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UNIVERSIDADE OPET
FACULDADE DE DIREITO

GERSON KUL KAMP FARIAS

ACORDO DE LENIÊNCIA – ASPECTOS JURÍDICOS E PRÁTICOS

CURITIBA
20202
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Gerson Kul Kamp Farias

ACORDO DE LENIÊNCIA – ASPECTOS JURÍDICOS E PRÁTICOS

Trabalho de Conclusão de Curso apre-

sentado ao Curso de Direito da Faculdade
UniOpet, como requisito parcial para a ob-
tenção do grau de bacharel.

Orientador: Profº MestreAndré Luis Ponta-

rolli

CURITIBA
2022
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RESUMO

Este presente trabalho de monografia de conclusão do curso de Direito da

Uniopet sob orientação do Professor Luís Andre Pontarolli, depositada em novembro
de 2022. Essa pesquisa buscou examinar o instituto do acordo de leniência e sua
previsão na Lei nº 12.529/2011 e na Lei nº 12.846/2013, realizando uma abordagem
acerca das origens do referido instituto no direito norte-americano e a primeira nor-
ma legal a prevê-lo no Brasil, assim como esmiuçando as individualidades, o proce-
dimento e a realidade de cada modelo de leniência previsto no ordenamento jurídico
brasileiro. Com esse método, tivemos o objetivo de pesquisar um tema que vem re-
cebendo cada vez mais importância devido a evolução da execução dos acordos de
leniência como instrumentos de auxílio nas diligências, seja no âmbito do direito
concorrencial, seja para atender aos ambições populares por uma punição à corrup-
ção que instaurou uma crise político institucional no Estado brasileiro, passando por
análise sobre a diferença e efetividade dos programas de leniência adotados, tal
como buscamos listar as sugestões legislativas que destinam-se ao seu aperfeiçoa-
mento, sobretudo do modelo da Lei nº 12.846/2013.

Palavras-chave: Direito Administrativo; Concorrência; Acordo de Leniência;

Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência; CADE; Corrupção; Lei Anticorrupção.
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SUMMARY

This present monograph of conclusion of the Law course at Uniopet under the
guidance of Professor Luís Andre Pontarolli, deposited in November 2022. This re-
search sought to examine the institution of the leniency agreement and its prediction
in Law nº 12.529/2011 and in Law nº 12.846/2013, carrying out an approach about
the origins of the aforementioned institute in North American law and the first legal
norm to provide for it in Brazil, as well as scrutinizing the individualities, the proce-
dure and the reality of each model of leniency provided for in the Brazilian legal sys-
tem. With this method, we had the objective of researching a theme that has been
receiving more and more importance due to the evolution of the execution of leniency
agreements as instruments to help in the diligences, either in the scope of competi-
tion law, or to meet the popular ambitions for a punishment to the corruption that
brought about an institutional political crisis in the Brazilian State, going through an
analysis of the difference and effectiveness of the leniency programs adopted, as we
seek to list the legislative suggestions that are intended for their improvement, espe-
cially the model of the Law No. 12.846/2013.

Keywords: Administrative Law; Competition; Leniency Agreement; Brazilian

System for the Defense of Competition; WHERE IS IT; Corruption; Anti-Corruption
Law.
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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO.............................................................................................................1
1. Fundamentos do acordo de leniência
1.1 Origens....................................................................................................4
1.2 Objetivos da leniência ............................................................................5
1.3 Leniência concorrencial (Lei nº 12.529/2011).........................................6
1.4 Outras espécies de leniência (Banco Central, entes reguladores, entre
outros)..........................................................................................................................9
1.5 Conclusões parciais..............................................................................14

2 Aspectos jurídicos envolvendo a leniência anticorrupção

2.1 Requisitos da Lei nº 12.846/2013.........................................................15
2.2 Mudanças promovidas pela Medida Provisória nº 703/2015................18
2.3 Quem compete celebrar........................................................................18
2.4 Ministério Público..................................................................................21
2.5 Abrangência do acordo.........................................................................24
2.6 Repercussões jurídicas.........................................................................25
2.7 Conclusões parciais..............................................................................26

3. Aspectos práticos da leniência

3.1 Valor da documentação entregue ........................................................27
3.2 Descumprimento da leniência.............................................................. 29
3.3 Órgãos de controle................................................................................30
3.4 Decisões do Tribunal Regional da 4ª Região........................................31
3.5 Decisões do Supremo Tribunal Federal................................................32
3.6 Conclusões parciais .............................................................................33

4. CONCLUSÃO.......................................................................................34

5. REFERÊNCIAS.....................................................................................36
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INTRODUÇÃO
O Acordo de leniência é um regimento do direito concorrencial que obtém cé-
lebre importância ao colaborar para uma ordem econômica mais justa, na proporção
em que proporciona o combate aos cartéis. Em verdade, beira a fantasia imaginar
um universo empresarial de convivência harmônica entre as empresas jurídicas e
seus administradores/sócios que respeitam as regras do livre mercado e as que par-
ticipam de práticas anticompetitivas. Essas dificilmente são descobertas pelas auto-
ridades e, por consequência, os envolvidos não recebem punições. O modelo brasi-
leiro, adotado desde o ano 2000, recebeu forte influência dos Estados Unidos da
América (EUA) e da comissão europeia, e ganhou inicialmente poucas companhias.
Porém, uma organização dos critérios originais amplificou gradualmente a aderência
ao Programa. O maior incentivo fomento, por assim dizer, à propositura do acordo, é
a redução de consideradas punições administrativas, penais e cíveis, colocadas a
empresas e administradores/sócios pelo cometimento de crimes contra a ordem
econômica.
Em consequência de um comprometimento internacional adotado pelo Brasil
para combater a corrupção e compelido pela sociedade após as calorosas manifes-
tações de 2013, o legislativo brasileiro adicionou ao conjunto regulamentar pátrio a
Lei 12.846/2013, popularmente conhecida como Lei Anticorrupção (LAC). Sua in-
cumbência, além de se prestar a ser um novo marco legal para o necessário comba-
te à corrupção pública, é o de suprir uma lacuna legal referente à falta de legislação
para a sanção de pessoas jurídicas por atos proibidos que contemplam contra à
probidade da Administração. Não obstante, a referida ordem, não se interrompeu a
isso. Em específico pelos artigos 16 e 17 da lei, foi possível visualizar uma nova
forma de tratar, administrativamente, as práticas de corrupção no ordenamento jurí-
dico brasileiro: a utilização do direito colaborativo. Isso é, a lei anticorrupção deu a
possibilidade ao direito administrativo punitivo de desabilitar, ou ao menos tentar
abandonar, a velha cultura do hard law, pensando a probabilidade jurídica de a Con-
troladoria Geral da União (CGU) firmar, no âmbito federal, o chamado acordo de le-
niência com as empresas que, porventura, alcançassem se habilitar para tanto. Em
resumo, para isso as pessoas jurídicas devem revelar a prática de definido ilícito de
corrupção previsto na legislação, apontar os envolvidos, bem como oferecerem ao
domínio da autoridade investigadora um composto de provas sujeitos a comprovar o
que foi ou será denunciado. Em troca, a autoridade investigadora dará ao delator um
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eufemismo na punição a que lhe seria posta, ou seja, a autoridade será leniente com
o agente colaborador. A essa troca de informações, como dito, é dado o nome de
acordo de leniência. E, desde que o regimento penetrou ao programa de combate à
corrupção, nunca deixou de ser contestado.
Primeiro, porque, em uma breve leitura, já se mostra possível averiguar que o
texto da lei anticorrupção, quando trata dos acordos de leniência, é ausente quanto
à atuação das diversas outras figuras responsáveis pelo controle do Poder Público.
Em verdade, o legislador, ao menos quando do âmbito federal, só menciona a figura
da CGU. Mas, é certo mencionar que ela é apenas uma entre diversas “ilhas de con-
trole” da Administração Pública Federal. Encontram-se várias outras tais como o Mi-
nistério Público Federa, Advocacia Geral da União, Tribunal de Contas da União que
são entidades autônomas e competentes a buscarem o combate corrupção.
A contrariedade, por conseguinte, é que tal situação é capaz de criar insegu-
rança jurídica. Isso em função de a legislação, ao antecipar que o acordo de leniên-
cia será assinado exclusivamente com um dos incumbidos pelo controle da Adminis-
tração Pública Federal (no caso da LAC, a CGU), deixa a empresa colaboradora ex-
posta ao poder sancionador dos outros entes cujas competências são, por muitas
vezes, constitucionais e, consequentemente, não passíveis de serem afastadas pela
omissão de mera legislação infraconstitucional.
Nesse sentido, o Ministro do Tribunal de Contas da União Benjamin Zymler
criou uma metáfora que é assaz clara ao descrever tal situação, vejamos:
Seria como se a empresa e seus dirigentes estivessem
submetidos a um pelotão de fuzilamento com três solda-
dos: a CGU, podendo declarar a inidoneidade com fulcro
nas normas de licitações; o Ministério Público, podendo
ajuizar ações civis, administrativas e penais; e o TCU,
também podendo declarar inidôneas as empresas. Se
você faz o acordo de leniência com ator só, de nada adi-
anta, porque “as balas dos outros atiradores” podem te
atingir.

É importante mencionar que tal conjuntura de insegurança jurídica criada pela

legislação, isso é, ter restringido a assinatura do acordo tão somente à CGU - a qual,
segundo a metáfora do Min. Zymler, é chamada de exposição aos outros “soldados
do pelotão de fuzilamento” - beira a covardia, e não deveria ser aceita pela legisla-
ção.
Assim sendo importa mencionar que, no capítulo primeiro, serão expostas as
noções básicas acerca de um programa de leniência. Isso será feito a partir da aná-
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lise de seu conceito e seus objetivos; mencionando sobre a sua fundamentação es-
tratégica; e, por fim, outras espécies de leniência, mas que de alguma forma, podem
integrar um programa de leniência.
No segundo capitulo, usurpando como base as indagações mencionadas no tí-
tulo anterior, se aprofundará ao universo dos principais programas de leniência pre-
vistos na legislação brasileira, quais sejam: da legislação antitruste e o da lei anticor-
rupção, analisando, assim, todos seus requisitos e objetivos, para, ao final, os com-
pará-los com os paradigmas definidos se chegar à conclusão de que, ao menos, o
programa de leniência previsto na Lei anticorrupção fortalece o papel do Ministério
Público como agente de salva-guarda do patrimônio público
No terceiro, e último capítulo, se embrenhara na controversa referente à aos
aspectos práticos do próprio programa de leniência da lei anticorrupção que, con-
forme dito, se pauta na conformação de um sistema de leniência sem a previsão de
todos os responsáveis pelo controle da corrupção pública. Dentre eles (se escolherá
o Tribunal de Contas da União para se avaliar, de forma profunda, suas conforma-
ções e contribuições para o aprimoramento e erradicação da referida insegurança
jurídica que, de certo, não é, e nem deve ser esperada pelos administrados.
É esta, a análises a se enfrentar.
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Fundamentos do acordo de leniência

1.1 Origens
O acordo de leniência foi importado do Direito norte-americano, o qual foi cria-
do visando coibir as infrações econômicas do país. Somente no XXI, de forma inédi-
ta, o acordo foi citado, pois foi noticiado com frequência devido a um problema en-
gendrado na sociedade brasileira, a corrupção. Conforme foi divulgada nas mídias,
esse fenômeno se enraizou em nosso sistema, com enorme participação das pes-
soas jurídicas que contratam com o Poder Público, acarretando em escândalos que
ficaram conhecidos pela população como: “Mensalão”, “Petrolão”, entre outros.
Conforme a Ana Carolina Lamy (2014, p. 9), vale ressaltar que a corrupção é
um dilema vivido há anos, os quais são marcadas por poderosos no comando mani-
pulando a minoria que tem seus direitos usurpados com tamanha falta de ética. Ain-
da assim a corrupção desvia recursos que teriam destino a saúde, educação e segu-
rança, dessa forma afetando, de forma direta, a economia e a sociedade. Vale res-
saltar que a globalização foi um fato causador de todo esse fenômeno; no entanto é
possível ver a relação entre o Direito Penal e Economia em países que não adota-
ram o sistema capitalista.
Com esse estouro da corrupção, nasce a Operação Lava Jato, que para a so-
ciedade, em sua maioria, plantou uma semente de esperança. Essa foi a ideologia
da operação, de um efetivo combate à corrupção que poderia ser uma boa oportuni-
dade do Estado tomar uma atitude contra a grande corrupção e impunidade que era
enraizada no País. Com a atuação dos agentes públicos, surge formas de aperfei-
çoar as investigações, como o estatuto da colaboração premiada, utilizada pela Polí-
cia Federal e o Ministério Público Federal, uma ferramenta de suma importância,
naquele momento, no desenrolar das investigações, pois são os órgãos mais impor-
tantes nas investigações criminais. Logo a operação alçou um apelo popular, fazen-
do com que a população, indignada com a deturpação da política, pudesse de algu-
ma forma querer contribuir, seja até mesmo repelindo qualquer atitude que de certa
forma atrapalhe as investigações. Com o avanço das diligências, foi percebendo que
o poder Legislativo, tentou modificar e atrapalhar de alguma forma a operação, pois
cada vez mais, seus membros estariam sendo delatados nas colaborações premia-
das. Contudo o Ministério Público Federal tratou de pôr um ponto final nessas inves-
tidas sem fundamento.
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Assim como os ataques feitos a operação, um regimento jurídico em específi-

co foi foco de diversas agressões, denominado Acordo de Leniência. De saía, o ins-
trumento nasceu de um projeto de lei, de número 6.826, proposto pelo Poder Execu-
tivo da Câmara dos Deputados, que tramitou por mais de três anos, até ser aprova-
do, nascendo como um instrumento contemporâneo nos meios de investigação. Mas
apesar de ser criado previamente a Operação Lava Jato, acabou sendo visto como
uma tentativa de o Governo proteger empresas envolvidas nas investigações. Po-
rém, a análise deste instrumento deverá ser feita para além destas ideias de que
seja uma forma de beneficiar corruptores.
Este estudo tem por objetivo elucidar de que forma surgiu o acordo de leniên-
cia, e expor como novo instrumento no combate à corrupção, com opções possíveis
para que este combate seja efetivo em futuras operações realizadas neste País.

1.2 Objetivos da leniência

A leniência tem como principal objetivo estornar dinheiro aos cofres público
através do processo administrativo e da colaboração as Empresas investigadas. Por
si só, esse já é um bom motivo para a sua aplicação. No âmbito administrativo, os
Estados possuem de condições para que haja acordo. Além disso, o delator deve
reconhecer as suas irregularidades, cessar as condutas e cooperar com os órgãos
que estão investigando. A colaboração com as diligências estimula outras descober-
tas, possíveis infratores e na quebra de esquemas de corrupção. Dessa forma, esse
tipo de acordo oportuniza uma punição a um número seleto de investigados que co-
meteram graves penalidades administrativas, penais e econômicas.
Tais acordos podem acontecer quando o investigado está envolvido em um
processo de investigação criminal da categoria econômica. Os modus operandis uti-
lizados nas fraudes são tão substanciais que, sem o acordo, seria impossível encon-
trar e impedir as práticas ilícitas. Essas provas tendem a simbolizar em informações
e documentos internos das práticas ilícitas, fornecidos por quem efetivamente parti-
cipou da prática, que muito possessível seriam impossíveis de serem obtidos de ou-
tra maneira que não por meio da colaboração. O colaborador pode colaborar com as
minúcias de como eram efetivados os delitos, quem participava para sua concretiza-
ção, a permanência e a partir quanto ocorria e em que tempo ocorria, os locais que
eram praticados, fornecendo, conforme mencionado, as informações, participantes e
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documentos. Por conseguinte, o acordo de leniência tem como objetivo restituir e/ou
reparar os prejuízos causados pelos atos ilícitos praticados.
O conceito de leniência é muito mais amplo que sua aplicação no direito. No
contexto da política antitruste, passando a ser empregado quando há aplicação de
uma pena ou obrigação menos severa do que aquela que seria aplicável não hou-
vesse cooperação voluntária.
Podemos entender como Acordo de Leniência o contrato celebrado entre o
Estado e a pessoa investigada, pessoa jurídica, o qual a máquina pública pode dar o
benefício do abrandamento ou a extinção da pena aplicada ao particular, em troca,
pede a colaboração com provas materiais e documentos, logo solidificando a culpa-
bilidade do ente e massificando sua prova cabal.

1.3 Leniência concorrencial (Lei nº 12.529/2011)

O programa de Leniência foi inserido no Brasil pela Lei nº 10.419/2000, que al-
terou a lei nº 8.884/94, tendo por propósito de confirmação a repressão de infrações
à ordem econômica do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC). Esse
foi o primeiro ordenamento de acordo no Brasil, o qual foi influenciada em outras
jurisdições. Nos dias que ocorrem o Programa de Leniência Antitruste brasileiro está
previsto nos artigos 86 e 87 da Lei nº 12.529/11 e dos artigos 237 a 251 do Regi-
mento interno do CADE. O programa é um agrupamento de ações com vistas a de-
monstrar, investigar e punir os crimes contra a ordem econômica; informar e orientar
permanentemente pessoas jurídicas e cidadãos a respeito dos direitos e deveres e
garantias previstos na legislação; incentivas, orientar e assistir os proponentes à ce-
lebração do acordo.
Segundo a Amanda Athayde e Andressa Fidelis, o Programa de Leniência
passou por duas transformações, a primeira, entre 2000 e 2011, o qual ficou estabe-
lecido as bases, as quais estavam voltadas para a divulgação de seus requisitos,
benefícios, procedimentos a empresas e indivíduos (2016, pag. 39 – 45).
Com ênfase, sobre tudo no ponto de vista notório, na vontade de proporcionar
confiança e respeito. Já na segunda fase, a partir de 2012, passou a vigorar a nova
lei nº 12.5629/11. O estado iniciou a aplicação de multas altíssimas nos julgamentos
dos Processos Administrativos, isso fez com que as Pessoas Jurídicas (PJ) ficassem
com receio de severas condenações. Portanto, passou a investigar novas práticas
ilícitas.
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Esse novo ordenamento foi confirmado.

Os quais trazem dados concretos sobre a quantidade de Acordos de Leni-
ência Antitruste referentes a cartéis nacionais, internacionais ou de ambos
antes e depois da Lei nº 12.529/2011. Conforme os autores, na vigência da
antiga internacionais, 38%, parcialmente nacionais e internacionais, e 37%
totalmente nacionais. Com isso, mais de 60% dos casos diziam respeito a
cartéis internacionais. Todavia nos primeiros anos de vigência da Lei nº
12,529/2011, 80% dos acordos foram totalmente nacionais, 6% foram parci-
almente nacionais e internacionais, e 14% foram totalmente internacionais,
ou seja, existiu algumas mudanças nos cartéis investigados, uma vez que
80% se tratavam de cartéis Lei nº 8.884/94, 25% dos Acordos de Leniência
eram totalmente nacionais. (Eduardo Frade, Diogo Andrade e Amanda
Athayde, 2018)

Com entrada em vigor da Lei nº 12.529/2011 em maio de 2012, implantando

pequenas alterações em comparação ao Programa de Leniência Antitruste da lei
anterior, Lei nº 8.884/94. As transformações, que são claras, são: a alteração da au-
toridade competente para celebrar o acordo (2.1.1); o fim do impedimento para que
o líder do cartel seja Proponente do acordo (2.1.2); e a ampliação dos ilícitos penais
cobertos pela imunidade concedida ao signatário do acordo (2.1.3).
Segundo o manual do Conselho de Administrativo de Defesa Econômica (CA-
DE), O Programa de Leniência Antitruste (Programa de Leniência) do Conselho Ad-
ministrativo de Defesa Econômica (Cade) é um conjunto de iniciativas com vistas a
detectar, investigar e punir infrações contra a ordem econômica; informar e orientar
permanentemente as empresas e os cidadãos em geral a respeito dos direitos e ga-
rantias previstos nos artigos 86 e 87 da Lei nº 12.529/2011 e nos artigos 197 a 210
do Regimento Interno do Cade (RICADE); e incentivar, orientar e assistir os propo-
nentes à celebração de Acordo de Leniência Antitruste do Cade (Acordo de Leniên-
cia).
O Acordo de Leniência Antitruste é aplicável às aos crimes conjecturados no
artigo 36 da Lei no 12.529/2011, anteriormente previstas nos artigos 20 e 21 da Lei
nº 8.884/1994. Na maior parte das vezes, são pactuados Acordos de Leniência em
relação à prática de cartel, ou seja, quando empresas concorrentes se estruturam e
realizam acordos com o propósito ou com a capacidade de produzir os efeitos, ainda
que não alcançados, de (I) limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre
concorrência ou a livre iniciativa; (II) dominar mercado relevante de bens ou servi-
ços; ou (III) aumentar arbitrariamente os lucros (art. 36, caput, I a III da Lei nº
12.529/2011)
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A prática de cartel é tanto uma ilegalidade administrativa (art. 36, §3º, I da Lei
nº 12.529/2011) quanto uma antijuricidade criminal (art. 4º, II da Lei nº 8.137/1990).
No polo administrativo a capacidade para investigar e instaurar processos ad-
ministrativos para a apuração de cartéis e outras condutas anticoncorrenciais coleti-
vas é da Superintendência-Geral (art. 13, V da Lei nº 12.529/2011), sendo a decisão
condenatória ou absolutória de competência do Plenário do Tribunal do Cade (art.
9º, III da Lei nº 12.529.2011). A celebração do Acordo de Leniência candidata as
empresas e/ou pessoas físicas à obtenção dos benefícios da extinção da ação puni-
tiva ou da redução da penalidade aplicável pelo Cade, benefícios estes concedidos
definitivamente quando do julgamento do processo administrativo pelo Plenário do
Tribunal do Cade (art. 86, §4o da Lei nº 12.529.2011) (vide perguntas 17 a 19, infra).
Na esfera administrativa, nos termos do artigo 37, incisos I a III da Lei nº
12.529/2011, as sanções pecuniárias (multas) aplicáveis às infrações contra a or-
dem econômica são as seguintes: I. no caso de empresas, multa de 0,1% a 20% do
faturamento bruto da empresa, grupo ou conglomerado, obtido no último exercício
anterior à instauração do processo administrativo, no ramo de atividade empresarial
em que ocorreu a infração, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando
for possível sua estimação; II. no caso de pessoas físicas ou jurídicas de direito pú-
blico ou privado, bem como de associações, e sindicatos que não exerçam atividade
empresarial, não sendo possível utilizar-se o critério do valor do faturamento bruto,
multa entre R$ 50.000,00 e R$ 2.000.000.000,00; e III. no caso de administradores
direta ou indiretamente responsáveis pela infração cometida, quando comprovada
sua culpa ou dolo, multa de 1% a 20% daquela aplicada à empresa. Conforme pre-
visto no artigo 38 da mesma Lei, além das multas, outras sanções podem ser apli-
cadas isoladas ou cumulativamente na esfera administrativa, tais como: (i) a exigên-
cia de publicação da decisão de condenação em jornal de grande circulação; (ii) a
proibição de contratar com instituições financeiras e de participar de licitações reali-
zadas por órgãos públicos; (iii) a cisão de sociedade ou venda de ativos; (iv) a reco-
mendação para que seja concedida licença 12 compulsória de direito de propriedade
intelectual; (v) a proibição de concessão de parcelamento de tributos; (vi) a proibição
de exercer comércio e/ou qualquer outro ato ou providência necessários para a eli-
minação dos efeitos nocivos à ordem econômica.
Também, está prevista a celebração externa do acordo. Consoante previsto no
artigo 2º, caput, da Lei nº 12.529/2011, a Lei de Defesa da Concorrência, bem como
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o Programa de Leniência do Cade, aplicam-se às condutas que foram no todo ou em

parte praticadas no território nacional ou mesmo às condutas praticadas em outra
jurisdição, desde que produzam ou possam produzir efeitos no Brasil. Para que seja
possível a celebração do Acordo de Leniência com relação a condutas ocorridas fora
do Brasil, a empresa e/ou pessoa física proponente deve indicar provas de que os
efeitos foram produzidos ou poderiam ser produzidos no território nacional, estabe-
lecendo uma conexão entre a conduta anticoncorrencial coletiva e tais efeitos no
Brasil.
Conforme o artigo 86 da Lei nº 12.529/2011, tanto as empresas quanto as
pessoas físicas envolvidas ou que estiveram envolvidas nos crimes à ordem econô-
mica podem ser proponentes do Acordo de Leniência, desde que preenchidos os
requisitos previstos nos artigos 86 da Lei nº 12.529/2011 e 198 do RICADE (vide
pergunta 11, supra). A negociação do Acordo de Leniência junto à Superintendên-
cia-Geral do Cade é normalmente feita por meio do representante legal do propo-
nente. O proponente do Acordo de Leniência que detiver representante legal deve
conferir ao seu advogado poderes específicos para negociar e celebrar Acordo de
Leniência com o Cade e com o Ministério Público.
Segundo o artigo 86 da Lei nº 12.529/2011, o órgão responsável pela negoci-
ação e pela assinatura dos Acordos de Leniência é a Superintendência-Geral do
Cade. O Tribunal do Cade não participa da negociação e/ou da celebração do Acor-
do de Leniência, competindo-lhe apenas decretar, ao final, o cumprimento do acordo
quando do julgamento do Processo Administrativo (art. 86, §4º da Lei nº
12.529/2011). Muito embora os arts. 86 e 87 da Lei nº 12.529/2011 não exijam ex-
pressamente a participação do Ministério Público para a celebração de Acordo de
Leniência Antitruste, a experiência 17 consolidada do Cade é no sentido de viabilizar
a participação do Ministério Público, titular privativo da ação penal pública e detentor
de atribuição criminal, tendo em vista as repercussões criminais derivadas da leni-
ência. Assim, o Ministério Público (Estadual e/ou Federal) pode participar do acordo
como agente interveniente, a fim de conferir maior segurança jurídica aos signatários
do Acordo de Leniência, além de facilitar a investigação criminal do cartel

1.4 Outras espécies de leniência

O Banco Central (BACEN), com sua natureza jurídica de autarquia federal vin-
culada ao Ministério da Fazenda e com sua principal missão institucional de assegu-
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rar a estabilidade do poder de compra da moeda e um sistema financeiro sólido e

eficiente, passou a ter todo o marco legal regular no âmbito de sua supervisão regi-
do pela Lei nº 13.506/2017, não mais se aplicando, por exemplo, os preceitos do art.
44 da Lei nº 4.595/64 (exceção feita apenas às infrações relacionadas à prevenção à
lavagem de dinheiro e ao combate ao financiamento ao terrorismo, previstas da Lei
nº 9.613/98). Segundo a própria instituição, no voto 247/2017 do Sidnei Corrêa Mar-
ques, Diretor de Organização o Sistema Financeiro e de Resoluções decidiu, a pro-
mulgação da Lei nº 13.506/2017 (e posterior publicação, pela autarquia, da Circular
nº 3.857/2017) contribuiu para ampliar a segurança jurídica para as instituições, os
seus administradores, demais administrados alcançados pela norma e para o próprio
Bacen, tornando o regime jurídico aplicável aos processos administrativos sanciona-
dores (PAS) mais aderente aos padrões internacionais (por exemplo, aos princípios
fundamentais de Basiléia para uma Supervisão Bancária Eficaz), por favorecer a
esta entidade estatal aprimoramentos no rito processual dos PAS, compor comitês
decisórios e por dispor sobre instrumentos de supervisão para modular a conduta
das instituições e dos administrados de modo muito mais efetivo e tempestivo.
O termo de compromisso tem por função primordial, sob o ponto de vista do
Bacen, dar a capacidade à função de supervisão do Bacen prevenindo o caráter
educativo e dissuasivo imprescindíveis aos processos sancionatórios; enquanto, pa-
ra o particular, é a de lhe oportunizar a eliminação de punibilidade em relação à pe-
nalidade relatada. O termo de compromisso não poderá ser celebrado em caso de
infrações graves e a apresentação da proposta não suspenderá o andamento do
processo administrativo (art. 11, §§ 1º e 4º).
A possibilidade de celebração de termo de compromisso do Bacen apresenta
determinadas singularidades atrativas ao particular. De modo muito resumido e obje-
tivo, suas principais vantagens são: (a) Momento de propositura: sua propositura e
celebração poderá ser realizada em qualquer fase que preceda a tomada de decisão
da 1ª instância, inclusive antes mesmo da instauração de um PAS. Aqui há a opor-
tunidade para a empresa realizar o voluntary self-disclosure, ou seja, levar esponta-
neamente os fatos às autoridades para obter os benefícios do acordo; (b) celebran-
tes: passível de celebração por pessoas físicas e jurídicas; (c) amplo rol de infrações
possíveis de acordo: todo o extenso – e exemplificativo – rol de infrações descritas
no art. 3º da Lei nº 13.506/2017 poderá ser hipótese de celebração de Termo de
Compromisso pelo Bacen. Todavia, é preciso destacar que, no caso de infrações
 11

consideradas graves (cf. art. 4º do mesmo diploma), este termo não poderá ser ce-
lebrado; (d) Concessões do Bacen: com sua assinatura, o termo poderá fazer com
que o PAS deixe de ser instaurado (quando ainda não o fora), ou que ele seja sus-
penso por determinado período ao final do qual, constatado o integral cumprimento
do acordado, ocorre a extinção da punibilidade do particular em relação à infração
constante do termo; (e) Contrapartidas de natureza razoável: segundo o art. 11 da
Lei, para sua celebração, o particular deverá se comprometer a, cumulativamente: •
cessar a prática sob investigação ou os seus efeitos lesivos; • corrigir as irregulari-
dades apontadas; • indenizar os prejuízos causados pela conduta infracional; e •
cumprir as demais condições que forem acordadas no caso concreto, com obrigató-
rio recolhimento de contribuição pecuniária. O termo de compromisso, assim, não
exige do particular a delação ou a entrega de documentos que possam incriminar
outras pessoas.
A Comissão de Valores Mobiliários (CVM) é uma entidade autárquica em re-
gime especial e que, ainda que vinculada ao Ministério da Fazenda, possui não ape-
nas personalidade jurídica e patrimônio próprios, mas também é, por lei, dotada de
autoridade administrativa independente, de ausência de subordinação hierárquica,
de mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, bem como de autonomia financei-
ra e orçamentária. Uma entidade, assim, com um grau de autonomia e independên-
cia muito maior do que o Bacen. Seu propósito institucional é de zelar pelo funcio-
namento eficiente, pela integridade e pelo desenvolvimento do mercado de capitais,
promovendo o equilíbrio entre a iniciativa dos agentes e a efetiva proteção dos in-
vestidores, tendo, como uma de suas principais funções para tanto, a de fiscalizar,
apurar e condenar as infrações à legislação do mercado de valores mobiliários. Com
a finalidade de atender de modo mais eficaz aos interesses públicos envolvidos, foi
legalmente concedida à CVM a possibilidade de celebrar termos de compromissos,
cuja previsão legal se encontra estabelecida em sua lei instituidora, Lei nº 6.385/76 e
processo atuais previstos pela Deliberação CVM 390/2001 (com última alteração
realizada pela Deliberação CVM 759/2016). Todavia, tendo como um de seus pro-
pósitos o aperfeiçoamento desse instrumento, a já mencionada Lei nº 13.506/2017
alterou, revogou e incluiu alguns dos dispositivos da referida lei. Ademais, a autar-
quia especial publicou, em 18 de junho de 2018, o Edital de Audiência Pública SDM
nº 02/2018, contendo uma ampla proposta de Instrução que, uma vez aprovada,
consolidará, em um único documento, todas as regras relativas à sua atividade san-
 12

cionadora e, consequentemente, revogará a Deliberação CVM 759/2016. Do outro

lado, convém registrar que a principal finalidade, para o particular, do termo de com-
promisso celebrado com a CVM, tal como aquele firmado com o Bacen, é a de lhe
proporcionar a extinção de punibilidade em relação à infração relatada.
A possibilidade de celebração de termo de compromisso da CVM possui de-
terminadas e significativas características atrativas a pessoa física. De modo muito
abreviado e objetivo, as principais são: (a) Momento de propositura: sua propositura
e celebração poderá ser realizada em qualquer fase que preceda a tomada de deci-
são da 1ª instância, inclusive antes mesmo da instauração de um processo adminis-
trativo sancionador (PAS); (b) celebrantes: passível de celebração por pessoas físi-
cas e jurídicas. (c) Concessões da CVM: com sua assinatura, o termo poderá fazer
com que o PAS deixe de ser instaurado (quando ainda não o fora), ou que ele seja
suspenso por determinado período ao final do qual, constatado o integral cumpri-
mento do acordado, ocorre a extinção da punibilidade do particular em relação à in-
fração constante do termo; (d) Contrapartidas de natureza razoável: segundo o art.
11, § 5º, da Lei nº 6.385/76, para sua celebração, o particular deverá se comprome-
ter a, cumulativamente: • cessar a prática de atividades ou atos considerados ilícitos
pela CVM; • corrigir as irregularidades apontadas; e • indenizar os prejuízos causa-
dos pela conduta infracional. (e) Independência do Ministério Público como respaldo
significativo ao sigilo e à natureza de não-confissão: tal como os celebrados com o
Bacen, os termos de compromisso firmados com a CVM também contam com dispo-
sição legal registrando que sua assinatura não importará confissão quanto à matéria
de fato, nem reconhecimento de ilicitude da conduta analisada (art. 11, § 6º da Lei
nº 6.385/76). Porém, bem diferente do que acontece naqueles, a CVM não possui
obrigações de comunicação de detalhes da proposta ao Ministério Público. Em ver-
dade, a única disposição sobre assunto similar é a contida no artigo 12 da lei menci-
onada, que determina como obrigatória tal comunicação apenas quando inquérito
instaurado concluir pela ocorrência de crime de ação pública. De qualquer forma,
convém lembrar exemplos considerados de sucesso de celebração de termos de
compromisso e de ajustamento de conduta (TCAC), espécie de termo de compro-
misso da CVM cumulado como termo de ajustamento de conduta do Ministério Pú-
blico, sendo o mais famoso (por inúmeros motivos) aquele firmado em 06 de outubro
de 2016 entre a autarquia, o MPF e a empresa Embraer. Indubitável a maior atrativi-
dade deste instrumento quando celebrado com a CVM, em comparação ao quando
 13

firmado com o Bacen. Entretanto, isto não quer dizer que não seja preciso lhe dar
maior segurança jurídica. Além da incerteza quanto à aprovação ou não de nova
norma regulamentadora (citada proposta de Instrução, que, se aprovada, substituirá
a Deliberação CVM 390/01), é preciso chamar a atenção para a omissão em relação
às eventuais penalidades possíveis de transação por termos de compromisso junto à
CVM. Segundo o § 3º do art. 11 da Lei nº 6.385/76 (com redação dada pela Lei nº
13.506/2017), as penalidades de advertência e de multa poderão ser aplicadas sem
relação à gravidade da infração, enquanto as penalidades de inabilitação temporária,
de suspensão de autorização e de proibição temporária só poderão ser impostas
para casos de infração grave. Ainda, o § 13 do mesmo artigo (incluído pela Lei
nº 13.506/2017) acrescenta a possibilidade de outro tipo de penalidade (proibição,
por até cinco anos, de contratar com instituições financeiras oficiais e de participar
de qualquer licitação pública de qualquer órgão ou entidade estatal), porém, sem
indicar se sua aplicação depende da gravidade da infração cometida. Ainda que não
haja qualquer disposição (em lei ou mesmo na proposta de Instrução) vedando a
transação de penalidades graves pelos Termos de Compromisso firmados com a
CVM (tal como existe no caso daqueles celebrados com o Bacen), certo é que a
presunção de que isto seja possível é, em certa medida, arriscada. De todo modo –
e por todo o exposto –, é possível genericamente se considerar atrativa para o parti-
cular a celebração de termos de compromisso com a CVM.
Por razão da Lei nº 12.846/2013 (Art. 16, §10. A Controladoria-Geral da União
- CGU é o órgão competente para celebrar os acordos de leniência no âmbito do
Poder Executivo federal, bem como no caso de atos lesivos praticados contra a ad-
ministração pública estrangeira) e do Decreto nº 8.420/2015 (Art. 29. Compete à
Controladoria-Geral da União celebrar acordos de leniência no âmbito do Poder
Executivo federal e nos casos de atos lesivos contra a administração pública estran-
geira), os quais compete a CGU firmar acordos de Leniência no âmbito do Poder
Executivo Federal, assim como casos de atos lesivos contra a Administração Pública
estrangeira.
A estrutura da CGU consiste em cinco secretarias finalísticas para execução
das ações de controle do Governo Federal. A novidade principal fica por conta da
nova secretaria, que é responsável pelas atividades de combate a corrupção, reu-
nindo acordos de Leniência, informações estratégicas e operações especiais.
 14

Da Advocacia-Geral da União (CGU), fornece suporte jurídico extrajudicial e

judicial à CGU, a qual compete acordar e firmar os compromissos nas ações de inte-
resse da União e analisar minutas de acordos (Lei nº 8.666/1993, art. 38, parágrafo
único). Especificadamente quanto a negociação dos Acordos pela CGU, a AGU atua
na obrigação de reparação de danos, conduzindo as ações de improbidades admi-
nistrativas, bem como prestando assessoramento às comissões designadas ara ce-
lebrar Acordos de Leniência. Isso só ocorre, pois a AGU< por força do art. 131 da
Carta Magna (Art. 131 - A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente
ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, ca-
bendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e
funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder
Executivo.) e do art. 1º da Lei Complementar nº 73/1993 (Art. 1º - A Advocacia-Geral
da União é a instituição que representa a União judicial e extrajudicialmente. Pará-
grafo único. À Advocacia-Geral da União cabem as atividades de consultoria e as-
sessoramento jurídicos ao Poder Executivo, nos termos desta Lei Complementar.), a
lei ainda diz quais são as atribuições da AGU de desistir, transigir, acordar e firmar
compromissos nas ações do interesse da União. Além disse, cabe ao órgão legiti-
mado para propor ações cobrança e de improbidade em que a União conste como
prejudicada.

1.5 Conclusões parciais

Em valor do acréscimo considerável de corrupção no país e a problemática de
identificação e punição dos envolvidos em práticas lesivas, é possível comprovar
que os acordos de leniência conseguem ter uma repercussão jurídica mais afetiva
nas buscas, sendo um mecanismo de infiltração no crime organizado.
Com as mudanças do Brasil, a prática de corrupção e delitos contra a ordem
economia vem tomando grandes proporções e é com isso que surgiu uma justificada
preocupação nacional com a crescente prática contra a ordem econômica e a difi-
culdade que as autoridades enfrentam para apurá-las. Para socorrê-las surge o
acordo de leniência, instrumento de investigação fortemente eficaz de ampla aplica-
ção em nações estrangeiras. Mas não por isso, este instituto deve ser importado ao
nosso ordenamento tal qual utilizado em terras alienígenas, ignorando-se os direitos
do delator e em flagrante desrespeito aos princípios constitucionais. Diante desse
óbice, procura-se objetivando realizar uma análise acerca deste acordo e dos refle-
 15

xos na pessoa jurídica o qual é provocado no âmbito, como a colaboração da em-

presa pode impactar nas investigações e processos dos sócios, administradores e
empregados da empresa colaboradora.
As condutas anticoncorrenciais e dos crimes contra a ordem econômica, cons-
tatando-se os embaraços para a investigação de tais crimes. A partir desta apura-
ção, far-se-á uma apresentação do acordo de leniência, suas origens, sua regula-
mentação. Sendo assim, a exigência da participação de envolvidos prestando infor-
mações privilegiadas sobre a atividade ilícita, permitindo o início ou o encerramento
das investigações.
Portanto pode-se analisar que acerca dos crimes contra a ordem econômica
em especial, é abrangente o conhecimento. Diante das análises e reflexões, a nova
proposta de modificação dos dispositivos legais, com o firme propósito de sanar to-
das as imperfeições, falhar e contradições existentes na atual regulamentação do
instituto aqui apostadas, bem como de promover a manutenção do programa em
total concordância com a Constituição Federal, garantindo a sua eficácia.

Aspectos jurídicos envolvendo a leniência anticorrupção

Neste tópico, é abandonado o campo eminentemente teórico, adentrando à
realidade atual, definindo, assim, o instrumento que está à disposição da autoridade
competente para investigar e solucionar conflitos fazendo uso do acordo de leniên-
cia. Isso será feito a partir da observação expositiva do programa de leniência pátrio.
Como mencionado, anteriormente, existe na legislação brasileira uma grande norma
que antecipa a figura do acordo de leniência, utilizando como um instrumento de in-
vestigação administrativa.
Previsto na legislação de anticorrupção (Lei n. 12.846/2013), a capacidade pa-
ra celebração é total da Administração Pública direta ou indireta, contudo, no âmbito
federal, a legislação atribui a prerrogativa, exclusiva, para a Controladoria Geral da
União (CGU). Se passará, agora, a analisar o modelo de leniência previsto nessa
legislação vernácula, demonstrando, ao final, que a legislação concorrencial é o
mais completo e a que mais se assemelha ao modelo de programa de leniência que
foi pretendido pelos americanos.

2.1 Requisitos da Lei nº 12.846/2013

 16

Consoante com a Transparência Internacional e o Banco Mundial, o abuso de

poder e a corrupção são utilizado para a obtenção de benesses particulares. Em vir-
tude das manifestações, em junho de 2013, houve uma celeridade na tramitação do
projeto. A lei Anticorrupção ou Lei da Empresa Limpa, foi uma das medidas legislati-
vas aprovadas como uma resposta dos parlamentares aos pedidos da população ao
combate a corrupção.
Um dos requisitos básicos para a celebração do Programa de Leniência da Lei
Anticorrupção é a de que seja delatada práticas corruptivas e a cooperação por par-
te das empresas e que dessa colaboração possa gerar benefícios para a investiga-
ção, como informações e documentos que permitam às autoridades identificar infra-
tores e comprovar a infração noticiada.
Afim de que o acordo de leniência seja viável, certas condições devem ser
preenchidas, simultaneamente, pela empresa investigada, sendo eles: a) a pessoa
jurídica deve ser a primeira a se manifestar sobre seu interesse em cooperar para a
apuração do ato ilícito. Em outros termos, a vontade de colaborar com as investiga-
ções deve ser de iniciativa da pessoa jurídica. b) a pessoa jurídica deve cessar
completamente o seu envolvimento na infração investigada a partir da data de pro-
positura do acordo; c) a pessoa jurídica deve admitir a sua participação no ilícito in-
vestigado, cooperando plenamente e permanentemente com as investigações e com
o processo administrativo. Deve a pessoa jurídica comparecer, sob suas expensas,
sempre que solicitada, a todos os atos processuais, até seu encerramento.
O art. 16 da Lei 12.846/2013 prevê o acordo de leniência desejando a colabo-
ração das pessoas jurídicas privadas com as apurações dos ilícitos praticados. Um
dos principais objetivos da Lei Anticorrupção é o combate à figura da pessoa imoral,
medida de extrema relevância na moralização da administração pública. São requisi-
tos cumulativos para o acordo:
Art. 16. A autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública poderá ce-
lebrar acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela prá-
tica dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com as inves-
tigações e o processo administrativo, sendo que dessa colaboração resulte:

Nos incisos I e II do art, 16, o acordo de leniência, busca-se principalmente a

identificação dos demais suspeitos nos atos ilegais e o alcance de informações e
documentos comprobatórios.
I - A identificação dos demais envolvidos na infração, quando couber; e
 17

II - A obtenção célere de informações e documentos que comprovem o ilíci-

to sob apuração.
§1º O acordo de que trata o caput somente poderá ser celebrado se preen-
chidos, cumulativamente, os seguintes requisitos:
I - A pessoa jurídica seja a primeira a se manifestar sobre seu interesse em
cooperar para a apuração do ato ilícito;
II - A pessoa jurídica cesse completamente seu envolvimento na infração in-
vestigada a partir da data de propositura do acordo;
III - a pessoa jurídica admita sua participação no ilícito e coopere plena e
permanentemente com as investigações e o processo administrativo, com-
parecendo, sob suas expensas, sempre que solicitada, a todos os atos pro-
cessuais, até seu encerramento.

Por outro lado, o parágrafo segundo produz o seguinte resultado

§2 A celebração do acordo de leniência isentará a pessoa jurídica das san-
ções previstas no inciso II do art. 6 e no inciso IV do art. 19 e reduzirá em
até 2/3 (dois terços) o valor da multa aplicável.

Vale mencionar que o acordo de leniência não desobriga a pessoa jurídica de

restaurar integralmente o dano causado, já que os seus efeitos se alongam às pes-
soas jurídicas integrantes do mesmo grupo econômico, desde que firmem o acordo
em conjunto.
§3 O acordo de leniência não exime a pessoa jurídica da obrigação
de reparar integralmente o dano causado.
§4 O acordo de leniência estipulará as condições necessárias para
assegurar a efetividade da colaboração e o resultado útil do processo.
§5 Os efeitos do acordo de leniência serão estendidos às pessoas
jurídicas que integram o mesmo grupo econômico, de fato e de direito, des-
de que firmem o acordo em conjunto, respeitadas as condições nele estabe-
lecidas.
§6 A proposta de acordo de leniência somente se tornará pública
após a efetivação do respectivo acordo, salvo no interesse das investiga-
ções e do processo administrativo.
§7 Não importará em reconhecimento da prática do ato ilícito inves-
tigado a proposta de acordo de leniência rejeitada.
§8 Em caso de descumprimento do acordo de leniência, a pessoa
jurídica ficará impedida de celebrar novo acordo pelo prazo de 3 (três) anos
contados do conhecimento pela administração pública do referido descum-
primento.
§9 A celebração do acordo de leniência interrompe o prazo prescri-
cional dos atos ilícitos previstos nesta Lei.
§10 A Controladoria-Geral da União - CGU é o órgão competente
para celebrar os acordos de leniência no âmbito do Poder Executivo federal,
bem como no caso de atos lesivos praticados contra a administração públi-
ca estrangeira.

Em seu artigo 17, a Lei n. 12.846/2013 prediz a alternativa de celebração de

acordo de leniência com a pessoa jurídica responsável pelos atos ilícitos conjectura-
dos na Lei das Licitações. Lei n. 8.666/1993, objetivando à liberação ou abranda-
mento das sanções restritivas ou impeditivas do direito de licitar e contratar.
 18

Art. 17 A administração pública poderá também celebrar acordo de leniên-

cia com a pessoa jurídica responsável pela prática de ilícitos previstos
na Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, com vistas à isenção ou atenua-
ção das sanções administrativas estabelecidas em seus arts. 86 a 88.

Enfim, destaca-se que, na ocorrência de descumprimento do acordo de leni-

ência, a pessoa jurídica ficará impedida de celebrar novo acordo pelo prazo de 3
anos manifestados o conhecimento pela administração pública do referido descum-
primento.

2.2 Mudanças promovidas pela Medida Provisória nº 703/2015

Em 21 de dezembro de 2.015 foi publicada no DOU, editada, pela então Pre-
sidente da República Dilma Rousseff, a Medida Provisória 703/2015, que estabele-
ceu importantes alterações na Lei 12.846/2013 (conhecida como Lei Anticorrupção),
principalmente na sistemática para celebração do acordo de leniência. Destaca-se a
conhecida Medida Provisória 703/2015, que trouxe mudanças profundas e modificou
as normas para os acordos de leniência entre a administração pública e empresas
acusadas de cometer corrupção, mas que teve o seu prazo de vigência encerrado
em 29 de maio de 2.016, perdendo a sua validade.
De forma sucinta, é possível apontar que, dentre outras, as principais modifi-
cações criadas pela Medida Provisória, foram as seguintes: (a) deslocamento da
competência para firmar os acordos de leniência da autoridade máxima de caga ór-
gão ou entidade pública, para os respectivos órgãos de controle; (b) a possibilidade
de se firmar o acordo de leniência deixou de ser exclusividade da primeira empresa
a se manifestar; (c) entretanto, somente a primeira que se prontificasse receberia
isenção total da multa aplicável, as demais poderiam receber redução de até dois
2/3 (dois terços) da multa; (d) não era mais necessária a admissão na participação
do ilícito; (e) era facultado ao Ministério Público e Advocacia Pública participarem do
acordo e, se assim fizessem, deveriam de deixar ajuizar ações judiciais cíveis refe-
rentes aos mesmo fatos; (f) previa, então, a participação do Tribunal de Contas, es-
pecialmente, para auditar o acordo depois de assinado.

2.3 Quem compete celebrar

A leitura do art. 16, da Lei nº 12.846/2013, in verbis, não abre margem para in-
terpretação diversa da mencionada:
 19

Art. 16. A autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública po-

derá celebrar acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis
pela prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com
as investigações e o processo administrativo, sendo que dessa colaboração
resulte:
I - a identificação dos demais envolvidos na infração, quando couber;
e
II - a obtenção célere de informações e documentos que comprovem
o ilícito sob apuração.

Logo, de acordo com o revelado do rumo colaborativo do acordo de leniência,

este só conseguirá ser celebrado caso a pessoa jurídica colabore de forma factual
com as diligências. Não obstante, o legislador afirmou que o leniente precisa (i) iden-
tificar demais envolvidos na infração e (ii) obter documentos que comprovem o ilícito
apurado.
Esse pedido mínimo de condição da leniência se explica, pois, a maior usufru-
ída pelo acordo deve ser, ao fim, a administração pública – os benefícios concedidos
ao leniente consistem apenas em incentivos para que haja colaboradores, mas a
norma não foi considerada para diminuir a punição dos lenientes. Na doutrina de
Valdir Simão e Marcelo Pontes Vianna (2015. pag 379-380), “o elemento fundamen-
tal para a celebração do acordo de leniência deve ser sempre a busca pelo aumento
da capacidade investigativa do Estado para, desse modo, alcançar maior punição
dos atos de corrupção”.
Contudo, basicamente no campo do Poder Executivo Federal, o legislador foi
mais tradicionalista. Pela leitura do art. 16, §10 da Lei Anticorrupção, percebe-se que
foi determinada a atribuição total da Controladoria Geral da União (CGU) para firmar
os acordos de leniência. Circunstância pela qual, segundo Valdir Moysés Simão e
Marcelo Vianna (2017, pp. 102-104.):
Nessa linha, parece-nos que o legislador caminhou bem ao criar re-
gra específica para o Poder Executivo Federal. Eis que o §10, do art. 16 da
LAC, estabeleceu a competência exclusiva da CGU para celebrar os acor-
dos de leniência âmbito do Poder Executivo federal, bem como no caso de
atos lesivos praticados contra a administração pública estrangeira.
[...]
Nessa concepção, a CGU reúne, além da expertise, o conjunto de
atribuições legais para, no Poder Executivo federal, melhor exercer a atri-
buição de negociações dos acordos, pois, a depender das informações ad-
vindas de tal procedimento, daria melhor tratamento e encaminhamento das
provas, seja promovendo a responsabilização administrativa das pessoas
jurídicas ou agentes públicos que viessem a ser descobertos em razão da
colaboração, seja pela interlocução com a Polícia Federal e o Ministério Pú-
blico, nos casos em que houvesse indícios de cometimento de infração pe-
nal.
 20

No do Tribunal de Contas da União, já foi autuada Representação (TC

003.166/2015-5), por parte do próprio Ministério Público junto ao Tribunal de Contas
da União (MPTCU), propondo a autorização de liminar que dificultasse à CGU de
instituir acordos de leniência com empresas envolvidas no âmbito da Operação Lava
Jato. Visto que, na visão dos membros do Ministério Público Federal, a atuação da
CGU seria uma ofensa à divisão harmônica dos poderes, pois quem, de fato, deveria
guiar as investigações seria o próprio MPF, órgão com o maior domínio dos fatos
que por ventura fossem delatados.
Finalizando que o desempenho da CGU nos acordos, em última análise, seria
espécie de “cruzamento” nas diligências bem conduzidas pelo Ministério Público Fe-
deral. E, que, em uma análise mais aprofundada, criaria uma espécie “hasta” entre
as empresas que poderiam iniciar tratados com ambos responsáveis para assinar
acordos (MPF e CGU) e assinaria com quem oferece mais vantagens (leniência) aos
interesses da empresa, em detrimento do erário federal.
Consoante as divulgações pela mídia, indagações como essas são conse-
quências de uma incessante busca de protagonismo entre às autoridades da Admi-
nistração Pública, especialmente, no campo federal. Conforme explanado pelo ex-
Ministro da CGU, Torquato Jardim, em uma reportagem ao jornal O Globo, todos as
entidades que tenham competência para tanto vão querer ser os responsáveis por
“solucionar o caso”. Enfim, para além das discussões sobre eventual protagonismo,
é possível ver, ainda, na literatura, comentários pertinentes, especificamente, quanto
à competência para celebração do acordo de leniência.
Em resumo, o que observa é uma análise rígida acerca da eventualidade de
uma gama de autoridades poderem firmar o acordo de leniência. Principalmente, por
autoridades que estariam incluídas nas grandes malhas de corrupção existentes no
âmbito da entidade. Tal como, o impecável seria que o órgão apto para firmar even-
tual acordo de leniência fosse diferente daquele onde aconteceram os crimes inves-
tigados, visto que, em resumo, os envolvidos nas inquisições fariam parte de qual-
quer conluio.
Nesse sentido, é possível debruçar sobre as considerações de Fidalgo e Ca-
netti (2015, p. 270)
No âmbito do Poder Executivo Federal e no caso de atos lesivos praticados
contra a administração estrangeira, por exemplo, essa competência foi de-
legada exclusivamente à Controladoria-Geral da União. De acordo com
Marco Vinicio Petrelluzzi e Rubens Rikek Junior, seria razoável que, tam-
bém, “no âmbito estadual e local, se possa caminhar para que essa delega-
 21

ção, atendidos os princípios constitucionais, sobretudo o da impessoalidade,

seja efetivada pelos órgãos de controle interno da administração, desde que
por meio de lei”, o que, acrescentamentos, poderia ser uma solução para os
casos em que a “autoridade máxima” estivesse envolvida na prática de cor-
rupção, estando, portanto, impedida de analisar imparcialmente os aspectos
da celebração do acordo.

A esse apreço, analisemos o que diz Modesto Carvalhosa (2015, p. 281-282):

Embora o caput do art. 16 outorgue genericamente competência pa-
ra celebrar acordos de leniência à desfrutável “autoridade máxima” do ente
público envolvido – o que em si é uma contradição em termos com a finali-
dade da presente Lei – o §10º do art. 16 retifica essa intransponível aberra-
ção, determinando que cabe à CGU celebrar ais pactos no âmbito do Poder
Executivo Federal, bem como nos “atos lesivos praticados contra a adminis-
tração Pública estrangeira”.
Deve, assim, ser desconsiderado em parte o caput do art. 16 para
prevalecer a regra contida no seu referido §10º também nos planos estadual
e municipal, bem como nos demais Poderes – Legislativo e Judiciário – nas
três instâncias federativas.
[...]
Essa competência é, como reiterado, reservada aos órgãos correci-
onais e disciplinares dos entes implicados, tanto na investigação (inquérito)
como no processo penal-administrativo. Somente esses órgãos [...] na pes-
soa de seus titulares podem ser competentes para negociar e firmar pactos
de leniência, na presunção legal de sua independência frente às “autorida-
des máximas”, por isso que investidos de específicas atribuições e funções
investigativas e administrativamente judicantes.

Outro fator relevante é importante comentado pela doutrina é que, no âmbito

do programa de leniência, a autoridade competente da entidade responsável pela
negociação da leniência é, também, a autoridade julgadora do crime. Por esse pris-
ma o Márcio Ribeiro Aguiar,diz:
Nos termos da LAC, o acordo de leniência será celebrado perante a
autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública, a exemplo de Minis-
tros de Estados ou Presidentes de tribunais, autarquia, empresas públicas e
sociedades de economia mista. Percebe-se que, nesse aspecto, o modelo
ora previsto se distancia, em certa medida, do modelo adotado na seara
penal, a exemplo da colaboração premiada prevista na Lei nº 12.850/13, em
que a autoridade julgadora não participa das negociações instauradas entre
acusado e órgãos de persecução [...]

2.4 Ministério Público

De início, os acordos de leniência consagrado pelo Ministério Público não
põem ser confundido com os acordos de Colaboração Premiada. Em suma, o Acor-
do de Colaboração Premiada é um contrato entre as partes do processo penal, por
um circuito do qual o agente transgressora confessa sua responsabilidade nos cri-
mes cometidos se compromete a colaborar com: I - a identificação dos demais co-
autores e partícipes da organização criminosa e das infrações penais por eles prati-
cadas; II - a revelação da estrutura hierárquica e da divisão de tarefas da organiza-
 22

ção criminosa; III - a prevenção de infrações penais decorrentes das atividades da

organização criminosa; IV - a recuperação total ou parcial do produto ou do proveito
das infrações penais praticadas pela organização criminosa; V - a localização de
eventual vítima com a sua integridade física preservada.
O primeiro item para que aconteça a colaboração é o e que o colaborador
apoie, efetivamente e voluntariamente com as diligências e com o processo penal. O
segundo requisito é o e que aconteça ao menos, qualquer um, entre os cincos resul-
tados práticos importados pela lei.
O primeiro resultado aguardado é o e que, resulte no reconhecimento dos de-
mais autores e participes da organização criminosa e das infrações penais pratica-
das por eles, ou seja, é uma das vias mais eficazes de colaboração, visto que possi-
bilita ao colaborador a possibilidade de delatar seus parceiros, unindo com a inicia-
ção das infrações penais que, em conspiração com estes.
O segundo resultado, a revelação da estrutura hierárquica e da divisão de ta-
refas da organização criminosa. Quer dize que, sem a demanda de identificação de
quem são os coautores, evita-se que atue a organização. Contudo a autoridade que
está averiguando fica prevenida e ela poderá evitar um ilícito praticado pela organi-
zação criminosa. Observe-se que nem sempre será fácil identificar a interrupção das
atividades criminosas e real funcionalidade da organização criminosa, sua estrutura
hierárquica e divisão de tarefas; isto sem ter que reconhecer os coautores, colabora-
ção esta merecedora de abono mesmo que não se elucide quem são os coautores,
desde que tenha colaborado efetivamente, voluntariamente com a investigação e
com o processo criminal.
Terceiro resultado é que proceda a prevenção de infrações penais decorrentes
das atividades da organização criminosa. Evidencia que, não há a exigência de iden-
tificação de quem são os coautores, evita-se que funcione a organização criminosa.
Mas a encarregado que está investigando fica de sobreaviso e ela será capaz de
evitar um ilícito realizado pela organização criminosa. Observe-se que nem sempre
será simples a identificação a cessação de tais ilícitos e sua relação com a contribui-
ção formulada pelo colaborador.
O quarto resultado, que provenha a recuperação total ou parcial do produto ou
do proveito das infrações penais praticadas pela organização criminosa. Colabora-
ção à autoridade a recuperar total ou parcial o produto ou fruto das infrações prati-
 23

cadas pela organização criminosa e sem a obrigação de informar quem quer que
seja.
E o último resultado, que resulte na localização de eventual vítima com a sua
integridade física preservada. Uma vítima que foi sequestrada, por exemplo, pode
ser resgatada com sua vida intacta e sem imposição de qualquer delação, pois a
vida humana é o bem maior a ser resguardado. A colaboração neste caso deve ser
reconhecida, quando for possível a posição da vítima, com sua integridade física
resguardada.
Na visão da Amanda Athayde e Rodrigo Grandis (2015m pág 287-304), a
grande novidade desse sistema lega foi o delineamento, em termos precisos particu-
larizados, do procedimento da colaboração premiada.
Além disso, a legitimidade para execução do acordo de colaboração premiada
também consta expressamente no §6º, do artigo 4º da Lei nº 12.850/2013, que pos-
sui as negociações que passarão a ser feitas, entre o delegado de polícia, o investi-
gado e seu defensor, sempre com a manifestação do Ministério Público, ou entre o
Ministério Público, os investigados ou acusados e seu defensor (BRASIL, 2013,
www.planalto.gov.br).
Já que o órgão ministerial pode sugerir a efetivação do acordo de colaboração
premiada tanto durante a fase verificação quanto na fase processual. Não há privilé-
gios sem que haja uma contrapartida de informações por parte do colaborador, a fim
de apurar o fato criminoso e identificar os participantes. Dessa forma, faz-se preciso
que o promotor de justiça analise o teor das informações prestadas pelo colabora-
dor, visto que, sem a análise do conteúdo das informações, não é recomendado que
se conceda qualquer prerrogativa (MENDRONI, 2017).
Além disso, na parte da investigação, tanto a polícia quanto o Ministério Públi-
co e os advogados devem realizar suas atividades de forma mais efetivas quando se
tratar de diligências criminais abrangendo o crime organizado. Assim, no decorrer da
persecução penal, deve o advogado do agente criminoso avaliar a possibilidade e
vantagens de realizar o acordo de colaboração premiada (MENDRONI, 2017).
De maneira a conferir maior eficácia à colaboração premiada, tanto a autori-
dade policial, durante o inquérito policial, quanto o Ministério Público, simultanea-
mente, devem alertar os indiciados (e acusados) sobre a possível pena a que esta-
rão sujeitos em caso de condenação e sobre os benefícios que poderão obter em
caso de colaboração efetiva (LIMA, 2017, p. 732).
 24

2.5 Abrangência do acordo

Gilmar Mendes em seu posicionamento sobre o tema no voto conjunto aos
mandados de segurança MS 35.435, MS 36.173, MS 36.496 e MS 36.526 (STF, Da-
ta de Julgamento: 26/05/2020):
No ordenamento pátrio, há profundas assimetrias na definição dos
requisitos para a celebração dos acordos em cada uma das esferas admi-
nistrativas. Também identificam que há fortes assimetrias no regime de san-
ções premiais, já que os acordos podem gerar imunidades totais ou parciais
dentro de uma mesma esfera de responsabilização cível ou administrativa e
podem ou não gerar benefícios na esfera penal”

O mais conhecido dos acordos de leniência é aquele previsto na Lei Anticor-

rupção (Lei nº 12.846/2013), o qual tem ampla utilização real nas diversas esferas
federativas e aceitável firmeza regulamentária em razão da disciplina contida na re-
ferida lei e no Decreto nº 8.420/2015.
No cenário contemporâneo, nada impede que uma pessoa jurídoca que tem
um acordo de leniência com a Administração Pública prejudicada pelos seus atos
seja certificada, em razão dos mesmos fatos, por atuação do Ministério Público e/ou
perante o Tribunal de Contas. Essa indecisão decorre, em larga escala, da verdade
e que o sistema anticorrupção brasileiro ser do tipo multiagência, ou seja, vários ór-
gãos e agências públicas detêm aptidão para empreender ações preventivas, re-
pressivas de responsabilização das pessoas físicas e jurídicas que atacam a legisla-
ção anticorrupção, nas esferas administrativa, cível e criminal.
O teste mais recente de propor equidade e coerência ao enigmático sistema
anticorrupção brasileiro no âmbito dos acordos de leniência foi o Acordo de Coope-
ração Técnica (ACT), que foi efetivado, em 06 de agosto de 2020, pelas seguintes
entidades: (i) Advocacia Geral da União (AGU); (ii) Controladoria Geral da União
(CGU); (iii) Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP); e, (iv) Tribunal de
Contas da União (TCU). De início já se nota um grande problema nessa constituição
de um “Negociador Único”: a ausência do principal ator da persecução sancionado-
ra, o Ministério Público que não participa na efetivação do Acordo de Cooperação
Técnica. Logo, pela falta dos inquisidores e pela presença de acordos firmados fora
da abrangência do ACT, é preciso a proposição de solução real à questão da efetivi-
dade dos acordos de leniência, a qual seja abastadamente adaptável com os bens
jurídicos constitucionais incluídos: a segurança jurídica e a proteção da confiança
legítima do particular-colaborador
 25

2.6 Repercussões jurídicas

Recentemente, o país passa por graves problemas de corrupção na Adminis-
tração Pública, incitado, principalmente, por pessoas jurídicas em conjunto com ges-
tores públicos, que realizam comportamentos antiéticos e imorais em detrimento e
desrespeito à população, a qual é obrigada a uma altíssima carga tributária para ob-
ter em contra partida, direitos sociais garantidos pela Constituição Federal, como
saúde, educação, segurança, entre tantos outros, sendo assim, tornando-se digna
de aproximar tais direitos com excelência e qualidade.
Simão e Vianna externa (2017, p. 17):
[...] o tema do combate à corrupção virou manchete quase diária nos veícu-
los de imprensa. Não é por menos. Cada vez mais a sociedade passa a
identificar a corrupção como um mal que afeta a todos, nos aspectos sociais
e econômicos. Com efeito, a corrupção desvia recursos que deveriam ser
destinados para a saúde, educação e segurança pública, bem como distor-
ce a economia de mercado, gerando resultados ineficientes e consequente
repercussão na geração de empregos e na indicação de preços justos.

Devido a seu caráter antijurídico, não se costuma dar publicidade ou transpa-

rência aos crimes de corrupção, o que torna difícil a o aprofundamento de um estudo
estatístico acerca desse desvio dos agentes públicos.
Tal situação, é significativo de que o acordo de leniência da Lei nº
12.846/2013, como menciona Ana Carolina Lamy e Fernando Castelo Branco (2015
p.52): baixo grau de segurança para a pessoa jurídica e para eventuais sócios ou
administradores que se aventurar a celebrá-lo, unicamente no processo administrati-
vo, numa interpretação literal do formato estabelecido na mesma lei, o que milita
contra a eficiência do instituto, conforme as experiências verificadas em outros paí-
ses.
É inegável que essa insegurança outorga muito pouca, para não dizer zero,
eficácia ao instituto, sendo que não se mostra instigador, sob tal concepção, para as
pessoas jurídicas infratoras que cogitem de celebrar tal acordo, restando, exagera-
damente diminuído o potencial desta técnica especial de diligência para agir e mudar
a realidade moderna e possibilitar uma atuação estatal que seja mais esperançosa
na apuração e responsabilização de tais ilícitos, nas várias esferas de responsabili-
zação de nosso direito sancionador. Isso, afixando-se, sempre numa crítica literal do
formato do acordo de leniência previsto na Lei nº 12.846/2013. De outro modo é bem
comum, e não é preciso não omitir, que para pessoas jurídicas, notadamente socie-
 26

dades empresárias de grande ou médio porte, é possível que se sugira a opção pelo
acordo de leniência, nos casos em que a liderança da empresa, seu conselho de
administração, ou os dirigentes que realmente tenham poderes para administrá-la e
representa-la, não estejam incluídos nos atos lesivos.
Um exemplo disso é no caso de algum empregado, empresa de marketing ou
despachante que tenha subornado agente público para prevaricar, com o objetivo de
favorecer a empresa, logo, a empresa sofrerá as sanções da lei anticorrupção, con-
siderada a responsabilidade objetiva. Em tais hipóteses, principalmente se a empre-
sa possuir mecanismos de compliance, que detectem tal crime, pode ser uma opção
procurar o Poder Público, para pactuar o acordo de leniência e ajudar com as dili-
gências. Contudo é preciso não omitir que em parte dos casos os diretores e sócios
as que têm a autoridade decisão estarão incluídas ou cientes da prática do crime,
tornando muito mais complicada a propositura da pessoa jurídica na celebração de
acordo de leniência, analisadas as opções de responsabilização em outras esferas
do poder estatal punidor.

2.7 Conclusões parciais

A Lei 12.846/2013, ao regulamentar a incumbência direta das pessoas jurídi-
cas, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, mostrou vantagens significati-
vas para o combate à corrupção no país. A nova Lei Anticorrupção fortalece o papel
do Ministério Público como agente de salvaguarda do patrimônio público. Logo, para
que a proteção desse interesse seja efetiva, a Lei 12.846/2013 deve ser entendida
no sentido de dar maior disponibilidade ao combate da corrupção no Brasil. Assim, o
artigo 25 da Lei 12.846/2013 deve ser analisado com foco no artigo 37, §5º, da
Constituição Federal, não podendo ser empregada para dificultar a reparação inte-
gral dos danos causados pelas empresas infratoras, devendo a determinação quin-
quenal refletir apenas sobre as demais punições contidas no artigo 19 da Lei Anti-
corrupção. A Lei 12.846/2013 deve ser interpretada meticulosamente com as Leis
8.429/92 e 8.666/93, e as demais normas que tratem sobre licitações e contratos
administrativos, podendo a empresa ficar sujeita, no que couber, às penas previstas
nos artigos 12 da Lei de Improbidade Administrativa, 86-88 da Lei de Licitações e 47
da Lei 12.462/2013, apesar de a compatibilização das sanções deva respeitar o
m´todo adotado em cada legislação sobre a responsabilidade objetiva ou subjetiva.
Verificada exclusão da autoridade administrativa na imposição de punições adminis-
 27

trativas, o Ministério Público poderá ajuizar ação civil pública para providenciar a
responsabilização administrativa integral da pessoa jurídica infratora, interpretação
conjunta dos artigos 20 e 30 da Lei 12.846/2013,

Aspectos práticos da leniência

Neste tema, serão abordados por meio de alguns jurisprudências e autores,
conceitos e definições, onde o recente manuscrito alcançara uma linha, o qual torna-
se de fácil entendimento e palpável, acrescentando conhecimentos. Ao analisar ca-
sos em que julgados que ocorreram crimes de corrupção através de esquemas rela-
cionados ao Poder Público, o que acarreta em carteis de empresas e até na lei anti-
truste, que fez com que acordos com funcionários, para que pudessem garantir
acessibilidade nas licitações foi analisada.
A palavra leniência tem origem no latim, do qual vem da palavra lenitate que
diz mansidão ou brandura. Vale mencionar, que o acordo de Leniência, ao examinar
sua natureza, destaca-se a sua similaridade excessiva em relação a delação premi-
ada da área penal. Com isso, iremos analisar como é feito nos processos e como os
tribunais vem julgando essas peculiaridades atualmente.

3.1 Valor da documentação entregue

Padrão probatório pode ser classificado como o nível de veracidade requerido
para, a partir da análise de uma ou mais provas, se determinar a presença de um
fato jurídico. Discussões nítidas de padrão probatório são provenientes do sistema
júridico. Um motivo que justifica os desentendimentos é de ordem histórica: no sécu-
lo XII, os juízes do rei inglês eram itinerantes, e, portanto, tinham que confiar na apu-
ração dos fatos por parte da comunidade local.
É certo que um erro de avaliação de prova é desagradável para o exercício do
poder estatal, sejam eles erros por falsos positivos ou por falsos negativos. Uma vez
essenciais, mas, as complicações do conhecimento imperfeito dos fatos implicam
resultados de variada gravidade, conforme escala de valores adotada em democra-
cias contemporâneas. Um equívoco judicial na área penal corresponde ao Estado
encarcerar um ingênuo, ao passo que na esfera cível, o erro de não indenizar um
lesado não é maior, mas equivalente, ao erro de considerar um requerido indevida-
mente responsável pelo ilícito civil. Isso frequentemente implica em que o padrão
 28

probatório seja mais elevado em processos penais que em processos civis em sis-
temas judiciais baseados na Common Law.
Seguindo nesse sentido, corrobora o voto do conselheiro Mauricio Oscar Ban-
deira Maia (2018, processo 08012.004674/2006-50):
Portanto, fundar a condenação essencialmente em anotações esparsas,
desconectas e muitas vezes ininteligíveis constantes da agenda do Senhor
Rodrigo Alvarez me parece conferir uma significação a esses escritos, não
suportada ou corroborada pelas demais evidências colhidas, e, mais ainda,
emprestar-lhes um caráter de veracidade e de credibilidade absoluta, como
se a partir delas as Representadas é que tivessem que interpretar o seu
conteúdo e produzir provas em contrário.
(...)
Portanto, em minha concepção, a agenda e todo o seu conteúdo consiste
em mero indício, sem qualquer força probante isoladamente, e, tal qual o
depoimento de signatários de leniência ou de termos de cessação de con-
duta, tem a natureza de meio de obtenção de prova (art. 3º da Lei n.
12.850/2011), cujo teor deve ser corroborado por provas e/ou conjunto de
indícios convergentes a serem produzidos nos autos, a partir dessa direção
investigativa norteada pela colheita de tal evidência.
(...)
A agenda é um documento unilateral, na qual o seu dono tem ampla e irres-
trita possibilidade de escrever o que bem entende, vale dizer, pode escrever
fatos passados e verdadeiros que vivenciou, situações que lhe foram conta-
das e por ele não verificadas ou comprovadas, aspirações pessoais e pro-
fissionais, pensamentos, especulações fantasiosas, comentários maliciosos
sobre terceiros e sobre situações que viveu ou que imaginou poderiam ocor-
rer, relatos imprecisos sobre acontecimentos que chegaram ao seu conhe-
cimento por fontes não fidedignas, enfim, a agenda tem um potencial ilimi-
tado de receber dados e informações verdadeiros e também falsos, justa-
mente porque os seres humanos ora falam a verdade, ora não, e não paira
sobre estes a obrigação de somente reproduzirem em suas agendas fatos
verdadeiros e por eles vivenciados.

No mesmo sentido o Voto do Conselheiro Relator João Paulo de Resende

(2018, processo 08012.004674/2006-50):
Tendo em vista que as anotações [anotações manuscritas apreendidas na
Inapel datadas de 29/08/2002, onde consta uma lista “preferências” das
empresas, associadas ao nome de algum cliente ou mercado, indicando di-
visão de mercado] não são tão claras como outras descritas anteriormente,
havendo margem para outras interpretações e justificativas e que alguns
Representados alegaram legitimamente em sede de defesa que tais infor-
mações poderiam ser obtidas diretamente com clientes, bem como fornece-
ram explicações alternativas para eles, não as utilizei para a formação do
meu convencimento acerca da existência do cartel.

Com isso a prova produzida na abrangência do negócio jurídico pode colo-

car em veracidade e efetividade no acordo de leniência, corroborando com a instru-
mentalidade do processo e na sua estatal.
 29

3.2 Descumprimento da leniência

O descumprimento das exigências determinadas no acordo de leniência im-
possibilita a celebração de novo acordo pelo prazo de três anos contados do conhe-
cimento pela Administração Pública do descumprimento (art. 16, par. 8º). As autori-
dades competentes, como imposição para a sua celebração, devem manter atuali-
zadas as informações acerca dos acordos de leniência, no Cadastro Nacional de
Empresas Punidas (CNEP), resguardado se causar danos às diligências e ao pro-
cesso administrativo, e registrar a sua desobediência, inclusive para que se atrapa-
lhe que a pessoa jurídica seja beneficiada de novo acordo no prazo de três anos
(art. 22, par. 3º e 4º).
.Como leciona Antonio Araldo Ferraz Dal Pozzo, Augusto Neves Dal Pozzo,
Beatriz Neves Dal Pozzo, e Renan Marcondes Facchinatto (2014, pag 68)
Esta disposição severa visa reforçar, didaticamente, a seriedade do com-
promisso assumido por meio do acordo, tornando praticamente inviável a
proposição de novo acordo, já que, pela garantia constitucional da razoável
duração do processo, é esperado que este tipo de processo administrativo
não se estenda por lapsos temporais tão longos.
Em recente decisão do Supremo Tribunal Federal, em mandado de segu-
rança, ajuizado contra ato do TCU por “descumprir” acordo de leniência, o Ministro
Relator Gilmar Mendes foi objetivo ao tratar a controversa, cuja ponderação sobre é
fundamental para manutenção e aperfeiçoamento do instituto do acordo de leniên-
cia. Nas exatas palavras do Relator (2020, Mandados de Segurança nº 35.435,
36.173, 36.496 e 36.526):
A concretização desses dois objetivos – alinhamento institucional e preser-
vação da segurança jurídica – demanda contínuo esforço de diálogo entre
os órgãos e entidades imbuídos do combate a atos de macrocriminalidade
econômica. Tal esforço é fundamental para estimular a realização de novos
acordos de leniência, que são compreendidos como instrumento-chave para
a detecção ilícitos secretos e com alto potencial lesivo ao Poder Público.”39
Dessa forma, tem-se que a coordenação institucional é matéria urgente e
necessária, mas não somente para potenciais lenientes – as quais teriam
mais estabilidade e segurança jurídica na assinatura da leniência -, mas so-
bretudo para o Poder Público, o qual, caso passe a atuar de forma coorde-
nada, continuaria a promover tanto o ressarcimento do Erário de forma mais
precisa – tendo em vista que os órgãos poderiam se juntar para calcular o
valor do dano causado – como o desmantelamento de esquemas que, em
última análise, são prejudiciais à administração pública e são tão complexos
que precisam das lenientes para que possam ser integralmente desvenda-
dos.
Em suma, destaca-se que, em caso de não cumprimento do acordo de leni-
ência, a pessoa jurídica ficará barrada de celebrar novo acordo pelo prazo de 3
(três) anos contados do conhecimento pela administração pública do referido des-
cumprimento.
 30

3.3 Órgãos de controle

Apesar de não estar claro qual órgão ou entidade deve ser atribuída a apli-
cação dessa lei nas esferas estaduais e municipais ou no âmbito dos Poderes Legis-
lativo e Judiciário, ao menos no âmbito do Poder Executivo Federal, a legislação
atribuiu tal qualificação à Controladoria-Geral da União (CGU) (art. 8º, § 2º). A CGU
é também o órgão qualificado para celebrar os acordos de leniência no âmbito do
Poder Executivo Federal, tal como no caso de atos lesivos praticados contra admi-
nistração pública estrangeira (art. 16, § 10).
Dessa forma, percebe-se que, nos termos da Lei Anticorrupção, de um
mesmo ato lesivo à Administração Pública, na forma do art. 5º da lei, pode-se provo-
car os dois regimes administrativo e judicial de responsabilização da pessoa jurídica.
Como já mencionado, no regime de responsabilidade administrativa, cabe à CGU
(no plano federal) ou à autoridade suprema de cada órgão ou entidade dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário mover o chamado Processo Administrativo de
Responsabilização (PAR) e, se fundamentada a transgressão, decretar as punições
pecuniárias previstas no art. 6º, que têm verdadeira natureza punitiva ou sanciona-
dora.
Já no regime judicial, o ato lesivo do art. 5º da abertura ao ajuizamento de
processos que seja pelo órgão de advocacia do Ente Público (AGU ou procuradorias
estaduais) ou pelo Ministério Público, concernindo ao Poder Judiciário, se for o caso,
assentar as punições do art. 19, as quais, por sua vez, têm em vista a reparar o pre-
juízo causado pela pessoa jurídica ao Ente Público, possuindo, portanto, natureza
indenizatória.
Recente leniência negociada pela CGU e fiscalizada pelo TCU procurou
conduzir essas questões, pensando que o acordo não resulta em desobrigação do
dano. Abrangeu expressamente que, se no futuro vier a ser constatado que o res-
sarcimento pago se revelou insuficiente, a empresa tem o dever de complementa-
ção. Além disso, previu-se a obrigação de colaborar com todas as fiscalizações e
auditorias oficiais. É natural que o aprendizado no manuseio de institutos jurídicos
novos seja permeado de dúvidas quanto aos limites de atuação de cada órgão do
Estado. Entender a separação entre essas duas esferas dentro de uma mesma lei é
primordial para que se possa determinar o abarcamento do chamado Acordo de Le-
niência Anticorrupção. Por conseguinte, regras básicas de hermenêutica jurídica
demonstram que o silêncio da lei ordinária não poderia afastar a atribuição do MP de
 31

celebrar acordos de leniência no âmbito judicial nem a do TCU de fiscalizar acordos

celebrados na esfera administrativa.

3.4 Decisões do Tribunal Regional da 4ª Região

A decisão da 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4),
proferida por unanimidade na última terça-feira (22/3), manteve apenas a exclusão
das pessoas físicas que assinaram acordo de leniência. Agravo de instrumento foi
interposto pela Petrobras após a 11ª Vara Federal de Curitiba excluir todos os réus,
empresas e pessoas físicas, da ação de improbidade administrativa n° 5017254-
05.2017.4.04.7000, que cobrava o ressarcimento de forma solidária dos valores ob-
tidos ilicitamente nos contratos com a estatal, cerca de R$ 3 bilhões. Devido ao
acordo de leniência, além das empresas, foram excluídos da lide Marcelo Bahia
Odebrecht, Cesar Ramos Rocha, Márcio Faria da Silva e Rogério Santos de Araújo.
Conforme a Petrobras, a extinção do processo, com resolução do mérito, no
tocante às empresas lenientes, não se enquadra em nenhuma das hipóteses previs-
tas no artigo 313 do Código de Processo Civil (CPC), que estabelece as hipóteses
de extinção do processo.
A relatora do caso, desembargadora Vânia Hack de Almeida, afirmou que
embora a Turma tenha se manifestado no sentido da necessidade de prestigiar os
acordos de leniência firmados pelas empresas requeridas e a Controladoria Geral da
União (CGU), com a impossibilidade de prosseguimento do feito no tocante aos pe-
didos declaratórios e/ou de indenização formulados pela Petrobras, a Vice-
Presidência do TRF4 manteve empresas lenientes como rés em outros dois agravos
para deliberação do STJ.
A desembargadora conluíu (2021, processo n° 5017254-05.2017.4.04.7000,)
“Verifica-se que a pendência dos Recursos Especiais opostos pela Petro-
bras das decisões desta Corte nas quais foi determinada a extinção do pro-
cesso, com resolução do mérito, no tocante às rés Construtora Norberto
Odebrecht, Odebrecht e Andrade Gutierrez Engenharia não se enquadra
em nenhuma das hipóteses previstas no artigo 313 do CPC, especialmente
considerando os efeitos ativos concedidos aos referidos recursos”,

A decisão da 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Para os ju-

ízes do colegiado, somente a Controladoria-Geral da União pode representar a Uni-
ão na elaboração dos acordos, já que o MP não tem legitimidade para dispor sobre o
patrimônio público. Foi analisado um caso concreto de uma empresa de construção
 32

envolvida na operação “Lava Jato”. A decisão foi de manter o bloqueio de bens da

construtora, mas suspender a validade do acordo de leniência até que a CGU ratifi-
casse os termos da proposta. A tese dos magistrados definiu que todos os acordos
assinados pelo MPF em matéria de improbidade deverão ser analisados e ratifica-
dos pela CGU.
De acordo com a desembargadora Vânia Hack de Almeida, relatora do caso, a
atribuição de discutir a disponibilidade de patrimônio público é do Executivo – no ca-
so de contratos superfaturados com a Petrobras, essa prerrogativa é da União. Ela
foi acompanhada pelos desembargadores Rogerio Favreto, presidente da turma, e
Marga Tessler, ex-convocada ao Superior Tribunal de Justiça.
O domínio do TRF-4 foi embasado pela Lei de Improbidade Administrativa e
da Lei Anticorrupção, que determina as regras para fundamento dos acordos de le-
niência com empresas que cometeram atos de improbidade. A Lei de Improbidade,
no § 1º do art. 17, proíbe “transação acordo ou conciliação” nas ações que tratam do
tema. Já a Lei Anticorrupção demonstra, no parágrafo 10, do artigo 16, que “a CGU
é o órgão competente para celebrar os acordos de leniência no âmbito do Poder
Executivo federal”. Não há qualquer menção ao MP ou demais órgãos para celebrar
os acordos de leniência.

3.5 Decisões do Supremo Tribunal Federal

Ministro Toffoli homologa acordo entre União e RJ para ingresso do estado no
Regime de Recuperação Fiscal. Segundo O ministro que enfatizou o empenho para
se alcançar a compreensão das pretensões de ambas as partes e se chegar, por
meio de permissões mutuas, a uma solução conciliatória. Em suas palavras o minis-
tro ressaltou: “o espaço dialógico-reflexivo entre os entes da Federação envolvidos
é elemento essencial para sua concretização com vistas à realização dos objetivos
fundamentais da República Federativa brasileira, em especial a garantia do desen-
volvimento nacional”.
Na decisão em que homologa o acordo, o relator também julgou extinta a ação
cível originária. Outra exigência do acordo é a de que, para garantir a efetividade e a
manutenção do equilíbrio fiscal do plano de recuperação apresentado ao ministério
da Economia, o estado deve se submeter ao teto de gastos, instituindo regras e me-
canismos que limitem o crescimento anual das despesas primárias à variação do
Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) durante a vigência do RRF.
 33

Além disso, deverá promover a desistência, em até 60 dias, de eventuais

ações em curso que tenham por objeto a dívida ou contrato renegociado a partir das
regras previstas na LC 156, que instituiu o plano de auxílio aos estados e ao Distrito
Federal.
Nas palavras do ministro (2022, AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 3.457 RIO DE
JANEIRO):
É de ressaltar o esforço da União e do Estado do Rio de Janeiro no sentido
de entender as pretensões de ambas as partes e alcançar mediante con-
cessões mútuas, a solução conciliatória na presente lide, não só ante a ce-
leridade na resolução da controvérsia, mas pelo conteúdo do direito reivin-
dicado, em que o espaço diálógico-reflexivo entre os entes da Federação
envolvidos é elemento essencial para sua concretização com vistas à reali-
zação dos objetivos fundamentais da República Federativa brasileira, em
especial a garantia do desenvolvimento nacional (art. 3º, II, CF/88).

3.6 Conclusões parciais

O imenso desvio de verbas públicas, pelos consumados atos de suborno e
corrupção, requeria, no caminho de Tratados e Convenções Internacionais assina-
dos pelo Brasil, a preparação de uma legislação que permitisse a aplicação de puni-
ções rigorosas às pessoas jurídicas que, apesar de seus dirigentes ou administrado-
res, se favoreciam, direta ou indiretamente, do dinheiro público. A Lei 12.846/2013,
ao regulamentar a responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas, tanto na esfera
administrativa quanto na judicial, conduziu avanços importantes para o combate à
corrupção no Brasil. A nova Lei Anticorrupção reforça o papel do Ministério Público
como agente de proteção do patrimônio público. Por esse motivo, afim de que a de-
fesa desse ganho difuso seja mais produtiva, a Lei 12.846/2013 deve ser compreen-
dida no sentido de dar maior efetividade ao combate da corrupção no país.
A presente monografia buscou analisar as regras e procedimentos a respeito
dos modelos de acordo de leniência previstos no ordenamento jurídico brasileiro,
restando claro que as suas diferenças representam a discordância entre a efetivida-
de de cada modelo. O modelo previsto pela Lei nº 12.529/2011 considerou grande
parte das regras previstas no programa de leniência norte-americano, precursor e
referência no tema, fator que capital para grande efetividade do instituto. Também
ao CADE se deve parte desse sucesso. O órgão tem adotado uma política essencial
de combate às práticas anticoncorrenciais, atuando permanentemente na investiga-
ção dos crimes à ordem econômica e aplicando as punições severas aos infratores.
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Isso vai de acordo com o estudo de Scott D. Hammond acerca das condições para
um programa de leniência efetivo, já que a previsão de punições severas e a imposi-
ção de medo sobre o risco de descoberta do conluio são duas delas.
Apesar da grande importância do instituto da leniência, vê-se que ainda há um
longo caminho a ser percorrido – o qual manifestadamente já começou a ser trilha-
do, tendo em vista as tentativas recentes de cooperação – de forma a não promover
o abatimento de mecanismo de extrema importância para o combate a práticas cri-
mes e organizadas através de esquemas excessivamente complexos. A missão ha-
bita, recentemente, na administração institucional entre os órgãos que têm algum
poder sobre a leniência, seja para fiscalizar, seja para assinar. A conversa entre os
atores principais sem dúvidas trará mais segurança jurídica às lenientes e, por con-
sequência, tornará o instituto, ainda recente no ordenamento jurídico brasileiro, mais
atrativo

4. CONCLUSÃO
A lei anticorrupção, de acordo com exaltadamente referido no atual trabalho,
além de ser um novo marco legal inclinado a preencher a lacuna legislativa no que
se refere à probabilidade de responsabilização de pessoas jurídicas quanto aos atos
que atentem quanto à moralidade pública, se prestou a ser uma verdadeira tranquili-
zadora das ambições da população quanto aos escândalos de corrupção que ainda
açoitam país. Porém, talvez pela velocidade na qual o legislativo a aprovou, a referi-
da lei já nasceu com diversas arestas que, de certo, precisam de correção. Uma de-
las é o seu programa de leniência.
Conforme demostrado, no final do Capítulo II deste trabalho, tenha se dado,
exclusivamente, pelo fato de o programa de leniência da LAC não ter concedido
prerrogativa total àquele que primeiro firmar a avença, tal quesito não parece, e de
fato não é, banal. Para que se possa consentir com isso, basta se analisar que deli-
berar por confessar um determinado ilícito, e ainda, desmantelar a organização cri-
minosa na qual esteja envolvido, não é uma decisão que pareça ser lógica, tão pou-
co favorável se, em troca, não se receber a devida proteção, ou prêmio que com-
pense, por parte do Poder Público.
Uma vez que, como se viu pela lógica econômica que existe no processo de
tomada de deliberação quanto ao desrespeito da norma jurídica, na qual se prevê
que determinando agente só decidirá pelo descumprimento da norma se tal atitude
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lhe trouxer uma conveniência esperada, tal raciocínio, também, pode ser aplicado
para a tomada de decisão no sentido de se cessar a prática: só se cessará determi-
nada prática sob o ponto de vista econômico-jurídico, se tal postura for benéfica. Isto
é se teme por ser exposto, seja porque a lei lhe dá privilégios para tanto.
Além do mais, se for levado em conta a ideia básica que se ampara um dispo-
sitivo de investigação que se baseia na colaboração do investigado, tal questão (a
falta de atratividade à confissão) se mostra, ainda mais, inquietante. Dado que, sem
ela – a confissão –, um programa de leniência não surtirá efeito algum. Soma-se a
isso, ainda, a questão da insegurança jurídica trazida pelo programa de leniência
previsto na lei anticorrupção, a qual foi mostrada de forma própria no terceiro capítu-
lo desta pesquisa.
Ora, se já não bastasse a ideia de que não se terá a imunidade total pela con-
fissão, a possibilidade de, ainda sim, ser condenado por outra entidade que, surpre-
endentemente, é apenas outro braço da mesma Administração Pública Federal com
que se firmou a leniência, faz cair por terra, ao menos sob o ponto de vista teórico,
qualquer possibilidade de a opção por delatar ser uma boa escolha (tão pouco a me-
lhor) a ser tomada pelo agente do ilícito. Portanto, à guisa de conclusão, resta claro
que o programa de leniência da lei anticorrupção merece alteração em seus termos,
seja nos seus requisitos de sua conformação, os quais não incitam de forma efetiva
à confissão dos agentes envolvidos em práticas de corrupção, principalmente por-
que não confere a benesse da isenção integral das sanções, seja em uma confor-
mação mais coordenada em todas as entidades de controle da Administração Públi-
ca, sobretudo, no âmbito Federal. A boa notícia é que, até que isso ocorra, quer pa-
recer que as entidades de controle, aos menos o Tribunal de Contas da União, pare-
cem estar, de alguma forma, se esforçando para conseguirem a coordenação que já
deveria estar prevista em lei.
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