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Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung

A Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung leva o nome do primeiro Chanceler da República

Federal da Alemanha.

Ela norteia seu trabalho pelas posições fundamentais que Konrad Adenauer defendeu, enquanto estadista democrata-cristão:

- A orientação segundo a imagem cristã do ser humano.

- A consolidação de um Estado de Direito, com democracia e liberdade.

- A organização da sociedade de acordo com os princípios da Economia Social de Mercado.

- A integração da República Federal da Alemanha na comunidade ocidental de estados e de valores.

A Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung compartilha esta posição antropológica e política com

o partido democrata-cristão da Alemanha, a CDU - Christlich Demokratische Union (União Democrata Cristã). A Fundação, que foi criada em 1956, é uma instituição de utilidade pública, independente do partido no nível jurídico, organizacional e financeiro. As suas verbas provêm

do orçamento federal da Alemanha e de doações.

A Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung concentra o seu trabalho em quatro áreas:

- Formação política.

- Pesquisa e assessoria política.

- Diálogo e cooperação internacional.

- Prestação de serviços de arquivo, documentação, pesquisa e formação, assim como apoio a instituições científicas e incentivo a estudantes intelectualmente dotados.

A Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung mantém 13 Centros de Formação na Alemanha e está

presente, através de representações, colaboradores e instituições com quem mantém projetos

de parceria em cerca de 130 outros países. Conta com um total de mais de 600 colaboradores

no mundo todo, dos quais perto de 500 trabalham na matriz, localizada em Sankt Augustin, nos arredores de Bonn.

Membros do Conselho Diretor da Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung

Presidente: Prof. Dr. Günter Rinsche, Deputado do Parlamento Europeu; Presidente executivo: Dr. Gerd Langguth, ex Secretário de Estado; Vice-Presidentes: Anton Pfeifer, Ministro de Estado na Chancelaria Federal; Dr. Gerhard Stol- tenberg, ex Ministro da Fazenda e ex Ministro da Defesa do Governo Federal; Tesoureiro: Dr. Wolfgang Jahn. Outros membros: Dr. h.c. Kai-Uwe von Hassel, ex Presidente do Parlamento Federal; Dr. Helmut Kohl, Chanceler Federal (Primeiro Ministro do Governo Federal); Dr. Konrad Kraske; Christine Lieberknecht, Deputada Estadual, Secretária da Educação do Estado da Turíngia; Prof. Dr. Dr. h.c. Paul Mikat; Profª Drª Drª h.c. Elisabeth Noelle-Neumann; Dr. Wolfgang Peiner; Prof. Dr. Hans-Peter Schwarz; Dr. Bernhard Vogel, Governador do Estado da Turíngia; Drª Dorothee Wilms, Deputada Federal; Prof. Dr. Hans-Jürgen Zobel.

Debates

Através da Série Debates a Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung edita textos apresentados em seminários e colóquios nacionais e internacionais. Destacam-se temas da política contemporânea, desenvolvimento sócio- econômico, ecológico e cultural.

A série tem como objetivo reunir diferentes pontos de vista, orientada pelos conceitos de democracia e pluralismo de idéias. A Fundação Konrad- Adenauer-Stiftung quer assim ampliar a cooperação entre o Brasil, Alemanha, América Latina e União Européia.

I

© 1995 Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung Representação no Brasil Centro de Estudos Rua Engº Antônio Jovino, 220, 4º andar 05727-220 São Paulo, SP Brasil Telefone: 0055-11-843-1055 Telefax : 0055-11-843-9025

Escritório em Fortaleza:

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Matriz:

Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. Rathausalle 12 53757 Sankt Augustin República Federal da Alemanha Telefone: 0049-2241-2461 Telefax : 0049-2241-246508

ISBN 85-85535-44-X

Capa: Ettore Bottini

Responsável: Winfried Jung

Supervisão e revisão: José Mário Brasiliense Carneiro

Pré-edição: João Gilberto Lucas Coelho

Tradução: Nikolaus Karwinsky (pág. 7-29, 123-131)

Impresso no Brasil - Printed in Brazil

CENTRO DE ESTUDOS PARTIDOS E SISTEMAS ELEITORAIS EM TEMPOS DE REFORMA DEBATES ANO: 1995 Nº

CENTRO DE ESTUDOS

CENTRO DE ESTUDOS PARTIDOS E SISTEMAS ELEITORAIS EM TEMPOS DE REFORMA DEBATES ANO: 1995 Nº 9
CENTRO DE ESTUDOS PARTIDOS E SISTEMAS ELEITORAIS EM TEMPOS DE REFORMA DEBATES ANO: 1995 Nº 9

PARTIDOS E SISTEMAS ELEITORAIS EM TEMPOS DE REFORMA

DEBATES

O conteúdo deste número da Série Debates foi extraído do Seminário Internacional Brasil - Alemanha “Sistemas Eleitoral e Partidário em debate”, realizado pelo Centro de Estudos e Representação da Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung no Brasil, em conjunto com a Comissão Especial para Reforma da Legislação Eleitoral e Partidária da Câmara dos Deputados em Brasília e com o Departamento de Ciência Política da Universidade de Brasília - UnB. Este evento teve lugar no Espaço Cultural da Câmara dos Deputados em Brasília, nos dias 18 e 19 de Setembro de 1995. A transcrição do Seminário teve trechos aqui abreviados por limitações editoriais. Os conteúdos e opiniões expressos pelos expositores, debatedores e participantes são de sua própria responsabilidade.

IV

Índice

Partidos e Sistemas Eleitorais em tempos de reforma

Palavras de abertura Luis Eduardo Magalhães

1

João Claudio Todorov

2

Winfried Jung

2

Sistemas Eleitorais no Brasil e na Alemanha

Eleições e Sistema Político:

experiências com o Voto Distrital Misto na Alemanha Manfred Unglaub

7

Sessão de Debates

29

Reformulação do Sistema Eleitoral Brasileiro José Mendonça Filho

37

Leôncio Martins Rodrigues

43

José Genoíno Neto

47

Fábio Konder Comparato

51

Sessão de Debates

57

Propostas para uma nova Legislação Eleitoral

Detalhamento da nova Legislação Eleitoral:

o ponto de vista do Legislativo João Almeida

65

V

Detalhamento da nova Legislação Eleitoral:

o ponto de vista jurídico Paulo Brossard de Souza Pinto

71

Sessão de Debates

78

A

nova Legislação Eleitoral

Maria D’Alva Kinzo

83

Ives Gandra da Silva Martins

87

Artur da Távola

92

Sessão de Debates

96

Sistemas Partidários no Brasil e na Alemanha

O

Sistema Partidário Brasileiro em mudança

João Gilberto Lucas Coelho

113

Partidos na República Federal da Alemanha:

desenvolvimento e perspectivas Manfred Unglaub

123

Sessão de Debates

131

Alterações no Sistema Partidário Brasileiro David Fleischer

135

Maria Tereza Sadek

139

Prisco Viana

142

José Fogaça

145

Sessão de Debates

148

Palavras de encerramento Winfried Jung

157

José Mendonça Filho

157

VI

Palavras de abertura

Luis Eduardo Magalhães *

A Câmara dos Deputados participa deste Seminário Brasil-Alemanha e é

com satisfação que compareço como Presidente da Casa, demonstrando o in- teresse dos parlamentares e políticos brasileiros na discussão de temas como os sistemas eleitoral e partidário. Teremos a oportunidade de conhecer algumas experiências internacionais sobre o sistema eleitoral, importantes para nós, sobretudo neste momento. Recentemente votamos um novo código para os partidos, a Lei dos Partidos Políticos**. Na semana passada a Câmara dos Deputados também votou a lei para as próximas eleições, com modificação de dispositivos do Código Eleito-

ral. O Congresso Nacional, talvez ainda este ano, deverá deliberar sobre algu- mas emendas à Constituição que integram uma Reforma Política.

E é dificil mudar. Nos últimos anos o Brasil tem vivido problemas econô-

micos extremamente graves, com influência da questão política. Infelizmente, nossos sistemas eleitoral e partidário atuais não permitiram a formação de maiorias estáveis, que dessem condições de governabilidade e da implantação de programas, formando apenas maiorias eventuais que não dão sustentação ao Executivo na aprovação e execução dos seus programas de governo. Por isso, estamos tentando introduzir modificações, mas as resistências são grandes. É necessário mudar e não será por falta de colocar em tramitação e na ordem do dia para votação que o plenário deixará de se manifestar a res- peito de alguns desses dispositivos. Vamos reformar sem incorrer num vício da legislação brasileira, o de tentar corrigir um erro com a introdução de dispositivo contrário, inversamente pro- porcional ao vigente. Na década de 70 tínhamos o bipartidarisnmo, depois, quando abrimos, exageramos na abertura. Qualquer um pode formar partido, qualquer partido tem os mesmos direitos do maior deles. Evidentemente que isto dificulta a consolidação do quadro partidário e a formação de maiorias.

* Presidente da Câmara dos Deputados, presidindo a sessão solene de abertura do Seminário Internacional “Sistemas Eleitoral e Partidário em debate” (vide pág. IV). ** Lei nº 9.096, cuja sanção coincidiu com o Seminário, em 19.09.95.

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Espero que, com tranqüilidade, possamos deliberar sobre mudanças que são necessárias. E é no clima de um tempo de reformas, que este Seminário vem ao encontro do desejo de parlamentares e políticos brasileiros de modifi- car estruturas, discutir experiências internacionais e fazer, dentro do possível, o melhor para o País.

João Claudio Todorov*

Esta é mais uma das atividades voltadas para o momento político impor- tante, pelo qual passa o País, nas quais a Universidade de Brasília se faz pre- sente e atuante. A UnB tem uma tradição, nos últimos dez anos pelo menos, que vem desde o trabalho do Centro de Estudos e Acompanhamento da Cons- tituinte, quando tivemos a colaboração do Prof. João Gilberto, que aqui está, dirigindo um grupo razoável de professores, alunos e funcionários, ao qual se juntaram colegas de praticamente todas as Universidades. Fizemos o acompa- nhamento da Constituinte, acompanhamos a tentativa de revisão em 1993, e estamos, agora, com os professores Hermes Zanetti e Lia Machado, coorde- nando o projeto Constituição 95. Para nós, esta é mais uma das inúmeras atividades que temos em andamen- to, fazendo aquilo que a Universidade de Brasília, especificamente por ser a Universidade da capital federal, tem a obrigação de fazer, que é o acompanha- mento, o debate, o convite para que idéias diferentes sejam colocadas na me- sa, e que se busque avançar no processo através da colaboração de todos aqueles que tenham alguma coisa a dizer sobre qualquer um desses assuntos. É o papel da Universidade. A Universidade não se associa a partidos, mas não pode deixar de lado a questão política de um ponto de vista partidário. É isso que estamos fazendo, neste momento, apoiando a promoção da Fundação Konrad Adenauer.

Winfried Jung**

Excelentíssimo Dep. Luis Eduardo Magalhães, Presidente da Câmara dos Deputados. Excelentíssimo Prof. João Claudio Todorov, Reitor da Universi- dade de Brasília. Excelentíssimo Dr. Jürgen Heimsoeth, em representação do Embaixador da República Federal da Alemanha. Demais autoridades presen- tes, minhas senhoras e meus senhores.

* Reitor da Universidade de Brasília. ** Diretor da Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung no Brasil.

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Também em nome da Fundação Konrad Adenauer, quero dar as mais cor- diais boas vindas aos participantes deste Seminário Internacional Brasil-Ale- manha sobre o tema: Sistemas Eleitoral e Partidário em Debate.

A realização deste evento é resultado de uma iniciativa comum da Funda-

ção Konrad Adenauer, da Comissão Especial para Reforma da Legislação

Eleitoral e Partidária da Câmara dos Deputados e da Universidade de Brasí- lia. E desde já quero agradecer a participação destas instituições na fase de preparação do evento.

O desenvolvimento dos partidos políticos na Alemanha está estritamente

ligado à evolução da democracia parlamentarista. Ambos, percorreram um caminho mais longo e cheio de atritos do que em outros países. Apenas com a

promulgação da Lei Fundamental de 1949, foi tomada uma decisão coerente

em prol de um sistema democrático de governo, cujos processos de formação da vontade política e tomada de decisão legislativa são intensamente marca- dos pelos partidos políticos.

A instituição política que conhecemos pelo nome de partido consagrou na

Alemanha, ao longo desses anos, toda a sua posição central e dominante. Em 1990, o modelo de democracia alemã ocidental de partidos se impôs também na outra parte da Alemanha, sendo que o ingresso dos cinco novos Estados Federados ampliou a gama de partidos existentes. São estas características do sistema partidário alemão, os assim chamados partidos populares, que se esforçam em respeitar os interesses e as necessidades de todos os agrupa- mentos da população. Contrariamente a muitos prognósticos pessimistas, a democracia alemã de partidos não foi anulada devido a tais circunstâncias. Pelo contrário, demons- trou ser uma estrutura institucional extremamente flexível. Os pequenos parti- dos não se tornaram supérfluos, continuam a existir, não obstante as tendên- cias à concentração. De certa forma, eles são a expressão da diferenciação, mas também da complexidade da abertura do sistema social e político. Neste sistema, as eleições são a pedra de toque dos partidos que formam o governo, pois lhe conferem legitimidade, enquanto portadores do poder do Esta- do. Diante disto, a conformação do direito eleitoral é bem mais do que uma mera questão de técnica processual. Desde 1956, existe na Alemanha uma legislação eleitoral uniforme, o assim chamado sistema eleitoral proporcional modificado. Ele é considerado, entrementes, como algo natural e toda a tentativa de reformá- lo é vista quase como manipulação. Isto vale também para a assim chamada cláusula dos cinco por cento, geralmente atacada pelos pequenos partidos por- que, presumivelmente, reforçaria o poder dos partidos já representados no Parla- mento. Mas isto deixa de levar em consideração uma outra função importante. Na República Federal da Alemanha essa cláusula serviu para constituir maiorias parlamentares capazes de formar governos responsáveis, aptos a governar.

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Todos nós vivemos, hoje em dia, uma fase de transição. Muitos países atra- vessam, no limiar do século XXI, um acelerado e fascinante processo de transformação. O desenvolvimento nacional é cada vez mais determinado por processos de desenvolvimento transnacionais. Isto vale, também, no que se refere aos diversos sistemas partidários e eleitorais. O Brasil atravessa uma fase de tal transição. Está sendo debatida, nestes dias, uma nova legislação, e neste debate fez-se referência, repetidamente, a diversos componentes dos sistemas partidários e eleitorais da Alemanha. Acho que, embora as circunstâncias sejam diversas nos dois países, vale a pena intercambiar informações sobre modelos e experiências. A realidade alemã será, neste sentido, exposta pelo Presidente da Autoridade Eleitoral do Estado Federal da Renânia-Palatinado, Dr. Manfred Unglaub, a quem agradeço, calidamente, pelo fato de ter-se posto à nossa disposição para esta troca de informações. Agradeço, também calidamente, aos conferencistas e painelistas brasi- leiros e a todos que se dispuseram espontaneamente a por à nossa disposi- ção a sua experiência. Com isto, aguardo com grande interesse as palestras e debates e auguro a este Seminário o melhor dos êxitos.

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Sistemas Eleitorais no Brasil e na Alemanha

Eleições e Sistema Político: experiências com o Voto Distrital Misto na Alema- nha *

Manfred Unglaub**

A Lei Fundamental da República Federal da Alemanha determina, no seu

Artigo 38, os princípios para a realização de eleições: serão gerais, diretas, li- vres, iguais e secretas.

A Constituição deixou a cargo do legislador a configuração do direito elei-

toral, observados os princípios constitucionais. Eleições gerais significam que, em princípio, o direito de voto ativo e pas- sivo cabe a todos os cidadãos. São lícitas determinadas restrições objetivas, em razão da idade por exemplo. Eleições diretas significam que o voto leva à apuração do resultado da elei-

ção sem intervenção de outra decisão. Fica excluída a eleição através de dele- gados bem como toda outra intermediação de vontade alheia entre eleitor e eleito, no ato da eleição ou depois da mesma. A liberdade de eleição proíbe toda coação ou pressão suscetível de influenciar o resultado da eleição. Eleição igual significa que todos podem exercer seu direito de voto em condições de igualdade formal e que todos os votos válidos terão o mesmo peso. Todos os eleitores terão influência igual sobre o resultado da eleição.

A eleição é secreta quando cada eleitor pode votar sem ser observado.

A aplicação dos princípios do direito eleitoral é suficiente para chegar a

um número limitado de eleitos, partindo de milhões de eleitores, vários parti- dos e milhares de candidatos.

Há necessidade de um sistema eleitoral, de uma série de preceitos mate- riais e regras formais, bem como de órgãos para preparar e realizar a eleição. As eleições à Câmara Federal Alemã, Assembléias Legislativas Estaduais e órgãos de representação municipais, como Câmaras de Vereadores de distri-

* Sessão presidida pelo Dep. José Mendonça Filho, Presidente da Comissão Especial da Reforma da Le- gislação Eleitoral e Partidária. ** Presidente da Autoridade Eleitoral da Renânia-Palatinado (RFA).

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tos, cidades ou municípios, são preparadas e realizadas segundo procedimen- tos regulamentados, estrita e formalmente, na legislação e regulamentação eleitoral. Enquanto a Lei Eleitoral Federal (BWG) é lei aprovada pelo Parla- mento, o Regulamento Eleitoral Federal (BWO) emana do Executivo. A lei pode autorizar o governo federal, um ministro federal ou os governos esta-

duais a baixar decretos. Neste contexto, a lei determina teor, finalidade e es- copo da autorização concedida. Trata-se de divergência legal e limitada do princípio fundamental da separação dos poderes. Sua finalidade é desobrigar

o legislador parlamentar de regulamentações de caráter mais técnico e mais

sujeitas a mudanças. As funções mais importantes são confiadas a órgãos especificamente cria- dos para a finalidade de eleições. À importância das eleições na vida política

do Estado corresponde o fato da responsabilidade ser atribuída a entidades su- prapartidárias e independentes de instruções, que ficam à margem da organi- zação geral da administração pública. Nas suas decisões, os órgãos eleitorais são submetidos ao direito e à lei. Quanto ao resto, são livres e independentes na sua atividade. Suas decisões ficam sujeitas a exame a posteriori em proce- dimento próprio estabelecido na Lei de Fiscalização Eleitoral. Conforme o desenrolar do processo, as atribuições e competências dos ór- gãos eleitorais se dividem em preparação, controle e avaliação do ato eleito- ral. Sua organização segue a articulação do território eleitoral em Estados, distritos e zonas eleitorais. Em cada nível regional se encontram dois órgãos eleitorais: um monocrático, o diretor eleitoral, e um colegiado, a comissão eleitoral. O diretor preside a comissão eleitoral. As autoridades da administração geral interna colocam, na medida do ne- cessário, seus recursos técnicos e humanos à disposição dos órgãos eleitorais

e exercem numerosas outras atividades auxiliares, importantes em parte, no

âmbito da preparação e realização das eleições. Assim, por exemplo, a admi- nistração municipal se encarrega da elaboração das listas de eleitores. Entre os órgãos eleitorais especiais, às vezes designados por autoridades eleitorais, distinguem-se:

- preposto eleitoral e comitê eleitoral para cada zona;

- diretor de distrito eleitoral e respectiva comissão para cada distrito eleitoral;

- diretor eleitoral estadual e respectiva comissão para cada Estado (supremo órgão eleitoral para eleições à Assembléia Legislativa Estadual);

- diretor eleitoral federal e respectiva comissão para eleições à Câmara Federal.

O diretor eleitoral federal e seu suplente são nomeados pelo ministro fede- ral do Interior, os diretores eleitorais estaduais, de distrito e os prepostos das zonas eleitorais, bem como os respectivos suplentes, pelo governo estadual ou

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órgão que este determinar. Em cada nível regional, e segundo sua peculiaridade estrutural, as atribui- ções são divididas entre diretor e comissão eleitoral. As comissões eleitorais, todas compostas de representantes dos partidos políticos, se reúnem apenas poucas vezes para resolver sobre a admissão das candidaturas no âmbito de

distrito e Estado e para apuração final do resultado da eleição. Por outro lado, os diretores eleitorais, via de regra funcionários da administração interna, preenchem a maior parte das funções executivas.

A preparação das eleições, conforme sua regulamentação por lei, cabe,

em parte, aos partidos políticos que apresentam as candidaturas e, em parte, às autoridades.

Na preparação oficial das eleições podemos distinguir três grupos diferen- tes de providências:

- primeiro, há necessidade de providências organizacionais, como convocação da eleição, determinação da data, repartição dos distritos eleitorais, delimita- ção das zonas bem como constituição e composição das autoridades eleitorais;

- o segundo grupo de preparativos oficiais se compõe do grande número de provi- dências técnicas e organizacionais que não podem nem devem ser previstas inte- gralmente por lei e não merecem aqui descrição pormenorizada. Não obstante, são relevantes para a boa realização de uma eleição. Trata-se da confecção e dis- tribuição de impressos para candidaturas, listas de assinaturas, atas e outros for- mulários, impressão de cédulas oficiais, organização do noticiário na noite da eleição, ressarcimento de custos e providências administrativas similares;

- o terceiro ponto central da preparação oficial da eleição consiste na elabora- ção de listas de eleitores, tarefa que, em princípio, cabe às autoridades mu- nicipais, bem como exame e aprovação das candidaturas pela comissão elei- toral competente no caso.

A constituição e a composição dos órgãos eleitorais são previstas no Pará-

grafo 8 e regulamentadas no Parágrafo 9* da Lei Eleitoral Federal (BWG). Os diretores eleitorais têm competência para convocação dos integrantes das comissões eleitorais. É obrigatório aceitar o cargo de integrante de uma comis- são eleitoral. O Par. 11, Al. 1 BWG determina que os integrantes dos órgãos elei- torais e membros dos diretórios eleitorais exercem sua atividade a título honorífi- co. Um cargo honorífico somente pode ser recusado por motivo relevante. Nos termos do Par. 4, Al. 2 BWO, que trata da escolha dos integrantes das comissões eleitorais, cabe, via de regra, levar em conta de modo adequado, a classificação dos partidos segundo o número de segundos votos conquistados

* Nota do Editor: Na nomenclatura alemã, os assim chamados “parágrafos” correspondem ao que se chama de “artigos” nas leis brasileiras.

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na última eleição à Câmara Federal no território em pauta e convocar os elei- tores por eles propostos. Para a composição desta representação dos partidos políticos em órgãos eleitorais (comissões e diretórios eleitorais) existe certa latitude. Em princípio é perfeitamente possível convocar até dois integrantes nomeados por um partido. Em particular, esta situação pode surgir quando outros partidos carecem de significância. Na convocação dos integrantes das comissões eleitorais observar-se-ão os seguintes princípios gerais:

1. não é lícita a limitação prévia da escolha a partidos já representados no Parlamento (não há monopólio de partidos);

2. entretanto, grupos não representados no Parlamento podem ser preteri- dos se, em relação aos demais partidos, forem insignificantes;

3. grupos insignificantes no sentido do ítem 2 podem ser preteridos em conjun- to, quando houver pouca diferença na sua respectiva proporção de votos;

4. partidos menores deveriam ser representados, para evitar a impressão de dominação pelos grandes partidos;

5. levar-se-ão em conta os partidos segundo a seqüência do número de seus segundos votos na última eleição à Câmara Federal no distrito em pauta. Nem a Lei Eleitoral Federal, nem o Regulamento Eleitoral Federal exi- gem representação exatamente proporcional dos partidos;

6. Na composição num caso concreto podem também ser levados em con- ta, a título complementar, os resultados de outras eleições, especialmen- te mais recentes, em nível estadual;

7. caso um partido não apresentar propostas de pessoas ou as apresentar com atraso, poderão ser convocadas outras pessoas. Via de regra cabe aceitar propostas apresentadas no prazo.

São lícitas divergências objetivamente justificadas destes princípios. So- mente tornam questionável a validade da eleição se influenciaram ou podem influenciar o resultado eleitoral. Por analogia, estes princípios também são aplicáveis à convocação dos di- retórios eleitorais nos termos dos Parágrafos 6 e 7 BWO. Mesmo na ausência de um preceito correspondente, surgiu uma praxe neste sentido, aceitável quanto ao seu princípio. Na composição dos diretórios eleitorais, a idéia fun- dmental, ao levar em conta os diversos partidos que competem entre si, é pre- cisamente a possibilidade de controle recíproco, a fim de reforçar a confiança na lisura do processo, na realização da eleição e na apuração dos resultados. Por este motivo é recomendável a participação do maior número possível de partidos e grupos de eleitores. No caso, um procedimento diferente também só poderá justificar uma impugnação da eleição se houver indícios que o mes-

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mo influenciou, ou pode influenciar, o resultado da eleição.

O Parágrafo 4, Al. 3 frase 1 BWG esclarece, inicialmente, não ser lícita a

participação simultânea em vários órgãos eleitorais. Os candidatos, as pessoas de confiança das candidaturas e seus suplentes não podem fazer parte de um órgão eleitoral.

O espaço geográfico no qual a população com direito a voto elege os depu-

tados da Câmara Federal Alemã é designado por área eleitoral. Conseqüente- mente, a área eleitoral é o território da República Federal da Alemanha, com-

posto dos dezesseis Estados. Considerando que a metade dos 656 deputados da Câmara Federal Alemã

é eleita entre candidatos apresentados nos distritos eleitorais, é preciso dividir

a área eleitoral em distritos, abaixo do nível estadual. Os distritos eleitorais são unidades delimitadas no espaço, nas quais a população com direito a voto desta unidade elege ao Parlamento um deputado por distrito. O Parágrafo 1, Al. 2 BWG determina o número total de 328 distritos eleitorais.

A delimitação dos distritos eleitorais pertence ao direito constitucional,

com disposições mais pormenorizadas num anexo que faz parte integrante da Lei Eleitoral Federal. Assim sendo, a alteração do número de distritos ou da configuração territorial de um deles exige, em princípio, uma lei federal. A

determinação por lei dos limites dos 328 distritos eleitorais exclui a influência política do governo sobre a delimitação dos distritos eleitorais.

A base para deliberação do legislador, desde a iniciativa de propor uma

emenda à lei existente, é o relatório da comissão permanente de distritos elei- torais, nomeada pelo Presidente Federal. É composta do presidente do Institu- to Federal de Estatística, um juiz do Tribunal Administrativo Federal e cinco representantes a serem nomeados pelos Estados. A comissão é um órgão de peritos, politicamente independente e não sujeito a instruções. Atualmente, a média da população alemã de um distrito eleitoral é de 226.000 pessoas. Em média, um distrito eleitoral comporta cerca de 184.000 eleitores. Para ordenar e facilitar os preparativos da eleição, exercício do direito de voto bem como levantamento e apuração dos resultados, os 328 distritos elei- torais federais são divididos em zonas eleitorais. As zonas eleitorais representam a menor unidade de espaço da área eleito- ral, determinadas por aspectos organizacionais, constituem a base no espaço para o estabelecimento das listas de eleitores e o nível mais baixo para levan- tamento e apuração do resultado da eleição. Sua importância essencial se re- fere ao ato de votar, ordenando o exercício do direito de votar e facilitando seu ato na medida do possível. São, portanto, meios técnicos auxiliares, sem

influência sobre o sistema eleitoral. Sua finalidade principal reside na descen- tralização do ato de votar.

O legislador determinou pormenores sobre formação e publicação das zo-

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nas eleitorais no Regulamento Eleitoral Federal. Nos termos do mesmo, mu- nicípios com um máximo de 2.500 habitantes (cerca de 1.700 eleitores) cons- tituem, via de regra, uma zona eleitoral. Municípios com número de habitan- tes substancialmente maior ou, eventualmente, de grande extensão territorial, são divididos em várias zonas eleitorais que também não devem abranger mais de 2.500 habitantes. No interesse da defesa do segredo do voto é possí- vel reunir municípios pequenos e partes de municípios. As exigências constitucionais para uma divisão em distritos eleitorais não podem ser determinadas independentemente do sistema eleitoral em vigor. Numa eleição majoritária pura, uninominal, diferenças de tamanho dos distritos eleitorais são incompatíveis, em princípio, com a exigência de igualdade no direito de voto. Num direito eleitoral de maioria pura o peso dos votos individuais somente é igual quando todos os votos tive- rem o mesmo valor na contagem. Na hipótese de um sistema de direito eleitoral proporcional personalizado com aproveitamento supraregional dos votos excedentes (compensação proporcional), como é o caso do di- reito eleitoral federal alemão, um tamanho igual dos distritos eleitorais em termos de população ou número de eleitores, não tem importância de- cisiva em termos de igualdade do direito de voto e, em última análise, de direito constitucional. Em jurisprudência constante o Tribunal Constitucional Federal constatou- se que, se os mandatos do distrito eleitoral forem absorvidos pela atribuição proporcional de mandatos baseada nos segundos votos no âmbito da compen- sação proporcional, a diferença de tamanho dos distritos eleitorais e, conse- qüentemente, o peso diferente dos votos individuais na apuração do candidato vencedor no distrito não tem importância decisiva para a questão de saber se houve violação do princípio de igualdade da eleição. Isto posto, a exigência do Tribunal Constitucional Federal no sentido do ta- manho igual, na medida do possível, dos distritos eleitorais, se justifica pela necessidade de impedir que surjam mandatos excedentes, prejudicando a igualdade do direito de voto, bem como pela claúsula do mandato de base do Par. 6, Al. 6 BWG. Caso contrário, partidos de forte cunho regional poderiam ser prejudicados ou favorecidos, conforme seu centro de gravidade se locali- zar em grandes ou pequenos distritos eleitorais. No sistema de eleição proporcional, a igualdade do direito de voto exige que a cada voto cabe igual peso. Conseqüentemente, os votos dados aos partidos precisam ser avaliados na compensação proporcional de tal modo que cada voto tenha peso igual na atribuição dos mandatos. Do ponto de vista do princípio da igualdade de oportunidades dos candidatos distritais e da representação igual dos eleitores na Câmara Federal, por deputados dis- tritais, também é necessário que os distritos eleitorais tenham tamanho

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aproximadamente igual. Em princípio, a eleição do deputado distrital num distrito eleitoral maior não pode exigir número maior de votos do que num

distrito menor e cabe evitar que o eleitorado de um distrito seja favorecido ou prejudicado na representação por deputados distritais em relação aos eleitores de outro distrito.

O princípio federativo do Par. 3, Al. 3, nº 1 BWG, respeitar-se-ão os li-

mites dos Estados, é requisito do sistema eleitoral e, em princípio, não pode acarretar excesso de representação de Estados menores. Mesmo o

menor dos Estados, Bremen, possui mais de um distrito eleitoral, ou seja três deles. Como o número de habitantes muda constantemente, é evidente que a exi- gência dos distritos eleitorais respeitarem o princípio da igualdade da eleição em termos de população não pode ser realizada integralmente. Caso os cálcu- los confiram a um Estado o pleno direito a um distrito eleitoral e outro Estado perdeu este pleno direito, cabe efetuar uma redistribuição.

O limite de tolerância de 33,3% ( mais ou menos um terço) é barreira abso-

luta imposta ao legislador pela Constituição. Se for evidente que este limite foi ultrapassado, e não havendo perspectiva desta divergência cessar até a pró- xima eleição, o legislador federal fica obrigado a providenciar alteração na

distribuição de distritos eleitorais, ainda durante a legislatura em curso, redu- zindo a divergência da média federal no número de habitantes do distrito elei- toral à medida admissível em direito constitucional e, eventualmente, adap- tando também a distribuição dos distritos eleitorais entre Estados e a parte dos mesmos no total da população alemã. Uma distribuição dos distritos eleitorais que respeitar os limites dos Es- tados somente é exequível, na prática, se antes tiver sido determinado o nú- mero total de distritos eleitorais em cada um dos dezesseis Estados. A dis- tribuição dos 368 distritos eleitorais entre os Estados, de acordo com sua parte no total da população alemã, contribui para que o número médio de habitantes dos distritos eleitorais de cada Estado se torne aproximadamen- te igual ao número médio de habitantes de todos os distritos eleitorais. Por este motivo deve ser atribuído a cada Estado, na medida do possível, o nú- mero de distritos eleitorais correspondente à sua população. A regulamen- tação ideal somente admite divergências na presença de motivos especiais, jurídicos ou de fato.O parâmetro de referência não é o número de eleitores, mas de habitantes, pois os deputados a serem eleitos são representantes da totalidade do povo.

A lei eleitoral determina que filiados a partidos com direito a voto elejam

os candidatos por voto secreto numa assembléia de filiados ou representantes. Pretende assim garantir a designação de candidatos por eleitores segundo princípios democráticos, pois o direito de propor candidatos é parte integrante

13

do direito eleitoral.

A assembléia para designação dos candidatos distritais ou da lista estadual

não pode ser realizada antes de decorridos 32 meses a contar do início da le- gislatura da Câmara Federal. A assembléia de filiados que eleger representan- tes, aos quais se delega o mandato de designar candidatos, poderá ser realiza- da ao mais tardar 23 meses após o início da legislatura da Câmara Federal. Numa assembléia de filiados ou representantes somente têm direito de voto os filiados que preencheram as condições do exercício do voto no momento

da realização da assembléia. Para propor candidatos distritais somente têm di- reito a voto os filiados residentes no distrito em pauta. Para propor candidatos de uma lista estadual somente têm direito a voto os filiados residentes no Es- tado para o qual se estabelece a lista.

A escolha dos candidatos pode ser realizada numa assembléia de filiados

ao partido com direito a voto ou numa assembléia de representantes destes fi- liados. A assembléia de representantes pode ter caráter geral ou especial. A assembléia geral se compõe de delegados, eleitos de acordo com os Estatutos do partido em assembléias de filiados do distrito ou Estado, por voto secreto dos presentes, com mandato geral de designar candidatos às eleições futuras. Uma assembléia especial de representantes se compõe de delegados, eleitos em assembléias de filiados do distrito ou Estado, por voto secreto dos presen- tes, que tenham mandato especial de designar candidatos para a próxima elei- ção à Câmara Federal. A eleição do candidato distrital, a dos candidatos da lista estadual bem como a determinação da seqüência dos candidatos na lista estadual, também se realizam por voto secreto. Caso houver impugnação de presentes à assembléia depois de realizada a eleição ou um de seus turnos, a assembléia deliberará a respeito. A assem- bléia designa dois participantes para declarar, sob juramento, que os candida- tos foram eleitos por voto secreto. A ata da assembléia e a declaração sob ju- ramento servem de prova perante a comissão eleitoral de que foram observa- das as disposições legais na escolha dos candidatos.

Propostas de candidaturas distritais podem ser apresentadas por partidos e eleitores, listas estaduais apenas por partidos. Ao mais tardar no 72º dia antes da eleição, a comissão eleitoral federal de- termina, em caráter obrigatório para todos os órgãos eleitorais, quais os parti- dos que têm direito, na qualidade de partido, de propor e apresentar candida- tos para a eleição à Câmara Federal. O diretor eleitoral federal proclama os nomes destes partidos.

O direito de propor candidatos, na qualidade de partido, somente cabe às

associações de eleitores que, em conseqüência de candidaturas próprias, fo- ram representadas ininterruptamente com, pelo menos, cinco deputados na Câmara Federal ou numa Assembléia Legislativa Estadual desde a última

14

eleição à mesma. Partidos que não preenchem esta condição somente podem propor candida- tos se, ao mais tardar no 90º dia antes da eleição, comunicaram por escrito ao diretor eleitoral federal sua participação na eleição e se a comissão eleitoral federal tiver constatado sua qualidade de partido (Par. 18, Al. 2 BWG). Sobre a definição de partido dispõe o Parágrafo 2 da Lei dos Partidos Políticos. Nos seus termos, somente são considerados partidos associações de cidadãos que preenchem determinadas condições. Uma associação de cidadãos somente é con- siderada partido se sua finalidade for influenciar a formação de vontade política e tomar parte na representação do povo na Câmara Federal ou numa Assembléia Legislativa Estadual, a título permanente ou por período prolongado, no território federal ou de um Estado. Segundo o conjunto de sua situação efetiva, em particu- lar segundo tamanho e solidez de sua organização, número de filiados e ação jun- to ao público, precisa oferecer garantia suficiente da seriedade de seus propósitos. A aprovação das listas estaduais cabe à comissão eleitoral estadual. Candi- daturas distritais são aprovadas pela comissão eleitoral distrital. São condições para a admissão de partidos à eleição à Câmara Federal, com listas estaduais e candidaturas distritais, alternativamente: a representação ininter- rupta por, no mínimo, cinco deputados na Câmara Federal Alemã ou numa As- sembléia Legislativa Estadual, desde a última eleição à qual apresentaram candi- datos próprios; ou reconhecimento como partido pela comissão eleitoral federal e apresentação de lista de apoio assinada por um milésimo dos eleitores do Estado na última eleição à Câmara Federal, porém, no máximo, duas mil assinaturas para uma lista estadual e duzentas assinaturas para uma candidatura distrital. Nos termos do Par. 1, Al. 1, frase 2 da Lei Eleitoral Federal os deputados da Câmara Federal Alemã são eleitos segundo os princípios de uma eleição proporcional conjugada com eleição pessoal. A compreensão do sistema exi- ge algumas explicações; a distribuição dos mandatos será ilustrada pelo exemplo prático da eleição à Câmara Federal em 1994.

1. Em princípio, os 656 deputados da Câmara Federal Alemã são eleitos, cada metade, entre candidatos nos distritos eleitorais e listas estaduais dos partidos.

2. O partido somente pode apresentar um candidato por distrito eleitoral e somente uma lista por Estado. Listas estaduais somente podem ser apre- sentadas por partidos políticos.

3. Por força da lei, as listas estaduais de um mesmo partido são considera- das coligadas. Conseqüentemente, são consideradas uma só lista na dis- tribuição dos mandatos, em proporção com as demais listas.

4. Cada eleitor tem dois votos, um primeiro voto para eleição de um deputa- do distrital e um segundo voto para a eleição de uma lista estadual. O se-

15

gundo voto vale para a distribuição do total de votos a serem distribuídos.

5. No distrito eleitoral é eleito o candidato que reunir o maior número de votos. O sistema de dois votos parte da idéia fundamental do legislador visando proporcionar ao eleitor a possiblidade de votar no distrito eleito- ral em consideração da pessoa do candidato. Entretanto, como demons- traremos a seguir, no sistema eleitoral vigente, os dois votos somente surtem efeito, via de regra, uma só vez, seja na eleição do candidato dis- trital, seja na eleição da lista estadual.

6. O eleitor do candidato distrital vencedor realiza sua intenção de voto por meio de seu primeiro voto no distrito eleitoral. Seu segundo voto vence- dor é absorvido pela distribuição de mandatos.

7. O eleitor que não realizou sua intenção de voto por meio de seu primeiro voto pode, se seus candidatos pertencem a um mesmo partido, realizá-la por meio do segundo voto na lista estadual.

Para a determinação do número total de mandatos que cabe a cada partido e a subdivisão destes mandatos entre as listas estaduais individuais, a lei de- termina um procedimento a seguir relatado. Uma vez somados os votos váli- dos dados às listas estaduais dos diversos partidos, separados por partido - lis- tas estaduais não coligadas permanecem separadas - a atribuição dos manda- tos é efetuada em três etapas de cálculo:

1. O número total dos 656 mandatos a serem atribuídos é distribuído, segundo o resultado dos segundos votos, entre as coligações de listas dos diversos parti- dos, e se for o caso, as listas não coligadas. Para a distribuição dos mandatos em proporção das somas dos segundos votos válidos o legislador adotou um cálculo segundo o processo de proporção matemática de Hare-Niemeyer.

Neste processo, os 656 mandatos são multiplicados pelo número de segun- dos votos dados às listas estaduais coligadas - ou não coligadas - de um parti- do e divididos pelo número total dos segundos votos de todos os partidos a serem contemplados na distribuição dos mandatos. Em termos matemáticos o modo de distribuição se expressa:

656 mandatos x nº dos segundos votos do partido total dos 2º votos dos partidos a serem contemplados

Segundo este processo se calcula para cada partido quantos mandatos cabem às respectivas coligações de listas e quantos às listas estaduais não coligadas. Não se levam em conta os partidos que não receberam pelo menos cinco por cento dos segundos votos válidos dados no território eleitoral ou que não conquistaram um mandato em pelo menos três distritos eleitorais. Em caso de igualdade de frações

16

de números, a atribuição do mandato é sorteada pelo diretor eleitoral federal. Para garantir que uma maioria absoluta de votos de um partido também te- nha por conseqüência maioria absoluta de mandatos, o Parágrafo 3 prevê re- gra especial segundo a qual é atribuído a este partido um mandato inicial em caso de distribuição dos mandatos por frações de números, independentemen- te do valor desta fração.

2. No nível federal, este cálculo proporcional não exige subdivisão subse- qüente para listas estaduais não coligadas. Para listas estaduais coligadas, porém, ainda é preciso atribuir os mandatos conquistados pela coligação aos partidos que a compõem. A proporção entre partidos somente é cal- culável na base do número total dos mandatos do respectivo partido. A subdivisão é efetuada na proporção dos segundos votos das diversas listas estaduais, também segundo o processo de cálculo Hare-Niemeyer.

3. Do número de mandatos calculado desta maneira para cada lista estadual é subtraído o número de mandatos conquistados pelo partido nos distritos do Estado em pauta (mandatos diretos). Os mandatos restantes são preen- chidos a partir da lista estadual, na seqüência que esta determinar, reali- zando assim a compensação pretendida do resultado global proporcional.

A forma da cédula de voto é determinada no Par. 45, Al. 1 BWO e no Ane- xo 26 do BWO: tem tamanho mínimo de 21 x 29,7 cm (DIN A 4) e é impressa em papel branco ou esbranquiçado. Segundo o modelo do Anexo 26 BWO a cédula contém, em seqüência, e sob o número de sua proclamação:

1. Para a eleição distrital, impresso em preto, os candidatos distritais aprova- dos com indicação de sobrenome, nome, profissão e endereço (residência principal) do candidato, bem como nome do partido e sua sigla, se houver, ou palavra indicativa de outras candidaturas distritais (Art. 20, Al. 3 BWG). À direita do nome de cada candidato, um círculo para marcar o voto.

2. Para a eleição segundo listas estaduais, impresso em azul, as listas esta- duais aprovadas com indicação do nome do partido e sua sigla, se hou- ver, bem como sobrenomes e nomes dos cinco primeiros candidatos. À esquerda do nome do partido, um círculo para marcar o voto.

Cada candidato distrital e cada lista estadual comporta um campo delimitado. As cédulas de voto, respectivos envelopes e sobrecartas para voto por cor- respondência são confeccionados oficialmente segundo o Par. 30 BWG, idên- ticos para todo o território eleitoral. Entretanto, pode ser diferente a sequência dos partidos nos diversos Estados. Com efeito, o Par. 30, Al. 3 BWG dispõe que nas listas estaduais a sequência dos partidos que estavam representados na Câmara Federal Alemã segue o número de segundos votos que alcançaram no Estado na eleição anterior à Câmara Federal. As demais listas estaduais

17

seguem por ordem alfabética dos nomes dos partidos.

A seqüência das candidaturas distritais segue a seqüência das listas esta-

duais correspondentes. As demais candidaturas distritais seguem por ordem alfabética dos nomes dos partidos ou palavras indicativas.

A seguir, tomando os dados das eleições parlamentares de 1994, é feita

uma demonstração de como funciona, na prática, a distribuição das cadeiras entre partidos e estados federados.

Para tal, são apresentados os seguintes dados:

1. Levantamento do resultado dos segundos votos dos partidos.

2. Distribuição dos 656 mandatos entre os partidos a serem levados em conta no cálculo ( Quadro 1).

3. Distribuição, entre os Estados, dos mandatos atribuídos aos partidos (Quadro 2 - Partidos CDU, SPD, FDP, Verdes, PDS).

4. Distribuição dos mandatos entre distritos e listas estaduais (Quadro 3).

Exemplo de cálculo de distribuição de mandatos segundo Parágrafos 6 e 7 BWG: resultado da eleição à Câmara Federal de 16.10.1994:

1. Levantamento do resultado dos segundos votos dos partidos

Inicialmente, são somados os segundos votos válidos dados aos partidos nas listas estaduais. Obtiveram:

Partido

2º votos

%

União Democrática Cristã (CDU)

16 089 960

34,2

Partido Socialdemocrata (SPD)

17 140 354

36,4

Partido Democrático Liberal (FDP)

3 258 407

6,9

União Social–Cristã da Baviera (CSU)

3 427 196

7,3

Partido Verde (GRÜNE)

3 424 315

7,3

Partido do Socialismo Democrático (PDS)

2 066 176

4,4

Os Republicanos (REP)

875 239

1,9

Partido dos Automobilistas e Interesses dos Cidadãos (APD)

21 533

0

Partido Bávaro (BP)

42 491

0,1

Movimento Solidariedade

8 103

0

Aliança Operária Socialista (BSA)

1 285

0

Liga Cristã (LIGA)

5 195

0

Centro Cristã (CM)

19

887

0

Partido do Centro Alemão (ZENTRUM)

3 757

0

Panteras Cinzas (GRAUE)

238 642

0,5

Partido das Leis da Natureza (NATURGESETZ)

73 193

0,2

Partido Marxista-Leninista (MLPD)

10 038

0

Partido Protetor dos Animais

71 643

0,2

Partido Democrata Ecológico (ÖDP)

183 715

0,4

Partido dos Cristãos Bíblicos (PBC)

65 651

0,1

Partido dos Desempregados (PASS)

15 040

0

18

Partido dos Independentes (STATT)

63 354

0,1

No cálculo da distribuição de mandatos, somente são levados em conta partidos que escaparam à claúsula de barreira, ou seja, obtiveram pelo me- nos cinco por cento dos segundos votos dados no território da República Federal ou três mandatos diretos. São eles CDU, CSU, SPD, FDP, Partido Verde e PDS.

2. Distribuição dos 656 mandatos entre os partidos a serem levados em conta no cálculo. Modo de distribuição:

656 mandatos x nº de votos do partido

total dos votos CDU, SPD, CSU, Verdes, FDP, PDS Fator para coluna 3 :

656 mandatos

45 406 408 votos

Quadro 1

Distribuição dos mandatos entre os partidos

Partido

segundos

votos

votos

x

fator 1)

mandatos

 

número

%

número

 

fração

 

pleno

 

CDU

16089960

35,4

232

 

0,456479

232

SPD

17140354

37,7

247

0,631836

247+1

CSU

3427196

7,5

49

0,513728

49+1

Verdes

3424315

7,5

49

0,472106

49

FDP

3258407

7,2

47

0,075183

47

PDS

2066176

4,6

29

0,850664

29+1

Total

45406408

100

653

 

656

1)

656

45.406.408

19

Distribuição, entre Estados, dos mandatos atribuidos aos partidos. (esta fase de cálculo é dispensável para a CDU, pois somente se apresentou na Baviera)

Quadro 2

Distribuição entre Estados Partido: CDU

 
   

votos

x

fator 1)

 
 

Estado

segundos

número pleno

 

fração

mandatos

 

votos

 
 

SH

702.367

10

 

0,127380

10

HH

343.398

4

0,951431

4

+ 1

NI

1.971.664

28

0,429284

28

HB

119.063

1

0,716761

1

+ 1

NW

3.997.317

57

0,637032

57

+ 1

HE

1.417.692

20

0,441601

20

RP

1.061.643

15

0,307755

15

BW

2.451.917

35

0,354018

35

SL

250.978

3

0,618834

3

+ 1

BE

612.217

8

0,827513

8

+ 1

MV

378.274

5

0,454306

5

BB

385.383

5

0,556810

5

+ 1

ST

582.294

8

0,396056

8

TH

586.440

8

0,455837

8

+ 1

SN

1.229.313

17

0,725377

17

+ 1

 

total

16.089.960

224

 

232

1)

232

16.089.960

20

Quadro 2

Distribuição entre Estados Partido: SPD

 
   

votos

x

fator 1)

 
 

Estado

segundos

número pleno

 

fração

mandatos

 

votos

 
 

SH

670.791

9

 

0,705526

9

+ 1

HH

389.857

5

0,640754

5

+ 1

NI

1.938.321

28

0,045138

28

HB

179.311

2

0,594411

2

NW

4.534.820

65

0,613309

65

+ 1

HE

1.296.788

18

0,762939

18

+ 1

RP

955.383

13

0,823225

13

+ 1

BW

1.742.592

25

0,213179

25

BY

1.983.979

28

0,705754

28

+ 1

SL

329.287

4

0,764380

4

+ 1

BE

663.081

9

0,593972

9

MV

283.029

4

0,095084

4

BB

617.362

8

0,932474

8

+ 1

ST

502.193

7

0,266119

7

TH

431.940

6

0,249644

6

SN

621.620

8

0,994082

8

+ 1

 

total

17.140.354

239

 

248

1)

248

17.140.354

21

Quadro 2

Distribuição entre Estados Partido: FDP

 
   

votos

x

fator 1)

 

Estado

segundos

número pleno

 

fração

mandatos

votos

 
 

SH

126.036

1

 

0,817971

1

+ 1

HH

71.119

1

0,025836

1

NI

368.180

5

0,310711

5

HB

28.409

0

0,409777

0

NW

804.024

11

0,597424

11 + 1

HE

283.186

4

0,084738

4

RP

168.475

2

0,430121

2

BW

560.734

8

0,088154

8

BY

430.125

6

0,204220

6

SL

29.334

0

0,423120

0

BE

100.649

1

0,451783

1

+ 1

MV

33.436

0

0,482288

0

+ 1

BB

35.954

0

0,518608

0

+ 1

ST

60.968

0

0,879416

0

+ 1

TH

59.284

0

0,855125

0

+ 1

SN

98.494

1

0,420699

1

 

total

3.258.407

40

 

47

1)

47

3.258.407

22

Quadro 2

Distribuição entre Estados Partido: VERDES

 
   

votos

x

fator 1)

 

Estado

segundos

número pleno

 

fração

mandatos

votos

 
 

SH

140.353

2

 

0,008371

2

HH

123.571

1

0,768230

1

+ 1

NI

338.087

4

0,837832

4

+ 1

HB

43.654

0

0,624663

0

+ 1

NW

781.405

11

0,181461

11

HE

322.473

4

0,614405

4

+ 1

RP

150.630

2

0,155429

2

BW

544.782

7

0,795520

7

+ 1

BY

419.763

6

0,006569

6

SL

39.013

0

0,558253

0

BE

199.208

2

0,850553

2

+ 1

MV

35.213

0

0,503878

0

BB

39.593

0

0,566553

0

ST

53.551

0

0,766284

0

+ 1

TH

70.425

1

0,007741

1

SN

122.594

1

0,754250

1

+ 1

 

total

3.424.315

41

 

49

1)

49

3.424.315

23

Quadro 2

Distribuição entre Estados Partido: PDS

   

votos

x

fator 1)

 
 

Estado

segundos

número pleno

 

fração

mandatos

 

votos

 
 

SH

18.989

0

 

0,275712

0

HH

21.996

0

0,319372

0

NI

46.731

0

0,678514

0

+ 1

HB

10.744

0

0,155998

0

NW

102.356

1

0,486165

1

HE

37.268

0

0,541115

0

+ 1

RP

15.135

0

0,219753

0

BW

42.994

0

0,624254

0

+ 1

BY

36.575

0

0,531053

0

+ 1

SL

4.807

0

0,069795

0

BE

289.517

4

0,203664

4

MV

231.835

3

0,366145

3

BB

264.239

3

0,836638

3

+ 1

ST

270.212

3

0,923363

3

+ 1

TH

245.086

3

0,558544

3

+ 1

SN

427.692

6

0,209906

6

 

total

2.066.176

23

 

30

1)

30

2.066.176

24

4. Distribuição dos mandatos entre distritos e listas estaduais

Quadro 3

 

Estado

 

CDU/CSU

 

SPD

 

VERDES

(a)

(b)

(c)

(a)

(b)

(c)

(a)

(b)

(c)

SH

10

9

1

10

2

8

2

 

2

HH

5

1

4

6

6

2

2

NI

28

17

11

28

14

14

5

5

HB

2

2

3

3

1

1

NW

58

31

27

66

40

26

11

11

HE

20

14

6

19

8

11

5

5

RP

15

12

3

14

4

10

2

2

BW

37

37

 

25

 

25

8

 

8

BY

50

44

6

29

1

28

6

6

SL

4

4

5

5

0

BE

9

6

3

9

3

6

3

 

3

MV

7

7

 

4

2

2

0

   

BB

6

6

12

12

0

ST

10

10

7

3

4

1

1

TH

12

12

6

6

1

1

SN

21

21

9

9

2

2

RFA

294

(1)

221

73

252

(2)

103

149

49

0

49

(a)

mandatos

(b)

dos quais distritais

(c)

dos quais listas estaduais

(1)

inclusive mandatos excedentes: BW= 2; MV= 2; ST= 2; TH= 3; SN= 3.

(2)

inclusive mandatos excedentes: HB = 1; BB = 3.

25

Quadro 3 (continuação)

Estado

 

FDP

 

PDS

 

Total

(a)

(b)

(c)

(a)

(b)

(c)

(a)

(b)

(c)

SH

2

 

2

0

   

24

11

13

HH

1

1

0

14

7

7

NI

5

5

1

1

67

31

36

HB

0

0

6

3

3

NW

12

12

1

1

148

71

77

HE

4

4

1

1

49

22

27

RP

2

2

0

33

16

17

BW

8

8

1

1

79

37

42

BY

6

6

1

1

92

45

47

SL

0

0

9

5

4

BE

 

2 2

 

4

4

 

27

13

14

MV

1 1

3

3

15

9

6

BB

1 1

4

4

23

12

11

ST

1

1

4

4

23

13

10

TH

1

1

4

4

24

12

12

SN

1

 

1

6

 

6

39

21

18

RFA

47

0

47

30

4

26

672

(3)

328

344

(a)

mandatos

(b)

dos quais distritais

(c)

dos quais listas estaduais

(3)

inclusive 16 mandatos excedentes, sendo 12 da CDU e 4 do SPD

Para completar o exposto, gostaria ainda de apresentar alguns comentários a respeito da claúsula de barreira, dos mandatos excedentes, correção dos nú- meros iniciais e do voto cindido. Nos termos do Parágrafo 6, Al. 6 BWG, a distribuição dos mandatos entre listas estaduais somente leva em conta partidos que receberam pelo menos cinco por cento dos votos válidos dados no território eleitoral ou conquista- ram um mandato em pelo menos três distritos eleitorais. Tal disposição não se aplica às listas apresentadas por partidos de minorias nacionais. Esta claúsula de barreira pretende prevenir os riscos de uma atomização do sistema partidário, o que poderia prejudicar seriamente a capacidade de ação

26

do Parlamento eleito. Numa democracia, as eleições não devem apenas levar

a um Parlamento que espelhe fielmente as opiniões do povo, mas ainda garan-

tir um Legislativo em condições de exercer seus direitos constitucionais e, neste sentido, dar origem a um governo capaz de agir. Entretanto, num siste- ma eleitoral proporcional a rigorosa aplicação da igualdade do direito de voto também abriria o acesso ao Parlamento a pequenos grupos, possivelmente até hostis à Constituição, com eleitorado disperso, ou que representam apenas in- teresses especiais. Surgiria assim o risco de atomização dos partidos, o que, conforme demonstra a experiência da República de Weimar, dificultaria ou até impossibilitaria o funcionamento da representação popular bem como a formação do governo. Diante destes perigos políticos, o legislador, com anuência do Tribunal Constitucional Federal, vislumbrou motivos particular- mente relevantes para criar uma exceção ao princípio da igualdade formal do direito de voto, ou seja, do peso igual dos votos. Não podemos passar sob silêncio que parte não desprezível da doutrina critica

a regra da claúsula de barreira da Lei Eleitoral Federal e a jurisprudência do Tri- bunal Constitucional Federal que a vem declarando constitucional. Na atualida- de, porém, não resta dúvida que claúsulas de barreira garantem a característica da eleição como processo decisivo de integração na formação da vontade políti- ca do povo, a uniformidade do sistema eleitoral e evitam perturbações da vida constitucional, assegurando a capacidade funcional do Parlamento. Contribuíram substancialmente à concentração de partidos e estabilização da ordem democrá- tica na República Federal da Alemanha e demonstraram sua importância para a formação do sistema constitucional. Até partidos menores conseguiram várias vezes vencer a barreira dos cinco por cento. Nada indica que somente partidos já representados no parlamento podem concorrer com êxito em eleições. A claúsula de mandato de base, ou seja, a conquista de três mandatos em distritos eleitorais, como outra condição para participar da distribuição dos mandatos a serem preenchidos segundo as listas estaduais é alternativa ao la- do do quorum de cinco por cento. Assim sendo, um partido pode ingressar na Câmara Federal mesmo com menos de cinco por cento dos segundos votos se conseguir três mandatos diretos. Em relação à exigência de cinco por cento do número total de segundos votos, a claúsula de mandato de base significa facilidade para partidos menores e beneficia partidos cujo centro de gravidade se situe no plano local ou regional. Claúsula de barreira no caso de partidos de minorias nacionais. A claúsula de barreira do Parágrafo 6, frase 1 BWG (claúsula de porcentagem e mandato de base) não se aplica às listas apresentadas por minorias nacionais. A dispo- sição tem sua origem em considerações de política exterior relacionadas com

a minoria dinamarquesa em Schleswig-Holstein. Foi declarada conforme à Constituição pelo Tribunal Constitucional Federal.

27

A noção de minoria nacional é difícil de definir. O critério decisivo é que

as pessoas em apreço se sentem um grupo compacto, diverso por sua origem

e cultura da maioria do povo do Estado, e aderem a este grupo. Para o reco-

nhecimento de uma minoria nacional é relevante que este grupo manifeste a vontade de constituir componente à parte do povo. Na República Federal da Alemanha, uma minoria nacional tem, ao mesmo tempo, nacionalidade alemã

e origem étnica estrangeira. Mandatos excedentes. Caso um partido conquistar nos distritos eleitorais número maior de mandatos do que o que lhe cabe segundo o resultado dos se- gundos votos, aplica-se a regra do Parágrafo 5, segundo a qual mandatos con- quistados nos distritos eleitorais são mantidos mesmo se ultrapassarem o nú- mero de mandatos calculado segundo o resultado dos segundos votos. Surgem os chamados mandatos excedentes. Não se realiza compensação proporcional para outros partidos por atribuição de mandatos adicionais (mandatos de

compensação) prevista em diversas leis eleitorais estaduais. Do ponto de vista do direito constitucional, não há objeção contra mandatos excedentes, na me- dida em que surgem como conseqüência necessária do objetivo específico de eleição proporcional personalizada. A divergência do requisito de peso igual de cada voto, ocasionada pelos mandatos excedentes, é compatível com a Lei Fundamental enquanto os distritos eleitorais tiverem extensão aproximada- mente igual na medida do possível. Não existe sistema de distribuição de mandatos que possa garantir igualdade absoluta do peso dos votos.

O sistema de eleição proporcional com cômputo dos mandatos conquista-

dos na eleição de pessoas acarreta a necessidade de regras especiais no caso de um candidato distrital conquistar um mandato não computável, seja porque

o candidato vencedor não pertence a partido algum, seja porque fazia parte

dos candidatos distritais de um partido para o qual não foi admitida lista esta- dual ou que foi atingido pela claúsula de barreira. Nos termos do Parágrafo 6, Al. 1, frase 3, um mandato distrital conquistado nestas condições não é in- cluído no cálculo da distribuição dos mandatos entre partidos. Este mandato é subtraído do número dos mandatos a serem distribuídos. Entretanto, os se- gundos votos dos eleitores que votaram para o candidato distrital vencedor também são eliminados do cálculo da distribuição de mandatos. É necessária esta correção dos números iniciais, pois caso contrário os partidos poderiam contornar a regra relativa ao cálculo de mandatos. O sistema condiciona a perda de todo e qualquer peso do segundo voto de eleitores que conquistaram um mandato não computável.

O voto cindido, ou seja, o primeiro e segundo votos dados a candidatos de

partidos diferentes, também não proporciona, via de regra, peso duplo do vo- to. Caso o eleitor eleger com seu primeiro voto um candidato vencedor de partido diferente daquele para o qual deu seu segundo voto, apenas o primeiro

28

voto exerce influência direta sobre a composição da Câmara Federal. O pri- meiro voto não proporciona ao outro partido maior número de mandatos na Câmara Federal do que lhe cabe pelos segundos votos que obteve, salvo no caso excepcional de surgirem mandatos excedentes.

Sessão de Debates

João Almeida

Gostaria de ter maior clareza sobre o calendário das eleições. Como se reali- zam as eleições federais, estaduais e municipais? Como são distribuídas as ca- deiras nos Parlamentos estaduais e, eventualmente, nos Parlamentos municipais?

Manfred Unglaub

As próximas eleições estaduais na República Federal da Alemanha ocorrerão nos Estados de Renânia-Palatinado, Schleswig-Holstein e Baden-Württemberg em 24 de março. Estes três Estados têm um sistema eleitoral semelhante ao da Federação, só que no caso dos mandatos suplementares, existe uma espécie de

equiparação proporcional. Ou seja, havendo mandatos distritais excedentes, é fei-

to um cálculo para que o peso proporcional entre os partidos fique equiparado.

Enquanto que nas Assembléias Legislativas, os sistemas eleitorais são iguais ou semelhantes ao sistema federal, nos parlamentos municipais exis- tem imensas diferenças. Desde comunidades que usam o voto puro por listas, ou seja, apenas um voto por eleitor para uma chapa do partido e mais nada, e os candidatos ocupam as cadeiras de acordo com a sua posição na chapa. Até

sistemas, por assim dizer, hiperdemocráticos, como os casos da Baviera, Ba- den-Württemberg e Renânia-Palatinado, onde o eleitor tem tantos votos, quantos membros tem a Câmara de Vereadores. Ele pode, com os seus votos, escolher diferentes propostas eleitorais, fazer panaché, e pode dar até três, dos votos que tem à disposição, para o mesmo candidato. Ou seja, aproveitar

o seu potencial de votos de tal forma, que por assim dizer, ele monta a Câma- ra de Vereadores, no seu total, da forma que bem lhe aprouver.

Leôncio Martins Rodrigues

Há possibilidade de um partido no primeiro voto ter menos votos do que no segundo? Vamos dizer que, pelos segundos votos, o partido deveria ter

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35% das cadeiras, mas no primeiro voto não ganhou. Há essa probabilidade?

O que acontece depois?

Manfred Unglaub

Ninguém é obrigado a dar o primeiro e o segundo votos ao mesmo partido. Com isto, é perfeitamente possível que um partido, por exemplo o FDP, os li- berais, não eleja nenhum candidato por eleição direta em distrito, mas, o faça pelos segundos votos na sua lista. Apenas os grandes partidos, CDU e SPD, têm chances reais de eleger nos distritos. Na última eleição, também três can- didatos diretos do partido sucessor do Partido Comunista, o PDS, elegeram-se em distritos eleitorais de Berlim Oriental. Mas, em geral, não é possível que um partido pequeno ganhe um distrito pelo voto direto. Porém, nós dissemos que pelo sistema de cálculo, são contados apenas os segundos votos para distribuir a metade das cadeiras. É indiferente saber quantos primeiros votos a gente obteve, porque, ou eles são absorvidos, ou as cadeiras disponíveis são aumentadas. Quando, por exemplo, um partido, ob- tém dez cadeiras pelo total de seus segundos votos e já têm três, através do voto direto, então ele vai receber mais sete mandatos de sua lista.

Paulo Gouveia

No Brasil o sistema proporcional é o de listas abertas, diferente do ale- mão, sistema de listas fechadas. E há uma eterna discussão doutrinária sobre as diferenças dos dois sistemas e da validade de um sistema de listas fecha- das, que normalmente dá mais força aos partidos. Pergunto ao Sr., se, con- ceitualmente, entende que é compatível, tendo em vista a situação de parti- dos de pouca tradição no Brasil, um sistema eleitoral misto, semelhante ao alemão, porém com listas abertas?

Manfred Unglaub

É possível imaginar um sistema como esse, com listas abertas, só que fica-

rá um pouco mais complicado, porque deverá ser introduzida uma outra for-

ma de cálculo proporcional. Assim, de imediato, não poderia sugerir qual, mas, em princípio, as listas abertas permitem votos proporcionais. Isso pode ser verificado em eleições municipais, na Baviera, na Renânia-Palatinado e Baden-Württemberg, onde temos votos proporcionais que trabalham com lis-

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tas abertas. Portanto, isso também funciona havendo um ou dois votos, aí o número de votos é independente. Inicialmente, na Renânia-Palatinado, tínha- mos seis votos com listas abertas. Ou seja, é perfeitamente imaginável o siste- ma proporcional com listas abertas.

David Fleischer

Tenho uma pergunta sobre a composição das listas fechadas. Há um forte questionamento, aqui no Congresso Nacional, à lista fechada, com a argu- mentação de que isto promove oligarquias partidárias. E que a cúpula peque- na do partido vai confeccionar a lista, num processo não democrático. Então, queria saber do Sr., como a lista é ordenada? Como cada partido decide a or- dem na lista?

Manfred Unglaub

As listas nos partidos pequenos são feitas em assembléia de membros e quando os membros são demasiado numerosos em assembléias de delegados. Quando se trata de assembléias de membros, a coisa não apresenta qualquer problema. Quando se trata de assembléia de delegados, também estes devem antes ter sido eleitos em votação secreta pelos membros. Esse é o passo pri- meiro. A cúpula do partido, o diretório, vai apresentar uma proposta para a lista, mas, cada membro do partido ou cada delegado à assembléia tem a pos- sibilidade de fazer uma contraproposta a cada uma das pessoas indicadas para a lista. E aí tem que ser feita uma votação secreta, de tal forma que a cúpula partidária não tem possibilidade de impor um candidato, se os membros ou os delegados não o quiserem.

Maria Tereza Sadek

Um dos questionamentos que se faz aqui no Brasil em relação ao sistema alemão, é que se estaria elegendo dois tipos de deputados: um deputado de primeira classe, seria o que vem da lista, porque é o deputado que é capaz de enfrentar os grandes temas nacionais; e outro deputado, que seria o de segunda classe, que é aquele deputado com uma proposta sempre localista, daquela região onde ele se elegeu. Gostaria que o Sr. comentasse esse fenô- meno, ou seja, os dois tipos de deputados: um de primeira categoria, e outro de segunda categoria.

31

Manfred Unglaub

Isso não existe no Parlamento Alemão. O candidato pelo distrito eleitoral tem a mesma boa ou má fama que o da lista. O sentido original foi que o elei- tor localmente fosse defrontado com uma personalidade conhecida dele, com um relacionamento na sua região. Quanto ao segundo voto, através dele o partido deveria ter a possibilidade de introduzir especialistas para determina- das questões no Parlamento. Agora, se a Sra. olhar para as nossas listas, ocorre que quase todos os que são candidatos nos distritos, estão garantidos também nas listas. Os primeiros lugares na lista, se apresentam, também, como candidatos em distrito, e isto não dá chances a outros seguintes na lista que não se can- didatem diretamente também nos distritos. Isto é uma crítica válida para o sistema.

Platéia

Agradeceria algumas informações a respeito do financiamento de todo o processo político na Alemanha, seja aos partidos, seja da própria eleição e campanha eleitoral.

Manfred Unglaub

As eleições são fundamentalmente financiadas pelo Ministro do Inte- rior, com verbas do Ministério da Fazenda é claro, com aprovação pela Câmara Federal. Mas, no que se refere ao financiamento dos partidos, es- se é o tema de amanhã. Brevemente, quero mencionar que até 1992 só eram restituídos os custos de campanha de cada partido, e o Tribunal Fe- deral Constitucional não achava permissível financiar partidos, ou seja, o funcionamento cotidiano deles. Entrementes, o Tribunal Federal Constitu- cional mudou de opinião e permite um financiamento parcial dos partidos com verbas do Estado, com um limite superior relativo. O Tribunal disse que os partidos tem que ter as mesmas chances de concorrência, e não po- dem receber mais verbas do que eles tem em termos de recursos próprios, oriundos de contribuições e doações. Este é um financiamento estatal par- cial, que só existe a partir de 1992. Antes, só havia a restituição dos cus- tos de campanha, uma cifra por eleitor.

32

Platéia

Se bem entendi o procedimento de distribuição dos segundos votos de um partido para diferentes regiões, essa distribuição é feita de acordo com o nú- mero de votos, que cada partido recebeu em cada Estado. Não existe um nú- mero fixo de representantes por Estado? Então, uma mobilização eleitoral di- ferente num Estado, poderia fazer com que aquele Estado elegesse mais re- presentantes do que ele tem em relação à sua proporção de eleitores?

Manfred Unglaub

Correto. Isso depende do número de votos que o partido recebeu, mais o número das pessoas que votaram. Se um Estado federal tem uma baixa parti- cipação de eleitores, é perfeitamente possível que ele receba menos votos. Então, no caso, realmente esse determinado Estado teria menos deputados do que outro.

Paulo Gouveia

Estou imaginando a situação de um candidato disputando a eleição si- multaneamente no distrito e na lista. Por exemplo, o Sr. Helmut Kohl, cujo eleitor, que tem dois votos disponíveis, sabe que no voto da lista, o Sr. Kohl tem a sua eleição garantida. Isso não leva eventualmente a um desestímulo de dar um segundo voto para ele? Não levará, talvez, o eleitor a preferir uma outra opção? Esse já está eleito, tenho uma segunda preferência, e te- mos aqueles que disputam a eleição no distrito, voto direto. Será que isso não leva a uma perda de votos do candidato no seu distrito, em razão de ter a eleição garantida na lista?

Manfred Unglaub

Isso realmente é o caso, porque com esse fato de separar os votos, o eleitor de um pequeno partido sabe que o seu primeiro voto não terá chance de ven- cer. Nós já falamos que, basicamente, só os candidatos de grandes partidos, CDU e SPD, têm chance de eleição no distrito. Certamente, o eleitor vai pen- sar: O que eu farei com o meu primeiro voto? Aí ele dirá: Tudo bem, voto no candidato da CDU ou do SPD, que é um bom candidato, com o meu primeiro voto. Isso pode ser decisivo para o fato de determinar o candidato a ser eleito,

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mas, não interfere no número total de votos do partido, porque o número de mandatos do partido depende do segundo voto. E o partido não pode ter mais cadeiras do que tem direito dependendo do número do segundo voto. Real- mente a sua pergunta está certa, o primeiro voto, o eleitor dará a candidato com chance de vencer no distrito eleitoral. Quando se vê os resultados das eleições, têm candidatos que ganharam com muito mais votos do que o seu partido recebeu nos segundos votos. Antigamente existia uma campanha de emprestar o voto: os liberal-democratas que estavam em coligação com a CDU pediam os segundos votos desta para que eles passassem da fronteira dos cinco por cento.

Maria D’Alva Kinzo

Desejava complementar essa questão levantada anteriormente. Será que

o Sr. poderia nos explicar qual a razão principal pela qual foram introduzi- dos os dois votos, ao invés de um como era anteriormente definido. Por- que, na verdade, introduziu-se a desvinculação partidária, na medida em que o eleitor hoje pode dividir o voto e fazer esse cálculo, que anterior- mente não era possível?

Manfred Unglaub

Inicialmente o legislador tinha a intuição, já falei isso, de permitir ao

candidato regional, com raízes locais, se eleger, e, por outro lado, serem vo- tados - com o segundo voto - candidatos especialistas, que não teriam chan- ce de se eleger num determinado distrito. Com esse procedimento, pelo qual geralmente os candidatos regionais também constam nas chapas, você está certa que poderia ser sistema de voto único, porque no fundo, no fundo,

o segundo voto já não tem sucesso nos objetivos iniciais. Essa crítica existe, uma exceção é constituída pela CSU, um partido regional da Baviera, que tem um grande número de candidatos diferentes, nas zonas eleitorais para eleições diretas e nas chapas estaduais.

João Almeida

Ainda tenho uma dúvida, em relação à distribuição das cadeiras por Esta- dos. Não correspondendo os distritos necessáriamente aos Estados, havendo mais de um distrito no Estado, pode também haver um distrito que envolva

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mais de um Estado? Gostaria de saber, também, que tipo de demanda pode resultar eventualmente numa eleição dessa para a justiça? E se a expressão justiça eleitoral faz algum sentido na Alemanha?

Manfred Unglaub

Não existe a possibilidade de um distrito eleitoral compreender território de mais de um Estado. Na fase de preparação, a eleição pode ser contestada somente baseada na lei. É caso raríssimo, por exemplo, quando se faz a lista de eleitores, se então, um cidadão diz que não consta dela e ele pode con- testar este fato junto com o diretório da eleição. Senão, a eleição pode ser contestada somente depois que o resultado for publicado. E aí, um Comitê Examinador Eleitoral junto ao Parlamento Federal decide se a queixa é ou não justificada. Contra a decisão deste Comitê do Parlamento Federal é pos- sível levar a queixa junto ao Tribunal Constitucional Superior, mas isso é raro. Geralmente o Comitê Eleitoral Examinador, composto por deputados federais, é que decide.

Platéia

Os Comitês permanentes, a estrutura que cuida do processo eleitoral, é vin- culada ao Poder Executivo, ao Ministério do Interior. Assim, há um grupo de funcionários que cuidam permanentemente dessa atividade, são remunerados, empregados do Estado, vinculados ao Ministério do Interior. Como é essa si- tuação? Ou são convocados específicamente para as eleições? Ou parte é per- manente, e parte é convocada para o movimento eleitoral?

Manfred Unglaub

Na Federação e nos Estados federais, tem a autoridade eleitoral por pra- zos indeterminados, são órgãos independentes, não dependem de ordens do Executivo. As Comissões Eleitorais são chamadas só para preparar a elei- ção, então as respectivas autoridades eleitorais convocam os partidos a fa- zerem sugestões sobre membros. A autoridade eleitoral escolhe entre essas sugestões, seis a oito pessoas que vão trabalhar só para determinada elei- ção. No momento, em que o resultado da eleição for definitivo, cessa o tra- balho dessas comissões.

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Reformulação do Sistema Eleitoral Brasileiro *

José Mendonça Filho**

O tema proposto conjuga democracia representativa e sistema eleitoral,

dois conceitos centrais para o trabalho que a Comissão Especial para a Refor- ma da Legislação Eleitoral e Partidária vem desenvolvendo na Câmara dos Deputados. Procurarei, portanto, partilhar com os presentes algumas das idéias cujas discussões me foi dado presenciar na Comissão, somadas à refle- xão pessoal. Não deixo de chamar a atenção para a recente evolução do siste-

ma político brasileiro, dos sistemas eleitoral e partidário em particular, muitas vezes empobrecida pelas dificuldades do processo. Comecemos pelo conceito de democracia representativa, para acentuar as dificuldades práticas da proposta política ambiciosa que é a implantação de um sistema de representação eficiente e democrático.

Já foi dito que a democracia representativa assenta num paradoxo. Trata-se

de criar um sistema político em que os governados sejam, simultaneamente,

governantes. A idéia é que o conjunto dos órgãos de decisão política expresse verdades que se encontrem na nação como um todo, no povo, ou seja, apre- sente - ainda que de outra forma ou mais burilado - algo que existe fora des- ses órgãos. O governo do povo, apesar de desempenhado por intermédio de representantes, deve permanecer fiel aos desígnios do povo.

É importante frisar este ideal, embora reconhecendo sua inviabilidade

prática. Em lugar algum os órgãos de decisão representam, sem mais, os desígnios da população. As decisões se vão fazendo a partir de discus- sões, surgem de processo que inclui, necessariamente, o reconhecimento do peso político e social das partes que integram a tomada de decisões. Não há como apenas ir buscar a decisão popular já elaborada, na qual a decisão política se fosse espelhar. No entanto, a idéia de que os governa- dos devem ser, em última instância, os governantes, permanece como re-

* Moderadora da Sessão Jorn. Marilena Chiarelli, Secretaria de Comunicação Social do Senado Federal. ** Deputado Federal, PFL-PE, Presidente da Comissão Especial da Reforma da Legislação Eleitoral e Partidária.

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ferência para a construção de instituições e mecanismos que caracterizam o governo democrático. Chega-se, assim, ao ponto adequado para introduzir o segundo conceito central desta nossa reflexão: os sistemas eleitoral e partidário. Se nos pergun- tarmos qual o mecanismo que permite a alguns sistemas políticos contempo- râneos apresentarem-se como representativos, a resposta será o recurso perió- dico e regular às consultas eleitorais para auscultar a opinião das pessoas co- muns a respeito do governo e de sua composição. Provém daí, a energia de- mocrática do sistema, possibilitando sua renovação sempre que se alarga o fosso entre governados e governantes. O senso comum tem boa dose de razão quando identifica eleição e democracia. Até me permito uma afirmação: toda forma de consulta eleitoral à po- pulação constitui um indício de democracia, uma abertura para que o sis- tema seja impregnado pela vontade do povo. O próprio regime instaurado em 1964, simplesmente por permitir algumas eleições periódicas, manteve aberta uma janela para a impregnação democrática. A seguir, o processo de abertura confundiu-se, no plano institucional, com o progressivo alar- gamento do âmbito de influência das consultas eleitorais. Quando dize- mos, hoje, que estamos sob um regime democrático, queremos indicar, em grande parte, que se generalizou a forma eletiva no preenchimento dos cargos de direção política do País, em todos os níveis da Federação. O próprio sistema de governo, o presidencialismo, passou pelo crivo plebis- citário do eleitor. Ora, se a forma eleitoral de preenchimento dos cargos e de tomada de deci- sões é tão importante para a democracia representativa, é natural que o seu aperfeiçoamento consista em processo fundamental para o fortalecimento das instituições democráticas. Estamos, pois, no centro do nosso debate. O aperfeiçoamento dos sistemas eleitorais constitui objetivo permanente de toda a democracia representativa. A maneira como se dá esse aperfeiçoamen- to, porém, constitui questão que se coloca a cada país e depende de sua histó- ria. Deste nosso Brasil, gostaria de salientar dois aspectos. Em primeiro lugar, herdamos a experiência de outras nações, onde a demo- cracia representativa se foi consolidando paulatinamente, enquanto o nosso sistema político ainda estava longe de possuir condições de representativida- de. Em segundo lugar, é preciso destacar a descontinuidade dos esquemas institucionais sob os quais o governo deste país tem sido exercido, ao longo dos anos. Percebemos que estes dois aspectos estão relacionados. Por força da experiência internacional, soubemos desde cedo que o sistema de partidos constitui elemento imprescindível ao funcionamento das demo- cracias contemporâneas. Contudo, como esses partidos não encontravam con- dições propícias ao surgimento espontâneo, acabavam senndo criados a partir

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dos poderes já estabelecidos no interior do Estado, e não com base na organi- zação de interesses da sociedade civil. E esse poder estatal não se impedia de dificultar a evolução saudável dos partidos políticos. Para ficarmos em exemplos menos antigos, em 1945 o regime varguista, à beira da queda, participou ativamente da construção do quadro partidário que então se forjou, em descontinuidade com a vida anterior do país. Em 1965, nova interrupção no desenvolvimento do sistema partidário, sendo implantado

o bipartidarismo. Este, por sua vez, ruirá em 1979, nascendo um sistema elei-

toral e partidário que convive com alterações profundas da face política do Brasil, desde o processo de abertura, com a generalização das eleições, até a recente experiência constituinte. Este rápido panorama foi traçado para trazer à luz algumas questões. Não

é verdade que o processo de instauração de um sistema eleitoral e partidário se encontre estagnado. Tampouco é verdade que partidos e políticos estejam entravando o aperfeiçoamento da democracia. A verdade é que se trata de processo penoso e difícil. O próprio quadro político-institucional só encon- trou uma base mais estável a partir de um plebiscito sobre a forma (repúbli- ca ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo). O desafio reside, justamente, em construir a ordem democraticamente, em bases negociadas, o que é lento, mas será, com toda

a certeza, consistente. Os trabalhos da Comissão Especial a que tenho a honra de presidir, per- mitem-me uma visão muito concreta dos esforços do Congresso Nacional para instaurar, neste e em outros aspectos, uma ordem legal justa e eficien- te, potencializadora de um auspicioso futuro para o povo. A própria lógica eleitoral, conjugada com o desenvolvimento e a diversificação da sociedade brasileira, tem contribuído para que possamos ter esperanças quanto à esta- bilização de um quadro eleitoral e partidártio representativo. Os interesses sociais assim o exigem. Cito o exemplo do meu partido, o Partido da Frente Liberal. Parece ser ine-

gável que apresenta sinais de consistência. Ninguém pode dizer que o PFL é uma colcha de retalhos, formada por elementos muito díspares. O partido compreendeu os sinais da sociedade e se esforça para mostrar uma face defini- da e por elaborar proposições com as quais se apresente ao eleitorado. Isto não

é incompatível com o objetivo de todo partido de ampliar a sua base de apoio

parlamentar e social. Por ter um perfil definido, o PFL pode ter a tranqüilidade de que, salvo as sempre possíveis exceções, não será procurado por pessoas que com ele não tenham afinidades. E este fenômeno acontece com outros dos

partidos de maior porte e constitui uma tendência intrínseca do sistema. A opção pelo presidencialismo tem efeitos sobre o sistema partidário. O parlamentarismo obriga à coesão dos partidos no próprio momento da forma-

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ção dos governos. No presidencialismo, o governo, por assim dizer, já vem feito de outra instância eletiva. Muitas vezes, nos deixamos iludir pelos Esta- dos Unidos, país presidencialista onde os partidos parecem fortes. Os pró- prios analistas norte-americanos estão conscientes do caráter fragmentário dos seus dois grandes partidos, caracterizados freqüentemente como federa- ções de pequenos partidos regionais. Esta constatação deve nos tornar atentos contra as tendências desagregado- ras do sistema presidencialista de governo. Contudo, não podemos esquecer os limites que este fator impõe à coesão dos partidos. Devo dizer que a nova Lei dos Partidos Políticos, recentemente aprovada, aponta nitidamente para um futuro sistema de partidos mais estável e repre- sentativo. Realço dois avanços de grande conteúdo simbólico e prático. Em primeiro lugar, a exigência de que se comprove o apoiamento de um mínimo de cidadãos eleitores, por meio do recolhimento de suas assinaturas, para a criação de um partido político, simbolizando partidos que se criam de baixo para cima, a partir de interesses sociais. Em segundo lugar, a nova Lei reforça a fidelidade dos membros do partido à agremiação, dotando-a de poderes efe- tivos para restringir a atuação dos infiéis. Este é um tópico, aliás, que pode al- cançar o nível constitucional. Outra novidade importante encontra-se nas dotações orçamentárias para o fundo partidário. Invertendo a tradição brasileira, o Estado passa a intervir no sistema partidário, não para restringir sua autonomia, mas para potencializar uma efetiva representação de interesses via partidos. A distribuição dos recur- sos, tendo por referência os votos obtidos nacionalmente, beneficiará a conso- lidação de partidos com implantação nacional. Os partidos, ademais, ficam, obrigados a aplicar parte significativa dos recursos na formação de quadros e na elaboração de programas de ação. A aprovação da lei dos partidos impõe, ainda, uma constatação: estamos trabalhando para uma ordem legal estável no âmbito dos sistemas eleitoral e partidário. É uma lei para o longo prazo. Sujeita a alterações, mas, com uma vocação de permanência no tempo. Acredito que possa contabilizar entre os débitos do Congresso Nacional o de não ter sido capaz de estabelecer um texto legal definitivo para a regula- mentação das eleições. É uma necessidade real do processo de consolidação democrática, pois a estabilidade legal constitui garantia para o cidadão co- mum localizar mais facilmente os seus interesses e acompanhar melhor os acontecimentos nacionais. Passo a analisar a situação em que se encontra a matéria, até para tornar patente a injustiça de críticas ao Legislativo. Antes de mais nada, não custa lembrar que temos um Código Eleitoral em vigor. Um dos resultados mais importantes da Comissão de Reforma Eleitoral e Partidária foi reconhecer o

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valor desse diploma, cujos rigor e boa ordenação técnica fornecem base sóli-

da para desenvolvimentos posteriores da legislação.

No entanto, por errôneo que a alguns possa parecer e mesmo que tenham sua dose de razão, existe fundamento lógico para que, durante o longo pro- cesso de adaptação do País à institucionalidade democrática, a legislação elei- toral possuísse uma natureza menos estável. O País se adaptava a novas con- dições, a abertura do sistema político a novas forças implicava uma certa im- previsibilidade. Enfim, o contexto autorizava a flexibilidade na legislação e o resultado não foi improdutivo. Hoje dispomos de uma experiência variada no campo da legislação eleito- ral. Por outro lado, o processo encontrou alguns eixos ao redor dos quais se articular. Substantivamente, a legislação eleitoral não é tão instável como a sucessão de diplomas dá a entender. Se analisarmos a Lei 8.214, de 1991, e a Lei 8.713, de 1993, que regulamentaram as duas últimas eleições, e as com- pararmos com a lei que se está gestando para as eleições municipais de 1996, observaremos uma nítida linha de continuidade. Isto indica que estamos che- gando, naturalmente, aos consensos necessários para a sedimentação do novo Código Eleitoral. O consenso, a que me refiro, extrapola os limites do Congresso Nacional.

A elaboração da lei eleitoral é acompanhada com interesse por atores políti-

cos, absorve recomendações do Executivo e do Judiciário, abre-se, enfim, pa-

ra as forças vivas da nação. O Congresso Nacional não pode é deixar de cum-

prir responsabilidades constitucionais de organizar essas contribuições e so-

bre elas dar a palavra final. Aproveito para esclarecer alguns mal-entendidos acerca da postura do Le- gislativo com respeito às contribuições do Judiciário nesta matéria. Ao con- trário do que pode parecer por algumas declarações que circulam na impren-

sa, a proposta de Código Eleitoral que o Tribunal Superior Eleitoral entregou ao Congresso participa do consenso acima referido. Quem se der ao trabalho

de ler a proposta, verá que acompanha a organização atual do Código e se ali-

menta largamente do que foi estatuído para eleições anteriores. Se se tratasse de disputa de prestígio, poder-se-ia argumentar que a Comissão, encarregada pelo TSE de organizar sua proposta, se aproveitou do trabalho do Legislativo. Obviamente, não se trata disto. O que acontece é, simplesmente, que o pro- cesso tem um âmbito mais extenso que o Congresso Nacional. Estamos todos participando da formação desses consensos. Um exemplo pode ilustrar: o pro- cesso de informatização das eleicões tem contado com a iniciativa do Poder Judiciário. Daí o papel preponderante das contribuições desse Poder no capí- tulo da lei para as próximas eleições sobre o sistema eletrônico de votação e apuração dos votos. Tudo, é claro, sob o crivo do Congresso Nacional, pois essa é sua responsabilidade constitucional.

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A Comissão de Reforma Eleitoral e Partidária, da Câmara dos Deputados,

apresentou um projeto bastante amplo de reforma do Código Eleitoral. Pes- soalmente, gostaria de ver as eleições de 1996 já dirigidas por essa legislação consolidada e sinto-me frustrado por não termos alcançado tal objetivo. No entanto, por ter participado ativamente do processo, conheço as enormes difi-

culdades para aglutinar as forças necessárias para garantir um resultado satis- fatório. E sei, cada vez mais, como a atividade legislativa, para ser correta, deve ser cuidadosa e, muitas vezes, lenta. Por isso, estou satisfeito com o pas- so adiante dado e confiante na continuidade do trabalho.

A Comissão tem um escopo muito mais amplo do que a regulamentação da

próxima eleição. Temos organizado as contribuições sobre reforma eleitoral e partidária, incluindo os vários projetos de lei em tramitação. O trabalho al-

cança o nível constitucional, incluindo matérias como a circulação de parla- mentares entre partidos, a obrigatoriedade do voto, o calendário eleitoral e ex- pandindo a discussão sobre a viabilidade de mudar o próprio sistema eleito- ral, com a inserção de distritos uninominais. Como estas matérias estão mais visíveis nas discussões, preferi deixá-las para os debates deste Seminário. Minha preocupação foi traçar o pano de fun- do, sobre o qual se dão as discussões. Antes de terminar, porém, quero abor- dar um ponto polêmico que não tem sido bem compreendido: a idéia de per- mitir aos partidos indicarem membros para a mesa receptora de votos.

A Justiça Eleitoral foi uma opção brasileira bem sucedida para a moraliza-

ção das eleições. No entanto, muitas das funções que executa são, rigorosa- mente, administrativas, alheias ao núcleo das atribuições do Judiciário. Por outro lado, o processo eleitoral tem aspectos eminentemente políticos, que ca- be ao sistema político organizar, sob o atento olhar do público. Este público não é necessariamente o Estado, deve ser também a sociedade civil organiza- da. Sempre, tendo apoio do Estado e o Judiciário como última instância de controle da legitimidade dos atos. A idéia da mesa pluiripartidária vem do in- terior dessa concepção. Pode não ser uma boa idéia, do que discordo, mas a concepção me parece inequivocamente acertada. Lembro a todos que a sociedade brasileira mudou. A diversidade de in- teresses capazes de participação ativa na defesa de suas posições é maior do que em qualquer outro tempo. O controle recíproco entre os partidos pode constituir uma excelente forma de trazer à luz essa nova realidade. Aliás, a confiança na possibilidade de se aperfeiçoar o sistema eleitoral e partidário assenta-se justamente na possibilidade da sociedade se organi- zar autonomamente para o exercício da cidadania. Creio que isso é a de- mocracia representativa.

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Leôncio Martins Rodrigues *

Como não trouxe um texto previamente elaborado e dada a escassez de tem- po, vou me concentrar em dois pontos que mais me chamam a atenção, embo- ra obviamente a questão do sistema eleitoral com suas relações com o sistema partidário, implicaria em discussão bem mais longa. Vou me concentrar sobre alguns pontos que estão, ultimamente, na ordem do dia das reformas brasilei- ras. Há uma mania terrível no Brasil de reformas. Reformamos muito e rapida- mente; na minha opinião é preciso reformar menos, para reformar melhor. Estamos sempre na ilusão de que, através de uma engenharia constitucio-

nal que sai da cabeça de algumas pessoas, seja possível enfrentar os interesses da maioria da classe política, os hábitos dos eleitores e os padrões culturais dominantes no país. Se olharmos historicamente, perceberemos que as refor- mas que não atentam para isso, não tem êxito. Tenho aqui o cálculo feito por um cientista político do Rio de Janeiro, Jai- ro Nicolau, que trabalha com questões eleitorais. Mostra os países que tem maiores desproporcionalidades, no que diz respeito à conversão de votos po- pulares em cadeiras. Os que têm as maiores desproporções, como o Reino Unido, a França, o Canadá e a Austrália, são países democráticos e convivem com esses problemas. Estou citando isso porque penso que temos de conviver com alguns proble- mas do sistema eleitoral e buscar representatividade, eficiência, governabili- dade, a partir desses problemas. Nós nunca teremos um sistema perfeito, por- que as pessoas não são anjos. Os sistemas vão ter mesmo problemas de fun- cionamento. Não há eleição num país como o Brasil sem poder econômico. Tem um poder econômico, sim senhor, mas também tem um poder político, um poder dos sindicatos, dos intelectuais, da Igreja.

O jogo democrático é um jogo pluralista. Não podemos acabar com o po-

der econômico e deixar o poder do sindicato, da Igreja, de outras associações

ou dos intelectuais. Temos de aceitar que a eleição é um pouco isso, e a idéia de se ter deputados e senadores, que representem a nação e não tenham vin- culações com grupos econômicos e sociais é uma ilusão.

A democracia é isso mesmo, é ter representantes do patronato, dos sindica-

tos, dos intelectuais, deste setor, daquela região e de outros. Quer dizer, temos que aceitar a idéia de pluralidade, porque a democracia é assim; a aceitação da pluralidade é entender que não existem sistemas perfeitos que possam ser

construídos através de alguma engenharia constitucional. Passo aos pontos mais concretos da discussão. Primeiro a questão da bar- reira dos cinco por cento, uma cláusula de exclusão. Qualquer que seja o cri-

* Cientista Político, Universidade de Campinas.

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tério para estabelecê-la, vejo muitos problemas numa idéia como essa, porque atenta contra a própria filosofia do sistema proporcional, a de permitir que to- das as tendências da opinião pública encontrem representação. Não tem sentido, aceitando a filosofia do modelo de representação propor- cional, ter uma cláusula de exclusão, porque estaremos cortando a representa- ção das minorias. Conseqüentemente, teremos minorias que não serão capa- zes de se representar, o que é um problema para a legitimidade do sistema de- mocrático. Não sei, também, como conciliar essa cláusula cortando a repre- sentação parlamentar de partidos sem os cinco por cento, mas, com vitórias em eleições majoritárias, como aconteceu em Florianópolis, quando um can- didato do PPS ganhou a prefeitura. Ele não tomaria posse? Do ponto de vista da eficiência do sistema, é absolutamente inútil. O Brasil possui hoje, por todos os cálculos e usando uma linguagem dos cientistas po- líticos, oito partidos relevantes. Utilizando a cláusula dos cinco por cento, e sendo os votos dos outros redistribuídos por alguma fórmula em benefício desses oito partidos, o problema da fragmentação partidária continuaria exa- tamente o mesmo, porque aqueles pequenos partidos de poucos representan- tes, hoje, não têm poder de chantagem ou de barganha. Penso que é uma cláu- sula absolutamente inútil, do ponto de vista da eficiência do sistema, e preju- dicial, quanto à sua ligitimidade. Cita-se muito o caso da Alemanha, esquecendo as condições específicas do estabelecimento da democracia alemã, depois do trauma da República de Weimar e do Nacional Socialismo. Agora, com relação ao que discutimos hoje, a questão do voto distrital mis- to, pergunto: o que se visa com isso? Visamos reduzir o número de partidos, aumentar o coeficiente de governabilidade, ter maiorias capazes de permitir governos unipartidários? Se queremos aumentar a eficiência governamental às custas da redução da representatividade, conseqüentemente do coeficiente de democracia, a solução é muito simples: o voto é distrital uninominal com um turno. Provavelmente, teremos diminuição no número de partidos e, se diz, chegaríamos a governos unipartidários, como na Inglaterra, na Nova Ze- lândia ou na Austrália. Tenho algumas dúvidas. O Brasil é um país muito heterogêneo e federati- vo. Somos uma federação e já temos um distritão, no qual se vota para sena- dor, ora uninominal, ora binominal. E no entanto, nessas circunstâncias, sen- do que o voto se repete para senador há algum tempo em condições relativas quanto à competição, não houve redução no número de partidos.A votação para o Senado é num enorme distrito com peso e dimensão eleitoral muito va- riadas, São Paulo e Acre, por exemplo. É um voto majoritário com um turno só, em que o eleitor escolhe, ora dois candidatos e ora um. E no entanto, isso não levou à uma redução no número de partidos. Então, digo que tenho algu-

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ma dúvida, se efetivamente um sistema majoritário no Brasil produuziria os efeitos que são esperados. Agora, se queremos é reforçar a representatividade, teríamos coisas mais fáceis para fazer. Há um estudo muito interessante do Carlos Alberto Marques Novaes, com criação de alguns cenários, tomando São Paulo co- mo exemplo de voto distrital. O que aconteceria com o voto distrital em São Paulo? São dezenove milhões de eleitores e, para o caso da Assem- bléia Legislativa, teríamos qaurenta e sete distritos com aproximadamente quatrocentros mil eleitores cada um. Como conciliar isto? O resultado é muito interessante, com contrastes gigantescos. Teríamos distritos com área de menos de cem até mais de vinte mil quilômetros quadrados. Na ca- pital, seriam quinze distritos, para obedecer a uma continuidade geográfica e, mais ou menos, o mesmo eleitorado. Do ponto de vista dos candidatos a deputado, alguns teriam que se deslocar por grandes extensões, enquanto outros, sobretudo na região metropolitana, ficariam com grande densidade eleitoral e reduzidos a um espaço muito pequeno. Nos grandes distritos, se reuniriam vários municípios, enquanto que, em outros casos, existiriam mais de um distrito num só município. Se pensamos no sistema de acordos entre os candidatos a deputado e os prefeitos, haveria situação de candida- to buscando acordo com mais de vinte prefeitos e nem sei quantos verea- dores, enquanto outros nem teriam necessidade de relação com prefeito, porque a situação é extremamente variada. O resultado da simulação é muito interessante, porque quando trabalha com os votos dos deputados nas últimas eleições, os primeiros deputados por região, no Estado de São Paulo, dariam ao PMDB 19 deputados estaduais, PSDB 11, PT 15, PTB 1, PFL 1, e os demais partidos não elegeriam. Na capital, o PT elegeria 9 e o PSDB 6, num total de quinze distritos. Portanto, teríamos um quadro extre- mamente modificado de partidos e, desconsiderando as coligações, apenas três ou quatro partidos representados na Assembléia Legislativa. Com coli- gação, o quadro muda inteiramente, beneficiando, no caso estudado, os partidos de direita. O tempo urge e desejo dizer o que, penso, deveríamos fazer em termos de dar um pouquinho mais de autenticidade ao sistema. É preciso realizar algu- mas mudanças, mas, um sistema só se legitima com o tempo. Se a cada ano al- terarmos as regras do jogo, o sistema não se legitima. Então, devemos deixar o mercado eleitoral funcionar por um certo tempo para ver o que acontece. Nesse quadro, seriam necessárias poucas mudanças. Todavia, não tenho es- perança que tais mudanças ocorram, porque não interessam à classe política. Quais seríam essas mudanças? Seria preciso elevar os custos da criação de novos partidos e da apresentação desses partidos no jogo político, e diminuir seus benefícios. Esse negócio de estabelecer que todo o partido recém criado

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receba, vamos dizer, um milhão de dólares, seria um estímulo gigantesco para

a formação de partidos. Se, pelo contrário, fosse determinado que para criar

partido, os novos formadores teriam de pagar um milhão de dólares, sem ga- rantia de retorno, provavelmente o número de partidos diminuiria. Dentro dessa lógica, penso que devamos diminuir os benefícios da criação de novos partidos e aumentar os custos. Porém, realmente não acredito que vá passar, pelo menos tão cedo. Era, por exemplo, acabar com o horário eleitoral gratuito, que estimula a apresentação de uma série de candidatos. Só aquelas correntes, que de fato representassem setores da opinião pública, iríam se apresentar, arriscar a competir. Também se abolíssemos o segundo turno, reduziríamos o estímulo à for- mação de partidos. Hoje, candidatos que não têm muita chance, quase como pescadores de água turva, vão se arriscar no primeiro turno e , no segundo, fa- zem um acordo eleitoral e cobram o preço desse apoio. Havendo apenas um turno, os partidos que não têm nenhuma chance visívelmente - e hoje se sabe disso, através das pesquisas eleitorais - não se apresentariam. Mas, nós faze- mos o contrário, estimulando candidatos sem nenhuma chance, de partidos sem representação no Parlamento, apenas para aparecerem na televisão. Pro- ponho acabar com tudo isso. Alguém diria que isso aumenta os custos dos partidos, não é justo. É uma discussão filosófica complicada, pois não sei por- que temos de pagar para partidos que não são os nossos. Defendo que deveria aumentar o custo da criação e da participação partidá-

ria. Mas, isso não interessa à classe política, pois a ela interessa que o Estado pague as campanhas e os gastos do partido. Um outro ponto, também extremamente importante, seria acabar com as coligações nas eleições proporcionais. Aí seria um golpe para muitos peque- nos partidos, alguns dos grandes partidos seriam prejudicados ou beneficia- dos. Um partido que deveria ser, por todas as simulações já feitas, grande- mente beneficiado, é o do meu amigo Dep. Genoíno. O PT é um partido que perde com as coligações. Eliminando as coligações nas eleições proporcionais e aumentando os cus- tos da participação, provavelmente reduziríamos o número de partidos, au- mentaríamos a governabilidade e chegaríamos a partidos que representam efetivamente correntes da opinião pública. Acho que tais medidas podem ser tomadas sem grandes riscos, apesar de, em cada mudança, existir um elemen- to de imprevisibilidade que ninguém consegue controlar. Quanto à implantação de um sistema parecido com o alemão, penso no cus- to de tal mudança, não apenas em dinheiro, mas, sobretudo, em confusões po- líticas entre candidatos e eleitores. Os protestos dos deputados, as brigas dos candidatos com relação à divisão dos distritos, a dificuldade de compatibilizar

o distrito para as eleições de deputados estaduais e federais, o possível aumen-

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do voto em branco pela complicação do sistema e outros. Anotei a observa-

ção, de que o sistema alemão era muito complicado. Isso para a Alemanha que tem um alto nível de escolaridade. Imagino o que vai acontecer aqui no Brasil. Uma mudança desse tipo é um risco enorme. Mas, o Brasil acredita que por decreto é capaz de mudar a sociedade, insistimos, pois já tivemos sete ou oito sistemas eleitorais na nossa história e nunca ficamos satisfeitos. Acredito que devamos deixar o mercado funcionar efetivamente, sem a ilu- são de que se possa chegar a um sistema perfeito. Nós temos duas metas: au- mentar a governabilidade e a representatividade dos sistemas partidários. Va- mos buscá-las com modéstia, sem a pretensão da perfeição, porque aí é esta que nos faz cometer mais erros.

to

José Genoíno*

Começaria por essa colocação final do meu amigo Leôncio. Quando a gen-

te discute a reforma política, tem que trabalhar com dois conceitos básicos: o

da legitimação e da funcionalidade, e o da autenticidade e da funcionalidade.

E esses conceitos estabelecem uma relação de parceria e intencionamento,

quando se examina o sistema partidário e o sistema eleitoral. É um equívoco achar que o segredo para as reformas institucionais de um país depende, quase como fator determinante, do sistema eleitoral. Você tem

que discutir a moldura das instituições e a origem da legitimação dessas insti- tuições, o seu sistema eleitoral. A moldura das instituições do nosso Estado está confusa, desarticulada. Os poderes da República - Legislativo, Executivo e Judiciário - cumprem funções concorrentes e superpostas. No Legislativo, a Federação se embrulha, ora no Senado, ora na Câmara. Concordo com a observação já feita, de que a Câmara deveria representar o povo e o Senado a Federação. Esse é o sistema que, com algumas mudanças, pode adquirir funcionalidade. Determinadas leis precisam passar na Câmara, algumas serem votadas só pelo Senado, ou- tras pelas duas casas, através de definição de competências.

A segunda questão desta funcionalidade, no meu modo de entender, diz

respeito às características do nosso País. A crise política, que estamos poten- cialmente adiando para um futuro médio, é a da federação. A federação brasi- leira está vivendo uma crise - estourando agora o problema fiscal e tributário - e vão estourar problemas, até porque hoje o Brasil tem uma tradição de pro- blemas não resolvidos, e entra num processo de influência da globalização e da revolução tecnológica, quando isso se multiplica.

* Deputado Federal, PT-SP.

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É muito difícil, você imaginar hoje a autenticidade de um sistema eleitoral

se não se der conta de três vertentes que há na sociedade: a vertente dos inte-

resses, sejam materiais ou regionais; a vertente dos movimentos típicos de

uma sociedade de massa, como das mulheres, dos negros, etc; e, terceiro, a dos movimentos chamados partidários estratégicos.

A nossa estrutura política tem componentes de clientelismo e de localis-

mo. Ainda hoje brinquei numa declaração, dizendo que, muitas vezes, a Câmara Federal trabalha com uma Câmara de Vereadores. Se você pulveri- zar a Câmara dos Deputados num sistema de distrito, sem a moldura insti- tucional, isso aqui vai virar uma grande Câmara de Vereadores, porque o deputado terá que resolver o problema da cidade, da região, do bairro. Co- mo se é pressionado para dar conta desses problemas, na hora de fazer um orçamento ou uma lei, o debate geral do país ficará sacrificado. Claro, que não vou até a proposta do distrito nacional, um coeficiente nacional de pro- porcionalidade. Temos que buscar, no meu modo de entender, uma media- ção em relação a esta questão. Talvez, ao invés de um sistema proporcional puro mais amplo, poder-se-ia diminuir as circunscrições eleitorais, mantendo o sistemna proporcional, se- guindo tendência das sociedades de uma universalidade com particularismo. Num Estado como São Paulo, por exemplo, você já tem várias circunscrições, em que se dá o proporcional. Se a gente analizar a última eleição, como o eleitor vai se amoldando a isso, você tem os candidatos da Baixada Santista ou do ABC, tanto pelo proporcional, quanto pelo distrital. Mas, não se pode apenas sedimentar a região como o universo da decisão política porque aí se perde um elemento importante da legitimição do processo eleitoral, que são

as referências universalistas da tomada de decisão no país. E aí pode ocorrer um processo de pulverização dentro do sistema eleitoral.

A outra questão que está ligada com isto, no meu modo de entender, é a

questão da Câmara Federal. Como você tem a Câmara Federal tratando da fe- deração? Por isso que hoje é muito mais importante para um governador ter bancada na Câmara, do que na Assembléia Legislativa. As Assembléias Le- gislativas sumiram do mapa político do país, a Câmara Municipal de São Paulo tem mais peso e é mais notícia do que a Assembléia Legislativa de São Paulo. Qual é a Assembléia Legislativa que tem sido foco de grandes debates, de grandes discussões e decisões? Nenhuma. Porque há um problema nessa questão aí: você tem de um lado o local e, de outro, o geral. Isso tem que ser levado em conta na hora de pensar o sistema eleitoral. Por isso, que caminha- ria no sentido de ter não uma generalidade do sistema proporcional, mas uma circunscrição menor como é hoje no caso dos Estados. Vejo problemas no sistema distrital, colocando sempre como condicio- nante, porque a gente tem que perceber essa reforma como processual e sem

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chave milagrosa. Mantendo o peso dos eleitores na Câmara dos Deputados hoje, portanto mantendo a representação dos Estados nela, e sem mudar as funções da Câmara e do Senado, se introduzir o distrital misto, estará sacra- mentado o processo de pulverização e de regionalismo da Câmara dos De- putados. Primeiro teria de mudar o equilibrio da representação para que a Câmara seja representante do povo, cuidando das leis nacionais, para, en- tão, discutir distritos. Vamos colocar a questão do voto distrital. O Brasil é um país continental, uma federação realmente com interesses diferenciados. Defendo uma reforma política que radicalizasse o conceito de federação. Nós não nos viabilizare- mos, sem sermos uma federacão para valer, porque são tão distintas as reali- dades do Rio Grande do Sul, da Amazônia, do Nordeste, de São Paulo, do Centro-Oeste. São bem diferentes, não só do ponto de vista cultural, mas co- mo de necessidades e reivindicações do cidadão. Entendo que o cidadão, o eleitor, hoje, trabalha com duas necessidades na sua representação: de um lado, quer resolver os problemas concretos e locais; de outro lado, ele tem os valores universalistas para levar em conta na representação. Portanto, iria mais no sentido de corrigir a representação sem chegar a um eleitor, um voto, que, penso, não seria aprovado no Con- gresso. Elaborei proposta de emenda constituicional para reduzir o piso mínimo para quatro deputados por Estado, sem teto máximo e somando um total de quinhentos membros na Câmara. Mantenho a idéia do Senado representar a Federação. Agora, tratemos da questão da data das eleições. Isso tem a ver, porque quando se quer legitimar o sistema eleitoral, este deve ser simplificado para o cidadão. É uma loucura querer que o cidadão eleja no mesmo momento o pre- sidente, o governador, o deputado federal e o senador, e ainda querem botar prefeito e vereador. Isso aí não funciona. O ideal, pelas características do Bra- sil, é ter uma eleição nacional e uma eleição estadual, alternadas, com inter- valo de dois anos. Você elege de governador até vereador, e de Presidente da República até deputado federal. Aí, há a visibilidade dos programas e das mensagens para o eleitor saber escolher. A atual eleição contribui para a quantidade de votos nulos e em branco. Aliás, tem mais um problema grave nisso aí, que me faz dizer que o sistema de representaçã, perante a sociedade, é um sistema maquiavélico e paradoxal. Para o eleitor, na hora de votar, o po- der metafísico e o Executivo, porque é concreto. Depois da eleição, o poder real é o dos deputados, não que eles tenham poder no presidencialismo, mas, porque são figuras àsquais as pessoas têm acesso na banca de jornal, no posto de gasolina, na comunidade, no aeroporto. Daí, existir uma descarga da socie- dade em relação ao Parlamento, enquanto que a eleição proporcional é des- prezada e nem obrigatoriedade de debate político nela é prevista.

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Passo ao debate sobre os partidos. Creio existir, para ser resolvido, um pro- blema de natureza teórica e prática. Um partido político tem uma dupla face:

ele é Estado e sociedade. Como combinar essa dupla face? O partido, enquan- to instituição da sociedade, não pode ter nenhuma cláusula de barreira ou qualquer exigência. O partido que elege uma, duas ou três pessoas, tem que se legitimar na representação proporcional. Agora, o partido com a face do Estado, porque se relaciona com o poder e tem bancada, liderança, fundo par- tidário, acesso a rádio e televisão, este deve observar uma cláusula de barrei- ra. Não pode existir barreira para o cidadão eleger quem quer que seja. Mas, pode existir limite para um partido ter acesso ao funcionamento da Câmara. É uma maneira de combinar: a legitimação da representação com a funcionali- dade. Se um partido lança os seus candidatos e elege num município, toma posse e vai representar. Agora, não vai ter direito à liderança, a fundo partidá- rio ou à televisão. Não se pode é cassar, por uma cláusula de barreira, um eleito por partido que não atingiu o coeficiente, pois se estará cassando parte dos eleitores. Isso é antidemocrático. Uma exigência de representação para ter um benefício do Estado, porque a interferência do partido tem a ver com a funcionalidade do Estado, está correto. Nós estamos prensados por um problema da democracia moderna: é o da governabilidade. As instituições caminham na velocidade de fusquinha, a so- ciedade em fórmula um e circuito oval. Você é pressionado para ter uma go- vernabilidade autoritária: decisão rápida e lógica. Mas, devemos obter uma governabilidade que funcione com base na democracia. As exigências de go- vernabilidade e funcionalidade das instituições não podem sacrificar a legiti- midade e a autenticidade da representação popular, que é a origem do poder. Essa estória de criar uma engenharia político-partidária que sacrifique a le- gitimação da relação das instituições com o cidadão, pode criar um problema grave para a estabilidade das instituições políticas, econômicas e sociais. Se o cidadão começar a não votar, não participar, o que se produz no plano político pode ocorrer na economia e na vida comunitária. Então, não podemos ter um sistema político que seja elitista para representar só a parte incluída da socie- dade. O sistema político tem que ter uma mediação com toda a base social, mesmo os atuais excluídos. Por isto, defendo um sistema no qual inexiste cláusula de barreira para representação partidária na eleição, partido é uma representação da sociedade e ponto final. Agora, admito cláusula de barreira para ter acesso à face estatal do partido, porque nós queremos buscar sempre a idéia do partido ter a dupla face: um partido da sociedade e do Estado. É sempre difícil combinar isso, o PT vive essa contradição, de equilibrar a face da sociedade e a face do Estado. Tem partidos no Brasil que só tem a face do Estado, tem outros partidos que foram grandes partidos com a face da socie- dade, como o PMDB, quando virou a face do Estado, criou problema. O PT

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vive uma crise de identidade quando é governo, porque tem que buscar o equilíbrio entrea face da sociedade e a face do Estado.

Também acho a coligação em eleições proporcionais um grande equívoco.

A eleição proporcional tem que representar as diferenças da sociedade. O

eleitor deve fazer o corte partidário da coligação quando elege prefeito, go-

vernador ou presidente, porque coligação está associada a um referencial que aglutina diferentes. Na eleição proporcional o eleitor deve se expressar com toda a pureza. Por isso, não pode ter coligação na eleição proporcional.

Para terminar, diria que outra questão é a de diminuir a interferência do Esta-

do na eleição via Justiça Eleitoral e, nesse sentido, fiquei muito interessado na

exposição inicial sobre o sistema alemão. Essa idéia de uma comissão eleitoral,

modelo colocado pelo Prof. da Alemanha, muito me agrada: dar maior respon- sabilidade aos partidos e à sociedade. Isso cria, no meu modo de entender, con- dição fundamental da legitimação da representação partidária, que é a corres- ponsabilidade do processo de administração das eleições. Nem é um problema do Estado, nem é um problema exclusivo de tal partido, mas passa a ser um problema da sociedade através dos partidos políticos. Portanto, a gente devria caminhar para essa medida processual, em relação à maior autonomia dos parti- dos no processo eleitoral, e diminuir a interferência da Justiça Eleitoral.

Fábio Konder Comparato *

1. Os males do sistema brasileiro de representação política

Os vícios do nosso sistema eleitoral são numerosos e conhecidos. De todos

eles, os mais importantes, pelos nefastos efeitos que provocam em toda a nossa vida política, são o personalismo dos candidatos a postos parlamentares e a su- per-representação estadual, desvirtuadora do princípio da soberania popular. O primeiro dos defeitos apontados, largamente analisado e comentado pe- los grandes intérpretes de nossa realidade humana, como Gilberto Freyre, Sérgio Buarque de Holanda e Caio Prado Jr., é, na verdade, a expressão de um dos traços marcantes da cultura nacional. Não é difícil discernir duas grandes fases históricas no fenômeno do personalismo eleitoral, fases essas, aliás, que não se sucedem de forma excludente, mas se interpenetram em lar-

ga medida, em razão da coexistência do “Brasil velho” com o “Brasil novo”.

Houve, de início, o predomínio avassalador de um tipo de relação cliente- lística em que os eleitores, individualmente ou em grupo, colocavam-se de modo voluntário como dependentes de um patrão político, numa relação bila-

* Professor da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e Diretor da Escola de Governo de São Paulo.

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teral de atendimento de demandas privadas contra oferta de votos. Mais re- centemente, o advento da civilização de comunicação de massa engendrou o surgimento de ídolos populares, desprovidos de idéias e experiência política, com os quais a grande massa estabelece uma relação simbólica de culto e consagração pessoal. Adicionando-se a esse fenômeno de aviltamento da representação política em relações de clientela ou de idolatria telecomunicativa, temos o fato de que o nosso sistema eleitoral redundou na criação de uma super-representação es- tadual, que acaba por suplantar o princípio da soberania popular, esteio do re- gime democrático. Com efeito, contamos de há muito, no Congresso Nacio- nal, com uma dupla representação dos Estados. Uma oficial, instituída no Se- nado, onde todos mantêm absoluta paridade representativa, apesar das gritan- tes desigualdades de ordem populacional e econômica. Outra, não oficial, na Câmara dos Deputados, oriunda da influência preponderante dos Governado- res, através das respectivas bancadas estaduais. Na estrutura do Poder Legis- lativo federal, temos, portanto, dois órgãos cujas funções se recobrem, ao in- vés de se completarem. Função precípua da Câmara dos Deputados deveria ser a fixação de diretrizes para as grandes políticas governamentais, segundo as tendências dominantes no eleitorado. Já a função específica do Senado, co- mo é óbvio, deveria concentrar-se no controle do equilíbrio federativo. Na prática, porém, ambas as Casas atuam, de forma atabalhoada e redundante, tanto na legislação quanto na fiscalização dos atos e das políticas de governo. A ação combinada desses dois vícios do nosso sistema representativo é a in- consistência partidária e a organização paralela de grupos de interesses apartidá- rios no Congresso - as “bancadas” de ruralistas, empreiteiras, empresas de co- municação, sindicatos de trabalhadores, pastores evangélicos etc. - muito mais coerentes que os partidos oficiais. Ou seja, os partidos políticos, embora sendo o canal oficial de expressão da representação política, encontram-se em regime de perpétua disfunção parlamentar. Por ocasião das eleições, lançam-se todos à ca- ça dos “puxadores de votos”, de modo a atingir um elevado quociente partidário. Não é de espantar que os ídolos populares, uma vez eleitos, considerem-se des- vinculados do partido que os procurou tão só para o desempenho eleitoral, pois em termos formais as obrigações de ambas as partes, nesse “contrato político”, foram rigorosamente adimplidas: nenhuma deve mais nada à outra.

2. Etiologia das distorções de nossa representação política

Os vícios acima apontados, com as graves conseqüências que provocam, têm origem, sobretudo, no sistema eleitoral em vigor, que permanece subs- tancialmente o mesmo, desde o Código de 1932, com a alteração introduzi-

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da pela Lei nº 48, de 4 de maio de 1935. Criamos, com efeito, um sistema originalíssimo de representação proporcional com voto uninominal em lista aberta de candidatos. É preciso entender as razões que levaram à consagração desse sistema, lo- go após a Revolução de 1930. Um dos objetivos desse movimento político consistia em demolir a monocracia dos partidos republicanos em cada Estado da federação. Para tanto, pareceu indispensável criar um sistema partidário duplamente fraco: pela ampla liberdade de criação de partidos e pela introdu- ção do voto em candidatos individuais e não no partido. Ora, o problema político a ser enfrentado, hoje, é exatamente o oposto. Há necessidade de se despersonalizar a disputa eleitoral, de forma a obrigar o eleitor, nos pleitos para a composição dos órgãos parlamentares de represen-

tação popular, a escolher entre partidos e não entre candidatos. Todos sabem, com efeito, que a incoerência personalista entre nós chega a tal extremo, que

o pior adversário de um candidato a cargo parlamentar vem a ser o seu com-

panheiro de partido com o mesmo perfil ideológico. O que importa pois hoje, antes de mais nada, é construir um mínimo de coerência partidária em torno de opções políticas, sejam elas programáticas ou não, a fim de se evitar essa disfunção permanente das atividades parlamentares. Na busca de uma diretriz geral para as reformas, convém advertir, preliminar- mente, que a questão do valor do sistema eleitoral não pode jamais ser posta em termos absolutos. Não há sistemas idealmente perfeitos, para todos os tempos e todos os países, mas apenas sistemas mais ou menos úteis à consecução das fina- lidades políticas que se têm em vista, em determinados país e momento histórico. Ora, efeito normal do sistema eleitoral majoritário é o de engendrar, pela sua própria natureza, o personalismo da representação política e o enfraquecimento conseqüente dos partidos. Não é por outra razão que ele vem sendo introduzido atualmente na Itália, como forma de se quebrar a partitocracia. Nos países que vivem debaixo de outras tradições e costumes políticos - como o Reino Unido e os Estados Unidos - o efeito de enfraquecimento partidário é razoavelmente mi- nimizado pela mais sólida tradição dos poucos partidos. No Brasil, porém, a adoção do voto de maioria, sobretudo na modalidade distrital, viria reforçar a nossa tradicional tendência a produzir parlamentares individualistas, que se es- tabelecem politicamente como meros provedores de soluções a problemas par-

ticulares da clientela. Ou seja, o oposto da verdadeira representação republicana

e democrática, fundada na soberania popular e na supremacia do bem comum

sobre os interesses próprios de indivíduos, grupos ou classes. Acresce notar que, ao adotarmos, desde a proclamação da República, o re- gime federativo com governo presidencial, já introduzimos duradouramente, em nosso sistema eleitoral, a votação majoritária. Todos os senadores, bem como os chefes do Executivo, em todas as unidades da federação, são eleitos

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pelo sistema majoritário. O nosso regime político já comporta, pois, pela sua própria natureza, um elevado grau de personalismo eleitoral.

É por essas razões que me parece inapropriado reproduzir entre nós, sem maior exame, o sistema alemão de votação proporcional mista. Disse “votação proporcional mista” de caso pensado, pois, ao contrário do que se procura incul- car, a distribuição de cadeiras no Bundestag não é dada pelo voto uninominal (o primeiro voto da cédula mista), mas sim pelo voto em listas partidárias esta- duais, cujo somatório obedece a um cálculo proporcional de resultados, segundo

o sistema de Niemeyer. É com base nessa distribuição proporcional de votos,

que se calcula, inicialmente, a repartição da totalidade das cadeiras da Câmara Federal, e não apenas a sua metade, como se imaginaria. Na hipótese de algum

partido ter, nos distritos ou círculos eleitorais um número de candidatos, eleitos majoritariamente, em número superior ao de vagas atribuídas ao mesmo partido pela votação proporcional, criam-se vagas adicionais na composição da Câmara.

O sistema alemão, como se percebe, faz largas concessões à representação per-

sonalista, a tal ponto que dois abalizados comentadores alemães entendem que ele é não propriamente misto, mas de eleição proporcional pessoal. Ademais, a lei eleitoral alemã respeita escrupulosamente a divisão federativa do país, ao de- terminar que os distritos ou círculos eleitorais sejam desenhados dentro das fron- teiras de cada Estado e que as listas partidárias sejam estaduais. Ou seja, os dois maiores inconvenientes do sistema eleitoral brasileiro atual não seriam minima- mente removidos, se adotássemos a tão louvada fórmula germânica. Acresce notar que mais dois outros inconvenientes de monta podem ser aponta- dos para a aplicação do sistema alemão entre nós. De um lado, o possível não- exercício maciço do “segundo voto” - isto é, do voto partidário, que é a chave do sistema de distribuição de postos parlamentares - falsearia todos os resultados. Sa- liente-se que essa distorção, no Brasil, seria mais do que provável, pois o nosso eleitor certamente seria levado a contentar-se com o voto uninominal, com o qual está, desde sempre, habituado. Por outro lado, o estabelecimento de circunscrições eleitorais diminutas para o exercício do voto uninominal - o chamado “voto distri- tal” - fortaleceria a vinculação permanente dos representantes políticos à defesa de interesses locais, de forma a multiplicar o surgimento de “vereadores federais”.

3. Linhas mestras da proposta de reformulação de nosso sistema eleitoral

Para a correção das distorções apontadas, parece-me irrecusável que se de- va adotar, na composição dos órgãos legislativos de representação popular - a Câmara de Deputados, as Assembléias Legislativas e as Câmaras de Vereado- res - o sistema de votação proporcional puro, ou seja, fundado no voto em lis- tas partidárias fechadas.

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Tal sistema, no entanto, como todos sabem, apresenta dois inconvenientes:

a excessiva despersonalização nas relações entre eleitores e eleitos, bem como

a possibilidade de caciquismo dentro dos partidos, com os componentes da

lista sendo escolhidos por um ou alguns dirigentes partidários apenas. Para obviar o primeiro desses defeitos, parece útil estabelecer circunscri- ções eleitorais não estaduais, de dimensões equivalentes quanto ao número de eleitores, e que não apresentem as desvantagens das circunscrições estaduais, nem do simples distrito. Atender-se-ia, com isto, ao objetivo de desestaduali- zação das eleições para a Câmara Federal, corrigindo-se uma anomalia que vem desde a nossa primeira Constituição republicana. No tocante ao segundo grande defeito do sistema proporcional puro - o ca- ciquismo intrapartidário - um dos remédios possíveis consiste em introduzir a

obrigatoriedade de aprovação das listas de candidatos por convenção partidá- ria, fixando-se a ordem de inscrição na lista pela quantidade decrescente de votos recebidos pelos aspirantes a candidato. Como ensaio de organização prática dessa proposta, poder-se-ia pensar em fixar em quatrocentos o número de componentes da Câmara dos Deputados, repartindo-se o território nacional em cem circunscrições de tamanho equiva-

lente (admitida a variação máxima de dez por cento de eleitores alistados, en- tre uma e outra), de forma que em cada circunscrição seriam eleitos quatro deputados. O número de circunscrições viria estabelecido em lei e a sua fixa- ção territorial competiria ao Tribunal Superior Eleitoral.

A questão da existência de um limite mínimo de votos, em todo o território

nacional, para que um partido tenha ingresso na Câmara dos Deputados, pre- cisa ser analisada em função dos objetivos que se têm em vista. Se se trata de dar maior coerência interna aos partidos, não é este, certa- mente, o remédio adequado, pois o pequenos partidos costumam ser bem mais coesos que os grandes. A pulverização interna dos partidos resolve-se

com a introdução de regras de fidelidade partidária, as quais não se devem li- mitar apenas à proibição de transferência de parlamentares de um partido pa- ra outro no curso da legislatura, mas compreender também o voto obrigatório

e vinculado à decisão que for tomada pelo partido, conforme o assunto.

Tampouco me parece adequado, em nosso meio, invocar essa exigência eleitoral como forma indispensável à defesa da chamada governabilidade. Es- se argumento é, sem dúvida, importante no quadro de um sistema parlamentar de governo, em que o gabinete de ministros apoia-se em maiorias parlamenta- res coerentes. Mas ele não tem, obviamente, o mesmo grau de importância num sistema presidencial, como o nosso, em que o Parlamento é muito mais órgão de controle do que de sustentação do governo.

A fixação do piso de votos partidários, como condição de inelegibilidade dos

candidatos, poderia ter, segundo me parece, uma outra função em nosso sistema

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de governo. Seria o fato de forçar o estabelecimento de partidos nacionais, com programas ou tendências políticas distingüíveis, potencializando o objetivo de despersonalização das eleições num sistema proporcional. Se se tivesse aplica- do, por hipótese, a exigência do piso de cinco por cento dos votos dados a um partido em todo o território nacional, nas eleições de deputados federais de 1994, a Câmara teria hoje, ao invés de dezoito, apenas sete partidos nela repre- sentados. É preciso convir que, nesse conjunto de sete maiores partidos (PMDB, PFL, PSDB, PPR, PDT, PT e PP), seria impossível, atualmente, distin- guir e identificar sete programas ou tendências diversas. Não parece desarrazoa- do afirmar que a exigência do piso de votos contribuiria para a reorganização partidária, mediante fusões ou cisões, em termos de mais clara identidade, faci- litando com isto a escolha dos eleitores num sistema proporcional puro. No tocante às eleições para as Assembléias Legislativas, o ideal seria que a Constituição Federal, analogamente ao que determina em relação aos Municí- pios, fixasse um limite máximo de Deputados Estaduais, em função do número de habitantes em cada Estado. Também aqui, o território do Estado seria dividi- do em circunscrições com número equivalente de eleitores e as listas partidárias, em cada circunscrição, teriam como regra geral o mesmo número de candidatos. Sistema análogo vigeria para as eleições às Câmaras Municipais, estabele- cendo-se um limite máximo de cem mil eleitores para a fixação das circuns- crições dentro de cada Município. No intuito de se evitar o aventureirismo eleitoral, a lei deveria fixar a exi- gência de domicílio eleitoral na circunscrição, pelo prazo mínimo de quatro anos, para os candidatos a postos eletivos. Com relação ao Senado, não se vê razão alguma para que os Estados continuem representados por tres senadores, tal como estabelecido desde a Constituição de 1891. Contamos hoje com vinte e seis Estados mais o Dis- trito Federal e com dois senadores por Unidade Federada teríamos a Câma- ra Alta composta de cincoenta e quatro parlamentares, o que já é um nú- mero razoável. Ainda em relação ao Senado, atendendo à exigência sentida em todos os setores da classe política, seria importante eliminar a figura dos suplentes de Senador. Por último, retomando a proposta de uma emenda à Constituição Federal apresentada pelo Senador Eduardo Suplicy, parece-me útil fixar em quatro anos o mandato dos senadores. Com efeito, as razões apresentadas para a fi- xação de um mandato de duração mais longa, tal como foram expostas origi- nalmente nos Federalist Papers, são hoje de todo inconvincentes. É preciso não esquecer que os mandatos parlamentares de longa duração provocam o perigoso desvinculamento dos eleitos em relação à opinião política de seus eleitores, no curso do tempo, com manifesto prejuízo para o funcionamento do mecanismo democrático. Tanto mais que não contamos, no Brasil, com

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sanções políticas adequadas contra os representantes que perderam a confian- ça do povo, como o instituto do recall, por exemplo.

4. Resumo final

Em resumo, a proposta que me parece melhor atender, na atual fase de nos- sa vida política, às exigências de aperfeiçoamento da democracia representa- tiva, deveria compreender as seguintes reformas:

I- Introdução, para a eleição dos componentes da Câmara dos Deputados, do sistema proporcional puro com votação em listas partidárias fechadas, em circunscrições eleitorais de tamanho equivalente, em todo o território nacional, fixando-se um piso nacional de votos dados a cada partido, co- mo condição de sua representação na Câmara; II- Adoção do mesmo sistema, com as adaptações necessárias, nas eleições às Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores; III- Exigência de domicílio eleitoral na circunscrição durante, pelo menos, quatro anos, para todos os candidatos a postos eletivos. IV- Redução de três para dois senadores eleitos por cada Estado, com manda- to de quatro anos. V- Abolição dos suplentes de Senador.

Sessão de Debates

Manfred Unglaub

Ouvi várias tomadas de posição, muito engajadas, dos oradores anteriores, quanto ao sistema eleitoral as quais me levam, no futuro, a ocupar-me mais do sistema eleitoral brasileiro, do qual pouco sei, e, portanto, sobre ele não posso fazer recomendações. Alguns pontos chamaram-me a atenção, como, por exemplo, a super-representação. Isto pode ser solucionado pela criação sensata de distritos eleitorais por uma organização inapelável, digamos, inde- pendente e neutra, composta por cientistas e com observadores neutros, que observem a evolução demográfica, suas variações e mudem os limites, à me- dida que os índices demográficos mudarem. O que não entendi muito bem, é uma questão de organização do Estado. Falou-se que as Câmaras se atrapalham mutuamente no processo legislativo. Na Alemanha a coisa é organizada de tal forma, que existem diferentes alça- das legislativas. Existe uma competência exclusiva da federação, ou seja,

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áreas em que só a federação pode legislar. Depois existe uma competência dos Estados. Para além disso, existe uma competência legislativa concorrente,

onde os Estados podem legislar até o limite em que a federação legisla. E se a federação tiver legislado, os Estados não podem mais legislar. Ao lado disso, existe uma competência de moldura, onde a federação emite leis de diretrizes, por exemplo, o direito dos empregados públicos, e os Esta- dos legislam dentro das leis de diretrizes da federação. Fundamentalmente, se a federação emitir uma legislação que atinja os interesse dos Estados, a se- gunda Câmara, o nosso Conselho Federal tem que dar a sua anuência.

A quantidade de deputados estaduais, na Alemanha, cada Estado é que fi-

xa. No caso dos municípios, a quantidade máxima é fixada pelo número de habitantes. Ou seja, cada Constituição municipal estabelece quantos vereado-

res pode ter a Câmara, dentro desses limites. Agora, uma consideração sobre a cláusula dos cinco por cento. É claro que podem haver opiniões divergentes. Certamente na Alemanha, na República de Weimar, houve péssimas experiências com a inexistência dessa cláusula de exclusão. Um dos sentidos dela é ter um Parlamento funcional e um governo que tenha a capacidade de governar.

José Genoino

A minha observação sobre a competência da Câmara dos Deputados e do

Senado Federal, está fundamentada na experiência positiva do sistema ale- mão, em que você tem a competência nacional, que representa o povo, no ca-

so a Câmara, e a competência federativa dos Estados representados pelos se- nadores. Portanto, a minha opinião sobre isso, é conhecendo um pouco do sistema alemão, com base na experiência.

E concordo com essa observação feita pelo Prof., de que é necessário ter

competências claras e definidas para cada uma das casas, e em algumas maté- rias pode haver uma competência de tratamento conjunto. Por exemplo, no caso nosso, creio que seria mais democrático que o processo de emenda constitucio- nal tramitasse conjuntamente na Câmara e no Senado, no sistema de Congresso

Nacional. É mais democrático, é mais ágil, com um quórum mais elevado.

José Mendonça Filho

Desejo fazer uma observação a respeito de uma afirmação do Prof. Leôncio. O Prof. Leôncio, com grande competência, falou a respeito da elevação dos custos de criação de partidos políticos, como uma solução para a diminuição desse gi-

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gantismo partidário brasileiro. Concordo integralmente. Gostaria inclusive de acrescentar que na nova Lei dos Partidos Políticos, houve uma diminuição subs- tancial neste interesse mais imediato dos partidos políticos brasileiros, em se criar para ter os favores da lei. Por exemplo, todos os partidos políticos com acento no Congresso Nacional, tinham o direito a uma hora em rede nacional e outra cadeia estadual, de rádio e televisão. Todos sabem que isso é um grande patrimônio eco- nômico. Pela nova lei, só os partidos considerados nacionais, que tenham cinco por cento dos votos, é que terão direito não a uma hora, mas apenas vinte minu- tos. E o mesmo ocorre na forma mais justa de distribuição dos recursos do Fundo Partidário: 99% dos recursos serão distribuídos proporcionalmente à representa- ção política na casa, e outros 1% serão distribuídos de forma igualitária, entre to- dos os partidos políticos registrados no Tribunal Superior Eleitoral.

Romildo Gastão

Gostaria de saber do Dep. José Genoíno, quando falou na realização de duas eleições. Seria uma nacional - deputado federal, senador e presidente - e uma estadual - governador, deputado estadual, prefeito e vereador? Só seriam duas eleições, uma estadual e municipal, e a outra nacional?

José Genoíno

É, a gente teria que alterar o calendário eleitoral. A eleição nacional se dis- cute centrada no Presidente da República, do sistema presidencialista, e na maioria no Congresso Nacional. E uma eleição de caráter regional: governa- dor, deputado estadual, prefeito e vereador. Mandato de quatro anos, com di- reito a uma reeleição para os futuros, não para os atuais, porque você não po- de alterar as regras durante o jogo. O mandato de quatro anos é muito curto, tanto para prefeito de capital como para governador. E faria, na realidade bra- sileira, uma mediação: uma reeleição para prefeitos das cidades que tenham dois turnos, porque temos muitos municípios sem sistema de fiscalização, im- prensa, controle pelos cidadãos, onde a reeleição seria desaconselhável.

Maria Tereza Sadek

Deputado, estou muito interessada na última observação de sua exposição, sobre a diminuição da interferência do Estado nas eleições e o aumento da participação da sociedade e dos partidos. A experiência histórica tem mostra-

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do, se olhamos para a América Latina isso é muito visível, que em todos aqueles países em que os partidos assumem a função de controle e adminis- tração do processo eleitoral, a fraude é muito mais alta do que nos países em que estas funções são desempenhadas por um organismo independente, ou se- ja pelo Judiciário. Gostaria de esclarecimento a esse respeito.

José Genoíno

Naquilo que aqui referi de uma moldura democrática das instituições, con- sidero que existir Justiça Eleitoral no futuro democrático amadurecido é um equívoco. Você pode ter o poder judiciário, e este cuidar do processo eleito- ral, sem ter uma grande máquina como é a Justiça Eleitoral. Bem, neste caso, considero que temos que caminhar processualmente, é necessário combinar a fiscalização da Justiça Eleitoral - portanto, não estou tentado tirar a fiscaliza- ção - com uma responsabilidade dos partidos políticos. Desde 1985 tentamos uma legislação eleitoral permanente e não a temos ainda, para cada eleição sai uma lei. Esta instabilidade gera dificuldades para criar co-responsabilida- de dos partidos políticos. Não defendo tirar a Justiça Eleitoral, mas um siste- ma de co-responsabilidade maior, porque também existem problemas de cor- rupção eleitoral com a fiscalização da propria Justiça. Talvez, esteja falando de uma utopia, mas é um processo. A democracia, pa- ra mim, tem que assumir uma face de auto-governabilidade. Por isso, referi co- mo positiva a experiência citada da Alemanha, em que você tem uma comissão de alto nível, não de partidos. Devíamos pensar numa coisa desse tipo, para ad- ministrar o processo eleitoral. Agora, que a Justiça Eleitoral brasileira tem que passar por muitas mudanças, por muitas alterações, não tenho a menor dúvida.

João Gilberto Lucas Coelho

Deputado Genoíno, uma observação sobre essa questão da Justiça Elei- toral: acho que é retroagir retirá-la do processo eleitoral. Veja que o siste- ma que a Alemanha usa hoje, é, em parte, o que utilizamos na Primeira Re- pública e aqui não funcionou por razões muito nossas. Inclusive a comis- são do Congresso Nacional que verificava as atas das eleições, foi um pro- blema enorme para o Brasil no início deste século. Agora, o intervencio- nismo é excessivo. Em recente Comissão do TSE, sugeri uma regra sim- ples na lei: o acordo assinado pelos partidos que competem em determina- da circunscrição, o Ministério Público e o juiz ter força e lei para a campa- nha. Por que a lei regular até a distância para propaganda em relação a um

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hospital ou uma sede um órgão público, se a situação é diferente na grande metrópole e na pequena cidade? Sou também favorável à reeleição, quando o Brasil mudar a cultura. Por- que, veja, hoje se exige de todos os cargos públicos que se desincompatibili- zem, para poder concorrer. Estamos preparados para ver um Presidente da República no avião presidencial, fazendo campanha para a reeleição? Como deve ser, pois vai usar segurança, não vai deixar de ser chefe de Estado. Ou, vamos criar uma figura estapafúrdia, que país algum tem, de que o cidadão sai do cargo para concorrer à própria reeleição? Ou o Presidente e o Governa- dor fazem campanha no cargo e o Ministro ou até o funcionário público co- mum são obrigados a se desincompatibilizarem? Quer dizer, ou se muda a mentalidade sobre esta questão ou é impossível a reeleição no Brasil. E para o Prof. Unglaub, pergunto se acha aconselhável para países das ca- racterísticas e do porte de uma Rússia, de uma China, de uma Índia, ou do Brasil, em matéria de extensão territorial, de diferentes grupos étnicos convi- vendo dentro dele, uma barreira de cinco por cento, por ela ser excludente dos grupos étnicos, regionais e minorias, e o impacto que isso pode causar para a unidade nacional.

José Genoíno

Bem, João Gilberto, sobre a questão da Justiça Eleitoral, eu assino em- baixo o que você colocou. Simplesmente extingir foi uma força de expres- são, preferia usar o termo diminuir a intervenção da Justiça Eleitoral, por- que há uma intervenção paternalista, pouco eficaz, que não tem uma contra- partida dos partidos. Sobre a questão da reeleição, a mudança na legislação eleitoral de um país tem que caminhar paralelamente à mudança da cultura. Defendi isso na revi- são constitucional. Um mandato de Presidente da República, governador e prefeito de capital de quatro anos, é curto. Ou ampliamos o mandato, ou tere- mos o direito a uma reeleição. Como defendo uma eleição casada, nacional, trabalharia com a reeleição - aí sim concordo contigo - mudando o prazo de descompatibilização, mas, uma reeleição apenas para até prefeitos de capitais e cidades que tem dois turnos. Porque são cidades que têm imprensa, fiscali- zando o abuso do poder. Na verdade, bem ou mal, quando um Presidente da República, governador ou prefeito apoia um determinado candidato, a máqui- na acaba sendo usada. Agora, quando você tem imprensa e fiscalização, você pode estabeler regras. Também sair do cargo não é o caso, a gente tem que pensar uma maneira de resolver esse problema.

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Manfred Unglaub

O que é bastante desconhecido, é que a nossa cláusula de cinco por cento tem uma exceção. Ou seja, uma exceção para a minoria dinamarquesa, Schleswig-Holstein. Existem cidadãos alemães, que têm origem dinamarque- sa e um partido próprio, e esse partido não precisa atingir os cinco por cento porque são minoria. Um tipo de regra possível. Outra coisa que ainda queria dizer, é sobre a limitação dos meios financei- ros para os partidos. Tenho um exemplo contrário. Na Alemanha nós tínha- mos dois pequenos partidos de direita, absolutamente desimportantes, com dois patrocinadores: um fabricante de cachaça e um de sapatos. Eles pode- riam ter depositado dinheiro necessário e seriam partido, mas os Verdes, que hoje estão no Parlamento, e bem representados, no seu estágio inicial não ti- nham um centavo para depositar, porque eram todos pobres, como se diz na Alemanha, pobres como rato de Igreja.

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Propostas para uma nova Legislação Eleitoral

Detalhamento da nova Legislação Eleitoral:

o ponto de vista do Legislativo *

João Almeida**

Desejo saudar o magnífico Reitor Todorov, presidente desta mesa, o ilustre Ministro Paulo Brossard, o Dr. Unglaub, a Fundação Konrad Adenauer, e a todos que nos distinguem com suas presenças. Senhoras e senhores, tal como foi formulado o tema de nossa discussão, levou-me a refletir sobre o signifi- cado de se falar a partir do ponto de vista do Legislativo. Quando o legislador cria leis, ele traz ao mundo da convivência entre as pessoas, normas que não existiam ou se organizavam de outra forma. Estas normas, pelo simples fato de serem novas, contém uma certa dose de incerte-

za. É impossível saber com anterioridade, seus efeitos precisos sobre as rela- ções sociais. Assim, por sua natureza a atividade de legislar exige cuidados e algum gradualismo. A própria decisão a respeito da necessidade de, em deter- minado momento, se imprimir velocidade ao processo, constitui questão polí- tica e técnica delicada. Além dessas questões ligadas à natureza da atividade de legislar, cabe refletir também a respeito da natureza da instituição encarregada de de- sempenhá-la. Em uma democracia representativa, o Poder Legislativo con- siste na instância política melhor talhada para expressar a probabilidade do corpo social.

A constituição política do país preocupa-se em garantir alí a representação

das várias correntes de pensamento e dos múltiplos interesses sociais com ba-

se principalmente em cortes partidários e regionais. Também por isso, o pro-

cesso legislativo exige certa morosidade. Em uma palavra, trata-se de um pro- cesso negociado entre uma pluralidade de interesses.

A negociação cumpre, pelo menos, dois papéis importantes: de um lado,

ao possibilitar a emergência das mais variadas perspectivas para abordar a

* Sessão presidida pelo Prof. João Claudio Todorov, Reitor da UnB. ** Deputado Federal, PMDB-BA, Relator da Comissão Especial de Reforma da Legislação Eleitoral e Partidária.

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questão a ser normatizada, reforça a previsibilidade dos efeitos da legisla- ção, torna mais difícil o surgimento inesperado de um efeito pernicioso; de outro lado, constitui o próprio fulcro do processo democrático, por permitir que, pelo recurso à argumentação, as partes possam convencer umas às ou- tras da justeza de suas posições, ou chegar à acordos sobre os ganhos e

perdas de cada um. No que diz respeito à legislação eleitoral, o processo de sua modificação progressiva, durante o período de transição política, ilustra bem essas infor- mações, essas observações iniciais. Uma negociação que já vem de longe tem esclarecido a todos sobre os caminhos a tomar a respeito de várias questões específicas. Ademais, o próprio processo político tem se tornado, aos poucos, menos fragmentado e mais estável, fazendo prever uma maior coerência do siste- ma político partidário, que permitirá discernir com maior facilidade onde estão as maiorias para onde aponto. No entanto, o aproveitamento desses consensos, das tendências dominantes que se vão formando, suas transfor- mações em resultados palpáveis na legislação, exige a formulação de uma agenda política realista e determinação por parte dos atores. É sobre isso que procurarei discorrer. Em primeiro lugar, quero dizer que entendo por nova legislação eleitoral, não a que foi elaborada para a próxima eleição, nem a que venha a ser elabo- rada de agora em diante, mas toda a legislação que nasceu e nascerá no seio dessa longa reflexão desenvolvida sobre a matéria. Um marco nesse processo é a recente aprovação pelo Congresso Nacional de uma nova Lei dos Partidos Políticos. E, modestamente, penso que os traba- lhos da Comissão Especial de Reforma da Legislação Eleitoral e Partidária constitui outro marco. Apesar de ser minha intenção falar sobre o futuro, so- bre o muito que falta fazer, a discussão ganhará com uma breve recapitulação do que se vem construindo.

O trabalho da Comissão pode ser dividido em dois níveis. De um lado, tra-

tava-se de definir claramente os princípios que ordenariam a legislação alme- jada. Neste aspecto, as posições que defendi, quando começamos os traba- lhos, pareceram amplamente reforçadas durante os mesmos. As discussões mostraram um alargado consenso a respeito do objetivo básico que nos guia.

A questão central do nosso sistema político consiste na consolidação de

um sistema de partidos, eficiente e representativo. Esta é a via para tornar cla- ras posições presentes no espectro político, identificar as maiorias, dar estabi- lidade ao processo político e capacidade de governar aos eleitos. Ademais, é a

única forma de dotar o Legislativo de eficácia no exercício de suas funções, garantindo respeito prático ao princípio constitucional da divisão de poderes e do controle mútuo entre eles. Um sistema de partidos fortes pode permitir

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avançar também no sentido de outro objetivo básico da legislação eleitoral e partidária, qual seja o de maximizar a lisura das eleições e minimizar a in- fluência de fatores menos valiosos como o poder econômico. Isto, porque partidos fortes constituem formas de aproveitar melhor os recursos disponí- veis para cada força política, e que não se restringem ao fator econômico, mas abarcam, por exemplo, a capacidade de mobilização de cidadãos. Por outro lado, e mais importante ainda, quando a sociedade se encontra organizada ao redor de instituições sólidas, com vistas a se fazer presente ao debate e ao processo político, surgem mecanismos naturais de controle entre os vários interesses, mais eficazes, talvez, que qualquer mecanismo legal ou do que a presença de uma autoridade neutra. Tudo isso, é claro, supondo-se a vigência do Estado de Direito e a garantia dos cidadãos e grupos, de que po- dem recorrer ao Judiciário quando tenham seus direitos infringidos ou colo- cados em risco. Aproveito para abrir um parêntese. Discutiu-se muito, a meu ver em ter- mos errôneos, a proposta de se formar as mesas apuradoras das eleições a partir de indicações partidárias. Não se compreendeu que essa medida se in- sere no contexto mais amplo do reconhecimento da maturidade da cidadania no Brasil, para controlar os processos políticos mais importantes. Os partidos não são os vilões dessa estória, são os mocinhos. É através deles que se forma a cidadania responsável. A Justiça Eleitoral, por exemplo, reagiu de maneira emocional, e, talvez, corporativa a uma questão que é técnica e política. Aconselho os senhores membros dos Tribunais Superiores a se informarem melhor sobre a real ca- pacidade dos juízes controlarem uma eleição de forma eficaz. Talvez se convençam de que a melhor posição para o Judiciário seja reconhecer como mais eficazes os mecanismos políticos de controle da lisura de procedimen- to de forte matiz política como os eleitorais. A Justiça Eleitoral só tem a ga- nhar, em termos de fortalecimento de sua credibilidade, se restringir o seu campo de ação tanto quanto possível a matérias realmente jurisdicionais, cabendo-lhe sempre a última palavra no que toca à interpretação das leis e à resolução dos conflitos. Fecho o parêntese para voltar aos trabalhos da Comissão Especial. Além dos princípios que norteariam sua atuação, era necessário definir também as tarefas práticas que lhe caberia executar. Estas podiam distinguir-se em três grandes campos: o primeiro, de certa forma menos importante, embora mais urgente, dizia respeito a legislar para as eleições de 1996; o segundo, de maior alcance, dizia respeito à preparação de uma legislação infra-constitucional permanente, alimentada no Código Eleitoral; o terceiro situa-se no nível constitucional, com a enumeração das propostas de emenda constitucional a serem discutidas nessa área.

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Em determinado momento do processo surgiu a irresistível tentação de juntar em uma única tarefa aqueles dois primeiros campos. Ou seja, adiantar

o trabalho de reformulação do Código Eleitoral, de forma a fazer valer as al-

terações já para as próximas eleições, evitando a elaboração de uma lei espe- cífica para o evento. Seria um grande avanço, no entanto se levantaram difi-

culdades técnicas e políticas, que inviabilizaram a conclusão do processo da alteração do Código, a tempo de cumprir àquela dupla missão. Ficou, porém,

o esforço cristalizado num documento importante para os trabalhos futuros de

sedimentação da legislação eleitoral. Em resumo, a situação atual é a seguinte: a nova Lei dos Partidos Polí- ticos, acha-se praticamente promulgada. Hoje é o último dia para que o Sr. Presidente exerça a sua faculdade constitucional de veto. Contém ino- vações importantes, que têm sido comentadas, e, certamente, voltarão a ser debatidas hoje. A lei para as eleições de 1996, infelizmente, manteve-se na tradição das leis especiais. No entanto, por retomar a maioria dos dispositivos das leis imediatamente anteriores, indica os pontos em que se vão formando consen- sos consistentes, situando-se aí sua relevância. Quanto aos trabalhos futuros, a discussão a respeito das modificações de fundo na legislação eleitoral, resultou em amplo projeto de alteração do Códi- go Eleitoral, e em uma série de propostas de emendas constitucionais. Penso que, este resultado constitui base sólida para a continuação do processo de aperfeiçoamento da lei, estabelecendo parâmetros para as negociações políti- cas e as discussões técnicas. Como foi indicado anteriormente, o bom andamento desse projeto depende de um agendamento, politicamente viável e tecnicamente consistente, dos passos a serem dados a partir de agora. Passarei a apresentar a minha visão pessoal, a respeito do conteúdo que de- ve ter esse agendamento. Não é ainda, portanto, uma visão de consenso do Legislativo ou desta Câmara dos Deputados. É preciso não parar com a pre- paração de um Código Eleitoral renovado. Não devemos correr o risco de mais uma vez para 1998, às vésperas das eleições, nos contentarmos com ou- tra lei especial. Para tal fim, o projeto da Comissão Especial, como foi dito, constitui base sólida. Outras contribuições encontram-se em tramitação e de- vem ser consideradas. No entanto, é da maior importância dar início a reformas também no nível constitucional. Primeiro, porque existem condições políticas de se alcançar, rapidamente, razoável consenso sobre certas matérias, como:

a) a adequação entre o direito à informação e a possibilidade de se regula- mentar a divulgação de pesquisas eleitorais;

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b) a extensão do prazo constitucional para a promulgação de leis eleitorais, antes de eleições; c) a restrição dos casos em que se mostra necessária a existência de segundo turno em eleições majoritárias; d) com muito boa vontade, a adoção de um cláusula de desempenho mínimo para a garantia de acesso dos partidos à Câmara Federal.

A segunda razão é ainda mais forte. Certas matérias que exigem regula-

mentação constitucional, estão de tal forma relacionadas com os objetivos centrais do nosso trabalho, já explicitados, que o adiamento de decisões sobre elas, constituiria um indício de falta de vontade política, para implementar o projeto de consolidação do quadro eleitoral e partidário. Ressalto, entre as propostas nessa situação, a de se punir com a perda de mandato o parlamentar que se desfiliar voluntariamente do partido político, pelo qual se elegeu. Esta medida moralizante, que dá continuidade à regula- mentação da fidelidade partidária na lei de partidos, ocasionará certamente efeitos virtuosos em cascata sobre o sistema partidário. Deixei para último lugar nessa exposição, um tema para o qual será de muita valia a análise da experência alemã. Contamos como sempre com o apoio da Fundação Konrad Adenauer, para avançarmos nessa avaliação, na esteira aliás da valiosa explanação do Dr. Manfred Unglaub, no dia de ontem. Trata-se, é claro, da possibilidade de adoção de um sistema eleitoral misto, com parte dos representantes sendo eleitos em distritos uninominais. Apesar de último na exposição, o tema se impõe à imediata avaliação. Se- ja, por uma razão substantiva, devido à grande repercussão que teria sobre a totalidade do sistema, pois a decisão dessa matéria condiciona parte das ou- tras decisões, sendo-lhes, logicamente precedente. Seja, por uma razão for- mal, pois existe hoje ampla discussão a respeito da natureza essencialmente constitucional ou não da modificação do sistema eleitoral. Da elucidação des- ta dúvida, depende a localização reservada para a matéria na nova legislação. É da maior importância, por exemplo, para que se dê continuidade ao projeto de alteração do Código Eleitoral, saber se devemos considerar a hipótese de nele inserirmos essa inovação.

A relevância da questão justifica que realizemos nesta casa um painel que

possa fornecer subsídios para o encaminhamento da legislação e dirimir dúvidas dos parlamentares. A discussão, evidentemente, ficará marcada por significativa interconexão entre argumentos políticos e jurídicos, fato que julgo sempre insti- gante. Tem esse impacto, por exemplo, a proposta deste debate que contrapõe, ou põe lado a lado, o ponto de vista legislativo e o ponto de vista jurídico. Voltemos, para terminar, às questões atinentes ao modo do Legislativo olhar as coisas. Trata-se de um olhar político, tendo em conta a correlação

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de forças em cada momento do processo de legislar. Contudo, ao contrário do que se tornou lugar comum apregoar, o território do político, pelo menos em uma sociedade democrática, não é o território do não ético. Pelo contrá- rio, encontra-se enraizada no Parlamento uma certa ética, e essa é a ética fundamental da democracia: assenta na contraposição transparente de inte- resses e ideologias, acredita firmemente na capacidade do cidadão de con- trolar os processos de decisão fundamentais em sua sociedade. É uma ética, enfim, do não paternalismo. Parece-me que setores da sociedade, ou até do Judiciário, não entenderam que é essa ética que procuramos levar para o processo eleitoral. É sempre im- portante lembrar, o País mudou. Certos mecanismos de controle que vem de ci- ma, deixaram de ser garantias para serem entraves. A sociedade organizou-se, e deve passar a ser a condutora do processo, o eleitoral como todos os outros.

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Detalhamento da nova Legislação Eleitoral:

o ponto de vista jurídico

Paulo Brossard de Souza Pinto *

Sr. presidente, Srs. visitantes, senhoras e senhores, Srs. parlamentares. Registro em primeiro lugar a contribuição que traz a Fundação Konrad Adenauer, que existe sobre o patrocínio de um grande nome, de um dos mais eminentes homens de Estado do século. Quem não se recorda das circunstân- cias dramáticas, para não dizer trágicas, com que o velho Adenauer assumiu o governo de seu país. Isto em 1945, quando amargava todos os efeitos de uma convulsão bélica de proporções universais. Com extraordinárias virtude e competência levou a Alemanha a uma situação realmente admirável no seio da Europa e no conserto das nações. De modo que, a Fundação que traz o no- me de Adenauer já muito diz a todos nós, a todos os amigos das instituições representativas e dos valores democráticos. Em segundo lugar, a presença desta Fundação germânica entre nós, tam- bém revela um outro dado dos nossos dias, do nosso tempo, alguma coisa que não existia. Antes, há uns 30 ou 40 anos passados, seria inconcebível que houvesse uma reunião como esta, e que aliás não é a primeira, que ocorre no nosso país e em outros. No nosso País, esta intercomunicação entre entidades políticas de países diferentes, buscando, num plano superior, determinados entendimentos ou esclarecimentos, é um fenômeno novo. Ditas essas palavras, permito-me fazer duas ou três observações anteriores ao problema propriamente da legislação eleitoral. É que a lei eleitoral, pode- se dizer, é fácil de fazer, e nós temos uma experiência respeitável a respeito. Temos, em matéria de direito eleitoral, experiências que já somam a meio sé- culo, para não dizer, até um pouco mais. A partir de 1945, quando do restabelecimento das instituições democráti- cas do nosso país, até 1995, é decorrido meio século. Neste interregno, tive-

* Jurista, ex-Senador, ex-Ministro do STF, ex-Ministro da Justiça.

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mos um, dois, ou três códigos eleitorais e muitas alterações parciais. Mas, se bem examinarmos, pesando cláusula por cláusula, verificaremos que esses três códigos não foram três códigos novos, propriamente ditos. Foram códi- gos enriquecidos, porque em cada um deles perdurava muito do código ante- rior, da lei anterior. O que, aliás, me parece a coisa mais natural do mundo,

uma vez que o legislador não é um criador literário, não usa da sua imagina- ção, mas da sua experiência real, positiva, concreta, a respeito dos fatos e da vida social. É natural que ele não invente, não descubra. Um romancista de talento é capaz de criar uma galeria de tipos ou um enredo original e sur- preendente. O legislador não tem essa liberdade. De modo que a primeira observação é a de que temos um apreciável acervo consagrado em leis, que se sucederam no tempo, em matéria de direito eleito- ral. E seria de todo conveniente que fosse possível manter o que se poderia chamar de o corpo permanentedo direito eleitoral, mudando aquilo que são defeitos que toda a lei possui e que necessitam de alterações e aperfeiçoamen- tos. Porque, é uma coisa curiosa, nós temos uma tendência para mudar as leis,

e mudamos sua redação nem sempre para melhor. Como se isso significasse

alguma coisa, quando seria preferível manter as fórmulas velhas, porque já conhecidas, experimentadas, interpretadas, assimiladas, já inseridas no dia a dia dos partidos e da vida política. Ao lado disso, do que poderíamos chamar de o corpo estável do direito

eleitoral, estão aquelas outras mudanças que a experiência de cada eleição for aconselhando e indicando. A lei eleitoral destina-se, obviamente,