o que sean los que disparan la atencion a un problema. Algunos acadmicos han estudiado el rol del cambio social y econmico en la politica y en las ps. Las crisis politicas son el resultado no tanto de uno o varios eventos aislados sino que a menudo el resultado de un periodo de inexorable cambio social y conflicto.

32 Sin embargo, algunos eventos pueden producir el mpetu necesario para modificar o crear ciertas politicas. Por ejemplo, el movimiento ambientalista en todo el mundo ha sido relativamente exitoso en magnificar algn suceso de contaminacin, como los derrames de petrleo en los ocanos, para exigir la formulacin de polticas que protejan el medio ambiente. Cuando uno de estos eventos ocurre- un derrame de petrleo, un accidente de aviacin o un desastre natural- y los medios convergen a la escena del accidente o desastre, surgen las fotografias, los testimonios de las victimas. Al mismo tiempo, los medios especulan sobre la responsabilidad del trgico suceso. Se entrevistan a las vctimas, funcionarios de gobierno, los expertos y los lderes sociales. Cuando de alguna manera la sociedad se convence de que se trat de un acto de Dios la preocupacin se centra en auxiliar a las vctimas pero cuando se insina que el desastre se debi a errores humanos, como mal diseo, error de operacin, codicia de las empresas o negligencia del gobierno, la atencin se centra a la necesidad de remediar esas causas. Es uno de los puntos ms comunes para que se formule o modifique una politica pblica. Los informes, las audiencias y las investigaciones apuntarn siempre a aprender algo de este incidente y asegurarse que no vuelva a ocurrir. (Birkland, T. 1997: 1-2)

El control de la agenda.
Ahora bien, hemos estado hablando de la agenda de gobierno pero sta no es nica ni constante. Hay cambios en las agendas cuando cambian los gobiernos y hay agendas especializadas en la distintas ramas del gobierno: salud, educacin, medio ambiente, etc. Y luego en cada una de estas ramas tambien hay agendas ms especializadas. Por tanto, el acceso a la agenda est controlado y en el modelo del proceso de las polticas como sistema (ver 3.2 ) se define que hay guardianes6 de la agenda. Obviamente quienes posean este control tienen un recurso poltico poderoso. Se trata de los grupos o personas que ejercen el poder no de una manera formal pero si efectiva. Uno de los guardianes de la agenda lo constituyen los medios de comunicacin social. El titular del dia, la importancia que se le preste a un asunto o, por el contrario, el silencio de los medios opera en la prctica como controles deseados o no. En los Estados Unidos se han hechos varios estudios sobre la influencia de los medios en las decisiones gubernamentales y de ah ha surgido un agrio debate sobre el escaso o gran favor que le hace a la

En ingls: Gate keeper

33 democracia que la comunicacin social se encuentre concentrada y no dispersa por toda la sociedad. De acuerdo a la corriente pluralista los problemas y la agenda se definen por un proceso de competencia entre distintos grupos. Eso era lo que Dahl argumentaba en su estudio de New Haven (1961). Es verdad que los pluralistas nunca dejaron de reconocer que el poder no estaba distribuido uniformemente pero siempre insistieron en que las polticas se decidan y formulaban en un entorno de debate y libre concurrencia. En principio, en una sociedad libre y democrtica, todos pueden influir en la agenda de las polticas pblicas. Sin embargo, despus de los aos sesenta los crticos de esta corriente han sealado que las polticas se formulan en procesos que son sesgados a favor de determinados grupos, ideas e intereses y en contra de otros. Uno de los principales crticos fue Schattschneider a travs de un libro titulado El Pueblo Semisoberano publicado en 1960 7. El autor argumenta que una de las facultades esenciales de los gobiernos es la de manejar los conflictos antes de que estallen. Por lo que el alcance y la extensin de los conflictos se encuentran enmarcados a partir de los actores dominantes del juego politico. Por lo que la estructura del juego politico viene definida por reglas que convienen a los actores que ostentan el poder. Es decir, los grupos de presin, los partidos polticos y las instituciones. En sus propias palabras: Todas las formas de organizacin poltica estn sesgadas a explotacin de ciertos tipos de conflicto y la supresin de organizacin significa movilizacin de sesgos. Algunos organizados al interior de la politica mientras que otros son fuera de ella (SCHATTSCHNEIDER, 1960:71-73).

favor de la otros, pues temas son organizados

Por lo que abandonando el entusiasmo de los pluralistas por la democracia, este autor concluye que la definicin de los conflictos constituye una forma fundamental del poder politico. Pero no solamente de los problemas sino tambin de las alternativas para solucionar esos problemas. Lo cual se resume en la ms conocida frase de este autor:

La definicin de las alternativas es el instrumento supremo del poder. (ibid).

Citado por Parsons (2007:157)

34

BORRADOR FAVOR DE NO CITAR

31 julio 2011 MARCO T. CAJAS --------------------------------------------------------------------------------------------CONCLUSIONES 1. Una de las razones que hacen pertinente el anlisis de polticas es que ms all de la discusin sobre si debe existir ms o menos Estado, se debe ver cmo se hace el gobierno. En otras palabras, cmo se interviene en las realidades para producir ciertos cambios esperados en trminos de los asuntos pblicos. En ese sentido, el anlisis es una perspectiva de observacin y al mismo tiempo una gua instrumental que nos dice cmo estructurar acciones que solucionen o al menos alivien los problemas pblicos. Esto justifica el estudio terico de las metforas o modelos que intentan describir en trminos simples el complejo proceso de la poltica pblica. 2. Algunos autores describen a los subsistemas como un torbellino de actividad que gira alrededor de un tema particular de politica pblica, frecuentemente fuera de las relaciones formales institucionales. De donde aparece la nocin de subsistemas que pueden describirse como tringulos de hierro, redes de politicas, redes de asuntos, monopolios de las politicas y otros. Cada una de estas nociones tiene su importancia relativa . Por ejemplo en el enfoque de las ACF muchas de las preguntas giran alrededor del Cmo y Por qu? los actores participan en los subsistemas y la dinmica de la composicin entre coalisiones que compiten entre si en un determinado subsistema. 3. En relacin a la formulacin e implementacin de las politicas pblicas, consideramos que se trata de diferentes subsistemas. Es el campo especfico del proceso de las politicas en el cual subrayamos su naturaleza cambiante. Hay actores, eventos y condiciones que interactan en formas que son a menudo impredecibles y que conducen a politicas y decisiones que tambien son impredecibles.

FIN MARCO T. CAJAS