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O FUNDEB e os mnimos constitucionais da Educao

Flavio Corra de Toledo Jr.


Elaborado em 09/2010. Pgina 1 de 1

Desativar Realce A A O FUNDEB redistribui tributos entre o Estado e seus Municpios, em favor de setor estratgico para o desenvolvimento nacional: o da Educao 1.O Modelo Brasileiro de Financiamento da Educao Tal como acontece desde 1934, a atual Constituio estabelece um mnimo de despesa no ensino bsico, a incidir sobre a receita que, de longe, predomina na arrecadao estatal: a que provm dos impostos, quer os diretamente coletados, quer os transferidos por outros nveis de Governo. Na Educao, a Unio deve empregar nunca menos que 18% daquela receita; os Estados, o Distrito Federal e os Municpios precisam despender taxa maior; no mnimo, 25% da aludida base de clculo (art. 212 da CF). Ressalte-se que, em alguns Estados e Municpios, as Constituies e Leis Orgnicas determinam percentual maior. o caso do Estado de So Paulo que, todo ano, necessita investir 30% na manuteno e desenvolvimento do ensino. Em tal situao, tem-se visto a derrubada judicial daquelas taxas engrandecidas, sob o argumento de que o planejamento oramentrio lide privativa do Executivo, no cabendo aos Legislativos, nas Cartas locais, elevar, por conta prpria, a despesa oramentria. Dito de outro modo, tal escopo h de sempre ser iniciado no Poder que planeja o uso dos dinheiros por ele mesmo arrecadados: o Executivo (art. 165 da CF). Na busca de mais eficincia no uso dos recursos pertencentes ao ensino, o legislador constituinte derivado, mediante duas emendas, prescreveu novos critrios para distribuir parte das transferncias constitucionais de impostos. Veio da que, dispondo de maior nmero de alunos matriculados, certos nveis de governo foram beneficiados com mais repasse de FPM, FPE, ICMS e IPI/Exportao; em contraposio, os entes federados com menor rede prpria passaram a sofrer perdas naquelas transferncias intergovernamentais. Foi isso o que quis a Emenda Constitucional n 14, de 1996, ao criar o ento inovador Fundo do Ensino Fundamental, o hoje extinto

FUNDEF, que, entre outros xitos, gerou forte municipalizao das sries iniciais do ensino fundamental.

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Dez anos depois e sob o mesmo propsito de repartir impostos em face do tamanho do alunado, a Emenda Constitucional n. 53, de 2007, institui o Fundo da Educao Bsica, o FUNDEB, alcanando no s o ensino fundamental, mas, de igual modo, a educao infantil e o ensino mdio. Esse FUNDEB ampliou o percentual e a base de financiamento; a taxa hoje atinge 20% das transferncias que bancavam o FUNDEF, acrescidas do IPVA, do Imposto de Transmisso "Causa Mortis" ITCMD e da quota-parte municipal do Imposto Territorial Rural ITR. Diante disso, claro est que tanto o abolido FUNDEF, quanto o operante FUNDEB consubstanciam maneira de redistribuir tributos entre o Estado e seus Municpios; isso, como j se disse, em favor de setor estratgico para o desenvolvimento nacional: o da Educao. De todo modo, h de se enfatizar: os recursos de qualquer um dos dois fundos integram os 25% constitucionais do setor; bem por isso, o movimento contbil do FUNDEF e, agora, do FUNDEB no deve nunca se apartar do clculo que verifica aquele percentual mnimo da Educao. Da mesma forma, a apurao tambm considera, de maneira redutora, o excedente dos que obtm ganho financeiro junto ao Fundo, o chamado "plus", ou seja, a parcela materializada em Estados e Municpios cujo recebimento ultrapassa a reteno contbil dos 20% de impostos do FUNDEB. Enquanto receita adicional da Educao, sobredita vantagem financeira cifra que se exclui do clculo dos 25%. dessa forma porque, no universo prprio da entidade ganhadora, o tal "plus" no tem natureza de imposto, mas, sim, de excedente financeiro conquistado junto ao fundo educacional.

J, nos Estados e Municpios com menor rede de ensino bsico, a efetiva perda junto ao Fundo inclui-se, de imediato, na aplicao dos 25% constitucionais. Aqui, saliente-se que apenas contbil a reteno dos 20% de impostos do Fundo; no isso valor que permanece, em sua totalidade, no FUNDEB para, s depois, ser entregue ao ente estatal. como naquele filme da anedota: "a volta dos que no foram". A efetiva reteno s atinge a fatia perdida para o Fundo; via de conseqncia, os que obtm ganho, nada contribuem para o Fundo. De mais a mais, manteve a Emenda 53 um dos objetivos centrais da reforma educacional de 1996: a valorizao do magistrio. De fato, ao menos 60% do FUNDEB destinam-se remunerao dos profissionais da educao bsica, categoria que engloba os docentes e especialistas que oferecemsuporte pedaggico docncia (art. 22, pargrafo nico, II, da Lei do FUNDEB, a n 11494/07). Na poca do Fundo do Ensino Fundamental e ante o vacilo da Lei n 9.424/96, no restava evidente o uso obrigatrio de todo o FUNDEF no prprio ano da arrecadao. Ento, nas esferas de governo com vantagem financeira ("plus"), no havia necessidade de gastar todo o FUNDEF para o atingimento dos 25% constitucionais. Nessa marcha, aquela sobra, em muitos casos, foi, ano a ano, acumulando-se no caixa estatal e, parte dela pode estar, at hoje, inerte em conta vinculada ou, muito pior que isso, j ter sido desviada para outras reas governamentais ou servir como manobra para um atual e fictcio cumprimento do piso de 25%. Em tal cenrio restou desconsiderado o ncleo central da proposta do Fundo: a aplicao de um mesmo valor anual por aluno de cada Estado. Diferente, a Lei n 11.494, de 2007, preceitua que o Fundo da Educao Bsica (FUNDEB) seja utilizado no mesmo ano do recebimento, excepcionando, contudo, que 5% possam ser empregados logo no 1 trimestre do ano seguinte (art. 21, "caput" e 2). No obstante o uso no ano seguinte, tais 5% contam na despesa do ano anterior: o da competncia. Se assim no fosse, os Municpios "perdedores" descumpririam o mnimo constitucional, malgrado atenderem, fielmente, aludida Lei do FUNDEB. A propsito, esses 5% diferidos vm reinstituir o que se denominava, na Contabilidade Pblica, perodo adicional ao exerccio financeiro. Segundo Joo Anglico, "perodo adicional o tempo acrescentado ao ano financeiro com o objetivo de, nesse perodo, concluir-se a arrecadao de tributos e o pagamento de despesas relativas ao ano financeiro findo. Pode o perodo adicional abranger um ou mais meses seguintes ao ano financeiro e, como bvio, correm nesse perodo, concomitantemente, as operaes relativas ao ano findo...."(in: Contabilidade Pblica; Ed. Atlas).

Considerando que, em parte dos municpios, a despesa ainda no identificada por fonte de receita e tendo em mira que, logo no incio do ano, h dotao suficiente para o gasto daqueles residuais 5%, nesse contexto, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, mediante Comunicado, recomenda a abertura de conta bancria especfica:
Comunicado SDG n 07/2009 O Tribunal de Contas do Estado comunica s Prefeituras Municipais que, ocorrendo a situao prevista no 2, do artigo 21, da Lei n 11.494, de 2007, os recursos correspondentes devero ser movimentados em conta bancria especfica, com a seguinte denominao: Parcela Diferida do FUNDEB - 2, do artigo 21, da Lei n 11.494, de 2007. Sero objeto de glosa no clculo requerido pelo artigo 212 da Constituio Federal os recursos que no forem movimentados, conforme a orientao aqui contida. SDG, em 20 de maro de 2009 Srgio Ciquera Rossi SECRETRIO-DIRETOR GERAL

Feitas todas essas consideraes, reitere-se que, para realizar os mnimos constitucionais do ensino, h de se aplicar 25% nas etapas de ensino conferidas ao nvel de governo (art. 212 da CF) e, tambm, 60% do FUNDEB na remunerao do magistrio (art. 60, XII do ADCT). No escopo de satisfazer a regra legal, deve-se investir todo o FUNDEB coletado no prprio ano, ainda que 5% possam ser gastos no 1 trimestre do ano vindouro. A no-aplicao dos mnimos constitucionais do ensino omisso que acarreta inmeros embaraos ao ente federado, entre os quais a interveno de outro nvel de governo (a), a impossibilidade de ser contemplado com transferncias voluntrias da Unio ou do Estado (b), a imputao de crime de responsabilidade ao ordenador da despesa (c) e, tambm, o possvel parecer desfavorvel dos Tribunais de Contas, juzo esse que, se confirmado no Legislativo, enseja a inelegibilidade do Chefe do Poder Executivo (d)

2.Ganhos e Perdas do FUNDEB A partir daqui, melhor veremos que o jogo contbil do FUNDEB interfere, diretamente, no clculo dos 25% constitucionais, para, sob tal premissa, apresentar frmulas simplificadas de aferio, bem assim o modo de, anualmente, controlar a norma que exige repasse, em 10 dias, s contas vinculadas da Educao (art. 69, 5 da LDB).

Essa simplificao importante; a experincia tem-nos revelado mtodos desnecessariamente complexos e confusos, o que dificulta, e muito, a anlise dos Conselhos de Educao e de Acompanhamento do Fundo da Educao Bsica. Quando o FUNDEB recebido menor que os 20% de impostos retidos, sob tal quadro de perda, a falta de aplicao total do Fundo, por si s, indica no-cumprimento dos 25% da Educao. Explica-se melhor: no havendo aqui o antes mencionado "plus" do FUNDEB, a quota contribuda e a quota recebida, uma e outra, tm natureza tributria; decorrem apenas dos 20% dos impostos que compem o Fundo; por conseguinte, balizam o clculo no s dos 25% da Educao, mas, de igual modo, dos 15% da Sade e, ainda, dos limites opostos ao gasto das Cmaras Municipais (art. 29-A da CF). Ao contrrio do que muitos pensam, a mera reteno contbil do FUNDEB no significa que todo o valor, de pronto, possa ser includo como despesa educacional. assim, visto que deve o Estado ou o Municpio efetivamente despender toda a quota recebida do Fundo. Vem da que a incluso automtica nos 25% alcana, nica e to- somente, a cifra perdida para aquele Fundo, isto , a real contribuio do ente pblico ao FUNDEB. Eis um exemplo que melhor aclara a alternativa em comento: Admitindo-se Municpio que apresente os seguintes nmeros alusivos ao FUNDEB: 20% dos impostos e fundo de impostos retidos, contabilmente, pelo FUNDEB Valor efetivamente recebido do FUNDEB Perda junto ao FUNDEB $ 1.000

$ 800 $ 200

Desde que no ocorra a plena utilizao, no ano, daqueles $ 800 recebidos, estar a Administrao Municipal desatendendo ao art. 212 da Constituio. Em tal contexto, somente a frao perdida para o FUNDEB, os $ 200, inclui-se automaticamente nos 25% constitucionais. Em sentido inverso, tm-se os que logram sobra monetria junto ao FUNDEB, ao qual, em verdade, nada contribuem, posto que recebem os 20% de impostos e mais o ganho ("plus"). Vamos a um exemplo que melhor elucida a hiptese: Admitindo-se Municpio que apresente os seguintes nmeros alusivos ao FUNDEB: 20% dos impostos e fundo de impostos retidos, contabilmente, pelo FUNDEB $ 1.500

Valor efetivamente recebido do FUNDEB Ganho junto ao FUNDEB ("plus")

$ 2.000 $ 500

Em tal alternativa, no precisa a Administrao gastar os $ 2.000 recebidos para o adimplemento dos 25%, piso esse que, no caso, requer somente o gasto suportado pelos 20% dos impostos do FUNDEB ($ 1.500).

3.A apurao simplificada do art. 212 da Constituio. Tanto os numerrios do FUNDEB, quanto os recursos da Educao desembaraados de tal fundo, um e outro, so investidos em uma mesma finalidade: a educao bsica; o Estado, no ensino fundamental e mdio; o Municpio, na educao infantil e no ensino fundamental (art. 211, 2 e 3 da CF). Alm disso, qualquer um daqueles sobreditos recursos do Ensino h de ser empregado no prprio ano de recebimento, nisso includo o perodo adicional de trs meses ( 2, art. 21 da Lei n 11.494, de 2007). Nesses termos, h similitude entre objetivos e lapsos temporais na aplicao do FUNDEB e dos recursos estranhos a tal fundo. Nessa marcha e para efeito de calcular os 25% da Educao, desnecessrio o clculo apartado feito poca do Fundo do Ensino Fundamental, o FUNDEF. Ento, para controlar os 25% constitucionais na Educao, pode-se utilizar a seguinte frmula: Despesa total liquidada (FUNDEB e no-FUNDEB) (1) (+) (-) (-) (-) (-) (=) (/) (=) Perda junto ao FUNDEB (2) "Plus" do FUNDEB (3) FUNDEF residual utilizado no exerccio (4) Outras receitas adicionais da Educao (5) Despesas no tpicas da Educao (6) Valor Aplicado na Educao Receita Resultante de Impostos Percentual de Aplicao R$ R$ R$ R$ R$ R$ R$ R$ %

1.Incluindo a parcela residual do FUNDEB realizada no 1 trimestre do ano seguinte. A despesa h de estar regularmente liquidada; do contrrio, a Educao, no ano, no estaria sendo suprida com todos os bens e servios adquiridos no exerccio. 2.Diferena negativa entre o efetivo recebimento e a reteno do FUNDEB. 3.Diferena positiva entre o efetivo recebimento e a reteno do FUNDEB. Eis aqui o "plus", enfim, uma receita adicional da Educao. 4.O utilizado saldo financeiro do FUNDEF no pode ser nunca confundido com as receitas de impostos; aquilo resduo que ultrapassa os 25% constitucionais, sendo, portanto, receita adicional da Educao, tal qual as do item logo abaixo. 5.No corpo da despesa total (linha 1), incluem-se gastos bancados pelo Salrio-Educao, por auxlios federais e estaduais ao transporte escolar, por rendimentos financeiros das contas bancrias da Educao, enfim, por receitas que nada tm de tributrias. Tendo em vista que os 25% gravam apenas os impostos, vem da a necessidade de subtrair essas receitas adicionais do corpo da despesa total. 6.os rgos de controle havero de glosar despesas com fanfarras escolares; museus, bibliotecas e ginsios abertos ao pblico em geral; gneros alimentcios da merenda escolar; pessoal em desvio de funo, entre outros gastos no previstos no art. 70 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB.

4.A apurao das duas vinculaes do FUNDEB (remunerao do magistrio e despesa total). Por fora constitucional, devem Estados e Municpios destinar 60% do FUNDEB remunerao do profissional da educao bsica (art. 60, XII do ADCT). Mediante norma legal, esses nveis de governo precisam utilizar, no prprio ano, todo o FUNDEB recebido, ainda que 5% possam ser gastos no perodo adicional de trs meses (art. 21, 2 da Lei n 11.494, de 2007). Nesse escopo, o clculo pode se basear na seguinte frmula: Despesa liquidada na remunerao do profissional da educao bsica (mnimo de 60% do FUNDEB) (1) (+) Outras despesas liquidadas, conta do FUNDEB(mximo de 40%) (2) Total das despesas conta do FUNDEB R$

R$

(=)

R$

(/) (=)

FUNDEB efetivamente recebido

R$ 1 (UM)

1.Inclusive as realizadas no perodo adicional de trs meses (1 trimestre do ano seguinte) 2.idem Sob a hiptese de Estados e Municpios investirem mais do que os regulamentares 25%, mas, de outro lado e por obterem vantagem no jogo do FUNDEB, no despenderem todo esse Fundo no mesmo ano, nesse contexto, tais entes estariam atendendo Constituio (art. 212), mas, no, norma legal (art. 21 da Lei n 11.494, de 2007). Para alguns Tribunais de Contas, tal lacuna conduz ao parecer desfavorvel. Nesse quadro, tem-se alegado erro tcnico da Contabilidade, que, ao invs de empenhar o excedente dos 25% contra dotaes do FUNDEB, oneram verbas que nada tm a ver com o Fundo, ou seja, as bancadas pelos chamados recursos prprios. Escorado no princpio da finalidade da despesa e no art. 8, pargrafo nico da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo recusa o pretendido remanejamento entre FUNDEB e recursos prprios. E o que se v no seguinte julgado:
"A gesto dos recursos cabe ao Chefe do Executivo, que tem a responsabilidade de acompanhar seu recebimento e de aplic-los adequadamente, conforme determina a lei. Assim, se o Municpio tivesse o cuidado de acompanhar os gastos com ensino, haveria a aplicao da totalidade dos recursos no Fundeb e no o excesso de utilizao dos recursos do tesouro, que culminou com a aplicao do percentual de 27,45%, referente ao artigo 212 da Constituio Federal. .reafirmo que no h que se falar em possvel compensao entre a aplicao global de que trata o artigo 212 da Constituio Federal e aquela relacionada aos recursos provenientes do Fundeb, na medida em que o legislador constitucional e o infraconstitucional criaram dois limites distintos, cujo efetivo cumprimento pela Administrao devemos fiscalizar. Sendo assim, o fato do Prefeito ter investido recursos prprios do Municpio alm do total de 25% da receita de impostos e transferncias em nada altera a situao. Por outro lado, no pode deixar de aplicar o total recebido do FUNDEB no prazo fixado pelo artigo 21 e seus pargrafos da Lei n 11.494/07, porque se cuida de dinheiro vinculado a investimento em finalidade e prazos previstos em lei" (in: TC 2.606/026/07; www.tce.sp.gov.br; grifos nossos).

5.Os repasses financeiros s contas bancrias da manuteno e desenvolvimento do Ensino MDE O Caixa Central repassar, a cada dez dias, os recursos destinados Educao. Caso contrrio, as autoridades competentes sero responsabilizadas civil e criminalmente. o que dispem os 5 e 6, art. 69 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB:
" 5 O repasse dos valores referidos neste artigo do caixa da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios ocorrer imediatamente ao rgo responsvel pela educao, observados os seguintes prazos: I - recursos arrecadados do primeiro ao dcimo dia de cada ms, at o vigsimo dia; II - recursos arrecadados do dcimo primeiro ao vigsimo dia de cada ms, at o trigsimo dia; III - recursos arrecadados do vigsimo primeiro dia ao final de cada ms, at o dcimo dia do ms subseqente. 6 O atraso da liberao sujeitar os recursos a correo monetria e responsabilizao civil e criminal das autoridades competentes.

Tais dispositivos introduziram o repasse aprazado s contas bancrias da Educao, reforando a tese de que o financiamento educacional d-se mediante fundo especial, ainda que no regulamentado por lei local, o que, na doutrina financeira, designa-se fundo natural. Essa linha de pensamento ampara-se nas seguintes peculiaridades do modelo vigente: - Vinculao oramentria de receitas pblicas, situao referida no art. 71 da Lei n 4.320, de 1964. - Repasses, com prazo certo, s contas do Ensino, em reforo sobredita vinculao. - Aplicao mediante dotaes consignadas em oramento, no contexto prescrito no art. 72 da sobredita lei. - Normas peculiares de controle (Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB), sob o cenrio desenhado no art. 74 da mencionada disciplina financeira. - Normas peculiares de prestao de contas (publicao de demonstrativos referidos no art. 72 da LDB), segundo o esprito do art. 74 do indigitado direito. De seu lado, o anual controle do repasse aprazado deve observar se os Restos a Pagar da Educao esto lastreados nas contas bancrias especficas; do contrrio, no estaria acontecendo a transferncia com prazo certo ou o gestor educacional empenhou alm das disponibilidades financeiras do setor.

Fundamentado nas novas tcnicas de Contabilidade Pblica, argumenta-se que o sobredito controle deve ser unicamente contbil, no havendo necessidade de se abrir contas bancrias para a Educao. No entanto, o antes transcrito dispositivo da LDB solicita transferncia ao rgo responsvel da educao, donde se infere que o titular do setor movimente, ele prprio, os recursos financeiros. De mais a mais, vrios municpios ainda no identificam a despesa em face da fonte de receita. Enuncia-se abaixo, a frmula para apurar o contedo financeiro dos Restos a Pagar da Educao: Valor existente nas contas bancrias da Educao (-) (+) (=) Restos a Pagar da Educao Empenhamento excedente aos 25% (*) (In)suficincia financeira da Educao R$ R$ R$ R$

(*) Excluiu-se o empenhamento que excede os 25%, pois a lei exige, apenas, o repasse financeiro da aplicao mnima em manuteno e desenvolvimento do ensino ( 5, art. 69, LDB).

Notas de Rodap: (a)art. 35, III da Constituio; (b)art. 25, 1, IV, "b" da Lei de Responsabilidade Fiscal; (c)art. 5, 4 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB. (d)art. 1, I, "g" da Lei Complementar n 64, de 1990.