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RACISM

and

PUBLIC POLICY

Durban, South Africa 3 - 5 September 2001

Tierras y territorios indgenas: discriminacin, inequidad y exclusin


Diego A. Iturralde G.

United Nations Research Institute for Social Development

The United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD) is an autonomous agency engaging in multidisciplinary research on the social dimensions of contemporary problems affecting development. Its work is guided by the conviction that, for effective development policies to be formulated, an understanding of the social and political context is crucial. The Institute attempts to provide governments, development agencies, grassroots organizations and scholars with a better understanding of how development policies and processes of economic, social and environmental change affect different social groups. Working through an extensive network of national research centres, UNRISD aims to promote original research and strengthen research capacity in developing countries. Current research programmes include: Civil Society and Social Movements; Democracy, Governance and Human Rights; Identities, Conflict and Cohesion; Social Policy and Development; and Technology, Business and Society. A list of the Institutes free and priced publications can be obtained by contacting the Reference Centre. UNRISD work for the Racism and Public Policy Conference is being carried out with the support of the United Nations Department of Economic and Social Affairs. UNRISD also thanks the governments of Denmark, Finland, Mexico, the Netherlands, Norway, Sweden, Switzerland and the United Kingdom for their core funding.

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Tierras y territorios indgenas: discriminacin, inequidad y exclusini


Diego A. Iturralde G.ii Paper prepared for the United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD) Conference on Racism and Public Policy, September 2001, Durban, South Africa

Introduccin En esta contribucin examino la relacin entre las polticas de control territorial y distribucin de la tierra y la discriminacin contra los pueblos indgenas en Amrica Latina. Me interesa identificar las tendencias ms generales que gobiernan esta relacin y discutir los usos de los conceptos de raza, racismo y discriminacin tnica para comprender las situaciones actuales y para explorar soluciones. Considero que esta temtica debe ser entendida desde una comprensin de la naturaleza y evolucin de la relacin entre los pueblos indgenas y el Estado; que su tratamiento debe involucrar y distinguir dos asuntos centrales que en muchas ocasiones son confundidos: el control del territorio y la propiedad de la tierra; y que es necesario enriquecer el alcance de los conceptos de raza y de racismo. Por lo mismo, trato por separado el asunto de los territorios, como un elemento central del proceso de formacin del Estado y el asunto de las tierras como un elemento de las dinmicas de la economaiii y hago una reflexin sobre sus conexiones con el tema de las fronteras intertnicas, en tanto ambos procesos afectan especialmente a los pueblos indgenas y configuran la situacin de discriminacin estructural que prevalece hasta ahora. Propongo utilizar categoras como discriminacin tnica, desigualdad econmica y exclusin poltica porque creo que hoy da contribuyen a comprender mejor estas situaciones que la categora de raza, si bien reconozco que el concepto de racismo y la idea de combatirlo han prestado y prestan un servicio muy importante a la causa de los derechos humanos y la democracia y a la organizacin de las luchas de los sectores sociales discriminadosiv. Parto del supuesto terico de que la formacin del Estado es un proceso histrico continuo, que supone al mismo tiempo el establecimiento de autoridad poltica sobre el territorio y sobre la poblacin y la apropiacin econmica de los recursos naturales y del trabajo. La primera cuestin tiene que ver con el ejercicio del poder y la necesidad de establecer soberana respecto de otras entidades polticas; la segunda cuestin tiene que ver con la disposicin de los recursos como fuente de rentas. Al mismo tiempo la subordinacin de la poblacin persigue un doble objetivo: desplazar o modificar las instituciones polticas originarias y aprovechar la fuerza de trabajo de la poblacin. En Amrica este sistema de relaciones - territoriales y demogrficas, polticas y econmicas requiri desde el principio el establecimiento de una frontera entre la nueva sociedad en formacin y las sociedades preexistentes en la regin; frontera que fue principalmente intertnica y ha estado signada por la dinmica de la expansin de una sobre las otras. En algunos momentos a lo largo de la historia y en algunos sectores de las dos sociedades esta frontera fue y es comprendida y promovida como una frontera racial; pero es fundamentalmente una frontera de identidades, fuertemente enraizada en factores sociales como el parentesco y culturales como la lengua. Con el transcurso del tiempo han surgido sociedades tnica y culturalmente intermedias, cuyas fronteras son cada vez mas difusas

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Aunque abordo los asuntos antes indicados a partir de algunas tendencias generales para la regin, creo importante advertir que cuando nos referimos a los pueblos indgenas debemos tener en cuenta que se trata de una diversidad de entidades sociales en distintas situaciones. Hay cerca de cuatrocientos pueblos indgenas en las Amricasv, que hablan sus propias lenguas y conservan, en todo o en parte, instituciones sociales y culturales caractersticas, se articulan de modos particulares en los estados dentro de cuyas fronteras estn asentados y son igualmente especficas sus formas de vinculacin con el resto de la sociedad y con otras culturasvi. Tambin los procesos de formacin de los estados d la regin y sus polticas son diversas y responden tanto a condiciones y dinmicas internas como a tendencias internacionales. Formacin del Estado y territorios indgenas vii Los procesos de formacin del Estado en la regin han sido marcados por el curso de las tensiones en la relacin entre las sociedades nacionales emergentes y las sociedades indgenas preexistentes; estas tensiones giran en torno a la ocupacin del espacio y la subordinacin de la poblacin originaria y provocan el establecimiento y mantenimiento de distancias entre las sociedades y entre sus culturas. Como parte de este proceso el Estado en formacin, colonial primero y republicano despus, desarrolla estrategias para eliminar los obstculos que los pueblos indgenas oponen al rgimen de ejercicio de la autoridad, a la explotacin del trabajo, a la apropiacin privada de los recursos y a la extraccin de la produccin social. Al mismo tiempo algunas estrategias se dirigen a preservar condiciones mnimas de reproduccin de los indgenas en tanto fuerza de trabajo y fuente de tributos. Estas polticas fueron y son acompaadas de un discurso que las justifica y reproduce ideolgicamente: la construccin de la nacin, entendida a la vez como proyecto de unidad poltica y econmica y como propuesta de homogeneizacin social y cultural. El estilo de estas estrategias ha variado histrica y regionalmente en cuanto a su forma, pero en el fondo oscila entre el exterminio y la transformacin forzada de la sociedad y la cultura indgenas. Substancialmente estas polticas se han caracterizado por la intolerancia de cualquier heterogeneidad cultural que obstaculice la formacin del mercado interno o le dispute a la nacin la legitimidad para ejercer la hegemona sobre la totalidad social. Las instituciones coloniales tempranas - como los pueblos de indios, las reducciones, las encomiendas, las mitas (las semarias en colonias de Portugal) - se establecieron para organizar las relaciones - territoriales y demogrficas, polticas y econmicas entre la sociedad emergente y las sociedades originarias. Estas formas dieron origen a las instituciones de gobierno colonial que ordenaron el control poltico-territorial (los virreinatos, las audiencias, las capitanas) y a las instituciones econmicas que organizaron la distribucin de la tierra y el trabajo (haciendas, minas y obrajes).Entre estas dos esferas se gener y creci un nexo eminentemente tributario. La independencia aceler los procesos de subordinacin de la poblacin indgena y de eliminacin de sus formas de organizacin poltica y la ampliacin del ejercicio de la autoridad sobre el territorio. En las regiones nucleares como los altiplanos de Mesoamrica y los Andes y algunos puertos martimos, este proceso se complet ms temprano, mientras en las tierras bajas tropicales fue tardo y se realiz mediante delegacin a terceros (misioneros, propietarios, colonizadores). En las selvas tropicales de la regin la consolidacin del control militar y administrativo por parte del Estado, as como su aprovechamiento econmico, ocurri apenas en la segunda mitad del siglo XX., Porque en la prctica este proceso estuvo basado en declaraciones legales y acuerdos diplomticos, ms que en una ocupacin real del territorio. En las tierras altas ms densamente ocupadas y con mayores competencias por el suelo, esta situacin es altamente dependiente del rgimen de propiedad. En las tierras bajas donde el acceso a amplios espacios de sobrevivencia estuvo librado a las dinmicas intertnicas, la problemtica de las

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concesiones estatales, la regulacin de la propiedad y la proteccin ambiental surgen frete a la presin de la colonizacin y de los procesos extractivos a gran escala. En este contexto la relacin entre los pueblos indgenas y los estados nacionales ha sido una relacin de frontera territorial interna y, aunque la forma de estas relaciones y la naturaleza de estas fronteras han variado a lo largo del tiempo, medio milenio despus del contacto las distancias sociales y culturales se mantienen y se reproducen, involucrando por una parte al conjunto de la sociedad que se considera unitaria y nacional y se organiza bajo el signo del Estado y por la otra a los pueblos indgenas que demandan ser reconocidos como distintos y autnomos y persisten en reclamar derechos sobre los territorios en tanto espacios de ejercicio de la autoridad. La problemtica territorial indgena ha sido tratada de diversas maneras a lo largo de la historia y segn sean los pases o regiones. Cabe distinguir tres tendencias de este tratamiento: la ocupacin del territorio por la fuerza, incluyendo la reduccin de la poblacin originaria y la sustitucin por colonos; la reduccin de los pueblos indgenas a entidades polticas subordinadas al Estado que viabilizan su articulacin subordinada con las dems entidades al interior de la nacin; y la reservacin de espacios territoriales dentro de los cuales los pueblos pueden organizar con relativa independencia su vida social y cultural y pueden mantener en cierta medida sus propias instituciones polticas. Durante la conquista, la colonia y la vida independiente se dan campaas de exterminio. Algunas de stas estn claramente ligadas a los procesos de formacin del Estado moderno, como por ejemplo la Campaa del Desierto en Argentina, las prolongadas guerras contra el pueblo Mapuche en el sur de Chile, la Guerra de Castas en Yucatn y ms recientemente la prolongada Guerra Civil en Guatemala. Otros eventos militares que enfrentaron a los pases latinoamericanos por asuntos de fronteras, como la Guerra entre Paraguay y la Triple Alianza, la Guerra del Chaco (Paraguay-Bolivia), la Guerra del Pacfico (Chile-Bolivia-Per) y las reiteradas confrontaciones fronterizas entre Per y Ecuador, dieron tambin como resultado la ocupacin por parte del Estado y del Ejrcito de zonas apartadas que permanecan bajo control predominantemente indgena. A lo largo de la Colonia la reduccin de los indgenas en pequeos pueblos, misiones y comunidades como territorios dentro de las cuales continuaron operando sus propias dinmicas de autoridad y sus prcticas culturales, fueron formas de encapsulamiento que operaron como mecanismos de control poltico y econmico. Con modificaciones formales estas polticas siguieron en uso hasta las reformas liberales y algunas permanecieron vigentes o fueron reinstaladas en la primera mitad del siglo XX. De cualquier manera estos espacios indgenas se fueron fragmentando, se debilit hasta desaparecer la capacidad de autoridad interna y se impuso progresivamente la autoridad gubernamental. Como se ver mas adelante este proceso de desterritorializacin progresiva del mundo indgena afecta principalmente a los pueblos en las tierras altas y es complementario de las polticas agrarias (de tierras y de mano de obra). Es tambin una forma de consolidacin del Estado como entidad territorial que alcanza su lmite superior en la poca de las reformas agrarias. La tercera tendencia - a la reservacin de territorios - se dio de hecho en las tierras bajas y selvticas, extensas y con baja densidad poblacional, donde la ocupacin temprana es principalmente de enclave por lo que los pueblos indgenas de esas regiones permanecieron por mucho tiempo no contactados y conservaron en la prctica el control sobre porciones importantes de sus territorios tradicionales de sobrevivencia. El contacto y por tanto los conflictos se intensificaron ms tarde, por la colonizacin, la concesin de licencias para actividades extractivas (petrleo, madera, minas), la generalizacin de la crianza de ganado y el establecimiento de cosechas comerciales (soja, t, palma). Esa autonoma creativa; por aislamiento, se viene perdiendo progresivamente, si bien en aos ms

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recientes los estados tienden a adoptar algunas medidas de preservacin de tales territorios como reas indgenas por diversas razones. Cambios recientes en los textos constitucionales y legales de varios pases latinoamericanos reconocen en alguna medida principios de territorialidad indgena. Unos se limitan a reconocer, bajo diversas denominaciones, aquellas porciones mas o menos extensas que han sido tradicionalmente ocupadas por los indgenas, cuya posesin se propone proteger de la presin externa mediante demarcacin y titulacin. Las constituciones de Argentina y Paraguay lo hacen de manera declarativa; las de Brasil, Bolivia y Per son ms concretas en las formas de proteccin, pero en todos los casos se trata de un traslado y ampliacin de las normas y las polticas sobre tierras y sobre propiedad colectiva. Los regmenes constitucionales de Colombia (Entidades Territoriales), Ecuador (Circunscripciones Indgenas) y Panam (Comarcas) van ms all de asegurar el acceso a las tierras y otros recursos renovables y establecen principios de jurisdiccin y competencia propios dentro de los territorios indgenas, lo que da a estos un carcter poltico, ms que agrario. El rgimen de autonoma de la Costa Atlntica de Nicaragua es indudablemente el que enfrenta de manera ms integral la problemtica poltica y territorial de una regin multitnica. Esta evolucin reciente de las polticas de reconocimiento territorial responde a la presin de los pueblos indgenas, quienes han protagonizado importantes marchas y movilizaciones para reclamarlos y a la necesidad de los gobiernos de atender problemas de impacto social y ambiental precipitados por factores como el desarrollo vial, la generacin de hidroelectricidad y la penetracin del turismo. Estas medidas influidas por la discusin y adopcin del texto del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo y otros instrumentos internacionales, que aproximan las definiciones de tierras y territorios e introducen el concepto de pueblos indgenas, elementos que juntos contribuyen notablemente a prefigurar la idea de territorio en su sentido poltico. Son importantes tambin los esfuerzos de la comunidad internacional por inducir y financiar procesos de aseguramiento territorial en regiones ambientalmente muy frgiles, ocupadas por pueblos indgenas.. En la Amazonia se suma adems la bsqueda de mecanismos para amortiguar los efectos del combate contra los cultivos, la transformacin y trfico de hoja de coca y del enfrentamiento con fuerzas militares irregulares. Por ltimo cabe resaltar la emergencia de una nueva dinmica, que no tiene que ver directamente con el uso de los recursos sino con reformas al rgimen de divisin y organizacin territorial de la administracin estatal, ligadas a los procesos de descentralizacin y transferencia de las funciones pblicas. All donde estos procesos se estn llevando hasta el nivel municipal (o aun a niveles ms desagregados) pueden resultar en un fortalecimiento de las competencias en el nivel local, definido sobre una base territorial, creando oportunidades para que sociedades locales - como las indgenas - reasuman ciertos grados de control poltico territorial. Probablemente este es el principal sentido que tienen la creacin de las entidades indgenas ya mencionadas en Colombia, Ecuador y Bolivia, medidas que en algunos casos implican adems reformas electorales que aumentan la incidencia de las comunidades locales en la seleccin de sus propias autoridadesviii. Los indgenas americanos lucharon siempre por la preservacin de sus territorios, no nicamente como un medio de vida material, sino en el sentido de espacio simblico y poltico de sus identidades. Una buena parte de los levantamientos y rebeliones indgenas que han sido documentadas por los etnohistoriadores persiguieron restituir la dignidad y competencia de sus autoridades propias y representaron reacciones a la intromisin de los gobiernos nacionales en sus territorios y sus asuntos locales. La larga lista de cruentos enfrentamientos con los indgenas de las tierras tropicales durante la colonia y buena parte de la poca independiente deben ser vistos como episodios de invasin y defensa de territorios, ligados a la perturbacin y preservacin real y simblica de espacios de poder, ms que a disputas por recursos.

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Hoy en da, prcticamente agotada la posibilidad de luchar por la restitucin y redistribucin de las tierras, los movimientos indgenas vuelven a plantear la reivindicacin del territorio, cada vez con un nfasis ms claro en el sentido poltico y simblico que este ha tenido o ha adquirido para su cultura. Tal como se puede apreciar en las demandas y movilizaciones recientes de los pueblos indgenas de Bolivia, Chile, Ecuador y Mxico entre otros, sus plataformas incluyen el tema territorial como un elemento de la demanda de autonoma, de la misma manera que incluyen temas relacionados con el ejercicio de la autoridad propia, la supremaca de los usos y costumbres locales sobre las leyes nacionales y la posibilidad de resolver sus asuntos conforme a sus propios sistemas de administracin de justicia. Tierras indgenas y economas nacionales ix La historia de las polticas sobre las tierras indgenas se suele caracterizar en razn de las grandes pocas de la historia poltica de la regin: la colonia, la independencia, la reforma agraria y la modernizacin del ltimo cuarto del siglo XX. Dentro de este esquema general me parece relevante tomar en cuenta la propuesta de J. Aylwin de poner atencin sobre la situacin prevaleciente en la poca precolombina para reconocer los modelos indgenas de ocupacin y relacionarlos con las prcticas consuetudinarias contemporneas y por su recurrente utilizacin como argumento en las reivindicaciones de los movimientos indgenas (Aylwin, 2001: 21 y ss); igualmente considero til asumir las subdivisiones que hacen Plant y Hvalkof (2001: 6 - 12) del primer tramo de vida republicana en un perodo caracterizado por las reformas liberales y otro por el proteccionismo indigenista, y del perodo de las reformas agrarias en dos momentos: el de su implantacin y el de su agotamiento y decadencia. El ltimo perodo, emergente, comprende importantes innovaciones en las normas y en las estrategias impulsadas por los organismos normativos y financieros internacionales, reformas constitucionales, nueva legislacin especializada y puesta en marcha de programas de titulacin y regularizacin de tierras en un buen nmero de pases. Este momentum est fuertemente caracterizado por la revitalizacin de las identidades indgenas, el fortalecimiento de sus organizaciones y la emergencia de movimientos que reivindican autonoma y territorialidad como he sealado antes. El examen de estas polticas tambin requiere distinguir dos grandes ecotipos de ocupacin y aprovechamiento, segn se trate de tierras altas en las que se han desarrollado lo que varios autores denominan una agricultura y una economa vertical e intensiva, como por ejemplo en los Andes y Meso Amrica; o de tierras bajas y tropicales, como por ejemplo en el Chaco, la Amazonia, la Lacandonia o la costa del Caribe continental, en las cuales predomina una economa hortcola/forestal, horizontal y extensivax. A grandes rasgos esta distincin se corresponde con la diversidad contempornea de los pueblos indgenas entre s, con las diferentes dinmicas de relacin entre los pueblos indgenas y los Estados nacionales a lo largo de la historia y, evidentemente, con variaciones importantes en las polticas sobre tierras. El mayor porcentaje de poblacin indgena est asentado en las tierras altas y muestra una larga tradicin de integracin al mercado y la vida nacional. La mayor diversidad tnica y cultural se encuentra entre los pueblos de las tierras bajas, principalmente de la cuenca amaznica, donde la historia del contacto es ms reciente. Una tercera caracterizacin importante se relaciona con el rgimen de tenencia que han favorecido las polticas pblicas: individual o colectivo. Este asunto ha animado el debate acadmico y poltico por mucho tiempo y es un elemento muy importante de la reivindicacin indgena contempornea. Existe la idea ampliamente generalizada de que la propiedad indgena sobre la tierra ha sido tradicionalmente colectiva y que la modernizacin capitalista ha presionado permanentemente para individualizarla, con el objeto de servir a las dinmicas del mercado. Esta conviccin es expresada fuertemente por los lderes de la mayora de los movimientos campesinos desde la dcada

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de mil novecientos sesenta y la utilizan actualmente los movimientos indgenas para oponer resistencia a los programas de titulacin y regularizacin individual de las tierras; al mismo tiempo este colectivismo agrario ha sido sealado como un obstculo permanente para la modernizacin de las pequeas explotaciones agrcolas y su plena insercin en las economas nacionales. Algunas discusiones recientes ponen en duda esta pretendida prevalencia histrica de la propiedad colectiva en el mundo indgena, pero todos coinciden en que las economas domsticas indgenas, cualquiera que sea el rgimen legal de tenencia, necesitan de un ambiente comunitario que asegure el uso de las parcelas, los mecanismos de intercambio y agregacin temporal de trabajo basados en usos alternativos de las tierras y del trabajo - como el arrendamiento y la aparcera-, y el acceso compartido a recursos claves como el agua, los bosques y las reas de pastoreo en las tierras altas, o aquellas que solo se pueden aprovechar colectivamente o son muy frgiles, en las tierras bajas tropicalesxi. De cualquier manera los arreglos colectivos para producir y manejar sosteniblemente los recursos son una caracterstica persistente de las culturas indgenas y de sus economas y el tratamiento de este elemento en las polticas es muy relevante para ellos. La evolucin de las polticas sobre tierras est fuertemente ligada a la historia econmica de los pases de la regin, en la cual han jugado un papel muy importante en la formacin del mercado interno y su dinamizacin. Las principales variaciones, desde la colonia, pueden ser comprendidas a partir de las diversas formas de insercin de las economas nacionales emergentes en los mercados globales, arrastrando desde el principio una tensin entre stas y las economas locales indgenas. Tales variaciones, como lo han indicado Plant y Hvalkof (2001: 13 a 15) se mueven dentro de tres enfoques: el primero es un enfoque de proteccin, que busca sustraer las tierras indgenas de las dinmicas del mercado. El segundo es un enfoque de derechos, que reconoce formas preferentes o especiales de acceso a la tierra para los indgenas. El tercero es un enfoque ambiental o ecolgico, que atribuye a los indgenas un rol importante en la proteccin del medio ambiente. El enfoque de proteccin de las tierras indgenas se ha llevado a la prctica poniendo restricciones a la posibilidad de transferirlas tres maneras: una muy generalizada en la regin y todava vigente en muchos pases, consiste en la declarar (en la Constitucin y en las leyes) que las tierras de los indgenas son no enajenables y no embargables, implicando que su propiedad no es transferible, pero adems que no puede ser objeto de ninguna operacin que limite o ponga en riesgo la posesin o la propiedad. Figuras legislativas especiales que cumplen este propsito han existido desde la poca colonial y algunas existen todava, como el Solar Campesino (Bolivia), la Pequea Propiedad Agraria (Mxico) o la Dotacin de Reforma Agraria (Ecuador). Una segunda manera de proteccin, ms institucionalizada, dota a las tierras indgenas de un carcter colectivo que adems de limitar las eventuales transferencias de la tierra, establece un sistema de control social sobre las mismas, para resolver dinmicas internas de tenencia y evitar a los extraos. Tal es el caso del rgimen histrico de comunidades indgenas y de instituciones vigentes actualmente como las Tierras Comunitarias de Origen (Bolivia), el Resguardo (Colombia), la Reserva Indgena (Costa Rica), el Ejido (Mxico) y diversas modalidades de Comunidad Campesina y de Comunidad Nativa (Per, Nicaragua, Guatemala). En estos casos el enfoque de proteccin muestra algunos elementos del enfoque de derechos, como lo indicar ms adelante. La tercera manera de proteger las tierras indgenas consiste en reservar su dominio para el Estado, establecer restricciones o condiciones para su disposicin y otorgar el disfrute a la poblacin originariaxii. As lo dispone actualmente la Constitucin de Brasil, la que adems establece un sistema de control legislativo muy fuerte sobre la capacidad del gobierno de comprometerlas. En otros pases algunas tierras y otros recursos - como los pramos, los bosques, las selvas tropicales y el agua para riego -, han sido puestas bajo propiedad pblica y su utilizacin es adjudicada a las comunidades

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indgenas que las ocupan tradicionalmente. En este caso se encuentra presente tambin, en cierta medida, el enfoque ambiental. El segundo enfoque, de derechos, opera mediante el reconocimiento de alguno o varios de tres supuestos: el derecho originario de los pueblos indgenas a las tierras que les pertenecieron antes del establecimiento del Estado; el derecho a la restitucin de las tierras amparadas por ttulos coloniales o republicanos que hubieren sido objeto de despojo; y el derecho de los indgenas a ser compensados por haber sido objeto de discriminacin y la obligacin del Estado de procurar el restablecimiento de la equidad. Las polticas coloniales consideraron en alguna medida el primer tipo de derechos; el liberalismo crey resolver los problemas mediante un rgimen de propiedad y por tanto de reivindicacin civil; el indigenismo particip a medias de argumentos de restitucin y justicia social; las reformas agrarias se basaron tambin en una combinacin del segundo tipo de derechos (de restitucin agraria) y en una accin afirmativa de redistribucin de la tierra, pero pusieron nfasis adems en restaurar derechos laborales. Varias reformas constitucionales y legales de la ltima dcada han acogido, al menos retricamente, la figura de los derechos originarios a las tierras (Bolivia y Paraguay, por ejemplo). El enfoque ambiental arranca del propsito de proteger los recursos naturales frgiles. Si bien los modelos y experiencias ms tempranos (parques nacionales y reservas forestales) no consideraban a la poblacin, los que se han desarrollado despus consideran incorporar a la poblacin nativa en los planes de manejo o involucrarlos en la administracin; experiencias mas recientes, como las basadas en el modelo de reservas de la biosfera, intentan conciliar la proteccin ambiental y el derecho preferencial de los pueblos indgenas a aprovechar sus espacios tradicionales de vida. Actualmente se estn poniendo a prueba combinaciones entre el rgimen de reserva ambiental y el de propiedad colectiva indgena. El desarrollo de este enfoque implica reconocer que en determinadas circunstancias, principalmente en las tierras bajas aun cubiertas de selva tropical, las prcticas tradicionales indgenas son sostenibles y que los mismos pueblos se involucran activamente en la defensa de los recursos frente a terceros. Importantes procesos de titulacin en la Amazonia de Colombia, Ecuador, Per y Bolivia se han inspirado fuertemente en este enfoque, mostrando que la seguridad de las tierras indgenas y el medioambiente frgil amenazados por los avances de las empresas extractivistas, requiere de un enfoque poltico - como el de territorio indgena, ms amplio que el de propiedad agraria. Cualesquiera que sea el enfoque predominante en cada momento de la historia en un pas o en una regin, las polticas de tierras han oscilado a lo largo del tiempo entre la restriccin de la participacin en el mercado de tierras y la promocin de formas de tenencia libremente transferibles xiii . Esta variacin ha estado sistemticamente asociada con polticas de manejo de la fuerza de trabajo, sea para contraer o para ampliar el mercado laboral, as como para retener localmente o expandir la disponibilidad de mano de obraxiv. Una combinacin de polticas de tierras y de trabajo aseguraron durante la colonia el pago de tributos y el abastecimiento de las minas y los obrajes (alimentos, insumos y mano de obra). Los sistemas de tenencia de tierras en precario y el endeudamiento, permitieron retener mano de obra cautiva en las haciendas; las reformas liberales, las reformas agrarias y la colonizacin dirigida dinamizaron el mercado de trabajo requerido por los nuevos cultivos comerciales y para exportacin. Los mercados de trabajo quedaron siempre fuera del control de los campesinos trabajadores, y los mercados de bienes de consumo fuera del control de los pequeos productores. El precio del trabajo y de las cosechas tradicionales (maz, frijoles, papa) siempre fueron bajos, porque la reproduccin de la fuerza de trabajo permaneci subsidiada por una agricultura de subsistencia.

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La defensa y el reclamo de tierras han sido constantes a lo largo de la historia de los pueblos indgenas, ellos buscaron siempre el acceso seguro a ellas y su posesin tranquila y usaron todas las estrategias posibles para conseguirla: el pago de un tributo, el canje por trabajo, la reivindicacin legal, la compra, el arrendamiento y hasta el uso de la fuerza para defenderlas o recuperarlas. Las reivindicaciones agrarias (por tierra y trabajo) fueron el motor de las ms importantes movilizaciones del siglo XX, que configuraron movimientos campesinos fundamentales en el desarrollo de las relaciones polticas de la regin hacia mediados del siglo. El punto mas alto de estas movilizaciones y del proceso organizativo llega hasta la dcada de las reformas agrarias (1965 - 1975) y declina progresivamente conforme se va agotando el reparto. Despus del reparto quedan pendientes muchos procesos de deslinde y titulacin, problemas de resolucin de conflictos internos por linderos, el uso de las aguas, los bosques y las zonas de pastoreo, que mantienen en pi las luchas campesinas. Estas luchas se enlazan con los reclamos ms generalizados de los pobres por asistencia financiera, polticas de comercializacin y precios justos, con las presiones para obtener o conservar servicios pblicos como la salud, la educacin y la dotacin de infraestructura y con la demanda ciudadana de inclusin en la democracia. En este contexto surgen los movimientos indgenas contemporneos, que aaden a las reivindicaciones econmicas y ciudadanas la lucha por la recuperacin y el reconocimiento de sus identidades y de los derechos (lingsticos, culturales, religiosos, polticos) que les corresponden como sociedades diferenciadas. Los pueblos indgenas son los ltimos que luchan por la tierra, porque continan afectados por las deficiencias de los procesos de reforma y la insuficiencia del reparto; parte de esta reivindicacin es el reclamo de seguridad jurdica sobre las tierras y el saneamiento, demarcacin y titulacin de las zonas de reproduccin en los bosques tropicales, ocupados de manera colectiva. Esta nueva forma, tnica, de luchar por la tierra y otros servicios se procesa junto con la demanda de reconocimiento de un estatuto territorial y se transforma en una parte importante del proyecto de autonoma. El impacto y los resultados de las polticas pblicas A juzgar por los resultados, las polticas de proteccin, restitucin y reconocimiento de derechos preferenciales sobre las tierras y territorios indgenas han sido muy poco efectivas. Como conjunto, los indgenas estn sobre-representados en los ndices de la pobreza y de la pobreza extrema para la regin y la situacin tiende a empeorar cada ao. Esta situacin se repite en el mbito de cada pas y se muestra tambin en las ciudades, hacia donde estn migrando crecientemente los pobres del campo. An cuando el acceso a las tierras y el rgimen laboral no hacen parte del calculo de este ndice, hay una amplia coincidencia en sealar que los factores estructurales de esta situacin se encuentran en la desigual distribucin de las tierras y la explotacin de la mano de obra y que sta es una condicin histrica y acumulativa. Tambin hay factores relacionados con la distintividad tnica (lo que he llamado la frontera tnica) que potencian el impacto de esos factores estructurales y qu determinan que estas polticas hayan afectado ms y de un modo especfico a los pueblos indgenas hasta convertirse en una condicin estructural de discriminacin (Stavenhagen, 2001) que sostiene y reproduce la inequidad y la exclusin. Las medidas coloniales de proteccin no fueron efectivas para conservar las tierras en manos de los indgenas, ni preservar sus instituciones poltico territoriales. Como lo seal hace casi cincuenta aos Aguirre Beltrn en Regiones de Refugio, el proceso de dominacin provoc la desestructuracin de las sociedades indgenas y su desplazamiento hacia regiones de refugio, cada vez ms lejos de los centros de poder y en espacios marginales; buena parte de los resultados de sus esfuerzos fueron transferidos como tributo; y una rpida cada demogrfica contribuy al vaciamiento

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de los territorios originarios en las tierras altas. Pese a las previsiones legales que pretendan proteger la mano de obra indgena del abuso de los colonizadores y asegurar una base agrcola para el pago de los tributos a la Corona, los indgenas perdieron sistemticamente sus tierras y fueron desplazados a espacios residuales. Las instituciones creadas para preservar un espacio poltico local desde el cual las sociedades indgenas pudieran interactuar con las autoridades coloniales -como los pueblos de indios, las encomiendas, las misiones y mas tarde las comunidades fueron aprovechadas para asegurar el control de la poblacin por parte de los nuevos propietarios de las tierras y generar polos de poder (civil y eclesistico), despojando a los indgenas de sus propias autoridades y del control de sus pequeos territorios remanentes. El contacto con los pueblos de las forestas tropicales fue muy dbil durante la colonia. En todo caso se caracteriz por la reduccin militar y la evangelizacin. Las polticas liberales persiguieron la abolicin de cualquier rgimen colonial que protegiera las tierras indgenas y promovieron con xito procesos de desamortizacin que resultaron fortalecidos por la adopcin del modelo napolenico de Cdigo Civil y el establecimiento de sistemas de registro que facilitaron la concentracin de la propiedad. Los indgenas fueron tericamente asimilados al estatuto de ciudadanos, sujetos al orden administrativo y territorial comn, desapareciendo cualquier tipo de fuero territorial o comunal que hubiera podido existir. Como ciudadanos pobres y comunes se volvieron sujetos de impuestos y de libre contratacin, pero no alcanzaron ninguna incidencia en la gestin de los intereses nacionales, privilegio reservado a los ciudadanos electores que disponan de bienes, de ingresos y de ilustracin. Las tierras bajas fueron asimiladas a la figura jurdica del res nullius (cosa de nadie), declaradas formalmente bienes pblicos y entregadas en concesiones a ttulo individual a aventureros interesados en la extraccin de productos como el caucho y la castaa. o encomendadas a misiones religiosas para pacificar a los indios. En general, la introduccin de las normas del Cdigo Civil y de los regmenes de registro y catastro significaron una desventaja real para los indgenas porque supone un conocimiento y unas destrezas administrativas y legales de las que estuvieron culturalmente muy alejados. La relacin con la tierra en esas culturas estuvo fuertemente ligada al trabajo acumulado y fue percibida como una unidad con la humanidad misma, no afectada por mediaciones legales o administrativas. La reaccin indigenistaxv intent reconstituir el rgimen de comunidades e introdujo nuevamente restricciones legales a la transferencia de dominio de las tierras; sin embargo quedaron en pi una serie de formas de tenencia precaria, basadas en sistemas de usufructo pagado con trabajo indgena, como por ejemplo el colonato (Chile), el pongaje (Bolivia), el huasipungo (Ecuador) y el yanaconaje (Per). Las Comunas, los Ejidos, las Comunidades y otras formas de reconocimiento de personalidad jurdico-territorial y de organizacin interna quedaron colocadas en el escaln ms bajo de la estructura de gobierno, despojadas de autoridad sobre los asuntos de tierras, territorios y administracin de justicia, sujetas a burocracias locales y obligadas a participar en la construccin y mantenimiento de las obras y servicios pblicos localesxvi. Corresponde a este perodo la penetracin de las misiones protestantes, que son llamadas por los gobiernos para evangelizar y civilizar a las tribus atrasadas de las regiones tropicales, documentar sus lenguas y culturas y traducir la Biblia a las lenguas nativasxvii. Estos grupos se suman a antiguas y nuevas misiones catlicas, que se disputan la influencia sobre el mosaico indgena y trabajan fuertemente para reducir a la poblacin dispersa y sedentarizarla, introducir la agricultura intensiva, combatir las prcticas rituales y curativas, los mitos y las formas de parentesco, afectando la unidad de

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sentido de las culturas, quebrando la base territorial de sus culturas y despejando los recursos para la colonizacin. Los procesos de reforma agraria - especialmente los ms tardos, de los aos sesenta y setenta - generalizaron la titulacin individual de las tierras de cultivo y promovieron, con poco xito, modelos cooperativos de gestinxviii. La entrega de tierras de mala calidad, la prohibicin de dividir las parcelas dotadas por la reforma agraria, la falta de previsin sobre la necesidad de ampliar las dotaciones para atender a nuevas generaciones, la inexistencia de polticas y de fondos de fomento de la pequea produccin agropecuaria y las insuficiencias y defectos de los procesos de titulacin y demarcacin, entre otros factores, dieron como resultado un rpido deterioro del modelo. Estas limitaciones afectaron a todos los campesinos y pequeos productores rurales; sin embargo el impacto sobre los indgenas fue otra vez mayor, porque los modelos de gestin cooperativa fueron impuestos sobre los esquemas de parentesco ampliado, la concentracin parcelaria dificult las estrategias de complementariedad de una agricultura vertical e intensiva, y el ritmo de ampliacin de las dotaciones qued muy rezagado del crecimiento demogrfico, en franca recuperacin. En las tierras bajas, a las polticas de reforma agraria les correspondieron polticas de colonizacin. Las primeras se concentraron en las tierras altas para redistribuirlas al menos parcialmente y las segundas persiguieron ampliar la frontera agrcola para aliviar la presin sobre el suelo. La colonizacin involucr a campesinos (indgenas y no indgenas) de las tierras altas que se desplazaron hacia regiones de montaa subtropical y tropical, e impact a pueblos indgenas nativos de esas regiones de muchas maneras, entre las que cabe destacar el establecimiento de linderos, la intensificacin de las relaciones mercantiles, los cambios en las practicas agrcolas y pecuarias y, por supuesto, la generacin de conflictos por el control territorial. Las leyes substitutivas de la legislacin de reforma agraria, algunas adoptadas desde finales de la dcada de 1980, abandonan progresivamente los criterios de redistribucin y proteccin, persiguen fundamentalmente la regularizacin de la propiedad y estn orientadas al fomento del desarrollo agropecuario, sin embargo no consideran medidas de asistencia tcnica y financiera a la produccin campesina. Esta poltica pone mayor atencin al aprovechamiento comercial de las tierras bajas, al fomento de usos no agrcolas como el turismo y en cierta medida a la conservacin ambiental. Sin embargo, la prospeccin y extraccin de hidrocarburos son el inters dominante de los estados y de las empresas transnacionales, un nuevo actor que irrumpe en lo que queda de los territorios indgenas y que amenaza con provocar la desestructuracin definitiva de sus estructuras sociales y de sus culturas. A las petroleras siguen hoy en da las empresas de bioprospeccin con fines farmacolgicos, la expansin de las reas con cultivos ilcitos y, concomitantemente, el combate al narcotrfico. La discusin de las reformas constitucionales de la ltima dcada del siglo XX puso en evidencia un claro inters por desmontar definitivamente las restricciones sobre el mercado de tierras y regularizar la propiedad. Si bien la resistencia campesina e indgena a este tipo de reformas dio algunos resultadosxix, ya se introdujeron algunas fisuras - constitucionales y legales - muy significativas en regmenes agrarios tradicionalmente tan fuertes como los de Bolivia, Mxico y Perxx. Las dinmicas de la globalizacin del mercado y las tendencias neoliberales que acompaan este proceso, estn favoreciendo la desregulacin y presionando sobre la desincorporacin de cualquier forma de propiedad pblica como mecanismo de proteccin de las tierras indgenas. La solucin ambiental, que implica el establecimiento de reservas indgenas- es eficiente en algunas zonas de las selvas tropicales. Sin embargo donde se han dado estas medidas no han resuelto por si solas la cuestin del aprovechamiento sostenible, la falta de capital y la debilidad de la infraestructura comercial y de servicios. Pero por lo general esta solucin implica una estrategia jurdica sumamente compleja porque sobrepone derechos (pblicos y privados, administrativos y

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patrimoniales) cuyo ejercicio puede resultar en ocasiones incompatible. Tambin es altamente dependiente de la existencia de sistemas de catastro y registro suficientemente claros y seguros que limiten el riesgo de conflictos y permitan solucionarlos oportunamente, cuestin que es muy deficitaria en la regin. Por ltimo esta solucin requiere de una contralora eficaz por parte del Estado, que se est perdiendo rpidamente. Hay varios ejemplos de esta fragilidad de la solucin etno-ambiental, como la situacin de las Reservas Indgenas en Costa Rica, donde menos del 50% de los territorios (en trminos absolutos) estn todava libres de la ocupacin por terceros y donde la mayora de las familias indgenas estn reducidas en pequeas parcelas de la peor calidad. Consideraciones sobre discriminacin, inequidad y exclusin, y sobre su combatexxi El examen de las tendencias que han seguido las polticas pblicas sobre territorios y tierras en Amrica Latina y su impacto sobre los pueblos indgenas me anima a proponer que es conveniente distinguir tres fenmenos interconectados que afectan la relacin entre los pueblos indgenas y las sociedades nacionales dentro de las cuales viven: la discriminacin tnica, la inequidad econmica y la exclusin poltica; y que estos constituyen un crculo vicioso. Considero que es necesario reconocer el carcter especfico de cada uno de stos fenmenos y su capacidad de operar con autonoma y que, si bien las prcticas discriminatorias son funcionales al mantenimiento de la inequidad econmica y la exclusin poltica y contribuyen a profundizarlas y a justificarlas, no son la causa misma de tales fenmenos. Por lo anterior el combate a la discriminacin no puede ser planteado como la nica ni la principal medida para revertir la inequidad y la exclusin. Es necesaria una estrategia combinada que combata simultneamente los tres fenmenos, cada uno en su campo. Utilizo los conceptos discriminacin, inequidad y exclusin, para referirme a fenmenos ntimamente ligados que se corresponden con ordenes distintos de la vida social: la cultura, la economa y la poltica respectivamente. La discriminacin es un conjunto de prcticas que niegan o impiden el goce de derechos en razn de diferencias tnicas o culturales, y que estn fundadas en actitudes que comprenden tales diferencias como prejuicios y estereotipos socialmente generalizados (muy frecuentemente de tipo racista). La inequidad es un resultado acumulativo de la distribucin desigual de bienes, servicios y oportunidades entre sectores de la poblacin, ms all de su posicin como actores econmicos y en relacin con factores sociales y culturales. La exclusin es el fenmeno por el cual una parte de la poblacin es dejada fuera de los mecanismos de participacin y de representacin de sus intereses en la arena poltica; porque sus estructuras organizativas y sus formas de representacin no tienen cabida en la operacin del sistema democrtico tal como est organizado en nuestros pases. Entre los muchos textos en preparacin sobre la temtica con oportunidad de Conferencia Mundial contra el Racismo [...] hay cuatro que se refieren a Amrica Latina y tocan de diversas maneras estas cuestiones. lvaro Bello y Marta Rangel (2000) discuten y documentan los problemas generales ligados a etnicidad, raza e inequidad; Rodolfo Stavenhagen (2001) hace una profunda reflexin sobre el tema en relacin con los pueblos indgenas; sobre las comunidades afro americanas y caribeas, Celina Roman (2001); y sobre migrantes, Fredy Rivera (2001) . Los tres ltimos documentos, preparados por encargo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), identifica tres o cuatro campos crticos en los cuales la problemtica del sector es ms aguda; coinciden en lo que se refiere a acceso y disponibilidad de recursos y servicios (tierras, territorios, educacin, salud, capital productivo), de seguridad jurdica y acceso a la justicia (ciudadana plena, prevencin y penalizacin de la discriminacin) y de plena participacin democrtica. Hay nfasis distintos en la importancia de algunos campos segn sector:

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identidad y educacin (afro americanos), territorios y autonomas (indgenas), ciudadana y empleo (migrantes y desplazados). De manera consistente con el diagnstico de la problemtica y la identificacin de campos crticos los documentos sugieren recomendaciones sobre polticas de carcter general, tanto en las relacionadas con medidas generales de prevencin y proteccin, como y programas que podran desarrollarse desde el Estado y/o con la cooperacin internacional, y aportan algunos ejemplos relevantes (reformas legales, fomento del desarrollo, mejoramiento de los servicios de educacin y salud). Sobre la base de los textos citados y otros, quiero argumentar que los pueblos indgenas de la regin han sido y son vctimas de discriminacin, de inequidad y de exclusin, y que esta situacin es histricamente acumulativa y tiene impacto sobre su destino. Este complejo puede recibir la denominacin propuesta por Stavenhagen (op.cit) de discriminacin estructural, que modifica el sentido ms comn de racismo. Esta forma de comprender privilegia una mirada sobre los procesos histricos y sus resultados actuales, ms que sobre la persistencia de normas y prcticas (en la legislacin y en las instituciones), y de actitudes y conductas (en los gobernantes y en la sociedad), que pueden estar operando por medio de estereotipos racistas y sentimientos de intolerancia, pero que no explican suficientemente la profundidad del problema y la dificultad de las soluciones posibles. Esa discriminacin estructural da como resultado una situacin de desigualdad en el acceso a los recursos naturales, a los servicios bsicos y a la economa, comprometiendo dficit de distribucin y de seguridad jurdica de la tierra, as como defectos en la configuracin y ejercicio del poder fundados en la concentracin y la inequidad del control del territorio, como base de la vida social, cultural y poltica. La discriminacin puede estar enraizada todava en una actitud racista, pero hoy es ms explcita la intolerancia respecto de las diferencias tnicas y culturales, aunque estas no sean ms percibidas como diferencias raciales. Se trata de una actitud dominante en los actores polticos y en la opinin pblica, que consiste en la negacin del derecho de los diferentes a participar del proyecto nacional (su construccin y sus beneficios) desde sus particularidades, ejerciendo un grado razonable de autonoma y reteniendo el control de los recursos y de los procesos sociales y culturales enraizados en sus territoriosxxii. La inequidad econmica es fundamentalmente una cuestin ligada a la distribucin de los bienes, servicios y oportunidades, que en el caso de los pueblos indgenas se manifiesta como una brecha respecto de otros sectores de poblacin en los indicadores de desarrollo. Este fenmeno de brecha revela dficit acumulados histricamente, pero tambin tiende a ampliarse con el crecimiento general de la sociedad. Evidentemente la acumulacin ha generado incapacidades estructurales para asimilar el crecimiento (algo que opera de manera semejante al sndrome de desnutricin crnica) y el hecho de que las brechas aumenten pone de manifiesto que la ampliacin de la cobertura de los servicios bsicos con los mismos modelos estndar no est contribuyendo a solucionarla. La exclusin poltica proviene de una democracia que todava es insuficiente porque es poco inclusiva de la diversidad social y cultural. Nuestras sociedades muestran un tipo de desarrollo democrtico que ha dejado fuera del juego a las instituciones tradicionales de representacin y organizacin social indgena, basadas en nexos de carcter cultural, tnico o regional. Mientras tanto, el control sobre la cultura propia, indispensable para el mantenimiento de la misma y como sustento de una identidad cultural especfica, requiere el ejercicio de decisiones autnomas por parte de cada pueblo.

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En el contexto de las transformaciones que constituyen la globalizacin, la intolerancia a la multiculturalidad, la inequidad y la exclusin hacen parte de una nueva trama econmica y poltica, distinta a la que las hizo necesarias en anteriores momentos de la historia. Hoy en da opera como un mecanismo para forzar la homogeneizacin, prctica que se realiza principalmente en las comunicaciones y en los mercados sin fronteras. Los programas de modernizacin en curso de ejecucin implican el desmantelamiento de las polticas sociales y de las instituciones de desarrollo del aparato estatal y cierta transferencia - ms retrica que real - de responsabilidades al sector privado (entendido como conjunto de intereses empresariales ms que como sociedad civil). Ahora bien, sin desestimar la importancia que tienen las medidas de poltica que pueden adoptar los estados o impulsar las agencias internacionales para combatir la discriminacin tnica, la inequidad econmica y la exclusin poltica, considero que se debe reconocer el importante rol que vienen jugando los movimientos indgenas en el combate contra este conjunto de situaciones, conjunto al que suelen denominar con frecuencia racismo. Las luchas de los movimientos nacionales indgenas en los ltimos aos han sido un factor clave para provocar cambios en el campo de las relaciones tnico-nacionales, con algunos resultados favorables - en curso de establecimiento - para la modificacin de las actitudes racistas y las prcticas discriminatorias, con efectos decisivos sobre la opinin pblica y sobre la reforma legal e institucional del Estado. He explorado sistemticamente el curso de las relaciones entre las dinmicas de los pueblos indgenas, la modernizacin del Estado y el rol de la comunidad internacional en Amrica Latina durante el ltimo cuarto de sigloxxiii y encuentro que en muchos pases el papel que viene desempeando las organizaciones y los movimientos indgenas es clave para destrabar la maraa constitutiva de la discriminacin y sus efectos. En algunos pases - como Ecuador y Mxico por ejemplo -estas dinmicas han sido determinantes en el curso que estn tomando las polticas pblicas. All los movimientos alcanzan una dimensin nacional y afectan a la agenda de la democracia y no slo a la problemtica de los pueblos indgenas. Evidentemente en algunos sectores de la sociedad han aflorado -de modo espontneo o inducido- viejos temores y actitudes de tipo racista. Los problemas y retos pendientes Bajo estas condiciones hay varios asuntos de la relacin Estado-Pueblos Indgenas que requieren ser modificados: (i) la carencia de un rgimen territorial que garantice a estos grupos diferenciados el acceso y el control de los espacios y los recursos necesarios para su reproduccin material y cultural; (ii) la marginacin de las comunidades tnicas y culturales de las decisiones y el diseo de su propio desarrollo, de la administracin y ejecucin de las acciones y del acceso a los recursos tcnicos y financieros para promoverlo; as como de la participacin en la gestin y en los beneficios del desarrollo nacional; (iii) la exclusin de los pueblos, etnias, regiones, comunidades y en general de los grupos culturales de los mecanismos democrticos de acceso al poder desde sus propias formas organizativas y la imposibilidad de garantizarles espacios polticos autnomos de realizacin de sus capacidades de autogestin y autogobierno; (iv) el mantenimiento de un sistema deficiente de administracin de justicia que no garantiza un acceso equitativo para toda la poblacin, ni toma en cuenta las particularidades tnicas y culturales, ni permite algn grado de autorregulacin, ni valida las formas propias de arreglar los conflictos La solucin de las tensiones en torno al rgimen de acceso a los recursos territoriales pasa por dos caminos: la factibilizacin de las demandas indgenas ms all de su alcance esencialmente ideolgico y el de la reforma legal ms all del rgimen de propiedad. Las reformas recientes a la tradicin constitucional sobre los territorios tierras indgenas en Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Nicaragua, y Paraguay; algunas experiencias relacionadas con el rgimen de administracin de los

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recursos naturales, las reservas forestales y las reas protegidas en Bolivia y Brasil; muestran un camino posible. La solucin que se d a la demanda territorial deber responder al mismo tiempo a la demanda de autonoma mediante la modificacin del sistema de distribucin de las competencias. Los pueblos indgenas y otros grupos que demandan genricamente autonoma debern comprenderla como una posibilidad en el marco de los procesos de reordenamiento y reorganizacin del Estado y desarrollar las capacidades necesarias para asumirla. Hay algunas propuestas para modificar los sistemas centrales de distribucin y ejercicio de las competencias en favor de regiones, organizaciones locales y entidades indgenas, pero no hay todava balances crticos de sus alcances y de su aplicacin real. El desarrollo comprendido como un proceso de sustitucin de las prcticas y valores tradicionales por otros adecuados a la construccin de un destino nacional homogneo, es por definicin incompatible con el fortalecimiento de las identidades particulares y con el mantenimiento de la diversidad y las metodologas para fomentar la participacin, largamente experimentadas, no desvanecen por s mismas esta oposicin. Las tensiones con relacin al desarrollo provienen de su definicin y se materializan en la exclusin de las perspectivas y de la gestin desde los beneficiarios. El carcter multitnico y multicultural que ahora reconocemos en las formaciones nacionales demanda una nueva concepcin del desarrollo como un impulso desde las culturas, los intereses y las maneras de hacer de las comunidades; una redefinicin de los roles de los diferentes actores en los escenarios locales, nacionales e internacionales, as como condiciones de seguridad sobre los recursos, democracia en las decisiones y justicia en la distribucin. Hace falta una modificacin sustancial de la calidad y forma de la entrega de bienes y servicios, como lo demandan las organizaciones cuando plantean la necesidad de un desarrollo definido a partir de las caractersticas sociales y culturales de los pueblos indgenas. Tal como lo ha propuesto recientemente la CEPAL al formular la estrategia de Transformacin Productiva con Equidad (TPE), el desarrollo es un asunto ligado al crecimiento, pero tambin a la distribucin y a la integracin social del sistema a travs de una ciudadana moderna y activa, que de cuenta, por un lado, de la diversidad y la multiculturalidad, y por otro, del pleno disfrute del derecho a desarrollar sus identidades propias a los distintos grupos sociales que componen el tejido social de la regin. Tal ciudadana moderna implica ... la existencia de actores sociales con posibilidades de autodeterminacin, capacidad de representacin de intereses y demandas, y el pleno ejercicio de sus derechos individuales y colectivos jurdicamente reconocidos (Ottone citado por Bello y Rangel, 2000). Se trata entonces de desarrollar un modelo de democracia que efectivamente proteja los Derechos Humanos y promueva la participacin de la sociedad como una poliarqua, esto es un sistema en el cual el poder est distribuido y tal distribucin tiene significado para todos los ciudadanos y ciudadanas, en tanto les permita ejercer los derechos a tomar parte en las decisiones que afectan a la colectividad, exigir la debida atencin de sus demandas, participar en el control de la legalidad y del ejercicio de la autoridad (la rendicin de cuentas), y organizarse y actuar autnomamente en tanto sociedad civilxxiv. El acceso a la justicia y la solucin de una aparente oposicin entre derecho indgena y derecho nacional combina soluciones en el rgimen territorial (que define jurisdicciones), en el campo de las autonomas (que establece competencias) y en el sistema judicial (que fija procedimientos). Reformas constitucionales recientes en Mxico, Bolivia, Paraguay, Colombia y Ecuador reconocen algn valor a los sistemas tradicionales de realizacin de la justicia o a la sujecin voluntaria a las costumbres y tradiciones. Las normas constitucionales de Colombia y Ecuador posibilitan la

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combinacin territorio-autoridad-justicia, pero aun no han sido puestas en prctica. Hay muchos esfuerzos pendientes para hacer viable una solucin desde la perspectiva del pluralismo. En el campo del desarrollo econmico, social y cultural, la diversidad tnica plantea muchos retos que aun no han empezado a ser enfrentados. En la coyuntura de la modernizacin y desde el fondo de la crisis el reto del desarrollo con identidad se proyecta como el eje de la reorganizacin de todos los elementos que gravitan en la configuracin de las tensiones entre diversidad social y homogeneidad del modelo: territorios, autonoma, justicia e identidad. Una gestin de las transformaciones que permita vislumbrar soluciones posibles demanda una extensa revisin de las comprensiones y las prcticas que en el pasado instalaron los problemas.

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Notas
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Texto preparado para el Seminario Racismo y Polticas Pblicas organizado por el United Nations Institute for Social Development (UNRISD); Septiembre 2001, Durban, Sud frica.

Coordinador de la Unidad de Investigaciones Aplicadas; Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica. Este texto no representa una posicin institucional. En espaol el uso de los trminos tierras y territorios tiene connotaciones diferentes - que no son tan claras en el ingls de land. Esto ocurre tambin en varias lenguas indgenas, para las cuales un trmino da cuenta del espacio de reproduccin social y cultural y por tanto de las fronteras de una identidad (pacha, marka) y otro da cuenta de la parcela donde se cultiva individual o colectivamente (sayaa, aynuqa).
iv iii

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Llamo la atencin sobre el hecho de que hace dos dcadas o ms los principales movimientos indgenas de Amrica Latina dejaron de utilizar este trmino en sus plataformas de lucha para reemplazarlo por los de nacin, nacionalidad, y pueblo indgena. Su reaparicin en ciertos momentos se ha dado con oportunidad del Quinto Centenario y de la III Conferencia Mundial contra el Racismo [...] y expresa una bsqueda de puntos de contacto con los movimientos de afro descendientes y otros.

El 45% de estos pueblos est constituido por menos de 1.000 personas, el 26% por menos de 5.000 y los cuatro pueblos ms numerosos - quechua, maya, aymar y nhuatl - (un milln o ms de personas) estn fuertemente imbricados en las sociedades y en los pases en que viven, hasta el punto de quedar invisibilizados como campesinos o como mestizos (Cifras para 1988 calculadas por S. Nahmad y D. Iturralde, sobre datos e CADAL, Mxico DF). Las estimaciones ms recientes de poblacin se deben a Presley y Chakiel, 1999;citado en Bello y Rangel (2000).

Debido a la amplitud y ambigedad de las definiciones que se utilizan para caracterizar a los pueblos indgenas estamos frente a una amplia franja compuesta igualmente por comunidades agro forestales y campesinas, as como por conglomerados urbanos y grupos de migrantes, cuya identidad social y tnica es variada y variable a lo largo del tiempo, pero que se han visto envueltas permanentemente en los mismos problemas atinentes a la distribucin de la tierra y el ejercicio del control territorial. Esta situacin es posiblemente uno de los elementos constitutivos de su distintividad histrica y actual. La literatura sobre el desarrollo las relaciones entre los pueblos indgenas y los estados nacionales y sobre el curso que estas vienen tomando en el marco de las aceleradas modificaciones en los aos recientes es abundante; una buena sntesis del estado de la discusin se puede leer en el libro compilado por Willem Assies: El reto de la diversidad. Pueblos indgenas y reforma del Estado en Amrica Latina., (Zamora, 1999). Parte de la literatura ms reciente atiende el tema de los territorios indgenas, en conexin con el tema de la autonoma y como una respuesta a los planteamientos centrales de los movimientos indgenas contemporneos; para una aproximacin muy completa a esa discusin y a las perspectivas indgenas sobre el asunto puede leerse en Gerardo Ziga (1998)
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En Mxico algunos estados permiten ahora la eleccin de autoridades municipales por usos y costumbres. En Ecuador se ha habilitado un nivel electoral sub-municipal (la Junta Parroquial). La Ley de Participacin Popular en Bolivia ha establecido una suerte de Municipio Indgena. Las Entidades Territoriales Indgenas en Colombia son, adems, distritos electorales. En un artculo reciente he analizado el impacto de este acceso de los indgenas a los gobiernos municipales en el caso de Ecuador (Iturralde 2001a). Utilizo recurrentemente en esta seccin los trabajos de Plant y Hvalkof (2001) y de Aylwin (2001), que hacen un recuento de la problemtica de las tierras indgenas en Amrica Latina, incluyendo una revisin de los antecedentes histricos, un examen de los procesos de reforma agraria y sus efectos, y una relacin de las

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modificaciones en la legislacin y en las polticas pblicas en el ltimo decenio. El estudio de Plant y Hvalkof tambin da cuenta de los programas de titulacin y regularizacin de las tierras indgenas y campesinas, en curso de ejecucin con el apoyo de organismos internacionales y formulan recomendaciones para el BID. El trabajo de Aylwin ensaya un balance sobre las dificultades para poner en prctica la normatividad internacional y nacional emergentes.
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Se puede ensayar una tipologa mucho ms detallada, pero no es urgente para efectos de este texto. Si hay particularidades muy importantes. Si hay zonas de interactuacin de los dos modelos. Esta distincin ha sido muy til para comprender la dinmica andes/amazona desde los trabajos de Murra y Megers, por ejemplo. Esto es ms crtico entre los indgenas que viven en las tierras bajas, donde la fragilidad ecolgica hace necesario que el productor individual tenga acceso a reas territoriales vastas sobre las cuales ejercer la flexibilidad requerida en las estrategias de produccin. Entre otros Plant y Hvalkof (2001:23), Klaus Deininger y Hans Binswagner, 1999 y James C Riddel, 1998. Esta prctica esta fundada en la consideracin de que las amplias zonas de selvas, bosques, pramos y punas, ocupadas de manera extensiva por cazadores, recolectores y pastores, constituyen tierras de nadie (res nullius) y que por tanto su dominio y disposicin corresponde al Estado. Solamente en los ltimos quince aos esta ficcin jurdica ha empezado a ser modificada. Plant y Hvalkof (2001) desarrollan extensamente este argumento.

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Roger Plant, en otro texto reciente (1988) preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo, explora estas relaciones y su conexin con el origen y persistencia de la pobreza indgena en Amrica Latina. Esta reaccin al liberalismo fue muy temprana en Colombia, donde una ley de 1890 restituy los resguardos; en Mxico este proceso se dio con la Revolucin y la Reforma Agraria (1910 - 1920); en Per una ley de restitucin de 1916 fue consolidada por la Constitucin de 1920. En Panam se estableci la Comarca Kuna entre 1925 y 1930. En la dcada de 1930 se expidieron leyes de Comunidades Indgenas en Bolivia y Ecuador. Escrib hace aos un estudio sobre el sistema de Comunas en Ecuador y sus nexos con el sistema estatal (Iturralde 1980), y varios aos despus un ensayo sobre la historia poltica del campesinado ecuatoriano entre 1900 y 1980 (Iturralde 1984). El Instituto Lingistico de Verano (Traductores Bblicos Mundiales de la Universidad de Oklahoma), lleg a Mxico en 1936 invitado por el gobierno de Lzaro Crdenas y se instal en los pases andino / amaznicos a partir de 1950. Los contratos y convenios que amparaban sus labores fueron cancelados en la dcada de 1980.
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Las reformas ms tempranas (Mxico y Bolivia) promovieron soluciones colectivistas.

En la discusin de las reformas constitucionales recientes los movimientos indgenas estuvieron ms interesados en los asuntos relativos a la naturaleza del Estado (multicultural y pluritnico), las autonomas, el territorio, el ejercicio de su propio derecho. Sin embargo presionaron tambin por mantener el carcter inalienable de sus tierras.

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Algunos textos constitucionales reformados establecen posibilidades de divisin de las tierras tenidas en comn, de dacin en arrendamiento o comodato, de asociacin con capital productivo y la prdida por prescripcin. Esta seccin y la siguiente reproduce en parte conclusiones de un texto que prepar a solicitud del International Council of Human RigthsPolicy para el seminario sobre The Economics of Racism (Ginebra, enero 2001). Los argumentos recurrentes en contra de las propuestas indgenas se refieren regularmente a la necesidad de preservar la unidad de la nacin, la integridad territorial como base de un mercado global y la oposicin a un rgimen de excepciones o fueros en el contexto de un proceso de liberalizacin. No se repiten estos argumentos cuando se trata de las autonomas provinciales o municipales impulsadas desde los sectores ms comprometidos con el ajuste neoliberal y la globalizacin. En el juicio de las propuestas indgenas prevalecen los prejuicios infundados de que stas procuran la atomizacin de la nacin, la supremaca de lo indgena, el estancamiento tecnolgico, etc., hasta el punto de constituir el estereotipo de que los pueblos indgenas son algo as como un enemigo interior a la seguridad del Estado. Entre otros ver Iturralde 1991, 1995a y 2001b. Sobre los asuntos pendientes (1985b).

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Estos dos prrafos estn inspirados en la ponencia de Roberto Cullar (2000), en el cual adems propone una serie de medidas para combatir la exclusin poltica y los problemas de acceso a la justicia

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