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BRASILEIRA

A AGRICULTURA

DESEMPENHO, DESAFIOS E PERSPECTIVAS

Organizadores Jos Garcia Gasques Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho Zander Navarro
Colaboradores
Antnio Mrcio Buainain Arilson Favareto Cludio Salvadori Dedecca Constanza Valdes Daniela de Paula Rocha Eliana Teles Bastos Eliseu Alves Geraldo SantAna de Camargo Barros Guilherme Leite da Silva Dias Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho Jos Garcia Gasques Jos Graziano da Silva Jos Maria Ferreira Jardim da Silveira Marlon Gomes Ney Miriam Rumenos Piedade Bacchi Rodolfo Hoffmann Zander Navarro

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional

Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais

Mrio Lisboa Theodoro


Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia

Jos Celso Pereira Cardoso Jnior


Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas

Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais

Liana Maria da Frota Carleial


Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura

Mrcio Wohlers de Almeida


Diretor de Estudos e Polticas Sociais

Jorge Abraho de Castro


Chefe de Gabinete

Persio Marco Antonio Davison


Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao

Daniel Castro

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

A Agricultura Brasileira : desempenho, desafios e perspectivas / organizadores: Jos Garcia Gasques, Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho, Zander Navarro.- Braslia : Ipea, 2010. 298 p. : grfs., mapas, tabs.

Inclui bibliografia. ISBN 978-85-781-1050-5 Anexo: Indicadores de equidade do sistema tributrio nacional, 2009. 78 p. 1. Agricultura. 2. Brasil. I. Gasques, Jos Garcia . II. Vieira Filho, Jos Eustquio Ribeiro. III. Navarro, Zander Soares de. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

CDD 338.10981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Sumrio
APrESENTAo Marcio Pochmann Derli Gossa ......................................................................................................................................... 7 iNTroduo Jos Garcia Gasques Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho Zander Navarro .................................................................................................................................. 9

PrimEirA PArTE: dESEmPENho ProduTivo E ESTruTurAl CAPTulo 1 ProduTividAdE ToTAl doS FATorES E TrANSFormAES dA AGriCulTurA BrASilEirA: ANliSE doS dAdoS doS CENSoS AGroPECurioS Jos Garcia Gasques Eliana Teles Bastos Mirian Rumenos Piedade Bacchi Constanza Valdes ..................................................................................................... 19 CAPTulo 2 Evoluo rECENTE dA ESTruTurA FuNdiriA E ProPriEdAdE rurAl No BrASil Rodolfo Hoffmann Marlon Gomes Ney .....................................................................................................45

SEGuNdA PArTE: mudANA TECNolGiCA E ESPECiFiCidAdES SETorAiS

CAPTulo 3 TrAJETriA TECNolGiCA E APrENdiZAdo No SETor AGroPECurio Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho .............................................................................67 CAPTulo 4 iNovAo TECNolGiCA NA AGriCulTurA, o PAPEl dA BioTECNoloGiA AGrColA E A EmErGNCiA dE mErCAdoS rEGulAdoS Jos Maria Ferreira Jardim da Silveira ........................................................................97 CAPTulo 5 mudANAS E rEiTErAo dA hETEroGENEidAdE do mErCAdo dE TrABAlho AGrColA Antnio Mrcio Buainain Claudio Salvadori Dedecca ..................................................................................... 123

TErCEirA PArTE: SEGmENTAES SoCiAiS E diSPuTAS SoCioPolTiCAS

CAPTulo 6 oS dESAFioS dAS AGriCulTurAS BrASilEirAS Jos Graziano da Silva .............................................................................................157 CAPTulo 7 A AGriCulTurA FAmiliAr No BrASil: ENTrE A PolTiCA E AS TrANSFormAES dA vidA ECoNmiCA Zander Navarro .......................................................................................................185

quArTA PArTE: quAl o FuTuro dA AGriCulTurA?

CAPTulo 8 A EXPANSo ProduTivA Em rEGiES rurAiS h um dilEmA ENTrE CrESCimENTo ECoNmiCo, CoESo SoCiAl E CoNSErvAo AmBiENTAl? Arilson Favareto .......................................................................................................213 CAPTulo 9 PolTiCA AGrColA No BrASil: SuBSdioS E iNvESTimENToS Geraldo Sant Ana de Camargo Barros ......................................................................237 CAPTulo 10 A diFiCuldAdE dE mudAr: o CASo dA PolTiCA AGrColA No BrASil Guilherme Leite da Silva Dias ...................................................................................259 CAPTulo 11 GANhAr TEmPo PoSSvEl? Eliseu Alves Daniela de Paula Rocha ............................................................................................275 NoTAS BioGrFiCAS ...................................................................................................................291

APrESENTAo
O objetivo deste livro reunir trabalhos de um conjunto de pesquisadores com slida experincia em investigao emprica sobre a agropecuria brasileira, no intuito de discutir o desenvolvimento agrrio recente e, em especial, tentar avaliar as perspectivas de mdio prazo neste setor produtivo. O momento apropriado em funo da recente divulgao do Censo Agropecurio 2006, que inspirou anlises aprofundadas sobre diversos setores econmicos, visando elaborao de programas de ao e polticas pblicas. Este trabalho foi fruto da parceria entre o Ipea e o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). No dia 30 de maro de 2010, estes dois rgos realizaram um seminrio com o mesmo ttulo desta obra: A agricultura brasileira: desempenho, desafios e perspectivas. Foram convidados diversos pesquisadores, os quais se propuseram a escrever artigos com temticas relevantes, apoiados em estatsticas do Censo Agropecurio 2006. O foco deste esforo analtico a questo econmica e produtiva, estudandose os processos mais salientes em curso na agricultura brasileira no perodo recente. Sem desmerecer a importncia de outros enfoques (sociolgicos, educacionais, antropolgicos e demogrficos, por exemplo), o livro, assim como o seminrio, interpretou os processos econmicos com nfase na base produtiva, nos formatos tecnolgicos, nas inovaes, nas mudanas dos fatores de produo (entre os quais, o trabalho), bem como analisou alguns impactos de sua recm-expanso, como as segmentaes sociais nas regies rurais. A agropecuria tem se beneficiado de um ciclo expansionista nos ltimos anos, experimentando profundas e multifacetadas transformaes, no sendo descabido afirmar a existncia de um outro rural muito distinto do passado recente formado em diversas regies brasileiras. Alm de oferecer uma viso sistmica do desempenho, das especificidades, segmentaes sociais e do futuro da agricultura, a publicao deste livro representa uma contribuio extremamente valiosa tanto no avano do debate da produo agropecuria quanto na reunio de estudiosos em cada uma das temticas discutidas. Os temas so abordados com a notria credibilidade de seus autores, sob a chancela deste instituto, que reitera a pertinncia desta edio enquanto importante subsdio para a formulao e reformulao das polticas pblicas do setor. Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea

Derli Gossa
Chefe da Assessoria de Gesto Estratgica (AGE) do Mapa

iNTroduo

Jos Garcia Gasques Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho Zander Navarro

As regies rurais brasileiras vm sendo o palco de profundas transformaes no perodo contemporneo, particularmente a partir dos anos 1970. Qualquer comparativo entre a dcada de 1970 e o ano de 2010 mostra novos padres socioculturais e formatos econmico-produtivos, alm de inditos arranjos poltico-institucionais, cujas diferenas com o passado so surpreendentes. No se trata de descrever com exclusividade, neste livro, o setor agropecurio brasileiro, cuja potencialidade sempre foi ressaltada na bibliografia especializada, mas sim de apresentar alguns debates acerca da modernizao produtiva e do rpido crescimento em anos mais recentes. O aumento da capacidade de produo procurou atender tanto ao mercado domstico quanto ao externo, resultando em crescimento do volume produzido nos ltimos quinze anos. Na realidade, o escopo das mudanas socialmente muito mais amplo e multifacetado. So inmeras as evidncias, muitas ainda assistemticas, de suas manifestaes. muito provvel que uma anlise multidisciplinar e mais ambiciosa demonstre uma clara e definitiva ruptura com o passado, reduzindo-se gradualmente o peso social e cultural, antes to relevante e influente no captulo agrrio da histria brasileira. O que ocorria no passado se justificava por diversas razes, entre elas a insuficincia produtiva, que exigia constantes importaes de alimentos, e o peso da populao rural daquela poca. Nas quatro ltimas dcadas, no entanto, observaram-se diversos processos transformadores, muitos dos quais so analisados neste livro. A ligao com a histria agrria anterior foi rompida, abrindo-se uma nova fase das atividades agropecurias e da vida social rural. A agricultura brasileira: desempenho, desafios e perspectivas um livro resultante do esforo de pesquisadores que pretendem contribuir para iluminar, mesmo que parcialmente, o perodo intenso de mudanas das regies rurais, enquanto espaos sociais, e da agropecuria, enquanto atividade econmica. O foco privilegiado nesta publicao , sobretudo, o econmico-produtivo, tendo sido operacionalmente impossvel, neste esforo inicial, abarcar outras facetas disciplinares que, integradas, poderiam oferecer um painel mais amplo sobre os processos sociais rurais. Contribuem para esta coletnea, em especial, economistas e cientistas sociais que trabalham particularmente com categorias e teorias econmicas. Cada um sua

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maneira analtica, os textos reunidos representam, em decorrncia, distintas escolhas tericas, que fazem deste livro, assim espera-se, um bom exemplo de uma necessria pluralidade de enfoques, por meio dos quais se chega a diferentes concluses sobre as mudanas contemporneas do mundo rural brasileiro. Dessa forma, a motivao principal e mais geral do esforo concretizado neste livro a necessidade de interpretar o desenvolvimento agrrio brasileiro, intensificado sob uma nova e mais pujante dinmica econmica e tecnolgica. Esta dinmica estimulou a rpida ocupao de novas fronteiras agrcolas e ampliou os diferentes mercados de insumos agroindustriais, promovendo o adensamento e o surgimento de cadeias produtivas, bem como desenvolvendo os fluxos monetrios de renda e crdito das regies rurais brasileiras. Foi produzida uma verdadeira revoluo na vida econmica e nos comportamentos sociais. Encontraram-se indcios mais visveis dessas transformaes no Censo Agropecurio 1995. Entretanto, o Censo Agropecurio 2006, lanado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em outubro de 2009, foi o principal estmulo para se organizar este esforo cooperativo de pesquisadores, todos com larga experincia neste campo de estudos. com orgulho que os organizadores da iniciativa, que assinam esta introduo, salientam o interesse imediato dos pesquisadores convidados em engajarem-se no projeto. Foi-lhes proposto analisar os processos ocorridos nos anos mais recentes, sobretudo no que tange aos aspectos econmico-produtivos, fundamentando-se, quando possvel, nas evidncias apuradas pelo Censo de 2006. Os textos selecionados certamente produziram um conhecimento novo que desvenda as mudanas recentes e, desta forma, permite interpretar mais corretamente o sentido e a lgica das transformaes. O livro est dividido em quatro partes. A primeira abriga textos que analisam dois temas gerais e estruturais sobre o sentido do desenvolvimento agrrio brasileiro no perodo citado (captulos 1 e 2). O primeiro deles, de autoria de Jos Garcia Gasques, contando com a colaborao de Eliane Teles Bastos, Miriam Rumenos, Piedade Bacchi e Constanza Valdes, analisa a produtividade total dos fatores. O trabalho uma atualizao de estudo anterior sobre o mesmo assunto, incorporando-se nesta verso os resultados censitrios de 2006. O perodo analisado abrange os anos de 1970 a 2006, incluindo os censos agropecurios intermedirios. Alm da produtividade total dos fatores, que representa uma relao entre o total produzido e todos os insumos, so calculados no captulo mais dois ndices: um de mudana estrutural e outro de diversificao da produo. A par do clculo de estimativas destes ndices para o Brasil, so registrados os ndices por estado. O trabalho tem como resultado principal a demonstrao do crescimento da produtividade no Brasil, dada por um movimento contnuo e ininterrupto. Conclui-se tambm que a maior

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parte do crescimento do produto ocorreu pelo aumento de produtividade prova irrefutvel da formao e consolidao de novos comportamentos sociais dos agentes econmicos envolvidos na agropecuria brasileira. O segundo captulo da primeira parte, escrito por Rodolfo Hoffmann e Marlon Gomes Ney, aborda o recorrente tema da distribuio da posse da terra no Brasil. Comparando diversos censos, desde 1975, mas enfatizando o de 2006, os autores oferecem diversas concluses relevantes acerca das condies de posse da terra, salientando-se a forte estabilidade do ndice de Gini, cujas oscilaes no perodo so pequenas. Mas os autores analisam com cautela este ndice, pois sua manifestao quantitativa, em muitos estados, pode no estar apontando, necessariamente, um aumento na concentrao da terra. Diversos outros focos de investigao emprica igualmente se destacam a partir dos dados apurados pelo censo, como, por exemplo, o crescimento do nmero de proprietrios, em detrimento das categorias de produtores no proprietrios que historicamente marcaram o desenvolvimento agrrio brasileiro, tais como parceiros, arrendatrios ou ocupantes. Adicionalmente, o levantamento censitrio revelou um expressivo aumento no nmero de pequenos estabelecimentos (abaixo de dez hectares). Esta expanso no total dos menores estabelecimentos, quando comparada aos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do IBGE, levou os autores a conclurem que h um forte indcio de que o crescimento do nmero de pequenas propriedades nos dois ltimos censos teria sido provocado, sobretudo, pela expanso daquelas em que o nvel de renda familiar do dono tem pouca relao com a agricultura. A segunda parte do livro conta com trs captulos (3, 4 e 5) sobre temas mais especficos, de grande relevncia para compreenderem-se os novos rumos do desenvolvimento da agropecuria, indicando suas tenses e contradies. No primeiro deles, de autoria de Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho, tem-se por objetivo fazer uma avaliao terica e emprica do ambiente tecnolgico do setor agropecurio brasileiro. A organizao agrcola engloba toda a cadeia produtiva regional. Enquanto o arcabouo institucional gera novos conhecimentos de interesse pblico, o investimento produtivo visa promover as inovaes e o aumento do aprendizado tecnolgico. Neste contexto, definem-se os conceitos de trajetrias tecnolgicas e de capacidade de absoro. Percebe-se que o crescimento agropecurio se deveu fundamentalmente aos principais clusters de inovaes tecnolgicas (nos setores de qumica, mecnica e biotecnologia), desenvolvidos nos ltimos 60 anos. Porm, o estoque de conhecimento de cada produtor decisivo no reconhecimento, na assimilao e na aplicao de um novo uso tecnolgico. O investimento no aumento da capacidade de absoro de conhecimento externo deve ser compreendido dentro de uma lgica de trajetria tecnolgica ampliada. Os resultados mostram, de um lado, avanos institucionais ao encontro do

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planejamento nacional de pesquisa. Entretanto, de outro lado, so identificados alguns gargalos produtivos, tais como o baixo grau de instruo dos produtores e a dependncia da importao de insumos tecnolgicos. Para a modernizao do setor agropecurio, minimizar estes entraves o grande desafio das polticas pblicas. No segundo captulo da segunda parte, escrito por Jos Maria Ferreira Jardim da Silveira, aborda-se a questo da biotecnologia, concentrando-se a anlise na contribuio dos cultivares geneticamente modificados, no processo de difuso tecnolgica e nos obstculos criados por instituies regulatrias nos campos da biossegurana, da propriedade intelectual e da defesa do consumidor. Procura-se mostrar, por meio de um enfoque neoschumpeteriano, que a biotecnologia agrcola se insere no padro de desenvolvimento tecnolgico da moderna agricultura. O estudo mostra que na agricultura de gros conseguiu-se captar os benefcios do conhecimento tcnico-cientfico do melhoramento gentico, gerando-se os chamados produtos-plataforma e, simultaneamente, viabilizando-se estratgias bem delimitadas no segmento fornecedor de insumos tecnolgicos. A percepo dos benefcios dos transgnicos tem promovido amplo processo de difuso. No entanto, esta difuso depende da aceitao e do marco institucional regulatrio, que no texto considerado um mecanismo endgeno da constituio do mercado. No terceiro subsequente, apresenta-se a constatao de que o mercado de trabalho agrcola atravessa um perodo de forte transformao. Antnio Mrcio Buainain e Cludio Salvadori Dedecca fazem uma anlise da heterogeneidade deste mercado, mostrando a reproduo e a estabilidade de formas de ocupao sem vnculo empregatcio. Tais autores observam que a manuteno do contingente populacional inserido nestas formas de ocupao se associa a uma maior estabilidade da agricultura familiar, vinculada ao fortalecimento das polticas pblicas em geral e emergncia da opo de viver em pequenas cidades do interior e de continuar o trabalho em atividades agrcolas, ainda que ocasionalmente. Se a maioria dos estabelecimentos insustentvel enquanto unidade produtiva e se os seus residentes j no contam com alternativas de trabalho menos volteis, tem-se uma tendncia mecanizao, a qual reduz paralelamente a demanda por mo de obra. A reproduo deste processo se traduz na ampliao da heterogeneidade e da polaridade da estrutura ocupacional, com crescimento das relaes formais, de um lado, e com a manuteno de um contingente ocupado em atividades de baixa qualificao e remunerao, de outro. Por fim, o estudo sugere novos desafios em termos de polticas setoriais de emprego e renda na atividade agrcola. A terceira parte agrupa dois captulos (6 e 7), os quais dirigem sua ateno aos grandes grupos sociais que respondem pela atividade agropecuria. No primeiro deles, Jos Graziano da Silva demonstra, por meio de minucioso estudo dos dados da PNAD, a complexidade da agricultura brasileira, especialmente a partir das relaes econmicas e sociais introduzidas pelos complexos agroindustriais nos

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anos 1970. Esta nova situao de diversidade da agricultura sugeriu ao autor o ttulo do trabalho, que pretende enfatizar que no h apenas uma, mas muitas agriculturas no Brasil. feita uma anlise detalhada da heterogeneidade da agricultura familiar, ao examinarem-se o mercado de trabalho e a situao das famlias rurais. Mostra-se que a atual diviso institucional entre agricultura familiar e no familiar mantm diversas relaes com o emprego agrcola e no agrcola. O trabalho tambm analisa as principais representaes polticas existentes no pas e relacionadas aos interesses do patronato rural, alm de avaliar o endividamento dos agricultores, juntamente com as presses de renegociao das dvidas rurais. Entre os problemas das renegociaes das dvidas rurais, o endividamento leva a um encolhimento da disponibilidade de recursos do sistema bancrio, pois os bancos so obrigados por fora da legislao vigente a fazer proviso de fundos para garantir os recursos necessrios. Ainda na terceira parte, o captulo de Zander Navarro prope uma rediscusso sobre a noo de agricultura familiar. A expresso, surgida no incio da dcada de 1990, foi institucionalizada com o advento do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e, mais recentemente, da Lei no11.326/2006, que delimitou os produtores considerados familiares. O captulo descreve sucintamente alguns aspectos histricos relacionados gnese e vigncia da expresso, no plano internacional, salientando seus aspectos principais nos Estados Unidos e na tradio europeia. Posteriormente, o autor sumaria a trajetria da agricultura familiar no Brasil, especialmente aps a formalizao do Mercosul e a decorrente ao sindical que pretendia inserir as organizaes de pequenos produtores neste mbito. O autor argumenta que a expresso agricultura familiar respondeu, primordialmente, a imperativos sindicais, mas no encontraria sustentao na literatura terica deste campo de estudos. O principal argumento do captulo, contudo, se refere s consequncias prticas de uma noo globalizante que, enfatiza o autor, oculta a diversidade social e produtiva existente nas regies rurais, o que prejudica tanto a ao governamental quanto a prpria interpretao dos grupos sociais existentes no meio rural. Sugere-se um caminho alternativo, terico e metodolgico, para analisar este grande grupo de produtores caracterizado no passado como pequenos produtores. A publicao se completa com o quarto conjunto de captulos (8, 9, 10 e 11), que discutem temas de interesse ao desenvolvimento deste setor econmico. No primeiro texto, Arilson Favareto analisa as relaes que crescentemente se estabelecem entre os imperativos da produo e os intitulados ambientais. So relaes que podem ser de sinergia, embora ainda sejam, no caso brasileiro, sobretudo de oposio, instalando-se um debate que tende a se tornar mais urgente com o passar do tempo. O trabalho, contudo, se dedica a diversos focos desta que ainda uma antinomia, insistindo nos desafios analticos que precisam ser confrontados.

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O primeiro desafio definir corretamente as regies rurais no Brasil, percebendose as situaes concretas alm do critrio legal. Esta redefinio surge a partir da cada vez mais aceita percepo de uma nova ruralidade, que estaria caracterizando o desenvolvimento agrrio brasileiro, cujas facetas so abordadas por vrios estudos. A seguir, aps serem analisados os desempenhos daquelas regies em termos de gerao de renda e reduo de pobreza e desigualdade, prope-se uma tipologia de padres de organizao territorial, com diferentes estilos de desenvolvimento. O texto conclui contrapondo o formato de expanso econmica e produtiva com outras possibilidades que possam convergir harmoniosamente para os imperativos citados. Ao final, sugere-se uma agenda de pesquisa que aprofunde o conhecimento sobre as possibilidades de um desenvolvimento socioambiental incorporador dos debates mais recentes sobre o desenvolvimento das regies rurais. O captulo de autoria de Geraldo SantAna de Camargo Barros analisa a poltica agrcola desde os anos 1960. Ele mostra que as avaliaes dos resultados de polticas podem divergir em funo do prazo considerado, pois possvel que polticas recomendadas num determinado momento tornem-se indesejveis em outro. Este o caso, mencionado pelo autor como ilustrao, das polticas que permitiram o desenvolvimento produtivo do Cerrado, as quais inicialmente tinham o efeito de distorcer a alocao de recursos. Mas, graas a vrios fatores convergentes, os resultados colhidos atualmente so, em muitos aspectos, positivos. O autor destaca que o esforo para aumentar a disponibilidade de alimentos est longe de concluir-se, tendo em vista que nmero prximo a um bilho de pessoas ainda no possui o padro mnimo de alimentao. Tambm acentua que h grande nfase na produtividade como um fator essencial ao crescimento de longo prazo da agricultura. Contudo apesar de se verificarem benefcios obtidos pela sociedade e progresso na implementao de diversas polticas sociais e econmicas , os dados do Censo Agropecurio 2006 apontam a quase ausncia do Estado no cumprimento de seu papel de apoio agropecuria, principalmente nas regies menos favorecidas e entre os produtores mais carentes. O autor registra, ainda, o alarmante grau de analfabetismo entre os agricultores, a escassa assistncia tcnica e o baixo acesso ao crdito rural. Guilherme Leite da Silva Dias, por sua vez, aponta em seu estudo as dificuldades experimentadas pela poltica agrcola no Brasil, e analisa com maior detalhe o financiamento rural. No incio do trabalho, um dos pontos levantados, o qual permeia aspectos posteriores, a falta de confiana dos produtores rurais no censo, revelada pela ntida omisso de informaes. O trabalho mostra, por exemplo, a existncia de subdeclarao de reas, totalizando 1,6 milho de hectares, quando a pergunta se refere receita obtida pelo estabelecimento. So discutidos tambm os contratos de gaveta, que se tornaram comuns no Brasil entre os agricultores e a indstria, e que garantem parte dos financiamentos. Estes contratos no podem

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servir de lastro para a emisso de ttulos financeiros por meio dos quais se possam captar recursos mediante juros menores que os vigentes nestes contratos informais. O autor demonstra que se est muito longe da possibilidade de discriminar os agentes econmicos de maneira objetiva, uma vez que os critrios de classificao dos produtores por tamanho no so conhecidos. O trabalho discute a importncia estratgica de uma central de risco, na qual os credores depositariam a informao sobre a abertura de operao de crdito e tambm do seu saldo devedor. Em sua parte final, o texto discute as caractersticas principais de um novo instrumento de crdito, o fundo de alavancagem. Finalmente, o livro concludo com o captulo de Eliseu Alves e Daniela de Paula Rocha. Trata-se de texto que discorre, assim como os demais especialmente os da quarta parte , sobre o desafio de acabar com a pobreza rural brasileira, um tema central para o planejamento futuro das polticas pblicas. No texto, os autores dimensionam a concentrao da produo, definindo basicamente trs grupos. O primeiro, que pode ser atendido por polticas de alcance geral, representa 8% dos estabelecimentos e gera 85% do valor da produo. O segundo grupo, composto por 19% dos estabelecimentos, responsveis por 11% do valor produzido, deve ser assistido por polticas mais especficas. O terceiro, o qual deve ser o foco central das polticas pblicas, rene a maior parte da pobreza rural. Deste grupo fazem parte 73% dos estabelecimentos, que respondem por cerca de 4% da produo. A soluo do problema neste caso bem mais complexa e desafiadora. Alm disso, o trabalho mostra que a maior parcela deste grupo se encontra na regio Nordeste, a qual possui o maior contingente de populao rural do pas, e onde maior a probabilidade de que o trabalhador se desloque para os grandes centros urbanos. Diante da modernizao agrcola e da falta de estrutura das cidades para absorver esta fora de trabalho, as polticas assistencialistas so importantes instrumentos de combate pobreza e servem de planejamento da integrao do espao rural e urbano. Em concluso, a coletnea rene trabalhos que, lidos e unidos analiticamente como se fossem as peas de um mosaico, contribuiro, por certo, para uma compreenso mais aprofundada e completa sobre o desenvolvimento da agropecuria brasileira. A oportunidade dos temas expostos e a seriedade com que foram tratados pelos diversos autores asseguram o proveito do tempo a ser dispensado leitura e consulta deste livro.

PRIMEIRA PARTE Desempenho produtivo e estrutural

CAPTULO 1

ProduTividAdE ToTAl doS FATorES E TrANSFormAES dA AGriCulTurA BrASilEirA: ANliSE doS dAdoS doS CENSoS AGroPECurioS

Jos Garcia Gasques* Eliana Teles Bastos** Mirian Rumenos Piedade Bacchi*** Constanza Valdes****

1 iNTroduo

Com a divulgao, pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), das informaes do Censo Agropecurio 2006, foi possvel atualizar e aperfeioar o estudo sobre produtividade total dos fatores (PTF) que abrangeu o perodo de 1970 a 1995 (GASQUES e CONCEIO, 2000; 2001). Com estas novas informaes, podese examinar o comportamento da produtividade da agricultura brasileira em mais detalhe e num perodo mais longo. A base de dados oferecida pelo censo agropecurio permite maior cobertura de produtos includos no clculo da produtividade, assim como o acesso a informaes mais abrangentes sobre os insumos agropecurios. Alm disso, possibilita a obteno de estimativas de produtividade por Unidade da Federao, no apenas os ndices agregado para o pas. Este trabalho tem por objetivo principal estimar os ndices de produtividade total dos fatores na agricultura brasileira para o perodo de 1970 a 2006, tomando como referncia os censos de 1970, 1975, 1980, 1985, 1995-1996 e 2006. Os ndices sero calculados para o Brasil e suas Unidades Federadas. A metodologia

* Coordenador-geral de planejamento estratgico do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. ** Assistente tcnico do Mapa. *** Professora do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada da Universidade de So Paulo (Cepea/USP). **** Tcnica do Economic Research Service-United States Department of Agriculture (ERS/USDA).

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utilizada baseia-se na construo de um indicador que envolve todos os produtos levantados pelo censo e todos os insumos utilizados na produo. A relao entre os produtos e insumos define o ndice de PTF. Alm da PTF, o trabalho analisa mudanas relativas composio dos diversos produtos ocorridas na agricultura brasileira nos ltimos anos, representadas por um ndice de mudana estrutural. Outra forma de indicar a direo do desenvolvimento verificar se o pas est caminhando para a especializao ou diversificao. Este mais um aspecto a ser analisado. A importncia de analisar a produtividade da agricultura e as mudanas que vm sendo realizadas nesta rea reside no fato destes aspectos serem essenciais ao crescimento de longo prazo. A direo apontada pelos indicadores que sero construdos pode refletir o caminho para onde se dirigir a agricultura nos prximos anos. Na primeira parte deste trabalho, apresenta-se a metodologia utilizada; na segunda, elabora-se um quadro geral sobre mudanas de natureza estrutural ocorridas ao longo de vrios perodos de censos; na terceira parte, so apresentados os resultados; ao final, so feitas observaes sobre o crescimento da PTF.
2 TrANSFormAES ESTruTurAiS dA AGriCulTurA um quAdro GErAl

Uma primeira descrio aproximada das mudanas que vm ocorrendo na agricultura num perodo longo de anos pode ser vista na tabela 1, na qual so confrontados dados dos censos agropecurios. O primeiro ponto a observar que o nmero de estabelecimentos cresce acentuadamente at 1980, expressando o amplo processo de expanso e ocupao de novas reas ocorridas at ento. A partir daquele ano, h certa estabilidade do nmero de estabelecimentos, que se situam em 5,1 milhes em 2006. A reduo de rea mdia observada desde o incio do perodo reflete, entre outros pontos, o aumento da produtividade da terra e dos fatores de produo em geral, obtido por meio de investimentos em pesquisa, qualificao da mo de obra e os resultados de polticas agrcolas. A utilizao das terras mostra o aumento expressivo da porcentagem de reas destinadas s lavouras, que vm crescendo sistematicamente ao longo do tempo. Em 2006, sua participao em relao rea total foi de 18,14 %. Mas o trao mais relevante da utilizao de terras o peso das reas de pastagens, que tem se mantido ao longo do tempo entre 44,0% e 50,0% da rea total dos estabelecimentos. As reas de matas vm em segundo lugar quanto importncia na utilizao das terras no pas, e representam 29,85% da rea utilizada em 2006.

Produtividade Total dos Fatores e Transformaes da Agricultura Brasileira: anlise dos dados...

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O pessoal ocupado por estabelecimento apresenta queda ao longo do perodo: de 9,74 pessoas por estabelecimento em 1920 para 3,57 em 1970, e 3,2 em 2006. Este comportamento reflete inovaes tecnolgicas ocorridas nos sistemas de produo utilizados, introduo de novos produtos e mudanas na poltica trabalhista brasileira. O nmero total de tratores reflete tambm a introduo de inovaes tecnolgicas. O dado apresentado mostra a acentuada reduo da rea de lavouras por trator de 3.893,38 hectares (ha) por trator em 1920 para 204,88 em 1970, e 72,92 em 2006. Este indicador representa o aumento da disponibilidade de tratores nos estabelecimentos, revelando a intensidade do uso de mquinas nas operaes agropecurias. A tabela 1 tambm ilustra o aumento de produtividade obtido na pecuria e nas lavouras. Observando-se a relao entre as reas de pastagem e o total de bovinos, tem-se forte queda nesta relao nos anos analisados, que passa de 2,56 ha por animal em 1940 para 1,96 em 1970, e 0,93 em 2006. Esta relao expressa a capacidade de suporte da pastagem e indica que o aumento desta capacidade pode liberar terras para outras finalidades. Os dados sobre a produo vegetal tambm apontam a melhoria nos nveis de produtividade de lavouras como a de caf, cujo rendimento aumentou seis vezes entre 1920 e 2006, e da uva, que aumentou quase trs vezes no mesmo perodo. Entre 1970 e 2006, o rendimento do milho cresceu quase duas vezes, e o do trigo e da soja, trs vezes. A cana-deacar, por sua vez, obteve aumento de mais de duas vezes entre 1950 e 2006. Segundo estudo da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) sobre as lavouras tropicais (ALBUQUERQUE e SILVA, 2008), estes aumentos de rendimento deram-se graas ao grande investimento em pesquisa, especialmente a partir da dcada de 1970. O trabalho a ser apresentado desenvolve-se nesse contexto de mudanas, centrando-se no perodo de 1970 a 2006 e incluindo os censos de anos intermedirios.

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TABELA 1 Confronto dos principais dados dos censos agropecurios - 2006


Censos 1920 648.153 1.904.589 2.064.642 3.337.769 4.924.019 4.993.252 5.159.851 5.801.809 4.859.865 1940 1950 1960 1970 1975 1980 1985 1995 2006 5.175.489 329.941.393 72,76 63,75

Descrio

Estabelecimentos agropecurios

rea total (ha) 270,16 103,81 112,47 74,86 59,74 64,87 70,71 64,62

175.104.675 197.720.247 232.211.106 249.862.142 294.145.466 323.896.082 364.854.421 374.924.929 353.611.239

rea mdia dos estabelecimentos

utilizao das terras 6.642.057 3,79 49.085.464 24,83 0,35 6.312.323 9,74 1.706 3.893,35 5.572,61 2.280,82 3.380 8.372 5,33 5,33 10.159.545 10.996.834 15.633.985 4,68 61.345 468,04 14,08 3,48 24,12 23,19 55.999.081 57.945.105 22,11 13,66 26 44,58 46,35 48,96 52,4 183,58 1,38 50,36 18,36 24,2 9,53 8,22 11,49 11,55 13,03 15,82 36,76 18.835.430 19.095.057 28.712.209 33.983.796 42.207.566 57.723.959 62.810.423 16,75 8,81 50.104.483 14,17 -20,23 59.846.618 18,14 19,44 158.753.865 47,85 7,47 5,4 47,79 2,63 50,25 -0,83 48,12 -10,66 98.479.627 31,29 57,55 17.582.089 3,57 165.870 204,88 11,03 20.345.692 4,07 323.113 130,63 30,96 11,45 21.163.735 4,1 545.205 105,88 30,27 0,48 23.394.919 4,03 665.280 94,41 31,29 -2,51 17.930.890 3,69 799.742 62,65 29,85 -11 16.567.574 3,2 820.673 72,92 (Continua)

rea de lavouras

% da rea de lavouras em relao a rea total

Variao da rea de lavouras entre os censos (%)

rea de pastagens

88 141.733 107.633.043 122.335.386 154.138.529 165.652.250 174.599.641 179.188.431 177.700.472 51,14

% da rea de pastagens em relao a rea total

Variao da rea de pastagens entre os censos (%)

rea de matas 27,94

48.916.653

91.291.642 101.359.334 112.964.273 113.502.742 110.653.683 31,04

% da rea de matas em relao a rea total

Variao entre censos (%)

Total de pessoal ocupado

Mdia de pessoal ocupado por estabelecimento

Total de tratores

A Agricultura Brasileira

Mdia de rea de lavoura (ha) por trator

(Continuao) Censos 1920 1940 1950 1960 1970 1975 1980 1985 1995 2006

Descrio

Efetivo de animais 34.392.419 0,35 2,56 16.839.192 4,15 59.274.267 31,31 69,95 61,5 34,26 44,06 36,41 11,36 23,24 11,51 -7,18 -6,58 22.970.814 25.579.851 31.523.640 35.151.668 32.628.723 30.481.278 2,3 2,18 1,96 1,63 1,48 1,4 1,16 27.811.244 -8,76 36,34 19,51 40,19 29,42 16,14 8,43 19,54 46.891.208 56.041.307 78.562.250 101.673.753 118.085.872 128.041.757 153.058.275 171.613.337 12,12 0,93 31.189.339 12,15

Total de bovinos -

34.271.324

Variao de bovinos entre os censos (%)

Relao da rea de pastagem por total de bovino

Total de sunos -

16.168.549

Variao de sunos entre os censos (%)

Total de galinhas, galos, frangos, frangas e pintos

77.830.259 132.274.998 213.622.503 286.810.202 413.179.594 436.808.788 718.538.029 1.401.340.989 5,72 64,5 95,03

Variao entre censos (%)

Produo animal 4.464 13.453 22.015 33.617 31.519 112.557 184.300 268.376 556.410 878.337 1.829.755 2.750.892 3.698.260 6.303.111 8.513.783 11.596.276 1.248.083 30.072 12.846.432 1.376.732 23.877 17.931.249 1.885.415 13.724 20.157.682 2.834.419 10 210

Produo leite vaca (mil litros)

Produo ovos de galinha (mil dz)

Produo de l (ton)

Produo vegetal

Caf 520.402 2.215.658 234,87 522,76 666,37 2.465.450 4.030.614 792.783 1.288.831 2.685.865 752.737 1 635.666 460,2 1.651.465 2.266.372 728,68 1.397.452 2.449.225 570,57 2.442.003 2.636.704 926,16 1.873.189 1.812.250 1.033,63 2.360.756 1.687.851 1.398,68

Produo em toneladas

rea colhida (ha)

Rendimento mdio (kg/ha)

Cacau 66.883 197.129 339,29 303.347 483,7 108.076 146.728 169.050 398.958 423,73 204.478 419.965 486,89 301.821 457.962 659,05 352.998 474.837 743,41 422.737 691.026 611,75 242.104 679.778 356,15 199.172 515.871 386,09 (Continua)

Produo em toneladas

Produtividade Total dos Fatores e Transformaes da Agricultura Brasileira: anlise dos dados...

rea colhida (ha)

Rendimento mdio (kg/ha)

23

(Continuao) 24 Censos 1920 1940 1950 1960 1970 1975 1980 1985 1995 2006

Descrio

laranja 15.323 13.078 14.856 18.185 17.186 18.721 16.505 57.135 103.009 207.457 252.098 456.458 632.525 946.886 1.273.972 875.490 1.347.134 3.081.997 4.584.517 7.844.649 11.841.691 15.628.487 11.690.719 596.919 19.585

Produo em toneladas

rea colhida (ha)

Rendimento mdio (kg/ha)

uva 5.674,21 7.110,99 8.369,94 10.327,9 9.100,17 34.657 50.419 60.856 52.869 46.878 114.411 196.651 358.529 509.361 546.026 426.598 728.423 58.657 12.418,35 653.275 56.370 11.589,05 828.892 63.483 13.056,91

Produo em toneladas

rea colhida (ha)

Rendimento mdio (kg/ha)

Arroz em casca 831.495 532.384 1.561,83 1.287,17 1.275,31 1.222,43 1.333,06 2.163.653 2.950.043 4.312.134 5.662.875 1.196.500 2.784.989 3.762.212 5.271.272 7.548.930 8.086.747 5.712.072 1.415,73 8.986.289 5.173.330 1.737,04 8.047.895 2.968.126 2.711,44 9.447.257 2.409.587 3.920,70

Produo em toneladas

rea colhida (ha)

Rendimento mdio (kg/ha)

Feijo em gro 725.069 672.912 1.077,51 524,65 398,07 2.363.631 3.566.218 4.081.950 372,09 681.147 1.240.075 1.419.602 1.518.846 1.598.252 3.895.498 410,28 1.732.044 4.361.467 397,12 2.235.810 5.928.033 377,16 2.063.723 4.069.615 507,11 3.108.983 4.327.696 718,39

Produo em toneladas

rea colhida (ha)

Rendimento mdio (kg/ha)

milho em gro 5.359.863 5.311.799 1.253,94 6.660.680 8.374.406 7.791.314 1.074,84 12.770.216 10.670.188 1.196,81 14.343.556 10.741.210 1.335,38 15.722.581 10.338.592 1.520,77 17 774 404 12 040 441 1.476,23 25.511.889 10.448.537 2.441,67 42.281.800 11.724.362 3.606,32 (Continua)

Produo em toneladas

4.999.697

rea colhida (ha) 2.039,54

2.451.382

A Agricultura Brasileira

Rendimento mdio (kg/ha)

(Continuao) Censos 1920 1940 1950 1960 1970 1975 1980 1985 1995 2006

Descrio

Trigo em gro 87.180 136.069 640,7 706,1 926,17 679,15 914,11 1.518,73 1.700,56 515.661 2.057.898 2.301.145 2.638.320 2.518.086 842.730 96.885 364.108 503.715 1.905.961 1.562.819 2.411.724 3.824.286 1.433.116 2.257.598 1.300.006 1.736,61

Produo em toneladas

rea colhida (ha)

Rendimento mdio (kg/ha)

Soja em gro 1.928 2.185.832 862,02 1.541,70 1.639,06 5.656.928 7.783.706 45.023 216.033 1.884.227 8.721.274 12.757.962 16.730.087 9.434.686 1.773,25 21.563.768 9.240.301 2 333,67 40.712.683 15.646.980 2 601,95

Produo em toneladas

rea colhida (ha)

Rendimento mdio (kg/ha)

Cana-de-acar 17.920.711 853.270 26.861,49 34.195,83 39.969,83 42.979,46 1.165.572 1.695.258 1.860.401 22.920.101 39.857.707 67.759.180 79.959.024 139.584.521 229.882.037 259.806.703 2.603.292 53.618,47 3.798.117 60.525,26 4.184.599 62.086,4 384.165.158 5.577.651 68.875,8

Produo em toneladas 414.578

13.985.999

rea colhida (ha)

Rendimento mdio (kg/ha)

33.735,51

Algodo herbceo em caroo 332.338 378.599 877,81 377,7 438,49 2.037.413 2.180.800 1.168.130 769.528 956.249 1.261.704 1.485.280 849,47 935.979 1.014.005 923,05 1.170.597 1.044.457 1.120,77 2.178.455 2.048.772 1.063,3 814.188 610.704 1.333,2 2.350.132 786.974 2.986,29

Produo em toneladas

rea colhida (ha)

Rendimento mdio (kg/ha)

Produtividade Total dos Fatores e Transformaes da Agricultura Brasileira: anlise dos dados...

Fonte: IBGE, Censo Agropecurio 2006.

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A Agricultura Brasileira

3 mETodoloGiA

A PTF interpretada como o aumento da quantidade de produto que no explicado pelo aumento da quantidade dos insumos, mas pelos ganhos de produtividade destes. Ela mede a relao entre o produto total e o insumo total. Detalhes sobre os conceitos envolvidos e a construo do ndice podem ser vistos especialmente em Jorgenson (1996) e Christensen (1975). H tambm vrias notas de Eliseu Alves (s.d.) discutindo questes de produtividade. A expresso (1) define o ndice de Tornqvist usado para a obteno da produtividade total dos fatores. Este ndice uma aproximao discreta do ndice de Divisia (CHAMBERS, 1998), sendo portanto ideal para a anlise de variveis econmicas, uma vez que estas se apresentam sob a forma discreta, e no contnua, como define o ndice de Divisia.
(1)

Nessa expresso, os termos Yi e Xj so, respectivamente, as quantidades dos produtos e dos insumos. Si e Cj so, respectivamente, as participaes do produto i no valor total da produo e do insumo j no custo total dos insumos. O lado esquerdo da expresso (1) define a variao da produtividade total dos fatores entre dois perodos sucessivos de tempo. O primeiro termo o logaritmo da razo das quantidades em dois perodos de tempo sucessivos, ponderados pela mdia da participao de cada produto no valor total da produo. O segundo termo o logaritmo da razo de quantidades de insumos em dois perodos de tempo sucessivos, ponderados pela mdia da participao de cada insumo no custo total. Verifica-se, portanto, que a construo do ndice de Tornqvist requer a disponibilidade de preos e quantidades para todos os produtos e insumos utilizados. A relao entre a produtividade total dos fatores (PTFt) no perodo t e a produtividade total dos fatores no perodo anterior (PTF(t-1)) obtida calculando-se o exponencial da expresso (1). Feito isto, para obter o ndice de PTF em cada ano, considera-se um ano-base como 100, e se encadeiam os ndices dos anos subsequentes. Este processo chamado de encadeamento de ndices. O procedimento para obter o encadeamento pode ser visto em Thirtle e Bottomley (1992) e tambm em Hoffmann (1980, p. 325).

Produtividade Total dos Fatores e Transformaes da Agricultura Brasileira: anlise dos dados...

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Outro indicador utilizado para analisar as transformaes na agricultura o ndice de mudana estrutural.1 Sua obteno se d a partir de uma medida de dissimilaridade baseada no cosseno, explicitada na frmula (2). Esta representao mede o ngulo q, formado entre dois vetores correspondentes a perodos de tempo.

(2)

Na frmula, Sit e Si(t-1) se referem a participaes do produto i no valor total da produo em perodos sucessivos. Estas participaes servem como parmetros estruturais para o clculo do indicador proposto. O valor do ngulo, medido em graus de mudanas estrutural, se encontra compreendido entre zero (nulo) e um (mximo): . Este indicador deve ser interpretado da seguinte forma (RAMOS, 1991): quanto mais prximo for de zero, maiores sero as mudanas estruturais ocorridas entre dois perodos; quanto mais prximo de um, menores sero as mudanas entre os dois perodos considerados. Outro indicador utilizado neste trabalho para analisar as transformaes na agricultura o ndice de diversificao. Este ndice tambm construdo a partir das participaes de cada produto no valor bruto da produo, sendo definido pela expresso (3) (HOFFMANN et al.,1984). Ele igual a um no caso de haver apenas uma atividade (cultura ou criao) e cresce com a diversificao. A definio inclui o comentrio de Rodolfo Hoffmann (MAPA, 2010) realizado durante um seminrio realizado no Ministrio da Agricultura em maro de 2010. (3) onde Sit a participao da atividade i no valor total da produo. Quanto maior for este ndice, maior ser o grau de diversificao.
4 FoNTES dE dAdoS E dEFiNiES dAS vArivEiS

Os dados utilizados para a construo dos indicadores utilizados neste trabalho so em sua quase totalidade oriundos do IBGE. Como o trabalho busca atualizar um estudo anterior que teve por base os dados dos censos agropecurios de 1970 a 1995-1996, a principal fonte so os censos agropecurios de 1970, 1975, 1980, 1985, 1995-1996 e 2006. Neste trabalho foram mantidos os resultados obtidos
1. Ver Ramos (1991).

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A Agricultura Brasileira

no trabalho anterior (GASQUES e CONCEIO, 2000; 2001) e incorporadas as informaes do Censo Agropecurio 2006, seguindo-se rigorosamente o procedimento utilizado no trabalho anterior. O Censo Agropecurio 2006 incorporou novas atividades e tambm mudou unidades de medio de diversos produtos.2 Estes aspectos foram tratados na

forma indicada ao longo do trabalho.

Como a PTF uma relao entre um ndice de produto total e um ndice de insumo total, apresentam-se inicialmente as informaes necessrias para a obteno do ndice do produto e, em seguida, as referentes ao ndice de insumos utilizados na produo. O ndice de produto foi obtido pela agregao da pecuria, produo vegetal e agroindstria rural. Na classificao do IBGE, a diversificada pecuria brasileira composta por bovinos, caprinos, bubalinos, asininos, muares, coelhos, carnes, sunos, aves, leite e seus derivados, l, mel de abelha, casulos, ovos de galinhas e de outras aves, e embutidos. Na produo vegetal, esto includas silvicultura, extrao vegetal, horticultura, floricultura, lavouras permanentes e lavouras temporrias. Finalmente, na agroindstria rural, encontram-se as transformaes de produtos dos estabelecimentos, entre os quais esto farinha de mandioca, carvo vegetal, queijos e requeijo, embutidos, polpas de frutas e outros. A relao de produtos utilizada neste trabalho compreende 367 itens. Para construir o ndice de produto, so necessrias as informaes de quantidades produzidas e de valor, pois estas informaes so utilizadas para a construo das participaes (Sit) e das relaes de quantidades (Yi/Yit) do ndice de Tornqvist. As atividades para as quais o censo no apresenta a quantidade produzida, apenas o valor, como a floricultura, no foram consideradas no clculo do ndice do produto. Na pecuria, o valor da produo de 2006 foi considerado de diversas formas, mas todas no sentido de representar o fluxo do produto durante o ano do censo. Em bovinos, sunos, ovinos, caprinos, coelhos e bubalinos, tomaramse as quantidades e valores de vendas e os abates; em asininos e muares, foram consideradas as quantidades e valores das vendas. Nos demais itens, como mel, casulos, ovos, leite e outros, foram utilizadas as quantidades produzidas e o valor da produo.3 Para se calcular o ndice de produto das atividades que compem a produo vegetal e a agroindstria rural, as quantidades produzidas e os valores da produo foram tomadas diretamente.

2. Ver IBGE (2006, tabela 1, p. 37). 3. Informaes sobre como isso foi feito em cada atividade podem ser obtidas com os autores.

Produtividade Total dos Fatores e Transformaes da Agricultura Brasileira: anlise dos dados...

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Na construo do ndice de insumo, so tambm necessrias as informaes sobre quantidade e custo dos insumos utilizados. Assim como ocorre no caso do ndice de produto, as quantidades utilizadas e o custo dos insumos so necessrios para se calcularem as participaes dos insumos no custo e tambm a relao entre as quantidades de insumos usadas nos perodos presente e anterior. As variveis utilizadas trazem em si a concepo de fluxo, pois representam as quantidades e os custos dos insumos utilizados ao longo do ano. A lista dos insumos utilizados foi construda combinando-se as informaes de uso de insumos contidas no censo com as informaes correspondentes nas tabelas de despesas. ampla a lista de insumos utilizada. Estes insumos dizem respeito s atividades contidas nos principais grupos considerados pelo censo, como pecuria, produo vegetal e agroindstria rural. A terra compreendeu as reas com lavouras temporrias e permanentes, reas com pastagens naturais e plantadas, e as reas com matas e florestas plantadas. Estas categorias esto contidas no grupo denominado utilizao das terras nos estabelecimentos por tipo de utilizao. Deste modo, a quantidade de terra foi estimada somando-se as reas utilizadas com os diversos usos citados. Como a terra utilizada considerada uma varivel de fluxo, o preo utilizado para obter o valor da terra o preo de arrendamento. Este o que expressa melhor o custo de uso da terra. Os preos de arrendamento de terras no foram os preos publicados no censo na apresentao das despesas com arrendamentos, pois se percebeu uma distoro no preo por hectare em estados onde a quantidade de terras arrendadas era superior quantidade total de terras. Optou-se, ento, pelo uso dos preos mdios de arrendamento de terras de lavouras e pastagens da Fundao Getulio Vargas (FGV). Este procedimento foi mantido para o Censo Agropecurio 2006. O preo das terras de matas e florestas plantadas utilizado foi o preo mdio de pastagens, pois a FGV no faz levantamento dos preos mdios de terras de matas e florestas plantadas. Para o conjunto de estados cujos preos de arrendamento no so publicados pela FGV, tomaram-se os preos de arrendamentos para o Brasil. Com relao mo de obra, utilizou-se o total de pessoal ocupado, que compreende os empregados permanentes e temporrios, e os responsveis e membros com laos de parentesco com o produtor. No trabalho anterior (GASQUES e CONCEIO, 2001), o custo do pessoal ocupado foi obtido de maneira um pouco diferente da utilizada no trabalho atual. Uma vez que o Censo Agropecurio 2006 atribui remunerao ao pessoal sem laos de parentesco com o produtor e ao pessoal com laos de parentesco com o produtor, as despesas com mo de obra foram obtidas diretamente. Utilizou-se a quantidade de mo de obra ocupada sem laos de parentesco com o produtor e a sua respectiva remunerao,

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A Agricultura Brasileira

e a quantidade de mo de obra ocupada com laos de parentesco com o produtor e sua correspondente remunerao. Por meio deste procedimento, chegou-se ao nmero de pessoas ocupadas e s despesas com salrios do pessoal ocupado. No foi feita diferenciao de sexo e idade, o que pode ter causado superestimao dos custos com a mo de obra. Para os adubos, corretivos e agrotxicos, foram utilizados os dados de despesas divulgados pelo censo agropecurio. As quantidades foram obtidas no Anurio Estatstico do Brasil do IBGE e referem-se ao princpio ativo, pois este indica melhor a quantidade consumida destes insumos. Este consumo, em cada Unidade da Federao, foi calculado da seguinte forma: estimou-se a participao de cada uma delas no valor total da produo agrcola do pas. Em seguida, a participao foi multiplicada pela quantidade de insumos consumidos no pas. Desta forma, foram obtidas estimativas do consumo de adubos, corretivos e agrotxicos para cada Unidade da Federao. Para 2006, utilizaram-se a quantidade de fertilizantes informada pela Associao Nacional para Difuso de Adubos (Anda) e a quantidade de calcrio estimada pela Associao Brasileira dos Produtores de Calcrio Agrcola (Abracal). As quantidades de agrotxicos foram obtidas junto Associao Nacional de Defesa Vegetal (ANDEF). Assim, combinaram-se as quantidades utilizadas e suas despesas. As informaes sobre a quantidade utilizada de tratores e seus custos foram extradas de Barros (1999), pois os censos no fornecem estas informaes de modo adequado para o clculo do ndice de insumos. Optou-se por usar este trabalho como fonte de informao para a construo das sries de quantidade e valor do capital, pois nele o autor faz um estudo minucioso para o clculo destas sries. Utilizou-se a srie de estoque de tratores expressa em unidades, no em potncia, e o valor do estoque foi estimado a partir da taxa de depreciao de 7% ao ano (a.a.). Para 2006, empregou-se a quantidade de tratores levantada pelo censo, e o valor foi obtido a partir da correo do valor de 1995, estimado por Barros (1999). Esta correo dos valores de 1995 para 2006 foi feita por meio do ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) da FGV.4 Foram utilizadas as quantidades levantadas pelo Censo Agropecurio 2006 para todos os combustveis (lcool, bagao, gs, gasolina, lenha, leo diesel e querosene). Para lcool, leo diesel e gasolina, foram empregados os preos da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), pois no foram publicados os dados de valor para estes insumos.
4. Mais detalhes sobre esse procedimento podem ser obtidos com os autores.

Produtividade Total dos Fatores e Transformaes da Agricultura Brasileira: anlise dos dados...

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5 rESulTAdoS

A apresentao dos resultados feita em duas partes. Na primeira, so apresentados os resultados dos ndices de PTF para o Brasil e as Unidades da Federao (UFs). Na segunda parte, apresentam-se os resultados dos indicadores de mudana estrutural e do ndice de especializao. Esta separao entre as duas partes apenas didtica, pois conceitualmente h relao estreita entre ambas.
5.1 Produtividade total dos fatores (PTF): Brasil e unidades da Federao

Para o Brasil, a PTF apresenta trajetria crescente nos 36 anos analisados de desenvolvimento da agricultura. Em nenhum dos perodos considerados, a PTF apresenta queda. Isto leva concluso de que a agricultura tem crescido de maneira continuada. A PTF passa de um ndice 100 em 1970 para 224 em 2006. Houve, no perodo, um crescimento de 124%. O ndice de produto passou de 100 em 1970 para 343 em 2006. O ndice de insumos passou de 100 para 153 entre os dois pontos de comparao (tabela 2). Nota-se que, enquanto o produto da agricultura uma combinao da produo vegetal, pecuria e agroindstria rural cresceu 243% entre 1970 e 2006, o uso de insumos cresceu apenas 53%. Este resultado mostra que o crescimento da agricultura brasileira tem se dado principalmente com base na produtividade.
TABELA 2 ndice de produto, ndice de insumos e PTF
UFs Brasil ndice de produto ndice de insumos PTF (100) 1970 1975 1980 1985 1995 2006 1970 1975 1980 1985 1995 2006 1970 1975 1980 1985 1995 2006 100 139 173 211 244 343 100 122 142 149 137 153 Regio Norte Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins 100 101 129 132 152 258 100 151 134 121 143 153 100 103 127 131 87 63 100 117 151 182 184 201 100 140 98 170 155 67 88 100 87 86 72 71 67 95 78 82 92 58 128 228 72 100 114 122 142 178 224

100 108 137 100 100 100 100 75 95 76 84 75 104 52

100 137 169 196 152

100 135 207 225 226 320 100 308 547 1043 1566 3346 100 108 178 226 329 328 100 134 147

100 143 199 236 208 238 100 404 1051 1342 1715 2230 100 129 150 132 192 102 100 88 145

109 135 91 150

119 171 171 320 100 151 101

Regio Nordeste Alagoas Bahia Cear 100 153 183 238 233 383 100 119 132 143 141 265 100 164 151 194 242 355 100 126 158 163 134 114 100 121 143 167 142 147 100 99 112 116 102 91 100 121 115 146 174 336 100 99 92 86 99 180

100 166 135 168 238 391 (Continua)

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A Agricultura Brasileira

(Continuao) Maranho UFs Paraba Pernambuco Piau 100 118 146 146 153 309 ndice de produto 100 126 144 144 124 127 ndice de insumos 100 94 102 101 123 243 PTF (100)

1970 1975 1980 1985 1995 2006 1970 1975 1980 1985 1995 2006 1970 1975 1980 1985 1995 2006 100 155 139 183 187 187 100 138 164 203 187 259 100 142 132 172 201 375 100 126 113 123 100 107 118 118 90 97 78 84 100 123 123 149 207 241 100 130 139 172 193 308 100 123 93 119 174 249

100 116 142 145 115 150 100 110 125 121 99 83

Rio Grande do 100 153 153 188 244 256 Norte Sergipe 100 113 142 160 182 237

100 139 122 156 247 310 100 100 121 120 145 217

100 113 118 133 125 109 Regio Sudeste

Esprito Santo Minas Gerais

100 110 116 161 220 319 100 140 163 214 236 312

100 111 141 171 202 108 100 158 205 205 172 169 100 118 125 124 90 75

100 100

99 89

83 79

94

109 296

105 137 185

Rio de Janeiro 100 150 159 168 139 134 So Paulo 100 139 176 215 209 257

100 127 127 135 156 180 100 117 120 160 164 184

100 119 146 134 128 139 Regio Sul

Paran Rio Grande do Sul

100 203 256 313 337 477 100 132 155 173 199 278

100 127 133 134 119 139 100 135 159 141 133 167 100 115 134 134 135 148 Regio Centro-Oeste

100 160 192 234 284 343 100 98 97 123 149 167

Santa Catarina 100 137 205 254 343 516

100 119 153 189 253 349

Distrito Federal 100 166 390 644 992 1493 Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul 100 155 192 219 282 358 100 44 80 155 378 944

100 128 266 308 382 512 100 131 151 107 109 125 100 51 69 78 111 182

100 130 146 209 260 292 100 119 127 204 258 287 100 85 117 198 341 518

100 144 204 338 412

100 111 113 111 131

100 130 180 304 315

Fonte: Resultados da pesquisa.

O grfico 1 ilustra adicionalmente esses resultados, apresentando os ndices de produto, insumos e a PTF. A diferenciao das linhas mostra que, at 1995, a produo agrcola brasileira era impulsionada principalmente pelo aumento do uso de insumos. Isto pode ser constatado visto que a linha vermelha (dos insumos) est acima da linha verde (da PTF). Este foi, de fato, um perodo no qual houve acentuado crescimento a partir de ocupaes de terras em regies novas como o Centro-Oeste. Tambm caracterizou-se pela concesso de grandes subsdios ao crdito rural e por um padro de crescimento no qual se introduzia de forma crescente a tecnologia na agricultura (GRAZIANO DA SILVA, 1998).

Produtividade Total dos Fatores e Transformaes da Agricultura Brasileira: anlise dos dados...

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GRFICO 1 ndice de produto, ndice de insumos e PTF

Fonte: Resultados da pesquisa.

Observando-se os resultados no mais por intermdio dos ndices, mas por meio das taxas anuais de crescimento, verifica-se que o ndice do produto cresceu, entre 1970 e 2006, 3,48% a.a. em mdia (tabela 3). No perodo de 1995 a 2006, o crescimento do produto foi de 3,14% a.a. Os estados de Mato Grosso e Rondnia foram os que apresentaram as maiores taxas de crescimento em ambos os perodos. Em Rondnia, o ndice cresceu 10,24% a.a. entre 1970 e 2006, e 7,15% entre 1995 e 2006. Em Mato Grosso, cresceu a mais de 6% a.a. no perodo histrico (1970 a 2006), e 8,68% entre 1995 e 2006. As taxas mdias anuais de crescimento da PTF no perodo histrico foram de 2,27%, e de 2,13% no perodo de 1995 a 2006.
TABELA 3 Taxas de crescimento
UFs
BrASil ndice de produto 2006/ 1970 3,483 2006/ 1995 3,138 ndice de insumos 2006/ 1970 1,189 2006/ 1995 0,991 2006/ 1970 2,267 PTF 2006/ 1995 2,126 Produtividade da terra 2006/ 1970 3,316 2006/ 1995 3,158 Produtividade da mo de obra 2006/ 2006/ 1970 1995 3,528 3,409

Regio Norte
Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins 2,669 1,195 -1,266 3,287 10,242 3,351 4,931 0,641 -2,906 3,242 7,147 -0,035 0,873 1,958 -1,101 -0,367 2,434 9,007 0,064 0,783 -7,319 -4,872 1,229 2,416 -5,581 4,614 0,697 2,322 -0,902 0,833 1,133 3,285 4,115 8,589 2,066 1,988 4,619 5,874 -3,576 1,315 0,941 -2,201 2,245 7,174 3,876 2,609 -0,069 -5,199 1,158 4,743 4,485 2,284 1,606 0,879 -1,609 2,005 4,844 2,905 4,862 1,423 -2,168 3,580 7,469 0,706 1,446

(Continua)

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A Agricultura Brasileira

(Continuao)
UFs ndice de produto 2006/ 1970 2006/ 1995 ndice de insumos 2006/ 1970 2006/ 1995 2006/ 1970 PTF 2006/ 1995 Produtividade da terra 2006/ 1970 2006/ 1995 Produtividade da mo de obra 2006/ 2006/ 1970 1995

Regio Nordeste
Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande Do Norte Sergipe 3,804 2,742 3,580 3,184 1,756 2,678 3,737 2,647 2,431 4,647 5,873 3,537 6,623 0,000 3,017 5,808 0,426 2,467 0,365 1,077 -0,272 0,672 -0,698 -0,477 1,140 -0,525 0,248 -1,449 0,305 -1,047 0,239 -1,369 -1,246 2,432 -1,627 -1,225 3,426 1,647 3,863 2,495 2,471 3,170 2,568 3,190 2,178 6,186 5,551 4,633 6,369 1,388 4,317 3,296 2,087 3,737 3,637 2,286 3,884 2,526 2,022 2,703 3,591 2,952 2,413 4,583 5,959 3,129 5,334 0,186 2,749 4,627 0,338 2,883 3,677 2,485 3,425 3,172 2,052 2,962 2,939 3,001 2,285 4,377 6,037 3,679 7,450 -0,038 3,236 4,852 1,591 2,898

Regio Sudeste
Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo 3,276 3,209 0,826 2,654 3,429 2,580 -0,330 1,875 0,208 1,463 -0,805 0,925 -5,537 -0,182 -1,628 0,780 3,062 1,721 1,644 1,713 9,492 2,767 1,320 1,086 3,300 3,486 1,214 2,752 4,052 3,280 0,199 1,962 3,219 2,685 1,301 3,103 3,770 3,013 0,062 1,861

Regio Sul
Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina 4,436 2,884 4,666 3,196 3,100 3,787 0,921 1,432 1,095 1,455 2,052 0,805 3,482 1,432 3,532 1,716 1,026 2,958 4,228 2,984 4,620 3,347 3,207 3,998 4,952 2,903 4,926 3,564 3,444 4,487

Regio Centro-Oeste
Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul 7,799 3,606 6,436 3,788 2,185 8,679 1,819 4,638 0,620 1,685 2,689 1,223 4,631 1,498 3,021 2,968 4,672 1,070 0,950 3,869 0,317 7,777 4,015 6,702 3,799 2,661 8,101 1,851 6,464 3,800 6,647 2,553 2,590 8,661 1,932

Fonte: Resultados da pesquisa.

Verificando-se quanto do crescimento do produto se deveu produtividade, observa-se que, entre 1970 e 2006, 65,0% do crescimento do produto agropecurio foi devido ao aumento da produtividade total dos fatores, e 35,0%, ao aumento da quantidade de insumos. No perodo de 1995 a 2006, 68,0% do crescimento do produto se deveu ao acrscimo de produtividade, e 32,0% ao aumento da quantidade de insumos. Portanto, a produtividade tem sido o principal estimulante do crescimento da agricultura brasileira. Observando-se, na tabela 3, o crescimento da produtividade da terra e da mo de obra, percebe-se que, tanto no perodo de 1970 a 2006 como de 1995 a

Produtividade Total dos Fatores e Transformaes da Agricultura Brasileira: anlise dos dados...

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2006, a taxa de crescimento anual da produtividade da mo de obra foi superior do crescimento da produtividade da terra. Entretanto, a produtividade da mo de obra refere-se a uma produtividade bruta, em cuja composio a produtividade da terra o principal componente. Por esta razo, no se pode afirmar que a produtividade da mo de obra tenha sido mais decisiva que a da terra na formao da PTF. Como alguns estudos tm mostrado, tem havido aumento da qualificao da mo de obra ocupada na agricultura (DEL GROSSI e GRAZIANO DA SILVA, 2006; BALSADI, 2006; DE NEGRI, 2006). Esta tem sido uma das causas do aumento de produtividade da mo de obra. Faz parte tambm deste processo de aperfeioamento do pessoal ocupado a melhoria da gesto dos estabelecimentos rurais, como algumas pesquisas da Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) tm demonstrado. O aumento da eficincia das mquinas e dos equipamentos ocorrido nos ltimos anos foi sem dvida outro ponto decisivo para o aumento da produtividade do trabalho na agricultura. Estudo de Albuquerque e Silva (2008) aponta o aumento da capacidade operacional de mquinas e implementos agrcolas e os efeitos sobre o rendimento das operaes realizadas na cana-deacar.5 A tendncia de reduo dos tratores de menor potncia e expanso do uso de tratores de mdio e grande porte que tem sido observada ao longo dos ltimos anos outro fator determinante do aumento da produtividade do trabalho (ANFAVEA, 1972 a 2008). O aumento da produtividade da terra se deve ao aumento dos gastos em pesquisa, especialmente da Embrapa, e tambm incorporao de reas novas com maior produtividade, que ocorreram em parte deste perodo de mais de 30 anos. As inovaes tecnolgicas dos ltimos anos em arroz, milho, caf, cana-de-acar e produtos da pecuria foram enormes, como mostra estudo de Albuquerque e Silva (2008). Alm das inovaes introduzidas pela pesquisa no aperfeioamento da qualidade e produtividade, vrias outras ocorreram em processos de produo, tais como o sistema de plantio direto, a inoculao com bactrias, o manejo integrado de pragas, e a criao de variedades e espcies com plasticidade suficiente para se adaptarem s diferentes condies ambientais.

5. Ver tambm Terra Viva (2009).

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A Agricultura Brasileira

GRFICO 2 Produtividade da terra e mo de obra

Fonte: Resultados da pesquisa.

O aumento dos gastos com pesquisa afeta diretamente a produtividade. Verificou-se que um aumento de 1% nos gastos com pesquisa da Embrapa eleva em 0,2% o ndice de produtividade total dos fatores (GASQUES, BASTOS e BACCHI, 2009). Focalizando o crescimento da PTF no perodo 1995-2006, percebe-se, tambm, grande diversidade de crescimento entre os estados brasileiros. Neste perodo, dois estados da regio Norte (Par e Tocantins) tiveram crescimento da produtividade abaixo do crescimento da PTF do Brasil. No Nordeste, apenas Paraba e Rio Grande do Norte apresentaram crescimento da PTF abaixo da mdia brasileira. No Sudeste, Esprito Santo e Minas Gerais obtiveram crescimento da produtividade superior ao do Brasil. No Sul, o Rio Grande do Sul e o Paran tiveram crescimento da produtividade abaixo da mdia brasileira, e no Centro-Oeste, apenas Mato Grosso apresentou crescimento da PTF acima desta mdia.
GRFICO 3 Taxas de crescimento da PTF dos estados (1995-1996 a 2006)

Fonte: Resultados da pesquisa.

Produtividade Total dos Fatores e Transformaes da Agricultura Brasileira: anlise dos dados...

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5.2 mudana estrutural e diversificao

Nesta seo, so apresentados os resultados dos indicadores de mudana estrutural e de diversificao, procurando-se trazer informaes sobre as transformaes ocorridas na agricultura brasileira. Ambos os indicadores, como foi visto, foram construdos a partir das participaes dos diversos produtos que compem o censo agropecurio, embora a elaborao destes indicadores tenha como base apenas o valor da produo. Eles podem captar alteraes na composio dos insumos, pois existe relao estreita entre as decises de produo e o uso de insumos (GASQUES e CONCEIO, 2001). Para tornar mais clara a interpretao dos ndices de mudana estrutural, o quadro 1 mostra a participao dos dez principais produtos no valor total da produo agropecuria em vrios anos do censo agropecurio. Nota-se que a atividade pecuria se mantm no topo da relao em todos os anos apresentados. Outros produtos vo desaparecendo da lista, como feijo, mandioca, algodo, arroz e ovos de galinha. Alguns produtos melhoram de posio, como a canade-acar, e outros ingressam na relao dos principais produtos. O ndice de mudana estrutural procura representar esta dinmica ao longo do tempo.
QUADRO 1 Participao dos dez produtos de maior valor Brasil (1995 e 2006)
1995
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Bovinos Cana-de-acar Leite Soja em gro Milho em gro Galinhas, galos, frangos, frangas e pintos Caf em coco Sunos Arroz em casca Ovos de galinha Fonte: Resultados da pesquisa.

%
15,6 11,4 10,0 9,1 7,0 6,3 5,3 3,7 3,4 2,9 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Bovinos Cana-de-acar Soja em gro Milho em gro Leite Caf em coco

2006

%
14,1 12,7 11,0 7,3 5,7 5,5 4,0 3,3 3,0 2,7

Galinhas, galos, frangos, frangas e pintos Banana Sunos Laranja

A mudana na composio dos produtos levou, tambm, a acentuada alterao na composio dos fatores na agricultura. Vrias mudanas podem ser observadas na composio dos insumos, mas a que mais chama ateno o custo do pessoal ocupado em 1970, representava 51,0% do custo total, e em 2006, esta relao baixou para 16,1%. Tratores tambm tiveram um grande aumento de participao no custo, passando de 7,0% em 1970 para 17,8% em 2006. Energia eltrica, adubos e corretivos, e leo diesel tambm apresentaram elevaes expressivas em seu peso nos custos.

38

A Agricultura Brasileira

QUADRO 2 Participao dos insumos Brasil (1970, 1995-1996 e 2006)


1970*
Pessoal ocupado Terra Valor dos estoques de tratores Adubos e corretivos Lenha Agrotxicos Gasolina leo diesel Querosene Energia eltrica comprada Gs liq. petrleo TOTAL

%
51,0 33,3 7,0 3,7 1,4 1,3 0,8 0,7 0,4 0,2 0,1 Terra

1995/1996
Pessoal ocupado Valor dos estoques de tratores Adubos e corretivos Agrotxicos leo diesel Energia eltrica comprada Lenha Gasolina lcool Bagao

%
46,5 23,0 17,1 6,0 3,0 2,4 1,4 0,4 0,3 0,1 0,0 Terra

2006
Valor dos estoques de tratores Adubos e corretivos Pessoal ocupado Agrotxicos Energia eltrica comprada leo diesel Lenha Gasolina lcool Bagao

%
30,7 17,8 16,3 16,1 9,9 4,6 3,3 0,7 0,6 0,1 0,0 100,0

100,0 TOTAL

100,0 TOTAL

Fonte: Resultados da pesquisa.

A figura 1 mostra os resultados do ndice de mudana estrutural para o Brasil entre diversos intervalos de anos. Nota-se que o ponto mais distante do centro da figura o que representa o perodo 1995-2006. Pela definio do ndice, quanto mais prximo de zero ele estiver, maior ser a mudana estrutural. Como o perodo 1995-2006 o que est mais distante do centro, a mudana a menor. Isto significa que, neste perodo, j haviam ocorrido as principais mudanas estruturais indicadas pelas mudanas na composio do valor da produo. Observa-se, na figura 1, que os demais perodos esto mais prximos do centro, o que indica que neles aconteceram mudanas maiores que as ocorridas em 1995-2006.
FIGURA 1

Fonte: Resultados da pesquisa. Obs.: Intervalo de variao do ndice . Quanto mais prximo do centro, maior a mudana estrutural.

Produtividade Total dos Fatores e Transformaes da Agricultura Brasileira: anlise dos dados...

39

Embora os resultados do ndice de mudana estrutural no revelem mudanas acentuadas para o Brasil entre 1995 e 2006, os resultados por estado mostram duas transformaes importantes, a saber: i) reduo da importncia de atividades tradicionais como as relacionadas a bovinos, leite, cacau, caf, caju, mandioca, milho e arroz; e ii) aumento da importncia em termos de valor de novos produtos, especialmente frutas como banana, uva, manga e mamo. O aumento da importncia das frutas ocorre principalmente no Nordeste, onde tambm muito expressiva a reduo do valor relativo de produtos tradicionais. Nos estados do Rio Grande do Norte, Bahia e Pernambuco, particularmente expressivo o aumento da participao de frutas como melancia, mamo, coco, banana, uva e manga. Nos estados do Norte, como Rondnia e Par, as mudanas mais expressivas entre 1995 e 2006 foram a reduo da participao do caf em Rondnia (de 16,2% do valor da produo para 11,9%) e o acentuado aumento da participao de bovinos no valor da produo do estado (de 27,2% do valor total da produo em 1995 para 48,3% do valor em 2006). No Par houve, tambm, grande aumento do valor da produo de bovinos entre 1995 e 2006, de 22,9% do valor da produo para 30,4%. Adicionalmente, neste estado, foi grande a reduo de importncia da madeira no valor da produo, de 9,6% em 1995 para 1,3% em 2006.
FIGURA 2 ndice de mudana estrutural para o Brasil e estados

Fonte: Resultados da pesquisa. Obs.: Intervalo de variao do ndice . Quanto mais prximo do centro, maior a mudana estrutural.

40

A Agricultura Brasileira

A figura 2 mostra o ndice de mudana estrutural para os estados brasileiros desde 1975 at 2006. Lembrando que quanto mais prximo de zero for o ndice, maior ser a mudana estrutural, nota-se que, entre 1995 e 2006, as mudanas na composio dos produtos j estavam de certo modo consolidadas. Alguns estados, como Amap e Esprito Santo, porm, ainda se encontravam em fase de transformao. Outros estados fizeram suas transformaes j entre 1970 e 1975, como Paran, Rondnia e Rio de Janeiro. Outros, ainda, como So Paulo, Bahia e Esprito Santo, realizaram suas modificaes entre 1975 e 1980, e outros da em diante. Finalizando esta seo, so apresentados os resultados do ndice de diversificao da agricultura. O grfico 4 ilustra estes resultados para o Brasil e estados. Pela definio do ndice, quanto maior for o valor do ndice, menor ser o grau de especializao.
GRFICO 4 ndice de diversificao para o Brasil e uFs

Fonte: Resultados da pesquisa.

Conclui-se, a partir dos resultados do ndice de diversificao, que a tendncia geral tem sido a diversificao da agricultura, no sua especializao. Esta tendncia ocorreu para o Brasil e a maioria dos estados brasileiros. Isto pode ser inferido quando se observa que 2006 apresenta um ndice maior que 1995. Verifica-se que, para o Brasil, o ndice de diversificao em 2006 maior que o ndice de 1995. Logo, entre 1995 e 2006, a tendncia foi de diversificao, pois o ndice aumentou. Se o ndice tivesse diminudo, haveria tendncia para a especializao. Vrias informaes podem ser retiradas dos resultados referentes ao aumento do grau de diversificao. Dois pontos so, contudo, essenciais. Primeiro, a diversificao, do modo como vem sendo realizada no Brasil, em bases modernas,

Produtividade Total dos Fatores e Transformaes da Agricultura Brasileira: anlise dos dados...

41

pode ter efeitos muito positivos sobre o emprego e a renda. Isto porque a diversificao est ocorrendo predominantemente com a manuteno dos produtos de larga escala e a incorporao de produtos de elevado valor agregado, como os da pecuria e as frutas. Segundo, o direcionamento de polticas especficas como a irrigao e projetos como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) ofereceram uma base mnima de recursos financeiros, que permitiram a introduo de novos produtos na agricultura.
6 oBSErvAES FiNAiS SoBrE A TAXA dE CrESCimENTo dA PTF

A taxa mdia de crescimento anual da PTF no Brasil obtida neste trabalho de 2,13% a.a. entre 1995 e 2006. Mantm-se a tendncia de crescimento entre 1970 e 1995, sendo a taxa mdia de 2,33% a.a. Estes valores apresentam-se abaixo do que foi obtido em outros trabalhos. A mdia de crescimento para o perodo de 1975 a 2008, utilizando-se os dados anuais das estatsticas contnuas do IBGE, foi de 3,66% a.a. (GASQUES, BASTOS e BACCHI, 2009). Alguma diferena poderia ser atribuda ao painel de produtos, o qual, neste trabalho que tem como base os censos maior que os de outros estudos. Espera-se que a diferena de taxas no seja grande, pois os outros trabalhos abrangem menos produtos, mas estes representam quase a totalidade do valor da produo agropecuria do pas. Mesmo que a PTF no Brasil tenha crescido a uma taxa anual de 2,13%, ela fica acima da taxa observada nos Estados Unidos para o mesmo perodo (1995 a 2006), de 1,89% a.a. possvel que uma aparente subestimao dos dados de produo do Censo Agropecurio 2006 em algumas lavouras importantes possa estar afetando o crescimento da PTF.
TABELA 4 Comparaes de quantidades entre dados de produtos selecionados: lSPA1 e Censo 2006
Produtos
Algodo em caroo Arroz em casca Caf em gro Cana-de-acar Mandioca Milho em gro Soja em gro Trigo em gro

Censo 2006
2.350.132 9.447.257 2.360.756 384.165.158 16.093.942 42.281.800 40.712.683 2.257.598

LSPA( IBGE)
2.898.721 11.526.685 2.573.368 477.410.655 26.639.013 42.661.677 52.464.640 2.484.848

Diferena Absoluta
548.589 2.079.428 212.612 73.080.358 10.545.071 379.877 11.751.957 227.250

Diferena %
18,93 18,04 8,26 15,31 39,59 0,89 22,40 9,15

Fonte: IBGE, LSPA e Censo Agropecurio 2006. Nota: 1 Levantamento Sistemtico da Produo Agrcola.

42

A Agricultura Brasileira

Nota-se na tabela 4 que as diferenas de quantidades colhidas entre as informaes do Levantamento Sistemtico da Produo Agrcola (LSPA), que uma pesquisa contnua, e o censo agropecurio, so expressivas para alguns produtos. Os casos mais significativos so os do algodo em caroo, arroz em casca, cana-de-acar, mandioca e soja. Como estes produtos, especialmente a soja e a cana-de-acar, so bastante representativos no valor bruto da produo, caso confirmada a subestimao de quantidades pelo censo, pode haver alteraes na taxa de crescimento da PTF.
rEFErNCiAS

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A Agricultura Brasileira

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CAPTULO 2

Evoluo rECENTE dA ESTruTurA FuNdiriA E ProPriEdAdE rurAl No BrASil*

Rodolfo Hoffmann** Marlon Gomes Ney***

1 iNTroduo

O censo agropecurio, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a maior pesquisa estatstica realizada no Brasil com a finalidade de produzir e disponibilizar exclusivamente informaes sobre as caractersticas das atividades agropecurias. Com periodicidade decenal, os dados so coletados diretamente em todos os estabelecimentos agropecurios, independente de seu tamanho, de sua forma jurdica, de empreender atividade comercial ou de subsistncia, e de estar localizado em reas rurais ou urbanas (IBGE, 2009). Os dados do censo mais recente, de 2006, evidenciam a alta desigualdade na distribuio da posse da terra no Brasil, caracterizada pela enorme proporo da rea total agrcola ocupada pelos estabelecimentos com rea maior ou igual a 1 mil hectares. Eles representam apenas 0,95% do total de estabelecimentos agrcolas1 no pas e ocupam 44,4% da rea total, ao passo que aqueles com rea inferior a 10 hectares constituem 50,3% dos estabelecimentos e ocupam apenas 2,4% da rea total (IBGE, 2009). Os dados no deixam dvida de que a enorme desigualdade fundiria uma das marcas da evoluo histrica da economia brasileira, presente desde o surgimento da economia colonial, cuja base era o latifndio monocultor e o trabalho escravo permanece at hoje.

* A pesquisa contou com o apoio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO). ** Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). *** Professor associado do Centro de Cincias do Homem da Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF). 1. Excluindo-se os produtores sem rea.

46

A Agricultura Brasileira

Alm disso, uma comparao dos dados do Censo Agropecurio de 2006 com os de 1996 mostra estabilidade da desigualdade fundiria, medida pelo ndice de Gini em cerca de 0,856. Os dados contrastam com o que se esperaria de um pas que realizou no apenas uma diminuio significativa da desigualdade de renda e da pobreza nos ltimos anos, inclusive em reas rurais, mas que tambm assentou mais de 970 mil famlias, de 1995 a 2006, criando e ampliando linhas de crdito agrcola especiais para a agricultura familiar e agricultores assentados (INCRA, 2008a e 2008b). O nmero de contratos e o total de recursos liberados via Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) subiram, respectivamente, de 969 mil e R$ 2,2 bilhes, em 2000, para 1,8 milho e R$ 6,3 bilhes, em 2005 (GUANZIROLI, 2007). Os dados do censo agropecurio so a principal fonte de informaes para se analisar a distribuio da posse da terra no pas. O problema que, para analisar as mudanas recentes na estrutura fundiria brasileira, h problemas de comparabilidade dos dados do censo de 2006 com o de 1995/1996. A pesquisa mais recente tem o ano civil como perodo de referncia, ou seja, os dias de 1o de janeiro a 31 de dezembro de 2006, ao contrrio da realizada em 1995/1996, que considerou o ano agrcola de 1o de agosto de 1995 a 31 de julho de 1996. Enquanto no primeiro caso a coleta dos dados se iniciou em abril de 2007, no segundo ela comeou em agosto de 1996. O prprio IBGE (2009) afirma que necessrio considerar a influncia da mudana do perodo de coleta dos dados nas estimativas da distribuio da posse da terra. Ao se compararem os dois ltimos censos, preciso sempre se considerar a possibilidade de as variaes nos resultados serem explicadas, em alguma medida, pela alterao do perodo de referncia das pesquisas do ano agrcola para o civil, e no apenas por uma mudana real na estrutura fundiria. O motivo a existncia de estabelecimentos agrcolas precrios e temporrios mais fceis de serem identificados durante o perodo que vai do plantio colheita da safra. Como so menores os indcios de atividade agrcola aps a colheita e a possibilidade de encontrar os produtores na condio de parceiros e arrendatrios, que aps o fim da safra devolvem a terra ao seu dono e deixam o estabelecimento, a coleta de dados a partir de agosto de 1996, quando parte da agricultura temporria da safra 1995/96 deixou de existir, deve omitir um nmero maior de estabelecimentos precrios do que se ela fosse realizada em janeiro (HOFFMANN e GRAZIANO DA SILVA, 1999). O primeiro objetivo deste trabalho analisar a evoluo recente da distribuio da posse da terra no Brasil, considerando os problemas de

Evoluo recente da Estrutura Fundiria e Propriedade rural no Brasil

47

comparao dos dados do Censo Agropecurio de 1995/1996 com os dos censos de 1975, 1980, 1985 e 2006.2 Outro objetivo avaliar, cotejando os dados do censo com os da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), at que ponto o crescimento do nmero de pequenas propriedades agrcolas no pas, nos dois ltimos censos, pode ser atribudo expanso da agricultura familiar ou ao aumento do nmero de chcaras e stios adquiridos pela populao urbana que no depende da renda gerada no setor primrio. Na prxima seo, sero analisadas algumas caractersticas dos dados sobre rea dos estabelecimentos agrcolas, do censo agropecurio, e suas principais diferenas em relao aos dados sobre rea dos empreendimentos agrcolas, da PNAD. Conforme poder ser observado, a diferena entre a evoluo do nmero de pequenas propriedades nas duas pesquisas pode fornecer alguns indcios sobre a provvel causa do crescimento do nmero de propriedades agrcolas com menos de 10 hectares, de 1,4 milho de unidades, no censo de 1995/1996, para 1,8 milho, no de 2006.
2 iNFormAES SoBrE A BASE dE dAdoS E A diSTriBuio dA TErrA

No censo agropecurio, o IBGE (2009, p. 40) classifica como estabelecimento agropecurio toda unidade de produo dedicada, total ou parcialmente, a atividades agropecurias, florestais e aqucolas, subordinada a uma nica administrao: a do produtor ou a do administrador. Alm das unidades voltadas produo comercial e as de subsistncia, o IBGE considera recenseveis os hortos, reformatrios, asilos, escolas profissionais, hotis fazendas e locais para lazer, desde que tenham algum tipo de explorao agropecuria, florestal ou aqucola, com exceo dos quintais de residncia com pequenos animais e hortas domsticas. No ltimo censo, houve o acrscimo de duas novas categorias na varivel condio do produtor em relao s terras: produtor sem rea, com cerca de 255 mil unidades produtivas e 4,9% do total de estabelecimentos, e assentado sem titulao definitiva, com 189 mil unidades e 3,7% do total. No censo de 1995/1996, quando o IBGE coletava informaes sobre a produo agropecuria de empregados residentes nos estabelecimentos, aplicava um questionrio amplo para o estabelecimento e outro menor apenas para registrar o volume de produo dos empregados, o qual no representava um novo estabelecimento. Mas houve mudana no censo de 2006. Quando era identificada a existncia de atividade agropecuria desvinculada do responsvel pela administrao do estabelecimento (produtor), o instituto passou a classificar a produo do empregado como outro estabelecimento, agora considerado produtor sem rea, registrando todos os dados quantitativos e aplicando todos os parmetros da pesquisa (IBGE, 2009).
2. Os censos agropecurios de 1975, 1980 e 1985 tambm utilizam o ano civil como perodo de referncia.

48

A Agricultura Brasileira

Foi ento excluda, em todas as estimativas, a categoria de produtor sem rea criada no censo de 2006. O IBGE (2009, p. 33) afirma ainda que, no censo de 1995/1996, os recenseadores foram orientados a considerar os assentados sem titulao definitiva como ocupantes. Embora o instituto reconhea que alguns entrevistados, por j ocuparem a terra h muito tempo, possam ter se declarado proprietrios, recomenda que no acompanhamento da srie histrica, a categoria ocupante em 1995-1996 possa ser confrontada com os dados de 2006 dos totais entre as categorias assentado sem titulao e ocupante. Seguindo a recomendao do IBGE, as duas categorias foram agregadas na de ocupante. A tabela 1 mostra o nmero e a rea ocupada pelos estabelecimentos agropecurios, conforme trs estratos de rea e condio do produtor. Conforme se pode observar, h um ligeiro acrscimo do nmero de estabelecimentos, de cerca de 4,8 milhes para 4,9 milhes (+1,7%), o qual puxado pelo aumento do contingente de proprietrios, de 3,6 milhes para 3,9 milhes (+9,5%). Por outro lado, h uma clara tendncia diminuio do contingente de no proprietrios: parceiros, arrendatrios e ocupantes. A queda observada entre os censos de 1985 e 1995/1996, que poderia ser, em parte, explicada pela excluso dos estabelecimentos temporrios provocada pelo uso do ano agrcola em 1995/96, confirmada em 2006. Se no fosse a excluso, a variao estimada seria provavelmente menor de 1985 a 1995/96 e maior entre os dois ltimos censos.
TABELA 1 Nmero e rea total dos estabelecimentos agropecurios com declarao de rea, conforme trs estratos de rea e condio do produtor
Condio do produtor e ano
Proprietrio
1975 1980 1985 1995/96 2006 1.181.651 1.241.209 1.431.270 1.396.271 1.787.949 5.024 5.246 5.773 5.577 6.285 1.592.798 1.682.147 1.813.879 1.722.972 1.724.015 51.760 55.136 59.790 57.119 55.615 424.630 466.415 500.913 484.388 434.312 231.992 264.252 274.785 268.958 244.948 3.199.079 3.389.771 3.746.062 3.603.631 3.946.276 288.777 324.633 340.348 331.655 306.848

Menos de 10 ha Nmero rea (1 mil ha)

10 a menos de 100 ha Nmero rea total (1 mil ha)

100 ha e mais Nmero rea total (1 mil ha)

Total Nmero rea total (1 mil ha)

Arrendatrio
1975 1980 1985 1995/96 2006 481.839 475.057 466.777 200.245 156.836 1.120 1.114 1.039 448 361 68.132 86.816 85.049 52.827 58.170 1.968 2.497 2.651 1.657 1.811 19.911 23.520 22.683 14.864 15.104 6.610 9.226 8.067 6.544 6.834 569.882 585.393 574.509 267.936 230.110 9.698 12.837 11.758 8.649 9.005 (Continua)

Evoluo recente da Estrutura Fundiria e Propriedade rural no Brasil


(Continuao)

49

Condio do produtor e ano


Parceiro
1975 1980 1985 1995/96 2006

Menos de 10 ha Nmero rea (1 mil ha)


924 908 1.187 585 252

10 a menos de 100 ha Nmero rea total (1 mil ha)


1.307 1.431 1.570 836 440

100 ha e mais Nmero rea total (1 mil ha)


886 1.492 2.163 1.753 1.293

Total Nmero rea total (1 mil ha)


3.118 3.831 4.920 3.175 1.985

232.606 247.288 365.262 238.912 124.512

63.871 67.650 73.056 34.240 14.993

2.581 3.466 5.549 3.879 3.026

299.058 318.404 443.867 277.031 142.531

ocupante
1975 1980 1985 1995/96 2006 705.769 634.465 801.513 566.946 407.774 1.914 1.736 1.987 1.271 901 174.148 180.161 188.356 106.448 174.399 5.136 5.431 5.554 3.081 5.027 40.516 42.961 38.697 16.191 19.375 15.254 16.386 10.358 5.781 6.175 920.433 857.587 1.028.566 689.585 601.548 22.304 23.553 17.899 10.133 12.104

Total
1975 1980 1985 1995/96 2006 2.601.860 2.598.019 3.064.822 2.402.374 2.477.071 8.983 9.004 9.987 7.882 7.799 1.898.949 2.016.774 2.160.340 1.916.487 1.971.577 60.172 64.494 69.565 62.694 62.893 487.638 536.362 567.842 519.322 471.817 254.742 291.356 295.373 283.035 259.250 4.988.447 5.151.155 5.793.004 4.838.183 4.920.465 323.896 364.854 374.925 353.611 329.941

Fonte: Censos agropecurios 1975 a 2006 (IBGE). Elaborao dos autores.

O aumento de quase 74,7 mil no total de estabelecimentos com rea inferior a 10 ha (+3,1%), entre 1995/96 e 2006, bem menor que o crescimento de 392 mil proprietrios (+28,0%). O motivo a forte queda do contingente de pequenos agricultores no proprietrios, ou seja, arrendatrios, parceiros e ocupantes, de cerca de 1 milho para 689 mil (31,5%). Entre os estabelecimentos com rea a partir de 100 hectares, h uma reduo de mais de 47 mil unidades (9,1%). O resultado uma mudana pouco expressiva na proporo de pequenas e grandes unidades agrcolas no total de estabelecimentos e uma grande mudana entre os proprietrios. A proporo de propriedades com menos de 10 ha e com mais de 100 ha so, respectivamente, de 36,9% e 13,3%, em 1975; 36,6% e 13,8%, em 1980; 38,2% e 13,4%, em 1985; 38,7% e 13,4%, em 1995/1996; e de 45,3% e 11,0%, em 2006. No entanto, no h variaes substanciais na porcentagem da rea total ocupada por cada estrato (tabela 2).

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A Agricultura Brasileira

TABELA 2 Proprietrios e total de estabelecimentos agropecurios nmero e rea ocupada, conforme trs estratos de rea
(Em %) Categoria e ano
1975 Proprietrio 1980 1985 1995/96 2006 1975 1980 Total 1985 1995/96 2006

Menos de 10 ha Nmero
36,9 36,6 38,2 38,7 45,3 52,2 50,4 52,9 49,7 50,3

De 10 a menos de 100 ha Nmero


49,8 49,6 48,4 47,8 43,7 38,1 39,2 37,3 39,6 40,1

A partir de100 ha Nmero


13,3 13,8 13,4 13,4 11,0 9,8 10,4 9,8 10,7 9,6

rea
1,7 1,6 1,7 1,7 2,0 2,8 2,5 2,7 2,2 2,4

rea
17,9 17,0 17,6 17,2 18,1 18,6 17,7 18,6 17,7 19,1

rea
80,3 81,4 80,7 81,1 79,8 78,6 79,9 78,8 80,0 78,6

Fonte: Censos agropecurios 1975 a 2006 (IBGE). Elaborao dos autores.

importante ainda ressaltar que as atuais 1,8 milho de unidades produtoras e os 6,3 milhes de hectares ocupados pelos agricultores proprietrios com at 10 ha so os maiores valores registrados desde o censo de 1975, ao contrrio dos valores observados para arrendatrios e parceiros, os menores em todo o perodo analisado. Em relao aos arrendatrios, por exemplo, os quase 157 mil estabelecimentos, pertencentes ao menor estrato de rea, em 2006, representam menos de um tero dos quase 482 mil estimados h mais de 30 anos. Queda semelhante ocorre quanto rea total ocupada. Ao contrrio das PNADs e dos censos demogrficos, as informaes do censo agropecurio no so publicadas na forma de microdados, para que se garanta a confidencialidade das informaes censitrias. As estimativas das medidas de desigualdade na distribuio da terra, mais especificamente do ndice de Gini, do ndice de Atkinson e das propores da rea total apropriadas respectivamente pelas faixas dos 50% menores, e 10%, 5% e 1% maiores estabelecimentos agrcolas, foram ento realizadas com base nos estratos de rea definidos pelo IBGE. Deve-se notar que a rea do empreendimento agrcola obtida na PNAD um conceito diferente da rea do estabelecimento do censo. Embora os dois casos tratem de unidades de posse e no necessariamente de propriedade, o IBGE (2008) deixa bem claro que, no primeiro caso, a rea do empreendimento pode ser constituda por reas no contnuas, mesmo que elas estejam localizadas em estados

Evoluo recente da Estrutura Fundiria e Propriedade rural no Brasil

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e municpios distintos. No segundo caso, as reas no contnuas exploradas por um mesmo produtor so consideradas um nico estabelecimento apenas quando esto em um nico setor censitrio, subordinadas a uma mesma administrao e utilizam os mesmos meios de produo. Outra diferena, particularmente importante para este estudo, que a PNAD uma pesquisa domiciliar, e a pergunta sobre a rea do empreendimento somente feita para as pessoas ocupadas na semana de referncia da pesquisa, e para as quais a atividade principal seja empregador ou trabalhador por conta prpria na agricultura, silvicultura ou criao de bovinos, bubalinos, caprinos, ovinos ou sunos (IBGE, 2008 e 2009).3 As informaes sobre rea na PNAD se referem apenas s pessoas que tm a produo agropecuria como importante fonte de renda, tendo em vista que elas excluem indivduos com atividade principal em outro setor e trabalho secundrio na agricultura. Nesse sentido, a mudana na desigualdade fundiria estimada reflete a variao da distribuio da posse da terra entre indivduos cuja renda tende a ter uma forte relao com a rea cultivada. No caso do censo agropecurio, esta relao deve ser menor. Um crescimento no nmero de chcaras e stios para lazer, em que a produo primria contribuiria muito pouco para o nvel de renda familiar do proprietrio, pode tambm levar a um crescimento do nmero de pequenos estabelecimentos agrcolas. O mesmo no aconteceria com os dados da PNAD.
3 mEdidAS dE dESiGuAldAdE NA diSTriBuio dA PoSSE dA TErrA dE 1975 A 2006

As palavras desigualdade e concentrao so comumente empregadas, na literatura, como se fossem sinnimas, o que pode levar interpretao errnea de que o crescimento de uma medida de desigualdade na distribuio da posse da terra, particularmente o ndice de Gini, significa o aumento da rea total ocupada pelos latifndios. Como mostra Hoffmann (1998), o termo concentrao tem, em certos estudos, um significado distinto de desigualdade. Uma desigualdade fundiria elevada caracterizada pelo fato de haver uma grande proporo da rea total ocupada por uma pequena proporo dos estabelecimentos. Se considerada a situao hipottica de uma regio onde houvesse um pequeno nmero de latifndios, todos com o mesmo tamanho, a proporo acumulada da terra seria sempre igual proporo acumulada dos

3. Na PNAD, a pergunta sobre rea do empreendimento agrcola no abrange atividades como extrao vegetal, produo florestal, piscicultura, criao de cavalos, abelhas, entre outras. Mas importante ressaltar que os dados contemplam quase 90,0% dos conta prpria e 96,5% dos empregadores ocupados no setor primrio (Ney e Hoffmann, 2003).

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A Agricultura Brasileira

estabelecimentos. O resultado seria um ndice de Gini igual a zero, mesmo em um contexto de grande concentrao fundiria, no qual a maior parte da populao no tem terra para plantar. importante ressaltar que, no caso das estimativas relacionadas desigualdade fundiria, as pessoas que no tm estabelecimentos (empreendimentos) agropecurios, porque no possuem terra suficiente para plantar, no entram nas estimativas. Partindo da mesma situao hipottica do pargrafo anterior, se o governo resolvesse distribuir pequenos lotes para agricultores sem-terra, desapropriando um dos latifndios, a desigualdade fundiria aumentaria, mesmo com uma reduo da sua concentrao, que to mais baixa quanto menor for a proporo da rea total apropriada por um pequeno nmero de produtores rurais.4 Nesse sentido, possvel que a criao de pequenas propriedades rurais por meio de um programa de reforma agrria, por exemplo, ao aumentar o nmero de estabelecimentos na cauda inferior da distribuio da posse da terra, contribua para o crescimento da desigualdade fundiria e, ao mesmo tempo, reduza a concentrao. Seu efeito, no ndice de Gini, pode ser semelhante ao aumento da concentrao da terra em latifndios. A diferena entre as duas situaes que, na primeira, a tendncia seria de diminuio da rea mdia. O mesmo, porm, aconteceria se parte da populao urbana resolvesse adquirir stio ou chcara, mantendo o emprego na cidade e cultivando a terra apenas para complementar a renda familiar ou para produzir alimentos mais saudveis para consumo prprio, ou seja, sem que seu nvel de renda passasse a ter forte relao com a atividade agrcola. As tabelas 3 e 4 mostram, respectivamente, os ndices de Gini e de Atkinson da distribuio fundiria e a proporo da rea agrcola total ocupada pelo conjunto dos 50% menores e dos 5% maiores estabelecimentos. Uma vez que o primeiro ndice uma medida de desigualdade mais sensvel a alteraes na distribuio nas vizinhanas de sua mediana, sua relativa estabilidade pode estar deixando de revelar modificaes em outras partes da distribuio, sendo aconselhvel o uso de outras medidas de desigualdade. Foi utilizado ento o ndice de Atkinson, que uma medida de desigualdade particularmente sensvel a modificaes na cauda inferior da distribuio, na tentativa de captar melhor o efeito do aumento no nmero de pequenos produtores agrcolas.

4. As medidas de concentrao so bastante utilizadas para medir o nvel de concentrao industrial, usando como variveis o valor da produo, o valor adicionado, o nmero de empregados ou o valor do capital de cada empresa. Segundo Hoffmann (1998, p. 245), h grande concentrao em uma indstria quando uma grande proporo da produo total se origina de um pequeno nmero de empresas, caracterizando uma situao de oligoplio.

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TABELA 3 ndice de Gini e ndice de Atkinson da distribuio da posse da terra, conforme a condio do produtor
Condio do produtor
Proprietrio Arrendatrio Parceiro Ocupante Total

ndice de Gini 1975


0,830 0,871 0,651 0,861 0,855

ndice de Atkinson 2006


0,849 0,880 0,880 0,812 0,856

1980
0,835 0,882 0,718 0,863 0,857

1985
0,834 0,878 0,752 0,833 0,858

1995/96
0,836 0,890 0,830 0,850 0,857

1975
0,818 0,850 0,566 0,844 0,856

1980
0,826 0,870 0,654 0,853 0,860

1985
0,830 0,869 0,694 0,818 0,865

1995/96
0,834 0,897 0,792 0,831 0,867

2006
0,861 0,900 0,867 0,836 0,874

Fonte: Censos agropecurios 1975 a 2006 (IBGE). Elaborao dos autores.

TABELA 4 Proporo da rea total ocupada pelos 50% menores (50) e 5% maiores (5+) estabelecimentos, conforme condio do produtor
Condio do produtor
Proprietrio Arrendatrio Parceiro Ocupante Total

50 1975
3,6 2,8 11,3 2,9 2,5

5+ 1995/96
3,2 1,6 4,5 3,3 2,3

1980
3,4 2,3 8,4 2,6 2,4

1985
3,3 2,3 7,3 3,4 2,3

2006
2,7 1,4 2,9 2,7 2,3

1975
65,7 74,9 45,3 70,7 68,7

1980
66,5 75,7 53,8 69,5 69,3

1985
66,2 73,0 58,7 63,5 69,0

1995/96
66,3 73,8 69,7 69,0 68,8

2006
68,4 71,2 77,6 57,6 69,3

Fonte: Censos agropecurios 1975 a 2006 (IBGE). Elaborao dos autores.

Cabe ressaltar que todos os indicadores apresentados nas tabelas 3 e 4 foram obtidos com a mesma metodologia, utilizando-se as tabelas publicadas pelo IBGE e estimando-se a desigualdade dentro dos estratos de rea. Para 1985, 1995/96 e 2006 o prprio IBGE calculou o ndice de Gini, usando os dados individuais (rea de cada estabelecimento), obtendo, respectivamente, 0,857, 0,856 e 0,854. Conforme se pode observar, o ndice de Gini apresenta forte estabilidade desde o Censo Agropecurio de 1975, variando de um mnimo de 0,855, em 1975, a um mximo valor de 0,858, em 1985. O ndice de Atkinson, ao contrrio, apresenta uma tendncia sistemtica de crescimento, subindo de 0,856, em 1975, para 0,874, em 2006. Os dados, portanto, indicam que no h uma tendncia reduo da desigualdade na distribuio da posse da terra desde 1975. Alm disso, o aumento do ltimo ndice indica que a desigualdade cresce quando se considera o efeito de mudanas na cauda inferior da distribuio provocadas pelo crescimento do nmero de pequenos estabelecimentos.

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A Agricultura Brasileira

Considerando-se a possibilidade de a desigualdade no censo de 1995/1996 estar subestimada quando comparada de 2006, por causa da excluso de parte dos estabelecimentos precrios naquela pesquisa, uma estabilidade da desigualdade estimada poderia acontecer em uma situao de queda real na desigualdade da distribuio da terra. A anlise da distribuio da terra na categoria de proprietrios, portanto, talvez fosse a mais indicada. Neste caso, o ndice de Gini sobe de 0,836 para 0,849 e o de Atkinson passa de 0,834 para 0,861. O resultado comprova mais uma vez a forte inrcia da desigualdade fundiria a variaes decrescentes, indicando inclusive a possibilidade de ela ter aumentado nos ltimos anos. Considerando ainda apenas o grupo de proprietrios, a tabela 4 mostra que, em 2006, a proporo da rea total ocupada pela parcela referente aos 50% menores estabelecimentos agropecurios de apenas 2,7%, aps ter diminudo sistematicamente desde 1975. Por seu turno, a porcentagem da rea ocupada pelos estabelecimentos que constituem os 5% de maiores dimenses de 68,4%. A desigualdade fundiria to elevada que a rea total ocupada por este ltimo estrato de rea 25,3 vezes superior ocupada pelo primeiro estrato. Ainda que possa ter ocorrido, a partir de 1995, o crescimento da desigualdade fundiria, ele no deve ser erroneamente interpretado como aumento da concentrao da posse da terra pelos latifndios. Se tivesse acontecido apenas o crescimento dos latifndios, a rea mdia dos estabelecimentos deveria aumentar. Ela, porm, diminuiu de 73,1 para 67,1 ha (tabela 5). A reduo foi ainda mais intensa entre os proprietrios: de 92,0 para 77,8 ha. Considerando esta categoria de produtores agrcolas, nota-se que houve uma queda percentual ainda maior da rea mediana, de 15,2 para 11,9 ha. Os dados indicam que o ndice de Gini aumentou entre os proprietrios de terra essencialmente devido ao crescimento do nmero de pequenos estabelecimentos. A disparidade na distribuio da terra alta em todas as Unidades da Federao. Sete estados tm ndice de Gini maior ou igual a 0,85; oito e mais o Distrito Federal de 0,80 a menos de 0,85; cinco estados de 0,75 a menos de 0,80, trs de 0,70 a menos de 0,75; e apenas dois, Santa Catarina e Roraima, com menos de 0,70 (tabela 6). Alagoas tem a desigualdade fundiria, medida pelo ndice de Gini, mais elevada, 0,871, seguido por Maranho, 0,866, Mato Grosso, 0,865, Cear, 0,862, Mato Grosso do Sul, 0,857, Piau, 0,856, e Amap, 0,851. Nota-se ainda que Mato Grosso do Sul, Mato Grosso e Amap no s esto entre os estados com maior desigualdade de terra, como tambm com maior rea mdia dos estabelecimentos agrcolas: 465,6, 427,0 e 283,0 hectares, respectivamente. Nestes casos h uma clara concentrao da terra em latifndios. Por sua vez, os estados nordestinos, como Alagoas, por exemplo, tm desigualdade fundiria alta, mas a agricultura tambm caracterizada por uma grande participao de pequenas propriedades agrcolas (IBGE, 2009).

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TABELA 5 reas mdia e mediana por estabelecimento agropecurio, conforme condio do produtor
(Em ha) Condio do produtor
Proprietrio Arrendatrio Parceiro Ocupante Total

rea mdia 1975


90,3 17,0 10,4 24,2 64,9

rea mediana 2006


77,8 39,1 13,9 20,1 67,1

1980
95,8 21,9 12,0 27,5 70,8

1985
90,9 20,5 11,1 17,4 64,7

1995/96
92,0 32,3 11,5 14,7 73,1

1975
15,9 1,9 4,7 2,9 8,9

1980
16,1 2,1 4,3 3,2 9,7

85
15,3 1,9 3,4 2,6 8,4

1995/96
15,2 2,3 2,2 2,1 10,1

2006
11,9 3,1 1,5 3,1 9,7

Fonte: Censos agropecurios 1975 a 2006 (IBGE). Elaborao dos autores.

A estabilidade do ndice de Gini, registrada para o pas como um todo, no observada em todos os estados brasileiros. Na comparao dos dados de 1975 com os de 2006, ele cai de 0,887 para 0,666 (24,9%), em Roraima, de 0,921 para 0,838 (9,0%), no Amazonas, de 0,944 para 0,865 (8,4%), em Mato Grosso, enquanto sobe de 0,628 para 0,733 (+16,7%), no Esprito Santo, de 0,623 para 0,714 (+14,6%), em Rondnia, e de 0,632 para 0,716 (+13,3%), no Acre. Nos estados do Rio de Janeiro, Amap e Pernambuco a variao de menos de 1% para mais ou para menos. Nota-se ainda que os estados onde h maior aumento do ndice de Gini tambm registram grande queda na rea mdia dos estabelecimentos, o que mostra que no houve necessariamente aumento da concentrao da terra em latifndios. No Esprito Santo, por exemplo, ela cai de 63,4 para 33,9 hectares (46,5%). A disparidade de terra aumentou, portanto, essencialmente devido ao crescimento do nmero de estabelecimentos situados na cauda inferior da distribuio. Em Mato Grosso, onde tem acontecido nos ltimos anos a expanso das grandes plantaes de gros, surpreende a queda sistemtica do ndice de Gini de 0,944, em 1975, para 0,865, em 2006. No entanto, a rea mdia dos estabelecimentos aumentou de 391,6 hectares para 427,0 hectares. Nesse caso, a desigualdade fundiria caiu mesmo com o crescimento no nmero de grandes estabelecimentos. O estado de Roraima registrou tanto a maior queda no ndice de Gini (24,9%) quanto da rea mdia dos estabelecimentos (71,7%), o que mostra que ele caiu da posio do sexto estado com a maior desigualdade fundiria do pas para a de menor desigualdade, por meio do crescimento do nmero de estabelecimentos relativamente pequenos na regio, embora os estabelecimentos agropecurios do estado ainda sejam, em mdia, grandes: 172,3 hectares, valor 2,7 vezes superior mdia nacional (tabelas 5 e 6).

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A Agricultura Brasileira

TABELA 6 rea mdia dos estabelecimentos agropecurios (em hectares) e ndice de Gini da distribuio da posse da terra, por unidade da Federao
Unidades da Federao
Rondnia Acre
N

rea mdia 1975


121,0 172,5 70,1 608,2 86,5 185,2 25,1 48,6 43,7 41,8 23,7 19,9 19,8 17,9 46,1 96,4 63,4 45,2 73,9 32,7 33,3 50,2 496,0 391,6 280,9 99,5

ndice de Gini 2006


96,7 126,5 64,5 172,3 109,1 283,0 57,0 43,0 23,2 40,5 23,6 19,1 17,9 15,1 39,3 60,8 33,9 36,2 74,1 42,2 31,9 46,5 465,6 427,0 211,3 63,6

1980
108,0 207,5 70,2 658,2 91,6 186,4 30,6 44,8 47,8 42,4 29,3 20,2 20,3 19,8 47,1 96,8 64,0 41,0 73,8 36,1 34,6 50,7 642,7 545,7 311,3 107,6

1985
74,8 149,4 50,5 336,5 97,8 250,8 29,5 43,8 34,0 37,9 24,0 18,8 16,6 16,7 45,2 83,4 56,3 35,8 71,8 35,8 31,6 48,0 570,2 485,6 264,3 92,3

1995/96
115,5 133,8 40,0 402,5 109,2 213,8 35,5 46,7 26,4 41,0 28,1 21,6 18,6 17,2 42,7 82,2 47,7 45,0 79,8 43,1 32,5 50,8 628,3 633,0 286,0 99,6

1975
0,623 0,632 0,921 0,887 0,868 0,855 0,927 0,898 0,784 0,862 0,845 0,829 0,846 0,855 0,812 0,756 0,628 0,791 0,775 0,729 0,659 0,755 0,909 0,944 0,749 0,783

1980
0,653 0,693 0,871 0,788 0,843 0,850 0,926 0,898 0,780 0,851 0,828 0,825 0,847 0,848 0,826 0,768 0,657 0,805 0,774 0,743 0,680 0,762 0,871 0,922 0,755 0,755

1985
0,656 0,626 0,820 0,753 0,828 0,865 0,924 0,897 0,816 0,854 0,843 0,831 0,860 0,860 0,841 0,772 0,673 0,816 0,772 0,752 0,685 0,764 0,861 0,910 0,756 0,776

1995/96
0,766 0,723 0,809 0,815 0,815 0,835 0,904 0,874 0,846 0,853 0,835 0,822 0,865 0,848 0,835 0,773 0,692 0,791 0,760 0,743 0,673 0,763 0,823 0,871 0,741 0,802

2006
0,714 0,716 0,838 0,666 0,821 0,851 0,866 0,856 0,862 0,824 0,821 0,825 0,871 0,822 0,839 0,795 0,733 0,798 0,803 0,770 0,680 0,772 0,857 0,865 0,782 0,818

Amazonas Roraima Par Amap Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte

NE SE S CO

Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois e Tocantins Distrito Federal

Elaborao dos autores.

Caso a expanso do nmero de minifndios no pas esteja associada ao fortalecimento da agricultura familiar, estimulada pelas polticas de reforma agrria e de apoio ao pequeno produtor rural, seu efeito deve ser sentido tanto nos dados do censo quanto da PNAD. O mesmo, porm, no pode ser dito em relao construo de residncias rurais pela populao urbana, a qual tende

Evoluo recente da Estrutura Fundiria e Propriedade rural no Brasil

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a ter pouco efeito nas estimativas que utilizam os dados da PNAD, porque eles se referem s pessoas com atividade nica ou principal no setor primrio. Nesse sentido, caso os dados da PNAD no confirmem o crescimento do nmero de pequenos estabelecimentos, h um forte indcio de que este aumento no censo provavelmente tenha sido provocado pela formao de chcaras e stios voltados para a moradia de pessoas cujo nvel de renda tem pouca relao com a agricultura. importante ainda ressaltar que os dados sobre rea agrcola do censo no so to sensveis quanto os da PNAD em relao queda da participao da agricultura no rendimento das famlias rurais e ao crescimento da participao das atividades no agrcolas. Ao aproveitar outras oportunidades de trabalho fora da propriedade, o pequeno agricultor pode manter o cultivo da terra para complementar a renda familiar, adotando culturas que exijam menos cuidados e ocupem apenas parte da sua carga horria de trabalho. Ao contrrio do censo, a transformao da agricultura de ocupao principal em secundria para parte da populao rural teria claramente, na PNAD, o efeito de reduzir o nmero de empreendimentos agropecurios, especialmente os pequenos.
4 A Evoluo do NmEro E dA rEA oCuPAdA PEloS PEquENoS, mdioS E GrANdES ESTABElECimENToS (EmPrEENdimENToS) AGrColAS NAS GrANdES rEGiES BrASilEirAS

Tendo em vista as grandes desigualdades inter-regionais no pas, esta seo analisa as mudanas recentes, nas cinco grandes regies brasileiras, no nmero e na rea ocupada pelos estabelecimentos (empreendimentos) agropecurios, conforme os trs estratos de rea delimitados anteriormente: menos de 10 ha (pequeno), de 10 a menos de 100 ha (mdio) e a partir de 100 ha. De acordo com os dados dos trs ltimos censos agropecurios, h uma reduo sistemtica no nmero de estabelecimentos no Nordeste e no Sul do Brasil. Nas demais regies, h queda de 1985 para 1995/96 e crescimento de 1995/96 a 2006. Em quase todas as grandes regies brasileiras, o nmero de pequenos produtores menor em 2006 que em 1985, exceto na regio Sudeste, onde ocorre aumento de pouco mais de 10,0%. A queda, porm, acontece de forma sistemtica apenas no Norte e no Nordeste. A variao em forma de U nas outras duas regies pode ser explicada, em parte, pelo uso do ano agrcola no Censo Agropecurio de 1995/1996, processo que tendeu a excluir um nmero maior de estabelecimentos precrios (HOFFMANN e GRAZIANO DA SILVA, 1999). O contingente de grandes estabelecimentos, por sua vez, cai sistematicamente no Norte, Nordeste, Sudeste e Sul. No Centro-Oeste, ele se expande entre os dois primeiros censos e cai um pouco entre os dois ltimos. A regio ainda se destaca por ser a nica onde h crescimento do nmero de estabelecimentos de 10 a menos de 100 ha, que passa de menos de 109 mil para quase 165 mil, uma variao acima de 50,0% (tabela 7).

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A Agricultura Brasileira

TABELA 7 Nmero e rea total (em 1 mil hectares) dos estabelecimentos agropecurios com declarao de rea, conforme trs estratos de rea grandes regies (1985 a 2006)
Regio e ano
1985 1995/96 2006 1985 1995/96 2006 1985 1995/96 2006 1985 1995/96 2006 1985 1995/96 2006 CO S SE NE N

Nmero de estabelecimentos Inferior a 10 ha


167.804 134.803 126.532 1.971.391 1.570.511 1.498.389 355.873 286.872 393.414 502.675 377.761 406.481 67.079 32.427 52.255

rea ocupada pelos estabelecimentos Total


542.943 443.570 444.620 2.793.399 2.309.085 2.272.896 991.794 840.881 902.532 1.197.665 1.002.427 986.370 267.203 242.220 314.047

10 a menos A partir de de 100 ha 100 ha


264.705 217.097 229.105 667.491 604.261 650.855 494.263 428.912 411.437 625.123 555.246 515.456 108.758 110.971 164.724 110.434 91.670 88.983 154.517 134.313 123.652 141.658 125.097 97.681 69.867 69.420 64.433 91.366 98.822 97.068

Inferior 10 a menos A partir de a 10 ha de 100 ha 100 ha


636 485 362 4.970 4.061 3.786 1.599 1.277 1.569 2.454 1.900 1.839 328 159 243 10.085 8.701 9.339 21.282 19.275 20.102 17.219 15.063 13.451 16.563 14.965 13.657 4.417 4.690 6.344 51.847 49.173 45.087 65.802 54.960 51.707 54.423 47.746 39.216 28.923 27.495 26.030 94.378 103.661 97.210

Total
62.567 58.359 54.787 92.054 78.296 75.594 73.242 64.086 54.236 47.940 44.360 41.526 99.122 108.510 103.797

Elaborao dos autores.

Embora em relao ao Centro-Oeste importante rea de expanso da fronteira agrcola do pas os dados das duas pesquisas do IBGE reflitam de forma clara um crescimento apenas de estabelecimentos mdios, isto no quer dizer que a posse da terra deixou de estar muito concentrada entre os grandes agricultores. De acordo com os dados do Censo Agropecurio de 2006, 30,9% do total de estabelecimentos localizados na regio tm mais de 100 hectares e ocupam 93,7% da rea total. Nota-se que a proporo da rea ocupada bem prxima observada em 1985, algo que tambm se observa nas outras regies. Mesmo no Nordeste, onde menor a proporo de grandes produtores, eles representam 5,4% das unidades agrcolas, mas se apropriam de 68,4% da rea, valores prximos aos encontrados h cerca de 20 anos: 5,5% e 71,5%, respectivamente. Conforme se pode observar na tabela 8, considerando-se exclusivamente os proprietrios de terra, o nmero de estabelecimentos cresce sistematicamente no Norte (+19,2%) e no Centro-Oeste (+34,2%). Nas demais regies, h uma queda em 1995/96 e uma recuperao em 2006, sendo o valor estimado com os dados do ltimo censo ligeiramente inferior ao de 1985, no Sul (3,6%) e no Sudeste (0,2%), e maior no Nordeste (+6,8%). Por sua vez, a rea total ocupada, de 1985 a 2006, aumenta um pouco no Centro-Oeste (+4,2%) e diminui nas demais regies, destacando-se o Sudeste, com queda de quase 25% na rea ocupada.

Evoluo recente da Estrutura Fundiria e Propriedade rural no Brasil

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TABELA 8 Nmero e rea total (em 1 mil hectares) dos estabelecimentos agropecurios com declarao de rea e cuja condio do produtor em relao terra de proprietrios, conforme trs estratos de rea grandes regies (1985 a 2006)
Regio e ano
1985 1995 2006 1985 1995 2006 1985 1995 2006 1985 1995 2006 1985 CO 1995 2006 S SE NE N

Nmero de estabelecimentos Inferior a 10 ha


61.696 81.616 95.286 829.916 813.265 998.219 233.777 217.305 326.608 283.189 262.512 327.007 22.692 21.573 40.829

rea ocupada pelos estabelecimentos Total


313.739 356.296 374.049

10 a menos A partir de de 100 ha 100 ha


173.644 189.158 197.926 597.583 554.300 569.740 428.748 394.203 373.177 527.189 486.501 454.702 86.715 98.810 128.470 78.399 85.522 80.837 147.909 128.131 114.781 130.866 117.217 92.201 61.002 61.831 57.961 82.737 91.687 88.532

Inferior 10 a menos A partir de a 10 ha de 100 ha 100 ha


254 316 293 2.821 2.700 2.904 1.112 1.056 1.369 1.467 1.388 1.525 119 117 194 6.945 7.784 8.168 19.655 17.990 17.861 15.239 13.907 12.328 14.286 13.277 12.209 3.666 4.160 5.050 44.237 46.424 42.274 63.560 52.818 48.993 50.810 44.981 36.940 25.898 24.933 23.938 90.280 99.803 92.804

Total
51.436 54.524 50.734 86.036 73.508 69.758 67.161 59.945 50.637 41.650 39.598 37.671 94.064 104.081 98.048

1.575.408 1.495.696 1.682.740 793.391 728.725 791.986 871.380 810.844 839.670 192.144 212.070 257.831

Elaborao dos autores.

Nota-se tambm que a evoluo do nmero de estabelecimentos, nos trs diferentes estratos de rea, ocorre de forma bem distinta nas cinco grandes regies, sendo porm sempre mais favorvel aos pequenos proprietrios. Em relao aos estabelecimentos com menos de 10 ha, ele , em todas as regies, substancialmente maior em 2006 que em 1995/96 e 1985. Os percentuais de crescimento na comparao do primeiro e ltimo censo so: no Norte, 54,4%; no Nordeste, 20,3%; no Sudeste, 39,7%; no Sul, 15,5%; e no Centro-Oeste, 79,9%. Em relao s propriedades de mais de 100 hectares, a variao positiva no Norte e no Centro-Oeste em apenas 3,1% e 7,0%, respectivamente. Nas demais regies, a mudana sempre negativa: no Nordeste, 22,4%; no Sudeste, 29,5%; e no Sul, 5,0%. O resultado uma mudana sempre expressiva na distribuio do nmero de estabelecimentos de proprietrios entre os trs diferentes estratos de rea. O destaque o Sudeste, onde a proporo de pequenas e grandes propriedades passa, respectivamente, de 29,5% e 16,5%, em 1985, para 41,2% e 11,6%, em 2006. Em relao distribuio da rea ocupada, porm, as mudanas so menores. No Sudeste, por exemplo, a proporo da terra ocupada

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A Agricultura Brasileira

por propriedades com menos de 10 hectares varia, no mesmo perodo, de 1,7% para 2,7%, e, pelos que tm rea a partir de 100 hectares, de 75,7% para 73,0%. Em todas as grandes regies brasileiras, a propriedade da terra, tal como antes, continua muito concentrada entre os grandes agricultores (tabela 9).
TABELA 9 distribuio percentual do nmero e da rea ocupada pelos estabelecimentos agropecurios de proprietrios de terra nas cinco grandes regies, conforme trs estratos de rea
Regio e ano
1985 1995/96 2006 1985 1995/96 2006 1985 1995/96 2006 1985 1995/96 2006 1985 CO 1995/96 2006 S SE NE N

Nmero de estabelecimentos (%) Inferior a 10 ha


19,7 22,9 25,5 52,7 54,4 59,3 29,5 29,8 41,2 32,5 32,4 38,9 11,8 10,2 15,8

rea ocupada pelos estabelecimentos (%) Inferior a 10 ha


0,5 0,6 0,6 3,3 3,7 4,2 1,7 1,8 2,7 3,5 3,5 4,0 0,1 0,1 0,2

10 a menos de 100 ha
55,3 53,1 52,9 37,9 37,1 33,9 54,0 54,1 47,1 60,5 60,0 54,2 45,1 46,6 49,8

A partir de 100 ha
25,0 24,0 21,6 9,4 8,6 6,8 16,5 16,1 11,6 7,0 7,6 6,9 43,1 43,2 34,3

10 a menos de 100 ha
13,5 14,3 16,1 22,8 24,5 25,6 22,7 23,2 24,3 34,3 33,5 32,4 3,9 4,0 5,2

A partir de 100 ha
86,0 85,1 83,3 73,9 71,9 70,2 75,7 75,0 73,0 62,2 63,0 63,5 96,0 95,9 94,7

Fonte: Censos agropecurios 1985 a 2006 (IBGE). Elaborao dos autores.

Conforme j ressaltado, possvel que o crescimento do contingente de pequenos proprietrios tenha sido ocasionado principalmente pelo aumento do nmero de chcaras e stios possudos pela populao urbana, e no por acrscimo na quantidade de propriedades de pessoas com grande dependncia da renda gerada na agricultura. O grfico 1 mostra a evoluo do nmero de pequenos empreendimentos agrcolas com rea de 0,1 a menos de 10 hectares, de acordo com os dados das PNADs de 1992 a 2008.5 Na PNAD, se em um
5. Por causa da presena de dados estranhos na cauda inferior da distribuio da terra, e para se obter um conjunto de informaes mais coerentes, Ney e Hoffmann (2009) excluem das estimativas da distribuio da posse da terra, na PNAD, os casos de conta prpria e empregadores que declararam rea menor ou igual a 0,1 ha (1 mil m2). Foi observada a presena de empreendimentos agrcolas de 1 m2, por exemplo.

Evoluo recente da Estrutura Fundiria e Propriedade rural no Brasil

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domiclio h duas ou mais pessoas trabalhando como trabalhador por conta prpria ou empregador em um mesmo empreendimento agrcola, sua rea pode ser informada mais de uma vez. Os dados foram ento depurados, excluindose os casos de cnjuges e filhos cuja rea declarada igual da pessoa de referncia na famlia (NEY e HOFFMANN, 2009).
GRFICO 1 Nmero de empreendimentos agropecurios de 0,1 a menos de 10 ha
(Em 1 mil)

Fonte: PNAD/IBGE 1992 a 2008. Elaborao dos autores.

Ao contrrio dos dois ltimos censos agropecurios, a PNAD no registra um crescimento do nmero de agricultores proprietrios de reas inferiores a 10 hectares, sendo inclusive o total de 1,194 milho de unidades observadas, em 2008, um nmero inferior ao verificado em 1992, que foi de 1,218 milho (grfico 1). Como as informaes sobre rea agrcola na PNAD se referem apenas s pessoas com atividade nica ou principal no setor primrio, h um forte indcio de que o crescimento do nmero de pequenas propriedades nos dois ltimos censos teria sido provocado, sobretudo, pela expanso daquelas em que o nvel de renda familiar do dono tem pouca relao com a agricultura. A PNAD mostra, mais uma vez ao contrrio do censo agropecurio, uma tendncia diminuio no nmero de empreendimentos com rea inferior a 10 ha, de 2,5 milhes, em 1992, para 2,0 milhes, em 2008 (grfico 1). O coeficiente de correlao de Pearson entre o nmero de pequenos agricultores e o ano da PNAD de 0,716 e estatisticamente significativo a nvel de 1%. A queda

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A Agricultura Brasileira

claramente puxada pelos parceiros e arrendatrios, que passaram de 748 mil unidades produtivas, em 1992, para 414 mil, em 2008. A diminuio do nmero de agricultores produzindo em terras de terceiros, tambm observada a partir do censo de 1985, refora a necessidade de investigar quais so as suas principais dificuldades para se manter na atividade.
5 CoNCluSo

Entre os dois ltimos censos agropecurios, observou-se forte estabilidade da desigualdade fundiria e queda na rea mdia dos estabelecimentos agrcolas, o que indica que a estabilidade pode ter acontecido essencialmente devido ao crescimento do nmero de minifndios. o que de fato acontece. O ndice de Gini se mantm estvel em torno de 0,856, mas h um aumento de 74,7 mil produtores agrcolas com menos de 10 ha entre os censos agropecurios de 1995/96 e 2006, enquanto ocorre uma clara diminuio do nmero de agricultores com rea a partir de 100 hectares. O crescimento dos minifndios ainda maior quando so considerados apenas os proprietrios de terra: aumento de quase 392 mil pequenos estabelecimentos de 1995/96 a 2006. No mesmo perodo, ocorre a diminuio de 439 mil para 281 mil no contingente de pequenos arrendatrios e parceiros. Esta variao pode estar ainda subestimada pelo uso do ano agrcola no censo de 1995/1996, que tende a excluir parte dos agricultores temporrios. Desde 1985 os dados mostram uma reduo de cerca de 370 mil estabelecimentos de no proprietrios com menos de 10 hectares. As informaes sobre a estrutura agrria dos dois ltimos censos agropecurios, mesmo com a estabilidade da desigualdade na distribuio da posse da terra, no so, portanto, to ruins como parecem primeira vista para quem deseja a expanso da pequena produo agrcola e a reduo da concentrao da terra em latifndios. O problema saber se o crescimento dos minifndios se deve de fato expanso da agricultura familiar ou ao aumento do nmero de chcaras e stios, por exemplo, para lazer e para moradia de quem trabalha na cidade e no depende da agricultura para sobreviver. Exceto no caso de quintais de residncia com pequenos animais e hortas domsticas, os locais para lazer com algum tipo de explorao agropecuria, florestal e aqucola so considerados pelo IBGE como unidades recenseveis no censo agropecurio, mesmo quando a terra cultivada apenas para produzir alimentos mais saudveis destinados ao autoconsumo. No caso da PNAD, ao contrrio, o agricultor somente entrevistado quando ele tem atividade nica ou principal na agricultura. Seu nvel de renda, portanto,

Evoluo recente da Estrutura Fundiria e Propriedade rural no Brasil

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tem uma relao mais forte com a atividade. Ao contrrio dos censos agropecurios, a pesquisa no mostra qualquer tendncia ao aumento da quantidade de agricultores proprietrios de terra com menos de 10 hectares inclusive o nmero estimado de propriedades agrcolas em 2008, de 1,194 milho, menor que o verificado em 1992, de 1,218 milho. Nesse sentido, a comparao com os dados da PNAD sugere que o crescimento das pequenas propriedades agrcolas entre os dois ltimos censos teria sido provocado, sobretudo, pela expanso de chcaras e stios de trabalhadores urbanos.
rEFErNCiAS

GUANZIROLI, C. E. PRONAF dez anos depois: resultados e perspectivas para o desenvolvimento rural. Revista de Economia e Sociologia Rural. Rio de Janeiro, vol. 45, n. 02, p. 301-328, abr./jun., 2007. HOFFMANN, R. Distribuio de renda: medidas de desigualdade e pobreza. So Paulo, Editora da Universidade de So Paulo, 1998. HOFFMANN, R.; GRAZIANO DA SILVA, J. O censo agropecurio de 19951996 e a distribuio da posse da terra no Brasil. Anais do XXXVII Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia Rural. Foz do Iguau, 1999. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo Agropecurio 2006: Brasil, grandes regies e Unidades da Federao. Rio de Janeiro, IBGE, 2009. ________. Notas metodolgicas da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios de 2008. Rio de Janeiro, IBGE, 2008. INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA (INCRA). Nmeros da reforma agrria: assentamento de trabalhadores rurais. Disponvel em: <http://www.incra.gov.br>. Acesso em: 01 de julho de 2008a. ________. Relatrio de atividades Incra 30 anos. Disponvel em: <http://www.incra.gov.br.>. Acesso em: 01 de julho de 2008b. NEY, M. G.; HOFFMANN, R. Desigualdade de renda na agricultura: o efeito da posse da terra. Economia, Niteri, v. 4, n. 1, jan./jun. de 2003. ________. A distribuio da posse da terra e a recente queda da desigualdade de renda no Brasil. Anais do XLVII Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia Rural. Porto Alegre, 2009.

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A Agricultura Brasileira

BiBlioGrAFiA ComPlEmENTAr

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SEGUNDA PARTE Mudana tecnolgica e especificidades setoriais

CAPTULO 3

TrAJETriA TECNolGiCA E APrENdiZAdo No SETor AGroPECurio

Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho*

1 iNTroduo

A interao entre a cincia e a tecnologia bastante discutida no mbito do impacto gerado no aumento da produo. A constituio de um sistema nacional de inovaes extremamente importante para garantir o sucesso desta interao. Este captulo tem por objetivo fazer uma avaliao conceitual e emprica do ambiente tecnolgico no setor agropecurio brasileiro. Deve-se destacar que a inovao na agricultura depende de um arcabouo institucional capaz de gerar conhecimento pblico e oportunidades tecnolgicas, bem como da capacidade dos agentes produtivos de acumular conhecimento. O Brasil considerado um exemplo de excelncia na produo de conhecimento aplicado produo agropecuria. Alm disso, dependendo da regio e do tipo de cultivo, so bem sucedidas as aes empreendidas pelos agentes produtivos em termos de aumento da capacidade de absoro do conhecimento externo. Nos ltimos 50 anos, o pas deixou de ser essencialmente agroexportador, diversificando a sua pauta produtiva e elevando a participao da transformao industrial. Contudo, houve simultaneamente uma modernizao da produo agropecuria, que estabeleceu o Brasil enquanto agente central no cenrio internacional. As estimativas da participao do agronegcio na economia brasileira variam de 15% num sentido mais estrito at 45%, englobando toda a organizao da atividade agrcola.1

* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura do Ipea e professor da Universidade de Braslia (UnB). 1. Gasques et al. (2004) mensuraram a participao do agronegcio como sendo cerca de 34% do produto interno bruto (PIB) brasileiro, sendo esta parcela dividida, em mdia, em 6% da participao dos insumos agropecurios, 30% da agropecuria, 31% da agroindstria e 33% da distribuio.

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A Agricultura Brasileira

No que se refere ao planejamento estratgico de desenvolvimento nacional, a produo agropecuria se relaciona a trs grandes temticas: segurana alimentar, matriz energtica e sustentabilidade ambiental. Tais temas se inserem no debate do crescimento sustentvel. Assim, o fornecimento de alimentos essenciais a custos competitivos, a diversificao da matriz energtica com a incluso cada vez maior do uso de biomassa e a incorporao da questo ambiental na dinmica produtiva fazem parte de uma estratgia mais ampla de crescimento com incorporao tecnolgica. Procura-se, neste captulo, fazer uma avaliao do sistema agroindustrial de inovao. Para tanto, trs sees so apresentadas, alm desta breve introduo. A primeira seo caracteriza a trajetria tecnolgica ampliada da agricultura. A segunda apresenta o referencial terico do processo de aprendizado e de capacidade de absoro. A terceira seo analisa o ambiente institucional e as principais variveis relacionadas ao desenvolvimento tecnolgico da agricultura brasileira. Por fim, seguem-se as consideraes finais.
2 TrAJETriA TECNolGiCA AmPliAdA dA AGriCulTurA

A trajetria tecnolgica que marca o desenvolvimento de um moderno setor agrcola determinada por sistemas complexos de inovao. preciso romper com a ideia de que a atividade agrcola progressivamente superada pela industrializao. Deve-se perceber que vrios pases e regies foram capazes de conduzir um processo de desenvolvimento econmico com uma base agroindustrial em seu ncleo de crescimento. As principais transformaes da agricultura so decorrentes da criao de um conjunto de capacitaes e instituies. Vrios estudos entendem o setor agrcola como sendo importador de contedo tecnolgico ou dominado pelos fornecedores.2 Ao discutir o tratamento tecnolgico na agricultura, Dosi (1988, p. 1.161), por exemplo, ressalta que: Innovations are mainly embodied in equipment and components bought from other sectors, and while technological opportunities might be significant, they are mainly generated exogenously (...), sendo a atividade agrcola classificada como de baixa cumulatividade tecnolgica. Isto nem sempre confere com o enfoque da capacidade gerencial de uso da nova informao. Todavia, no que se refere capacidade de absoro, o conhecimento na agricultura relativamente cumulativo. No obstante, o mesmo autor (idem, ibidem) ambguo ao tratar da questo da adoo tecnolgica pelos agricultores, ao firmar que:
2. Apenas para se terem algumas referncias, entre tais estudos destacam-se Paiva (1971), Hayami e Ruttan (1988), Coxhead (1992), Silva (1995), Sadoulet e De Janvry (1995), Allen e Lueck (1998 e 2003), Johnson e Evenson (2000), Diederen, Meijl e Wolters (2002), Suri (2006), Pavitt (1984), Dosi (1988) e, mesmo em alguns trechos, Nelson e Winter (1977).

Trajetria Tecnolgica e Aprendizado no Setor Agropecurio

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Suppliers of new types of machinery, components, seeds, and so on have an interest in the most rapid possible diffusion of their outputs, and thus the rates of change in average performance (productivity, etc.) in the user sectors depends jointly on (a) the pace of innovation in the supplier sectors and (b) the variant conditions governing adoption.

O raciocnio seria correto se estivesse pressuposto que as inovaes nos setores fornecedores fossem constantemente influenciadas pela dinmica da produo agrcola, sendo menos uma relao de dependncia e mais de complementaridade. preciso ressaltar que a difuso de produtos intermedirios, na agricultura ou mesmo em outros setores econmicos, ocasiona inovaes de produto e de processo nos segmentos usurios. Ao analisar a importncia da interdependncia3 tecnolgica entre os setores da indstria dos semicondutores, contrariamente sua opinio em relao ao caso agrcola, Dosi (1984) confirma que as difuses na produo e na demanda so fortemente interdependentes.
() the rates of innovation/imitation in user industries are often dynamically linked with the technological levels of that domestic industry where the innovations come from. The opposite holds true as well: the technological levels, the size and the competitive patterns in user industries provide a more or less conducive environment for technological innovation and/or imitation in the industry upstream, i.e. the industry originating the innovations (DOSI, 1984, p. 288).

Ademais, a relao de reciprocidade tecnolgica entre os setores compatvel com a abordagem de filires industriais.4 Para o mesmo autor:
The concept of industrial filires (in English, web or cluster), despite being fairly impressionistic, helps to highlight a system of interdependence based, on the traded side, on input-output relations, and, even more importantly, on the untraded side, on technological interdependences, which are likely to be () region-specific and company-specific. In this context, chains of innovations in different interlinked sectors might tend to be reinforcing in virtuous circles affecting both sectoral technological levels and their rates of growth (idem, ibidem).

Portanto, talvez por falta de conhecimento do funcionamento da moderna agricultura ou por puro preconceito, que induz analise do caso agrcola como um setor retardatrio, alguns estudos ainda insistem na viso de que a dinmica tecnolgica externa ao setor produtivo. De maneira inversa, a agricultura aqui tratada de forma anloga s filires industriais sob o enfoque supracitado. Alm disso, necessrio interpretar a adoo baseada no conhecimento prvio
3. Note-se que interdependncia difere de dependncia, havendo na primeira uma relao intersetorial de duplo sentido e, portanto, de maior complementaridade por meio de um mecanismo de ao e reao. 4. Perceba-se que a ideia de cadeias produtivas regionais bastante prxima dessa abordagem. Ver Possas, SallesFilho e Silveira (1996); Vieira Filho (2004); Vieira Filho, Campos e Ferreira (2005); e Vieira Filho (2009).

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acumulado como um mecanismo de experimentao que, se bem-sucedido, promove a difuso da mudana tecnolgica. Como o processo de difuso de interesse do segmento fornecedor, seja pelo aumento das vendas, seja pelo crescimento do lucro, a interdependncia da produo agrcola e da cadeia produtiva se define pela troca de informaes, no intuito de adequar as novas tecnologias s condies produtivas regionais especficas. O processo de adoo tecnolgica depende, por sua vez, do estoque de conhecimento de cada agricultor. Como mostrado por Esposti (2002, p. 694):
Firstly, innovations in agriculture are often site-specific to some extent and transfer can be constrained by multiple factors: adaptation to climate and soil, particular pest problems, specific local crops or products, and so on. Secondly, however, many sources and channels of innovation can create new technological opportunities for the farm production also in site-specific contexts whenever these opportunities are adequately adapted.

A organizao da atividade agrcola definida em sentido amplo, envolvendo no apenas as atividades a montante (indstria fornecedora de insumos) e a jusante (indstria logstica e distribuidora) da unidade produtiva, como tambm um amplo sistema de pesquisa, cincia e tecnologia. As inovaes relevantes na agricultura ocorrem ao longo da cadeia produtiva regional. Uma nova descoberta, para se tornar inovao tecnolgica pelo fornecedor ou por novas formas distributivas passa tanto por uma avaliao tcnica (estudos agronmicos) como por um processo interno de adoo, o qual se configura por meio de variveis ambientais e socialmente determinadas. Logo aps a configurao do processo de adoo, tem-se a etapa da difuso tecnolgica, que depende tanto do regime tecnolgico como das redes de aprendizado no interior de toda a organizao produtiva. Portanto, o processo de inovao na agricultura, que define tanto a questo da adoo quanto os parmetros da difuso tecnolgica, constitudo no interior de complexos arranjos produtivos, interligados entre si, sendo mediado por instituies promotoras do conhecimento, como centros de pesquisa, universidades, empresas de extenso rural e rgos reguladores do Estado.5 De acordo com Nelson e Winter (1977, p. 47-48):
() in agriculture, there is considerable public subsidization of research done by predominantly non-profit institutions (largely universities) and a subsidized federal-state extension service for the dissemination of information regarding new technological developments to farmers, interacting with the network of private farms, and industries that produce and sell farm equipment, fertilizers, etc.
5. Sob um enfoque regional, Cassiolato e Lastres (2003, p. 27) propem que: Sistemas produtivos e inovativos locais so aqueles arranjos em que interdependncia, articulao e vnculos consistentes resultam em interao, cooperao e aprendizagem, com potencial de gerar o incremento da capacidade inovativa endgena, da competitividade e do desenvolvimento local.

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A relao da produo agrcola com o uso de insumos no se d por meio da dependncia tecnolgica, mas se refere fundamentalmente complementaridade setorial e coevoluo da produo agrcola e do desenvolvimento de novas tecnologias. Os estudos empricos de Malerba e Orsenigo (1996) e Breschi, Malerba e Orsenigo (2000) registraram que a estrutura institucional para o desenvolvimento da inovao muito complexa dentro de um setor econmico (a agricultura no foge regra) e varia, significativamente, no conjunto dos demais setores. O regime tecnolgico agrcola define condies especficas de oportunidade, apropriao, cumulatividade e propriedades da natureza do conhecimento. Uma determinada tecnologia ser rapidamente difundida na agricultura quando as necessidades do setor produtivo so atendidas. Quanto maior for o uso eficiente de uma dada tecnologia, maior ser a capacidade de resposta do setor produtivo, a ponto de influenciar as trajetrias tecnolgicas do setor fornecedor de insumos, engendrando a gerao e a difuso de outras inovaes. A cumulatividade do aprendizado produtivo refora o carter tcito e especfico do conhecimento, o que permite a certos produtores obterem vantagens regionais. A inovao tecnolgica visa ampliao da capacidade de produo da terra e do trabalho, sendo a sua dinmica propulsora de oportunidades tecnolgicas. A capacidade gerencial do agricultor fundamental no processo de explorao das vantagens competitivas e dos ganhos produtivos do conhecimento tecnolgico. A experincia e o aprendizado do produtor no uso da nova tecnologia no apenas reduzem o risco ligado ao fator exgeno (adversidades climticas, variabilidade geogrfica e surgimento de novas pragas e doenas) como tambm redirecionam as trajetrias mais amplas do segmento fornecedor. Isto se d por meio de um efeito de feedback que adapta e melhora a tecnologia diversidade ambiental e s necessidades dos produtores. O processo de aprendizado (via experimentao) est associado absoro do novo conhecimento, no somente adequao de elementos tcitos no emprego deste conhecimento ou da tecnologia na unidade produtiva. Para se compreender o complexo arranjo produtivo na agricultura em termos da interdependncia setorial e do processo de inovao, aprofunda-se o conhecimento das especificidades do regime tecnolgico agrcola. No menos importante, deve-se contextualizar cada especificidade numa perspectiva histrica, dado que o conhecimento cumulativo. A constituio da trajetria tecnolgica moldada pela interao entre a pesquisa bsica e a aplicada, sendo mais intensa, num primeiro momento, nos conhecimentos fundamentais e, posteriormente, nas solues dos problemas de natureza tcnica.

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As principais transformaes da trajetria tecnolgica na agricultura tiveram incio h cerca de 200 anos.6 Entretanto, somente em meados do sculo passado estas transformaes puderam, de fato, alterar significativamente a produtividade agrcola.7 Em termos gerais, at 1900, a produo agrcola era organizada de forma manual e se utilizava de tcnicas rudimentares de cultivo. Em 1920, tcnicas mais refinadas foram introduzidas. Por volta da dcada de 1940, as indstrias de produtos qumicos e de veculos automotivos beneficiaram-se dos avanos cientficos e tecnolgicos originados por um aglomerado de inovaes relacionadas ao motor a combusto interna, ou mesmo devidas ao crescimento da indstria petroqumica (uma substituio da matriz energtica dos produtos qumicos orgnicos, cuja matria-prima era o carvo, pelos baseados em petrleo e gs natural). Anos mais tarde (meados da dcada de 1950), tem-se o aparecimento de uma indstria farmacutica um setor importante e diferenciado da indstria qumica apoiada por um relativo desenvolvimento dos conhecimentos de base. Em seguida, foram estabelecidas as condies para o surgimento da biotecnologia que, na rea agrcola, propiciou o uso de sementes hbridas e melhoradas. O crescimento da moderna indstria de biotecnologia se inicia nos anos 1970, com o desenvolvimento da biologia molecular, e se firma em meados da dcada de 1990, com a manipulao gentica de plantas e organismos vivos. De forma esquemtica, pela figura 1, pode-se definir uma ampla trajetria tecnolgica contendo as fases do desenvolvimento agrcola. O eixo vertical esquerdo mostra o aumento da produtividade, que pode ser baixo, mdio ou elevado. O eixo horizontal determina, em termos de contedo tecnolgico que pode ser uma medida da combinao eficiente de insumos , o grau de modernizao agrcola, variando do contedo restrito (agricultura tradicional, no caso) ao intenso (produtor moderno).8 Finalmente, no eixo vertical direita, situam-se os principais aglomerados de inovaes tecnolgicas na agricultura, tais como as revolues qumicas, mecnicas e biotecnolgicas.

6. interessante perceber que alguns dos avanos tecnolgicos na agricultura foram desenvolvidos somente aps a publicao da ltima edio do Ensaio sobre a populao (1798) de Thomas Robert Malthus, em 1826. As estatsticas no confirmaram a tese malthusiana no crescimento da populao, ou mesmo na produo de alimentos. De um lado, o uso de mtodos anticoncepcionais, j consagrados no final do sculo XIX, propiciou uma reduo significativa do crescimento populacional. Por outro, na primeira metade do sculo XX, conforme estudo da FAO (2000), a introduo de tcnicas mais refinadas de cultivo e tratamento do solo bem como, posteriormente, as descobertas de adubos qumicos e de gros hbridos permitiram um notvel crescimento da produtividade agrcola. 7. Ver Mowery e Rosenberg (2005). 8. Quanto maior for a intensidade do contedo tecnolgico, maior ser a capacidade do agricultor de inovar.

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FIGURA 1 Trajetria tecnolgica ampliada da agricultura

Fonte: Vieira Filho (2009).

De acordo com a representao esquemtica da ampla trajetria tecnolgica na agricultura, percebe-se que o crescimento agrcola se deveu fundamentalmente aos principais clusters de inovaes tecnolgicas dos ltimos 60 anos. Vale ressaltar que, para um dado contedo tecnolgico ( x ), dentro da rea de variabilidade, possvel alcanar diferentes nveis de produtividade, os quais variam de y1 a y 2 . Embora o contedo tecnolgico seja o mesmo, o estoque de conhecimento de cada produtor decisivo no desempenho produtivo final. Quanto mais prxima de y 2 for a produtividade, mais prximo do mximo ser o estoque de conhecimento. Se a produtividade estiver baixa (ou prxima de y1 ), o agricultor possui baixa capacidade de absoro, e reduzido estoque de conhecimento. O investimento produtivo possui duas funes importantes. A primeira visa aumentar o grau de contedo tecnolgico, o que expande, por sua vez, o segmento de reta que representa os diferentes nveis de produtividade. A segunda funo se associa parcela do investimento destinada ao aumento da capacidade de absoro de conhecimento externo. Ao ampliar tanto o contedo tecnolgico quanto a capacidade de absoro por meio do gasto em investimento, o agricultor estaria, assim, mais habilitado a alcanar uma maior produtividade entre todas as possveis. O produtor deve adaptar o contedo tecnolgico em uma combinao mnima adequada de insumos. A revoluo tecnolgica isolada do processo de aprendizado no garante o aumento da produo nem o uso eficiente do contedo

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tecnolgico. A moderna agricultura, ao longo desta trajetria, incorporou as inovaes qumicas, potencializando o uso das inovaes mecnicas. As inovaes biotecnolgicas, por sua vez, podem condicionar as trajetrias qumicas e mecnicas. Assim, a bioqumica, a biologia molecular e a gentica constituem reas do conhecimento fundamentais ao fomento da moderna agricultura.
3 iNovAo, APrENdiZAdo E CAPACidAdE dE ABSoro

A habilidade de reconhecer, assimilar e aplicar o valor de uma nova informao de fontes externas no uso comercial um fator crtico nas inovaes gerenciais da firma. Os estudos de Cohen e Levinthal (1989 e 1990) so pioneiros no tratamento da inovao e do aprendizado. As fontes externas de conhecimento so fundamentais no processo de inovao tecnolgica, mesmo no mbito organizacional. O investimento tem um papel dual na gerao de inovaes ou imitaes, bem como no desenvolvimento da capacidade de absoro de conhecimentos externos. Evenson e Kislev (1973), como mencionado por Cohen e Levinthal (1989), fazem anlise similar ao observar a transferncia internacional de tecnologia agrcola, embora sob outra perspectiva. A revoluo verde intensificou os esforos na mudana tecnolgica agrcola com transferncia de conhecimento externo. Tais esforos tinham como objetivo aumentar a produo agrcola por meio de seleo local, adaptao de novas cultivares e incrementos marginais na produtividade, com a incorporao de novos mtodos agrcolas de produo. De acordo com Cohen e Levinthal (1990, p. 128):
The ability to exploit external knowledge is thus a critical component of innovative capabilities. We argue that the ability to evaluate and utilize outside knowledge is largely a function of the level of prior related knowledge. At the most elemental level, this prior knowledge includes basic skills or even a shared language but may also include knowledge of the most recent scientific or technological developments in a given field. Thus, prior related knowledge confers an ability to recognize the value of new information, assimilate it, and apply it to commercial ends. These abilities collectively constitute what we call a firms absorptive capacity.

Isso implica que a capacidade de absoro fruto da acumulao de conhecimento prvio, sendo este oriundo dos gastos em investimento de pesquisa e desenvolvimento (P&D). Conforme a estrutura do modelo de Cohen e Levinthal (1989), o aumento do estoque de conhecimento cientfico e tecnolgico da firma para um dado perodo ( z i ) funo dos investimentos realizados em P&D bem como da capacidade de absoro de conhecimentos externos. Assim, o

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estoque de conhecimento representado por incrementos do estoque tecnolgico e do conhecimento cientfico, pressupondo-se que z i cresce com o aumento da receita bruta ( i ), i z i > 0 , mas a taxas decrescentes, 2 i z i z i < 0 . O aumento do estoque de conhecimento da firma i dado por:

z i = M i + i q M j + T j i

(1)

onde M i o investimento da firma em P&D e j i , o investimento do restante da indstria; i a capacidade de absoro uma frao do conhecimento de domnio pblico que a firma capaz de assimilar e explorar; q o grau dos efeitos de transbordamento do conhecimento na indstria; e T o nvel de conhecimento externo da indstria (proveniente, por exemplo, de universidades ou mesmo de laboratrios pblicos de pesquisa). 9 O efeito de transbordamento do conhecimento varia entre zero e um ( 0 q 1 ). Quanto mais prximo for de um, o conhecimento gerado pelo esforo inovativo de outras firmas ser totalmente dissipado no mercado. Quanto mais prximo for de zero, podese dizer que os benefcios da pesquisa sero exclusivamente apropriados pela firma que realiza os investimentos, evitando o transbordamento para o mercado. 10 A apropriao da pesquisa realizada por outras firmas constituda por meio da interao entre a i e o q , indicando que a firma no pode assimilar o conhecimento que no for transbordado para o mercado. A firma no pode assimilar passivamente o conhecimento externo disponvel. Nesse sentido, preciso despender investimentos no intuito de absorver parte do produto da pesquisa dos concorrentes. A capacidade de absoro varia entre 0 i 1 . Se i = 1 , a firma capaz de absorver todo o conhecimento que est no domnio pblico. Caso contrrio, quando i = 0 , a firma no absorve nenhum tipo de conhecimento externo. Os gastos em P&D contribuem para o aumento da capacidade de absoro, sendo tal capacidade crescente em relao aos investimentos. O processo de aprendizado elemento integrante da anlise, pois condiciona no somente as direes e a trajetria tecnolgica ampliada num determinado paradigma cientfico, potencializando as oportunidades tecnolgicas como
9. Os investimentos e o conhecimento externo so mensurados em unidades monetrias por um dado perodo. Os gastos em pesquisa pblica num dado perodo servem de parmetro, por exemplo, para dimensionar o montante do conhecimento externo. 10. Polticas de direitos de propriedade e de patentes podem influenciar na magnitude dos efeitos de transbordamentos. As polticas tecnolgicas visam elevar o aprendizado e a acumulao de conhecimento das firmas. Para uma modelagem evolucionria que discute os modos de interveno das polticas tecnolgicas, ver Oltra (1997). Quanto a uma avaliao dos desdobramentos normativos e implicaes para a poltica industrial, consultar Baptista (2000).

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tambm introduz o fator dinmico do progresso tcnico, ausente no debate terico do caso agrcola (ou mesmo na abordagem que classifica a agricultura como sendo um setor dominado pelo fornecedor). A transferncia tecnolgica para os agricultores requer investimentos ligados s capacidades gerenciais, que conferem maior habilidade em explorar conhecimentos externos. Dado que as indstrias a montante da unidade produtiva tm trajetrias tecnolgicas bem definidas e que, ao mesmo tempo, geram insumos (ou inovaes radicais) que alteram os coeficientes da produtividade agrcola,11 muitas concepes tratam as transformaes da agricultura como um resultado do processo de difuso tcnica. Logo, aumentar a produtividade da agricultura consiste simplesmente em melhorar as condies para a difuso tecnolgica. Esta viso insuficiente para a compreenso da complexidade agrcola. Alm disso, para envolver a conjuntura da difuso, necessrio caracterizar em que circunstncias a adoo de novos conhecimentos acontece. A mudana tecnolgica guiada pelas interaes dos processos de inovao, aprendizagem e difuso. Tanto a aprendizagem quanto a acumulao de conhecimento constituem pontos centrais do comportamento da mudana tecnolgica. De acordo com Klevorick et al. (1995, p. 186): (...) R&D intensity in a industry is largely determined by two key variables: technological opportunities and the ability to appropriate returns from new developments. A primeira varivel determina a produtividade da pesquisa, enquanto a segunda estabelece a frao dos retornos da pesquisa que o inovador capaz de reter. Na agricultura, os investimentos em P&D so essenciais na construo desta habilidade. As oportunidades tecnolgicas dependem, por sua vez, dos avanos cientficos e tcnicos, da tecnologia advinda de outras indstrias e do feedback do progresso tcnico no prprio segmento agrcola. Advances in production process technology and equipment, which are often the result of work done by upstream suppliers, also can expand a downstream industrys opportunities to improve product attributes and designs (idem, p. 191). O grau de eficincia tecnolgica se diferencia entre os produtores pela variabilidade da capacidade de absoro de conhecimento externo (um fator endgeno), que determina o aumento do estoque de conhecimento, e pela diversidade climtica e geogrfica da agricultura (varivel exgena), uma vez que uma mesma tecnologia ter um retorno produtivo diferenciado em funo das especificidades locais. Assim sendo, os recursos produtivos (financeiros, gerenciais e naturais) esto distribudos geograficamente de forma desigual. A distribuio desigual destes recursos explica em parte o crescimento diferenciado de distintas regies.12
11. Raciocnio similar pode ser visto no modelo de Chiaromonte, Dosi e Orsenigo (1993). 12. Para um estudo que mostra o distanciamento do desenvolvimento agrcola africano em relao ao resto do mundo, ver Johnson e Evenson (2000). Alguns pases em desenvolvimento no possuem instituies que promovam a inovao domstica ou a transferncia de tecnologia estrangeira s condies locais. Ao mesmo tempo, o baixo incentivo em

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Conforme Esposti (2002, p. 696):13


The absorptive capacity actually depends on own research effort whenever knowledge and innovations are complex. Complex innovations means that they require learning and adaptations to become effective in the specific context (the recipient firm).

O contexto institucional no qual a tecnologia utilizada pode tambm influenciar o resultado das tcnicas produtivas. Se a tecnologia caracterizada por uma sensibilidade tcita, ento os ganhos em aprendizado e inovao estaro conjuntamente envolvidos. De acordo com Bardhan e Udry (1999), o investimento local em termos de aprendizado importante a ponto de desenvolver o conhecimento tcito, pela aplicao (learning by doing) ou mesmo pelas externalidades de rede (learning from others). No primeiro caso, a experimentao aplicada est ligada a retornos incertos de produtividade. No segundo, entretanto, o investimento dos produtores vizinhos cria um transbordamento de informaes, propiciando externalidades de aprendizado. Numa perspectiva semelhante, Foster e Rosenzweig (1995) discutem a adoo e a produtividade de novas variedades de sementes. Os avanos tecnolgicos estariam associados ao aprendizado pelo uso e aos efeitos de transbordamento do conhecimento local (learning spillovers). A produtividade de uma nova semente aumenta ao longo do tempo medida que o conhecimento acumulado. De um lado, a escassez do conhecimento de como gerenciar novas variedades uma barreira adoo. De outro, a experincia dos produtores vizinhos contribui para melhorar o conhecimento gerencial das novas variedades, o que conduz a um aumento da produtividade lquida. As barreiras diminuem com o aumento da experincia prpria e dos vizinhos nos primeiros anos de adoo. Ademais, agricultores com vizinhos experientes auferem mais lucros que aqueles que no tm tais vizinhos. Como inicialmente discutido, a trajetria tecnolgica ampliada se associa ideia de que os ganhos de produtividade observados na agricultura referem-se tanto combinao no tempo de fontes de inovao de natureza diversa quanto aos incentivos internos para inovar e intensificar o contedo tecnolgico na produo. Este processo de coordenao entre o uso de fontes externas do conhecimento com o investimento no aumento do contedo tecnolgico no se limita dinmica competitiva das indstrias fornecedoras, nem mesmo pode ser explicado no mbito restrito da unidade produtiva.
inovao e os escassos investimentos em instruo tcnica dos produtores so responsveis por um baixo crescimento produtivo nas regies mais pobres. 13. Embora o estudo desse autor aborde a capacidade de absoro do Sistema Nacional de Inovao Agrcola, enfoque anlogo pode ser adotado para analisar a tica do agricultor em captar os efeitos de transbordamento. Os termos spill-in, spill-out e spillover so diferentes formas de denominao da transferncia tecnolgica. Do ponto de vista do setor receptivo, o programa de pesquisa (ou investimentos) gera um spill-in. No outro extremo, considera-se que se cria um spill-out (ou spillover) quando o setor provedor de novos conhecimentos for o foco.

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Todavia, h um comportamento ativo do agente produtivo no sentido de realizao deliberada de esforo em algum tipo de aprendizado, que transcende a simples leitura de manuais ou de outras recomendaes padronizadas e codificadas que aparecem, por exemplo, em rtulos de produtos, cartilhas de agncias de extenso e assim por diante. H um comportamento que enfatiza o papel ativo do produtor, o qual combina o uso de fatores com dinmicas inovativas prprias e formas especficas de interao com a produo agrcola. Para alm do ajustamento bayesiano proposto por Foster e Rosenzweig (1995), o agricultor (ou uma rede local de agricultores) se apropria destes ganhos de produtividade e, com isto, gera vantagens competitivas. Esse processo de contnuo aprendizado depende de um trabalho individual e coletivo local, propiciando externalidades. As vantagens locais so progressivamente transferidas aos outros agricultores enquanto efeito de transbordamento da necessidade de introduo de novos equipamentos. Entretanto, bvio que os produtores com maior acumulao de conhecimento no tempo possuem ganho diferencial em relao queles que dependem do conhecimento tcito, que posteriormente embarcado na forma de mquinas e tambm de resultados do esforo pblico de pesquisa. Os resultados (FOSTER e ROSENZWEIG, 1995) indicam que no existe coordenao suficiente para a adoo de novos conhecimentos, cabendo ao Estado, neste caso, subsidiar os investimentos iniciais dos agentes inovadores (ou first movers). Segundo Oltra (1997, p. 6), por consequncia: (...) laccroissement des capacits daprentissage et daccumulation de connaissances des firmes est un objectif fondamental des politiques technologiques, qui sinscrit la fois dans une perspective dinnovation et de diffusion. As polticas de desenvolvimento da pesquisa pblica valorizam as interaes entre a pesquisa cientfica e a tecnolgica. Todavia, a eficcia das polticas de transferncia tecnolgica depende da capacidade de absoro das organizaes. A incorporao do Cerrado brasileiro produo agrcola, a introduo do plantio direto e o cultivo de transgnicos foram resultados de um grande esforo pblico no provimento de pesquisa e conhecimento combinado ao aprendizado local e capacidade de absoro do contedo externo pelos agricultores. As externalidades de rede e a cooperao em termos da difuso dos novos conhecimentos no significam uma ausncia de competio entre os produtores. A competio existe e se estabelece a partir do momento em que os produtores buscam permanentemente a diferenciao das tcnicas produtivas por meio de estratgias gerenciais, tendo em vista a obteno de vantagens competitivas e lucros extraordinrios. A unidade produtiva busca no apenas vantagens competitivas, mas tambm aumentos de sua escala produtiva e eficincia econmica, assim como maiores participaes de mercado. Numa viso tradicional, o agricultor que adota uma tecnologia constata reduo dos custos unitrios de produo. Como resultado individual, tem-se o aumento da quantidade produzida e do lucro do produtor, que se mantm enquanto o preo permanecer constante. O preo pode ficar estvel devido

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situao atomizada do setor, sendo a influncia do aumento do produto infinitesimal na oferta setorial. Haver, assim, oportunidade de rendimento aos seguidores, que iniciam um processo de imitao tecnolgica. A produo total aumentar e, consequentemente, o preo do produto cair, reduzindo-se as margens de lucro. O consumidor ganha por pagar um preo menor, mas o agricultor perde com o progresso tcnico por reduzir seu ganho. A competio eliminar os lucros acima do normal obtidos pelos inovadores. No obstante, numa abordagem moderna, os agentes buscam estratgias competitivas e inovaes tecnolgicas, as quais implicariam o abandono do efeito treadmill ou da viso tradicional. Dada a eliminao dos produtores menos competitivos, este mecanismo leva ao aumento da concentrao setorial. A consequente elevao do preo da terra deve ser estudada em conjunto com as inovaes induzidas, que procuram economizar fator escasso e geram instabilidade e diversidade econmica. Ou seja, a lgica de que o avano tecnolgico na agricultura deteriora a renda dos agricultores no leva em considerao a multiplicidade de estratgias dos agentes. Os agricultores retardatrios so marginalizados da produo. A competio est ligada ao maior aproveitamento dos elementos tcitos da tecnologia no crescimento, sendo tais elementos dinamizados pelas externalidades de rede. As trajetrias tecnolgicas, induzidas pelos preos relativos dos insumos ou mesmo por alteraes institucionais, bem como a capacidade diferenciada dos agricultores em assimilar e explorar o conhecimento externo (para no mencionar as especificidades climticas, biolgicas e geogrficas), proporcionam uma dinmica favorvel ao agricultor inovador.
4 SiSTEmA NACioNAl dE iNovAo AGroiNduSTriAl E CAPACidAdE dE ABSoro doS AGriCulTorES No BrASil 4.1 Sistema nacional de inovao

O processo de adoo e difuso tecnolgica depende do regime tecnolgico14 e das redes de aprendizado no interior de toda organizao produtiva. Neste sentido, o ambiente institucional tem a capacidade de definir os paradigmas e trajetrias tecnolgicas,15 propiciar uma melhor conexo entre os agentes e facilitar a difuso do conhecimento.
14. Conforme Malerba e Orsenigo (1996) e Breschi, Malerba e Orsenigo (2000), a tecnologia se associa ao regime tecnolgico, o qual define os padres inovativos segundo as condies de oportunidade, apropriabilidade, cumulatividade e a natureza de transmisso do conhecimento. As oportunidades tecnolgicas se relacionam ao potencial inovativo de cada tecnologia e aumentam conforme o crescimento dos investimentos em P&D. A apropriabilidade diz respeito ao grau de proteo das inovaes contra as imitaes. A cumulatividade a capacidade de inovar com base nas inovaes passadas e nas reas correlatas do conhecimento. Por fim, o conhecimento tecnolgico definido segundo seus graus de especificidade, codificao e complexidade. O conhecimento especfico codificado e, portanto, voltado s aplicaes industriais. Quando o conhecimento for generalizado, este pode ser aplicado em diferentes domnios da pesquisa cientfica. Quando codificado, a transmisso do conhecimento se processa de forma mais gil. Quando tcito, a difuso do novo conhecimento se realiza de forma mais lenta. 15. Segundo Dosi (1982 e 1984), estes conceitos procuram captar a ideia de que as tecnologias diferem entre si por meio de um desenvolvimento baseado numa lgica interna forte e autnoma.

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No Brasil, a criao da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa)16 em 1973 foi uma importante iniciativa na promoo do desenvolvimento tecnolgico agrcola. A principal funo da pesquisa pblica na agricultura viabilizar solues para o desenvolvimento sustentvel por meio da gerao, adaptao e transferncia de conhecimentos e tecnologias ao setor produtivo. Em 1992, o governo brasileiro instituiu o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (SNPA).17 Tal sistema constitudo pela Embrapa e suas unidades, pelas organizaes estaduais de pesquisa agropecuria (OEPAs), por universidades e institutos de pesquisa de mbito federal ou estadual, bem como por outras organizaes, pblicas e privadas, direta ou indiretamente vinculadas atividade de pesquisa agropecuria. A criao dos fundos setoriais a partir de 1999 visou incentivar o desenvolvimento cientfico e tecnolgico em reas estratgicas, alm de construir um novo mecanismo de financiamento de investimentos. Este mecanismo garantiu a vinculao de recursos pblicos necessrios continuidade das polticas de cincia e tecnologia. Em 2001, criou-se o fundo setorial destinado ao setor agropecurio18 com o objetivo de promover a capacitao cientfica e tecnolgica nas reas de agronomia, veterinria, biotecnologia, economia e sociologia agrcola, entre outras reas correlatas. O objetivo do SNPA compatibilizar as diretrizes e estratgias da pesquisa agropecuria com as polticas de desenvolvimento. Alm disso, procura-se assegurar a organizao e a coordenao da matriz institucional no setor, visando eliminar a disperso de esforos, as sobreposies e a ineficincia alocativa dos recursos. Dentro deste sistema, tem-se o planejamento nacional de pesquisa, o qual fomenta a parceria entre as vrias instituies no desenvolvimento da cincia e da tecnologia. Este esforo procura atender s demandas regionais de pesquisa, a fim de proporcionar melhor suporte ao desenvolvimento da agropecuria.
16. Embora haja desenvolvimento institucional relevante e anterior a exemplo do Instituto Agronmico de Campinas (IAC), fundado em 1887 , entende-se a criao da Embrapa como um marco no planejamento nacional da pesquisa agropecuria. 17. O SNPA foi institudo em 1992 pela portaria de no 193, de 07/08/1992, do Ministrio da Agricultura, autorizado pela Lei Agrcola (Lei no 8.171, de 17/01/1991). 18. O CT-Agronegcio foi criado pela Lei no 10.332, de 19/12/2001, e regulamentado pelo Decreto no 4.157, de 12/03/2002. O CT-Agronegcio tem como fonte de financiamento o valor de 17,5% do total da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), cuja arrecadao advm da incidncia de alquota de 10% sobre a remessa de recursos ao exterior para pagamento de assistncia tcnica, royalties, servios tcnicos especializados ou profissionais. A utilizao destes recursos observa os critrios de administrao previstos, bem como a programao oramentria do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT). Vale ressaltar que, por meio de uma poltica de desenvolvimento regional, a legislao prev o destino de 30% dos recursos do CT-Agronegcio para o financiamento de projetos locados nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

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Para se ter uma ideia do arcabouo institucional envolvido, mencione-se que as OEPAs,19 instituies que associam as demandas regionais ao interesse nacional, so compostas por 21 entidades. Vale lembrar que, dos 26 estados brasileiros, 16 possuem instituies de pesquisa agropecuria, concentradas, na sua maioria, nas regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul. So quase 1.800 pesquisadores, que realizam 2.100 projetos de P&D nos seus 230 laboratrios e 215 estaes experimentais. Num pas continental como o Brasil, as especificidades regionais definem estratgias diferenciadas de pesquisa para cada macrorregio.
GRFICO 1 instituies de ensino superior ligadas ao SNPA, distribudas por grandes regies brasileiras

Fonte: Embrapa (2009).

No grfico 1, tem-se a distribuio das instituies de ensino superior ligadas ao SNPA. De um total de 144 instituies classificadas em federais (38), estaduais e municipais (32), privadas (42) e comunitrias (32) , 62 possuem projetos de pesquisa relacionados s cincias agrrias. Nota-se que h concentrao regional no Sudeste e no Sul. Em relao s instituies federais e estaduais, h um esforo pblico para atingir todas as regies, mesmo que em menor escala no Centro-Oeste e no Norte. Vale destacar que no Sul o esforo estadual supera o nmero de instituies federais. Quanto rede privada de ensino, o Sudeste engloba 74% das instituies, enquanto as demais regies so pouco representativas.
19. Como OEPAs, tm-se as instituies Agncia Rural, Empresa Matogrossense de Pesquisa, Assistncia e Extenso Rural (Empaer-MT), Instituto de Desenvolvimento Agrrio e Extenso Rural de Mato Grosso do Sul (Idaterra-MS), Fundao Universidade do Tocantins (Unitins), Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrcola (EBDA), Empresa de Desenvolvimento Agropecurio de Sergipe (Emdagro), Empresa Estadual de Pesquisa Agropecuria da Paraba (Emepa), Empresa de Pesquisa Agropecuria do Rio Grande do Norte (Emparn), Instituto Agronmico de Pernambuco (IPA), Agncia Paulista de Tecnologia dos Agronegcios (Apta), Empresa de Pesquisa Agropecuria de Minas Gerais (EPAMIG), Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Incaper), Empresa de Pesquisa Agropecuria do Estado do Rio de Janeiro (Pesagro-Rio), Empresa de Pesquisa Agropecuria e Extenso Rural de Santa Catarina (Epagri), Fundao Estadual de Pesquisa Agropecuria (Fepagro) e Instituto Agronmico do Paran (Iapar).

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A Agricultura Brasileira

A agricultura sempre teve um papel central no desenvolvimento do pas. Por intermdio da Embrapa, buscou-se desenvolver uma agricultura forte e apoiada na inovao tecnolgica. inegvel o sucesso realizado por esta iniciativa. Conforme o grfico 2, que se refere ao balano social da Embrapa, entre 1997 e 2008 as tecnologias desenvolvidas e transferidas sociedade cresceram drasticamente, o que estimulou e aumentou o retorno social para toda a economia. Isto representa melhorias nas condies produtivas e nos aumentos de renda para os agricultores.
GRFICO 2 Balano social da Embrapa (1997-2008)

Fonte: Embrapa (2009).

Ao se comparar a arrecadao e o empenho do CT-Agronegcio no total da arrecadao e do empenho dos fundos setoriais (grfico 3), nota-se que o montante percentual empenhado ultrapassa o percentual arrecadado j em 2004. Isto significa que, quanto maior for o percentual de empenho, menor ser o contingenciamento dos recursos, o que evidencia uma dinmica favorvel liberao dos recursos do CT-Agronegcio, em contraposio aos dos demais fundos. O valor percentual arrecadado pelo CT-Agronegcio varia de 4 a 5% no perodo compreendido entre 2002 e 2009. No que tange ao empenho do CT-Agronegcio, o percentual, que era inferior a 1% em 2002, passa a ter valores prximos de 6% em 2009.

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GRFICO 3 Participao do fundo CT-Agronegcio na arrecadao e no empenho totais dos fundos setoriais (2002-2009)

Fonte: Dados do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) Brasil (2009a). Elaborao do autor.

No setor agropecurio, a grande maioria das inovaes tecnolgicas passa por transformaes de processo, seja por aumento do aprendizado e da capacitao dos produtores, seja por aquisio de insumos tecnolgicos (calcrio, defensivos, fertilizantes, raes, medicamentos veterinrios, mquinas e tratores, bem como a indstria extrativa voltada para a elaborao de outros insumos agrcolas).20 Para se fazer uma avaliao da capacidade inovativa do setor fornecedor de insumos tecnolgicos na agricultura, calculou-se o quociente setorial,21 um indicador que mensura se o segmento em anlise mais inovativo que o conjunto da economia (grfico 4). Se o valor do quociente for superior a um, h indcio de que o segmento fornecedor do insumo tecnolgico , no contexto nacional, relativamente mais importante, em termos gerais, para o resto da economia. Caso contrrio, se o quociente for inferior a um, o segmento fornecedor do insumo tecnolgico relativamente menos importante em relao ao agregado econmico.

20. Para entender a agregao setorial entre insumos tecnolgicos e indstria de transformao ampliada, verificar a tabela A.1 do anexo. 21. De forma algbrica, o quociente setorial (QS) para um setor j em um produto ou grupo de produtos i pode ser
S o nmero de empresas inovadoras no insumo definido da seguinte forma; Q ij = (X ij / X iz ) (X j / X z ) onde: tecnolgico i do setor fornecedor j, o nmero total de empresas inovadoras no insumo tecnolgico i da zona de referncia z, o total de empresas inovadoras do setor fornecedor j, e o total de empresas inovadoras da zona de referncia z. Para outros indicadores de concentrao e especializao, ver Haddad (1989).

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A Agricultura Brasileira

GRFICO 4 quociente setorial das empresas inovadoras no Brasil (2000, 2003 e 2005)

Fonte: Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC) IBGE (2009a). Elaborao do autor.

Com base no entendimento dos resultados do quociente setorial, verificouse que o setor agrcola como um todo (incluindo o setor fornecedor de insumos tecnolgicos, a produo de biocombustvel e a indstria de transformao de alimentos) relativamente mais importante que o resto da economia brasileira. Isto evidencia a importncia do agronegcio como propulsor de inovaes tecnolgicas e novos conhecimentos. As excees se relacionam ao calcrio e indstria extrativa mineral, esta ltima apenas em 2003. Portanto, quando comparada ao conjunto da economia nacional, a cadeia produtiva regional relacionada ao agronegcio relativamente mais importante em termos de inovaes tecnolgicas.
4.2 Capacidade de absoro

O quadro institucional brasileiro, como mostrado na seo anterior, capaz de gerar conhecimento pblico suficiente para promover o crescimento agropecurio. Para se compreender a capacidade de absoro dos produtores agrcolas, preciso verificar de que forma se d a incorporao tecnolgica ao longo do tempo dentro das unidades produtivas. Numa anlise comparativa entre os dados dos censos agropecurios (1970, 1975, 1980, 1985, 1995-1996 e 2006) e da pesquisa agrcola municipal (1990 a 2008), calculou-se a taxa geomtrica de crescimento da produtividade (produo por rea colhida) dos principais produtos em termos de gerao de valor. Na tabela 1, nota-se que a taxa de crescimento anual positiva para a maioria dos produtos. No perodo de 1970 a 2006, apenas a mandioca apresentou taxa de crescimento negativa. Quando se analisam as duas ltimas dcadas, o quadro tambm bastante favorvel, apresentando queda da produtividade apenas para o caf e a laranja.

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TABELA 1 Participao no valor da produo de produtos selecionados e suas respectivas taxas geomtricas de crescimento (1970-2008)
Produtos

Ranking (2006)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Participao do valor na produo total dos principais cultivos temporrios e permanentes 18,2% 15,2% 11,9% 8,1% 6,1% 5,7% 5,2% 4,3% 2,6% 2,6% 80% (total acumulado)

Taxa geomtrica de crescimento Taxa geomtrica de crescimento de 1990 a 2008 (Pesquisa de 1970 a 2006 (censos Agrcola Municipal) agropecurios) 2,7 1,5 3,1 2,9 3,5 -1,1 0,4 1,7 3,2 2,1 (mdia ponderada) 2,2 1,2 3,8 -0,3 3,9 0,8 -11,2 3,2 7,8 21,4 2,0 (mdia ponderada)

Soja Cana-deacar Milho Caf Arroz Mandioca Laranja Feijo Algodo Banana
Participao total e mdia

Fonte: Produo Agrcola Municipal e Censo Agropecurio IBGE (2010a e 2010b).

Ao se fazer uma anlise do uso de terras e do efetivo de animais, numa comparao dos censos agropecurios de 1970 a 2006 (tabela 2), nota-se uma reduo na rea total dos estabelecimentos nos ltimos dois censos, com decrescimento de 1,3% ao ano (a.a.). Porm, ao se desagregar a rea total em lavouras, pastagens e matas, tm-se dois efeitos, ainda que o tamanho das matas se mantenha estvel. O primeiro relativo ao aumento das reas destinadas s lavouras, com taxas anuais de crescimento positivas (3,2% e 2,9%, para cultivos permanentes e temporrios, respectivamente). O segundo se deve reduo das reas de pastagens, a qual est diretamente associada ao maior confinamento do gado por conta da exausto de terras voltadas para o plantio. A utilizao de terra nas pastagens naturais e plantadas caiu, respectivamente, 3,7% e 0,4% a.a. no perodo entre 1996 e 2006. Esses dois efeitos se relacionam muito mais com o desenvolvimento tecnolgico que com um processo de desconcentrao do campo, conforme aparentemente identificado pelos valores da rea total e pelo aumento do nmero de estabelecimentos ocorrido de 1996 a 2006.22 Num processo simultneo, verificase um crescimento do efetivo de animais por estabelecimento agropecurio, bem como o aumento da produtividade dos animais.

22. O ndice de Gini calculado pelo IBGE se manteve estvel no mesmo perodo, ficando em torno de 0,86 para o conjunto do sistema. Entretanto, bem provvel que as desigualdades tenham aumentado entre os estratos de utilizao de terras, o que requereria um estudo mais aprofundado sobre o tema.

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TABELA 2 Anlise comparativa dos censos agropecurios (1970-2006)


Censos agropecurios Variveis estudadas 1970 Lavouras permanentes1 Utilizao das terras em hectares por nmero de estabelecimentos Lavouras temporrias2 Pastagens naturais Pastagens plantadas3 Matas naturais4 Matas plantadas rea total (ha) Efetivo de animais por nmero de estabelecimentos Bovinos Aves 1,6 5,3 25,3 6,0 11,4 0,3 59,7 16,0 43,4 1975 1,7 6,3 25,2 8,0 13,6 0,6 64,9 20,4 57,4 1980 2,0 7,5 22,1 11,7 16,1 1,0 70,7 22,9 80,1 1985 1,7 7,3 18,1 12,8 14,3 1,0 64,6 22,1 75,3 19951996 1,6 7,0 16,1 20,5 18,3 1,1 72,8 31,5 147,9 2006 2,2 9,3 11,1 19,6 18,2 0,9 63,8 33,2 270,8 Taxa de crescimento (1996-2006) 3,2 2,9 -3,7 -0,4 -0,1 -2,0 -1,3 0,5 6,2

Produo por efetivo de Leite de vaca (litros) animais Nmero total de estabelecimentos

80,2 4.924.019

83,7 4.993.252

98,2 5.159.851

100,3 5.801.809

117,2 4.859.865

117,5 5.175.489

0,0 0,6

Fonte: Censo Agropecurio IBGE (2009b). Notas: 1 Nas lavouras permanentes, somente foi pesquisada a rea colhida dos produtos com mais de 50 ps em 31/12/2006. 2 Lavouras temporrias e cultivo de flores, inclusive hidroponia e plasticultura, viveiros de mudas, estufas de plantas e casas de vegetao, e forrageiras para corte. 3 Pastagens plantadas, degradadas por manejo inadequado ou por falta de conservao, e em boas condies, incluindo aquelas em processo de recuperao. 4 Matas e/ou florestas naturais destinadas preservao permanente ou reserva legal; matas e/ou florestas naturais e reas florestais tambm usadas para lavouras e pastoreio de animais.

No que tange mecanizao do campo, nota-se um aumento crescente do uso de tratores (grfico 5). O nmero de pessoal ocupado por hectare de terra foi ultrapassado pelo nmero de tratores entre 1996 e 2006. Alm do aumento no uso de tratores, h uma elevao da potncia mdia dos veculos. A mecanizao um indicativo da modernizao agrcola que no necessariamente se relaciona expulso direta dos trabalhadores do campo. Se as polticas pblicas devem fomentar o aumento do emprego na agricultura, mudanas institucionais devem ser criadas a ponto de se reduzirem os custos relativos do trabalho e se induzirem inovaes no campo gerencial, o que, por sua vez, melhoraria a renda dos trabalhadores e desestimularia o xodo rural.

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GRFICO 5 mecanizao do campo (1970-2006)

Fonte: Censo Agropecurio IBGE (2009b).

No obstante, cabe ao governo prover polticas de educao no campo, no intuito de sinalizar ao mercado o planejamento da melhoria nas condies de trabalho. De acordo com os dados do Censo Agropecurio de 2006, que utilizou um universo de 3,9 milhes de proprietrios, o grau de instruo dos produtores um fator que limita a capacidade de absoro de conhecimento externo. Isto desestimula o crescimento da produtividade, bem como deprime o aumento do emprego no meio rural. Conforme o grfico 6, cerca de 90% dos proprietrios possuem qualificao inferior ao ensino fundamental, para no mencionar os 27% que so analfabetos.
GRFICO 6 Grau de instruo dos proprietrios rurais (2006)

Fonte: Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2009b).

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A baixa qualificao dos proprietrios e das pessoas que dirigem os estabelecimentos agropecurios faz com que boa parte dos estabelecimentos no tenha orientao tcnica no decorrer do processo produtivo. No grfico 7, observa-se que apenas 9% dos dirigentes receberam regularmente algum tipo de assistncia tcnica em 2006. Entretanto, cerca de 78% das pessoas que dirigem os estabelecimentos agropecurios no receberam orientao tcnica, o que mostra uma vulnerabilidade na capacidade de absoro dos agentes produtivos.
GRFICO 7 Percentual dos dirigentes de estabelecimentos agropecurios em relao ao recebimento de orientao tcnica (2006)

Fonte: Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2009b).

Alm da vulnerabilidade estrutural em relao ao grau de qualificao dos produtores, necessrio ressaltar que, embora o setor fornecedor de insumos tecnolgicos tenha uma boa capacidade relativa de inovar, a economia brasileira depende de parte significativa das importaes dos insumos. Quando se analisa a balana comercial dos insumos tecnolgicos da produo agropecuria, percebese claramente, pelo grfico 8, a dependncia brasileira em termos das importaes de defensivos, medicamentos veterinrios e fertilizantes. Vale ressaltar que, diante de um marco regulatrio nacional cada vez mais exigente em relao entrada de novos competidores e produtos, por questes sanitrias ou ambientais, a produo de insumos se concentra em poucas empresas e alguns produtos. Isto eleva o custo de adoo destas tecnologias, bem como torna dependente o crescimento da produtividade do setor como um todo.

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GRFICO 8 Saldo comercial dos principais insumos tecnolgicos do setor agropecurio (1997-2007)

Fonte: Base de dados do Sistema de Anlise das Informaes de Comrcio Exterior via Internet Alice da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) Brasil (2009b). Elaborao do autor.

Na tentativa de se identificar a interao entre o projeto de pesquisa e a instituio executora numa amostra dos fundos setoriais tanto no CT-Agronegcio quanto no restante dos projetos relacionados ao agronegcio , procurouse verificar qual percentual est associado s firmas23 executoras, ou mesmo s universidades e aos institutos de pesquisas24 (grfico 9). Os dados mostram que, no agregado, a maioria das instituies executoras so universidades e institutos de pesquisas, o que natural no desenvolvimento de tecnologias para a agricultura. Deve-se ressaltar que a tecnologia agrcola considerada um bem pblico e, portanto, o desenvolvimento da cincia bsica em conhecimento aplicado majoritariamente fomentado por instituies pblicas. Ao se analisar apenas o CT-Agronegcio, tem-se 6% de firmas executoras, enquanto as universidades e institutos de pesquisas representam 36%. Se o foco estiver no grupo de projetos relacionados agricultura, exclusos os do CT-Agronegcio, as firmas possuem 9%, e as universidades e institutos de pesquisas, 48%.
23. Essa classificao j pertence base dos fundos setoriais e tem como referncia a natureza jurdica e a Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE) da empresa. Dada sua natureza jurdica, a Embrapa encontra-se nesta categoria. A CNAE da Embrapa 72, relativa pesquisa e desenvolvimento cientfico. H outros rgos classificados como firmas com esta mesma CNAE (por exemplo, a Nanocore Biotecnologia Ltda.). No foi adotado nenhum critrio especial para definir as firmas, apenas utilizou-se este critrio para separar os institutos de pesquisas deste contexto. 24. So classificadas como fundaes as empresas cuja natureza jurdica se define como fundaes; as empresas com classe jurdica relacionada pesquisa e desenvolvimento cientfico (CNAE 72) que no so firmas; e, por fim, as empresas com classe jurdica definida, que possuem universidade no nome e que no so firmas. Vale lembrar que existem universidades particulares definidas como firmas. Por fim, qualquer empresa que no tenha classe jurdica no foi classificada, seja ela firma, universidade ou instituto de pesquisa.

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GRFICO 9 Participao dos projetos por instituies executoras do CT-Agronegcio e do conjunto do setor agrcola

Fonte: Amostra dos dados do MCT (BRASIL, 2009a). Elaborao do autor. Obs.: Os percentuais podem estar sobrepostos, dado que pode existir mais de uma instituio na execuo de cada projeto.

Pode-se chegar a concluso semelhante por meio da matriz de interaes de subdomnio tecnolgico versus rea de conhecimento cientfico, como apresentado no grfico 10. Esta matriz cruza os dados dos projetos em sua aplicao industrial e em sua rea cientfica. De um lado, a matriz direta possibilita o estudo das interaes dos projetos e seus vnculos entre os vrios setores industriais. Os projetos so associados diretamente a uma empresa interveniente. Do outro, a matriz indireta capta a relao do projeto e o vnculo indireto com as empresas, dado que os institutos de pesquisa e/ou as universidades so os executores diretos dos programas de pesquisas. Todavia, h um vnculo por grupo temtico entre as instituies de pesquisa e as empresas. Os picos so mais frequentes nas interaes indiretas que nas diretas. Enquanto concluso geral desta anlise matricial, nota-se uma baixa vinculao do CT-Agronegcio com as empresas. Porm, isto no significa que h baixo desenvolvimento tecnolgico. Como j explicado, o setor pblico o principal agente no provimento de tecnologias.
GRFICO 10 matrizes de interaes de subdomnio tecnolgico e rea de conhecimento cientfico para o CT-Agronegcio (2002-2008)

Fonte: Amostra dos dados do MCT (BRASIL, 2009a). Elaborao do autor.

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Diante do exposto, constata-se que o SNPA tem um papel central na conduo do desenvolvimento agropecurio brasileiro. Por um lado, ntido o sucesso na construo de um ambiente institucional que facilita a adoo e a difuso das melhores tecnologias e prticas entre os agentes produtivos. Por outro, no tocante capacidade de absoro dos agentes produtivos, muito ainda est por fazer. Isto requer mais investimentos em educao de base e em qualificao tcnica sem falar da vulnerabilidade externa do setor fornecedor de insumos tecnolgicos. Cabe ao SNPA pensar estratgias de desenvolvimento tecnolgico no mbito domstico, numa tentativa explcita de reduzir o grau de dependncia da economia externa, bem como estimular o desenvolvimento da cincia em tecnologia.
5 CoNSidErAES FiNAiS

Este captulo procurou descrever o enfoque terico relacionado ao sistema nacional de inovao e capacidade de absoro de conhecimento externo. De um lado, apresentou-se o quadro institucional que coordena todo o planejamento estratgico da pesquisa agrcola. De outro, verificou-se a intensidade do uso tecnolgico pelos agricultores. A dinmica da inovao no setor agropecurio compreende a gerao de conhecimento pblico pelo governo e a capacidade de aprendizado dos agentes no uso tecnolgico. A organizao do sistema no provimento de conhecimento pblico promove os ganhos de produtividade gerais. O aprendizado dos produtores via aumento da capacidade de absoro auxilia na gesto do novo conhecimento. Neste sentido, o ambiente institucional deve prover conhecimento adequado ao ganho produtivo do setor; porm, cabe ao produtor agropecurio realizar investimentos em sua capacitao, no intuito de decodificar e explorar melhor o conhecimento pblico. Ao longo dos ltimos 40 anos, observaram-se avanos institucionais, a saber: i) o planejamento nacional da pesquisa agropecuria, com a transformao de cincia em tecnologia; e ii) a habilidade de inovar acima da mdia da cadeia produtiva regional (tanto no setor fornecedor de insumos tecnolgicos quanto na indstria de transformao). Entretanto, alguns gargalos foram identificados: i) o baixo grau de instruo tcnica dos produtores rurais, com a consequente reduo da capacidade de absoro; e ii) a dependncia externa de importao de insumos estratgicos. A reduo destes gargalos ser o grande desafio para o desenvolvimento do setor agropecurio. Em relao aos avanos institucionais, a criao da Embrapa, na dcada de 1970, definiu o planejamento da pesquisa agropecuria no Brasil, com a incluso de pesquisas no mbito regional. Com a constituio do SNPA no incio dos anos 1990, a Embrapa promoveu a organizao das vrias instituies regionais

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em uma ampla rede de pesquisa nacional, com a finalidade de integrar o sistema de inovao, evitando a sobreposio dos investimentos. Neste contexto, nos ltimos dez anos, os fundos setoriais complementaram os esforos realizados pelo governo no fortalecimento do setor. Quanto capacidade de inovar, os resultados do quociente setorial mostraram que o agronegcio relativamente mais inovador que o resto da economia, o que identifica sua importncia relativa na gerao de inovaes tecnolgicas da cadeia produtiva regional. Apesar do avano significativo do aparato institucional promotor de conhecimento aplicado ao setor agropecurio, preciso definir polticas de aumento da capacidade de absoro dos produtores, por uma melhoria da qualidade educacional ou mesmo por uma reduo da dependncia de insumos tecnolgicos importados. A dependncia nacional da importao de insumos tecnolgicos se d nos defensivos, medicamentos veterinrios e fertilizantes. Por conta da incapacidade de haver uma produo domstica mais consolidada, espera-se que as polticas de cincia e tecnologia aumentem o conhecimento codificado (ampliando as oportunidades tecnolgicas em diferentes domnios da pesquisa cientfica), como tambm estimulem as aplicaes industriais do novo conhecimento. De acordo com as aplicaes dos fundos setoriais, a execuo dos projetos em grande parte realizada por universidades e instituies de pesquisa, um indicativo da importncia do ambiente institucional no provimento de novas tecnologias aplicadas ao segmento produtivo. Espera-se, portanto embora reconhecendo-se os fundos setoriais como mecanismo complementar de apoio cincia e tecnologia , que haja um melhor planejamento por parte do governo para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Como a criao destes fundos ainda muito recente, h espao para se pensar e melhor alocar os recursos, buscando-se sempre o crescimento produtivo do setor agropecurio.
rEFErNCiAS

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ANEXo TABELA A.1 Agregao utilizada por meio da CNAE para subdividir os setores relacionados ao agronegcio entre insumos tecnolgicos e indstria de transformao
CNAE 1421-4 1556-3 2412-0 2413-9 2453-8 2461-9 2462-7 2463-5 2469-4 2692-1 2931-9 2932-7 151 152 153 154 156 157 159 171 234 Elaborao do autor. Nomenclatura Extrao de minerais para fabricao de adubos, fertilizantes e produtos qumicos Fabricao de raes balanceadas para animais Fabricao de intermedirios para fertilizantes Fabricao de fertilizantes fosfatados, nitrogenados e potssicos Fabricao de medicamentos para uso veterinrio Fabricao de inseticidas Fabricao de fungicidas Fabricao de herbicidas Fabricao de outros defensivos agrcolas Fabricao de cal virgem, cal hidratada e gesso Fabricao de mquinas e equipamentos para agricultura, avicultura e obteno de produtos animais Fabricao de tratores agrcolas Abate e preparao de produtos de carne e de pescado Processamento, preservao e produo de conservas de frutas, legumes e outros vegetais Produo de leos e gorduras vegetais e animais Laticnios Fabricao e refino de acar Torrefao e moagem de caf Fabricao de bebidas Beneficiamento de fibras txteis naturais Produo de lcool Biocombustvel Indstria de transformao Indstria de transformao ampliada Calcrio Mquinas e tratores Defensivos Setores agregados Indstria extrativa mineral Raes Fertilizantes Insumos tecnolgicos Medicamentos veterinrios Subdiviso

CAPTULO 4

iNovAo TECNolGiCA NA AGriCulTurA, o PAPEl dA BioTECNoloGiA AGrColA E A EmErGNCiA dE mErCAdoS rEGulAdoS

Jos Maria Ferreira Jardim da Silveira*

1 iNTroduo

O objetivo deste captulo discutir algumas questes relevantes sobre a inovao tecnolgica da agricultura, focando na anlise da contribuio recente dos cultivares geneticamente modificados (GM) da agricultura de gros, no seu processo de difuso e nos obstculos impostos pela construo de instituies regulatrias em biossegurana, propriedade intelectual e at defesa do consumidor. O captulo centra-se na trajetria tecnolgica da agricultura e na insero da biotecnologia, com referncias s condies do agronegcio brasileiro. Funda-se na ideia de que a biotecnologia agrcola se insere no padro de desenvolvimento tecnolgico da agricultura moderna, de incio produtora de gros voltados primordialmente para alimentao animal, leos vegetais para consumo humano e fibras para o setor txtil. As caractersticas desta insero fornecem pistas para o estudo dos desdobramentos da biotecnologia agrcola.1 A seo 2 discorre sobre a trajetria da agricultura, com o intuito de situar a biotecnologia agrcola neste processo. Trata-se de uma breve contextualizao, a partir da leitura neoschumpeteriana realizada por trabalhos especficos sobre o tema, como Food and Agriculture Organization FAO (2000; 2004), Allen e Lueck (2003), Conway (2003), Buainain et al. (2007), Vieira Filho (2009) e Borges (2010), entre outros.
* Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP). 1. Dada a limitao de espao, discute-se apenas a questo dos organismos geneticamente modificados por transgenia, apresentando-se tambm algumas consideraes sobre os padres determinantes da inovao tecnolgica da agricultura e da biotecnologia em geral. Vale apontar que o trabalho no trata das biotecnologias denominadas intermedirias, de grande importncia, como aquelas que baseiam a produo de inoculantes agrcolas, mudas, mtodos de controle integrado de pragas, suporte ao melhoramento animal e mtodos diagnsticos inovaes que h mais de 30 anos vm contribuindo para minimizar o impacto ambiental da agricultura e reduzir custos (Borges Filho, 2005).

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Na seo 3 do captulo apresentada a forma de insero da biotecnologia agrcola na trajetria tecnolgica da agricultura. Em seguida, abordado o processo de difuso dos cultivares GM no Brasil e no mundo. Faz-se um apanhado dos estudos que avaliaram impactos a partir do estado da arte que marca o perodo recente, com base nos trabalhos de sntese realizados por Silveira et al. (2009) e Borges (2010). A seo 4 discute os desafios colocados pelos processos de regulao para o desenvolvimento atual e futuro dos cultivares transgnicos. As consideraes finais sintetizam as concluses do trabalho e apresentam anlises sobre o futuro da transgenia. H uma nova agricultura transgnica em curso?
2 BrEvE ANliSE dA TrAJETriA TECNolGiCA dA BioTECNoloGiA AGrColA

A incorporao sistemtica de inovaes tecnolgicas na agricultura pode parecer paradoxal, tendo em vista que muitos economistas identificam atividades agrcolas com subdesenvolvimento e atraso social. O aumento da produtividade total de fatores (PTF) de cultivos de importncia-chave nas cadeias de alimentos e fibras, acompanhado de uma tendncia persistente de queda de preos, teria aprisionado a agricultura dos pases da liderana agroexportadora em uma trajetria tecnolgica baseada no uso intensivo de energia e de insumos, o que dificultaria a busca de alternativas viveis, como a agroecologia e a agricultura orgnica.2 Introduz-se a seguir a ideia de trajetria tecnolgica na agricultura (TTA), uma tentativa de aproximar a viso neoschumpeteriana ao problema da produo realizada no espao rural (SALLES FILHO, 1993; POSSAS et al., 1996; SILVEIRA, 2002; VIEIRA FILHO, 2009). Aplicando-se a viso neoschumpeteriana, temse que os seguintes trs fatores definiram o contorno atual do agronegcio: i) a explorao de oportunidades tecnolgicas em grande parte pelo persistente estmulo da demanda, fruto de polticas de segurana alimentar e dos incentivos da cadeia agroindustrial e alimentar a jusante; ii) a cumulatividade no uso de inovaes, redefinindo padres mnimos de escala e qualidade para produzir; e iii) um processo de seleo que gerou regies com maior proporo de agricultores com mais sucesso que em outras (FAO, 2000; WORLD BANK, 2008). Tais fatores seriam ajustveis parcela das atividades do agronegcio que se tornou plataforma para inovaes (LOPES, 2003).
2. Ver Gasques e Conceio (2000) e tambm Gasques, Bastos e Bacchi (2004) para o clculo da PTF na agricultura brasileira em dois perodos distintos da dcada de 2000. Bonelli (2001) aponta a relao positiva entre renda gerada na agricultura e renda no agrcola, alm das vantagens que a agricultura propicia ao desenvolvimento regional por ser espacialmente dispersa. Para os farmers americanos, vale citar Conkin (2008, p. 164): Everyone has to concede one point: American farmers have achieve a level of efficient food production unprecedented in world history, seem al of unbelievable that 322,000 principal farmers operators (...) guide the production of 89% of all domestic foods and fibers consumed in the United States, with a remarkably small supply of family or hired labor (...).

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Mesmo depois do sucesso de alguns sistemas agroindustriais, h uma lacuna quando se trata da inovao tecnolgica da agricultura. Ainda predomina entre os economistas e socilogos agrcolas o conceito de treadmill, ou seja, de que as inovaes em processo tendem a transferir seus efeitos para os preos, favorecendo o consumidor e recolocando os produtores em situao prxima quela em que estavam antes de inovar (COCHRANE, 1958).3 A ideia que o papel de tomador de inovaes faria da firma agrcola (em quase todas as suas variantes, por exemplo, nas trs categorias definidas por Allen e Lueck, 2003) uma receptora predominantemente passiva de inovaes. Tal concepo seria coerente com a tese de agricultura enquanto setor atrasado da economia, produtor de commodities, junto com o setor de minerao. Em contraste com a viso de atraso, patente que os pases urbanizados, com baixa proporo de pobreza rural no total de pobreza, so justamente os maiores exportadores lquidos de produtos agrcolas do mundo: EUA, Brasil, Canad, Argentina e Austrlia (a partir de dados obtidos no FAOSTAT, 2007).4 H dois lados da insero da agricultura e agronegcio nas economias capitalistas. O primeiro deles refere-se ao cluster schumpeteriano representado pelos avanos no campo da energia, da indstria metal-mecnica e dos transportes j na primeira metade do sculo XX. Posteriormente, os sistemas de comunicao e de informao favoreceram enormemente o mercado de commodities agrcolas, em um processo precoce de globalizao. O outro lado o social: em qualquer pas com raras excees em pases de elevadssima renda per capita a segurana alimentar est diretamente ligada ao comportamento dos preos agrcolas. Estagnao e baixa produtividade tm efeitos sociais catastrficos, motivando aes sistmicas de sustentao pesquisa agrcola e aos esquemas de auxlio s populaes pobres, por vezes na forma deletria de ajuda internacional. Esse lado revela a existncia de uma tenso permanente por inovao na agricultura. Tome-se a imagem do burro que se move ou pelo incentivo da cenoura ou pelo chicote. A cenoura representaria as oportunidades tecnolgicas geradas pela cincia em vrios campos do conhecimento, acoplada s expectativas de demanda crescente em funo do crescimento populacional e da renda per capita. O chicote representaria a constante probabilidade de crises de abastecimento em
3. A verso tropicalizada de Paiva (1975) advogou a existncia, no caso brasileiro, de um mecanismo de autocontrole da inovao, refletindo a estagnao da agricultura brasileira no perodo pr-Embrapa. 4. Entre os nove maiores exportadores agrcolas mundiais, os EUA, os membros da Unio Europeia (UE), o Canad e a Austrlia so pases desenvolvidos. Brasil, Rssia, China e ndia so pases emergentes. Deve-se lembrar tambm da Argentina, que, segundo Varela e Bisang (2006), passa por uma revoluo de negcios baseada no agronegcio. Os dados foram obtidos do United States Department of Agriculture (USDA) (<http://www.wsi.nrcs.usda.gov>) e do World Bank (2008).

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funo da ocorrncia de pragas e doenas, da degradao de solos pela eroso e da perda de valor biolgico dos cultivares. Regies com menores gastos em pesquisa e desenvolvimento (P&D), envolvidas em processos de adaptao e busca de complementaridade de ativos, estariam fadadas no somente perda relativa de competitividade, mas tambm queda de produtividade e at do produto. O processo contnuo de migrao da mo de obra rural e o avano da urbanizao tambm colocariam em risco certos cultivos e o uso adequado dos recursos disponveis. Resumindo, a importncia da inovao na agricultura seria baseada tanto na emergncia de um complexo sistema de empresas voltadas ao agronegcio empresas inovadoras quanto em polticas agrcolas voltadas modernizao da agricultura, tais como:5 i) crdito, por vezes subsidiado, para a aquisio de insumos modernos e mquinas; ii) proteo da renda e subsdios a produtos especficos; iii) construo de infraestrutura (transporte, armazenamento e pesquisa); e, principalmente, iv) construo da rede de instituies de pesquisa ligadas FAO, coordenada pelo Consultive Group of International Agricultural Research (CGIAR). Spielman (2005) aponta que o enfoque de sistema de inovao para a agricultura permite no apenas ir alm da ideia genrica de que os preos relativos guiam o processo inovativo ver Silveira (2002), para uma crtica teoria da inovao induzida , mas tambm introduzir a ideia de que estes processos implicam inovao, adaptao e gerao de complementaridade entre atores, fontes de inovao e instituies. O enfoque de sistemas na agricultura, j apresentado por Possas et al. (1996), superaria a concepo do agricultor enquanto agente passivo no processo, ao mesmo tempo que incorporaria a importncia de organizaes intermedirias entre firmas monopolistas inovadoras, redes de pesquisa pblica e processos de disseminao e adaptao de tecnologia. O enfoque sistmico, do ponto de vista terico, permitiria, portanto, trazer a noo de trajetria tecnolgica para a agricultura sem considerar a firma agrcola competitiva enquanto unidade de anlise.6

5. World Bank (2008) caracteriza os pases latino-americanos pelo elevado grau de urbanizao e pelo papel de destaque dos supermercados. A importncia deste sistema no comportamento da agricultura bastante claro na atualidade, ainda que tenha tido pouca vinculao com o cluster composto pela cadeia proteica e de gros, formado no Brasil na dcada de 1960, com a emergncia do cultivo de soja. 6. Isto no implica negar a existncia de muitos exemplos de firmas que, a partir da agricultura, tornaram-se complexos agroindustriais, como o grupo Josapar, que atua na cadeia de arroz no Rio Grande do Sul, ou a cooperativa Batavo, na regio de Ponta Grossa, no estado do Paran. Estes complexos so formas organizacionais distintas, com diferentes impactos sobre a distribuio de renda e riqueza. Devem-se tambm apontar falhas de coordenao e custos elevados de transao em arranjos agroindustriais. O caso da produo de suco de laranja concentrado no Brasil paradigmtico de como a assimetria de poder capaz de gerar estruturas em que o lado fraco nas transaes tem a melhor jogada. Neste caso, um tpico de equilbrio de Nash de longo prazo sair progressivamente do jogo. Por vezes, formas cooperativas so mais sustentveis que a firma capitalista. Ver Bowles (2004, cap. 10), para uma discusso sobre formas alternativas de organizao no capitalismo.

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Por que o setor pblico est presente no sistema de inovao da agricultura? A resposta um tanto simplista baseia-se no atributo apropriabilidade: o setor privado cuidaria das tecnologias protegidas por algum sistema de propriedade intelectual, enquanto o setor pblico seria direcionado para as tecnologias caracterizadas como bem pblico (BONELLI e FONSECA, 1998). Apesar de correta do ponto de vista fatual, esta diviso no explica por que estes sistemas coevoluem. Por que, ento, o setor pblico e o privado na agricultura caminham, em pases de sucesso do agronegcio, de forma articulada e paralela?7 Como este enfoque de sistema de inovao agrcola permitiria a explicao das vantagens competitivas de alguns pases e regies em relao a outros, superando-se a sndrome do treadmill? Os componentes dos distintos sistemas de inovao dos pases8 correspondem criao de um conjunto de instituies regulatrias e de incentivos que configuram determinado espao (ou territrio) rural e a insero do pas ou da regio no comrcio internacional de commodities agrcolas. Em contraste com os pases que buscam aproveitar intensamente as vantagens originadas da dotao em recursos naturais, h a possibilidade de que em certas economias a produtividade agrcola no seja prioritria, diante dos custos de oportunidade existentes e antecipados referentes aos riscos e benefcios das tecnologias, o que condicionaria, assim, os desenhos de polticas e o papel dos sistemas de inovao (BORGES, 2010). Um ponto adicional: o enfoque de sistemas tornaria maior a possibilidade de se vincularem as trajetrias do agronegcio a um caminho que para alguns seria pouco sustentvel. Com isto, as economias que optaram por tal caminho teriam agravado a desigualdade social ao reforar as vantagens do agronegcio, inclusive aquele de base familiar (praticado, por exemplo, por famlias capitalizadas da agricultura dos EUA, conforme apontam Conkin, 2008, e Allen e Leuck, 2003) e a situao ambiental. Redefinidos os parmetros de avaliao das polticas, as trajetrias tecnolgicas convencionais, da agricultura moderna, seriam vistas por outros critrios (e novos indicadores) para seleo de polticas e de formas de articulao dos componentes das cadeias produtivas da agricultura (BORGES, 2010). A seguir, procuram-se articular as questes propostas na introduo com alguns elementos que guiaram a viso at aqui.

7. Um argumento interessante que o retorno do investimento pblico em pesquisa sobre melhoramento gentico muito elevado. Isto se explica pelo papel central destes avanos no sistema de inovao descrito. Ver, entre outros, Eveson e Kislev (1973); vila, Rodrigues e Vedovoto (2005). 8. Cumpre assinalar que nem todo pas tem um sistema de inovao. Todavia, a prpria escolha de absorver tecnologias via contratos de licenciamento ou qualquer outro processo de transferncia tecnolgica pode ser vista como uma deciso compatvel com este enfoque. Um exemplo notvel fornecido pelo Chile, pas que dispe de um modesto aparato de pesquisa agrcola, mas uma forte capacidade de absoro tecnolgica, conforme apontam Cohen e Levinthal (1990).

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Aproximando-se da questo do surgimento da biotecnologia agrcola, tm-se dois pontos bsicos. Em primeiro lugar, considera-se que a inovao na agricultura depende de forma crucial da articulao entre organizaes privadas e instituies que consideram a tecnologia um bem pblico (inclusive organizaes privadas, voltadas aos processos regionais e locais de aprendizagem), mesmo quando h uma firma inovadora monopolista. Tordjman (2008) recupera a tese de acordo com a qual o processo de criao do mercado de sementes bastante mais singelo que o de cultivos transgnicos seria baseado em um processo de normalizao e de construo de direitos de propriedade intelectual, processo que coevoluiu com o melhoramento gentico ao longo do sculo XX. Em segundo lugar, o processo de regulao da biotecnologia (que representa cerca de 40% do custo de desenvolvimento de um organismo GM, conforme assevera Campos, 2007) depende de stakeholders em vrios nveis, no apenas daqueles diretamente interessados nos ganhos com a inovao. A percepo de benefcios deve, por pressuposto, transbordar de preferncia para os consumidores finais. A percepo de risco tambm afetada pelo conhecimento dos benefcios, mas tem sua dinmica prpria (BORGES, 2010). Tais consideraes apontam para dinmicas diferenciadas nos pases e talvez para um lento processo de homogeneizao (padronizao de normas e de reconhecimentos dos direitos de propriedade intelectual). No caso brasileiro, argumenta-se que, a despeito dos impactos favorveis, o atraso no processo de difuso de cultivares GM se deve ao amparo recebido por alguns componentes cruciais do sistema de inovao e viso crtica acerca do papel do agronegcio, mais do que a qualquer evidncia de problemas de biossegurana associados difuso de cultivares transgnicos.
3 BioTECNoloGiA AGrColA No CoNTEXTo do SiSTEmA dE iNovAo dA AGriCulTurA 3.1 Amplas oportunidades tecnolgicas da biotecnologia agrcola

Pode-se descrever a trajetria tecnolgica da biotecnologia a partir dos desenvolvimentos cientficos da biologia molecular. Conforme mostra Campos (2007), as oportunidades tecnolgicas foram sinalizadas a partir de um incentivo dado pelas possibilidades geradas por conhecimentos cientficos radicalmente novos.9 A trajetria tecnolgica do melhoramento gentico vegetal, iniciada cerca de 50 anos antes das descobertas cientficas atribudas a Watson e Crick, baseou-se nos conhecimentos da estatstica, da gentica mendeliana e da arte da agricultura.
9. Para uma fonte bsica sobre biotecnologia, ver CIB (2009). Tambm o stio <http://www.cib.org.br> fornece referncias atualizadas sobre questes tcnicas, jurdicas e econmicas do tema.

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Neste sentido, a aplicao da biologia molecular na agricultura gera inovaes que rompem as limitaes impostas pelo melhoramento gentico convencional, mas no eliminam e nem mesmo reduzem sua importncia. Do ponto de vista da cincia, ela significa ruptura; do ponto de vista das trajetrias tecnolgicas, ampliao do paradigma iniciado pelo uso sistemtico do conhecimento cientfico ao melhoramento gentico (CHIAROMONTE, DOSI e ORSENIGO, 1993). Explicando melhor, os conhecimentos acumulados em blocos que vo formando o corpo de conhecimento em torno da moderna biotecnologia colocam em questo a noo de trajetria biotecnolgica. Compondo com as tcnicas de biotecnologia molecular, os blocos esto relacionados bioinformtica, identificao de marcadores moleculares, s tcnicas de verificao da capacidade de expresso genotpica, aos mecanismos reguladores da expresso gnica, s tcnicas de biobalstica e aos outros mecanismos de transferncia de genes, amparados em conhecimentos da bioqumica, dos mecanismos de fisiologia celular, da botnica, da microbiologia e da fsica por exemplo, do uso de raio laser. Este corpo amplo de conhecimento tem que se articular com tcnicas de melhoramento gentico convencional, envolvendo estudos estatsticos de agronomia, entomologia e sade humana. Alguns destes blocos de conhecimento operam na forma de mecanismos de retroalimentao, apontando, por exemplo, que um conceito pode ser equivocado por ser potencialmente causador de alergias em certos grupos de consumidores. Outros so essenciais para a viabilizao do projeto, criando potenciais barreiras ao seu sucesso (KLINE e ROSEMBERG, 1986; FONSECA et al., 2004). A combinao desses blocos amplia o paradigma tecnolgico em uma velocidade elevada, parte induzida por desafios como aqueles colocados pela bioenergia no Brasil, ou pela mudana da forma da pirmide populacional, que favorece o consumo de alimentos funcionais, ou ainda pela emergncia da ferrugem asitica na soja , parte pela explorao das oportunidades criadas por novas combinaes dos blocos de conhecimento como a possibilidade de criar biofbricas a partir de animais recombinantes. Assim, uma trajetria tecnolgica (TT) bem definida, como a dos transgnicos, no garante a convergncia tecnolgica do conjunto de possibilidades abertas pela biotecnologia e pela combinao de seus blocos de conhecimento e das tecnologias intermedirias (enabling technologies), que so corporificadas em mercados especializados. A competio tecnolgica ampla e no se limita a um conjunto de tcnicas bem-sucedidas que criam expectativas tecnolgicas bem definidas, como parece ser o caso da transgenia atual.10
10. Costuma-se dividir em trs as fases pelas quais passam os organismos geneticamente modificados por transgenia: i) fase 1, em que caracteres monofatoriais so incorporados em organismos-alvo (soja, por exemplo), expressando

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Para a formulao de estratgias e polticas, vital para os agentes manteremse diversos tipos de aes de antecipao de tendncias tecnolgicas (technological foresight), combinadas com a anlise crtica do portflio de conhecimento cientfico e tcnico, o que inclui variadas formas de proteo intelectual, de segredo ao uso de patenteamento (e tambm as formas sui generis de proteo intelectual), passando por acordos entre inovadores e seus clientes e contratos de cooperao pr-competitiva (DAL POZ e BARBOSA, 2008; BONACELLI et al., 2007). Empresas pblicas e privadas que fiquem presas em algum processo com dependncia de caminho (ou seja, lock in) podem amargar futuras perdas de competitividade ou simplesmente serem deslocadas do mercado. No se trata, conforme apontado na seo 2, de questes restritas ao conhecimento tecnolgico contido apenas nas empresas ou nas organizaes. As oportunidades tecnolgicas abertas pelos blocos de conhecimento em biotecnologia correspondem a arranjos institucionais que geram trajetrias regionais e locais da biotecnologia. A literatura recente sugere que as combinaes de oportunidades geradas pela tecnologia podem ser vinculadas s dotaes e capacitaes acumuladas em reas estratgicas. Essa viso remete discusso sobre concorrncia e ao argumento do monoplio. Os crticos da transgenia11 argumentam, com alguma razo, que a corrida tecnolgica (tambm chamada corrida de patente, em que o primeiro a se mover ganha tudo) provoca um movimento de aquisio de empresas de sementes que pode levar ao monoplio de um bem que , de certa forma, pblico. Consideram-se as sementes um bem pblico, portadoras de recursos genticos, os quais devem estar disponveis a todos os pesquisadores, segundo estabelecido pela Union for the Protection of New Varieties of Plants (UPOV), em 1978, e pela Conveno da Biodiversidade, em 1992 (BIOTECSUR, 2009). A fruio de lucros de monoplio temporrios advindos do pioneirismo a base da competio schumpeteriana. A aquisio de empresas de semente no garante o monoplio, uma vez que as barreiras entrada neste segmento, alm de pequenas, somente so reforadas por algum arranjo institucional que favorea o monoplio local ou regional. Sempre possvel uma cooperativa organizar produtores para contestarem mercados que porventura disponham de material gentico e tecnologia competitiva. Desta forma, a monopolizao do mercado por uma empresa apenas ocorreria se os arranjos privados e pblicos em torno da
caractersticas desejveis do ponto de vista agronmico esta fase em si gera uma TT, pelos seus desdobramentos para novas culturas, pelos novos eventos e pela piramidizao de eventos (soja ao mesmo tempo resistente a insetos e tolerante a herbicidas); ii) fase 2, em que ocorre insero de caracteres monofatoriais, visando-se obter enriquecimento alimentar, como a melhoria da qualidade do leo de soja; e iii) fase 3, representada pelas biofbricas, como, por exemplo, cabras em cujo leite so produzidos fatores de sangue. 11. Ver a definio de transgenia na prxima subseo.

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pesquisa biotecnolgica e do melhoramento gentico vegetal no existissem e se toda pesquisa fosse realizada internamente pelo agente monopolista.12 Conclui-se que o monoplio temporrio em biotecnologia agrcola, em face das oportunidades tecnolgicas criadas pelos blocos de conhecimento, somente se efetiva na presena de uma forte convergncia no padro tecnolgico, como no caso do setor de aves (BIOTECSUR, 2009). Este ponto tambm origina uma linha de defesa da atuao de empresas pblicas voltadas pesquisa aptas a combinar os vrios nveis da pesquisa agronmica e, com isto, gerar vantagens derivadas de economias de aprendizado e de capacitao (VIEIRA FILHO, 2009). Ainda assim, existem fortes evidncias de assimetria entre pases e mesmo dentro de um bloco econmico, no que tange ao desenvolvimento da biotecnologia. Biotecsur (2009) mostra a existncia de relevantes assimetrias entre os pases do Mercosul no que se refere capacitao e aos fluxos de informao em biotecnologia, inclusive no campo da biotecnologia agrcola. Fonseca et al. (2004) ressaltam a centralidade da interao entre o ambiente de financiamento e o desenvolvimento da biotecnologia, inclusive no campo da agricultura. Dal Poz e Barbosa (2008) enfatizam as limitaes impostas pelo regime de propriedade intelectual para a formao de planos estratgicos em biotecnologia de ponta no Brasil. Traxler (2007) analisa a possibilidade de que arranjos institucionais, como acordos de cooperao entre pases desenvolvidos, emergentes e em desenvolvimento, permitam ampliar a oferta de biotecnologia agrcola. Biotecsur (2009) aponta para a importncia das aplicaes da biotecnologia no campo das energias renovveis enquanto uma rea privilegiada de desenvolvimento em pases cuja economia baseada na potencializao tecnolgica dos recursos naturais. Entre estas economias, estariam algumas do BRIC (sigla formada pelas iniciais de Brasil, Rssia, ndia e China), e as de pases desenvolvidos, como EUA, Canad e Austrlia. Segue-se uma discusso focada na questo dos transgnicos na agricultura. Apesar de constituirem-se em uma pequena parte das possibilidades da biotecnologia, os transgnicos fornecem uma experincia que confirma as observaes mais gerais feitas na seo 2: o desenvolvimento da tecnologia depende de arranjos institucionais e das formas de regulao dos mercados. O caso brasileiro, conforme indicam Silveira e Borges (2007), paradigmtico de como as questes institucionais afetam profundamente o ritmo e as caractersticas do processo de difuso da inovao tecnolgica.13

12. Para uma discusso sobre a governana dos contratos de pesquisa, recomenda-se Aghion e Howitt (1998, cap. 13 e 14). 13. A transgenia, que no se limita aos cultivares GM, bastante difundida na indstria de alimentos e em vrios campos da sade humana. Ver CIB <http://www.cib.org.br>.

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3.2 Transgenia na agricultura: conceito, processo de difuso e impactos da biotecnologia

O conceito de transgenia parte de uma ideia simples: romper a barreira das espcies, introduzindo caracteres que no existem originalmente na espcie de interesse. Definir um conceito, encontrar o gene-alvo da transformao (com todas as suas implicaes tcnico-cientficas), realizar a transformao da cultura e programar os primeiros testes so etapas de alto risco (baixa taxa de sucesso), as quais demandam a manuteno de um corpo permanente de cientistas e pesquisadores para realizar uma espcie de fluxo contnuo. Conforme Campos (2007), as etapas posteriores do processo de criao de um novo evento so: i) desenvolvimento inicial do produto; ii) desenvolvimento avanado; e iii) pr-lanamento. Tais etapas podem levar de trs a oito anos, com riscos menores na fase da prova do conceito. As fases (ii) e (iii) envolvem outro tipo de risco: a interao entre a organizao inovadora e os rgos regulatrios, que, por seu turno, se defrontam com a presso de outros stakeholders, conforme ser discutido (BORGES, 2010). Campos (2007) observa que o desenvolvimento completo de um organismo geneticamente modificado a partir de uma estrutura de pesquisa j montada supera os US$ 15 milhes. Economias de aprendizado reduzem os custos de testes de campo e os custos de regulamentao, o que favorece empresas que h mais tempo estejam envolvidas na rea (como Monsanto e Basf, no caso do Brasil).14 Para dimensionar-se este custo, basta lembrar que os recursos mobilizados em projetos de biotecnologia pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) em 2008 estiveram em torno de US$ 38 milhes (BIOTECSUR, 2009). Isto significa que um conceito a ser submetido prova por uma organizao pblica como a Embrapa, no caso brasileiro, demanda uma validao de sua importncia. Normalmente, os prazos de instituies pblicas para obteno de um organismo transgnico (por exemplo, feijo resistente a doenas) so mais longos que os estipulados para uma organizao que busca operar nos prazos prximos aos limites impostos pela tcnica (DIAS, 2006). Traxler (2007) analisa a convenincia de pases em desenvolvimento atuarem na primeira fase, da prova do conceito. Para tal autor, polticas de cooperao internacional podem aproximar empresas de cincias da vida (agrupadas em torno da organizao regulatria Crop Life) e das organizaes voltadas aos cultivos negligenciados (ver tambm Silveira et al., 2009), inclusive utilizando

14. Uma estrutura de pesquisa j montada corresponde preexistncia, na firma ou na organizao de pesquisa, de um conjunto de ativos fixos e tambm de conhecimentos que podem ser mobilizados com o mnimo investimento. Logo, os gastos levantados por Campos (2007) referem-se ao custeio e ao investimento especfico do projeto.

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uma parcela dos royalties coletados.15 Todavia, reconhece-se que alguns centros internacionais de pesquisa agrcola (national agricultural research system NARS) esto localizados nos pases emergentes, como China, ndia e Brasil, pases que possuem trs atributos bsicos que lhes permitem almejar a inovao transgnica a partir da prova do conceito: i) base de pesquisa em melhoramento gentico convencional em reas prximas; ii) recursos humanos treinados em alto nvel; e iii) indstria de sementes consolidada. A existncia de um aparato institucional em propriedade intelectual (patentes e formas sui generis de proteo, como o sistema UPOV) e a presena de mercados extensos em produtos-plataforma (soja, milho, trigo, colza, algodo, arroz e girassol) complementam os requisitos. Isto posto, cabe sintetizar o ocorrido com a biotecnologia agrcola desde o incio de sua difuso nos anos 1990, remetendo questo da regulao e perspectiva de longo prazo na seo 4 do trabalho. Conforme mostram Trigo e Cap (2006), a velocidade de difuso dos cultivares geneticamente modificados na agricultura se deveu sua utilizao em larga escala. A figura 1 mostra que o processo de difuso segue a forma de S. No caso brasileiro da soja, esta curva menos definida, em funo da confuso institucional que se arrastou por quase dez anos at a promulgao da Lei no 8.974, de biossegurana, em 2005 (SILVEIRA e BORGES, 2007).
FIGURA 1 Curvas de difuso de cultivares Gm em pases selecionados

Fonte: James (2009).

15. A empresa Monsanto, lder no setor, criou um fundo no Brasil que oferece sustentao s pesquisas de biossegurana e de cultivos alimentares (staple food). O fundo gerenciado pela Embrapa, que faz a seleo de projetos e seu monitoramento.

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Apesar da aparncia bem-comportada, seguindo a forma tradicional, cada processo tem sua histria de desenvolvimento institucional (DIEDEREN et al., 2002; FUKUDA-PARR, 2007). Borges (2010) frisa que nos pases exportadores agrcolas ou de intensa produo, organizada ou no em bases empresariais, encontrou-se a soluo institucional que de alguma forma libertou o processo de difuso das amarras de uma regulao restritiva. Todavia, antecipaes racionais determinaram que empresas e reguladores fizessem concesses no sentido de minimizarem os custos de transao envolvidos no processo de regulao.
TABELA 1 difuso de cultivares Gm por espcie e por funo
(Em milhes de hectares-ha) Cultivos
Algodo Bt Algodo Bt/Th Algodo Th Canola Th Milho Bt Milho Bt/Th Milho Th Soja Th Total

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
0,8 0 <0,1 0,1 0,3 0,5 2,8 1,1 <0.1 0,4 1,2 3 0,2 5,1 12,7 2,5 2,4 6,7 1,7 14,5 27,8 1,3 0,8 1,6 3,5 7,5 2,1 1,5 21,6 39,9 1,5 1,7 2,1 2,8 6,8 1,4 2,1 25,8 44,2 1,9 2,4 2,5 2,7 5,9 1,8 2,1 33,3 52,6 2,4 2,2 2,2 3 7,7 2,2 2,5 36,5 58,7 3,1 2,6 1,5 3,6 9,1 3,2 3,2 41,4 67,7 4,5 3 1,5 4,3 11,2 3,8 4,3 48,4 81 4,9 3,6 1,3 4,6 11,3 6,5 3,4 54,4 90 8 4,1 1,4 4,8 11,1 9 5 58,6 10,8 3,2 1,1 5,5 9,3 18,8 7 58,6

102 114,3

Fonte: James apud Borges (2010). Obs.: Bt = Resistnciaa insetos; Th = Tolerncia a herbicidas.

A tabela 1 qualifica o processo de difuso no perodo de 1996 a 2007, deixando evidente que: i) as espcies em que os processos foram desenvolvidos no se voltam para consumo humano ou para processo de transgenia que envolve protenas e material gentico e que portanto no est presente no produto final, no caso, leos vegetais; ii) trata-se de produtos-plataforma, com ampla insero internacional, minimizando-se o risco decorrente da imposio de barreiras comercializao de produtos GM, como moratrias e proibio de eventos especficos (que criam a demanda custosa de identificao e quantificao de eventos, conforme exposto por Borges et al., 2006); e iii) so poucos os caracteres inseridos, ainda que o nmero de eventos cresa permanentemente por fora da prpria trajetria tecnolgica (diferenciao e concorrncia).16 A tabela tambm mostra a importncia crescente das variedades com genes stack, piramidais, em algodo (segunda linha) e em milho (sexta linha), que combinam resistncia a
16. A empresa inovadora busca lanar novos eventos para cobrir uma gama maior de possibilidades. No caso das variedades resistentes a insetos, buscam-se eventos que ampliem o leque de resistncia s pragas, visando conquista de mercados regionais. As empresas concorrentes procuram ampliar no s o leque de possibilidades, mas tambm gerar produtos novos, que funcionalmente difiram da empresa inovadora lder, como o caso da soja Cultivans da EmbrapaBasf, resistente ao glufosinato e concorrente da soja tolerante ao glifosato, cujas patentes que cobrem a tecnologia pertencem empresa Monsanto.

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insetos (Bt) e tolerncia a herbicidas (Th), revelando-se o poder da competio tecnolgica e das barreiras entrada determinadas pela tecnologia. Este cenrio de aparente limitao na oferta tecnolgica ponto excessivamente enfatizado pelos crticos da transgenia completado pelo fato de que os trs maiores adotantes da transgenia na agricultura na atualidade (EUA, Brasil e Argentina) so os grandes exportadores agrcolas mencionados na seo 2, em parte por serem tambm os responsveis por 80% da protena vegetal exportada no mundo e os maiores fornecedores de protena animal do planeta (considerando-se que os transgnicos se inserem no complexo de carnes). No caso do algodo resistente a insetos, aprovado em 2005 pela Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio), a difuso consideravelmente menor em torno de 30% a 50% , em funo da adaptabilidade dos cultivares realidade das regies produtoras.17 Pode ocorrer que os genes transferidos aos cultivares no permitam que a planta se torne resistente a certas pragas de maior importncia na regio, o que, dado o custo mais elevado da semente transgnica, reduz o nvel de adoo. No caso do milho, a aprovao do primeiro evento ocorreu em 2008. Logo, o processo de difuso ainda est restrito pela insuficincia na quantidade ofertada de sementes hbridas transgnicas. Todavia, estima-se que as taxas de adoo de sementes transgnicas dos 11 experimentos de milho disponveis no mercado sejam superiores a 30% na safra 2010/2011, o que bastante elevado. Algumas lies j podem ser tiradas. O processo de difuso seguiu os padres adiante, j definidos pelos vrios estudos com temtica na indstria mencionados na segunda seo: i) empresas inovadoras e imitadoras, a partir das oportunidades tecnolgicas geradas pelo conhecimento cientfico e pela existncia de um corpo amplo e diversificado de tecnologias intermedirias (enabling technologies), lanam-se a uma corrida pela tecnologia, caracterizando um processo competitivo baseado em cincia (MALERBA e ORSENIGO, 2001); ii) a partir da combinao entre cincia radical e efeitos incrementais sobre a agricultura, as inovaes obtidas so disseminadas pela indstria de sementes, demandando formas de coordenao entre firmas que geram estruturas de governana, as quais buscam ser eficientes, como os contratos (incompletos) de troca de material gentico e de licenciamento de eventos; iii) o processo de difuso da agricultura d-se a partir da estrutura de mercado da indstria de sementes preexistente caso dos EUA, Brasil, Argentina e Canad ou por arranjos pblico-privados
17. Trata-se de um detalhe tcnico importante: o gene e a tecnologia proprietria de uma empresa inovadora engendram contratos de transferncia tecnolgica ou de material gentico compartilhado com: i) outras empresas de pesquisa que tambm produzem sementes; e ii) empresas que produzem sementes, mas no fazem pesquisa. No primeiro caso, o material gentico da empresa licenciada pode ser superior ao da firma inovadora integrada frente (produtora de sementes).

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motivados pela deciso de polticas pblicas, como na ndia e na China; iv) os mecanismos de apropriabilidade (coleta de royalties na semente, criao de fundos de pesquisa e formas contratuais, implcitas ou formais, de pagamento na entrega do gro pay on delivery) so postos em funcionamento por meio de acordos bilaterais ou mesmo por meio de ao de coalizes, como a Soybean Grain Coalition nos EUA; e v) polticas pblicas podem incentivar o processo de difuso, como, por exemplo, a manuteno da soja enquanto cultivo beneficirio da poltica de subsdios nos EUA (SILVEIRA, 2006). Ao se analisarem os impactos econmicos h tambm os impactos ambientais e sociais da adoo dos cultivares GM, que j se propagaram, conforme mostram Brookes e Barfoot (2010) e Borges (2010) , novas questes emergem, para alm da dinmica que caracteriza os processos clssicos de difuso. Esta dinmica inclui reduo de custo e ganhos de produtividade, os quais levam a lucros incentivadores da difuso a uma taxa decrescente, em contraponto com os custos de adoo iniciais, que por seu turno vo se reduzindo com o aprendizado na adaptao da tecnologia ao padro produtivo. Para a discusso sobre custos de adaptao de novas sementes, ver Foster e Rosenzweig (1995). A prpria natureza dos impactos motiva a discusso do enfoque sistmico para tratar a inovao na agricultura, descrito na seo 2, que serve de guia para a anlise a seguir. Confirmando os pontos apresentados, o impacto dos cultivares GM varia de regio para regio. Seguindo a colocao j feita, a percepo de benefcios derivados da adoo da tecnologia um elemento de peso na formao da percepo de distintos participantes da cadeia de negcio e de opinio, envolvendo inovaes que acarretam riscos observados e potenciais. Postula-se tambm que, nos pases em que o agronegcio forte no necessariamente pases exportadores, ainda que esta caracterstica adicione aliados no campo da sade financeira do pas , a implementao de polticas promocionais e permissivas de regulao da biotecnologia supera as dimenses precaucionais (poltica de biossegurana) ou restritivas (proibies, moratrias amplas). A tabela 2 ilustra de forma sinttica o impacto ocorrido em 12 anos de difuso de cultivares GM na renda dos agricultores dos pases consumidores. Percebe-se que h grande variabilidade nos impactos entre os tipos de cultivares GM. O cultivar que produz o maior impacto o algodo resistente a insetos, que, por seu turno, causa impactos diferenciados entre pases, regies e localidades.

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TABELA 2 impactos acumulados da adoo dos cultivos Gm sobre a renda do agricultor (1996 a 2007)
Aumento na renda do agricultor em 2007 (milhes de US$) 3.935 442 25 346 2.075 3.204 54 10.081 Aumento na renda do agricultor 1996 - 2007 (milhes de US$) 21.814 1.508 848 1.439 5.674 12.576 209 44.068 Aumento na renda do agricultor em 2007 (% da renda da produo GM) 7.2 0.7 0.1 7.65 3.2 16.5 6.9 Aumento na renda do agricultor em 2007 (% da renda da produo total) 6.4 0.4 0.1 1.4 1.9 10.2 4.4

Cultivos GM

Soja tolerante a herbicida Milho tolerante a herbicida Algodo tolerante a herbicida Canola tolerante a herbicida Milho resistente a insetos Algodo resistente a insetos Outros Total Fonte: Brookes e Barfoot (2010).

No caso brasileiro, a presena do bicudo faz com que o impacto da tecnologia na reduo do nmero de aplicaes cujo efeito benfico ao ambiente bastante enfatizado por Pereira et al. (2007) seja menor do que nos pases em que a praga no est presente. Na China, Huang et al. (2007) apontam para os cuidados do manejo do algodo Bt em funo da emergncia de percevejos como praga secundria que se torna principal, o que acarreta a desvalorizao da tecnologia. Isto denota que mesmo uma tecnologia que causa em mdia um impacto to elevado 16,5% da renda dos produtores adotantes de organismos GM e cerca de 10,2% do total da renda da cotonicultura mundial, um impacto imenso est sujeita a crticas sobre a convenincia de sua adoo e relevncia de efeito na agricultura.18 A segunda tecnologia de maior impacto justamente a soja tolerante a herbicida.19 Neste caso, o impacto para os agricultores ocorre no somente pela reduo do uso de herbicidas, mas tambm pela reorganizao do manejo de ervas daninhas, ponto crucial no cultivo da soja. A alterao nas tcnicas de manejo permite reduzir o risco produtivo e amplia o perodo vivel para a realizao das tarefas de controle, afetando o parmetro denominado linha do tempo por Allen e Lueck (2003).
18. A dimenso deste impacto manifesta-se nos resultados da aplicao de modelos de equilbrio geral computvel, tal como realizado por Anderson et al. (2007), na forma de reduo do preo e da consequente reordenao das reas produtivas. No trabalho, os autores estimam o deslocamento da produo dos EUA para os pases baseados na pequena agricultura familiar, o que, com o uso de algodo Bt, elimina o gargalo representado pelo combate a lagartas e a alguns colepteros. 19. Na verdade, em termos de impacto mdio por agricultor adotante, o segundo colocado na ordenao de impactos a canola. Todavia, este cultivo ainda limitado a poucos pases, ocorrendo principalmente no Canad.

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Borges (2010), citando uma pesquisa realizada pela Organizao das Cooperativas do Paran (Ocepar), com base em estudo realizado com sojicultores de vrias regies do Brasil, mostra que, mesmo nos casos em que a reduo de custos no significativa (por vezes em funo das caractersticas dos cultivares GM ainda pouco adaptados a determinada regio), a adoo ocorre, justificando os nveis elevadssimos de uso de cultivares GM no Brasil e nos pases produtores da oleaginosa. Esta varivel evoca uma dimenso sistmica do impacto. Ao simplificar o processo de controle de ervas daninhas, o cultivar GM viabiliza regies ocupadas por agricultores menos tecnificados, de certa forma reduzindo a importncia do conhecimento tcito e as exigncias de capacitao na competio entre regies produtoras (ver Vieira Filho, 2009, para a discusso de capacitaes na agricultura como fator competitivo). Se por um lado este efeito favorece o mecanismo chamado de treadmill, por outro reduz a eficincia seletiva imposta pela combinao de uso intenso de insumos modernos e capacitao acumulada pelos agricultores das regies de melhor desempenho. Dados de Brookes e Barfoot (2010) mostram que, quando se compara o impacto mdio do uso de cultivares GM de soja de 1996 a 2007, h certa convergncia no efeito lquido do uso de cultivares de soja tolerante a herbicidas nos principais pases produtores. Nos EUA e no Brasil, o efeito lquido situa-se na faixa de US$ 50 a 60 por hectare (superior a 5%); na Argentina, em torno de US$ 25 por hectare, o que ilustra a importncia da interao entre ambiente, prticas de cultivo e tecnologia (SILVEIRA e BORGES, 2007). Finalmente, ressalte-se que, no caso do milho Bt, alm do impacto semelhante ao do algodo, ainda que menos relevante, h um efeito adicional, que ainda est sendo avaliado, de reduo da ocorrncia de micotoxinas no gro armazenado proveniente dos cultivares Bt. Este efeito secundrio d crdito ao cultivo transgnico como benfico sade, diminuindo a relevncia das crticas segundo as quais o milho geneticamente modificado poderia, se consumido por um perodo longo, causar danos aos animais que o consomem.
4 rEGulAo Em BioTECNoloGiA: ouTro lAdo do ProTAGoNiSmo SoCiAl ou ComPoNENTE ESSENCiAl doS NovoS mErCAdoS dE TECNoloGiA?

Ao final da seo 2, discutiu-se de forma breve o papel fundamental da regulao na formao dos mercados de produtos biotecnolgicos, com destaque para os cultivares GM. O processo de regulao em parte endgeno ao desenvolvimento da tecnologia enfrenta os desafios de promoo da biotecnologia, defesa dos interesses dos consumidores e enfrentamento de prticas monopolsticas. Ele inclui o aparato institucional referente propriedade intelectual sobre genes, tecnologias intermedirias e cultivares, bem como, fundamentalmente, a criao

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de mecanismos de regulao em trs nveis: i) identificao de risco; ii) monitoramento de risco; e iii) comunicao de risco. Estes mecanismos formam o conjunto de prticas denominadas tarefas de biossegurana. Certamente, a definio de organizaes encarregadas da primeira tarefa estabelece o peso conferido s prticas restritivas, baseadas no princpio da precauo, vis--vis as prticas promocionais e permissivas, as quais definem os aparatos regulatrios que privilegiam benefcios presentes e futuros (BORGES, 2010). Mostrou-se que o processo de consolidao dos cultivares GM nos principais pases produtores agrcolas do mundo deu-se, em sua fase inicial, a partir de poucos eventos que incorporam apenas dois fatores: tolerncia a herbicidas e resistncia a insetos. A insero de genes desenvolvidos para estes dois conceitos nos principais cultivos-plataforma viabilizou o processo de globalizao da tecnologia, processo que de forma um pouco mais limitada ocorreu durante o que se chamou vulgarmente de Revoluo Verde. O processo de regulao dos cultivares de alto rendimento gerados no final dos anos 1960 orientado pelos centros de pesquisa da rede Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR) e organizaes interligadas foi amparado pela FAO e por instrumentos como a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), que enfatizaram a relao entre propriedade intelectual e uso de recursos genticos.20 A difuso de cultivares de alto rendimento foi estimulada, conforme visto, por polticas de fomento modernizao rural, com prioridade ao financiamento dos cultivos irrigados e montagem de uma indstria de sementes em bases tcnicas e empresariais.21 A contrapartida foi a criao de organizaes no governamentais (ONGs) tais como o embrio do atuante Action Group on Erosion, Technology and Concentration (ETC Group) que organizaram a militncia antimodernizao da agricultura com base na viso de agroecologia e na crtica ao uso de defensivos agrcolas e fertilizantes.22 Estas organizaes atuam intensamente no
20. A instalao de centros de pesquisa em melhoramento gentico prximos aos centros de origem dos cultivares de interesse agronmico e comercial pode ser vista como uma estratgia de desenvolvimento econmico e de descentralizao da estrutura de pesquisa, ou como uma forma de apropriao do conhecimento tradicional (Tordjman, 2008). 21. O ponto que realmente h uma base concreta para o crescimento da percepo crtica dos efeitos da agricultura moderna. O problema, conforme aponta Borges (2010), saber se ela suplanta ou obscurece o reconhecimento dos benefcios privados e sociais decorrentes da modernizao da agricultura. Ver Silveira (2009), para uma anlise detalhada das questes envolvendo regulao e dos grupos que nela atuam no Brasil. 22. O ETC Group volta-se para questes de recursos genticos e efeitos da difuso tecnolgica sobre grupos populacionais pobres e marginalizados. Sua ao d-se no mbito dos fruns internacionais, ou seja, no corao das organizaes que criam, desenvolvem e adaptam os aparatos regulatrios, envolvendo a biotecnologia agrcola. coordenado por Pat Roy Mooney, respeitado ativista desde os tempos da Revoluo Verde. A Agricultura Familiar e Agroecologia (AS-PTA <http://www.aspta.org.br>), ONG que mais se aproxima do ETC Group no Brasil, atua h muito tempo nas mesmas questes, mantendo um banco atualizado de dados sobre transgnicos, divulgando evidncias de riscos e participando ativamente de instncias regulatrias, como o Protocolo de Cartagena. Mantm -se proximidade com o Greenpeace do Brasil.

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debate regulatrio, procurando impor restries pesquisa e comercializao de organismos geneticamente modificados em todos os nveis: na fase de identificao de risco, nas exigncias de monitoramento e, principalmente, na fase de comunicao, corporificada em dispositivos por vezes sensacionalistas de rotulagem. A figura 2 esquematiza os atores envolvidos no processo de criao e sustentao do aparato regulatrio.
FIGURA 2 Atores envolvidos no processo de regulao em biotecnologia

Fonte: Borges (2010).

Tais organizaes atuam intensamente nas etapas de construo dos marcos regulatrios, insistindo na aplicao do princpio da precauo, na forma definida na CDB, que d sustentao s polticas restritivas, uma vez que sempre seria possvel demandar mais pesquisas para se provar que as transformaes engendradas pela transgenia no poderiam causar risco (SILVEIRA e BUAINAIN, 2007). Estes grupos de ativistas passaram a atuar conjuntamente com movimentos sociais de contestao do agronegcio como estratgia central de transformao e crtica da sociedade capitalista. Invases de centros de pesquisa pela Via Campesina utilizam argumentos de biossegurana combinados a clichs como o eucalipto forma um deserto verde ou a soja transgnica ameaa a biodiversidade (ALTIERI, 2001; SHIVA, 2001; ALBERGONI e PELAEZ, 2006; FERMENT et al., 2009). H, portanto, um protagonismo regulatrio em camadas, do campo cientfico e tecnolgico para o simblico, que pode ser caracterizado pelas aes a seguir: 1. Busca de resultados de pesquisas realizadas por pesquisadores de universidades e centros de investigao para tratar de discusses tcnicas e cientficas. A divulgao ocorre por meio de stios da internet, livros e mesmo debates na mdia;

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2. Indicao de falhas da tecnologia ou perda de valor biolgico, por exemplo, pela queda de produtividade por hectare derivado da prpria transgenia ou pelo aparecimento de fenmenos de resistncia que minam as vantagens da adoo; 3. Mobilizao de populaes e movimentos de base territorial e local no sentido de bloquearem ou refrearem o processo de difuso de transgnicos. Trata-se de uma atuao com stakeholders que se julguem afetados pela difuso dos cultivares; 4. Contribuio para a definio do aparato regulatrio, mobilizando-se pesquisadores e formadores de opinio na definio de regras de mbito: i) internacional relativas ao fluxo transfronteirio de organismos vivos GM e punio e atribuio de responsabilidades para causadores de impactos ambientais considerados inaceitveis ou previstos na legislao; ii) nacional relativas ao fluxo gnico, como obrigao de sistemas de isolamento ou rotao para adoo de cultivares GM, adoo de medidas mitigadoras de impactos em organismos no alvo ou mesmo proibio de cultivos em regies consideradas problemticas; e iii) locais exigncia de cuidados em regies de preservao ambiental, por vezes sem nenhum nexo com o tipo de efeito da transgenia; e 5. Criao de sistemas de comunicao de risco que podem implicar custos para os adotantes ao longo da cadeia, como sistemas de rotulagem, rastreabilidade e preservao de identidade (BORGES, 2010; SILVEIRA et al., 2009). Utilizao destes sistemas de comunicao para divulgao de pretensas vantagens em sistemas alternativos em funo das demandas de consumidores do pas (alianas mercadolgicas) e de importadores. Percebe-se que as questes regulatrias constituem um processo endgeno de criao de instituies (AOKI, 2007). Os protagonistas do processo de regulao, em pases onde o conflito predomina sobre a cooperao, suscitam questes importantes, principalmente a respeito de fluxo gnico em regies biodiversas, em cultivos especficos tal como estudado por Snow (2002) para o cultivo do arroz, ou a respeito do efeito do uso prolongado de cultivares GM sobre a ecologia de organismos no alvo (por exemplo, colmbolas). No h por que aceitar a ideia de que tais pesquisas resultem em proibies ou em moratrias genricas. Quanto mais militante o grupo envolvido, maior a procura em relacionar os diversos aspectos da transgenia no sentido de explorar as zonas cinzentas do conhecimento estabelecido e de criar ambiguidades quanto aprovao nas instncias determinadas pela lei. Segundo tem sido aplicado pela CTNBio, a avaliao de risco de um novo evento organismo feita caso a caso e

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as solues podem ser obtidas na forma de novas prescries de manejo, como a exigncia de refgio no milho GM (CIB, 2009). O efeito da implementao das regras e normas derivadas da regulao no neutro. Tm-se consequncias que transcendem o propsito a que originalmente estaria destinado. Estudos empricos, como Silveira (2006), Silveira et al. (2009) e Borges (2010), evidenciam o nexo entre as camadas regulatrias e o embate entre, de um lado, os que, ao apoiarem uma regulao mais permissiva, com base em polticas de fomento biotecnologia, desejam um ritmo mais acelerado de difuso dos organismos GM (figura 1), e, de outro lado, aqueles que defendem, com base em impactos potenciais, a adoo de medidas que em variados graus afetam a difuso. Por exemplo, a obrigao de identificao e quantificao de modificaes em soja, milho e algodo, para seguir as regras do Protocolo de Cartegena, poderia causar perdas nas exportaes brasileiras. Especificamente para o caso da soja, as perdas estimadas seriam de at 12%. A imposio de segregao para fins de rotulagem poderia ter impactos na produo para mercado interno de at 6,0%, conforme mostram Borges et al. (2007). Regras severas de punio e atribuio de responsabilidades (liabilities and redress) para os geradores da tecnologia (responsabilizao objetiva), ainda em discusso no Protocolo de Cartagena, podem desestimular pesquisas. Finalmente, a cobrana de royalties em situaes em que vrios detentores de organismos GM convivem em uma mesma regio produtora demanda sistemas de controle e de punio na compra de sementes que se chocam com os dispositivos da CDB e a Lei dos Cultivares, de 1997, que permitem ao agricultor multiplicar sua prpria semente.
5 oBSErvAES FiNAiS

O captulo visou oferecer um panorama das questes envolvendo a modernizao da agricultura e a emergncia da biotecnologia agrcola. Resumem-se, a seguir, os pontos principais do texto. A agricultura moderna e a criao do agronegcio so baseadas em gastos de pesquisa, que foram configurando um amplo sistema de inovao. A configurao e os resultados dos sistemas variam de um lugar para outro. A articulao das distintas fontes de inovao, quando bem-sucedida, fator determinante de sucesso que diferencia pases, regies e localidades. O melhoramento gentico cumpre um papel central no processo de transformao da agricultura, ao permitir a articulao das distintas fontes de inovao em ambientes diversos. A agricultura de gros, com suas caractersticas de giro intenso e de fortes estmulos de mercado, captou fortemente os benefcios do conhecimento tcnico-cientfico dos processos em torno do melhoramento gentico, e gerou o que Lopes (2003) denominou produtos-plataforma.

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A criao de produtos-plataforma viabilizou estratgias de empresas dos setores de sementes, de qumica e de farmacutica em torno das oportunidades biotecnolgicas, aumentadas pela contnua ampliao do paradigma tecnolgico. O resultado inicial deste esforo de pesquisa, os cultivares transgnicos, deu continuidade ao processo de modernizao da agricultura, apesar da sua natureza cientfica radicalmente inovadora. Os impactos foram claramente detectados por pesquisas realizadas no mundo todo, e seus benefcios percebidos principalmente por agricultores de pases em que o agronegcio e as cadeias agroindustriais so relevantes para a economia. A percepo dos benefcios dos transgnicos na agricultura tem se comprovado pelo seu amplo processo de difuso: na atualidade, o plantio de transgnicos ocupa mais de 150 milhes de hectares. Todavia, a percepo de benefcios ao longo da cadeia depende do sucesso e da aceitao de novos transgnicos, como, por exemplo, alimentos funcionais. H, portanto, um desafio em convencer os consumidores de gros e derivados transgnicos de que os benefcios percebidos e potenciais dos transgnicos superam riscos potenciais, uma vez que poucos efeitos negativos se verificaram, at o presente momento, em sua ampla difuso na agricultura. Todavia, a difuso de transgnicos demanda regulao em vrios nveis, o que mantm de forma quase exaustiva o debate em torno do grau de exigncia para sua liberao na natureza. Este estudo prope que tais exigncias faam parte de um processo de constituio de instituies endgenas de regulao, que marquem no s a propagao da tecnologia, mas as caractersticas dos mercados. A poca dos mercados regulados chegou.
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CAPTULO 5

mudANAS E rEiTErAo dA hETEroGENEidAdE do mErCAdo dE TrABAlho AGrColA

Antnio Mrcio Buainain* Claudio Salvadori Dedecca*

1 iNTroduo

Ao longo do sculo XX, o Brasil conheceu um rpido processo de urbanizao da sua estruturao produtiva e da configurao espacial de sua populao. Em 1930, trs de cada quatro brasileiros residiam no campo. Ao final do sculo, cerca de um em cada seis continuavam nesta situao. Apesar da extenso do processo de urbanizao trilhado pelo pas, o Brasil iniciou este sculo com uma populao rural ainda expressiva. Em 2008, 30,8 milhes de pessoas declararam residir em zona rural. Entretanto, a consolidao de uma malha urbana com elevado nmero de pequenas cidades determina que parte dos residentes na zona rural trabalhe em reas urbanas, ocorrendo tambm a situao inversa. Deste modo, a medida mais precisa da ocupao no campo corresponde populao ativa vinculada s atividades agrcolas. Segundo esta perspectiva, tais atividades envolviam 16 milhes de pessoas em 2008, representando 17,4% da populao ocupada do pas. No obstante a reduo da participao relativa do pessoal ocupado na agricultura ter continuado ao longo da primeira dcada do sculo XXI, o estoque de populao diretamente ocupada nas atividades agrcolas manteve-se praticamente inalterado. A manuteno deste estoque no esconde pelo menos duas alteraes relevantes na estrutura ocupacional: de um lado, a retrao do estoque de populao ocupada remunerada, e de outro, a ampliao das formas de trabalho no remuneradas ou destinadas ao prprio consumo.

* Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP).

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A Agricultura Brasileira

Estas informaes gerais permitem explicitar pelo menos dois fatores relevantes que condicionam o funcionamento e a evoluo do mercado de trabalho agrcola no Brasil. O primeiro a prpria existncia de um estoque ainda elevado de populao ocupada em atividades agrcolas, havendo sinais de que o pas conviver com a preservao de um segmento de trabalho agrcola expressivo nas prximas dcadas. O segundo refere-se elevada participao das ocupaes no remuneradas no total do pessoal ocupado na agricultura. Esses dois fatores apontam para a reiterao da heterogeneidade que marcou a ocupao e o mercado de trabalho agrcola brasileiro no sculo passado em meio s transformaes estruturais que vm ocorrendo nas ltimas dcadas, com vigor aumentado no perodo mais recente. Estes movimentos de reiterao e transformao encontram-se relacionados seja s mudanas tecnolgicas e organizacionais ocorridas na agricultura e no meio rural, seja ao marco institucional ou regulatrio decorrente das determinaes da Constituio Federal de 1988 (novos institutos de regulamentao das relaes de trabalho e de fiscalizao dos contratos de trabalho), seja ainda s polticas de proteo social e transferncia de renda consolidadas ao longo desta primeira dcada. O estudo tem o propsito de explicitar as novas caractersticas da heterogeneidade do trabalho agrcola, bem como os determinantes da sua reiterao. O entendimento do processo se constitui em conhecimento fundamental para a conduo de polticas pblicas que tenham a capacidade de alterar as condies produtivas e sociais que predominam no trabalho agrcola.
2 dimENSo E CArACTErSTiCAS do mErCAdo dE TrABAlho NA AGriCulTurA

O Censo Agropecurio de 2006 apresenta uma fotografia bastante detalhada da agricultura brasileira. Computou 5,175 milhes de estabelecimentos, responsveis por uma produo que representa aproximadamente 8% do produto interno bruto (PIB) e que, em 2006, absorviam cerca de 16 milhes de pessoas. Sob qualquer ngulo de observao, o censo revela uma agricultura caracterizada por desigualdade estrutural decorrente da convivncia com problemas que necessitam ser equacionados pela poltica pblica e por configuraes heterogneas quanto ao acesso e uso da tecnologia, estrutura de gesto da produo e propriedade da terra. A heterogeneidade se traduz em disperso dos nveis de produtividade intra e intersetores produtivos, bem como das relaes de trabalho e das remuneraes. Esta dinmica permite que estabelecimentos economicamente dinmicos e sustentveis de todos os tamanhos grandes, pequenos, mdios, com organizao de base familiar ou de gesto empresarial-capitalista participem muitas vezes das mesmas cadeias produtivas e/ou compitam nos mesmos mercados que: i) as unidades que utilizam

mudanas e reiterao da heterogeneidade do mercado de Trabalho Agrcola

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tecnologia avanada e integram sistemas produtivos de elevada competitividade; e ii) as unidades que ainda utilizam tcnicas rudimentares e apresentam relaes de produo mais prximas ao passado medieval que aos padres exigidos pela sociedade neste incio de sculo. Tal dinmica permite a preservao de unidades improdutivas de toda classe de tamanho. Apesar da tendncia de queda da contribuio da agricultura para o PIB observada ao longo das ltimas dcadas, deve-se salientar que o setor apresenta uma importncia econmica e social superior sugerida nas contas nacionais, em razo das demandas que sua atividade produtiva gera para os demais setores de atividade econmica e de seu papel na oferta de alimentos a preos adequados ao perfil de renda da populao. Portanto, o desempenho do setor deve ser considerado estratgico para a economia e para a sociedade brasileira. A agricultura est na base do complexo produtivo que responde por quase um tero do PIB (o percentual varia segundo a fonte da estimativa), o qual, em 2009, exportou US$ 68 bilhes (44%), importou US$ 18,5 bilhes e gerou um supervit de US$ 49 bilhes, principal responsvel pelo saldo de US$ 25 bilhes da balana comercial, representando, portanto, um vetor relevante para o crescimento e o desenvolvimento socioeconmico do pas.
2.1 A ocupao segundo o censo agropecurio

A evoluo do trabalho na agricultura, tal como registrada pelos censos demogrficos entre 1940 e 2000, revela que no espao de tempo de 60 anos, a ocupao agrcola refluiu no pas de 70% para 15% (BUAINAIN e DEDECCA, 2008, p. 22), enquanto nos EUA e no Reino Unido, este processo ocorreu ao longo de 150 e 300 anos, respectivamente. Alm disso, tal movimento foi marcado por dinmicas e intensidades diferentes entre as regies do pas. Ao passo que, em 1940, a parcela da populao ocupada agrcola era de aproximadamente 70% em todas as regies geogrficas, ela variava de 23,8% na regio Nordeste a 9,3% na Sudeste. Segundo os censos agropecurios, o pessoal ocupado na agricultura caiu de 21,1 milhes para 16,4 milhes entre as datas de referncia: 31 de dezembro de 1980 e 31 de dezembro de 2006 (grfico 1).1 Entre as regies, o Nordeste absorve
1. Os dados de pessoal ocupado informado pelo censo agropecurio diferem daqueles do censo demogrfico e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) ao menos por duas razes metodolgicas. No primeiro levantamento, as informaes so coletadas nos estabelecimentos com mais de cinco empregados, enquanto nos outros dois, a fonte so os domiclios. A outra razo a ser mencionada relaciona-se ao fato de o censo agropecurio, por tomar a informao bruta do estabelecimento, incorre em dupla contagem, pois parte dela pode se referir a um mesmo indivduo, que foi empregado, no ano de referncia, em dois estabelecimentos. Portanto, os resultados do censo agropecurio expressam a demanda de trabalho dos estabelecimentos agrcolas, mas no se constitui em informao precisa sobre o estoque de populao ocupada no setor. Apesar das dificuldades para mensurar a dimenso da ocupao agrcola, esta mais bem estabelecida pelo censo demogrfico ou pela PNAD. Sobre este assunto, ver Kageyama (1985).

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A Agricultura Brasileira

o maior contingente, quase 8 milhes de pessoas, boa parte do qual envolvido em atividades de baixa produtividade, como a mo de obra no remunerada da famlia; o Centro-Oeste absorve o menor nmero de pessoas, pouco mais de 1 milho, em que pese o elevado dinamismo da agropecuria nesta regio. Tambm se observa que a participao de menores de 14 anos varia de quase 13% na regio Norte 3,5% no Sudeste, ficando em torno de 6,5% nas demais regies.
GRFICO 1 Evoluo do total do pessoal ocupado Brasil e regies

Fonte: Censos agropecurios (IBGE). Nota: 1 Dados da divulgao preliminar.

TABELA 1 Pessoal ocupado nos estabelecimentos em 31/12/2006


(Em milhes de pessoas) Grandes regies
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: IBGE - Censo Agropecurio 2006. Nota: Inclusive o produtor.

Pessoal ocupado nos estabelecimentos Total


16,6 1,7 7,7 3,3 2,9 1,0

De 14 anos e mais
15,5 1,4 7,2 3,2 2,7 0,94

%
93,6 87,2 93,7 96,5 93,9 93,0

mudanas e reiterao da heterogeneidade do mercado de Trabalho Agrcola

127

Quando se considera o pessoal ocupado por categoria (responsvel e membros no remunerados, permanente, temporrio, parceiro e outra condio), vm tona tanto as diferenas regionais como a heterogeneidade estrutural do mercado de trabalho agrcola. Em 1995 (31 de dezembro), aproximadamente 75% do pessoal ocupado correspondia categoria responsvel e membros no remunerados da famlia, 9% aos trabalhadores assalariados permanentes, 9% aos trabalhadores temporrios e 1,5% aos parceiros (grfico 2). Nos 25 anos decorridos at a realizao do Censo de 2006, ocorreram significativas mudanas estruturais na agricultura brasileira, no apenas no contingente absoluto, que caiu de 21 para 16 milhes entre 1980 e 2006, como tambm nas categorias e na distribuio regional. Do total de ocupados, 40% encontravam-se em estabelecimentos com at 10 hectares (ha), e 70% em unidades com at 50 ha, confirmando que o pequeno estabelecimento preservou o papel de reteno de mo de obra no meio rural.
GRFICO 2 Pessoal ocupado por categoria

Fonte: Censos agropecurios (IBGE).

Tambm se observa uma elevada concentrao de pessoal ocupado com lao de parentesco com o produtor. Com efeito, 12,8 milhes de pessoas, quantidade equivalente a 77% do total ocupado, tinham parentesco com o produtor. Estes nmeros revelam um mercado de trabalho pouco desenvolvido, no qual as relaes de ocupao e trabalhista dependem mais de laos familiares que das condies vigentes no mercado. Tanto assim que, do total do pessoal ocupado com lao de parentesco, apenas 538 mil recebiam salrio, o que equivale a somente 3,2% do pessoal ocupado total, e a 4,2% do total do pessoal com lao de parentesco. Outra caracterstica que revela a endogenia da ocupao agrcola que 80% do pessoal com lao de parentesco residia no prprio estabelecimento, percentual que varia de 75% na regio Sudeste a 86% na Norte.

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A Agricultura Brasileira

TABELA 2 Pessoal ocupado nos estabelecimentos em 31/12 com lao de parentesco com o produtor, por idade e principais caractersticas do pessoal (2006)
(Em mil pessoas)
Pessoal ocupado nos estabelecimentos com lao de parentesco com o produtor Grandes regies Principais caractersticas em relao ao total do pessoal ocupado Total De 14 anos e mais % Residiam no Sabiam ler e estabelecimento escrever 10.122,1 1.266,3 4.727,0 1.488,3 2.078,3 562,3 8.236,8 911,0 3.279,1 1.470,8 2.064,3 511,5 Tinham Recebiam qualificao salrio Profissional 538,0 51,5 194,0 118,6 122,6 51,2 286,7 16,5 57,6 78,5 105,1 29,0 Trabalhavam somente em atividade agropecuria 223,7 24,9 77,1 50,8 51,0 19,9

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

12.801,2 1.467,5 6.209,5 1.975,5 2.448,9 699,7

11.792,3 1.261,2 5.738,4 1.877,9 2.276,4 638,4

92,1 85,9 92,4 95,1 93,0 91,2

Fonte: IBGE - Censo Agropecurio 2006. Nota: Inclusive o produtor.

TABELA 3 Pessoal ocupado nos estabelecimentos em 31/12 sem lao de parentesco com o produtor, por idade e principais caractersticas do pessoal ocupado em relao ao total (2006)
(Em mil pessoas)
Pessoal ocupado nos estabelecimentos sem lao de parentesco com o produtor Grandes regies Principais caractersticas em relao ao total do pessoal ocupado Total De 14 anos e mais % Residiam no estabelecimento 985,1 73,5 256,6 347,2 146,0 161,8 Tinham qualificao Profissional 186,4 7,5 41,7 70,8 37,0 29,4 Trabalhavam somente em atividade agropecuria 113,4 9,6 33,6 33,8 23,6 12,7

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

3.766,4 188,1 1.489,1 1.307,4 471,5 310,2

3.713,0 183,1 1.474,5 1.288,5 465,9 301,0

98,6 97,3 99,0 98,6 98,8 97,0

Fonte: IBGE - Censo Agropecurio 2006. Nota: Inclusive empregados em outra condio e pessoas no remuneradas com lao de parentesco com estes empregados que os auxiliaram em suas atividades.

O pessoal ocupado sem lao de parentesco representava 22% do total, praticamente a totalidade com idade superior a 14 anos. Deste contingente, 26% residiam nos estabelecimentos do Brasil como um todo, percentual que variava segundo a regio. No Centro-Oeste e Norte, alcanava 50% e 39%,

mudanas e reiterao da heterogeneidade do mercado de Trabalho Agrcola

129

respectivamente, e no Nordeste, apenas 17%, ficando entre 26% e 30% no Sudeste e Sul (tabela 4). Estas diferenas refletem tanto estruturas produtivas particulares como caractersticas diferenciadas entre as regies. No CentroOeste, alm da forte participao da produo em larga escala possivelmente a principal responsvel pela absoro da mo de obra sem parentesco , as distncias certamente dificultam a residncia fora dos estabelecimentos. No Nordeste, por sua vez, o baixo percentual de pessoal sem lao de parentesco vivendo nos estabelecimentos reflete a predominncia de assalariados temporrios, enquanto no Sul e Sudeste, as distncias mais curtas e a malha urbana espalhada na maior parte do territrio tornam vivel a moradia nas cidades e o trabalho nos estabelecimentos agropecurios.
TABELA 4 Pessoal ocupado nos estabelecimentos em 31/12 sem lao de parentesco com o produtor, por idade e principais caractersticas do pessoal ocupado em relao ao total (2006)
(Em mil pessoas)
Pessoal ocupado nos estabelecimentos sem lao de parentesco com o produtor Grandes regies Principais caractersticas em relao ao total do pessoal ocupado Total De 14 anos e mais % Residiam no estabelecimento 985,1 73,5 256,6 347,2 146,0 161,8 Tinham qualificao Profissional 186,4 7,5 41,7 70,8 37,0 29,4 Trabalhavam somente em atividade agropecuria 113,4 9,6 33,6 33,8 23,6 12,7

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

3.766,4 188,1 1.489,1 1.307,4 471,5 310,2

3.713,0 183,1 1.474,5 1.288,5 465,9 301,0

98,6 97,3 99,0 98,6 98,8 97,0

Fonte: IBGE - Censo Agropecurio 2006. Nota: Inclusive empregados em outra condio e pessoas no remuneradas com lao de parentesco com estes empregados que os auxiliaram em suas atividades.

Esta afirmao prontamente confirmada pela classificao do pessoal ocupado sem lao de parentesco como empregados temporrios, empregados parceiros e empregados em outra condio (tabela 5). exceo da regio CentroOeste, onde a participao dos empregados temporrios de 35% do total da categoria, as regies apresentam percentual superior a 50% a mdia para o Brasil alcana 60%. No Nordeste e no Norte, 75% e 64% dos empregados sem lao so temporrios, e no Sul e Sudeste, em torno de 50%. A natureza temporria do trabalho contratado e a elevada proporo dos que no residem no prprio estabelecimento so indicaes tanto do ainda forte entrelaamento entre os segmentos dos pequenos produtores e o mercado

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A Agricultura Brasileira

de trabalho como de uma aproximao entre o urbano e o rural. De fato, em 1,4 milho de estabelecimentos (28% do total de 5,1 milhes), os produtores declararam ter atividade fora, dos quais quase a metade afirmou tratar-se de atividade agropecuria. Da mesma forma, em 28% dos estabelecimentos, algum membro da famlia teve atividade fora do estabelecimento em 2006. Ainda que os dados do censo no permitam confirm-la, a hiptese a de que pelo menos parte das pessoas ocupadas em regime temporrio residam em pequenos estabelecimentos agropecurios e sejam tambm produtores. Igualmente, outra parte do pessoal ocupado no residente no estabelecimento vive em permetros considerados urbanos. O fato de uma grande proporo ter outra atividade alm da agropecuria refora a hiptese de que os vnculos com o meio urbano no se restringem ao local de moradia.
TABELA 5 Pessoal ocupado nos estabelecimentos em 31/12 sem lao de parentesco com o produtor, por idade e sexo (2006)
(Em mil pessoas)
Grandes regies Pessoal ocupado nos estabelecimentos sem lao de parentesco com o produtor Empregados temporrios 2.271,8 120,4 1.125,6 665,7 250,7 109,5 Empregados parceiros 83,1 2,9 24,0 44,1 9,7 2,3 Empregados em outra condio 42,8 1,7 17,5 12,5 5,2 5,9

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Fonte: IBGE - Censo Agropecurio 2006. Nota Inclusive empregados em outra condio em pessoas no remuneradas com lao de parentesco com estes empregados que os auxiliaram em suas atividades.

O perfil dos ocupados com lao de parentesco e sem lao substancialmente o mesmo, com diferenas entre as regies que parecem refletir mais as conhecidas diferenas regionais que particularidades do mercado de trabalho. O percentual dos que declaram ter qualificao profissional muito baixo no Brasil e em todas as regies para os dois grupos (tabela 3 e tabela 4), mas a proporo dos com qualificao entre o pessoal sem lao um pouco mais elevada que a entre o pessoal com lao. O nvel mais expressivo registrado no Centro-Oeste, onde 9,4% do pessoal sem lao tinha alguma qualificao profissional; o mais baixo, no Nordeste e Norte, onde apenas 0,9% e 1,1%, respectivamente, do pessoal com lao tinha alguma qualificao profissional. Surpreende esta informao sobre qualificao profissional, relativamente descolada das caractersticas das estruturas produtivas das regies, revelando que as transformaes na base tcnica ainda no se traduziram em demanda por mo de obra mais especializada e qualificada,

mudanas e reiterao da heterogeneidade do mercado de Trabalho Agrcola

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que pudesse ser associada a nveis de remunerao mais elevados. Tampouco se pode supor que a mo de obra mais especializada contratada fora, no sendo computada pelo censo, pois apenas 251 mil dos 5,1 milhes de estabelecimentos contrataram mo de obra com intermediao de terceiros, dos quais 95% eram empreiteiros pessoas fsicas responsveis pela contratao de mo de obra que trabalhou menos de 31 dias nos estabelecimentos. Uma informao que chama ateno o baixssimo percentual de pessoas que trabalhavam somente em atividades agropecurias, seja entre o pessoal com lao de parentesco, seja entre os sem. O percentual mais elevado o das regies Norte e Sul, com 5,1% e 5%, respectivamente, do pessoal sem lao; entre os com lao, a mdia para o Brasil 1,7%, variando entre 2,8% no Centro-Oeste e 1,2% no Nordeste. Estes nveis to baixos no parecem compatveis com as demais informaes, em especial com o elevado percentual de pessoas nas duas categorias vivendo nos estabelecimentos em regies de difcil trnsito entre campo e cidade, o que indica dedicao plena e em tempo integral ao trabalho no prprio estabelecimento. No que se refere educao, o censo revela a existncia de analfabetismo elevado entre os ocupados com lao de parentesco, variando de quase 48% no Nordeste ao mnimo prximo de 16% no Sul. Para o Brasil como um todo, pouco mais de 35% dos ocupados com lao no sabiam ler e escrever. Este quadro delicado da situao educacional da mo de obra na agricultura tende a se agravar se considerado o analfabetismo funcional, que infelizmente no pode ser avaliado devido ausncia de informao. Tambm se observa a elevada concentrao da ocupao nos pequenos estabelecimentos, em particular nos minifndios. Com efeito, os estabelecimentos de at 10 ha detm 46,7% do pessoal ocupado com lao de parentesco, enquanto os estabelecimentos maiores que 100 ha absorvem apenas 14% deste contingente. Entretanto, os estabelecimentos maiores respondem por maior parcela dos trabalhadores assalariados permanentes e temporrios, cujo nmero absoluto diminuiu para pouco mais de 1,1 milho , apenas 7% do pessoal ocupado total. Esta constatao reflete, pelo menos em parte, formas organizacionais especficas, que tendem a diferenciar estabelecimentos menores, geridos e tocados pela prpria famlia, daqueles maiores, cujo funcionamento exige maiores propores de mo de obra de fora da famlia (sem relaes de parentesco com o responsvel). Ademais, os resultados do censo agropecurio expressam tambm uma configurao particular do mercado de trabalho agrcola no pas. De um lado, est a produo em larga escala, baseada na mecanizao intensiva e no trabalho assalariado, permanente e temporrio, cuja participao no total da ocupao agrcola tende a cair. De outro lado, esto os pequenos estabelecimentos, com elevada concentrao dos ocupados de membros no remunerados ou envolvidos em atividades para

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A Agricultura Brasileira

prprio consumo, caracterizados por uma situao de baixa produtividade relacionada a um nvel pondervel de subemprego, que vm ganhando expresso na estrutura ocupacional. Estabelecem-se, deste modo, tendncias contraditrias entre transformaes da estrutura produtiva que elevam a produtividade do trabalho (e total dos fatores), mas reduzem a demanda por mo de obra nas atividades estritamente agropecurias, e as mudanas na estrutura ocupacional, que parece se ajustar s transformaes produtivas preservando as ocupaes no assalariadas associadas principalmente aos pequenos estabelecimentos. Enquanto as transformaes permitem aumentos de produtividade na agricultura, a preservao se baseia na reiterao da baixa produtividade, cuja superao implicaria, no limite, a expulso de pessoal ocupado com lao de parentesco, o que no parece ter ocorrido de forma significativa nos ltimos anos. Ao contrrio, h evidncias de que o conjunto de mudanas ocorridas na sociedade elevou a capacidade de este segmento reter mo de obra. As dinmicas da estrutura produtiva e de ocupao reveladas pelo censo agropecurio encontram-se associadas a estabelecimentos com graus de organizao e gesto mnimos. Apesar de os valores de ocupados observados no Censo Agropecurio de 2006 e na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) serem prximos, tal fato, pelos motivos anteriormente apontados, no passa de uma mera coincidncia. Assim, a obteno de dados mais abrangentes sobre a populao ocupada nas atividades agrcolas continua dependendo dos levantamentos domiciliares, como a PNAD ou o censo demogrfico.
2.2 Tendncias recentes da populao ocupada nas atividades agrcolas

Ao longo do sculo XX, o Brasil conviveu com um processo intenso de migrao campo cidade, que resultou em acentuada reduo relativa da populao rural. A comparao com outros pases revela que a velocidade deste processo foi significativamente maior no Brasil. Em menos de 60 anos, a participao da ocupao agrcola no total caiu, no Brasil, de 70% para 15%. O ritmo deste processo de esvaziamento relativo do campo, muito superior ao registrado nos pases desenvolvidos, interagiu com as transformaes em curso na sociedade brasileira. Isto influenciou em particular a configurao do mercado de trabalho urbano e das prprias cidades, assim como das relaes de trabalho no meio rural. O crescimento da populao urbana, das cidades e das atividades econmicas associadas indstria contribuiu para a disseminao da ideia de que o Brasil um pas urbano. Mesmo sem entrar na polmica sobre o tema,2 o fato que, em 2007, a populao rural brasileira somava aproximadamente 31 milhes de
2. Ver Graziano da Silva (1996 e 2001) e Veiga (2004), por exemplo.

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pessoas, contingente superior populao total de diversos pases das Amricas ou de outros continentes. Alm da dimenso da populao estritamente rural, outro trao marcante a importncia do emprego agrcola no Brasil. Enquanto nos pases desenvolvidos, como Estados Unidos, Frana, Alemanha, Holanda e Reino Unido, a participao da ocupao agrcola em 2000 situava-se entre 2,7% na Frana e 1,7% no Reino Unido, no Brasil, o percentual estava prximo de 20%. Em termos absolutos, a populao rural brasileira, em 2000, tinha dimenso inferior somente s populaes totais de Argentina, Chile e Mxico, quando considerados os pases da Amrica Latina.3 Ao longo da dcada, o nmero de pessoas ocupadas na agricultura caiu de 15,2 milhes para 14,8 milhes, evidenciando uma reduo tnue do estoque e significativamente menor que aquelas observadas nas duas dcadas anteriores (tabela 6). Em 2008, a ocupao em atividades agrcolas era superior populao do Chile e Uruguai, por exemplo. Ou seja, apesar da queda rpida da participao da ocupao agrcola no total registrado nos ltimos 50 anos, o pas continua a manter um mercado de trabalho agrcola responsvel pela absoro e pelas condies de sobrevivncia de um contingente populacional relevante. De acordo com outro estudo sobre o tema (NEDER, 2009), a atividade agrcola ainda importante como absorvedora da populao ocupada no meio rural, independentemente do local de moradia da mo de obra.
TABELA 6 Populao economicamente ativa segundo condio de atividade e situao do domiclio (2003-2008)
2001
Populao economicamente ativa Populao ocupada Agrcola ocupados remunerados prprio consumo no remunerados com 15 horas ou mais No agrcola ocupados remunerados construo prprio uso no remunerados com 15 horas ou mais Desempregados
Elaborao dos autores. 83.176.726 75.323.293 15.209.181 8.896.726 2.903.758 3.408.697 60.114.112 58.526.380 148.613 1.439.119 7.853.433

2008
96.965.142 89.891.078 14.838.554 8.787.234 3.918.927 2.132.393 75.052.524 73.655.033 106.585 1.290.906 7.074.064

2001
100,0 90,6 18,3 10,7 3,5 4,1 72,3 70,4 0,2 1,7 9,4

2008
100,0 92,7 15,3 9,1 4,0 2,2 77,4 76,0 0,1 1,3 7,3

20032008
2,4 2,8 -0,3 -0,2 5,0 -5,3 3,6 3,7 -4,0 -1,5 -1,4

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, Instituto de Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE). Microdados.

3. Ver Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal)/Organizao das Naes Unidas (ONU), disponvel em: <http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat.asp?carpeta=estadisticas>.

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A Agricultura Brasileira

Entretanto, a responsabilidade da agricultura na sustentao do seu mercado de trabalho tem sido marcada por uma alterao da sua estrutura ocupacional ao longo desta dcada. O trabalho remunerado tem cedido participao para o trabalho para o prprio consumo. Enquanto a populao ocupada agrcola conheceu uma reduo aproximada de 400 mil postos de trabalho durante a dcada, observou-se um incremento do trabalho para o prprio consumo de cerca de 1 milho de postos. Ao contrrio do ocorrido ao longo do sculo XX, a ocupao remunerada reflui, mas tem deixado de ser determinante para o comportamento da estrutura ocupacional agrcola. A expectativa de progressivo assalariamento, considerada parte inseparvel do processo de urbanizao do pas, no tem sido reiterada ao longo da dcada atual. inegvel que as transformaes do mercado de trabalho agrcola caminham em direo a uma maior heterogeneidade de sua estrutura ocupacional, movimento que parece incorporar fatos j conhecidos, bem como outros, que devem ser considerados novos. O Brasil constituiu seu mercado de trabalho livre tardiamente, em um contexto institucional que imps fortes restries ao acesso da populao livre terra, limitando as opes de trabalho para a populao rural, bem como resguardando relaes de trabalho precrias assalariadas e no assalariadas (DEDECCA, 2005). Durante o processo de industrializao, as transformaes estruturais da economia e sociedade brasileiras se traduziram na reduo rpida da parcela da populao ocupada na agricultura e na expanso do trabalho assalariado permanente e temporrio. Apesar da profundidade das transformaes econmicas e sociais conhecidas pelo pas, e da queda da populao ocupada na agricultura, preservou-se um contingente expressivo de populao vinculada a atividades de baixa produtividade e dinamismo econmico, em particular nas regies Norte e Nordeste. Desta maneira, transitou-se para o sculo XXI com uma estrutura ocupacional no meio rural que articula velhas e novas formas de relaes de trabalho e produo, gravadas por polarizaes ocupacionais que deveriam destoar do grau de desenvolvimento alcanado pelo Brasil. Mais ainda, possvel que as polarizaes estejam se acentuando em razo tanto das mudanas na base tcnica da agropecuria como tambm das mudanas institucionais e da retomada do crescimento e dinamismo econmico em geral, em particular nas regies retardatrias e no interior do pas (BALSADI, 2008). O confronto das informaes do censo agropecurio com as da PNAD sugere a reproduo, na atividade agrcola, de ocupaes no remuneradas, associadas a processos produtivos orientados predominantemente para a sobrevivncia

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daqueles que as exercem. Estes processos so responsveis pela absoro de um nmero expressivo de pessoas em atividades agropecurias de baixa produtividade, no possuindo capacidade para a acumulao de capital e apresentando baixa incorporao do progresso tecnolgico.4 A associao entre a reteno de mo de obra em atividades de baixa produtividade reforada pela observao de Neder (2009) de que:
(...) com exceo dos trabalhadores na produo para o prprio consumo, para as demais categorias observa-se reduo do nmero de horas mdias trabalhadas no perodo 1995 a 2006 (...) [e que] (...) para os trabalhadores no remunerados de membros da unidade domiciliar ocorre decrscimo de uma mdia de 31,92 horas trabalhadas em 1995 para 27,91 em 2006.

Por sua vez, as horas trabalhadas pelos ocupados na produo para o prprio consumo se elevam de 14 para 16,9 no mesmo perodo. Ainda que no sejam objeto deste estudo, parece conveniente explorar algumas hipteses sobre as evolues distintas das ocupaes no remuneradas e remuneradas ao longo da dcada, tendo em vista que esta evoluo da estrutura ocupacional se realiza concomitantemente consolidao de uma base agroindustrial altamente produtiva e competitiva. Analisando-se as transformaes produtivas da agricultura brasileira, constata-se existir farta evidncia5 da emergncia de novas caractersticas em relao ao processo de expanso da produo setorial, que poderiam anular a tendncia de reduo do nmero de trabalhadores. Ao mesmo tempo que se observa um arrefecimento no ritmo de incorporao de novas terras, a expanso horizontal nas reas de fronteira se sustenta em bases tecnolgicas e sistemas produtivos intensivos em capital, elevada mecanizao e escala. Este movimento de modernizao, j presente e forte desde o final dos anos 1960, se refora e se expande em certas reas de ocupao antiga. Em cada local, apresenta-se associado ao crescimento de uma ou outra cultura, seja a cana-de-acar, soja, milho ou trigo, seja a laranja, eucalipto ou caf. Ou seja, o notvel crescimento da produo agrcola se sustenta na elevao da produtividade total dos fatores, rompendo o padro tradicional de crescimento determinado pela incorporao de novas terras e mo de obra.
4. As informaes referentes aos indicadores usualmente associados ao progresso tecnolgico confirmam a persistncia da heterogeneidade tecnolgica na agricultura. Buainain et al. (2007) evidenciam a diferenciao da agricultura familiar e argumentam que o atraso relativo est associado s dificuldades para inovar, no falta de tecnologia apropriada para os agricultores familiares. 5. Ver, por exemplo, os trabalhos de Jos Garcia Gasques sobre o padro de evoluo da agricultura brasileira, entre os quais o primeiro captulo publicado neste mesmo volume, e Gasques, Bastos e Bacchi (2009).

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Esse processo se traduz em queda na absoro direta de mo de obra. Ademais, enquanto as mudanas produtivas afetam positivamente as relaes de trabalho assalariado no sentido de ampliar a possibilidade de incluso dos trabalhadores no sistema pblico de proteo e regulao do trabalho, constata-se uma reduo desta parcela de mo de obra. Este movimento de modernizao no se restringe aos estabelecimentos mdios e grandes, uma vez que tambm envolve pelo menos uma parcela dos chamados pequenos produtores, comumente identificados como agricultores familiares. De fato, um nmero crescente de agricultores familiares est integrado s cadeias da agroindstria, seja como fornecedores em sistemas de integrao vertical, seja por meio de contratos de suprimento com nvel de integrao varivel. Uma parcela destes produtores vem se modernizando nas ltimas duas dcadas, como condio para manterem a associao e/ou por presso dos mercados aos quais esto integrados. Mesmo uma parte dos produtores familiares que no so considerados integrados vem introduzindo novas tecnologias. Isto tem ocorrido tanto por presso da prpria necessidade de manter um patamar de produo minimamente compatvel com a reproduo da unidade familiar-produtiva como por fora de inovaes institucionais, e/ou para se ajustar dinmica demogrfica da famlia. Tal dinmica marcada pela reduo do tamanho da famlia e sada mais precoce dos jovens em busca de oportunidades nos centros urbanos. Neste ltimo caso, a introduo de tcnicas poupadoras de trabalho condio de viabilidade da unidade produtiva, e no primeiro, uma consequncia das novas exigncias, sem o qu a unidade deixa de ser vivel. Um exemplo das consequncias das inovaes institucionais refere-se s exigncias sanitrias na produo leiteira, que tem tornado obrigatria a adoo de equipamentos, tcnicas e modelos organizacionais de produo e articulao com o mercado que repercutiram sobre toda a cadeia. Sendo este argumento verdadeiro, est-se diante de um processo que poder acentuar a heterogeneidade e diferenciao no interior do vasto universo do que vem sendo tratado como agricultura familiar. Isto porque apenas parte deste grupo est apto a incorporar-se ou ser incorporado aos processos de inovao tecnolgica necessrios para assegurar a reproduo e viabilidade das unidades produtivas. Essa nova articulao uma hiptese para a qual no se apresentar comprovao a partir das informaes utilizadas neste estudo, mas que consistente com a estabilidade, at certo ponto surpreendente, da ocupao de trabalhadores no assalariados. Como se argumenta adiante, esta estabilidade associa-se tambm s

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137

polticas pblicas que vm sendo implementadas e s transformaes das economias locais, principalmente no Nordeste. Assim como a dinmica produtiva de vrias cadeias e cultivos, a reproduo da heterogeneidade que se traduz nas dinmicas distintas observadas para os trabalhadores assalariados e os por conta prpria, no remunerados e para o prprio consumo est associada a processos em curso no amplo segmento que vem sendo chamado de agricultura familiar. Sem dvida nenhuma, a massificao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), cujas linhas de crdito e transferncias alcanam praticamente todos os segmentos de produtores familiares, dos mais pobres queles em melhores condies econmico-financeiras, tem impacto sobre o mercado de trabalho. De um lado, estes processos devem ter viabilizado e facilitado a modernizao tecnolgica por parte dos produtores, nas linhas supracitadas; de outro, elevaram a resistncia dos pequenos produtores, incluindo os mais pobres, para resistir aos processos histricos de pauperizao, proletarizao e eliminao, apontados como fatores relevantes de expulso. A evoluo da estrutura ocupacional agrcola segundo as regies geogrficas sugere ser robusta tal hiptese. Os dados revelam a ocorrncia de uma tendncia geral de aumento do trabalho para o prprio consumo em todas as regies brasileiras, ao mesmo tempo que se observam evolues diferenciadas da participao do trabalho remunerado em cada uma delas (tabela 7). Enquanto o trabalho remunerado recua na regio Nordeste, ganha expresso nas demais regies. Independentemente da evoluo regional do trabalho remunerado, nota-se um avano generalizado do trabalho para o prprio consumo em todas elas, conjugado ao recuo do trabalho no remunerado de apoio atividade familiar. Os dados indicam um adensamento da ocupao cujo resultado no se orienta para o mercado. Sinaliza-se, deste modo, o incremento de formas de produo e trabalho isoladas da dinmica do mercado de produtos agropecurio e, provavelmente, da presso tecnolgica que este tende a impor ao processo produtivo. Se a dinmica do mercado de produtos agropecurios vetor determinante da evoluo do trabalho assalariado, podendo ser, em certa medida, tambm do trabalho no remunerado, ela tem pouca ou nenhuma influncia sobre a evoluo do trabalho para o prprio consumo. Para esta forma de trabalho, o vetor determinante parece ser as polticas pblicas para a pequena produo e de proteo social da populao rural.

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TABELA 7 distribuio Percentual da ocupao agrcola segundo posio na ocupao e regio geogrfica (2001-2008)
Nordeste
Ocupados agrcolas remunerados Ocupados prprio consumo No remunerados agrcolas - 15 horas ou mais Total Ocupados agrcolas remunerados Ocupados prprio consumo No remunerados agrcolas - 15 horas ou mais Total Ocupados agrcolas remunerados Ocupados prprio consumo No remunerados agrcolas - 15 horas ou mais Total
56,9 17,6 25,5 100,0 54,3 29,1 16,7 100,0 -0,7 7,5 -5,9 0,0

Sudeste
66,4 20,2 13,4 100,0 69,9 22,1 8,0 100,0 0,6 1,2 -7,2 -0,1

Sul
2001
48,6 21,9 29,5 100,0

Centro-Oeste
69,8 16,2 14,1 100,0 70,1 23,7 6,2 100,0 1,0 6,6 -10,3 0,6

Total
58,5 19,1 22,4 100,0 59,2 26,4 14,4 100,0 -0,2 4,4 -6,5 -0,2

2008
54,2 24,7 21,1 100,0 -0,4 -0,3 -6,6 -1,4

Taxas anuais de crescimento 2001-2008

Fonte: PNAD/IBGE. Microdados. Elaborao dos autores.

Enquanto os anos 1990 foram marcados por sucessivas crises da agricultura em geral, que atingiam fortemente os pequenos produtores , agricultores familiares, no perodo mais recente pelo menos um grupo relevante de pequenos produtores ou agricultores familiares encontrou um anteparo no PRONAF. Aes tais como o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), por meio do qual so adquiridos produtos da agricultura familiar, e as iniciativas de apoio produo de leite em vrios estados do Nordeste contriburam para revitalizar sistemas de produo locais que estavam em crise e sem perspectivas. Exemplos destes so as bacia leiteiras do agreste pernambucano e serto sergipano; a cadeia de leite de cabra no Cariri paraibano; a apicultura no Piau e em vrios outros estados nordestinos; a mandiocultura em praticamente todo o pas reforando o papel da farinha de mandioca como cash crop; ou ainda a produo de assentamentos, que encontrou o caminho do mercado institucional. Nesta mesma linha, colocam-se o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (Proagro) e o Garantia Safra, que asseguram uma renda mnima aos pequenos produtores ou agricultores familiares em caso de perda por razes climticas e queda de preos. A canalizao de grandes volumes de recursos para esse segmento, associada a seguidas renegociaes e postergao do pagamento das dvidas contradas a cada ano, elevou a liquidez desses agricultores e certamente operou como mecanismo de proteo que evitou migraes associadas a crises sazonais e contribuiu para elevar a capacidade de resistncia e permanncia do ncleo familiar em seus estabelecimentos. Desta maneira, a hiptese dos autores deste estudo a de

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que o PRONAF contribuiu tanto para o aumento na participao relativa dos trabalhadores para o prprio consumo categoria na qual, sem dvida, um grande nmero de produtores envolvidos nos casos supraindicados pode se enquadrar perfeitamente como para a elevao do nmero de horas mdias trabalhadas. A influncia do PRONAF tambm ajuda a explicar a relativa estabilidade das demais categorias de trabalho rural no assalariado. Finalmente, h que se considerar a massificao do Programa Bolsa Famlia e o aumento da cobertura da previdncia social, tanto em relao aposentadoria como aos demais benefcios previstos no sistema nacional de proteo social. A transferncia regular de renda para domiclios rurais modificou radicalmente o status quo de milhes de domiclios cujos moradores viviam em situao de insegurana associada tanto incerteza da produo agrcola quanto prpria demanda por trabalho temporrio remunerado pelo pagamento de dirias que, mesmo para aqueles que trabalharam durante todo o ms, em muitas regies, no alcanava o salrio mnimo (SM). A hiptese aqui adotada que os domiclios que tm entre seus membros pessoas beneficirias da aposentadoria rural adquiriram uma estabilidade econmica e social que deve ter modificado radicalmente as relaes de seus membros com o mercado de trabalho. Antes, o trabalho fora com qualquer remunerao era, na prtica, compulsrio a alternativa era o crime ou mendicncia. Isto porque muitas famlias no logravam sobreviver, mesmo em condies climticas regulares, da produo agropecuria, tendo que complementar a renda como diarista ou safrista (trabalho temporrio). A liquidez propiciada pelas polticas pblicas em geral eliminou essa presso e permitiu a permanncia de muitos membros da famlia nas categorias de trabalho no assalariado. Alm disso, a dinamizao das economias locais criou alternativas de ocupao no agrcola para muitos membros de famlias rurais, em particular para aqueles com algum nvel de escolaridade, favorecendo a sada dos jovens que, no passado, engrossavam os contingentes de trabalhadores assalariados temporrios. Estes processos foram ainda mais acentuados em razo da poltica de valorizao do SM, ao qual muitos dos benefcios esto vinculados e que tambm servem de parmetro para a remunerao, tanto no setor pblico como privado, da maioria dos empregados e trabalhadores urbanos nas pequenas cidades rurais do interior do pas. A outra consequncia dessa maior estabilidade da renda nos domiclios rurais e da presena de novas alternativas de trabalho rural no agrcola e urbano a elevao do custo de oportunidade do trabalho no meio rural. Ou seja, os membros dos domiclios beneficirios destas polticas e programas j no precisam tanto do trabalho temporrio e tampouco querem trabalhar por qualquer diria, o que tem levado muitos a interpretar que tais programas estariam

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estimulando a preguia rural. Na verdade, tais programas esto desencadeando um processo virtuoso de elevao do custo do trabalho, que no limite obrigar a uma elevao da produtividade nas atividades que dependem de mo de obra assalariada permanente ou temporria (com provvel reduo na demanda). Isto elevar a competitividade dos estabelecimentos que utilizam majoritariamente o trabalho familiar, podendo compensar, pelo menos parcialmente, as desvantagens de escala que vm inviabilizando muitas atividades que, no passado, eram tpicas da agricultura familiar. Entretanto, esses mesmos fatores criam dificuldades para aqueles segmentos da prpria agricultura familiar que dependem da participao de assalariados, permanentes e principalmente temporrios. Um exemplo atual destas dificuldades o caso do caf no Paran, Esprito Santo e Minas Gerais: os produtores familiares esto ceifando seus cafezais ou reduzindo-o dimenso de cultivo de quintal devido ao custo elevado da mo de obra temporria, incompatvel com os preos vigentes nos ltimos anos. Tambm se registram casos de desistncia ou reduo de escala produtiva entre tradicionais produtores de frangos e sunos, que foram bem-sucedidos e conseguiram ampliar a capacidade de produo para alm da disponibilidade estrita de mo de obra familiar que em muitas reas vem se reduzindo devido migrao dos jovens e envelhecimento dos adultos. Uma indagao que no pode ser eliminada ou evitada se refere estabilidade deste contingente populacional hoje inserido nas categorias de trabalho por conta prpria, no remunerado e para consumo prprio. Uma hiptese possvel a de que as formas de trabalho no remuneradas se reproduzam por um longo perodo, podendo at ganhar dimenso relativa ou mesmo absoluta devido reduo da elasticidade produto/ocupao remunerada nos setores com maior densidade tecnolgica e dinamismo da produtividade. Em que medida estas categorias se reproduziro no futuro? Como promover a elevao da produtividade do trabalho e do nvel de vida que preserve, pelo menos em parte, o status de trabalhadores e produtores agrcolas? Estas so questes relevantes para efeitos de polticas pblicas. Aceita essa possibilidade, inevitvel considerar que o baixo nvel de escolaridade da mo de obra um problema para a melhoria da renda nas unidades de pequeno porte, mesmo que a poltica pblica busque melhorar suas condies tecnolgicas e organizacionais. Aceitando a escolaridade como uma proxy da qualificao da mo de obra, nota-se que a mdia de anos de estudo varia de quatro a seis em todas as categorias ocupacionais e regies geogrficas. Ou seja, independentemente de a ocupao ser remunerada ou no, o nvel de qualificao do trabalhador rural bastante baixo.6 Os dados da
6. Existe grande controvrsia em relao a se tomarem os anos de estudo como proxy da qualificao do ocupado.

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PNAD para o perodo analisado revelam a reiterao da baixa qualificao neste segmento do mercado nacional de trabalho, o que permite esperar a ampliao dos diferenciais de qualificao entre os mercados de trabalho agrcola e no agrcola e a possibilidade de se aprofundarem os diferenciais de remunerao existentes entre eles. A evoluo e o perfil dos rendimentos dos ocupados agrcolas e no agrcolas fornecem uma primeira evidncia em favor desse argumento. Sistematicamente, os ocupados agrcolas, independentemente do estrato, continuam a auferir rendimentos significativamente inferiores aos obtidos pelos ocupados no agrcolas. Durante o perodo recente de crescimento, notam-se ganhos generalizados de renda para todos os estratos pertencentes aos segmentos agrcolas e no agrcolas. Apesar de a diferena ter se reduzido, tal movimento foi muito tnue e diferenciado quando se consideram os diversos estratos de rendimentos. A desvantagem da situao dos trabalhadores remunerados agrcolas evidenciada quando se tem em conta a parcela daqueles que ganham menos de um SM comparativamente quela encontrada para os trabalhadores no agrcolas. Em 2008, metade dos trabalhadores agrcolas auferia menos que o SM, contra aproximadamente 20% dos trabalhadores no agrcolas. Estes dados revelam a necessidade de uma mudana no mercado de trabalho agrcola que altere positivamente seu perfil de remunerao, de modo a estimular uma maior insero produtiva remunerada do trabalho para o prprio consumo ou no remunerado. Caso isto no ocorra, provvel que a presso sobre a poltica pblica cresa, no sentido de demand-la ainda mais enquanto instrumento de proteo baixa renda dos trabalhadores remunerados ou de gerao de renda para os no remunerados. Outra evidncia da relao entre rendimento e baixa qualificao pode ser observada quando explorados os dados considerando-se as regies geogrficas e a posio na ocupao. Nota-se que h diferenciais expressivos de rendimento entre as ocupaes no assalariadas, sendo estes diferenciais significativamente menores para as ocupaes assalariadas, em especial quando considerados os rendimento dos empregados com carteira de trabalho assinada. Tambm notvel a diferena no nvel de remunerao dos empregados com carteira entre as regies, o que pode ser associado tanto composio da produo e nvel de produtividade quanto heterogeneidade da estrutura produtiva em cada regio.

Sem dvida, esta identidade pode se apresentar extremamente frgil no mercado de trabalho no agrcola, em razo de a complexidade da estrutura ocupacional poder incorporar a fora de trabalho com maior escolaridade em ocupaes de baixa qualificao. Esta, contudo, no parece ser a situao do mercado de trabalho agrcola, em razo da menor complexidade de sua estrutura ocupacional. Os segmentos produtivos possuem estruturas ocupacionais muito concentradas em certas qualificaes, as quais, muitas vezes, pouco se diferenciam entre eles. Assim, o indicador de escolaridade parece ser bastante razovel como proxy de qualificao para o mercado de trabalho agrcola.

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TABELA 8 rendimento real das ocupaes remuneradas


Rendimento mdio real a preos de 2008 2003 Setor Setor no agricola agricola 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Mdia 29 62 86 111 135 168 199 226 265 292 319 0 339 393 430 480 574 721 1096 3919 497 68 148 213 271 319 332 366 400 454 494 540 620 669 783 910 1064 1295 1626 2340 5756 943 Total 54 122 181 253 293 319 333 368 403 465 525 583 635 686 816 1004 1270 1613 2306 5667 885 2008 Setor Setor no agricola agricola 34 73 108 146 173 203 252 300 343 398 410 415 443 496 548 615 758 924 1302 3897 589 80 190 296 395 415 416 452 499 546 600 646 717 800 869 996 1171 1423 1870 2645 6174 1051 Total 69 173 245 321 400 415 428 463 503 556 602 680 748 815 967 1165 1420 1871 2647 6199 1002 130,7 126,2 127,4 128,2 132,1 128,1 118,8 99,4 118,5 Variao do rendimento mdio real Indice (2003 = 100) Setor agricola 118,7 118,4 126,0 132,1 128,4 121,2 126,5 132,6 129,4 136,2 128,3 Setor no agricola 117,8 128,4 139,2 145,7 130,0 125,2 123,5 124,7 120,3 121,4 119,6 115,7 119,6 111,0 109,5 110,0 109,9 115,0 113,1 107,3 111,4 Total 128,0 141,5 135,8 127,1 136,4 130,0 128,5 126,1 124,6 119,4 114,6 116,6 117,8 118,9 118,5 116,1 111,8 116,0 114,8 109,4 113,2 Relao entre os rendimentos agrcola e no agrcola 2003 43,0 42,0 40,2 40,9 42,2 50,4 54,4 56,5 58,4 59,1 59,1 0,0 50,6 50,2 47,3 45,1 44,3 44,4 46,8 68,1 52,7 2008 43,4 38,7 36,4 37,1 41,7 48,8 55,7 60,0 62,8 66,3 63,4 57,9 55,3 57,0 55,1 52,5 53,3 49,4 49,2 63,1 56,0

Fonte: PNAD/IBGE. Microdados. Elaborao dos autores.

No caso do Nordeste, o nvel de produtividade mais baixo, e a presena massiva dos pequenos produtores agricultores familiares com baixo nvel tecnolgico tende a reduzir a heterogeneidade e pressionar para baixo a remunerao mesmo nas atividades de nvel mais elevado de produtividade. Esta situao parece estar se modificando nos ltimos anos pelas razes apresentadas. Nas regies Sudeste e Sul, os nveis de produtividade so mais elevados que no Nordeste. Nestas regies, a estrutura produtiva relativamente heterognea e o mercado de trabalho rural, formado ao longo de muitas dcadas, relativamente bem estruturado, tanto para os assalariados permanentes quanto para os temporrios. No Centro-Oeste, a remunerao mais elevada refletiria tanto a produtividade mais elevada quanto a homogeneidade da agricultura baseada em explorao mecanizada e a prpria configurao do mercado de trabalho rural, que no conta com oferta abundante de mo de obra especializada disponvel para tarefas temporrias. Estas caractersticas pressionariam a remunerao para um patamar substancialmente superior ao das demais regies.

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TABELA 9 rendimento mdio real das ocupaes remuneradas segundo posio na ocupao e regio geogrfica (2003-2008)
Nordeste Empregados com carteira Empregados sem carteira Conta-prpria com previdncia Conta-prpria sem previdncia Empregadores com previdncia Empregadores sem previdncia Total
697 402 840 458 4225 3066 633

Sudeste
548 252 318 268 3394 939 324

Sul
704 405 865 576 3383 3192 711

Centro-Oeste
759 458 957 840 4582 2492 910

Total
888 557 982 678 5638 3889 1000

Fonte: PNAD/IBGE. Microdados. Elaborao dos autores.

Retomando-se a questo da heterogeneidade da estrutura ocupacional, j analisada, vale a pena analisar uma dimenso pouco explorada da PNAD orientada para o trabalho agrcola: sua insero nas classes de atividade econmica. Segundo a PNAD 2006, as cinco principais classes de atividade respondiam por mais de dois de cada trs ocupados remunerados no meio agrcola. Analisando-se as duas principais culturas vinculadas s grandes empresas, nota-se que a canade-acar incorpora aproximadamente 7% destes trabalhadores. A soja no aparece entre as culturas mais importantes em termos de absoro de mo de obra. Destacavam-se, entre as principais culturas na gerao de ocupaes, as de produtos de lavoura temporria, hortalias e mandioca, todas dominadas pela pequena propriedade. Observando-se as principais culturas do ponto de vista da ocupao gerada, nota-se uma taxa de assalariamento da agricultura brasileira de 52% em 2008. Isto sinaliza a extenso limitada desta forma de relao de trabalho no tecido produtivo do setor quando considerado o segmento no agrcola, no qual o assalariamento alcana um quarto da mo de obra remunerada. Ademais, o assalariamento mais restrito encontra-se entrelaado a uma menor taxa de formalizao das relaes de trabalho. Levando-se em conta aqueles que podem contribuir para a previdncia social, isto , os trabalhadores remunerados, somente um de cada quatro ocupados remunerados declarou fazer a contribuio previdenciria. A taxa de formalizao se apresenta em patamares extremamente baixos em culturas relevantes para a gerao de oportunidades ocupacionais, como a de produtos de lavoura temporria e de mandioca. Analisando-se as principais culturas, constata-se que somente o cultivo da cana-de-acar apresentava uma taxa de formalizao superior a 50%. Este tema ser retomado adiante.

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Duas caractersticas da estrutura ocupacional agrcola merecem ser prontamente ressaltadas. A primeira refere-se ao fato de que, apesar da importncia do trabalho assalariado no mercado de trabalho agrcola, ele insuficiente para caracterizar a estrutura setorial do setor. A segunda associa-se dimenso limitada do assalariamento, que se traduz em um mercado de trabalho heterogneo, no qual a ocupao para o prprio consumo ainda expressiva, relacionando-se a um baixo grau de proteo social ao trabalho agrcola.
TABELA 10 ocupao agrcola com remunerao segundo classe de empreendimento principal (2008)
Ocupados com remunerao Com Sem contribuio contribuio
Total Criao de bovinos Cultivo de outros produtos de lavoura temporria Cultivo de milho Criao de aves Cultivo de hortalias, legumes e outros produtos da horts. Cultivo de mandioca Cultivo de caf Cultivo de cana de acar Cultivo de arroz Atividades de servios relacionados com a agricultura Cultivo de outros produtos de lavoura permanente Pesca e servios relacionados Cultivo de fumo Produo mista: lavoura e pecuria Silvicultura e explorao florestal 2.241.516 470.440 52.450 44.906 62.948 48.314 15.998 185.719 519.526 23.997 141.521 62.220 61.474 35.165 63.334 100.251 1.300.257 847.872 698.471 72.657 361.872 431.773 437.254 158.569 248.328 314.606 220.047 205.035 144.191 195.541 164.026

Total

Taxa de Taxa de Distribuio formalizao 1 asslariamento 2 relativa


100,0 20,2 10,2 8,5 1,5 4,7 5,1 7,1 7,7 3,1 5,2 3,2 3,0 2,0 2,9 3,0 25,5 26,6 5,8 6,0 46,4 11,8 3,6 29,8 76,6 8,8 31,0 22,0 23,1 19,6 24,5 37,9 52,0 58,9 36,6 29,3 55,5 44,0 33,5 76,6 92,7 25,3 57,8 63,5 15,3 23,0 31,2 76,2

6.545.718 8.787.234 1.770.697 900.322 743.377 135.605 410.186 447.771 622.973 678.095 272.325 456.127 282.267 266.509 179.356 258.875 264.277

Fonte: PNAD/IBGE. Microdados. Elaborao dos autores. Notas:1 Ocupados com contribuio para a previdncia social no total de ocupados.
2

Consideradas somente as ocupaes remuneradas.

Essas caractersticas ganham realce quando analisada a intensidade do assalariamento considerando-se as regies geogrficas, que alcana 45,3% no Sudeste contra 15,5% no Sul. Grandes discrepncias so observadas entre regies, as quais independem, inclusive, da classe de atividade econmica, com exceo do caso da cana-de-acar. As diferenas regionais observadas internamente s classes de atividade devem estar associadas a especificidades nas configuraes produtivas e tecnolgicas de cada uma delas.

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3 CArACTErSTiCAS do mErCAdo dE TrABAlho E dA oCuPAo NA AGriCulTurA

Balsadi (2009, p. 115 e ss.) analisa o mercado de trabalho assalariado na agricultura brasileira tomando como base alguns indicadores de qualidade do emprego nvel educacional, grau de formalidade, rendimentos do trabalho principal e benefcios recebidos e mostra que h tanto discrepncias entre as diferentes categorias de empregados como fortes contrastes entre a qualidade do emprego dos empregados permanentes e dos empregados temporrios. Segundo o autor, os trabalhadores inseridos nos segmentos mais estruturados do mercado de trabalho foram os principais beneficirios do desempenho da agricultura brasileira no perodo recente, o que reforou a tendncia de polarizao do mercado de trabalho assalariado agrcola. A primeira polarizao apontada por Balsadi refere-se ao grau de formalidade. Em 2006, este grau para os empregados permanentes, medido pelo registro em carteira de trabalho, era muito mais elevado que o dos trabalhadores temporrios rurais: respectivamente, 54,4% e 47,5% para os permanentes com residncia urbana e rural, e 18,1% e 5,8% para os temporrios com residncia urbana e rural. Entre as regies, a que apresenta maior nvel de formalizao a CentroOeste com 61,6% de carteiras assinadas para os empregados permanentes com residncia rural, nvel superior ao registrado para os permanentes com residncia urbana (60,3%) , seguida da Sudeste e Sul. Por sua vez, na regio Sudeste, 43,4% dos empregados temporrios tinham carteira assinada, nvel 2,5 vezes maior que a mdia nacional da categoria (18,1%) e muito superior s mdias verificadas para os empregados temporrios nas demais situaes (BALSADI, 2009, p. 117). Isto se deve ao maior peso dos cultivos de cana-de-acar, caf e laranja, nos quais os mecanismos de regulao das relaes de trabalho tm impulsionado a formalizao, mesmo entre os temporrios. Em contrapartida, as piores situaes foram para os empregados temporrios rurais: apenas 1,7% com carteira assinada na regio Norte; 7,6% no Nordeste; 2,1% no CentroOeste; 12,5% no Sudeste; e 5,0% no Sul (idem, ibidem). A segunda polarizao apontada por Balsadi refere-se aos rendimentos do trabalho principal. O destaque mais importante a constatao de que a proporo dos empregados temporrios que recebiam mais que um SM era bem menor que a registrada para os permanentes. Em 2006, para o total do Brasil, 21,9% e 33,9, respectivamente, dos empregados temporrios com residncia rural e urbana recebiam mais de um salrio mnimo, contra 50,4% e 54,5%, respectivamente, dos permanentes rurais e urbanos (idem, p. 118). Alm disso, o nvel de rendimento mdio mensal dos temporrios rurais era de apenas 68,8% da remunerao dos temporrios com residncia urbana, e 54,9% e 47,5% do

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que recebiam, respectivamente, os permanentes urbanos e rurais. Entre as regies, os nveis de remunerao mais elevados, para todas as categorias de empregados, foram registrados no Centro-Oeste, e os mais baixos, no Nordeste. Para se ter uma ideia das diferenas, basta dizer que o rendimento mdio dos empregados permanentes urbanos do Centro-Oeste foi de R$ 647,75 em 2006, ao passo que o rendimento mdio dos empregados temporrios rurais do Nordeste ficou em apenas R$ 188,73 (idem, p. 120). Ainda que Balsadi no tenha, no trabalho citado, explicado as causas das disparidades, possvel associ-las s diferenas estruturais que caracterizam as regies do pas, notadamente no que se refere maior presena do minifndio no Nordeste (que no pode ser confundido com o pequeno estabelecimento familiar das regies Sul e Sudeste) e configurao tcnico-organizacional dos estabelecimentos patronais e empresariais. Estes, nas regies Centro-Oeste, Sul e Sudeste e em algumas sub-regies do Nordeste, esto inseridos em cadeias produtivas mais dinmicas e exigentes do ponto de vista tecnolgico e organizacional. A terceira polarizao apontada por Balsadi refere-se ao nvel educacional. Destaca-se, antes de mais nada, o baixo nvel educacional dos trabalhadores rurais em geral, reflexo tanto do padro produtivo vigente at recentemente no campo como um todo ainda presente em uma proporo elevada dos estabelecimentos (variando segundo o tamanho), que exigem mais a fora bruta que outras capacitaes como da falta de ateno educao pblica, em particular no meio rural. Para se ter uma ideia, o melhor indicador calculado por Balsadi refere-se ao percentual dos empregados permanentes que tinham oito ou mais anos de estudo: apenas 13,2%.
Para as demais categorias, os valores foram bem mais baixos (8,7% para os permanentes rurais, 6,7% para os temporrios urbanos e 7,6% para os temporrios rurais). No Norte e Nordeste, os indicadores esto bem inferiores s mdias nacional e regionais (idem, p. 120).

Balsadi analisa ainda a polarizao nos auxlios recebidos, entre os previstos pela legislao trabalhista.7 A proporo dos empregados que recebem algum tipo de auxlio baixa, sendo o maior valor registrado para os empregados permanentes com residncia rural (27,3% em 2006). Este valor bem superior aos ndices calculados para os empregados temporrios, respectivamente 17,7% e 9,2% para os urbanos e rurais. Mais uma vez, a melhor situao a registrada nas regies Centro-Oeste (35,2%) e Sul (29%) para os permanentes com residncia rural, e as piores para temporrios rurais das regies Sudeste (6,9%) e Nordeste (7,5%).
7. Para tanto, Balsadi construiu um ndice parcial de auxlios recebidos, que leva em conta a porcentagem de empregados que recebiam os seguintes auxlios: moradia, alimentao, transporte, educao e sade.

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Finalmente, Balsadi constri um ndice de qualidade de emprego (IQE), que permite elaborar um ranking de qualidade de emprego por categoria e regio.
A regio Centro-Oeste apresentou os dois melhores IQEs regionais, com os empregados permanentes rurais em primeiro e os empregados permanentes urbanos em segundo (...). Em contrapartida, a regio Nordeste apresentou ou dois piores IQEs obtidos para os empregados temporrios urbanos e para os empregados temporrios rurais. (...) na mdia, a melhor condio de emprego do Nordeste relativamente prxima s piores condies de emprego nas demais regies (...) (idem, p. 124).

Tal resultado lana luz sobre a natureza e caractersticas das relaes sociais no moderno agronegcio, diferenciando-o, de forma clara, do modelo extensivolatifundirio dominante at recentemente ainda presente, mesmo como exceo, em todo o pas. O Centro-Oeste a regio de expanso do agronegcio brasileiro nos ltimos trinta anos. Em que pese a heterogeneidade interna, os sistemas produtivos implantados esto baseados na produo de commodities em larga escala. Estes mercados como regra, instveis, e nos quais a remunerao final depende da escala e de ajustes finos na gesto, uma vez que a margem lquida unitria tende a ser baixa caracterizam-se por elevado nvel de inovaes tecnolgicas e mecanizao e forte presso competitiva. A sustentabilidade econmica e financeira da produo de larga escala, seja a baseada na gesto familiar bastante presente principalmente em Mato Grosso do Sul (MS) e Mato Grosso (MT) , seja na gesto corporativa, exige maior nvel de profissionalizao e utilizao de mo de obra melhor qualificada. Alm disso, por se tratar de regio nova, cujas atividades dominantes eram a pecuria extensiva, lavouras temporrias de baixo nvel tecnolgico e a extrao de madeira, os mercados de trabalho para a mo de obra temporria eram relativamente incipientes no que se refere disponibilidade e oferta de mo de obra demandada pelos novos cultivos e sistemas produtivos que lideraram a expanso da agricultura na regio. Isto explica, pelo menos em parte, a proporo mais elevada de empregados permanentes em comparao a outras regies do pas, inclusive o Sul e Sudeste, onde a agricultura igualmente avanada. O nvel tecnolgico, a produtividade mais elevada do trabalho e a exigncia de certa qualificao tcnica podem explicar o patamar de rendimento mdio mensal mais elevado observado no Centro-Oeste. Balsadi tambm aponta dois outros fatores. De um lado, a crescente importncia de certificaes, tanto na atividade agrcola como na pecuria, tem efeitos positivos na melhoria da qualidade do trabalho nas atividades econmicas mais sustentveis. De outro lado,

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(...) o aparecimento e/ou expanso de algumas novas profisses, com o o caso do especialista em manejo integrado de pragas, dos operadores das novas mquinas e implementos agrcolas, do especialista em produo agroecolgica, do especialista em inseminao artificial e reproduo animal, do especialista em qualidade do produto nas fases de colheita e ps-colheita, entre outras vale dizer que estas profisses contrastam com a maioria da fora de trabalho utilizada nas tradicionais atividades ligadas aos tratos culturais e colheita, por exemplo, tanto em termos de formalidade quanto de remunerao (idem, p. 125).

O nvel mais elevado de formalizao, por sua vez, parece estar associado ao ambiente institucional, em particular fiscalizao mais rigorosa exercida pelo Ministrio Pblico do Trabalho e pelas secretarias do trabalho, e ao custo mais elevado de transgresses trabalhistas imposto pela Justia do Trabalho, que ganhou agilidade no perodo mais recente. A maior presena de empregados temporrios nas regies Sul e Sudeste parece associada importncia de algumas culturas, como a cana, caf, laranja e tabaco, que apresentam elevada sazonalidade na demanda e absoro de mo de obra atendida com a contratao de temporrios. Por sua vez, as diferenas no nvel de formalizao e remunerao esto relacionadas ao contexto institucional supramencionado e produtividade do trabalho, mais elevada em cultivos como a cana, laranja e caf que na mandioca, por exemplo, que tambm mobiliza mo de obra temporria.
4 CoNSidErAES FiNAiS

A reiterao da heterogeneidade, com a reproduo e estabilidade de formas de ocupao sem vnculo empregatcio trabalho no remunerado no estabelecimento domiciliar, por conta prpria e voltado para o prprio consumo , no esconde a constatao de que o mercado de trabalho agrcola atravessa um perodo de fortes transformaes. De um lado, a hiptese que se levantou neste ensaio leva a novas explicaes para a estabilidade do expressivo contingente de mo de obra identificada com a famlia, registrado seja pelo censo agropecurio, como pessoal ocupado com laos familiares, seja pela PNAD, como mo de obra no assalariada. No passado, a chamada pequena produo expulsava e retinha mo de obra excedente, parte da qual se inseria no mercado de trabalho agrcola como assalariado permanente ou trabalhador temporrio e/ou diarista. A ausncia de alternativas para complementar a reproduo da fora de trabalho operava no sentido de reduzir o custo de oportunidade do trabalho assalariado. No contexto atual, a manuteno de expressivo contingente populacional nestas formas de ocupao estaria associada a uma maior estabilidade da prpria agricultura

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familiar vinculada s polticas pblicas em geral , assim como emergncia da opo de viver nas pequenas cidades do interior e continuar trabalhando, ainda que ocasionalmente, em atividades agrcolas. preciso investigar com ateno as relaes das polticas pblicas de proteo social e fomento aos setores rurais mais pobres com o mercado de trabalho agrcola em geral. A hiptese deste estudo a de que a transferncia de renda para a populao rural mais pobre por meio da aposentadoria, programas de proteo continuada e do Bolsa Famlia, associada ampliao do alcance de polticas sociais (educao e sade), de fomento produtivo (PRONAF), de investimento em infraestrutura social e bsica (eletrificao, habitao e suprimento de gua no meio rural) e de reestruturao fundiria apontariam para uma redefinio das relaes entre este contingente de mo de obra ocupada na agricultura, sem vnculos empregatcios, e o mercado de trabalho. Alguns indcios desta redefinio seriam a elevao do custo de oportunidade deste trabalhador menos qualificado, a escassez de mo de obra registrada cada vez com maior frequncia em vrias atividades, e a elevao das dirias e salrios vigentes em muitas zonas rurais do pas. Outra indicao seria a grande proporo de estabelecimentos nos quais produtores e membros da famlia declararam ter ocupaes fora do estabelecimento, em atividades no agropecurias e/ou combinando atividades agropecurias com as no agropecurias. Estas mudanas interagem com as atividades que demandam trabalho sazonal e ocasional e devero, em algum momento, produzir efeitos na organizao produtiva e nvel de produtividade. Entretanto, tambm ocorrem mudanas nas relaes assalariadas.8 De um lado, as mudanas estariam associadas s transformaes na base tcnica e produtiva da agricultura. Destaca-se, neste caso, a regio Centro-Oeste, na qual se afirma a produo em grande escala e so apresentados os indicadores mais elevados de assalariamento e remunerao mdia do trabalho agrcola. De outro lado, argumenta-se que a institucionalidade que vem sendo construda nas ltimas duas dcadas associada em parte a definies assumidas pela Constituio de 1988, entre as quais est a extenso plena dos direitos trabalhistas ao trabalhador rural, e em parte s polticas sociais em geral tem produzido impactos positivos nas relaes de trabalho, em particular na ampliao da formalizao do trabalho e dos mecanismos de proteo do trabalhador rural. Esta nova realidade, que vem se afirmando de forma desigual entre segmentos e regies, tambm interage com o mercado de trabalho, provocando mudanas na base tecnolgica e organizacional de muitas atividades. O exemplo paradigmtico a mecanizao da colheita da canade-acar, que vem se impondo rapidamente devido elevao do custo econmico e poltico de se manter a colheita manual, baseada em contratao temporria e
8. Ver em Buainain e Dedecca (2009) vrios ensaios sobre o funcionamento do mercado de trabalho agrcola no Brasil, com elementos e evidncias para sustentar essa hiptese.

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praticada em condies de trabalho desumanas e inaceitveis para um setor que vem fazendo esforo para associar-se imagem da economia sustentvel do futuro. As tendncias recentes identificadas claramente neste estudo ou levantadas como hipteses sugerem novos desafios em termos de poltica pblica setorial, de emprego e renda para a populao que hoje depende diretamente da atividade produtiva agrcola. Ao menos duas evidncias justificam tal argumento. A primeira refere-se possibilidade de reiterao da existncia de uma populao expressiva vinculada a tal atividade nas prximas dcadas. H a probabilidade de o Brasil se diferenciar tanto dos pases desenvolvidos quanto dos em desenvolvimento no que se refere existncia de um mercado de trabalho agrcola de tamanho pondervel em termos absolutos e relativos. Esta possibilidade amplificada quando se considera o papel relevante do pas no mercado agrcola mundial e a necessidade de se ajustarem as polticas de segurana dos alimentos e de proteo ambiental s exigncias regulatrias e de padres de qualidade, as quais j so rigorosas e aplicadas em muitos mercados relevantes. Estas regras tm efeito direto tanto sobre a tecnologia e o processo produtivo como sobre as relaes e condies de trabalho na agropecuria. Seja em termos de oferta de alimentos como de contribuio para a reduo da emisso de carbono, o Brasil tem proeminncia, e as aes e instrumentos das polticas pblicas devero contribuir para a preservao e promoo do trabalho de qualidade na agricultura brasileira. A segunda decorre da influncia das polticas pblicas de proteo social sobre as formas de trabalho no assalariadas na atividade agrcola. Por um lado, o desenvolvimento do complexo agroindustrial organizado principalmente em mdios e grandes estabelecimentos, mas do qual tambm participa uma frao menor de produtores possuidores de estabelecimentos com pequena rea de terra caracteriza-se por pondervel densidade de incorporao tecnolgica, que tende a reduzir sua capacidade absoluta e relativa de gerao direta de postos de trabalho. Constata-se, por outro lado, que as polticas de renda e produo para os pequenos estabelecimentos reiteram este espao produtivo como relevante para a reproduo, e mesmo ampliao, das formas de trabalho no remuneradas. Por possurem menos condies de acesso tecnologia, estas unidades produtivas tendem a ter menor produtividade, menor qualificao da mo de obra e menor nvel de remunerao. De fato, o censo agropecurio relatou a existncia de 5,2 milhes de estabelecimentos, dos quais 3,8 milhes produziram somente 4% da produo, incluindo o autoconsumo. Muitos so chcaras de final de semana, e 579 mil no declararam renda. Estes estabelecimentos absorvem cerca de 11 milhes de pessoas, cuja sobrevivncia parece depender da insero nos mercados de trabalho agrcola e no agrcola no meio rural, de atividades nos permetros

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urbanos e do acesso s polticas sociais vigentes. No nova a presena destes estabelecimentos que muitos consideram apenas local de moradia , os quais, no passado, eram a principal fonte de mo de obra temporria para as lavouras de cana, laranja, algodo, caf e para a contratao por empreitada, entre as quais estava a derrubada de matas seguida da formao de pastos. O que este estudo pretendeu mostrar, ainda que como hiptese, um processo de ruptura dessa articulao, o que torna ainda mais complexa a superao da situao. De um lado, tudo indica que a grande maioria destes estabelecimentos seria invivel como unidade produtiva sustentvel; tratar-se-ia de minifndios na acepo tcnica do termo de unidades com rea insuficiente para prover a manuteno de uma famlia. De outro lado, os residentes destes estabelecimentos j no contam com a alternativa de trabalho agrcola temporrio, que sempre foi uma fonte de renda importante. Alm disso, parcela desta mo de obra parece no mais disposta a trabalhar nas condies ainda vigentes em muitas das atividades que demandam e contratam trabalhadores sazonais. H tambm evidncias de que os empregadores de muitas destas atividades sujeitas aos preos internacionais e s ineficincias sistmicas internas no estariam em condies de elevar a remunerao a um nvel atrativo, nem de incorporar a totalidades dos custos associados plena regularizao das relaes de trabalho. Por isto mesmo, tendem a reforar o processo de mecanizao e de reduo da demanda de mo de obra. Isto deixa em aberto qual sero a insero e o destino desta populao rural que antes sobrevivia, em situao de pobreza e de extrema pobreza, do trabalho agrcola. A reproduo desse processo parece estar se traduzindo na ampliao da heterogeneidade e polaridade da estrutura ocupacional na agricultura com o crescimento de relaes de assalariamento formal que, embora seja extremamente significativo e revelador da modernizao das relaes sociais na agricultura, tem pouca expresso quantitativa e na manuteno de um grande contingente ocupado em atividades de baixa qualificao e remunerao. Como romper com este processo, criando alternativas para esta populao e no inviabilizando os segmentos produtivos que esto dando certo, um dos desafios da poltica pblica brasileira. fundamental que as novas tendncias do trabalho agrcola sejam melhor analisadas e informem mais adequadamente a poltica pblica, em especial quando se tem em conta as boas perspectivas, reconquistadas depois de um longo perodo de dificuldades, para o desenvolvimento econmico e social sustentado do pas na prxima dcada. A importncia de tal desafio fica explcita quando se considera a recorrncia de um mercado de trabalho agrcola de dimenso expressiva, que se constitui em exceo entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento.

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rEFErNCiAS

BALDADI, O. V. O mercado de trabalho assalariado na agricultura brasileira. So Paulo: Hucitec, 1a ed., v. 1, 2008. 291 p. ______. Evoluo das ocupaes e do emprego na agricultura brasileira no perodo 1992-2006. In: BUAINAIN, A. M.; DEDECCA, C. S. (Orgs.). Emprego e trabalho na agricultura brasileira. Braslia: IICA, Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel, vol. 9, 2009. BUAINAIN, A. M.; DEDECCA, C. S. Introduo: emprego e trabalho na agricultura brasileira. In: BUAINAIN, A. M.; DEDECCA, C. S. (Orgs.). Emprego e trabalho na agricultura brasileira. Braslia: IICA, Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel, vol. 9, 2009. BUAINAIN, A. M. et al. Agricultura familiar e inovaes tecnolgicas no Brasil: caractersticas, desafios e obstculos. Campinas, Ed. Unicamp, 2007. DEDECCA, C. S. Notas sobre a evoluo do mercado de trabalho no Brasil. Revista de Economia Poltica, So Paulo, v. 1, p. 1-3, 2005. GASQUES, J. G.; BASTOS, E. T.; BACCHI, M. R. P. Crescimento da agricultura e produtividade da mo de obra no Brasil. In: BUAINAIN, A. M.; DEDECCA, C. S. (Orgs.). Emprego e trabalho na agricultura brasileira. Braslia, IICA. Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel, vol. 9, 2009. GRAZIANO DA SILVA, J. Velhos e novos mitos do rural brasileiro. In: Seminrio o Novo Rural Brasileiro. Campinas: UNICAMP/IE, 2 out., 2001. Disponvel em: <http://www.eco.unicamp,BR/rurbano.html>. ______. A nova dinmica da agricultura brasileira. Campinas, UNICAMP, Edies Campinas, 1996. KAGEYAMA, A. Modernizao, produtividade e emprego na agricultura brasileira: uma anlise regional. Tese (Doutorado), Campinas: IE/UNICAMP, 1985. NEDER, H. D. Estrutura do mercado de trabalho agrcola no Brasil: uma anlise descritiva da evoluo de suas categorias entre 1995 e 2006. In: BUAINAIN, A. M.; DEDECCA, C. S. (Orgs.). Emprego e trabalho na agricultura brasileira. Braslia: IICA, Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel, vol. 9, 2009. VEIGA, J. E. A dimenso rural do Brasil. Estudos Sociedade e Agricultura,

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mudanas e reiterao da heterogeneidade do mercado de Trabalho Agrcola

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BiBlioGrAFiA ComPlEmENTAr

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TERCEIRA PARTE Segmentaes sociais e disputas sociopolticas

CAPTULO 6

oS dESAFioS dAS AGriCulTurAS BrASilEirAS*

Jos Graziano da Silva**

Neste texto, so apresentados inicialmente alguns conceitos bsicos, numa tentativa de delimitar os campos de batalha. Em seguida, conta-se a origem da bancada ruralista e seu modus operandi, que a faz parecer muito maior do que a base social de poder que a sustenta. E finalmente procura-se tratar do que, para o autor, parece ser o real objetivo do atual confronto entre grandes e pequenos produtores no pas: a disputa por fundos pblicos que vm sendo alocados para a modernizao dos distintos segmentos da agropecuria e que tm uma parte substantiva desviada para renegociar dvidas de uma minoria de devedores contumazes. O resultado a generalizao de uma cultura de no pagar, a qual termina prejudicando os bons pagadores e inviabilizando iniciativas inovadoras destinadas a baixar as taxas de juros e facilitar o acesso daqueles que ainda no esto integrados ao Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR).
1 dEFiNiES (ou dElimiTAo doS CAmPoS dE BATAlhA) 1.1 Agribusiness, agricultura familiar e a representao dos seus interesses

O agribusiness ou agronegcio apenas um agregado, uma definio operacional de um conjunto de atividades inter-relacionadas.1 A noo foi concebida por um

* Texto apresentado no seminrio Agricultura Brasileira: desempenho recente, desafio e perspectivas: Braslia, Mapa/ Ipea, maro de 2010. Trata-se de um resumo da aula maga proferida no Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural (Sober), em Porto Alegre (RS), em julho de 2009. O autor agradece colaborao de Carlos Alves, Jose Garcia Gasques, Mauro Del Grossi, Alfredo Luis Barreto, Gilson Bittencourt, Lus Guedes Pinto, Rodrigo Castaeda e Jeanette Hijazin pela colaborao prestada em diferentes etapas do trabalho. ** Professor titular aposentado do Instituto de Economia da Universidade de Campinas (IE/UNICAMP), atual Representante Regional para a Amrica Latina e o Caribe da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO). As opinies expressas no texto so pessoais e no refletem necessariamente as da organizao qual o autor est vinculado. 1. Para uma discusso a respeito, ver o captulo 2 do livro A nova dinmica da agricultura brasileira, de Jos Graziano da Silva (Campinas, Instituto de Economia/UNICAMP. 1998, 2. ed. revisada).

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A Agricultura Brasileira

professor de marketing2 para ressaltar a convergncia dos interesses comuns em torno das diferentes cadeias produtivas que em geral levam o nome do produto agrcola que est na sua origem como matria-prima. No faz, portanto, nenhum sentido excluir previamente um determinado ator social que esteja envolvido nestas cadeias produtivas, como o caso da agricultura familiar. Este autor est convencido de que o resultado uma tentativa maniquesta, em curso no pas, de demonizar o agronegcio, e poder levar ao isolamento completo do ponto de vista poltico e social do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). Isto evidentemente trar prejuzos para todos os que apostam na peculiar reforma agrria brasileira via assentamentos como uma dinmica inclusiva que reintegra, no dia a dia, os excludos pela poltica de modernizao conservadora vigente no pas h dcadas. O termo agribusiness foi rapidamente incorporado literatura norteamericana para enfatizar a crescente inter-relao setorial de agricultura, indstria e servios observada desde o ps-guerra. O fazendeiro moderno, diziam Davis e Goldberg (1957, p. 3),3
um especialista que teve suas operaes reduzidas a cultivar plantas e criar animais. As demais atividades tm sido transferidas, em larga medida, para fora da porteira da fazenda, urbanizadas e industrializadas. A economia do agribusiness rene hoje essencialmente as funes que eram devotadas ao termo agricultura h 150 anos atrs.

No Brasil, o termo agribusiness s comeou a ser adotado explicitamente por Arajo, Wedekin e Pinazza (1990), embora a noo de complexos agroindustriais (CAIs) j viesse sendo empregada desde 1976, com o trabalho pioneiro de Alberto Passos Guimares.4 importante destacar tanto na noo de agribusiness como na dos complexos agroindustriais que eles so os resultados de um processo histrico especfico que define a sua conformao a partir de um duplo movimento: de dentro, pela ao das foras sociais, econmicas e polticas dos agentes que o integram; e, de fora, pela ao do Estado, por meio das polticas pblicas e de suas agncias, ao estabelecer relaes particulares com os agentes anteriormente mencionados. Os complexos se tornam assim uma orquestrao de interesses em torno de uma cadeia produtiva determinada qualquer; e o seu agregado, o agribusiness, uma aliana em torno dos interesses setoriais da agricultura com os distintos ramos da agroindstria a montante e a jusante.
2. Ver Davis J.H. From agriculture to agribusiness. Harvard Review Press, Boston 34(1), jan./fev. (1956). 3. David e Goldberg, R.A. A concept of agribusiness, Boston, Harvard University, 1957. 4. O complexo agroindustrial no Brasil, Jornal Opinio, 05/11/1976. Essas ideias foram depois desenvolvidas no seu livro A Crise Agrria (Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1979). Para uma critica dos vrios autores que utilizaram o conceito de agribusiness ou de complexos agroindustriais no Brasil, veja-se Graziano da Silva (1998, op. cit.).

os desafios das Agriculturas Brasileiras

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Moyano5 identificou dois padres distintos nas relaes dos agricultores com o Estado: o velho (ou tradicional) corporativismo agrrio, vigente num perodo histrico em que a agricultura era considerada um setor parte do restante da economia, e o novo corporativismo (ou neocorporativismo), resultante da integrao econmica, social e poltica das atividades agrrias no que ele denomina o mundo dos oligoplios. O corporativismo tradicional tem o ruralismo como ideologia, o unitarismo como estratgia de representao de interesses e, como poltica, o protecionismo estatal de carter assistencial-defensivo, com intervenes pontuais, transitrias e de feio emergencial. O processo de modernizao da agricultura minou a ideologia ruralista: a especializao dos produtores rurais, que acompanhou esta modernizao, rompeu o ideal unitrio de representao de interesses e enfraqueceu o poder poltico dos sindicatos patronais em favor das associaes de carter econmico por produto e das cooperativas; e o protecionismo estatal, embora continue defensivo, adquire agora um carter permanente, pois passa a ser considerado condio sine qua non para a integrao dos atomizados produtores rurais aos oligoplios que dominam a economia moderna. A estrutura de representao que da emerge baseia-se numa intrincada articulao de interesses entre organizaes pblicas e privadas, por meio de uma interao crescente das organizaes privadas entre si e com o Estado. Este novo modelo impe a multiafiliao como sistema de representao.6 De um lado, isto aumenta a autonomia relativa do Estado, na medida em que este pode eleger distintos interlocutores; mas, de outro, obriga as organizaes a buscarem uma relao de mo dupla com o Estado, uma vez que, para serem credenciadas como interlocutoras privilegiadas, tm, em contrapartida, que se prestar a certo disciplinamento das reivindicaes e das aes de seus membros, o que vale tanto para as representaes patronais como para as de empregados e autnomos.7 Entenda-se a agricultura familiar como um conceito analtico cuja operacionalizao tem profundas implicaes para a formulao das polticas pblicas e como tal no poderia estar imune a controvrsias motivadas por interesses distintos.
5. Moyano, E. (1989). La agricultura entre el nuevo y el viejo corporativismo. In: Giner G.; Yruella, M. (Orgs.). El corporativismo en Espaa. Barcelona, Ariel p. 179-226. 6. Para uma anlise do caso brasileiro, ver Graziano da Silva (1997). 7. Ver, a respeito, Cox, Lowe e Winter (1986).

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Para iniciar a discusso sobre as diferentes implicaes polticas da operacionalizao do conceito da agricultura familiar, pode-se partir do corte legal adotado na legislao brasileira, a qual considera familiar a propriedade com at dois assalariados permanentes e eventual ajuda de trabalhadores temporrios.8

A tabela 1 apresenta os dados de 2007 da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE), segundo a atividade exercida e a posio na ocupao, com base na metodologia utilizada no projeto Rurbano (projeto temtico denominado Caracterizao do Novo Rural Brasileiro, desenvolvido pelo Ncleo de Economia Agrcola do IE-UNICAMP).9 Dos 56,3 milhes de famlias existentes em 2007,10 mais de 8 milhes (ou seja, 14,3%) tinham
alguma ligao com as atividades agrcolas, quase 40 milhes dedicavam-se s atividades no agrcolas e outras 8,4 milhes a grande maioria das quais formada por aposentados declararam no ter nenhum membro ocupado na semana da entrevista. Em termos de posio na ocupao, as famlias de empregados somavam 28,6 milhes ou seja, mais da metade do total , dos quais apenas cerca de 3,4 milhes se dedicavam a atividades agrcolas ou eram pluriativos, isto , combinavam o trabalho em atividades agrcolas e no agrcolas ao longo do ano. O peso dos agrcolas e pluriativos tambm muito pequeno entre os empregadores e as famlias de trabalhadores por conta prpria, o que demonstra que o Brasil do sculo XXI no mais uma sociedade basicamente agrcola. Mais importante ainda notar a tendncia de crescimento do nmero de famlias: apenas as categorias dos empregados apresentaram taxas de crescimento significativas entre as famlias agrcolas e/ou pluriativas. Note-se em especial que as famlias de conta prpria exclusivamente agrcolas diminuram de forma muito rpida de 2001 a 2007.

8. A Lei no11.326/2006 define 4 mdulos fiscais e a contratao de at dois empregados permanentes como o limite mximo para um empreendimento familiar na agricultura brasileira. Determina tambm que a mo de obra deve ser predominantemente da prpria famlia e a renda ser originada nas atividades da propriedade; a direo tambm tem que ser feita por um membro da famlia. 9. Consideram-se as pessoas residentes num mesmo domiclio unidas por laos de parentesco direto ou no, excludos os empregados. Ver a respeito Alves (2006). 10. Este total inclui a populao residente nas reas rurais de Acre, Amazonas, Amap, Rondnia, Roraima e Tocantins, que no eram captados at 2004. Para se homogeneizar a srie, as reas rurais destes estados no so consideradas no se calcula da tendncia do perodo 2001-2007. Desconsiderando-se a populao rural destes estados, o nmero de famlias de 55,5 milhes.

os desafios das Agriculturas Brasileiras

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TABELA 1 Evoluo dos tipos de famlias extensas segundo tipo de atividade e posio na ocupao (20012007) 1
Local domiclio / tipo de famlia
Empregadora com trs ou mais empregados Agrcola Pluriativo No agrcola Empregadora com at dois empregados Agrcola Pluriativo No agrcola Conta-prpria Agrcola Pluriativo No agrcola Empregados Agrcola Pluriativo No agrcola No ocupado na semana

(Em 1 mil famlias)


1.550 43 87 1.421 1.446 170 178 1.098 16.070 2.194 1.897 11.979 28.842 2.467 1.078 25.297 8.437

tx. cresc. (% a.a.)


2001/20072 2,4 1,2 -0,3 2,6 1,7 -1,2 -1,0 2,7 1,5 -2,3 0,7 2,4 3,4 1,3 3,0 3,7 3,7 *** *** ** *** *** *** ** *** *** ** * **

(%)
2,8 0,1 0,2 2,5 2,6 0,3 0,3 1,9 28,5 3,9 3,4 21,3 51,2 4,4 1,9 44,9 15,0

Total Agrcola Pluriativo No agrcola

56.344 4.874 3.239 39.795

2,8 0,9 2,2 3,3

*** ** ** ***

100,0 8,6 5,7 70,6

Fonte: PNAD-IBGE Tabulaes do Projeto Rurbano. Notas: 1 Exclusive as famlias sem declarao de renda e tipos com menos de seis observaes. Para o clculo das taxas de crescimento excluem-se as famlias do Norte Rural, a fim de se permitir a comparabilidade da srie 2001-2007. 2 Estimativa do coeficiente de uma regresso log-linear contra o tempo; o teste t indica a existncia ou no de uma tendncia nos dados; ***, ** e * significam, respectivamente, 5%, 10% e 20%.

A tabela 2 apresenta uma tipologia das famlias dedicadas agropecuria, segundo o local de residncia. Em 2007 existiam no Brasil 4,24 milhes de famlias de produtores dedicadas s atividades agropecurias, das quais mais de 4,11 milhes podiam ser enquadradas no critrio legal de agricultores familiares; e apenas 0,13 milho ou exatos 128 mil no de patronais (considerados aqui os que tm trs ou mais empregados permanentes), ou seja, apenas 3% do total, uma proporo muito pequena se considerada apenas do ponto de vista de sua expresso numrica.

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A Agricultura Brasileira

TABELA 2 Tipologia legal das famlias com atividades agropecurias (agrcolas e pluriativos), segundo local de domiclio (2007)
Tipo de famlia
Patronal
Metropolitano Urbano Rural

Situao do domiclio

(Em 1 mil famlias)


128 10 93 26 4.113 128 1.237 2.748 3.423 87 1.485 1.852 0,2 -0,5 2,0 -4,5 -1,0 1,4 -0,2 -1,4 1,8 -1,8 2,1 1,8

Taxa 01/07 (%a.a.)

**

Agricultura familiar
Metropolitano Urbano Rural

** *** ** ***

Empregados
Metropolitano Urbano Rural

Fonte: PNAD-IBGE Tabulaes do Projeto Rurbano. Notas: 1 Exclusive as famlias sem declarao de renda e tipos com menos de seis observaes. Para o clculo das taxas de crescimento excluem-se as famlias do Norte Rural, a fim de se permitir a comparabilidade da srie 2001-2007. 2 Estimativa do coeficiente de uma regresso log-linear contra o tempo; o teste t indica a existncia ou no de uma tendncia nos dados; ***, **, * significam, respectivamente, 5%, 10% e 20%. A diferena em relao aos dados da tabela 1 deve-se a aproximaes.

Os dados publicados do Censo Agropecurio 2006 trazem uma novidade: pela primeira vez, a agricultura familiar brasileira contabilizada como categoria especfica nas pesquisas feitas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Foram identificados 4.367.902 estabelecimentos de agricultura familiar, que representam 84,4% do total de 5.175.489 estabelecimentos,11 mas ocupam apenas 24,3% (ou 80,25 milhes de hectares-ha) da rea dos estabelecimentos agropecurias brasileiros. A tabela 2 permite mostrar tambm a forte reduo do peso do meio rural como local de residncia das famlias dedicadas agropecuria no pas, com exceo dos empregados. Mas note-se que, tanto para os agricultores familiares como para os patronais, a taxa de crescimento nos anos 2000 negativa, o que mostra o forte processo de urbanizao daqueles que so ainda cotidianamente chamados de produtores rurais . Note-se que as patronais com residncia rural eram apenas 20% do total em 2007; e os agricultores familiares com residncia urbana, embora ainda minoritrios, j somam quase 1,4 milho, ou seja, praticamente um tero do total (23%) de agricultores familiares do pas.

11. A diferena de mais de 800 mil inclui, alm dos patronais, tambm outros tipos de estabelecimentos, como chcaras de recreio e outros de uso no agrcola.

os desafios das Agriculturas Brasileiras

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Porm, a tipologia at aqui apresentada esconde ainda outro fator importante na diferenciao social dos agricultores brasileiros: a contratao de assalariados temporrios. O diagrama 1 apresenta as vrias combinaes possveis do uso de trabalhadores assalariados permanentes e temporrios na agricultura brasileira. Se considerado o marco divisrio da pequena e grande produo ainda que uma parte desta ltima possa tambm basear-se no trabalho de alguns dos membros da famlia a contratao de trs ou mais assalariados, independentemente de serem temporrios ou permanentes, se teria uma classificao um pouco diferente da definio legal que permite apontar para um tipo de farmer caboclo, situao na qual a dependncia do trabalho assalariado temporrio (combinado ou no com o permanente) significativa.12 Segundo a PNAD, existiam em 2007 cerca de 473 mil agricultores que contratavam trabalhadores assalariados, dos quais 153 mil, ou seja, aproximadamente um tero (32%) no tinham trabalhadores permanentes, mas contratavam um ou mais assalariados temporrios. Note-se tambm que relativamente comum a contratao de mais de um trabalhador temporrio mesmo por agricultores considerados familiares segundo a definio legal: entre os empregadores sem contratados permanentes, 108 mil empregam at dois temporrios, e outros 45 mil tm trs ou mais contratados, no podendo ser considerados familiares na conceituao aqui utilizada. Outros 320 mil agricultores declaram contratar trabalhadores permanentes. Entre os 140 mil que declararam contratar apenas um permanente, h 133 mil empregadores que tm at dois temporrios e que tambm podem ser considerados familiares. Mas existem outros 7 mil que contratam trs ou mais temporrios que deveriam ser considerados patronais, assim como os 16 (13 + 3) mil que tm dois ou mais permanentes e tambm contratam empregados temporrios. Em resumo, considerando-se como patronais os empregadores que contratam trs ou mais assalariados, independentemente de serem permanentes ou temporrios, seriam 187 mil os empreendimentos patronais em 2007. um nmero significativamente maior que os 128 mil listados na tabela 2, mas ainda muito longe dos mais de 4 milhes dos de empreendimentos familiares por conta prpria. Pode-se objetar que se esto considerando como equivalentes diferentes tipos de trabalhadores e tipos de trabalho. Evidentemente, seria um erro equiparar um trabalhador permanente a um temporrio, contratado apenas para determinadas pocas do ano nas quais h maior demanda de fora de trabalho para as lides agropecurias. Na verdade, o que se est admitindo que o trabalho temporrio no ocasional nas propriedades agrcolas brasileiras, como seria no caso de um evento fortuito (seca, inundao, incndio etc.). Ao contrrio, a contratao de trabalho temporrio ocorre sobretudo na poca de colheita e das capinas nas
12. Graziano da Silva, J. F. Tecnologia e agricultura familiar. Porto Alegre (RS): Editora da UFRGS, 1999. v. 1. 238 p.

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A Agricultura Brasileira

propriedades agrcolas e limpeza de pastos nas de pecuria. Estas atividades se repetem regularmente ano aps ano, no podendo, portanto, ser consideradas eventuais, seno parte integrante das atividades normais da propriedade, apenas com uma marcada caracterstica sazonal. A contratao de trabalho temporrio na agricultura brasileira, em propriedades grandes ou pequenas, responde, portanto, ao carter sazonal destas atividades e aos miserveis salrios pagos, como j mostrado por este autor em outras oportunidades.13 No caso, a quantidade de trabalho assalariado de trs ou mais empregados permanentes e/ou temporrios que combinados geram uma mudana qualitativa na diviso do trabalho que permite explicitar a relao patro/empregado nestas unidades. certo que entre os empregadores que utilizam at dois empregados permanentes, 201 mil deles, ou seja, quase dois teros (63%), so o que se poderia chamar de pequenos empregadores, pois contratam apenas um ou dois empregados (independentemente de serem temporrios ou permanentes), os quais podem ser considerados efetivamente ajudantes para os trabalhadores familiares ocupados no empreendimento.14 Mas, no caso de dois ou mais assalariados na propriedade e principalmente no caso de trs ou mais no existe a menor dvida em considerarse uma relao de trabalho essencialmente capitalista tipo patro/empregado, seja pelo aumento da escala de produo propiciada, seja tambm por permitir uma maior diviso de trabalho com o uso de distintas mquinas e equipamentos.15
DIAGRAMA 1 Empregadores agropecurias segundo nmero de assalariados (2007)
(Em 1 mil)

Fonte: PNAD-IBGE Tabulaes do Projeto Rurbano. Elaborao do autor.

13. Graziano da Silva, J. (1981). Progresso tcnico e relaes de trabalho na agricultura, So Paulo, HUCITEC. Ver tambm Balsadi e Graziano da Silva (2008). 14. Ainda que haja uma abundante literatura confirmando que esses assalariados contratados se encarregam do trabalho mais penoso ou at mesmo de maior risco, como a manipulao de agrotxicos. 15. Vale recordar que, segundo a tradio da economia clssica, no caso da passagem do artesanato manufatura a base tcnica ainda era fundamentalmente de ferramentas manuais e no de mquinas, mas mesmo aquela manufatura j era uma atividade capitalista. A diferena que a manufatura permitia uma diviso do trabalho que potenciava as habilidades individuais e a escala, tal como a fora da cavalaria, na expresso de Marx, alm da j citada separao do gerente em relao s atividades produtivas diretas.

os desafios das Agriculturas Brasileiras

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A tabela 3 permite ilustrar a ideia de que a distribuio dos empregadores agrcolas no difere muito do restante dos empregadores brasileiros, com uma forte predominncia de pequenos patres. Como se pode verificar pelos dados apresentados por Pochmann e colaboradores (2009),16 apenas 11% dos empregadores brasileiros agrcolas ou no alcanam um rendimento familiar per capita de mais de 10 salrios mnimos (SM) mensais. A grande maioria deles est situada na faixa de at 3 SM per capita. So sem dvida proprietrios de pequenos negcios, pequenos patres; mas so patres!
TABELA 3 distribuio de empregadores por faixa de rendimento familiar per capita (2005)
Renda familiar per capita Total de empregadores
(Em 1 mil) (%) 50,0 20,0 16,0 7,8 2,9 3,4 100,0

Empregadores agropecurios
(Em 1 mil) 267 67 41 33 13 14 435 (%) 61,0 15,0 9,4 7,6 3,0 3,2 100,0

At 3 SM. Acima de 3 a 5 SM Acima de 5 a 10 SM Acima de 10 a 20 SM Acima de 20 SM Sem renda declarada


Total

1.843 723 600 288 105 124 3.683

Fonte: Elaborao de Pochmann et al. (2009, p. 91) a partir de dados da PNAD-IBGE (2005).

A tabela 4 nos permite agregar outra dimenso da diferenciao da agricultura familiar: o nmero de pessoas da famlia que trabalham fora do empreendimento. Pode-se verificar que, do total de 348 mil famlias que contratam at dois empregados permanentes, 220 mil ou seja, dois em cada trs, ou 63 % no tm nenhum dos membros da famlia trabalhando fora do empreendimento. Mas o tero restante tem um ou mais membros que trabalham fora como empregados agrcolas (cerca de 33 mil, ou quase 10%) ou no agrcolas (104 mil, ou seja, 31%). Da mesma forma, das 4,091 milhes de famlias de trabalhadores por conta prpria, 1,313 milho (quase um tero) declarou ter um ou mais membros trabalhando fora. Entre estas famlias, 467 mil (11%) declaram ter um ou mais membros trabalhando em atividades agrcolas e 834 mil (20%) em atividades no agrcolas. Estes dados confirmam a importncia das famlias pluriativas entre os agricultores por conta prpria e permitem visualizar a importncia relativa do trabalho no agrcola fora do domiclio para a reproduo das unidades agrcolas familiares.
16. Pochmann, M. et al. (2009). Proprietrios, concentrao e continuidade. So Paulo, Cortez Editora. 206 p.

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Destaque-se ainda que 2,78 milhes de agricultores no tm membros da famlia trabalhando fora da unidade produtiva e tambm no contratam empregados; ou seja, so as famlias que somente trabalham por conta prpria. Evidentemente um nmero muito superior aos 187 mil empreendimentos patronais que so citados no diagrama 1. Como j sustentado em trabalho anterior,17 no debate sobre a pequena

produo agrcola no Brasil existem pelo menos dois esteretipos: o do produtor de subsistncia com sua economia do excedente; e o da propriedade familiar eficiente, que responderia presso de custos sobre os preos dos produtos agrcolas com aumento dos rendimentos fsicos por unidade de rea (que os neoclssicos chamam de produtividade da terra), no melhor estilo da family farm do Meio-Oeste americano. Mais recentemente dois outros tipos passaram a fazer parte desta tipologia de senso comum: o do produtor part-time em muitos casos de origem urbana, que dedica apenas parte do seu tempo unidade agrcola e em geral contrata servios externos de parte significativa de suas atividades produtivas em determinadas pocas do ano, como na colheita e nas capinas; e o da famlia pluriativa para se utilizar a terminologia do Projeto Rurbano , que combina ocupao agrcola e no agrcola entre os membros da famlia, diversificando assim suas fontes de renda via mercado de trabalho, no mais dependendo somente de produtos agrcolas. A presena dessas novas categorias intermedirias do part-time e da famlia pluriativa dificultavam sobremaneira a caracterizao trplice tradicional das classes sociais no campo (pequeno/mdio/grande ou moderno/em transio/ atrasado), obrigando at mesmo a uma redefinio do conceito da unidade produtiva de referncia, tirando a famlia do centro da anlise. Isto porque, de um lado, o peso da renda agrcola cada vez menos relevante no rendimento familiar de um conjunto importante de produtores rurais. De outro, porque se produz uma individualizao do trabalho na unidade agrcola, como se pode ver pelos dados da tabela 4. As atividades desenvolvidas nos estabelecimentos agropecurias esto deixando cada vez mais de ser responsabilidade do conjunto dos membros da famlia para serem de um ou outro membro dela, em geral o pai e um dos filhos homens.

17. Graziano da Silva (1999).

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TABELA 4 Agricultores com membros da famlia trabalhando fora do empreendimento (2001-2007)


TIPO DE FAMLIA Empregador com at 2 empregados Sem empregados fora Com 1 emp. agr. e zero no agr. Com 1 emp. no agr. e zero agr. Com 2 emp. no agr. e zero agr. Com 3 ou mais emp. no-Agr. e zero agr. Com 1 emp. agr. e 1 no agr. Quantidade (Em 1 mil famlias) 348 220 20 75 12 7 7 -0,8 -0,2 1,2 0,7 8,1 1,0 *** Taxa de crescimento (% a.a.) 2001-20071 100 63,2 5,7 21,6 3,4 2,0 2,0 %

Conta prpria Sem empregados fora Com 1 emp. agr. e zero no agr. Com 1 emp. no agr. e zero agr. Com 2 emp. no agr. e zero agr. Com 3 ou mais emp. no agr. e zero agr. Com 1 emp. agr. e 1 no agr.

4.091 2.778 326 49 620 122 92 0,1 1,8 4,3 1,8 1,2 5,6 *** *** * ***

100 67,9 8,0 1,2 15,2 3,0 2,2

Agricultura familiar total Sem empregados fora Com 1 emp. agr. e zero no agr. Com 2 ou mais emp. agr. e zero no agr. Com 1 emp. no agr. e zero agr. Com 2 emp. no agr. e zero agr. Com 3 ou mais emp. no agr. e zero agr. Com 1 emp. agr. e 1 emp. no agr.

4.438 2.999 346 69 695 134 44 99 0,1 1,3 -4,8 4,2 7,1 2,2 -4,7 * **

100 67,6 7,8 1,6 15,7 3,0 1,0 2,2

Fonte: PNAD-IBGE Tabulaes do Projeto Rurbano. Notas:1 Exclusive as famlias sem declarao de renda e tipos com menos de seis observaes. Para o clculo das taxas de crescimento exclui-se as famlias do Norte Rural para permitir a comparabilidade da srie 2001/2007. 2 Estimativa do coeficiente de uma regresso log-linear contra o tempo; o teste t indica a existncia ou no de uma tendncia nos dados; ***, **, * significam, respectivamente, 5%, 10% e 20%. As alternativas listadas indicam apenas as frequncias iguais ou maiores que 1%.

2 A GESTo dAS PolTiCAS NA AGriCulTurA modErNA

Uma vez que os produtos agropecurios se converteram em insumos para os outros ramos interligados da cadeia produtiva, o sistema de preos relativos no interior dos CAIs acaba por fixar as margens de lucro dos produtos agrcolas e, medida que os produtores rurais se tornam mais especializados num nico produto, fixam a prpria rentabilidade dos seus capitais. Por isso uma poltica de preos na

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fase dos CAIs tem que ser necessariamente uma poltica especfica por produto, mas no tem o mesmo poder regulador das polticas macroeconmicas, como a cambial, a de crdito e o controle de taxas de juros. Em razo dessa necessria especificidade por produto e da diversidade dos interesses internalizados nos CAIs, a poltica de preos acaba por abrir uma clivagem na organizao dos interesses dos complexos, o que se traduz tambm num fracionamento ainda maior do poder regulador do Estado. Ou seja, os produtores rurais se organizam para defender os seus preos em funo de interesses particulares, opostos quase sempre aos demais segmentos do complexo. Este conflito interno tem que ser quase sempre arbitrado ou pelo menos organizado e acompanhado pelo Estado, via manejo de outras medidas polticas e administrativas do tipo manipulao de alquotas fiscais ou liberao de recursos creditcios, compras e opes para escoamento da produo etc. Assim, as polticas de preos, de um lado, tornam-se fundamentais para harmonizar os interesses internalizados nos CAIs; de outro, reforam a necessidade dos produtores rurais especialmente dos no integrados de se organizarem por produto, acirrando os conflitos de interesses dentro das cadeias produtivas.
2.1 As representaes empresariais da agricultura brasileira moderna

A partir da constituio dos complexos agroindustriais (CAIs) nos anos 1970, mudam no apenas os determinantes da dinmica da agricultura brasileira. Na verdade se deveria falar das vrias agriculturas brasileiras... J no se pode mais falar de um nico determinante, nem de uma nica dinmica geral, nem de um nico setor agrcola o qual , hoje, uma estrutura complexa, heterognea e multideterminada. E que s pode ser entendido a partir de seus variados segmentos constitutivos os CAIs , com suas dinmicas especficas e interligadas aos setores industriais fornecedores de insumos e processadores de produtos agropecurios e movimentos do mercado internacional.18 Infelizmente muitas das anlises sobre a questo agrria no Brasil ainda reforam uma viso de que os grandes proprietrios rurais esto representados de forma monoltica no Estado; e as polticas agrcolas e agrrias so assumidas como a expresso desta representao no sentido de se manter o controle da propriedade privada da terra nas mos de uma determinada classe social. Elas refletem uma determinada concepo na qual o Estado visto to-somente como o representante dos interesses da classe social dominante a burguesia, enquanto proprietria dos meios de produo. E suas aes as polticas pblicas como a expresso de uma pretensa racionalidade global do capital, que procuraria eliminar (ou pelo menos minimizar) as contradies prprias de uma sociedade de classes.
18. As implicaes fundamentais dessa passagem de uma dinmica setorial s dinmicas dos CAIs podem ser encontradas em Graziano da Silva (1998, op. cit.).

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Na verdade, a estrutura legal de representao do patronato rural representava em meados dos anos 1980, depois de 20 anos de ditadura militar, apenas uma reunio formal de produtores; e as associaes por produto e as cooperativas haviam assumido de fato a representao daqueles segmentos de produtores que se modernizavam. As razes dessa crescente dissociao entre a representao legal-formal e a representao real dos proprietrios rurais no Brasil so vrias. Merecem destaque, em primeiro lugar, a valorizao fundiria que, ao transformar a terra num quase ativo financeiro dotado de reserva de valor, dissociou a figura do tradicional produtor proprietrio rural do dono de terras. Muitas vezes era um simples investidor urbano que buscava um refgio seguro para seu dinheiro ou uma forma de diminuir a incidncia do seu Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF) sobre os lucros obtidos em outros ramos de atividade, com especial destaque para os profissionais liberais (mdicos, dentistas etc.) e comerciantes. Em segundo, a urbanizao do produtor rural que, de um lado, dissociou a figura do proprietrio fundirio do arrendatrio moderno que no dono de todas as terras que explora; e de outro, criou milhares de pequenos e mdios proprietrios rurais rentistas, ideologicamente solidrios aos grandes na defesa do direito absoluto da propriedade privada da terra. E finalmente, a crescente especializao da produo agrcola. J no mais o agricultor-multiprodutos, nem mesmo o agricultor-pecuarista, a regra geral. Muito embora o grande produtor agrcola moderno ainda conserve certo grau de diversificao dentro de sua unidade produtiva, h sempre uma ou duas atividades principais que respondem pela maior parcela de sua renda. E como a poltica agrcola brasileira sempre foi por produto, as reivindicaes e os lobbies tambm sempre se fizeram por produto. Mas h ainda outro movimento que merece destaque na diferenciao dos produtores, principalmente a partir dos anos 1980: a intensificao da pecuria de corte, segmentando as atividades de cria, recria e engorda, marginalizando-se os criadores extensivos (grandes ou pequenos) em virtude da constituio de associaes de produtores cada vez mais especializadas em determinadas raas. Por razes bvias foi exatamente a partir deste segmento, no qual predominavam os criadores extensivos e os proprietrios rentistas, que nasceu a Unio Democrtica Ruralista (UDR) com sua pregao antirreforma agrria, no incio de 1985, como apenas um grupo de grandes pecuaristas com um discurso radical em defesa da intocabilidade da propriedade privada. Depois, transformou-se em uma proposta de articulao nacional que ganhou rapidamente dimenses polticas e ideolgicas. A necessidade de ganhar representatividade e ampliar o seu pblico potencial para todos os proprietrios-produtores levou a UDR a competir com

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as organizaes j existentes do patronato rural, ameaando a representao real delas. A resposta a esta tentativa de usurpao das bandeiras dos produtores pela UDR foi a articulao da Frente Ampla da Agropecuria (FAA), sob hegemonia das entidades progressistas do patronato rural, capitaneadas pela Sociedade Rural Brasileira e pela Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB),19

durante a Assembeia Constituinte.


Em sntese, a prpria modernizao da agricultura brasileira aprofundou o fosso existente entre a representao formal e a representao real do patronato rural brasileiro. As organizaes por produto e tambm as cooperativas foram fortalecidas, assumindo de fato a representao dos produtores rurais. Com uma vantagem: na maioria dos casos conseguiram articular grandes e pequenos produtores, fornecendo queles a massa de manobra essencial para, democraticamente, exercerem o seu poder de presso junto ao governo. Mas, com a redemocratizao do pas em 1985, rpidas mudanas ocorreram na entidade de representao formal-legal, a Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA). J em dezembro de 1987, o ex-ministro da Agricultura do Governo Geisel Alysson Paulinelli foi eleito em chapa nica, por 20 dos 23 votos vlidos, seu novo presidente, em substituio de um inexpressivo senador pelo Amazonas que presidira a entidade durante a ditadura militar. Terminava assim o que o prprio Paulinelli chamou de vazio de direo, que havia permitido o crescimento da UDR. A partir da a CNA iria impor a sua presena como representante dos grandes produtores rurais, posio que conseguiria at mesmo inscrever na nova Constituio brasileira.20 Recuperar o monoplio da representao legal-formal era indispensvel para qualquer instncia sindical de cpula para a qual a alternativa de constituir-se numa entidade de massas estivesse, por definio, excluda.

19. A UDR nasceu e cresceu no vazio criado pela dicotomia entre a representao real e a legal-formal que existia no patronato rural por ocasio do lanamento da Proposta do 1o PNRA, em maio de 1985, como bem relatou Moraes (l987, p. 27). Moraes, P. Algumas observaes para o estudo das classes dominantes na agropecuria brasileira. Reforma Agrria. Campinas, v. 17, n. 2. P. 17-33 (ago./nov.), 1987. 20. O Artigo 10 das Disposies Transitrias mantm o atual critrio de cobrana das contribuies compulsrias destinadas tanto CONTAG como CNA, que so as estruturas sindicais vigentes, at ulterior disposio legal.

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2.2 A bancada ruralista21 De acordo com o INESC (2008), na sua histria, a bancada ruralista sofreu alteraes significativas. No incio, durante a legislatura 1987/1991, que envolveu a Assembleia Nacional Constituinte (1986/1988), e tambm na legislatura posterior (1991/1995), os ruralistas no passavam de cerca de 20 parlamentares que se identificavam de forma pouco articulada. Na legislatura 1995/1999, a bancada cresceu em nmero e articulao. Neste perodo, foi possvel identificar 117 parlamentares que se alinhavam aos ruralistas. Na legislatura 1999/2003, foram identificados 89 congressistas e, na legislatura 2003/2007, o nmero caiu para 73. Na atual (2007/2011), a bancada retornou ao patamar de 116 deputados.22

Isso representa cerca de 23% da Cmara dos Deputados em 2007-2011, uma proporo muito superior aos cerca de 10% que representam os empregadores agropecurios na estrutura social brasileira, conforme mostra a tabela 3, ou, para se falar com mais rigor, aos 3% que representam os 187 mil agricultores patronais no universo de mais de 56,3 milhes de famlias brasileiras. O estudo mostra que,
ao conseguir uma representao de 116 deputados, em 2006, a bancada ruralista se coloca hoje como a maior bancada de interesse no Congresso Nacional. (...) O nmero de membros da bancada ruralista supera o das cinco maiores bancadas partidrias (PMDB/90, PT/83, PSDB/64, PFL/62 e PP/41). Como os ruralistas so suprapartidrios, essa comparao apenas indicativa. Mas, considerando que no atual contexto poltico os partidos esto sofrendo um dficit de liderana e dificilmente conseguem votar com a base unida ou fazer com que as suas bancadas sigam as orientaes de votos dos lderes, no de todo impensvel que, num enfrentamento entre o posicionamento partidrio e os interesses dos ruralistas, estes levassem a melhor de forma ampla e indiscutvel.

Segundo o INESC (2007),


a bancada ruralista, ao agregar interesses que perpassam diversas profisses, no deve ser considerada uma bancada de profisso, mas sim uma bancada de interesse particular. Como a representao sociopoltica dos indivduos no exclusiva, mas partilhada, os ruralistas tambm se apresentam sob uma variedade de profisses, tendo os parlamentares, em geral, pelo menos duas profisses, como por
21. Essa seo est baseada no excelente trabalho do INESC (2007) Bancada ruralista: o maior grupo de interesse no congresso Nacional (Braslia, out. ano VII, n.12), de autoria de Edlcio Vigna. Para classificar os parlamentares como ruralistas, utilizou-se a declarao de cada deputado sobre suas fontes de renda, sendo considerado como membro potencial o deputado que declarou, entre as suas principais fontes de renda, alguma forma de renda agrcola. 22. O INESC (2007) ressalta que essa totalizao aproximada, pois muitos parlamentares no manifestam sua identificao com a bancada ruralista. Temem ser estigmatizados e colocar seu capital poltico em perigo. Outros, no entanto, fazem desta opo seu capital eleitoral.

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exemplo, agropecuarista/empresrio; agropecuarista/mdico; agropecuarista/advogado; agropecuarista/comerciante, entre outras. (...) Assim, os ruralistas so os que expressaram seus vnculos de forma direta ou indireta com a agricultura. H uma gama de parlamentares que no expressam profissionalmente sua relao com essa bancada, mas, por vnculos familiares, acabam se situando em sua rbita e representam o grupo mobilizvel, que, nos momentos de votao/presso, faz com que o nmero de participantes parea maior do que o real.

O estudo do INESC (2007, p.12-13) mostra tambm que o modus operandi da bancada ruralista vem se alterando ao longo da histria, mantendo-se, porm, sempre o seu objetivo de defesa dos interesses dos grandes proprietrios rurais.
Historicamente, desde a legislatura de 1999/2003, a bancada ruralista desenvolveu a estratgia de ocupar todos os espaos polticos possveis. Desde ento, vem conquistando o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; as presidncias da Comisso de Agricultura e Poltica Rural e da Comisso de Meio Ambiente e Consumidor esta ltima com menor frequncia. (...) O forte do grupo o potencial para mobilizar um nmero de parlamentares bem maior que os diretamente envolvidos com a bancada. Assim, no bem o nmero absoluto de membros que promove sua fora, mas a capacidade de mobilizao que possui junto aos diversos partidos polticos e s bancadas estaduais, alm de sua representao poltica federal. (...) Outra caracterstica a ocupao de pontos-chave, como vice-lideranas nos partidos polticos. Essa mesma caracterstica se transfere para os cargos da mquina estatal. A ocupao desses postos, tanto no Legislativo como no Executivo, a origem da fonte do poder poltico da bancada. Nas vrias legislaturas a bancada ruralista adotou formas diferenciadas de operacionalizar os seus interesses. Na primeira fase, que vai de 1990 a 1994, sob a influncia da Unio Democrtica Ruralista UDR, o grupo mostrou-se truculento e agressivo diante dos adversrios. O domnio dos pecuaristas, no interior do grupo, conduzia a bancada para uma situao de confronto constante.(...) Na legislatura 2003/2007, os ruralistas mostraram uma operacionalidade mais profissional e a bancada, desde o primeiro mandato do governo Lula, conseguiu estabilizar-se e colocou-se na mdia como o mais importante agrupamento parlamentar. Os seus membros conseguiram contornar uma situao de disputa de poder entre as lideranas pecuaristas e agrcolas. Esse ambiente de instabilidade tem surgido nos momentos de renegociao da dvida agrcola. O deputado Ronaldo Caiado (DEM/GO) continuou sendo a referncia no combate reforma agrria e nas negociaes da dvida agrcola dos grandes produtores. E conclui o INESC (2007, p.13-14): A existncia da bancada ruralista depende, em grande parte, das crises no setor agropecurio, que favorecem o acmulo de recursos de poder por parte do grupo que, ao

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utiliz-los, refora sua prpria imagem. (...) Se as polticas pblicas agrcolas fossem eficazes e eficientes, a bancada ruralista, ainda assim, teria que continuar a cumprir a sua funo especfica como grupo de interesse no contnuo processo legislativo. De acordo com Maria Ins Nassif,23 nos anos recentes O refluxo dos movimentos populares que so seus antpodas em especial o MST , num momento em que o agronegcio ganhou um novo mpeto, impulsionado pelo aumento do consumo interno de biocombustvel, da demanda internacional de commodities e da renda das famlias mais pobres, deram novo gs ao grupo de presso que desde a legislatura 1999/2003 atua no Congresso. O grupo ruralista grande, alia setores tradicionais da agricultura e pecuria ao agronegcio e agroindstria, e hoje pressiona organizada e institucionalmente as ltimas fronteiras agrcolas do pas. Os parlamentares empunham um discurso de defesa da propriedade privada quase primitivo qualquer medida ambiental ou de proteo de minorias atentado propriedade, inclusive quando diz respeito a terras da Unio sob posse irregular , e tm deixado sua marca em todas as comisses que digam respeito, direta ou indiretamente, produo agropecuria. A atuao parlamentar, no entanto, sofisticou-se: o grupo est longe de se mobilizar apenas nas questes financeiras imediatas do setor (como o caso da renegociao das dvidas dos produtores agrcolas sempre em pauta, em qualquer governo). Seus deputados e senadores tm aberto foice grandes vcuos na legislao ambiental que favorecem a grilagem e o desmatamento da Amaznia, e mantido constantes quedas-de-brao com movimentos sociais pela reforma agrria, de quilombolas ou por direitos indgenas, onde quase sempre ganham.[24] Desde 1999, os ruralistas detm a presidncia das Comisses de Agricultura da Cmara e do Senado e um grande poder de influncia na definio do ministro da Agricultura. No foi diferente no governo Lula: (...) o atual, Reinhold Stephanes (PMDB-PR), embora no oficialmente vinculado ao grupo quando era parlamentar, tem com ele uma grande afinidade. (...) O ministro alinhou-se s presses dos ruralistas e fez oposio militante deciso do Conselho Monetrio Nacional (CMN), que proibiu a concesso de crdito rural a proprietrios rurais que respondem por crimes ambientais, mesmo sendo essa uma orientao de governo. Foi ativo na busca de uma renegociao da dvida rural, a quarta mais generosa desde [19]95. Comprou uma briga pblica com Marina Silva quando ela era ministra do Meio Ambiente, embora os dois fossem do mesmo governo e, teoricamente, estivessem sob as mesmas diretrizes. Stephanes d continuidade a um estranho hbito na democracia

23. Maria Ins Nassif. Engolindo fora a agenda ruralista. Jornal Valor Econmico, 12/06/08. 24. Ainda que no seja inteno desenvolver este tpico, vale lembrar que membros da bancada ruralista se especializaram em determinados temas (cooperativismo, dvidas, pecuria, caf, soja, meio ambiente etc.), com o que ganharam um forte respaldo tcnico nas negociaes, alm de, enquanto bancada, barganham seu apoio a demandas de outras aglomeraes igualmente poderosas no Congresso, como a bancada da sade, a da educao etc.

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recente do pas: assume como funo do cargo ser parte do grupo de presso de setores agrcolas contra o governo que integra. Esse comportamento pode ser atribudo ao fato de que, em ltima instncia, a nomeao conta sempre com o aval da bancada ruralista. (...) O ministro da Agricultura acaba funcionando como um brao do grupo de presso no Executivo, complementar ao parlamentar.

Renata Camargo25 concorda que a bancada ruralista tem ganhado fora no Congresso Nacional e ampliado sua rea de influncia para questes relacionadas ao meio ambiente. Ressalte-se que as comisses responsveis por tais temticas so amide ocupadas por deputados e senadores ligados ao agronegcio. Mas segundo o prprio deputado Ronaldo Caiado, mdico e pecuarista, uma das figuras mais emblemticas dos ruralistas no Congresso, a prioridade da bancada mesmo renegociar a dvida agrria... Camargo relata que na negociao da Medida Provisria (MP) no 432/2008, convertida na Lei no 11.775/2008, que estabeleceu as regras para mais uma prorrogao das dvidas rurais,
os parlamentares que integram a bancada ruralista se articularam para ampliar o valor dos dbitos passveis de reviso. Somente a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) apresentou, por meio da bancada ruralista, 76 emendas. Entre as principais emendas propostas pelos ruralistas, est o aumento nos prazos para quitao das dvidas, a reduo das taxas de juros e o ajuste do saldo devedor vencido, retirando-se as multas por inadimplncia. Uma das principais emendas recai sobre os dbitos de crdito rural inscritos na Dvida Ativa da Unio. Parlamentares pedem que esse prazo, atualmente de cinco anos, se estenda para dez anos e que os juros (...) sejam ligados Taxa de Juros de Longo Prazo [que so muito menores nota do autor].

Se aprovadas teria sido a maior renegociao de dbitos agrrios da histria do pas, estimada em R$ 75 bilhes.26 Felizmente poucas dessas emendas foram acatadas e incorporadas pelo relator; mas, regra geral, todas as negociaes tm tido como regra um custo bastante elevado para os cofres pblicos, alm do desgaste poltico para o Congresso Nacional frente sociedade brasileira. Regina Bruno27 identificou trs principais redes de sociabilidades presentes na ao social e trajetria dos parlamentares ruralistas da atual legislatura: uma rede
25. Camargo, R. A nova estratgia dos ruralistas. In: Congresso em Foco. Disponvel em: <www.inesc.org.br/noticias/ noticias-geraos/2008/maio>. 26. Camargo, R. Ruralistas querem ampliar renegociao de dvida. In: Congresso em Foco, junho de 2008. 27. Bruno, R. Redes de sociabilidade, redes de poder: Sobre os Deputados Federais da Bancada Ruralista (Legislatura 2007-2011). II Encontro da Rede de Estudos Rurais , GT Canais e Formas de Expresso de Grupos Rurais. Ver tambm da mesma autora o Relatrio Final de Pesquisa sobre Grupos de Solidariedade, Frentes Parlamentares e Pactos de Unidade e Ao. Em pauta o fortalecimento e a disputa pela representao patronal no campo. Produto 17.4 REDES/ MDA-NEAD. Fevereiro de 2008.

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poltica, uma rede das atividades profissionais e uma rede social. Analisando o que denominou de rede de sociabilidade profissional, a autora chama a ateno para
o peso do magistrio (31%) que em algum momento fez parte da vida dos deputados ruralistas: temos ex-professores de direito em universidades pblicas e privadas; vrios so ou foram proprietrios de escola. Tambm aproximadamente 16% dos parlamentares trabalharam e foram ou so donos de rdios e jornais. A frequncia com que aparecem cargos relacionados medicina (22%) deve-se grande presena de mdicos na Bancada Ruralista. Aproximadamente 6% do total dos parlamentares ruralistas se declaram empreiteiros e donos de empresas de engenharia e construo civil historicamente um dos grupos mais influentes e de maior peso no Congresso Nacional e apenas 4% dos deputados se autonominaram agricultores e produtores rurais.

Convm recordar que a pesquisadora analisou as informaes contidas nas biografias obrigatoriamente apresentadas pelos prprios deputados eleitos Mesa do Congresso... Um dos traos comuns mais fortes dessa inusitada rede de sociabilidade profissional integrada por muitos mdicos, donos de universidades privadas, rdios e jornais, empreiteiros e alguns poucos pecuaristas, parece ser a flexibilidade de comprovao de rendimentos recebidos junto ao fisco. Ou seja, a facilidade de evaso dos rendimentos recebidos sem nota... Vale lembrar que a grande maioria dos proprietrios rurais declara seus rendimentos como pessoa fsica na cdula G, o que permite ampla margem para compensar os lucros obtidos em outros setores, pois no se exige um sistema de documentao contbil, apenas a manuteno de um livro caixa escriturado! Somente uma minoria do agronegcio declara seus rendimentos como pessoa jurdica, sujeitando-se no caso a manter uma contabilidade compatvel com sua funo empresarial similar aos demais setores de atividades no agrcolas. Acrescente-se ainda que praticamente no h imposto sobre a propriedade rural no Brasil: apesar do pouco que se cobra, praticamente no se paga, tamanha a evaso fiscal existente e a falha da lei, que praticamente no fixa punio aos que no pagam.28
3 ENdividAmENTo E iNAdimPlNCiA

A primeira grande renegociao das dvidas rurais a partir dos anos 1990 se deu em 1995, e ficou conhecida como Securitizao 1.29 Foram ento renegociados os contratos de at R$ 200 mil, para serem pagos parceladamente em dez anos, dos quais trs de carncia, com juros de 12% ao ano (a.a.) mais remunerao da caderneta de poupana. Para as dvidas acima de R$ 200 mil, criou-se em 1998
28. Graziano da Silva, J . 1982. A modernizao dolorosa. Rio de Janeiro: Zahar Editora, 192 p. 29. Na verdade ocorreram outras grandes renegociaes de dvidas anteriores, como, por exemplo, as do Plano Cruzado, que custaram aos cofres pblicos, segundo alguns especialistas, aproximadamente U$ 10 bilhes.

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um novo instrumento, o Programa Especial de Saneamento de Ativos (Pesa), com condies similares Securitizao 1, prazos adicionais de 20 anos sujeitos a correo monetria do ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M), mais uma taxa de 8 a 10% a.a, dependendo do montante renegociado. Em 2001, por presso da bancada ruralista, houve uma segunda renegociao, conhecida como Securitizao 2: os detentores de dvidas at R$ 200 mil da Securitizao 1 puderam quitar os dbitos pendentes com desconto de 25% e alongar o saldo at 2025, com juros de 3% a.a. e as dvidas remanescentes corrigidas pela variao do preo mnimo de um dos produtos garantido, escolhido pelo devedor, alm de se oferecer um desconto de 65% no pagamento em dia. A maioria dos 119 mil contratos inadimplentes poca foram renegociados em 2001, sendo 7 mil deles no Pesa; os restantes 32,5 mil contratos (30% do total) que no foram renegociados permaneceram na Securitizao 1 e apresentavam uma inadimplncia de 96% em 2006, revelando claramente a inteno de no pagar daqueles que no renegociaram sua dvida j em 2002. Constituem o nucleo duro dos devedores contumazes e, se a lista for um dia publicada (da vem grande parte do temor da inscrio na dvida ativa), no seria surpresa encontrar sobrenomes muito conhecidos! Apenas para que o leitor possa ter ideia das vantagens oferecidas na Securitizao 2, apresenta-se a seguir um exemplo real de uma dvida de R$ 100, originada em setembro de 1994, que foi securitizada em 1995 e renegociada novamente em 2001 (SEC 1+2), supondo-se os pagamentos em dia para o devedor poder beneficiar-se dos descontos: a) considerando-se apenas os valores correntes (ou seja, sem nenhuma correo monetria), o valor acumulado atualizado pela taxa Selic at o final dos pagamentos em 2025 somaria R$ 1.013, dos quais seriam pagos R$ 227, ou seja, apenas 22% da dvida total; b) considerando-se os valores da dvida corrigidos por uma medida de inflao como o IGP-M, teramos para 2025 um valor acumulado de R$ 4.578, dos quais teriam sido pagos apenas R$ 242, ou seja, a nfima porcentagem de 5% do total devido. Como se pode ver, mais do que uma dvida de pai para filho!
Guilherme Dias30

enfatizou que

os conflitos decorrentes de crises de endividamento rural e aqueles oriundos da excessiva concentrao da posse de terras vm sendo canalizados para o Executivo Federal, sem a intermediao das agncias de crdito, das representaes locais dos produtores e dos movimentos sociais. A representao poltica destes interesses no
30. Dias, G. O Estado e o agro em tempos de liberalizao. Revista Economia e Sociologia Rural, Rio de Janeiro. Vol. 44, n. 3, p. 341-354, jul./set., 2007.

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Congresso e junto ao Executivo cria um vis fundamental pela socializao dos custos e maior concentrao dos benefcios.

Segundo o autor,
passamos por trs graves crises de adimplncia nos contratos de crdito rural; a primeira no ano agrcola 1986/1987, a segunda comeou em 1991/1992 e foi se arrastando at 1999; a terceira comeou em 2004/2005 e segue seu curso at agora. A primeira foi resolvida no estilo da poca, a taxa nominal fixa de juros de 10 por cento ao ano foi prorrogada por seis meses quando o pas mergulhava na hiperinflao (ps-fracasso do Plano Cruzado). O saldo devedor desapareceu como por milagre, o Banco do Brasil no faliu porque continuava com o poder de emisso de moeda na conta movimento, o nvel dos emprstimos em relao ao PIB rural que nunca mais voltou aos mesmos valores.(...) os agentes do sistema de crdito, principalmente bancos federais e estaduais, desenvolveram mecanismos de rejeio formao de um novo mercado competitivo de crdito, como qualquer outro grupo de interesse organizado. O quadro agravado mais ainda pelos sucessivos fracassos dos planos heterodoxos de controle da hiperinflao, quando os indicadores oficiais de indexao monetria dos contratos de crdito rural sofrem variaes incompatveis com o comportamento dos preos dos produtos agrcolas(...). Os produtores, por sua vez, tambm organizam um grupo de interesse eficiente a partir da formao da CPI do crdito rural (Comisso Parlamentar de Inqurito em 1993-1994), quando passam a serem coordenados pela bancada ruralista no Congresso. Todo o processo de reconstruo de um novo mercado de crdito rural ficou comprometido por esta estratgia de defesa dos interesses tradicionalmente privilegiados pelo SNCR. O Estado continua envolvido e ator central, mas agora sem os instrumentos eficientes de controle e planejamento do passado. Diante da segunda crise de inadimplncia em 1995, o Governo Federal, sob a presso da Bancada Ruralista, foi obrigado a promover renegociaes sucessivas do seu saldo vencido, com aumentos progressivos de subsdios na forma de renncia de parte destes valores. A grande diferena est no controle social sobre as contas pblicas, o oramento pblico no mais uma fico e os nmeros podem ser analisados.

Examinem-se ento esses nmeros. A tabela 5 apresenta os dados de renegociao das dvidas relativos ao perodo 2000-2006. A escolha do perodo de seis anos os trs ltimos do segundo governo FHC e os trs primeiros do primeiro governo Lula deve-se sobretudo disponibilidade de informaes, obtidas em sua maioria de um relatrio produzido pelo Instituto de Estudos Agrrios e Combate Pobreza Inagro (2007) com base nos dados oficiais da Secretaria do Tesouro Nacional/Ministrio da Fazenda (STN/MF), a pedido do Escritrio Regional da FAO para Amrica Latina e Caribe (FAO-RLC).31
31. A parte que foi utilizada do relatrio oriundo do Seminrio Gasto Pblico Rural e Social, (Inagro/Universidade de Braslia UnB, Braslia, 2007) uma verso atualizada de Graziano da Silva, J.; Grossi, M. e Porto, E. (Re) negociao das dvidas Agrcolas. XLIV Congresso da Sober, Fortaleza (CE), 2006.

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Segundo esse relatrio, em 1995 ano de uma das grandes negociaes de dvidas agrcolas ocorreu um pico de gastos com a funo agricultura, no valor de R$ 23,2 bilhes, correspondendo a 5,2% do gasto total da Unio. A partir desta data se iniciou um perodo de reduo dos recursos, atingindo um mnimo em 2003, quando as funes agricultura e organizao agrria receberam, juntas, R$ 9,4 bilhes, correspondendo a apenas 1,6% dos gastos da Unio. Depois de 2003, no governo Lula h uma retomada crescente de destinao dos recursos pblicos ao setor. No ltimo ano completo da srie, o de 2006, os gastos com a funo agricultura foram de pouco menos de R$ 10 bilhes, e o de organizao agrria pouco mais de R$ 4 bilhes, totalizando juntos a quantia de R$ 14,1 bilhes, o maior valor registrado desde o incio da dcada, embora represente ainda menos de 2% do oramento geral da Unio. Porm, somente com as dvidas rurais foram gastos mais de R$19,35 bilhes nos seis anos considerados, o que representa quase 60% dos pagamentos e dispndios da Unio com a agricultura brasileira.32
TABELA 5 Pagamentos e dispndios do Tesouro Nacional com programas e polticas agropecurias 2000 a 2006
(Em milhes de R$ de 2006)1
PROGRAMA / AO Dvidas rurais Equalizao crdito rural (investimento + custeio) Poltica de preos agrcolas PRONAF (equalizao custeio/investimento) Proagro Total
2000 3.984 247 285 589 51 5.155 2001 3.087 393 381 724 99 4.684 2002 3.398 583 265 891 233 5.370 2003 3.395 726 57 670 35 4.883 2004 1.856 494 92 656 22 3.121 2005 2.165 480 387 775 851 4.657 2006 1.465 723 989 1.050 463 4.689 2000- 2006 19.350 3.646 2.455 5.356 1.753 32.560 (%) 59 11 8 16 5 100

Fonte: Inagro (2007) Nota: 1 Valores corrigidos pelo IGP-DI.

A anlise do histrico de pagamento das dvidas feita pelo Inagro (2007) demonstra que, mesmo nos anos bons para a agricultura, verifica-se forte inadimplncia. Os dados mostram que os devedores persistem na inadimplncia, tanto nos anos de frustraes de safras como nos anos de excedentes e bons preos. Acostumados a sempre prorrogarem suas dvidas em melhores condies, estes devedores habituaram-se simplesmente a no pagar. As taxas de inadimplncia do Pesa, a partir de 1997, chegaram a 40% e mantiveram-se relativamente
32. Segundo Gilson Bittencourt, secretrio adjunto de poltica econmica do Ministrio da Fazenda, os dados relativos renegociao das dividas rurais aqui apresentados esto superestimados. O autor no dispe dos valores exatos, os quais ainda no lhe foram fornecidos por Bittencourt.

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estveis de 1999 at 2004. Na Securitizao, o ndice de inadimplentes, aps chegar a 20% entre 1997 e 2000, caiu a zero em 2001, quando ocorreu uma nova renegociao, para novamente aumentar em 2002 e se chegar a quase 40% de inadimplentes entre 2003 e 2004. Segundo o Inagro (2007),
digno de nota o crescimento do pagamento de dvidas nos anos de 2003 e 2004, assim como sua queda drstica em 2005 e 2006. Este no pagamento das parcelas que vencem anualmente aponta para a elevada inadimplncia existente normalmente nestas carteiras, e sugerem um comportamento organizado pelo no pagamento dos contratos, uma cultura de no pagar as dvidas rurais generalizada. (...)Mesmo em um ano normal para a agricultura, o histrico demonstra que h uma constante e recorrente inadimplncia por parte dos devedores, ainda que, sucessivamente, consigam prorrogaes e melhores condies de pagamento.

O relatrio conclui: Os resultados demonstram que o no pagamento de parte das dvidas recorrente, no explicado somente pelos problemas agrcolas de quebra de safra, de preos ou por problemas climticos. Vale a pena notar que essa cultura de no pagar no novidade nas dvidas rurais. Vidotto,33 citando o jornal Gazeta Mercantil, j denunciava o mesmo quadro nos anos 1990, revelando assim uma repetio do comportamento nas ltimas dcadas:
O Banco do Brasil recebeu apenas 30% da segunda parcela das dvidas agrcolas securitizadas em 1995, que venceram em outubro de 1998 (...) Cerca de 70% desse total teve de ser prorrogado. Os produtores rurais j no haviam quitado, em outubro de 1997, a primeira prestao dos dbitos (...) Deste valor, 45% foi pago e os 55% restantes foram jogados para frente (...)

O quadro preocupante, pois a Unio gasta volumes vultuosos com renegociaes de dvidas. Mais preocupante ainda que um grupo relativamente pequeno de produtores, com grandes volumes de crditos renegociados, no liquide seus dbitos atrasados, por qualquer motivo. O no pagamento vai aos poucos contaminando outras carteiras de crdito rural, inviabilizando outros programas de apoio financeiro agricultura. A tabela 6 apresenta a evoluo das provises da carteira de agronegcios do Banco do Brasil (BB) a partir de 2003 comparadas ao saldo de recursos disponveis para financiamento de atividade agropecuria. Nunca demais re33.Vidotto, C. A. Banco do Brasil, do Cruzado ao Real: crise e reestruturao de um banco estatal. Disponvel em: <www.abphe.org.br/congresso1999/Textos/CARLOS_6.pdf>. Os trechos citados por Vidotto encontram-se no texto Produtores atrasam o pagamento da dvida securitizada, de Claudia Fachini De Cesare, publicado na Gazeta Mercantil de 12/01/1999.

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cordar que o BB o maior banco que opera diretamente recursos do crdito rural no pas. Como se pode verificar, entre 2003 e 2009 a carteira de recursos aumentou 2,3 vezes e as provises mais de 10 vezes! O resultado bastante constrangedor: um aumento do grau de riscos nvel D a H (que representam os maus pagadores) dos emprstimos do crdito rural de 3% para quase 15% entre dezembro de 2003 e maro de 2009.
TABELA 6 valor das provises da carteira de agronegcio do Banco do Brasil a partir de 2003
(Em R$ milhes)
Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Mar./2009 Fonte: Banco do Brasil. Saldo carteira (a) 26.864 30.036 35.079 45.063 51.883 63.689 63.492 Proviso (b) 493 632 1.944 2.768 3.659 4.784 5.087 (a/b) % 1,8 2,1 5,4 6,1 7,1 7,5 8,1 Risco D a H (%) 3,0 3,7 9,3 11,8 13,8 14,0 14,6

O diagrama 2 mostra a distribuio das carteiras com e sem prorrogao em maro de 2009, bem como os respectivos graus mdios de risco associados a cada uma delas. Resumidamente, pode-se dizer que dos mais de R$ 65,3 bilhes aplicados na carteira de agronegcios do Banco do Brasil em maro de 2009, 22,6% dos recursos ou seja, R$ 13,4 bilhes foram destinados prorrogao das dvidas, com um risco mdio que j supera a absurda marca dos 20%! Ou seja, o banco se aproxima rapidamente de ver comprometidos um real de cada quatro dos seus recursos do crdito rural com a rolagem de dvidas de maus pagadores, as quais historicamente resultam num perdo total (ou quase isto), com o correspondente prejuzo repassado ao Tesouro Nacional (vale dizer, aos contribuintes!). Alm do que aumenta o grau mdio de risco associado carteira dos que saldam seus compromissos em dia, fazendo com que os bons pagadores se tornem literalmente solidrios (o que significa pagar por, na terminologia bancria) com os inadimplentes...

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DIAGRAMA 2 inadimplncia na carteira de agronegcio do BB em mar./2009

Fonte: Banco do Brasil

verdade, como se pode mostrar com os dados histricos disponveis relativos aos devedores dos diversos programas de crdito rural existentes, que os grandes devedores so os piores pagadores. Mas no h dvida de que os pequenos tambm contribuem para generalizar esta cultura do no pagar que hoje ameaa as bases do crdito rural no pas. E mais: se for verdade que membros da bancada ruralista incentivam a prtica de renegociao das dvidas do crdito rural como uma forma de assegurar sua liderana setorial, no ser menos verdade tambm que lideranas dos movimentos sociais rurais, sob o argumento de uma dvida social no paga, tm contribudo para inviabilizar prticas inovadoras de financiamento dos pequenos. o caso, por exemplo, da modalidade de aquisio antecipada do Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), operado pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) em 2003, que foi extinta ainda na sua fase experimental pelos altssimos ndices de inadimplncia constatados j no primeiro emprstimo, que dispensava outras formas de garantia que no a prpria produo uma reivindicao histrica dos pequenos produtores brasileiros. Uma lio que deve ser aprendida que crdito no subsdio, e portanto tem que ser pago, caso contrrio se compromete o benefcio de todos. Numa sociedade democrtica, os subsdios tm que ser transparentes e devem ser claramente identificados nos programas em que esto embutidos, para o bem de todos os contribuintes.

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CAPTULO 7

A AGriCulTurA FAmiliAr No BrASil: ENTrE A PolTiCA E AS TrANSFormAES dA vidA ECoNmiCA*

Zander Navarro**

() Vou investigar os marcadores da ascenso do capitalismo, examinando como este sistema transformou a poltica, ao mesmo tempo que agitou as prticas sociais, valores e ideais que haviam prevalecido por tanto tempo dentro dos casulos dos costumes (...). Obviamente o capitalismo no comeou como um ismo. No comeo no era um sistema, uma palavra, ou um conceito, mas apenas algumas formas esparsas de fazer as coisas diferentemente, as quais se mostraram to bem-sucedidas que adquiriram suas prprias pernas. Como todas as novidades, essas prticas adentraram um mundo despreparado para a experimentao, um mundo que via sob suspeio os desvios das normas existentes (...). Assim, o mistrio da ascenso do capitalismo no apenas econmico, mas tambm poltico e moral (...) (APPLEBY, 2010). 1 iNTroduo

Lanado tardiamente em outubro de 2009, o Censo Agropecurio 2006 trouxe como complemento um indito subproduto um segundo volume com foco exclusivo na agricultura familiar (IBGE, 2009). O documento, resultado de discreta parceria entre o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), resume-se meramente a separar o universo dos produtores rurais brasileiros em dois grandes agrupamentos, denominados familiares e no familiares.

* O autor agradece os comentrios feitos por Rodolfo Hoffmann, Jos Garcia Gasques, Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho, Ivan Srgio Freire Souza e Maria Thereza Macedo Pedroso verso preliminar deste captulo. Como de praxe, ressalta-se que a verso final de inteira responsabilidade do autor. Da mesma forma, o autor agradece a colaborao inestimvel de Itlico Cielo, dirigente sindical que simboliza as melhores tradies do movimento sindical de trabalhadores e pequenos produtores do Brasil. ** Professor associado do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), atualmente cedido Assessoria de Gesto Estratgica do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa).

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Ultimada esta segmentao, a partir dos critrios definidos pela Lei no 11.326/2006, o instituto to somente agregou o apurado correspondente, segundo diversas variveis censitrias, aos estabelecimentos integrantes dos dois grandes grupos definidos.1 Simultaneamente ao lanamento daquele volume, diversos articulistas saudaram com entusiasmo, frequentemente pueril, o que os dados assim separados apontaram como uma maior responsabilidade social e econmica do grupo dos agricultores familiares. Segundo se alardeou, os familiares responderiam por propores superiores da produo e do emprego rural, o que os nmeros agregados obviamente confirmam, pois o grupo familiar englobaria 84,4% do total dos estabelecimentos rurais e um quarto da rea total. Um tanto mais controvertidas, contudo, tm sido as ilaes decorrentes de tais resultados, as quais sustentariam diversos argumentos, at mesmo morais, acerca de uma presumida supremacia dos estabelecimentos includos no grupo familiar. Embora quase nunca explicitados, vicejam tambm suposies sobre modos de comportamento virtuosos, os quais seriam exclusivos dos agricultores deste grupo. Quase 40 anos depois, so reaes que ecoam um redivivo Small is Beautiful, a celebrada obra do economista ingls Ernest Schumacher, lanada em 1973. Outros, temerosos de enunciar suas recnditas escolhas tericas, imaginam que agricultores familiares, por no serem patres, no se beneficiam da explorao do trabalho alheio e, por conseguinte, no so imbudos de um ethos capitalista, ou ainda no foram capturados pelo Zeitgeist tpico de nossos tempos, mantendo, quem sabe, a pureza camponesa do passado. Extravagantes, so ideias rebaixadoras que empobrecem o conhecimento, as quais refletem, sem dvida, a combinao de um marxismo simplrio com vises romnticas acerca das possibilidades de um comunitarismo coletivo e tradicional, fruto da dominante presena catlica na cultura brasileira.2 No confronto com a concretude do mundo rural, muito provvel que o tempo finalmente consiga demonstrar ser irrelevante esta algaravia em torno da expresso agricultura familiar, e intil aquele volume especfico do censo. Foram ambos motivados por razes meramente polticas, e sua reiterada nfase na differentia specifica da agricultura familiar (como um suposto grupo homogneo) vis--vis o grupo dos no familiares representa um equvoco na histria institucional brasileira.
1. Conforme a lei, entende-se por agricultor familiar aquele que pratica atividades no meio rural e atende, simultaneamente, aos seguintes critrios: i) no detenha mais que quatro mdulos fiscais; ii) utilize predominantemente mo de obra da prpria famlia; iii) obtenha renda familiar predominantemente originada de atividades realizadas no prprio estabelecimento; e iv) dirija o estabelecimento ou empreendimento com sua famlia. 2. No existindo a inteno de polemizar com autores e seus argumentos, citem-se, como ilustrao, as ingnuas ideias do responsvel pela encomenda que gerou aquele censo. Suas palavras revelam inacreditvel desconhecimento das realidades agrrias do pas, ao sugerirem um paraso, na realidade inexistente, e encampando uma viso populista. Afirma: O censo (...) jogou luz sobre o campo brasileiro, mostrando qual o setor mais produtivo, que gera mais empregos e que coloca alimentos mais saudveis na mesa da populao brasileira (...). Mesmo cultivando uma rea menor, a agricultura familiar responsvel por garantir a segurana alimentar do pas, gerando os principais produtos da cesta bsica consumida pelos brasileiros (...) est em curso uma nova dinmica social e produtiva no campo brasileiro. Uma dinmica em que pequenos e mdios produtores viraram sinnimo de qualidade de vida (...) mostra uma alternativa concreta que combina crescimento econmico, luta contra a fome, a pobreza e a desigualdade social, produo de alimentos saudveis, gerao de conhecimento, proteo ao meio ambiente e a incorporao de milhes de brasileiros e brasileiras ao universo dos direitos (...) (Cassel, 2009).

A Agricultura Familiar no Brasil: entre a poltica e as transformaes da vida econmica

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As agregaes deste singular censo, rigorosamente, apenas indicam que um grande grupo de estabelecimentos rurais (a ampla maioria) foi agrupado a partir de critrios que, ao fim e ao cabo, so inteiramente arbitrrios, ainda que consagrados em lei. So imveis que, somados, respondem por determinadas propores da produo, da ocupao em reas rurais, das receitas e dos financiamentos, embora o total da rea apropriada por este segmento seja bem menor do que a rea apropriada pelo outro grupo, o dos no familiares. Com alguma surpresa, pois usualmente sbrio, o prprio IBGE se rendeu ao entusiasmo fcil dos nmeros, ao asseverar que a agricultura familiar responsvel por garantir boa parte da segurana alimentar do Pas (IBGE, 2009, p. 20). A afirmao, confrontada com distinta agregao preparada com os mesmos dados censitrios, proposta por Alves neste volume, perde inteiramente o seu significado. Segundo este autor, se examinada a concentrao da produo, somados o autoconsumo e a produo vendida, apenas 424 mil estabelecimentos (ou 8,2% do total) respondem por 85% da produo declarada. Estes estabelecimentos, de fato, so os que garantem a segurana alimentar brasileira, e incluem, como esperado, estabelecimentos de diferentes escalas, das grandes propriedades aos menores estabelecimentos modernizados e integrados aos circuitos produtivos. Assim como no houve a devida cautela na conceituao dos familiares, como que sugerindo existir, implicitamente, uma categoria analtica reconhecida na literatura (ou, talvez, uma teoria da agricultura familiar), faltou tambm coragem para nomear o outro grupo, que no censo intitulado apenas de no familiar. Aqueles seriam, especialmente, os agricultores patronais, mas no foram assim designados, como se a existncia de proprietrios de terra que so tambm contratantes de trabalho assalariado representasse um pecado ou um grave ilcito em uma sociedade na qual o regime econmico capitalista vem determinando a natureza da vida social h considervel tempo histrico. Posto sob outra tica, o que no est afirmado em relao s apressadas concluses extradas deste censo especfico exatamente o que precisaria ser discutido. Entre diversos outros aspectos, por exemplo, sugere-se explicitamente, e no enquanto hiptese, que existiria uma superioridade dos empreendimentos de menor tamanho, na agricultura, quando comparados com aqueles de maior escala, debate que na literatura est longe de ter sido assim concludo.3 Ou ento se apreende nas entrelinhas de alguns textos uma teoria de explorao social supostamente assentada na teoria do valor-trabalho de Marx, que enfatiza a produo de valor a partir do uso do trabalho assalariado. Se no existissem pressupostos como estes, entre outros, velados ou no, o critrio do corte de trabalho predominantemente familiar, estipulado na citada lei, responderia a qual razo conceitual? Sem um modelo terico, ou pelo menos uma consistente viso de mundo, como justificar aqueles critrios previstos na lei? Assim, sem se discutirem estes argumentos, quase nunca referidos por aqueles que entoam loas a um grupo de
3. Alis, este debate foi at mesmo intensificado com a recente publicao do artigo de Collier (2008), o qual sugeria uma agricultura de larga escala como a melhor alternativa para enfrentar a crise de alimentos na frica. Parte dos contra-argumentos estimulados a partir de seu artigo est disponvel em: <http://www.future-agricultures.org/EN/edebates/Big_Farms/farm_debate.html>.

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produtores virtuosos, surge por imediato a velha pergunta dos advogados: a quem serve esta tipificao? No Brasil, luz da gigantesca extenso das reas rurais, do nmero de produtores existentes, da extrema heterogeneidade estrutural das diversas regies e das variaes quase ilimitadas de estilos de agricultura existentes, esta segmentao bipolar uma temerria proposio, com diversas implicaes na ao governamental e na implementao de polticas para o meio rural. falta de uma clara inteligibilidade terica, h somente um argumento para a institucionalizao da noo de agricultura familiar: permitir o acesso aos fundos pblicos por parcela expressiva dos produtores, antes marginalizados da ao do Estado (BUAINAIN, 2007, p. 18). Portanto, uma justificativa to-somente poltico-sindical, sem dvida irrepreensivelmente legtima do ponto de vista de uma sociedade democrtica, mas sem nenhuma sustentao terica. Este captulo tem como principal objetivo discutir e problematizar a noo de agricultura familiar, tal como atualmente empregada no Brasil, assim como responder, ainda que sumariamente, a algumas daquelas dvidas apontadas. O captulo pretende abordar sinteticamente, pois sob limitao de espao alguns dos aspectos mais salientes da narrativa cientfica da expresso agricultura familiar e, especificamente em relao ao caso brasileiro, alguns aspectos de sua histria social e poltica. A prxima seo argumenta que a expresso (doravante tratada, algumas vezes, apenas como AF) observou uma trajetria que necessariamente associada modernizao capitalista e lenta formao do que poderia ser chamado de sociabilidade capitalista. Por esta razo, segmento social que se afirmou enquanto tal (ou seja, obteve reconhecimento pblico) primeiramente nos Estados Unidos e em partes do continente europeu, em torno dos anos de 1940 e em diante, com amplos reflexos, posteriormente, na produo cientfica que analisou estas tendncias de transformao. Pelas mesmas razes, na literatura a expresso foi se contrapondo e substituindo o termo campesinato, consagrado pela antropologia para designar agrupamentos sociais rurais com dbeis sinais de uma sociabilidade capitalista. O caso brasileiro, por seu turno, tratado, tambm abreviadamente, na terceira seo. Insiste-se na ideia de que a difuso da expresso se deve, sobretudo, s aes polticas desencadeadas pela assinatura do Tratado de Assuno (1991). Este deu origem ao Mercado comum do Sul (Mercosul), o qual, inicialmente, bloqueou a participao de organizaes sindicais representativas de um conjunto ento chamado de pequenos produtores. A quarta seo, embora mais extensa, prope uma ainda breve e preliminar reinterpretao sobre este grupo social, com o objetivo de explicar sua notvel diversidade e, assim, proclamar a necessidade de revisar a noo de agricultura familiar, apontando suas quase infinitas variaes. Nesta seo, salienta-se que a expresso agricultura familiar provavelmente atende aos interesses polticos e sindicais de parcelas considerveis deste agrupamento, mas pelo menos

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inadequada do ponto de vista conceitual, sobretudo se confrontada com a realidade dos processos econmicos. Esta insuficincia analtica, por evidente, acarreta implicaes na formatao das polticas governamentais, tornandoas menos eficazes. Ou seja, se argumentar nesta seo que a permanncia de uma noo impropriamente abarcadora do conjunto de produtores atualmente entendidos como familiares, cuja kantiana similaridade, assim se afirma, estaria domiciliada na natureza das coisas, foi politicamente importante em certo contexto histrico, democratizando o acesso ao financiamento pblico para produtores que antes no se beneficiavam desta poltica governamental. Mas esta suposta homogeneidade, por ser analiticamente insustentvel, j estaria promovendo obstculos relevantes para a instituio de sinergias entre as polticas existentes e reduzindo os seus resultados potenciais.
2 A EXPrESSo AGriCulTurA FAmiliAr E SuA duPlA oriGEm: umA BrEvSSimA SNTESE

Nesta seo, sob formato extremamente abreviado, pois no se detalham particularidades nacionais ou vicissitudes das narrativas tericas, afirma-se que a expresso agricultura familiar apresenta uma trajetria que pode ser conformada em duas histrias interpretativas distintas e principais, ambas se concretizando no perodo contemporneo. Uma norte-americana e apresentou grande desenvoltura analtica entre os anos 1950 e meados dos anos 1980. A outra uma via europeia, continente onde a produo agrcola sob gesto familiar recebeu o interesse dos cientistas sociais antes mesmo de a expresso agricultura familiar passar a ser usada com maior frequncia, o que somente ocorreu em um perodo mais recente, a partir do final dos anos 1980. Embora denominada via europeia, foram esforos de pesquisa que se concentraram em alguns poucos pases, notadamente o Reino Unido e a Frana. Se a contribuio acadmica talvez possa ser assim resumida, ainda que muito esquematicamente, o interesse sobre a agricultura familiar diretamente se correlaciona, entretanto, com uma histria emprica prvia, e esta, necessariamente, se associa afirmao incontrastvel da assim chamada agricultura moderna, especialmente a partir da dcada de 1940. No perodo compreendido entre aqueles anos e o final da dcada de 1970, o padro moderno se consolidou, comeando pelos Estados Unidos e, depois, j nos anos 1950, redefinindo o desenvolvimento agrrio em pases europeus e, posteriormente, em outros pases (como no Brasil, a partir de 1968). Uma gerao depois, tornou-se inteiramente hegemnica uma viso de agricultura que passou a ser intitulada de moderna. A difuso dos formatos tecnolgicos sob tal denominao genrica, em quase todos os pases com alguma agricultura comercial de maior relevncia, acabou tambm enraizando uma perspectiva tcnico-produtiva praticamente consensual sobre o significado

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da atividade econmica agricultura. Este foi um consenso que apenas muito recentemente vem sendo questionado, em face de diferentes impasses ou limites (ambientais, energticos, sociais ou outros), hoje estruturalmente vinculados ao padro moderno. Este complexo e amplo campo de estudos e debates foge aos objetivos deste captulo, mas seus contornos gerais so amplamente conhecidos. Esta referncia inicial feita apenas para frisar que o pensamento social sobre a AF se desenvolveria depois das transformaes produtivas citadas. E esta no meno acaciana, mas referida para novamente enfatizar que agricultura familiar no existiu previamente, na tradio das cincias sociais, enquanto categoria relevante, igualmente inexistindo nos quadros tericos das diferentes tradies sociolgicas. Desta forma, a AF, enquanto agrupamento social de interesse sociolgico e foco da ao governamental, emergiu inicialmente nos Estados Unidos, repercutindo o seu histrico de colonizao, especialmente nas suas regies mais ao norte, fronteirias com o Canad. Aqueles colonos, transformados em produtores rurais, foram depois identificados como farmers, os quais, gradualmente, foram sendo integrados a mltiplos mercados e se articulando mais intensamente vida econmica. Este processo se acelerou no perodo seguinte independncia americana, com as correntes migratrias de origem europeia. A afirmao social e, principalmente, econmica deste grupo de produtores, contudo, se daria somente no final do sculo XIX e, em especial, a partir dos anos 1930, com a crescente capacidade governamental de estimular um forte processo de transformao da base produtiva que acabou consagrando o iderio da agricultura moderna, sobretudo depois de 1940.4 Uma vez que o processo de colonizao norte-americano consagrou as formas de produo sob gesto familiar, a literatura sociolgica daquele pas, desde os seus primrdios, se dedicou agricultura familiar. Todavia, talvez seja correto afirmar que a exploso de estudos informados por esta noo descritiva ocorreu especialmente a partir da dcada de 1950, quando igualmente se expandiu espetacularmente a modernizao agrcola centrada naqueles estabelecimentos. Porm, salientam-se duas diferenas cruciais em relao ao pensamento social europeu. Em primeiro lugar, jamais prosperou nos Estados Unidos uma tradio socialista digna do nome e, desta forma, o veio sociolgico nascido com Marx no influenciou a produo dos cientistas sociais que estudaram a AF naquele pas. No existiu, portanto, uma disputa de paradigmas, e a dominao de um modelo estrutural-funcionalista, na prtica, apenas significou que os socilogos ocupados em questes rurais empreenderam uma profuso de estudos sobre o meio rural norte-americano, entre os quais uma proporo significativa sobre a AF, mas quase sempre descritivos e raramente submetidos a um crivo terico rigoroso. A prova maior est nas pginas da principal revista acadmica deste campo, a Rural Sociology, publicao demonstrativa do afirmado aqui sobre aquele perodo.
4. Na abundante literatura a respeito, alguns autores ofereceram contribuies mais destacadas. Para uma viso introdutria, consultem-se Goodman et al. (1990, captulos 1 e 2) e Romeiro (1998, parte 1).

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Em segundo lugar, o processo de ocupao do territrio nos Estados Unidos, historicamente mais recente que na Europa, implicou a inexistncia de um conjunto social campons que ostentasse narrativas sociais de profunda densidade, enraizando culturas regionais e modos de vida. Sem este passado a considerar, a sociologia rural, ao emergir com maior desenvoltura naqueles anos, repercutiu, sobretudo, o nascimento e a expanso do padro moderno e suas caractersticas sociais e econmicas assim no surpreendendo que o farmer simbolize esta fase do desenvolvimento agrrio naquele pas. O caso europeu infinitamente mais nuanado, com destacadas variaes entre pases e inigualvel riqueza analtica. Novamente sob forma sintetizada, indicam-se os trs aspectos considerados mais decisivos, como primeira sugesto para situar a histria intelectual da AF em alguns pases daquele continente. Primeiramente, destaque-se o fato de serem as regies rurais da Europa ocupadas em tempo histrico de longa durao por populaes camponesas. As decorrentes vicissitudes territoriais e as distintas facetas socioculturais constituram regies rurais de profunda singularidade, com relevantes especificidades reproduzidas ao longo dos tempos. O que o mesmo que dizer que as tradies camponesas se mantiveram e, como tal, suas facetas culturais e processos sociais tpicos continuaram a influenciar os estudos de cientistas sociais (minimizando, assim, os impactos da sociabilidade capitalista).5 Em segundo lugar, em alguns dos pases mais influentes (como a Inglaterra ou a Frana), os ambientes intelectuais e acadmicos foram fortemente influenciados por disputas tericas mais plurais. Em especial, contavam com a presena do marxismo e suas leituras correspondentes sobre o desenvolvimento agrrio. Este fato acarretou, por exemplo, a forte presena de uma categoria analtica especfica nos debates, a qual persistiu at o final dos anos 1980, que foi a noo de produtor simples de mercadorias usada para designar tanto os camponeses quanto os agricultores familiares. Esta categoria, oriunda do modelo marxista, permeou por um longo perodo os debates entre os estudiosos, at que fosse paulatinamente esquecida.6 Nos anos 1990, surgiria mais fortemente a terceira razo que carimbou uma caracterstica to especfica narrativa europeia sobre a agricultura familiar. Nesta dcada, a antiga Comunidade Econmica Europeia (CEE) se ampliou, e nasceu
5. O parentesco europeu talvez explique as defesas curiosas, mas frequentes, da suposta existncia de modos de vida especficos dos agricultores familiares no Brasil, uma essencialidade que seria exclusiva de tais agrupamentos sociais. Esta ideia reflete apenas a expresso do desejo de alguns cientistas sociais, usualmente motivados por razes ideologizantes e dotados de fraco conhecimento do mundo rural, especialmente no que tange produo agropecuria. Tambm no surpreende que tais defesas do presumido modo de vida sejam preconizadas, sobretudo, por socilogos que tm algum tipo de vinculao com as regies rurais de colonizao europeia do Sul do Brasil. Os colonos, ao se instalarem no Brasil, reproduziram, como seria esperado, uma parte considervel de suas prticas sociais de uso da terra e de seus costumes. Sobre tal realidade foram realizadas leituras de que se observaria no Brasil a reproduo das regies rurais de origem camponesa da Europa. Estas leituras, claro, ignoram o papel determinante das estruturas societrias radicalmente distintas, no caso brasileiro e, assim, a impossibilidade de se repetir aquela histria rural no Brasil. 6. O exame de revistas acadmicas como Sociologia Ruralis, assim como as revistas britnicas Journal of Peasant Studies e Journal of Agrarian Change, demonstram a evoluo citada.

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em fevereiro de 1992 a Unio Europeia (UE). Entre tantas consequncias desta ampliao foram reforadas as polticas para o meio rural, especialmente aquelas chamadas de reestruturao ou de reconverso produtiva, acelerando-se os processos de integrao econmica dos produtores rurais e assim se reforando a agricultura de base familiar. Uma vez que j predominava em quase todos os pases esta forma social de produo, gradualmente a expresso agricultura familiar iria tambm se difundir mais rapidamente. Assim, medida que novas polticas ampliaram o escopo emprico de uso da expresso, tambm os cientistas sociais deste campo do conhecimento mudaram, gradualmente, os termos e modelos de interpretao. Concomitantemente, foi tambm nesta dcada que a influncia do marxismo se tornou marginal e, igualmente, uma literatura de origem norte-americana passou a ser mais aceita entre os cientistas sociais. Nesta confluncia de fatores, a expresso agricultura familiar, j no final daqueles anos, tambm passaria a ser usada com relativa frequncia pelos cientistas sociais do continente europeu.7
3 oS ANoS 1990 E A ENTrE dA AGriCulTurA FAmiliAr No BrASil

Agricultura familiar, como expresso da agenda nacional, adentrou o cenrio poltico apenas na primeira metade dos anos 1990. At ento, este agrupamento de estabelecimentos de menor escala vinha sendo designado sob diferentes expresses, como minifundirios, pequenos produtores, agricultores de subsistncia ou, como era corriqueiro na dcada de 1970, agricultores de baixa renda. A atividade econmica destes produtores, na literatura, acadmica ou no, quase sempre foi denominada de pequena produo. Camponeses foi palavra apenas ocasionalmente empregada em documentos de vulgarizao, como jornais, e quase nunca pelos prprios produtores. Camponeses, contudo, foi palavra utilizada com relativa frequncia na pesquisa social, em particular por parte de socilogos inspirados na tradio marxista. Regionalmente, outras expresses nomearam este agrupamento social, como lavradores, especialmente no Nordeste, ou colonos, particularmente nas regies do Sul do Brasil onde ocorreram processos de colonizao com famlias de origem europeia.8 No um desafio maior indicar com preciso as origens da expresso agricultura familiar no Brasil, quando esta se tornou pblica, incorporando-se agenda poltica. Seu nascimento se correlaciona com a assinatura do Tratado de
7. Esta seo, reconhea-se, uma apresentao quase simplria de tais trajetrias intelectuais, inclusive sem a possibilidade de citarem-se nomes, obras referenciais e, menos ainda, algumas escolas de pensamento que foram influentes. Esta trajetria intelectual ainda est para ser escrita, mapeando-se o desenvolvimento terico e suas relaes com as mudanas dos padres de desenvolvimento agrrio a partir dos anos 1950, na Europa. Para um comentrio sucinto que acrescenta alguns detalhes s rpidas linhas esboadas, consulte-se Schneider (2003, captulo 1). 8. Por bvio, referncias a uma agricultura centrada na famlia podem ser encontradas abundantemente em diversas fontes, acadmicas ou no, em pocas passadas. O que se argumenta que esta expresso surge naquele perodo referido porque se tornou ento pblica e de abrangncia nacional e, em particular, foi institucionalizada pela primeira vez na histria brasileira.

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Assuno, que deu origem ao Mercosul em 1991, e s decorrentes aes polticosindicais comandadas pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), contando tambm com a participao, embora perifrica, do antigo departamento rural da Central nica dos Trabalhadores (CUT), o qual originou a atual Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (FETRAF). Aps a promulgao do tratado, a dinmica de sua implementao deu origem s cmaras de debates e grupos de trabalho, em cada ramo produtivo, nas quais se discutiam novas regras, produtos que seriam protegidos, alquotas de importao etc. No havia, contudo, um canal de participao dos pequenos produtores (assim chamados poca) dos quatro pases. Para os argentinos tal impedimento, na realidade, inexistia, pois a poderosa Federao Agrria Argentina, dominada pelos grandes produtores, j havia recebido o apoio de seu governo e participava das cmaras de seu interesse. Mas esta abertura era vedada aos pequenos produtores uruguaios, paraguaios e brasileiros, os quais vinham sendo excludos das negociaes. A insatisfao acabou gerando uma srie de presses, alm de uma articulao poltica que foi construindo uma aliana de organizaes, cuja pretenso era reverter este quadro de discriminao no processo em curso. O relato histrico daqueles anos esparso e pouco conhecido, com referncias apenas episdicas a alguns fatos. Provavelmente, a leitura mais fiel daquele perodo far justia a um dirigente sindical brasileiro, o gacho Itlico Cielo, que foi o primeiro diretor de poltica agrcola da CONTAG (1992 a 1995). Com a assuno presidncia de Itamar Franco (dezembro de 1992), a central sindical entendeu que novos esforos de presso deveriam ser realizados para que os pequenos produtores recebessem apoio governamental de maior significao em diferentes reas setoriais. Para tanto, organizou-se no primeiro semestre de 1993 um seminrio sobre poltica agrcola em Belo Horizonte, onde foram reunidos representantes das federaes estaduais, contando-se ainda com a participao de tcnicos governamentais, inclusive alguns ligados extenso rural de Minas Gerais. Consta que neste evento uma tcnica da extenso rural mineira foi quem, pela primeira vez, insistiu persuasivamente que a expresso que deveria designar aquele conjunto de produtores deveria ser agricultura familiar, deixando para trs o impreciso uso da expresso pequenos produtores. O encontro de Belo Horizonte, por sua vez, havia sido viabilizado a partir do apoio, obtido no final de 1992, da Secretaria de Cooperativismo do antigo Ministrio da Agricultura, Abastecimento e Reforma Agrria (Maara), que aportou recursos para a confederao realizar uma srie de seminrios, em diferentes estados do Sul e do Sudeste. Nestes eventos debateu-se a integrao dos pequenos produtores no Mercosul, centrando-se, especialmente, na definio de polticas agrcolas diferenciadas, especialmente as polticas de reconverso e reestruturao das pequenas propriedades que fossem mais diretamente afetadas com o processo de formao do futuro mercado comum. Para tanto, buscou-se o aprendizado de polticas similares implantadas no processo de constituio do mercado comum europeu.

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O resultado dessas primeiras articulaes e eventos foi que no final daquele ano o Maara assinou a Portaria Ministerial no 692, de 30 de novembro de 1993, instalando um grupo de trabalho para analisar temas relacionados pequena produo, inclusive uma classificao de pequenos produtores. Como curiosa ilustrao das discusses realizadas no mbito deste grupo de trabalho, mencionese que a confederao props inicialmente o limite de 2 mdulos rurais para a incluso no universo de pequenos produtores, enquanto o ministrio insistia em um limite de 6 mdulos; a soluo salomnica foi a proposta do teto de 4 mdulos, que posteriormente seria sacramentada legalmente. O grupo realizou diversas reunies, concluindo com a proposta de um programa, assinado pelo presidente da Repblica em outubro de 1994, intitulado Programa de Viabilizao da Pequena Propriedade. importante salientar que este programa no se centrava exclusivamente no tema do crdito diferenciado para os pequenos produtores, mas continha uma srie de diagnsticos e recomendaes em diversas reas de ao governamental, como seguro rural, cooperativismo e associativismo, extenso rural, pesquisa, aes em infraestrutura, educao rural, entre outros (MAARA/CONTAG, 1994). Nesse nterim, contudo, a Contag se encontrava dividida internamente sobre a necessidade e o escopo das negociaes, pois parte de seus dirigentes (incluindo o ento presidente, Francisco Urbano Arajo Filho) recusava o apoio a tal iniciativa, quase isoladamente defendida pelo seu diretor de poltica agrcola. As razes para esta postura variavam da oposio poltica ao governo federal s disputas internas na confederao, pois se julgava que aquelas propostas beneficiariam particularmente os pequenos produtores do Sul. Por tais razes, quando foi assinado no Palcio do Planalto aquele programa, a confederao e praticamente todas as federaes boicotaram a sua assinatura, no obstante as condies financeiras favorveis estipuladas. Ainda durante o ano de 1993, essas iniciativas poltico-sindicais passaram a contar com uma articulao que envolvia as organizaes agrrias dos quatro pases, sendo destacada, em especial, a atuao do dirigente sindical uruguaio Silvio Mazaroli, depois presidente da Confederao dos Produtores Familiares do Uruguai. Ocorreu em Montevidu, no final daquele ano, o primeiro encontro dos dirigentes sindicais dos quatro pases, onde foi formada uma articulao sindical destinada a discutir a reconverso da pequena propriedade. Posteriormente, ao longo do ano seguinte, vrios encontros foram realizados em diversas localidades e, assim, gradualmente, dois resultados principais foram firmemente enraizados. Primeiramente, graas s presses realizadas, o movimento sindical (especialmente a CONTAG) foi aceito como participante legtimo nas discusses relativas implementao do tratado, e suas propostas gradualmente encontraram espao e eco nos mbitos governamentais. Em particular, as propostas apresentadas

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foram reconhecidas como necessrias e acabaram, muitas delas, incorporadas no Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), criado em julho de 1995, por meio do Decreto no 1.946, na esteira daquele primeiro programa proposto. Como segundo resultado mais significativo, a expresso agricultura familiar definitivamente se consagrou, lentamente substituindo as demais, sobretudo a partir da consolidao do PRONAF, que institucionalizou tal noo e delimitou objetivamente o grupo de produtores sob sua definio. Conforme se depreende desta breve reconstituio, agricultura familiar expresso decorrente de um episdio histrico especfico (o Mercosul) e das aes polticas resultantes daquele fato. Apenas posteriormente AF foi beneficiada por alguma legitimidade acadmica, quando cientistas sociais propuseram, por ngulos diversos, trazer alguma sustentao cientfica a esta expresso. Veiga (1991) e Abramovay (1992), por exemplo, demonstraram que no desenvolvimento agrrio em sociedades de capitalismo avanado, ao contrrio das previses marxistas, mantiveram-se enquanto tipo social predominante nas reas rurais as formas de produo sob gesto familiar. Guanziroli et al. (1994), por sua vez, coordenaram, sob os auspcios de um projeto da Food and Agriculture Organization (FAO) em acordo com o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), um estudo que procurou demonstrar mais corretamente o mbito emprico da agricultura familiar no Brasil. Durante o primeiro semestre de 1995, aquele acordo incentivou discusses em diversas regies brasileiras, difundindo ainda mais fortemente a nova expresso designadora do conjunto dos pequenos produtores (GUANZIROLI et al., 1999; GUANZIROLI e BASCO, 2010).9 Desta forma, na segunda metade daquela dcada, somados tais desenvolvimentos, inclusive o apoio financeiro aportado ao nascente PRONAF durante os dois mandatos do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, consolidou-se definitivamente a expresso no Brasil. Este captulo sugere como sua tese central que, durante os ltimos 15 anos, observando-se a evoluo da principal poltica para a agricultura familiar, a sua implementao vem observando crescentes entraves, exatamente porque a expresso limitadora, em face da heterogeneidade estrutural que caracteriza as reas rurais. Ou seja, se a institucionalizao de tal noo representou, em uma dada conjuntura, uma vitria poltica dos pequenos produtores, antes marginalizados da ao governamental, atualmente expresso que vai restringindo, cada vez mais nitidamente, o aperfeioamento das polticas pblicas para os produtores familiares. Assim, urgente o debate sobre tal noo, expandindo-a em suas parti9. ainda relativamente pobre a discusso sociolgica sobre esta noo no Brasil. No obstante a obrigatria aluso aos livros de Veiga e Abramovay ou aos estudos coordenados por Guanziroli, por exemplo, como aqueles que teriam iniciado, no mundo acadmico, o debate sobre a agricultura familiar no Brasil, h uma obra precedente a ser mencionada. De fato, o trabalho que pioneiramente fez esta discusso, inclusive recuperando o debate internacional com correo, foi a monografia publicada por Lacerda (1985).

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cularidades empricas, com o intuito de demonstrar a imensa diversidade social e produtiva que caracteriza as regies agrrias e, como consequncia, permitindo o aprimoramento da ao pblica em benefcio deste imenso conjunto de produtores.10 Ainda mais grave, a sua institucionalizao, seguida da criao do MDA (em 1999), alicerando o bizarro hibridismo ministerial atualmente existente, tem uma consequncia danosa para o interesse nacional. No se estendendo em demasia, mas apenas como ilustrao, um bvio nonsense manter duas polticas de financiamento produo e dois ministrios criando polticas que pretendem disputar uma clientela (os produtores) que, na realidade do mundo rural, no competem entre si, pois seus competidores reais (ou as ameaas que sofrem) esto em outros pontos da cadeia produtiva. Sem meias palavras: este um contexto institucional que impede a formulao de uma poltica real de desenvolvimento rural para o Brasil, ao governamental que nunca existiu na histria brasileira e, persistindo tais equvocos institucionais, jamais existir.
4 o quE CArACTEriZA AS hiErArquiAS SoCiAiS No CAmPo E A SuA divErSidAdE?

Tentar responder a esta dupla pergunta seria desafio imenso e exigiria longa exposio, impossvel de ser realizada neste condensado captulo, especialmente no tocante ao disputado e controverso tema das hierarquias sociais. 11 Bastaria lembrar que os estudos sobre os diversos grupos (classes, estratos e seus subgrupos) e sua identificao posicional na estrutura social tm sido objeto da sociologia desde a prpria emergncia da disciplina. Esta cincia, de fato, nasceu em funo das radicais transformaes que a passagem do feudalismo ao capitalismo acarretou nas hierarquias sociais europeias, deixando para trs as sociedades agrrias. A cincia sociolgica emergiu no final do sculo IX, quando se constitua uma era industrial, cujos sinais de conflito urbano, instabilidade poltica e rpidas mudanas econmicas no podiam ser ignorados. Aquela transio econmicoprodutiva, como notrio, revolucionou a estrutura de posies de classe e aprofundou abismos sociais que despertaram a ateno dos pensadores que,

10. A posterior tipificao do PRONAF em seis grupos indica esta necessidade, ao tentar ajustar aquela poltica de financiamento diversidade existente. Este um passo importante, porm mnimo em relao heterognea face do mundo agrrio brasileiro. O que se argumenta a necessidade de conhecimento muito mais aprofundado, que permita a implementao de uma srie de polticas apropriadas diversidade existente, e no apenas uma poltica de financiamento. 11. Por esta mesma razo, no se discute neste texto a formao discursiva em tempos recentes que no Brasil vem forando o desenvolvimento de outra polaridade. Verificam-se tentativas de criar uma falsa oposio entre a agricultura familiar e um vago agronegcio. De fato, trata-se de um esforo canhestro de ocultar sob aquela suposta polaridade uma ideia de luta de classes que, na ao poltica (e para muitos cientistas sociais) do passado opunha pequenos produtores e proletrios rurais aos latifundirios. Para uma crtica desta falsa polaridade, embora usando argumentos distintos, ver Caume (2009). Em contraponto, como ilustrao de uma prtica acadmica que apenas repete retoricamente argumentos de fundo poltico e quase doutrinrio, sob o manto de discusso sociolgica, sem nunca se reportar s realidades empricas, consulte-se Sauer (2008).

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primeiramente na Europa, lanaram as ncoras da nascente sociologia. Mas, ao se institucionalizar sobre irreconciliveis fundaes paradigmticas, desde ento a sociologia (como as demais cincias sociais) tem sido marcada pelo dissenso terico, e no corao desta divergncia encontra-se, precisamente, a explicao sobre as hierarquias sociais em uma determinada sociedade. O foco desta seo, com efeito, circunscreve-se to somente segunda pergunta que inicia esta parte, qual seja, avaliar as variaes intragrupos, ou as diferenas sociais existentes dentro de um segmento social, uma classe ou um grande estrato previamente definido no caso especfico deste captulo, a chamada diversidade social da agricultura familiar. por esta razo que se defender que a noo atualmente difundida e inclusive j institucionalizada de agricultura familiar, em um pas to heterogneo quanto o Brasil, no permite, por qualquer critrio terico, abarcar produtores to diferenciados. No logicamente possvel atribuir s milhes de famlias rurais deste grupo alguma similaridade emprica e conceitual essencial, pois noo que faz tabula rasa das diferenas sociais e econmicas existentes em seu interior. 12 Sendo invivel neste captulo algum detalhamento sobre sociedades especficas, introduz-se aqui, apenas, um veio analtico que contribua para explicar a diversidade social no campo e, assim, recusar o equivocado essencialismo contido na expresso agricultura familiar.13 Para tanto, requer-se a concordncia prvia sobre, pelo menos, duas ideias gerais, referidas como pressupostos. A primeira de tais ideias de cunho terico, embora espelhada nos exemplos concretos de desenvolvimento agrrio, ao passo que a segunda reflete uma preocupao de natureza metodolgica. O primeiro pressuposto busca ressaltar as diferenas entre a noo de campons e a de agricultor familiar e, se ocorrer concordncia, um passo considervel ter sido dado para retirar da discusso geral uma parte relevante do problema. O termo campons (e suas derivaes) adentrou as cincias sociais e foi objeto importante de estudos a partir da contribuio, em especial, da antropologia. Em diversos estudos realizados, especialmente, nas dcadas de 1950 e 1960, an12. A insatisfao com a noo simplificadora de agricultura familiar no exclusiva do autor deste texto. Diversos cientistas sociais, com maior ou menor nfase, vm indicando a necessidade de mais esforos de pesquisa e reflexo sobre o assunto. Uma anlise refinada sobre a diversidade da pequena agricultura no Brasil (e, portanto, a necessidade de ir alm desta noo) pode ser encontrado em Souza e Cabral (2009). Vieira Filho e Conceio (2010), por sua vez, tambm sugerem a reformulao da lei existente, propondo que uma matriz tecnolgica seja o fundamento principal para tipificar os estabelecimentos rurais. 13. Painis histricos de evidente beleza descritiva e acuidade analtica para demonstrarem a densidade cultural da histria camponesa na Europa podem ser exemplificados pelos livros de Newby (1987) e, sobretudo, pelo magnfico livro de Tavernier, Jollivert e Gervais (1977) sobre a histria da Frana rural no perodo contemporneo. Sintomaticamente, este autor desconhece um livro emblemtico de autor norte-americano que oferea retratos histricos similares, o que talvez comprove a tese exposta de ser aquela uma sociedade mais recente e de menor lastro cultural em suas regies rurais.

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troplogos tentaram demonstrar que grupos sociais camponeses constituiriam sociedades parciais de culturas parciais, na frase clssica e fundadora de Alfred Kroeber (1948), ou seja, constituiriam contextos em que os produtores rurais assim denominados so apenas parcialmente integrados a uma economia maior de natureza propriamente capitalista.14 Camponeses, em consequncia, so coletivos sociais encontrados, frequentemente, apenas na gnese de processos econmicos que posteriormente constituram sociedades capitalistas. Uma vez, contudo, que a lgica deste regime econmico-social tenha se imposto mais vigorosamente com o passar do tempo e sua sociabilidade se torne dominante, os camponeses encontram dois caminhos. Ou so gradualmente integrados, radicalmente alterando os seus sistemas de produo sob os ditames da agricultura moderna e, em especial, desenvolvendo uma nova racionalidade e formas de ao social, ou engrossam as correntes migratrias e deixam o mundo rural.15 Em pases maiores e de desenvolvimento to desigual, como o Brasil, este processo histrico obviamente heterogneo e no observa o mesmo ritmo e abrangncia em todas as regies rurais. Esta irregular velocidade de mudana explica a formao de estruturas sociais ilustrativas da heterogeneidade estrutural do mundo rural, indicando ntidas variaes, quando comparadas as distintas regies. Entre uma sociedade pretrita dominada por formas de produo camponesas e uma sociedade onde predominam os agricultores (pequenos ou no) integrados aos circuitos monetrios do regime econmico dominante e a mltiplos mercados, esta a transio que transforma no seu curso os camponeses em agricultores familiares. Dito de outra forma, o desenvolvimento do capitalismo no campo, lentamente modificando no apenas a estruturao produtiva, tecnolgica e econmicofinanceira, mas tambm materializando novos comportamentos entre os agricultores (e, portanto, novos valores, uma nova cultura e uma diferente moralidade, alm de instituir uma nova racionalidade) acaba extinguindo as formas camponesas de produo. Em seu lugar, surge um conjunto, necessariamente menor, de produtores modernizados sob a tica do capitalismo so os agricultores familiares. Muitos autores apontaram esta transio na agricultura sob ngulos distintos, salientando a passagem de uma forma de produo para outra. H nestes comentrios ecos do conceito de diferenciao social, ideia que inspirou
14. Meramente como exemplo de ttulo que influenciou uma gerao de cientistas sociais debruados sobre as sociedades camponesas naquele perodo, consulte-se a notvel seleo organizada por George Dalton (1967). 15. Por essas razes, sucintamente esboadas, causa alguma perplexidade a perenidade do termo campons (e seu correlato campesinato) na literatura de cientistas sociais brasileiros. Mas ainda mais inexplicvel uma organizao poltica, o Moviemento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), criar outro nome, Via Campesina, para manter uma coalizo de organizaes que atuam no campo. No apenas devido ao espanholismo da expresso, mas, sobretudo, por insistir em termo praticamente inexistente na linguagem dos mais pobres do campo no Brasil.

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fortemente tanto os tericos fundadores da sociologia (Durkheim, por exemplo) quanto Lnin, em O desenvolvimento do capitalismo na Rssia (1899). Embora o conceito de diferenciao social seja obviamente decisivo para a compreenso da evoluo das hierarquias sociais no campo, o modelo leninista, entretanto, no encontra aqui nenhuma aplicao. A razo conhecida: a tradio marxista convencional (incluindo Lnin), no encontrando respostas em Marx para explicar a chamada questo agrria, criou o mito da polaridade social no campo, sob o capitalismo, ou seja, transferiu para o desenvolvimento agrrio as hipteses de Marx sobre a polarizao social que ocorreria com o desenvolvimento industrial ambas as previses, acentue-se, desmentidas pela histria. Portanto, no obstante aquela provvel lembrana terica, os argumentos da tradio marxista sobre as classes sociais no campo, com o desenvolvimento do capitalismo, no encontram correspondncia nos padres societrios que foram constitudos historicamente e, portanto, so possibilidades analticas descabidas para este texto. Como ilustraes de interpretao influente no plano internacional poderiam ser citadas as diversas contribuies mais recentes de Henry Bernstein. Este autor, fundador das duas revistas sobre estudos agrrios mais relevantes no mundo, o Journal of Peasant Studies e o Journal of Agrarian Change (ambas pluralistas, mas com forte inspirao marxista), vem insistindo no existir mais uma questo agrria do capital (BERNSTEIN, 2004, p. 201), em face dos processos de intensificao capitalista do perodo contemporneo. Movidos por escalas de expanso econmica sem precedentes, pondera Bernstein que aqueles processos teriam arquivado muitos temas, inclusive vises sobre as relaes de classe no campo. No Brasil, Ricardo Abramovay foi talvez aquele que mais enfaticamente apontou esta tendncia de transformao.16 Mas o autor que classicamente insistiu nesta mudana foi Frank Ellis, em seu conhecido livro de 1988 sobre a economia camponesa. Naquela publicao, o autor caracterizou os mercados aos quais os camponeses estariam (parcialmente) vinculados como o processo emprico balizador daquele agrupamento social. Segundo Ellis,
At aqui definimos camponeses em relao s noes de transio, exposio s foras do mercado, subordinao, diferenas internas, cultivos agrcolas, acesso terra, trabalho familiar, ambiguidade em relao ao lucro e, tipicamente, um elemento significativo de produo de subsistncia. Essas noes do aos camponeses uma identidade definitiva (...). Elas tambm distinguem os camponeses de outros tipos de produtores rurais, dos trabalhadores rurais e urbanos, e das empresas capitalistas.

16. O que se escamoteia sob o nome de pequena produo o abismo social que separa os camponeses para os quais o desenvolvimento do capitalismo significa (...) a fatal desestruturao de agricultores profissionais que se vm mostrando capazes no de sobreviverem (porque no so resqucios de um passado em via mais ou menos acelerada de extino), mas de formarem a base fundamental do progresso tcnico e do desenvolvimento do capitalismo na agricultura contempornea (Abramovay, 1992, p. 211).

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Mas no distinguem os camponeses de outros tipos de estabelecimentos [rurais] familiares (...). O que ainda est faltando um conceito integrador, algo que possa ser comum a todos, ou maioria, daqueles componentes individuais, um conceito que tenha importncia para a anlise econmica assim como um contedo descritivo para evocar a imagem de um tpico campons. O conceito integrador a integrao parcial aos mercados pelos camponeses e as limitaes da operao dos princpios do mercado em uma economia camponesa (...). Em outras palavras, camponeses so definidos em parte devido sua varivel, mas no total convergncia ao mercado (...) e em parte pela natureza incompleta dos mercados nos quais participam (...). isto tambm que distingue os camponeses dos agricultores familiares, os quais operam em mercados inteiramente desenvolvidos de produtos e fatores (...) Camponeses deixam de ser camponeses quando se tornam totalmente comprometidos com a produo em mercados completos; eles se tornam assim empresas rurais familiares (ELLIS, 1988, p. 9-13, grifo nosso).

Se aceita a interpretao sugerida nessa citao, ento existe um corolrio imediato. Ou seja, a verificao de processos sociais rurais que poderiam ser chamados de recampesinizao somente pode ser vista enquanto parte da mitologia sociolgica. insubsistente argumentar que esta volta ao rural possa ocorrer em propores socialmente relevantes, tendo em vista que os pequenos produtores, antes camponeses, passaram a familiares lato sensu exatamente ao se integrarem aos diferentes mercados. Este um caminho sem retorno e, assim, a sugesto de uma possvel recampesinizao um contrassenso histrico. Trata-se de uma via de mo nica, porque a integrao econmica e social produz necessariamente novas mentalidades e uma sociabilidade distinta daquela predominante no passado, muitas vezes sendo requerida apenas uma gerao para criar um fosso que destri as chances at mesmo de persistncia de laos culturais anteriores. Em pases de histria lenta (MARTINS, 1994) e de densidade cultural mais rasa, como o Brasil, tais mudanas podem ser ainda mais rpidas.17 No h a menor possibilidade, portanto, de recuar ao passado o formato tecnolgico, as escolhas produtivas e, sobretudo, a racionalidade-guia dos produtores para tempos anteriores a este processo de modernizao. Da mesma forma, so muito reduzidas as chances de os agricultores, agora familiares e integrados inteiramente aos mercados, rebaixarem o seu processo de monetarizao e se retirarem, ainda que parcialmente, de mercados a eles articulados (ou seja, em termos sociolgicos, pequena a chance de se arrefecer a mercantilizao da vida social existente).
17. Esta afirmao encontra ressonncia em diversos estudos. Por exemplo, pesquisa realizada nos Estados Unidos, que pretendia captar o significado de ruralidade em tempos modernos, analisou as trs dimenses que usualmente so consideradas definidoras de uma identidade prpria dos ambientes rurais, a ocupacional, a ecolgica e a sociocultural. Testada empiricamente em regies rurais daquele pas, a hiptese no se sustentou, no existindo correspondncia relevante entre cultura rural e o local de residncia (apud Kageyama, 2008, p. 26).

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Proposies de cientistas sociais e ativistas que sugerem que outra agricultura (camponesa) possvel em ambas as direes, ou seja, a volta ao campo atravs de uma recampesinizao, de um lado, e a reduo da integrao econmica e a correspondente presena em mltiplos mercados, de outro representam manifestaes populistas sem nenhuma aderncia s realidades agrrias concretas. So discursos de fundo romntico que idealizam o mundo rural.18 Integrao a mercados completos, portanto, na definio de Ellis, o aspecto econmico central que separa os camponeses dos agricultores familiares em regimes sociais capitalistas. Mas o processo social que, por sua vez, caracteriza a essncia dos familiares no seria institudo apenas por aquela varivel econmica que une este conjunto de produtores ao seu entorno, por meio dos mercados. O que define, fundamentalmente, este conjunto, a gesto familiar das atividades e dos processos decisrios no interior dos estabelecimentos rurais. Portanto, o binmio integrao a mercados mais gesto familiar que, genericamente, caracteriza o grande grupo de agricultores familiares. Os demais critrios so coadjuvantes ou, at mesmo, irrelevantes. Por que, por exemplo, o tamanho de rea deveria ficar restrito a quatro mdulos fiscais? Por que a renda familiar deve ser obtida predominantemente das atividades realizadas dentro do estabelecimento? Os dados gerais do Censo Agropecurio 2006 (no o apndice dedicado AF) j descrevem situaes de exteriorizao da fora de trabalho existente no estabelecimento, com parte dela dedicada produo agrcola propriamente dita, mas outra parte (ao que parece em crescente proporo) dedicada aos mercados de trabalho fora da propriedade. Tomando-se apenas a condio proprietrio, estabelecida pelo referido censo geral para as diferentes condies de produtores, 55,1% dos declarantes tm um tipo de atividade no agropecuria, proporo que se eleva para 64% quando a pergunta do recenseador ampliava para algum membro da famlia com atividade fora do agropecurio no ano. Adicionalmente, se tomado o total das receitas, indicador que pode ser entendido enquanto uma forma indireta de se verificar a insero das famlias rurais em outros mercados (de trabalho ou outros), as propores so ainda relativamente pequenas, mas ainda assim expressivas. Sempre considerados apenas aqueles produtores sob a condio de proprietrios, a varivel outras receitas obtidas (salrios, doaes, aposentadorias e outros recursos) atingiu 10,4% do total dos rendimentos monetrios auferidos de atividades agropecurias. Sem dvida, se tais propores puderem ser analisadas com lentes mais finas, em casos regionalizados dentro do grupo de familiares, em meio diversidade existente (conforme se reivindica neste captulo), certo que se ampliariam, indicando a presena de membros da famlia em outras esferas j monetarizadas da vida social.
18. O autor mais representativo de uma ressurgente corrente populista que propugna a tese da recampesinizao Jan Dowe van der Ploeg (2008). Suas teses parecem encontrar algum eco entre setores minoritrios de ativistas e alguns cientistas sociais brasileiros (ver, por exemplo, a coletnea organizada por Petersen, 2009).

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No h, de fato, nenhuma justificativa teoricamente razovel para caracterizar agricultores familiares tambm adicionando aqueles critrios citados nos preceitos legais. Conforme j mencionado rapidamente, inicialmente o PRONAF e seus indicadores e, posteriormente, a Lei no 11.326/2006, agregaram requerimentos que atendiam, particularmente, a imperativos polticos e demandas sindicais de enquadramento, os quais no se sustentam em nenhuma inteligibilidade terica decorrente de um conceito de agricultura familiar (e, menos ainda, em alguma teoria da agricultura familiar). A segunda premissa a ser mencionada metodolgica, e quem sabe poder inspirar futuros levantamentos de dados, inclusive os censitrios. Refere-se necessidade de apontar descritores de agricultores familiares especialmente a partir de evidncias empricas, e no a partir de um pequeno conjunto previamente estipulado de indicadores (como foi o caso do volume censitrio dedicado aos familiares). Mais claramente, o que esta premissa prope se distanciar de velhos dilemas das cincias sociais, os quais, quase sempre, opuseram perspectivas autointituladas de objetivas (ou estruturalistas) quelas que se definiram como subjetivas (ou centradas na ao social). Embora cada um destes focos possa produzir elementos relevantes de realidade, eles so, isoladamente, insuficientes. A antinomia objetividadesubjetividade, que est no centro das divises analticas da sociologia, pois motivou no nascedouro desta cincia a primeira clivagem entre os seus interpretadores, neste caso poderia ser evitada se os critrios de caracterizao dos grupos sociais integrantes do agrupamento maior das formas de produo rural sob gesto familiar fossem identificados empiricamente. Desta forma, se evitaria a postura, no objetiva, mas objetivista (portanto arbitrria), de identificar critrios com anterioridade, forando a incluso dos subgrupos sem que suas especificidades empricas sejam consideradas. Se, pelo contrrio, existem diretrizes gerais apenas para sugerirem possibilidades de segmentao daquele grande agrupamento, as evidncias empricas, quando coletadas, que iro indicar as variaes a partir daquele delineamento metaconceitual mais geral. Em sntese, se prope, pelo menos enquanto exerccio de aferio das realidades agrrias, que no existam critrios previamente conformadores da agricultura familiar (como aqueles previstos em lei), mas apenas sinais gerais para, provavelmente, definir aquele grupo social o principal e primeiro destes marcadores seria a gesto familiar. Mas somente os levantamentos de dados, realizados em diferentes regies, definiriam as fronteiras concretas mais claras de cada subgrupo. Se assim for, as formas de produo sob gesto familiar encontraro a sua diversidade, a partir da orientao terica geral exposta nesta seo.

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Derivado do primeiro pressuposto, emerge o conceito principal para analisar as subdivises internas aos familiares, que a noo de sociabilidade capitalista.19 Ora, se agricultores familiares so produtores rurais integrados a mercados completos, ento as diferenas entre os familiares ocorrero especialmente devido a dois fatores: i) variaes de grau quanto a esta integrao; e ii) variaes ensejadas pelas infinitas possibilidades de manterem-se diferentes estilos de agricultura. Esta expresso no apenas implica uma nova racionalidade em relao prpria atividade de produtor rural e suas possibilidades societrias, mas tambm escolhas do formato produtivo, as quais resultaro de um clculo racional acerca das mltiplas alternativas derivadas de diversos fatores intervenientes. Entre estes, o peso diferenciado, para definir os subtipos de produtores no interior daquele conjunto, das variadas possibilidades de operar tipos de atividades agropecurias, ecossistemas distintos, padres demogrficos variados, proximidade (ou no) a mercados consumidores, maior ou menor integrao s cadeias produtivas, entre outros aspectos. Isto o mesmo que afirmar que, em ambientes rurais nos quais uma sociabilidade capitalista plenamente enraizada determinante para guiar os comportamentos sociais, a diversidade social dos produtores se ampliar muito mais que em situaes anteriores. Processos de expanso econmica e aprofundamento de uma nova sociabilidade correspondente significam que os produtores passam a ter possibilidades muito maiores de articulaes produtivas e, desta forma, a diferenciao social igualmente se enraizar, criando com o tempo um espao agrrio mais e mais ocupado por subgrupos distintos. Sociabilidade capitalista no se refere exclusivamente aos vnculos mercantis per se, pois conceito amplo que inclui aspectos qualitativos e quantitativos (ou subjetivos e objetivos). A dimenso qualitativa se refere racionalidade dos agentes (os membros da famlia de agricultores), seus valores, suas preferncias culturais, enfim, sua viso de mundo. Embora sob mais problemtica aferio emprica, estudos especficos podero avaliar as caractersticas qualitativas associadas aos graus diferenciados de sociabilidade capitalista. Menos controversas de serem empiricamente verificadas so as outras dimenses, como a articulao com mltiplos mercados evidenciados nas unidades produtivas familiares, e sua correspondncia com os comportamentos sociais de seus membros. Articulao com mercados, usualmente, se referir aos aspectos mais imediatamente visveis
19. No se pretende neste captulo apresentar a histria terica do conceito de sociabilidade, s vezes confundido com outros termos prximos, como socializao ou integrao social. Esta discusso de relativa complexidade, porque sociabilidade tem parentescos tericos com conceitos de profunda tessitura ontolgica, desde a noo de moralidade no sentido durkheimiano at a ideia original de sociao proposta por Simmel, o qual se referia associao consciente entre indivduos. Assim, sociabilidade pode ser entendida como uma estrutura que determina comportamentos sociais, a qual incorpora as mltiplas facetas da interao humana, tornadas estruturantes em uma dada poca. Mas incorpora muito mais que a fora moral de um tempo histrico, porquanto reflexo, sobretudo, da prpria estrutura societria como um todo e os padres mdios de comportamento social que esta ltima impe. Para uma ilustrao meramente fatual e histrica (e sem pretenses tericas), analisando as mudanas sociais e econmicas no Brasil do ps-guerra e suas repercusses na formao da sociabilidade dominante, consulte-se Mello e Novais (1998).

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da atividade agropecuria, como os mercados de insumos e de produtos. Mas os agrupamentos familiares na agricultura, como notrio, tambm mantm fortes articulaes com os mercados de trabalho, tornando usual que membros da famlia exeram atividades fora da propriedade (como o caso de estabelecimentos onde existe a pluriatividade). No se concluiria com apenas aqueles mercados especficos a teia de relaes dos membros da famlia e suas conexes com o mundo externo, os quais esgotariam a empiricidade da sociabilidade capitalista das famlias rurais dos pequenos empreendimentos. De fato, para que se aponte a multiplicidade de mercados presentes na vida social daquelas famlias, necessrio pesquisar diversos outros mercados; assim, por extenso, se poder inferir o grau de monetarizao de sua vida social, bem como atestar o escopo emprico multifacetado da sociabilidade. Ainda no plano econmico, por exemplo, existem os mercados financeiros, que permeiam fortemente a racionalidade dominante entre familiares mais modernizados e integrados vida econmica. H tambm os mercados no diretamente ligados produo. Por exemplo, mercados de bens de conforto domstico, mercados de atividades no agrcolas exercidas fora ou dentro do estabelecimento por membros da famlia, ou ainda os mercados culturais, entre outros. A multiplicidade de mercados presentes na vida familiar dos agricultores, enfim, que determinar a natureza e a profundidade da sociabilidade capitalista presente entre os integrantes deste grupo social. Por conseguinte, ao aferir concretamente tais processos socioculturais e econmicos, a diversidade social da agricultura familiar poder ser corretamente analisada, o que demonstrar a inadequao de uma noo geral abrangente (como AF) e sua insuficincia para interpretar o desenvolvimento agrrio e a formao dos subgrupos que espelham a diversidade produtiva e social existentes.20 Esquematicamente, portanto, o que se prope nesta parte do captulo uma nova percepo analtica que permita a interpretao da AF por meio de lentes mais adequadas realidade agrria experimentada pelos diversos subtipos familiares. Uma leitura que metodologicamente no predefina, seno em seus contornos mais gerais, o agrupamento social a ser analisado (as formas de produo agrcola sob gesto familiar), mas identifique os subgrupos a partir das prprias realidades agrrias, fundando-se em uma sequncia conceitual que se inspire nas
20. A literatura internacional vai indicando, gradualmente, a importncia de campos multidisciplinares que podem analisar esses aspectos da vida social em uma poca de aprofundamento capitalista e financeirizao da vida social sem precedentes. H uma emergente sociologia do dinheiro que vem encorpando-se teoricamente nos anos mais recentes. Um autor pioneiro neste campo foi Dodd (1994), mas outros contribuintes tm surgido (consulte-se, por exemplo, Ingham, 2004). H, igualmente, um campo cientfico fronteirio, tambm emergente, por enquanto intitulado economia cultural das finanas, o qual converge para a mesma direo (Pryke e Du Gay, 2007).

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manifestaes realmente empricas da sociabilidade capitalista, nas diferentes regies rurais.21 A partir da manifestao mais superficial, quase epifenomnica, da sociabilidade, se identificariam os processos concretos de monetarizao da vida social, em todos os seus aspectos (quantitativos e qualitativos), e o papel determinante de mltiplos mercados na conformao dos padres societrios de cada subgrupo.22 Desta forma, se perceber com clareza a existncia de um mundo rural extremamente diverso, movido por um processo social geral que determinante de toda a sociedade (a sociabilidade e suas manifestaes variadas na vida social), mas que se concretiza sob possibilidades muito distintas em diversas comunidades, regies e grupos rurais no territrio brasileiro. Assim evidenciada, esta diversidade desnudaria por completo o vazio analtico da noo de agricultura familiar e sua inapropriada inteno de explicar o que no conseguir jamais explicar: a diversidade social notvel existente nas regies rurais de conjuntos sociais de produtores com gesto familiar, mas com vivncias socioeconmicas muito distintas entre si. Iluminada esta diversidade, seria possvel concordar que as polticas pblicas atualmente existentes para a chamada AF so igualmente inconsistentes e sem ncoras lgicas razoveis, mas o seu aperfeioamento poder ser ultimado, luz das novas facetas empricas que possam ser oferecidas pela metodologia (e sua justificativa terica) ora exposta. Em sntese, a ao do Estado a favor dos mais pobres do campo poder ser fortemente ampliada e aprimorada a partir de fundamentos mais racionais e correspondentes s realidades agrrias do Brasil. Quem sabe se poder divisar ento uma poltica real de desenvolvimento rural que finalmente emancipe o mundo rural e seus cidados, aportando-os modernidade capitalista enquanto um padro civilizatrio, e no apenas enquanto um setor de produo econmica.
5 CoNCluSES

Este captulo ofereceu uma tentativa de crtica inicial noo de agricultura familiar, hoje institucionalizada no mbito de polticas pblicas federais e aceita sem questionamento pela vasta maioria dos cientistas sociais que estudam os processos sociais rurais. Remando contra esta forte vaga aparentemente
21. Metodologicamente, a estratgia a ser seguida anloga quela preconizada pela sociologia proposta por Pierre Bourdieu. Embora exista uma teoria geral, a sua conformao formada por metaconceitos, e somente a pesquisa de campo e as evidncias empricas daro contedo explicativo s categorias analticas usadas. H literatura especializada a respeito, e meramente a ttulo introdutrio, ver Navarro (2006). 22. Partindo de ngulos analticos distintos dos mencionados neste trabalho, Favareto enfatizou processos sociais similares, ao ressaltar que o trao marcante da ruralidade contempornea o crescente processo de desencantamento e racionalizao da vida rural (Favareto, 2006, p. 8). Por sua vez, Conterato realizou pesquisa pioneira sobre os processos de mercantilizao da vida social em reas rurais do Rio Grande do Sul (Conterato, 2008).

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consensual, o captulo argumenta que o aparecimento de tal expresso no Brasil resultou de um bem-sucedido movimento poltico sindical comandado pela CONTAG (sempre salientando a legitimidade poltica desta ao). Contudo, a noo no tem ancoragem conceitual na literatura, em especial luz da quase infinita variabilidade emprica assumida pelas formas de produo de menor porte sob gesto familiar na agricultura brasileira (apressadamente intituladas de agricultura familiar). Ou seja, expresso que demanda melhor refinamento, inclusive para aperfeioar a ao governamental a favor deste grande grupo de famlias rurais. Foi indicado neste texto, em duas sees demasiadamente curtas, que a expresso agricultura familiar conformou-se em duas trajetrias acadmicas distintas, se comparados os casos norte-americano e europeu. No que se refere ao Brasil, a emergncia da expresso e sua posterior institucionalizao sequer se beneficiaram de algum lustro acadmico, meramente refletindo a ao polticosindical aludida. A quarta seo, desta forma, prope um delineamento, ainda genrico, para uma retomada do debate sobre aquelas formas de produo, no sentido de explicar a sua imensa diversidade, evitando a equivocada pasteurizao provocada pelo uso de uma noo abarcadora que oculta a diversidade extraordinria que permeia os rinces rurais do pas. Nesta seo, que a mais extensa, prope-se um caminho analtico alternativo, que possa iluminar as diferenas de interao social e econmica desenvolvidas no meio rural, em especial a partir da vigorosa modernizao tcnico-produtiva iniciada no final da dcada de 1960. Enfatiza-se, tambm, que esta diferente percepo sociolgica igualmente requer uma orientao metodolgica que evite definies prvias de critrios identificadores dos grupos sociais. O principal argumento do captulo, portanto, reside na necessidade de ir alm da noo simplificadora de agricultura familiar, e no apenas por razes tericas. A respeito destas, insiste-se que o estatuto de tal noo meramente descritivo, no se constituindo enquanto categoria conceitual e, desta forma, no se sustenta em nenhuma tradio cientfica. Mas o captulo sugere que existem tambm razes prticas e polticas, e estas esto domiciliadas na crescente percepo de ineficcia na implementao da ao governamental que tem foco naquele grande grupo de produtores. Ao ignorar a imensa diversidade dos subgrupos componentes da AF, as polticas pblicas esbarram em crescentes inconsistncias, pois no so informadas pelas diferenas socioeconmicas, padres de racionalidade e graus diferenciados de sociabilidade capitalista que so a marca principal do mundo rural brasileiro.

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QUARTA PARTE Qual o futuro da agricultura?

CAPTULO 8

A EXPANSo ProduTivA Em rEGiES rurAiS h um dilEmA ENTrE CrESCimENTo ECoNmiCo, CoESo SoCiAl E CoNSErvAo AmBiENTAl?*

Arilson Favareto**

1 iNTroduo

No perodo recente, como se sabe, o Brasil conseguiu combinar um desempenho positivo em termos de crescimento econmico, reduo da pobreza e diminuio da desigualdade.1 Mas isto no o bastante para se deixar de lado a interrogao que d ttulo a este estudo: haveria, no movimento de expanso da produo agropecuria brasileira, um dilema entre crescimento econmico, coeso social e conservao ambiental? Quando se trata de olhar para o desempenho destas variveis numa escala mais reduzida, que envolva os municpios ou regies rurais brasileiras, uma resposta definitiva s ser possvel nos prximos anos; principalmente depois que forem divulgados os dados coletados do novo censo populacional. Contudo, bem razovel supor-se que este desempenho seja bastante desigual no territrio nacional. O propsito deste estudo explorar esta hiptese: de que esto em curso no uma, mas vrias dinmicas territoriais e que, nelas, um trao marcante exatamente o fato de o Brasil encontrar-se numa encruzilhada quando se trata de pensar o futuro de suas regies rurais. De um lado, pode-se continuar apostando na expanso da moderna e rentvel produo de commodities, porm, ao custo de um crescente

* Uma verso inicial deste estudo foi apresentada em seminrio realizado no Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento em abril de 2010. O autor agradece as crticas e sugestes recebidas, embora seja, como de praxe, o nico responsvel pelo contedo aqui expresso. Agradecimento especial endereado ao Prof. Zander Navarro, que estimulou a elaborao destas notas, sugeriu o tema aqui abordado e enviou preciosos comentrios verso preliminar do texto. O agradecimento se estende ao parecerista annimo que igualmente contribuiu com valiosas crticas e sugestes aos originais deste texto. ** Professor de anlise econmica para cincia e tecnologia da Universidade Federal do ABC (UFABC). 1. Vrios trabalhos foram publicados a esse respeito. Ver, por exemplo, Neri (2007) e Barros (2006).

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descarte de trabalho, com o consequente impacto no mercado de trabalho e na composio das rendas das famlias tradicionalmente envolvidas com estas atividades ou, em outras palavras, sem a correspondente contrapartida em termos de coeso social.2 Mais ainda, estes ganhos econmicos de curto prazo podem estar solapando as bases de uma das principais vantagens comparativas do pas no longo prazo: sua biodiversidade e os servios ambientais prestados pelos grandes ecossistemas hoje ameaados pela expanso produtiva, caso destacado dos cerrados. De outro lado, o pas encontra-se em condies de optar por um caminho diferente, no qual no se trata de pr um freio expanso produtiva, mas sim de planej-la sobre outras bases. Com a emergncia daquilo que se convencionou chamar por nova ruralidade, h na verdade uma eroso das bases das principais vantagens comparativas que foram responsveis pelo ciclo de desenvolvimento rural atual: farta disponibilidade de terra e de trabalho. Em seu lugar, surgem novas atividades e novas exigncias sobre o setor produtivo. Criar as instituies e inaugurar um novo ciclo de polticas para o desenvolvimento rural do pas, mais condizentes com as caractersticas desta nova etapa histrica e com os requisitos contidos no ideal normativo do chamado desenvolvimento sustentvel, constituem o principal desafio do prximo perodo. Para sustentar essa hiptese, este captulo est organizado em cinco breves sees, includa esta introduo. Em seguida, apresentado o que se entende por regies rurais e explicitadas quais so as caractersticas mais marcantes da nova etapa do desenvolvimento rural, tal como apontado pela literatura mais recente sobre o tema. Na terceira seo, descrito o contedo daquilo que a literatura vem chamando de nova ruralidade. Na quarta, so apresentados alguns dados sobre o desempenho das regies rurais brasileiras com base em alguns indicadores selecionados. A quinta seo traz um esboo de tipologia que permite identificar distintos padres de organizao territorial, aos quais correspondem diferentes estilos de desenvolvimento. A sexta seo traa os dois cenrios futuros que polarizam as opes que tero que ser feitas quando se pensa o Brasil rural. A concluso arrisca uma agenda de pesquisas coerente com a necessidade de favorecer um destes cenrios.
2 o quE o BrASil rurAl

No que diz respeito definio do que ser aqui considerado rural, preciso antes de qualquer coisa relembrar o fato de que a definio oficial adotada no Brasil que define rural como aquilo que est fora dos limites urbanos dos
2. A ideia de coeso social certamente vaga. No se trata de um conceito sociolgico estabelecido, cujo contedo seja partilhado pela comunidade cientfica. Aqui, o termo empregado para denotar uma situao na qual a populao tenha acesso a patamares minimamente aceitveis de bem-estar social, e na qual os indicadores de desigualdade no sejam to acintosos como aqueles verificados, por exemplo, na experincia brasileira.

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municpios est longe de ser um consenso na literatura internacional. Ao contrrio, tal definio partilhada por alguns poucos pases (ABRAMOVAY, 2003). As razes que levaram peculiaridade brasileira (VEIGA, 2003) no podem ser aqui retomadas. Em vez disso, melhor apresentar qual a definio mais consistente e o porqu disto. Na maior parte dos pases, o rural no pode ser definido nos limites intramunicipais, porque isto levaria a brutais distores. Por exemplo, um habitante que reside na sede de pequenas vilas ou municpios, mas tem sua reproduo social dependente do trabalho agrcola, para o qual ele se desloca diariamente, poderia ser considerado urbano, como fazem as estatsticas brasileiras? Ou, inversamente, uma famlia que tem parte de seus membros que se desloca diariamente de um estabelecimento agrcola para trabalhar em atividades no agrcolas no ncleo urbano prximo deveria ser classificada como urbana ou rural? Esses dois exemplos esto longe de serem excees. Ao contrrio, como mostram os trabalhos de Veiga et al. (2001) e Graziano da Silva (1999), as reas rurais tm uma populao com ocupaes cada vez mais diversificadas e o que ainda mais sintomtico em boa parte do Brasil a renda das famlias de agricultores no provm mais predominantemente da atividade agrcola. Para dar conta de tal realidade, a literatura internacional utiliza um critrio principal para a definio de ruralidade: a densidade populacional (OCDE, 1994). Como as reas urbanas so aquelas onde ocorre maior artificializao do meio natural, inversamente, as reas rurais so aquelas onde a presena da natureza determinante. A presena humana em grandes contingentes tende a levar maior artificializao, enquanto baixas densidades populacionais tendem a servir como proxy de ruralidade. A rigor, trs caractersticas definem o que o rural: a proximidade com a natureza, os laos interpessoais, e as relaes que estas reas estabelecem com as reas urbanas prximas (ABRAMOVAY, 2003; FAVARETO, 2007). Por isso, correto se falar em regies de caractersticas rurais, as quais, portanto, compreendem pequenas vilas, povoados ou cidades que so oficialmente classificados como urbanos. Veiga (2004a) oferece uma tipologia das regies brasileiras, dividindo-as em trs categorias: as inequivocamente urbanas (nas quais se encontram as regies metropolitanas ou regies com alta densidade populacional), as predominantemente urbanas (que contam com ao menos um centro com mais de 100 mil habitantes ou que tm densidade populacional intermediria), e as regies essencialmente rurais (onde s h pequenos municpios e uma presena populacional bastante rarefeita). Este estudo se refere ao ltimo tipo de regio. A tabela 1 e o mapa 1 resumem os resultados deste exerccio, mostrando que o peso populacional relativo do Brasil rural era, em 2000, em torno de 30%.

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TABELA 1 Configurao territorial bsica do Brasil (2000)


Tipos de microrregio geogrfica (MRG)
Marcadas por aglomeraes Significativamente urbanizadas Predominantemente rurais Total
Reproduzido de Veiga (2004b).

Nmero
63 107 388 558

Populao (milhes)
83,1 34,1 52,4 169,6

Variao 1991-2000 (%)


19,0 17,4 9,3 15,5

Peso relativo em 2000


49,0 20,1 30,9 100,0

Fonte dos dados brutos; censos demogrficos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

MAPA 1 Configurao territorial do Brasil microrregies urbanas, rurais e intermedirias

Fonte: Favareto e Abramovay (2009). Elaborao do autor com base nos dados de Veiga (2004b). Obs.: Neste mapa e na tipologia em referncia, so utilizados dados organizados por reas mnimas comparveis (AMC). Trata-se de unidades espaciais definidas de acordo com metodologia do IBGE destinada a corrigir distores derivadas de desmembramento de municpios ou outras influncias que afetam a base original de coleta de dados.

3 umA NovA ETAPA No dESENvolvimENTo rurAl

Se quase um tero da populao brasileira vive em regies rurais, e se estes espaos ocupam a maior parte do territrio nacional, pode-se imaginar que o futuro do pas passa necessariamente pela maneira como eles se integram dinmica populacional e econmica. Vrios autores tm sustentado que as ltimas dcadas trazem consigo a emergncia de uma nova etapa na configurao histrica do

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desenvolvimento rural.3 A etapa qualificada como nova porque, nela, muda nada menos que o contedo social e a qualidade da articulao entre as trs dimenses supracitadas (Favareto, 2007). No que diz respeito proximidade com a natureza, os recursos naturais, antes utilizados para a produo de bens primrios (agricultura e minerao, sobretudo), so agora objeto de novas formas de uso social, com destaque para a conservao da biodiversidade, o aproveitamento do potencial paisagstico disto derivado, e a busca de fontes renovveis de energia. Quanto relao com as cidades, os espaos rurais deixam de ser meros exportadores de bens primrios para dar lugar a uma maior diversificao e integrao intersetorial de suas economias. Com isto, arrefece-se, e em alguns casos at mesmo se inverte, o sentido demogrfico e de transferncia de rendas que vigorava no momento anterior. As relaes interpessoais, por fim, deixam de se apoiar numa relativa homogeneidade e isolamento para dar lugar a um processo crescente de individuao e heterogeneizao. Este processo compatvel com a maior mobilidade fsica, o novo perfil populacional e a crescente integrao entre mercados antes mais claramente autnomos nos meios rural e urbano: mercados de bens e servios, mercado de trabalho e mercado de bens simblicos. A principal consequncia disso para se pensar o desenvolvimento reside no fato de que mudaram as principais vantagens comparativas do rural no perodo contemporneo. Em vez da disponibilidade de terras e mo de obra para o trabalho agrcola, as regies que hoje apresentam os melhores indicadores so aquelas que conseguem aproveitar os recursos naturais num sentido mais compatvel com os requisitos da conservao ambiental e da explorao de novas atividades econmicas: novos produtos agrcolas, padres de uso do solo e de insumos de produo coerentes com as novas demandas dos mercados de alimentos, uso sustentvel da biodiversidade, passando pelas atividades tursticas e de lazer, at a industrializao descentralizada. Toda a questo, portanto, reside em como fazer com que as regies rurais possam transformar as novas vantagens comparativas,4 trazidas com os processos demogrficos, sociais e econmicos mais recentes, em verdadeiras vantagens competitivas. A est o principal desafio do desenvolvimento rural: favorecer a introduo de inovaes que possam tornar mais rpida a passagem para este novo padro, mais coerente com a ideia de desenvolvimento sustentvel. Isto estaria ocorrendo no Brasil no perodo recente?
3. Entre outros, ver os conhecidos trabalhos de Kayser (1993) e Galston e Baehler (1998). Uma reviso desta literatura encontra-se em Favareto (2007). 4. Por novas vantagens comparativas das regies rurais entende-se a oportunidade de estabelecer novas formas de uso social dos recursos naturais. Do privilgio produo de bens primrios, passa-se a uma situao marcada por uma multiplicidade de possibilidades, entre as quais se destacam aquelas relativas valorizao e ao aproveitamento das chamadas amenidades naturais, conservao e ao uso econmico da biodiversidade, e utilizao de fontes renovveis de energia, ou mesmo produo agropecuria, mas sob novas formas de uso do solo.

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4 rENdA, PoBrEZA E dESiGuAldAdE No BrASil rurAl5

No Brasil, os trabalhos recentes do Ipea reforam as hipteses que enfatizam a dissociao entre crescimento e equidade em diferentes configuraes territoriais. Resende et al. (2008), por exemplo, analisam o padro de crescimento econmico que prevaleceu nas metrpoles brasileiras durante os anos 1990. O crescimento econmico tido como pr-pobre, dizem eles, se houve um aumento da renda dos mais pobres acima da elevao da renda mdia. Trata-se de um tipo de crescimento econmico que pode ser entendido como efetivo instrumento de distribuio de renda e de reduo da pobreza. Segundo os autores, nenhuma capital brasileira alcanou tal desempenho. Apesar do crescimento mais vigoroso da renda per capita das capitais nordestinas com relao ao restante do Brasil, a regio chega ao ano 2000 concentrando os piores indicadores de pobreza metropolitana. Em praticamente todas as capitais brasileiras, os pobres beneficiam-se muito menos do crescimento econmico que os no pobres. O caso de So Paulo gritante: a taxa de crescimento anual da renda per capita dos 20%, 40%, 60% e 80% mais pobres foi de -2,91%, -1,52%, -0,83 e -0,10%, respectivamente, sempre abaixo do crescimento positivo da renda per capita de toda a populao, que foi de cerca de 1,5% (op. cit.). verdade que os municpios interioranos das regies mais pobres do pas apresentam indicadores mais precrios que os das reas metropolitanas, como bem aponta o importante trabalho de Silveira et al. (2007). A observao dos mapas comparativos contidos naquele trabalho, referentes a parmetros fundamentais como educao, sade, qualidade de moradia e renda, indicam uma diviso bsica entre Brasil meridional e setentrional. ntida a inferioridade da situao das regies Norte e Nordeste. Ao mesmo tempo, quando se examinam os dados sobre educao, sade e situao dos domiclios, nota-se que a evoluo foi mais positiva em reas pobres que em regies metropolitanas.6 O que nenhum dos trabalhos brasileiros citados faz uma contraposio entre reas rurais e metropolitanas. A razo para isto que a definio de rea rural limita-se quela estabelecida pelo IBGE. Em Favareto e Abramovay (2009), procurou-se uma primeira aproximao nesta direo. Ali foram analisadas as seguintes variveis: renda per capita mdia, ndice de Gini de renda7 e percentual de
5. Essa seo uma verso ligeiramente modificada de um trecho originalmente publicado em Favareto e Abramovay (2009). 6. Claro que mais fcil evoluir positivamente em situaes em que os indicadores so muito baixos, comparativamente a regies nas quais o patamar j alcanado maior. Mas o que interessa neste estudo justamente identificar onde se est esboando uma melhora destes indicadores muito baixos. 7. Como se sabe, o uso do coeficiente de Gini toma por base apenas a renda monetria, deixando de lado outros ganhos (financeiros, por exemplo), sobretudo dos segmentos mais ricos. Alm disso, a base de dados de 1991 traz uma dificuldade adicional, que diz respeito ao confisco realizado com o Plano Collor, que pode ter causado a subestimao dos ganhos e posses destes segmentos mais ricos. Mesmo com estas ressalvas, o indicador utilizado neste trabalho por ser a base de vrios estudos e dados oficiais, alguns citados no corpo do prprio texto. Uma base de dados mais adequada seria, sem dvida alguma, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Porm, neste caso, no possvel trabalhar com os dados desagregados para a escala municipal, que o principal intuito.

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pessoas abaixo da linha de pobreza. Todas estas variveis foram calculadas sobre a renda per capita em reais de 2000, em dois perodos, 1991 e 2000, para as reas mnimas comparveis AMCs (1991-2000) de todo o Brasil. Estes dados esto apresentados nas tabelas 2 e 3 e nos mapas 2 e 3.
TABELA 2 distribuio das AmCs nas categorias de definio de tipologias de desempenho
Categoria
Regies marcadas por aglomeraes urbanas AMCs % 13,5 12,8 0,9 9,9 15,5 0,7 20,9 25,9 100,0 Regies significativamente urbanas AMCs 180 161 2 60 177 22 180 175 957 % 18,8 16,8 0,2 6,3 18,5 2,3 18,8 18,3 100,0 Regies essencialmente rurais AMCs 637 663 4 154 487 62 373 374 2.754 % 23,1 24,1 0,1 5,6 17,7 2,3 13,5 13,6 100,0 AMCs 892 895 11 269 750 88 669 693 4.267 Total % 20,9 21,0 0,3 6,3 17,6 2,1 15,7 16,2 100,0

Melhora significativa em renda, pobreza e desigualdade Melhora significativa em renda e pobreza Melhora significativa em renda e desigualdade Melhora significativa somente em renda Melhora significativa em pobreza e desigualdade Melhora significativa somente em pobreza Melhora significativa somente em desigualdade Nada melhora significativamente Total

75 71 5 55 86 4 116 144 556

Reproduzido de Favareto e Abramovay (2009).

TABELA 3 distribuio da populao das AmCs nas categorias de definio de tipologias de desempenho
Categoria
Regies marcadas por aglomeraes urbanas Populao % 3,5 2,6 0,7 5,0 Regies significativamente urbanas Populao 4.607.165 3.755.314 106.304 1.757.608 % 13,1 10,7 0,3 5,0 Regies essencialmente rurais Populao 10.417.063 11.532.673 64.081 3.131.284 % 20,4 22,6 0,1 6,1 Total Populao 17.948.792 17.482.443 748.153 9.108.222 % 10,6 10,3 0,4 5,4

Melhora significativa em renda, pobreza e desigualdade Melhora significativa em renda e pobreza Melhora significativa em renda e desigualdade Melhora significativa somente em renda

2.924.564 2.194.456 577.768 4.219.330

(Continua)

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(Continuao) Regies marcadas por aglomeraes urbanas Populao % 3.904.600 168.715 28.187.271 41.493.864 4,7 0,2 33,7 49,6 Regies significativamente urbanas Populao 6.542.151 468.588 8.065.531 9.829.108 % 18,6 1,3 23,0 28,0 Regies essencialmente rurais Populao 8.902.999 1.103.360 7.052.440 8.859.778 % 17,4 2,2 13,8 17,4 Total Populao 19.349.750 1.740.663 % 11,4 1,0

Categoria

Melhora significativa em pobreza e desigualdade Melhora significativa somente em pobreza Melhora significativa somente em desigualdade Nada melhora significativamente Total geral

43.305.242 25,5 60.182.750 35,4

83.670.568 100,0 35.131.769 100,0 51.063.678

100,0 169.866.015 100,0

Reproduzido de Favareto e Abramovay (2009).

MAPA 2 distribuio espacial dos municpios brasileiros de acordo com o desempenho em indicadores de renda, pobreza e desigualdade (1991-2000)

Reproduzido de Favareto e Abramovay (2009). Obs.: Na legenda do mapa, o sinal positivo refere-se ao desempenho favorvel nos indicadores selecionados, e o sinal negativo indica obviamente desempenho desfavorvel respectivamente em renda, pobreza e desigualdade.

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MAPA 3 distribuio espacial dos municpios brasileiros nos quais houve simultaneamente aumento da renda, diminuio da pobreza e diminuio da desigualdade (1991-2000)

Reproduzido de Favareto e Abramovay (2009).

Duas so as principais concluses derivadas da anlise dos dados sobre o Brasil no perodo compreendido entre 1991 e 2000 ltimo para o qual se dispe de dados estatsticos sobre as dimenses abordadas no estudo (renda, desigualdade e pobreza). Primeira concluso: as reas rurais apresentam resultados socioeconmicos relativamente mais edificantes que os obtidos nas regies metropolitanas durante os anos 1990, e tudo indica que as transferncias de renda tiveram a um papel decisivo (DELGADO et al., 2003). bem verdade que aquele foi um perodo tumultuado da vida brasileira, com o impeachment de Fernando Collor de Mello em 1992, a persistncia da hiperinflao at 1994, e a crise asitica de 1997, que afetaram imensamente a economia. Alm disso, no Nordeste, as secas de 1993 e 1998-1999 foram particularmente severas. O que chama ateno, no entanto, o contraste entre zonas rurais e zonas marcadas por aglomeraes metropolitanas quando se examinam de maneira conjunta renda familiar, pobreza e desigualdade. Apenas 13,5% dos municpios situados em regies marcadas por grandes aglomeraes urbanas 75 municpios, onde viviam 3,5% da populao urbana brasileira, perfazendo menos de 3 milhes de pessoas tiveram um desempenho

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positivo nas trs dimenses. Nas regies essencialmente rurais, este percentual de municpios foi de 23,1% 637 municpios, nos quais vivem 20,4% da populao rural brasileira, ou seja, mais de 10 milhes de brasileiros. Inversamente, nas regies mais urbanizadas, os trs indicadores pioraram simultaneamente, apresentando desempenho negativo nas trs dimenses em 25,9% dos casos 144 municpios, onde viviam nada menos do que 49,6% dos brasileiros urbanos, ou seja, mais de 41 milhes de pessoas. Nas regies rurais, por sua vez, esta deteriorao foi verificada em somente 13,6% dos casos 374 municpios, nos quais viviam 17,4% da populao rural, parcela correspondente a 8,8 milhes de habitantes; nmero imenso, sem dvida, mas bem menor que aquele verificado nas regies marcadas por aglomeraes metropolitanas. Segunda concluso: to importante quanto essa constatao, que desautoriza a simples associao entre urbanizao e desenvolvimento a verificao de que no h coincidncia entre a localizao dos municpios virtuosos e os chamados polos dinmicos das economias interioranas. No necessariamente nos permetros irrigados, nem nas regies a que chegaram as indstrias petroqumicas, de calados e txteis, que se encontram, nos anos 1990, os melhores indicadores. O mesmo vale para reas muito dinmicas, nas quais se concentra a moderna agricultura brasileira, como o interior de So Paulo ou boa parte do Centro-Oeste. A pergunta natural que emerge diante dessas duas constataes : se no h coincidncia entre os polos dinmicos das economias regionais e a incidncia de bons indicadores, o que, ento, pode explicar sua ocorrncia? H uma tendncia em atribuir as causas destes bons indicadores s transferncias de rendas via previdncia social e programas sociais, que, no Brasil, acentuaram-se significativamente nos ltimos vinte anos. Esta resposta, contudo, incompleta, pois no permite entender as razes do enorme contraste que continua a existir mesmo entre regies rurais onde o peso desta modalidade de programas sociais idntico.

As anlises exploratrias de campo realizadas no estudo de Favareto e Abramovay (2009) permitiram levantar uma hiptese, ainda em teste. Tudo indica que houve diversas reas em que a estas transferncias pblicas vieram acrescentar-se cinco outros fatores importantes:
1) transferncias privadas decorrentes do trabalho tanto na venda de mercadorias (roupas e redes, por exemplo) como no assalariamento agrcola sazonal (relativo ao cultivo da cana-de-acar, entre outros produtos) neste caso, ntida a tendncia de que os indivduos migrem de maneira provisria, gastando o dinheiro que ganharam nestas atividades em suas regies de origem; 2) programas de aumento da produo vinculados a compras pblicas de produtos bsicos para distribuio em programas sociais ou para a ali-

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mentao escolar estes programas datam do final dos anos 1990, mas se ampliaram de maneira consistente no perodo atual, com objetivo claramente distributivo: as polticas atuais privilegiam o fornecimento por parte de agricultores familiares; 3) a diversificao das economias rurais e o trabalho industrial a domiclio em pequenos municpios parecem acentuar-se com a transferncia de indstrias antes concentradas no Sudeste e com o fortalecimento de indstrias tradicionais locais na rea de txteis e calados; 4) a ampliao do pblico destinatrio do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), com o acrscimo de mais de um milho de tomadores de emprstimo no Nordeste; e 5) a infraestrutura e a prestao de servios pblicos no Brasil interiorano ainda se encontram em situao precria, mas houve ntido avano, sobretudo em educao, sade e telecomunicaes, com a ampliao do acesso energia eltrica e a generalizao do uso da internet e do celular sendo importante mencionar tambm o aumento da mobilidade espacial por conta da maior rapidez no transporte entre os estados, bem como da impressionante expanso do uso local de pequenas motocicletas, fatores que diminuram significativamente o secular isolamento das reas mais distantes. Alguns desses fatores como a ampliao do pblico do PRONAF e dos programas de compras pblicas, por exemplo tornam-se efetivos apenas a partir do incio da dcada de 2000. Outros, como a industrializao de regies interioranas, a melhoria na infraestrutura e as transferncias privadas, j ocorrem desde os anos 1990, mas numa intensidade bem menor que a observada na atualidade. Em sntese, a causa dos bons indicadores estaria numa conjugao da fora da economia domiciliar (com transferncia de recursos privados e pblicos) ao fornecimento de servios pblicos bsicos e a polticas que estimulam a insero mercantil de atividades econmicas de pequena escala como a pecuria leiteira, por exemplo.8 importante sublinhar que o fundamento dessa hiptese no est numa suposta transferncia do eixo dinmico do crescimento econmico para as regies rurais. bvio que as grandes metrpoles esto na dianteira da inovao tecnolgica e do dinamismo econmico, e que a se concentram os esforos para reunir atributos competitivos capazes de atrair capitais internacionais. Mas as regies rurais tm a grande virtude e o imenso potencial de atrair os ganhos decorrentes

8. Para uma discusso sobre a fora da economia domiciliar na dinmica da formao das rendas, ver, entre outros, os trabalhos de Davezies (2004; 2008).

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da aposentadoria, de parte das rendas pblicas, da volta de processos migratrios e, com base nesta fora da economia residencial, de promover dinmicas que valorizem atributos locais no expostos contrariamente ao que ocorre nas metrpoles concorrncia globalizada. Outro fator importante a sublinhar que no h uma associao direta entre os processos sociais e econmicos subjacentes ocorrncia dos indicadores aqui destacados e as chamadas novas vantagens comparativas das regies rurais, que poderiam tornar esta nova dinmica econmica mais prxima do ideal contido na retrica do desenvolvimento sustentvel. Isto , h um vcuo entre os processos em curso e o sentido desejado, que pode ser preenchido por estmulos a inovaes capazes de direcionar as potencialidades identificadas no perodo recente.
5 TENdNCiAS E dESAFioS dE mdio E loNGo PrAZo divErSidAdE dE ESTiloS dE dESENvolvimENTo rurAl

A principal tendncia de mdio e longo prazo que se manifesta hoje nas regies rurais brasileiras, como j foi apontado, pode ser sintetizada em duas afirmaes: i) aqui, como em todo os pases do capitalismo avanado, a agricultura tem uma tendncia declinante tanto na formao das rendas das famlias de agricultores como na ocupao de trabalho; e ii) as regies rurais, por uma srie de razes, no experimentam mais um movimento generalizado de xodo, e sim uma heterogeneizao do seu perfil demogrfico, com elevao da escolarizao e maior diferenciao social. A decorrncia desta tendncia, tambm j citada, uma mudana nas vantagens comparativas das regies rurais, com o declnio do potencial dinamizador das atividades mais tradicionais, ligadas ao fortalecimento do setor agropecurio, e uma ascenso do potencial de novas atividades relacionadas explorao da biodiversidade, do potencial paisagstico dela derivado, e da nova estrutura de formao das rendas nestas regies. Um potencial que, no entanto, no vem se realizando como esperado ou sugerido na literatura sobre a nova ruralidade.9 Diferentemente disto, as tendncias e os potenciais da nova etapa do desenvolvimento rural se manifestam de maneira multiforme. Infelizmente, por conta da limitao inerente forma de organizao dos dados estatsticos brasileiros, no h boas leituras disponveis sobre estas dinmicas em escala microrregional. De maneira esquemtica, podem-se tipificar em quatro os tipos de regies rurais hoje existentes no Brasil. Em cada um destes tipos, experimenta-se um estilo de desenvolvimento especfico, com o qual a gerao de inovaes voltadas a um padro mais sustentvel precisaria necessariamente dialogar.
9. Apenas a ttulo de exemplo, uma situao tpica aquela relativa aos impactos do Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel. O programa pode ser considerado um sucesso na sua tentativa de criar um novo mercado, na medida em que os percentuais de mistura deste combustvel no combustvel de origem fssil vm cumprindo o cronograma inicialmente desenhado. No entanto, sabe-se que a incluso de agricultores pobres permanece um enorme desafio.

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O primeiro tipo abrange regies rurais onde um determinado padro de urbanizao associado a caractersticas morfolgicas do territrio, envolvendo o meio ambiente e a estratificao social, favoreceu a que ali se criasse uma forma de uso social dos recursos naturais na qual a busca pela conservao encontra correspondentes em formas de dinamizao da vida social. Ali, a diversificada economia local conta com alto grau de integrao econmica e de coeso territorial. Paisagem, cultura e economia se entrelaam de maneira a fazerem com que se consiga associar a dinamizao econmica com bons indicadores sociais e com desempenho positivo em indicadores ambientais. Algo semelhante ocorre em regies como o Vale do Itaja, em Santa Catarina. So regies que combinam uma ruralidade assentada em fatores ambientais com uma estrutura social mais diversificada e descentralizada. Nestas reas, os investimentos em inovao deveriam favorecer a disseminao das atividades econmicas, hoje embrionrias, de aproveitamento dos recursos naturais locais por meio de atividades como o turismo ou o manejo destes recursos. No segundo tipo, entretanto embora as caractersticas morfolgicas do territrio, no que diz respeito ao meio ambiente, favoream a conservao , as caractersticas da estratificao social no contribuem para que ali sejam criadas as instituies capazes de diminuir as fraturas entre grupos sociais por conta de sua posio social. A conservao encontra-se em conflito com as possibilidades de dinamizao da vida local. O padro de urbanizao ainda incipiente ou se deu numa direo na qual no houve valorizao do rural. Este o caso tpico de certas reas da Amaznia, onde a presena da floresta convive com o avano da agricultura de negcios. As estruturas sociais locais no apresentam vigor nem padro de interao suficientes para fazerem frente ao movimento de expanso das atividades primrias, resultando em perda de biodiversidade e depleo de recursos naturais, como terra e guas. H um alto grau de conflito entre instituies, e as populaes locais so fortemente afetadas. So regies que combinam uma ruralidade assentada em fatores ambientais com estruturas sociais mais especializadas e concentradas. Nestas reas, os investimentos em inovao deveriam favorecer o maior ganho de escala das atividades econmicas que j se apoiam em novas formas de uso dos recursos naturais, e a criao de arranjos produtivos capazes de aumentar a participao dos pequenos e mdios empreendimentos, mediante, por exemplo, a criao de arranjos produtivos locais voltados ao processamento de produtos florestais em modalidades sustentveis de manejo. No terceiro tipo, as caractersticas morfolgicas do territrio em termos ambientais e sociais engendram uma relao de explorao com o rural, sob restritas possibilidades de conservao e maior risco de esgaramento dos tecidos sociais, apesar da possvel dinamizao econmica com o setor primrio e de transformao. As regies que experimentam dinamismo acentuado e dependente da

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atividade agrcola se encaixam neste tipo. Nestas, a riqueza gerada estabelece uma relao entre o municpio-polo do territrio e os demais na qual todos os recursos so concentrados, no resultando em expanso da riqueza para o conjunto dos grupos sociais. As possibilidades de conservao ambiental so restritas ao mnimo exigido por lei, como no caso de preservao de remanescentes, matas ciliares e vegetao de topo de morro. A biodiversidade local fortemente comprometida ou ameaada pelo vigor da explorao agrcola comercial. Nos casos das regies mais dinmicas, como algumas reas do interior do estado de So Paulo, o padro de urbanizao oferece infraestrutura e servios at razoveis, mas concentrados. Em outras, menos dinmicas, a especializao setorial e o enrijecimento das estruturas sociais levam a um padro no qual impera a precariedade, caso das regies cacaueiras na Bahia ou na Zona da Mata pernambucana. So regies que combinam uma ruralidade setorial e estruturas sociais mais especializadas e concentradas. Nestas regies, os investimentos em inovao deveriam favorecer a diversificao econmica e a constituio de arranjos favorveis aos pequenos e mdios empreendimentos. O quarto tipo formado por situaes nas quais, embora as caractersticas morfolgicas do territrio j no sejam to promissoras no que diz respeito aos recursos naturais, as estruturas sociais poderiam favorecer um processo de mudana e de criao de novas instituies. No entanto, as formas de dominao econmica impedem ou bloqueiam esta inovao. H fissuras entre o setorial e o ambiental, e entre os grupos sociais. Um exemplo deste tipo de territrio o oeste catarinense. Uma concentrao de grandes empresas agroindustriais convive com uma estrutura social baseada num expressivo segmento de agricultores familiares. A regio apresenta uma dinmica econmica razovel, mas convive com indicadores sociais e de desigualdade no to bons. As possibilidades de reproduo dos grupos sociais locais ainda dependem muito dos vnculos extralocais, favorecendo a perda de recursos humanos valiosos. Com isto, bloqueia-se a possibilidade, aberta pela configurao social local, de maiores interaes e de criao de novas instituies capazes de mudar o rumo do desenvolvimento territorial. So regies que combinam uma ruralidade setorial e estruturas sociais mais diversificadas e desconcentradas. Aqui os investimentos em inovao deveriam favorecer, sobretudo, a diversificao das atividades econmicas. Como se v, para cada tipo de dinmica de desenvolvimento em curso, um determinado aporte em atividades de promoo de inovaes deveria ser constitudo. Contudo, este aporte no o nico elemento que pode ser mobilizado para influenciar estas dinmicas, invertendo-as quando negativas ou fortalecendo-as quando positivas. H vrios projetos e investimentos em curso, que poderiam ser melhor aproveitados pelas regies interioranas do Brasil. Apesar dos baixos investimentos brasileiros em pesquisa e desenvolvimento o pas apresenta patamares prximos aos de pases como Espanha e Itlia, mas proporcionalmente mais dis-

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tantes dos de pases como Coreia do Sul, Alemanha, Japo ou Estados Unidos , vrios programas e projetos em execuo no mbito do governo federal poderiam favorecer a emergncia das atividades econmicas sugeridas no item anterior. Apenas a ttulo de exemplo, mencione-se que, em boa parte das regies interioranas do Brasil, tm ocorrido investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento, sobretudo por meio de obras de infraestrutura. Ser que estas regies esto aproveitando, desde j, as oportunidades de insero econmica que se abrem, por exemplo, no fornecimento de bens e servios necessrios a estas obras? Em outro exemplo, o governo federal tem feito importantes investimentos em turismo por meio do Programa de Desenvolvimento do Turismo, que poderiam ser acessados por estas regies interioranas dotadas de atrativos ambientais ou culturais. Da mesma forma, o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior tem apoiado a descentralizao industrial, incentivos dos quais as regies interioranas poderiam se beneficiar. O mesmo vale para os investimentos em biotecnologia. Evidentemente, a existncia dessas oportunidades no garante seu aproveitamento. Nem h, nelas, a destinao de recursos que poderiam favorecer a introduo de inovaes ou o apoio a empreendimentos das regies rurais voltados a aproveit-las. O que se quer destacar, mais uma vez, como estas oportunidades compem um ambiente que poderia ser extremamente favorvel gerao de um novo ciclo de desenvolvimento nas regies rurais brasileiras. Por isso, a prxima seo dedicada a apresentar os dois cenrios que podem configurar o futuro das regies rurais brasileiras.
6 CENrioS Cenrio 1 o Brasil rural a reboque da urbanizao e da expanso da agricultura patronal de commodities

No primeiro cenrio, o Brasil rural assume contornos definidos a reboque da precria urbanizao brasileira e dos efeitos ambguos da expanso da agricultura patronal de commodities.10 Nele, as assimetrias entre regies rurais e urbanas aumentam, ao custo de um esgaramento do tecido social das primeiras e de uma presso ainda maior sobre o emprego e a infraestrutura das cidades, numa imagem que lembra o livro de Mike Davis (2006), Planeta Favela. Estes efeitos deletrios sobre os espaos rurais so atenuados por polticas de combate pobreza, investimentos na agricultura familiar e no programa de assentamentos, e pela expanso gradativa dos servios de educao e sade, assim como de programas de transferncia de renda.
10. bem verdade que a produo de commodities no restrita agricultura patronal, como bem o demonstra o caso da produo brasileira de aves. Contudo, a distino expressa no termo patronal aqui utilizada porque, alm do tipo de produo e da forma de insero nas cadeias produtivas e no mercado, o grau de concentrao da produo importante para os impactos sociais das atividades econmicas.

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Nesses limites, algumas poucas regies com tecido social mais desconcentrado e diversificado conseguem manter ou melhorar seus indicadores de desenvolvimento, no padro Vale do Itaja. Isto seria possvel porque estas regies j estariam dotadas de forte convergncia nos indicadores econmicos e sociais, com um padro demogrfico relativamente estvel, aproveitamento e conservao das amenidades naturais, e baixos ndices de desigualdade social. Na regio Sul, este padro poderia ocorrer somente no prprio Vale do Itaja e na regio das serras, no entorno da regio metropolitana de Porto Alegre. Na regio Sudeste, h bases para que isto ocorra em partes do sul de Minas Gerais, na regio das serras do Rio de Janeiro e na poro centro-sul do Esprito Santo. Todas estas regies so marcadas por uma agricultura familiar j consolidada, uma produo diversificada (na agricultura e entre os diferentes setores da economia) e uma rede de cidades relativamente densa. Aquelas regies baseadas numa agricultura de estrutura familiar, mas com economia especializada, ou sem insero numa rede de cidades densa e prxima, simplesmente tendem a experimentar estagnao ou declnio, ainda que com produo de riquezas, como no padro oeste catarinense ou mesmo sem produo expressiva de riquezas, como ocorre em parte do Semirido ou da Amaznia. Nestas regies, uma caracterstica marcante o esvaziamento populacional pela falta de oportunidades locais. Vale lembrar que o noroeste do Rio Grande do Sul e o oeste de Santa Catarina esto entre as reas que mais perderam populao no perodo recente. Um terceiro grupo finalmente alcana dinamismo econmico derivado da agricultura patronal, mas com concentrao de renda, descarte de mo de obra, e presso sobre os recursos naturais, como o caso das regies interioranas de So Paulo, ou da frente de expanso do agronegcio no Centro-Oeste e nas franjas da Amaznia. Em tais regies, a principal caracterstica a concentrao dos servios e da renda num municpio-polo, enquanto os demais experimentam indicadores negativos e maior carncia de servios sociais.
Cenrio 2 o Brasil rural como lcus de uma estratgia de desenvolvimento

No segundo cenrio, uma mudana no perfil dos investimentos e no contorno das instituies e polticas levaria a uma diminuio das assimetrias entre regies rurais e urbanas, com impactos positivos para a coeso do tecido social em ambas, o que se revelaria em indicadores demogrficos, sociais, econmicos e ambientais. A construo deste cenrio demandaria que fossem postos em marcha trs vetores de articulao territorial, hoje inexistentes, ou com enorme fragilidade. O primeiro vetor a desconcentrao da atividade econmica. necessrio criar lugares intermedirios capazes de gerar novas formas de insero destas regies rurais ou interioranas nos fluxos nacionais e mesmo internacionais, seja por

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meio da explorao de vantagens comparativas locais, seja mediante induo formao de capacidades locais para a criao de novas habilidades. Para isto, necessrio identificar reas de dinamismo embrionrio capazes de, sob certas formas de estmulo e impulso, tornarem-se referncias geogrficas para as reas prximas, por mais incipientes que sejam na atualidade. O segundo vetor a conexo entre as reas dinmicas e as de dinamismo embrionrio. Os grandes eixos de integrao de transportes e obras de infraestrutura esto orientados para atingirem os gargalos de escoamento das regies de grande produo, sobretudo para exportao, mas pouco auxiliam na integrao das regies mais pobres aos centros dinmicos dentro de uma grande regio. Um exemplo disto o estado da Bahia, onde as regies Extremo Sul, Baixo-Mdio So Francisco e Oeste vm experimentando algum dinamismo, mas onde no h nenhuma estratgia para integrar o Semirido que corresponde maior parte do territrio desta Unidade da Federao, onde esto os municpios mais pobres a estes subespaos estaduais. O terceiro vetor a valorizao daquilo que se poderia chamar de economia da nova ruralidade. Parte deste potencial tem por base o aproveitamento das amenidades naturais largamente disponveis em boa parte do pas, por meio, sobretudo, da atividade turstica ou da atrao de novas populaes. Entretanto, isto no algo generalizvel, pois depende da disponibilidade de atrativos ambientais e culturais passveis de serem explorados economicamente. Outro segmento de enorme importncia o aproveitamento do potencial produtivo da biodiversidade e da biomassa, seja mediante a produo de biocombustveis, por exemplo, seja por intermdio da explorao industrial de produtos qumicos, frmacos ou cosmticos. Um terceiro segmento est relacionado explorao de nichos de mercado, como marcas de qualidade ou produtos tpicos, todos eles de apelo crescente nos mercados mais dinmicos.
7 CoNCluSo NoTAS PArA umA AGENdA dE PESquiSA

Os contornos da ruralidade no capitalismo contemporneo ainda no encontraram um padro claro e com relativo grau de homogeneidade, tal como ocorreu no perodo que vai do ps-Guerra at a evidenciao dos limites do produtivismo. Os parmetros desta situao so determinados por quatro ordens de fatores: 1) as metamorfoses por que passam os espaos rurais, com uma uniformizao entre os mercados de bens econmicos e simblicos caractersticos dos universos rural e urbano e os processos sociais a isto subjacentes (encurtamento das distncias entre o rural e o urbano, amenidades rurais como objeto de consumo urbano, acesso a equipamentos outrora tpicos do urbano por parte das populaes situadas nas reas rurais etc.);

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2) as mudanas no padro de regulao que incide sobre as reas rurais que envolve a reforma das polticas agrcolas, de um lado, e a crescente regulao dos fatores ambientais, de outro e a tentativa de encontrar novos equilbrios entre as atribuies e instrumentos de regulao de diferentes escalas espaciais; 3) as novas dinmicas demogrficas e econmicas dos espaos rurais, com destaque para a multiplicidade de agentes que fazem esta nova ruralidade e a igual diversificao e diferenciao das atividades produtivas nos espaos rurais; e 4) a crescente valorizao das amenidades rurais como principal vantagem comparativa desses territrios. O objetivo destas pginas foi evidenciar as principais mudanas recentes do mundo rural e o significado social e terico desta passagem, na qual a nfase setorial d lugar emergncia de uma abordagem territorial, enfatizando o enraizamento socioambiental contido naquilo que muitas vezes se chama de nova ruralidade. H, como decorrncia, uma srie de interrogaes que da surgem e que poderiam ser enfrentadas em um ou mais programas de pesquisas. Sabe-se, como mostrou o Projeto Rurbano (GRAZIANO DA SILVA, 1999), que a composio das rendas das famlias de agricultores apresenta tendncia declinante de ingressos provenientes da atividade primria. Constatase, igualmente, como sugerem vrios programas de pesquisa, que a melhoria dos rendimentos destas famlias depende das configuraes territoriais nas quais esto inseridas. Contudo, pouco se sabe sobre o que determinou a evoluo histrica de tais configuraes. A afirmao aqui apresentada baseada, sobretudo, nos achados de programas de pesquisa internacionais , de que as estruturas mais desconcentradas e diversificadas favorecem a formao de instituies que podem levar convergncia de taxas privadas e sociais de retorno,11 de extrema importncia, e ainda no foi incorporada a contento em anlises cientficas ou na elaborao de polticas. Mas ela fala apenas de uma parte do problema. A outra referente ao que leva uma sociedade a optar pelo caminho da desconcentrao e da diversificao permanece pouco iluminada. Particularmente no caso brasileiro, cuja herana histrica justamente marcada por elementos opostos a estes, torna-se imperativo conhecer melhor, perante a realizao de abordagens histrico-comparativas, como determinados territrios evoluram em condies mais propcias dinamizao econmica, ao bem-estar social e conservao ambiental. Fazer um estudo comparado de territrios rurais visando extrair
11. Talvez a referncia mais explcita a tal proposio seja a obra de Jane Jacobs (2001). Entretanto, indicaes nesta direo podem ser encontradas, ainda que no de maneira expressa, nos trabalhos de North (2005) ou Sen (2010). Ver, a respeito, a discusso sobre estes autores realizada em Favareto (2007).

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lies, a partir da especificidade brasileira, sobre as articulaes entre instituies, estruturas sociais e meio ambiente , portanto, um primeiro desafio. O tratamento deste tema certamente traria importantes constataes sobre a tenso hoje existente entre, de um lado, os ganhos de curto prazo derivados da opo feita pela sociedade brasileira em privilegiar a expanso da agricultura de exportao de commodities e, de outro, os custos de longo prazo expressos na perda de biodiversidade e depleo de recursos naturais como solos e guas, verificada em vrias regies (IBGE, 2008).12 Um segundo tema de pesquisa que emerge das anlises aqui contidas referese s instituies do desenvolvimento rural. Novamente focalizando-se o caso brasileiro, inegvel que os anos 1990 trouxeram inovaes fundamentais das quais o PRONAF certamente a melhor expresso, em que pesem todas as suas insuficincias. Em contraste, viu-se que a emergncia de um programa voltado promoo do desenvolvimento territorial, na presente dcada, no vem ainda alcanando a mesma repercusso, apesar dos avanos que contm ou insinua. Comparando-se o relativo sucesso da primeira iniciativa com os impasses vividos pela segunda, torna-se inevitvel perguntar acerca das razes que respondem pela emergncia e pelo sucesso destas instituies e polticas. Quais so as interdependncias entre elas e o ambiente institucional no qual se inserem, que lhes limita o alcance e o sentido? Qual a dinmica de interesses capaz de levar criao de instituies e adoo de polticas mais inovadoras e condizentes com o sentido contemporneo da ruralidade? Responder a estas questes torna-se fundamental para que se possa aprender mais sobre as fontes da mudana e, com isto, pensar as possibilidades de criao de instrumentos de induo ao desenvolvimento para um amplo espao geogrfico, onde vive um contingente nada desprezvel de pessoas. O terceiro tema, por fim, relativo condio de agricultor sob a nova ruralidade. A importncia econmica deste segmento social tende claramente a declinar. Mas seu valor social, embora dividindo o protagonismo local com novos segmentos, ainda deve permanecer relevante. Os impasses em torno das reformas das polticas na Unio Europeia e nos Estados Unidos so a face mais visvel disto. No entanto, ser agricultor no limiar do sculo XXI guarda muito pouca relao com o que significava a mesma opo duas ou mais geraes atrs. As implicaes para a forma de conduo da vida eram antes muito mais rgidas que hoje. Se antes ser agricultor implicava uma opo por maior isolamento e falta de acesso a certos confortos tidos como tpicos da vida urbana, esta uma restrio que pesa cada vez menos nos tempos atuais. Se antes bastavam os conhecimentos relativos s lides com a terra, transmitidos informalmente de uma a outra gera12. preciso registrar que no se trata de afirmar que essa uma contradio insanvel, mas sim de constatar que os custos embutidos no modelo hoje adotado podem, certamente, ser minimizados com a adoo de prticas mais adequadas de produo e conservao ambiental.

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o, hoje necessrio mobilizar mais e novos recursos em escala crescente, assim como introduzir tcnicas de produo, gesto e acesso a mercados que demandam novas habilidades. O reconhecimento desta situao e das formas pelas quais tais populaes vm conseguindo recriar seus padres de reproduo social algo importante no s para atualizar o conhecimento cientfico perante estes novos contedos sociais, das quais as estratgias familiares so a um s tempo resultante e resultado, mas tambm para se questionarem os contornos a partir dos quais so pensadas as iniciativas pblicas a elas direcionadas. Para ficar em apenas um exemplo, mencione-se que um grande dilema do debate pblico brasileiro continua a ser a pertinncia de um amplo programa de reforma agrria. Contudo, os termos do debate, tanto da parte dos que reivindicam uma ao nesta direo como do ponto de vista dos que a criticam por obsolescncia, permanecem presos a um sentido que o mesmo h quase um sculo: uma viso agrria da reforma agrria. As polticas para as famlias de agricultores ou para dilemas histricos como a questo fundiria no teriam que ser repensadas luz da mudana do estatuto do conflito agrrio e da emergncia de uma nova ruralidade?
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CAPTULO 9

PolTiCA AGrColA No BrASil: SuBSdioS E iNvESTimENToS

Geraldo SantAna de Camargo Barros*

1 iNTroduo 1.1 Poltica agrcola em perspectiva

O desempenho atual da agropecuria no Brasil, como em qualquer pas, , em boa parte, resultado de polticas implementadas no passado mais ou menos distante, h algumas ou muitas dcadas. O presente pode refletir at uma longa evoluo histrica da economia, que no Brasil costumeiramente interpretada na forma de ciclos, cada qual vinculado, fundamentalmente, a um tipo de atividade econmica, conforme mostrou Roberto C. Simonsen (2005).1 Consequncias e resqucios maiores ou menores do perodo colonial, das sesmarias e da escravido, permanecem. Mudanas iniciadas no sculo XIX ainda no se concluram. A industrializao foi o objetivo ltimo do desenvolvimento brasileiro, provavelmente desde aquele sculo. A retomada mais consistente do processo ocorre na era Vargas, nos anos 1930. Ressalte-se que a agricultura tinha papel de destaque, mormente com a chamada Marcha para o Oeste, de 1943, para ocupao das fronteiras geogrficas, marcada por uma sucesso de conflitos por terra entre contingentes de agricultores e trabalhadores vindos de muitas partes do Brasil (MARTINS, 1989). No caso brasileiro, pode-se dizer que uma poltica agrcola na forma de um feixe estruturado de instrumentos especficos (polticas) para interferncia nos mercados de produtos, fatores de produo, insumos e crdito passou a ser acionada a partir dos anos 1960. Embora tenha vivenciado mudanas importantes, este conjunto

* Professor titular e coordenador cientfico do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada (Cepea) da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz/Universidade de So Paulo (ESALQ/USP). 1. Ver tambm: Fundao Getlio Vargas/Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil (FGV- CPDOC). Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/nav_gv/htm/6Cenario_socio_cultural/Visoes_do_Brasil.asp>.

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manteve certa continuidade ao longo do tempo. Esto a as polticas de crdito, preos, estoques, polticas comerciais, de tecnologia e de infraestrutura. Esto tambm as polticas voltadas para o mercado de trabalho e para o de terras. Em geral, todas estas polticas tendem a ter impactos diferenciados no curto, mdio e longo prazos. Como regra, quando da proposio/formulao e implementao dessas polticas, as avaliaes que se fazem tomam por base percepes de condies estruturais variadas. Assim, a poltica agrcola concebida em torno dos anos 1960, focada na modernizao, foi intensa e extensamente debatida na literatura especializada. Segundo alguns estudiosos, ela era acertada ao visar modernizao, que ao aumentar produtividade e reduzir custos terminaria por beneficiar a sociedade como um todo, especialmente os mais pobres. Para outros, iria agravar os problemas: a estrutura agrria marcada pela acentuada concentrao da propriedade, com latifndios e minifndios, era um empecilho ao desenvolvimento, mantendo a pobreza e a desigualdade, alm da carncia de produo e da carestia.2

Alves e Pastore (1980) assim caracterizaram a poltica agrcola ento


formulada: i) como sendo voltada para a produo; ii) contando com aumento de rea e principalmente de produtividade para garantir sustentabilidade; iii) viabilizando a modernizao com apoio de preos mnimos, crdito, pesquisa e extenso; e iv) tendo a reforma agrria carter limitado a regies onde a estrutura agrria fosse impeditiva da modernizao. Os estmulos para o setor eram ademais interpretados como uma compensao necessria poltica macroeconmica que, por meio de cmbio sobrevalorizado e outros instrumentos de controle, favorecia a industrializao em detrimento da atividade agropecuria. Relevante tambm foi o aumento dos investimentos em pesquisa agropecuria, com a implantao de um sistema nacional liderado pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), com o apoio dos programas de desenvolvimento regionais, e que levaria ao processo de utilizao do Cerrado, graas criao e adaptao de tecnologias para solos pobres e cidos, at ento considerados pouco produtivos e antieconmicos. Os princpios da revoluo verde, intensiva no uso de mecanizao e produtos qumicos por variedades para este fim desenvolvidas, entram firmemente na agricultura brasileira. A soja, vinda do Sul do pas, logo se destaca, assumindo o papel de liderana no complexo agroindustrial brasileiro.

2. muito difcil fazer justia a todos os autores importantes que participaram desse debate. Mencionem-se aqui, a ttulo de exemplo: Prado Jr. (1981), Rangel (1962), Schultz (1965), Smith (1969), Schuh (1975), Furtado (1982), Nichols (1967), Delfim Netto (1969), Paiva (1971), Alves e Pastore (1980). Ver tambm a resenha de Santos (1988). Para uma avaliao da taxao decorrente do cmbio, polticas comerciais e controles de preos, ver Oliveira (1984).

Poltica Agrcola no Brasil: subsdios e investimentos

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medida que se implementava a poltica e o setor crescia significativamente (5% ao ano de 1965 a 1980), acumulavam-se crticas no somente por se relegar a segundo plano a questo agrria, mas tambm por se distorcer a alocao de recursos, conforme salientaram Sanders e Ruttan (1978). Os subsdios de preos e de crdito afastavam as decises dos produtores das condies timas de Pareto. Como mostrou Rezende (2001), os preos mnimos no refletiam os custos logsticos e, assim, levavam a uma ocupao espacial antieconmica; as taxas de juros subsidiadas induziam mecanizao excessiva. Rezende (2006b) discute as distores no mercado de trabalho decorrentes da legislao agrria. Graham, Gaultier e Barros (1987) apontam o crdito subsidiado como o mais importante instrumento de poltica de curto prazo, com volumes comparveis, na dcada de 1970, ao valor bruto da produo agropecuria. Os produtores menores teriam menos acesso a estas polticas, o mesmo podendo-se dizer das atividades voltadas para o mercado interno. Enquanto o emprego total agrcola caa, sua sazonalidade aumentava. A distribuio de renda na agricultura se tornava mais desigual (HOFFMANN, 1992). Subsdios aos preos e ao crdito foram reduzidos fortemente a partir dos anos 1990, com a criao de novos instrumentos de interveno nos mercados e, tambm, com a reduo da inflao (BARROS, 2000).
1.2 Subsdio ou investimento

As avaliaes dos resultados da poltica podem divergir em funo do prazo considerado; possvel que polticas recomendadas num determinado instante tornem-se indesejveis em outro, e vice-versa. Por exemplo, um subsdio via crdito ou preo pode, num primeiro momento, ser julgado indesejvel, por distorcer a alocao de recursos. Mais tarde, pode vir a ser encarado como tendo se mostrado, afinal de contas, desejvel, porque viabilizou a mudana tecnolgica levando a ganhos de produtividade, a qual se completou com investimentos pblicos, e com a atrao de investimentos privados. Estas mudanas podem criar outras condies estruturais, de tal sorte que aquelas polticas passem a ser vistas positivamente. o caso das polticas que permitiram o desenvolvimento do Cerrado: a princpio tinham o efeito de distorcer a alocao de recursos, induzindo a produo numa regio na qual os custos produtivos no viabilizavam seu transporte at os grandes centros de consumo e/ou portos de exportao. Graas a estas polticas, especialmente aos avanos tecnolgicos alcanados, aos investimentos em infraestrutura e ao empreendedorismo do produtor, os resultados colhidos so, sob muitos aspectos, positivos. Hoje, h propostas de que a experincia do cerrado brasileiro seja replicada em outras partes do mundo, como a frica.

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A Agricultura Brasileira

Uma proposta est apresentada em estudo do Banco Mundial. Seus autores justificam a pesada interveno do Estado, que tal proposta pressupe, com base em conceitos de vantagem comparativa e custos de oportunidade, considerados num contexto mais dinmico. Fazem distino entre: i) vantagem comparativa (produzir onde os custos de oportunidade so menores) e vantagem competitiva (produzir onde os custos financeiros so menores, considerando impostos e subsdios); e ii) vantagens comparativas de natureza esttica (dada a dotao natural de recursos) e dinmica (decorrente de investimentos pblicos em infraestrutura, tecnologia, educao etc., os quais mudam a dotao natural de recursos, e da criao de instituies que definem propriedade e posse de terra, por exemplo). No estudo, um dispndio pblico considerado subsdio quando o custo de produo se mantm menor somente enquanto a transferncia se mantm; os custos voltam ao patamar inicial quando o subsdio retirado. Quando os custos continuam menores mesmo aps o fim da transferncia, esta passa a ser denominada investimento pblico. Percebe-se, assim, que a rigor a distino entre as duas categorias de transferncia somente se d a posteriori. Ex ante pode-se apenas argumentar a favor de uma ou outra categoria, considerando evidentemente expectativas e incertezas inerentes aos resultados da poltica.3 By this definition, the payment by the government of a portion of a farmers fertilizer costs would be a subsidy if, when the payment ended, the opportunity cost of producing the crop on which the fertilizer was applied remained unchanged. However, if the subsidy allows the farmer to learn about and adopt a new costreducing technology (for example, a new fertilizer-responsive variety) or input suppliers to achieve economies of scale in distribution, the government payment would represent an investment because these changes represent permanent changes in the opportunity costs of producing a good. The difficulty in distinguishing between subsidies and investments ex ante leads to much confusion in the debate about subsidies and comparative advantage (WORLD BANK, 2009, p. 37). Em suma, vantagens comparativas podem ser criadas por meio de investimentos, pblicos inclusive, que elevem a produtividade dos fatores de produo: infraestrutura, capital humano, cincia e tecnologia so os mais mencionados. Em geral a adoo e implementao de tal estratgia num projeto nacional, por exemplo pressupem um aparato institucional propcio; ou seja, a sociedade h que se estruturar, armando-se de arcabouo legal que respalde uma competente governana, a qual otimize o uso dos seus recursos para o alcance de metas de
3. Ver tambm Unger (2007), Porter (1998), Abbott e Bredahl (1994). Para Unger, a vantagem comparativa sempre construda pela colaborao entre os setores pblico e privado. Abbott e Bredahl enfatizam o papel da tecnologia, estrutura industrial e infraestrutura, e da poltica de regulao. Porter refere-se competitividade, que decorre de investimentos em educao, infraestrutura, aproveitamento de economias de escala e de aglomerao, estratgias concorrenciais etc.

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desenvolvimento. Mecanismos eficientes e social e politicamente pactuados de taxao, subsdio e investimentos, e transferncias de renda e patrimoniais, devem ser criados e postos em uso. Tais instrumentos, que numa perspectiva de curto prazo poderiam ser rotulados como causas de distores e de perda de bem-estar social, examinados sob tica de longo prazo, so portadores de mudanas nas vantagens comparativas dos pases. Analisar a poltica agrcola, por sua vez, envolve uma multiplicidade de aspectos, tendo em vista seus variados objetivos. Muitas vezes as polticas so avaliadas considerando objetivos que no existiam ou no eram prioritrios poca da sua proposio. Os atuais objetivos relacionados ao meio ambiente so exemplos clssicos. Assinale-se, entretanto, que a fora motora por trs da concepo da poltica agrcola brasileira no passado foi o apoio estratgia de desenvolvimento por intermdio da industrializao via substituio de importaes. Do ponto de vista atual, considerando o conjunto de temas que preocupam a sociedade moderna, o objetivo maior da poltica agrcola seria, em sntese, contribuir para que seu desempenho colabore para o desenvolvimento econmico e social do pas. Isto ocorreria da seguinte maneira: promovendo-se o acesso da populao alimentao e energia e gerando-se divisas que atenuem as restries externas; assegurando-se, ao mesmo tempo, condies satisfatrias de vida e perspectivas de progresso socioeconmico aos produtores rurais, mediante o uso sustentvel dos recursos naturais.
1.3 democracia e grupos de interesse

George Stigler, em sua obra Teoria da regulao econmica, de 1971, afirma que os polticos, quando no governo, tendem a maximizar o suporte poltico para a reeleio, levando em conta os benefcios recebidos por grupos de interesse resultantes da tomada de certas medidas e o custo que estas medidas acarretam para a sociedade como um todo. Grossman e Helpman (1994) propuseram uma anlise mais ousada destas questes num artigo intitulado Vende-se proteo. Partem da seguinte observao: Quando questionados por que o livre comrcio to frequentemente pregado e to raramente praticado, os economistas culpam a poltica. Nas democracias representativas, os governos desenham as polticas em resposta no somente s preocupaes do eleitorado em geral, mas s presses dos grupos de interesse. Vrias observaes devem ser feitas a respeito do processo de gerao das polticas. Em primeiro lugar, no adianta tentar tapar o sol com a peneira. Grupos de interesse organizados existem e fazem parte do sistema democrtico. O pior que se faz ignorar ou ocultar sua ao; o melhor seria institucionalizar o lobby a prtica de atuar legalmente para convencer deputados e senadores, alm de autoridades do Executivo, para aprovarem ou implementarem determinadas medidas. Em segundo lugar, se o governo inclina-se a atender ao interesse de

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A Agricultura Brasileira

grupos organizados, resta aos demais segmentos da sociedade organizarem-se tambm, a fim de formarem blocos com capacidade de arregimentar volume significativo de votos para habilit-los influncia poltica. No Brasil, onde prevalece o sistema presidencialista de coalizo, no qual o presidente tem optado por constituir base parlamentar de apoio com amplo espectro poltico, abrem-se oportunidades mais efetivas para grupos de interesse os mais variados, independentemente de qual seja o partido poltico no poder. Fora do governo, a forma de atuao poltica dos mais diretamente envolvidos (stakeholders) nas atividades agropecurias altera-se nos anos 1980, no limiar da redemocratizao, afastando-se em certa medida ou indo alm das organizaes formais de sindicatos e federaes, dependentes de verbas obtidas compulsoriamente do governo. So os casos da Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA), de um lado, e da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), de outro, ambas de 1963-1964. nos anos 1980, mais precisamente em 1984, que se constitui o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST),4 com o objetivo de acelerar a reforma agrria e o acesso terra, tendo na ocupao de propriedades seu principal instrumento. Em 1985, por seu turno, fundada a Unio Democrtica Ruralista (UDR), de base patronal, cuja atuao poltica centrava-se especialmente na oposio reforma agrria. A UDR se dissolve em 1993; segue-se uma reestruturao da chamada bancada ruralista no Congresso Nacional, com forte atuao nas questes de interesse da agricultura e do agronegcio.5 A Associao Brasileira de Agribusiness (ABAG) pretende focar mais na cadeia produtiva. Criada em 1993, busca agregar (...) produtores de insumos, agricultores, processadores industriais de alimentos e fibras, traders, distribuidores e ncleos afins das reas financeira, acadmica e de comunicao .6 De certa forma, porm, tais grupos chegaram tarde festa. Nos anos 1980, esgotado o flego do milagre econmico, comea um perodo longo de baixo crescimento, no qual a Unio perde sua capacidade de investir ou de induzir o investimento, a substituio de importaes completa mais uma etapa e fica sem rumo, a economia perde o flego, consistindo o foco da poltica econmica no combate inflao e aos problemas da dvida externa. Os gastos pblicos na agricultura conseguem se expandir at 1987 ano do recorde de compras e de estoques do governo. Gasques et. al. (2006) avaliam que naquele ano foram aplicados na agricultura quase 12% do oramento federal; nos anos 2000 esta cifra situa-se entre 1% e 2%. O crdito rural, por sua vez, havia atingido seu pico em
4. Ver <http://www.mst.org.br> e <http://mda.gov.br/arquivos/estatisticas-rurais-2008.pdf>. 5. Ver <http://egal2009.easyplayers.infoaraea06/6050_Cardoso_Berriel_maycon.doc>. A geopoltica do patronato rural brasileiro: uma anlise do patronato rural. 6. Disponvel em: <http://abag.technoplanet.com.br/site/item.asp?c=kyuj=94>

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1979, seguindo em queda at o incio dos anos 1990, quando chegou a apenas algo entre 10% e 20% de seu valor do final dos anos 1970. O peso da redemocratizao reflete-se no maior empenho do Estado para combater duas das maiores doenas da economia brasileira: a inflao e a concentrao de renda com pobreza. De um lado, o Plano Real e medidas macroeconmicas complementares reduziram a inflao a nveis socialmente tolerveis. De outro, iniciou-se a tomada de medidas de combate pobreza mais focadas e com recursos mais definidos. Embora j no incio do regime militar tenham sido criados o Estatuto da Terra e o Estatuto do Trabalhador Rural, nos governos de Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso tomam-se as iniciativas para se institucionalizarem polticas de financiamento especial voltadas para os pequenos produtores, atendendo-se a reivindicao que remonta ao perodo da assembleia constituinte (1986-1988) do movimento sindical (Central nica dos Trabalhadores CUT e CONTAG). A integrao internacional parecia infligir perdas especialmente a estes produtores mais frgeis economicamente. O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) criado em 1995. O Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA), voltado para a pequena agricultura e incorporando o programa de reforma agrria, criado em 1999, como um desmembramento do Ministrio da Agricultura.7 Estas iniciativas acabaram institucionalizando na agropecuria nacional a dualidade entre agricultura familiar e comercial, esta ltima tambm referida por muitos como agronegcio. Se tem o mrito de fortalecer os pleitos dos pequenos produtores, no priorizados historicamente, tal institucionalizao, com caractersticas exclusivistas em dois ministrios em confronto e competio por recursos , no favorece a criao de uma estratgia articulada capaz de apoiar ambas as categorias de produtores, contornando possveis excessos para qualquer dos lados. Durante os anos 1990, reforma-se o sistema previdencirio rural: os trabalhadores rurais so includos dos pontos de vista administrativo e institucional no Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) (SCHWARZER, 2000). Estabelecem-se o piso dos benefcios em um salrio mnimo e a idade de aposentadoria em 60 anos para homens e 55 para mulheres (cinco anos menor do que para o trabalhador urbano), adequando-se realidade rural a comprovao da contribuio. O financiamento provm de arrecadao sobre produo comercializada.8
6. Conforme Gasques et. al. (2006), do incio dos anos 1980 ao incio da dcada de 2000 os dispndios da Unio na funo Organizao agrria evoluram de 1,6% para 30,5%. Desde o ltimo pico de gastos em 1995, os recursos para Agricultura caram 57%, enquanto os destinados a Organizao Agrria cresceram 10%. 7. Grosso modo, a soma das contribuies da previdncia rural andaria na casa dos R$ 41 bilhes e a arrecadao em torno de R$ 6 bilhes, para o ano de 2008. O Tesouro teria feito um aporte de R$ 35 bilhes. Ver <http://www. previdenciasocial.gov.br/vejaNoticia.php?id=34382>.

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Estima-se em 7,8 milhes o nmero de beneficirios.9 De grande impacto foi ainda a Lei Orgnica de Assistncia Social Loas (Lei no 8.742, de 07/12/1993), dispensando a contribuio para idosos (mais de 65 anos, atualmente) e deficientes, nos casos de renda familiar per capita inferior a um quarto do salrio mnimo. Desde 1996, os recursos provm do Tesouro Nacional, e existem 3,4 milhes de beneficirios urbanos e rurais. Programa de grande notoriedade, o Bolsa Famlia beneficia quase 12 milhes de famlias; como a maioria dos pobres acha-se no meio rural, principalmente do Nordeste e do Norte, onde predomina a ao do programa, seu impacto no campo deve ser significativo.10 Como mostra Paes de Barros (2006), houve uma melhoria da distribuio de renda no Brasil, graas a programas que integravam assistncia econmica a metas educacionais e de sade. Saliente-se, no entanto, que a taxa de crescimento econmico era ainda muito baixa, em virtude dos juros altos, dos ajustes fiscais em andamento e do peso da dvida externa. O governo Lula absorve aquele conjunto de medidas e lhes d continuidade, alm de ampliar substancialmente os instrumentos de transferncia de renda. Depois de uma dcada, as medidas macroeconmicas do indicaes de que podem ter movido o Brasil para novo patamar de crescimento econmico potencial, a conferir nos prximos anos. Resta ainda um longo caminho para recuperar o potencial de investimento do setor pblico, mormente em infraestrutura, em parceria com o setor privado. Permanece o desafio de aumentar a renda per capita com o aumento da produtividade via educao e tecnologia e apoio ao empreendedorismo. Os problemas ambientais vm ganhando relevncia na opinio pblica e nas polticas em geral e agrcola em especial. O desmatamento e as consequentes mudanas climticas passam a ser levados em conta mais explicitamente nas decises dos formuladores de polticas. Explicitam-se conflitos entre o avano da produo e da distribuio de terras e a degradao dos solos e o desmatamento. Como ser distribudo entre os stakeholders o nus dos ajustes em relao a uma agropecuria ambientalmente adequada? Fica clara a necessidade por razes de rentabilidade da agropecuria e de competitividade internacional de grandes e massivos investimentos em infraestrutura de energia e logstica, que so integrados no governo Lula no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). O programa esbarra com frequncia nos entraves ambientais e recebe crticas quanto proficincia de sua execuo.

8. Ver <http://:www.apacef.com.br/plantao/junho_24_09c.html>. 9. Ver <www.mds.gov.br/noticias/bolsa-familia-influi-no-aumento-da-renda-na-zona-rural>.

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2 dA AGroPECuriA PArA A SoCiEdAdE 2.1 A agricultura responde aos desafios da tecnologia, da oligopolizao e do protecionismo

O perodo que vai de meados dos anos 1970 aos dias de hoje incluiu mudanas drsticas nos condicionantes do desempenho do setor agropecurio e do agronegcio em geral no Brasil. Por um lado, os programas pblicos de apoio perderam recursos e intensidade e, por outro, houve maior integrao econmica do pas ao resto do mundo. Sendo limitado o apoio interno e com a economia domstica crescendo pouco, a evoluo do mercado externo tinha determinante influncia na rentabilidade dos setores diretamente ligados ao comrcio internacional e, indiretamente, dos demais setores e tipos de agricultura. O grfico 1 mostra a impressionante queda real de cerca de 75% nas cotaes em dlares dos preos mundiais dos alimentos nos 35 anos a contar de 1975, fato que se repete internamente para produtores e consumidores. Certa reverso de tendncia se deu em 2007-2008, por ocasio da crise das commodities. Focando, por enquanto, no cenrio externo, pelo menos trs fatores parecem compor o quadro que levou a to expressiva queda de preos: i) a concentrao mundial das empresas que operam a jusante e a montante da agropecuria; ii) o forte protecionismo dos pases mais ricos sua agropecuria; e iii) a impressionante elevao da produtividade no perodo, em escala mundial.
GRFICO 1 Evoluo dos preos agrcolas no Brasil, e dos alimentos no Brasil e no mundo 1960-2008 (US$)

Fonte: FGV, Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe), Fundo Monetrio Internacional (FMI) . Elaborao do autor.

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No grfico 2, mostra-se a evoluo da margem (spread) entre os preos internacionais de commodities e os preos no varejo de seis pases desenvolvidos (MORISSET, 1998). Esta margem cresceu entre 83% para os EUA e 166% para o Japo, nos 25 anos aps 1970. O principal efeito deste fenmeno uma presso baixista nos preos recebidos pelos pases produtores em decorrncia de seu efeito de conteno na evoluo do consumo. Duas possveis explicaes para o fenmeno so discutidas pelo autor: i) barreiras comerciais e poltica de dois nveis de preos entre produtores e consumidores (two tier system); e ii) atuao dos oligoplios das empresas envolvidas no comrcio, que no ajustaram a capacidade de processamento ao aumento da produo mundial, criando um bloqueio na transmisso de preos (bottleneck effect), em que elevaes de preos so internalizadas mais intensamente do que quedas de preos. No fica claro qual hiptese mais plausvel.
GRFICO 2 margens entre preos internacionais de commodities e seus preos domsticos (1970-1994)
ndice: 1990=100

Fonte: Morisset (1998).

Queda correspondente de preos mais de 60% nos mesmos 35 anos aps 1975 experimentaram tambm os produtores brasileiros, como tambm indica o grfico 1. Atesta a competitividade da agropecuria brasileira o fato de que ela tenha no somente se mantido, como crescido bastante neste perodo. Outro aspecto importante tem a ver com o papel dos demais segmentos das cadeias produtivas: agroindstrias e distribuio. Farina e Nunes (2004), embora reconheam a importncia dos ganhos de produtividade da agricultura como atores explicativos da reduo de preos dos alimentos ao produtor no perodo de 1994-2001, asseveram que estes no foram os principais responsveis pela queda de preos dos alimentos ao consumidor (grfico 1). Para estes estudiosos, o setor agroindustrial contribuiu mais significativamente para a estabilidade de preos do que o setor agrcola.

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digno de nota que essas redues de preo viabilizadas pelos aumentos de produtividade tenham sido repassadas aos consumidores, a despeito da concentrao dos mercados agroindustriais e varejistas. Mais significativo ainda que estes agentes de mercado tenham contribudo para redues de preos que vo alm das observadas para o produtor rural. um sistema de transferncia de renda no somente dos produtores, mas do agronegcio11 como um todo, aos consumidores. claro que, ao mesmo tempo, cresce em termos reais a renda da populao mais pobre, abrindo novas oportunidades de consumo a serem exploradas pelo varejo em geral e pelo prprio sistema financeiro Quanto ao comportamento da produtividade, o grfico 3 evidencia este fenmeno para os Estados Unidos, onde a produtividade total dos fatores (PTF) na agropecuria cresceu 150% de 1948 a 2004 e 68% de 1975 a 2004. Neste ltimo perodo, a PTF dobrou no Brasil (grfico 4). O crescimento da produo agropecuria ultrapassou de longe o crescimento populacional (grfico 5). Na Amrica do Sul, como mostra o grfico 6, o Brasil liderou os ganhos de produtividade com 3,38 % a.a., seguido de perto pela Argentina.
GRFICO 3 Evoluo da produo, do uso de insumos e da produtividade total de fatores EuA (1948 a 2004)
Indce: 1948 =100

Fonte: ERS/USDA, EB-9.

10. Agronegcio aqui definido como um setor econmico que envolve os segmentos de insumos para a agropecuria, produo de matrias-primas agropecurias, processamento destas matrias-primas e distribuio at o consumidor final ou para exportao. No se faz distino entre categorias por tamanho, tecnologia etc. dos participantes das cadeias produtivas.

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A Agricultura Brasileira

GRFICO 4 Evoluo da produo, do uso de insumos e da produtividade total dos fatores Brasil (1975 a 2005)
ndice: 1975=100

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Ipea.

GRFICO 5 ndices de produo e de populao Brasil (1975-2008)


ndice: 1975=100

Fonte: IBGE, Ipea.

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GRFICO 6 Produtividade total na agricultura Amrica do Sul (1972-2002)

Fonte: Munich Personal RePec Archive (MPRA), n. 9669. Disponvel em: <http://mpra.ub.uni-muenchen.de>.

2.2 os limites do crescimento: conciliar tecnologia e questes ambientais

Recorde-se que, tendo havido substancial queda de preos e aumento de produo, algumas importantes instituies, aparentemente, deram por concludo o esforo para o aumento da disponibilidade de alimentos. Nada mais longe da verdade: algo prximo a 1 bilho de pessoas ainda no possuem o padro mnimo necessrio de alimentao. Ainda mais, a crise de commodities que, ao sinalizar para uma reverso de tendncia, assombrou o mundo de 2007 at meados de 2008, pelo nvel alcanado por seus preos, pode ter sido um simples ensaio do que ocorreria caso o padro acelerado de crescimento mundial fosse retomado, uma vez ultrapassada a crise financeira de 2008-2010. A este respeito, no grfico 1, podem-se ver os dados para anos mais recentes. Nota-se que, mesmo com a crise, os nveis de preo dos alimentos nem se aproximaram daqueles dos anos 1970. No fora o aumento grande de produo, graas produtividade muito maior do que h quase 40 anos, no teria sido possvel alimentar uma populao como a atual. Uma advertncia muito sria precisa, porm, ser levantada quando se trata do padro de crescimento mundial. A crise de commodities de 2007-2008 indica que alguma limitao precisa ser imposta ao ritmo do crescimento econmico global; no a reedio das previses sombrias de Malthus embora haja sinais claros da proximidade da exausto dos recursos naturais ambientais, com mais do que simples ameaas flora, fauna, gua e recursos minerais em geral. Felizmente, a preocupao com a poluio e as mudanas climticas dos sinais claros de ter chegado aos tomadores de deciso mundial. Todavia, no est claro que esta preocupao j seja proporcional gravidade com que se afigura a situao. A reao racional a essa situao deveria ser integrada em duas direes: i) preservao, com severidade, dos recursos naturais, impondo os custos reais aos que os desperdiam; e ii) ao preventiva visando preparao para dias mais difceis mormente no tocante mudana climtica e suas consequncias.

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A Agricultura Brasileira

2.3 A agropecuria d contribuio substancial sociedade

Comparando-se a queda de preos com o aumento de produtividade no Brasil, percebe-se que no houve uma perfeita compensao: o efeito lquido foi uma queda de 20% na rentabilidade da produo. Ou seja, os produtores perderam renda, a despeito do grande aumento da produtividade. Isto significa que os produtores que no conseguiram adotar as tecnologias que se tornaram disponveis ficaram ainda mais vulnerveis, muitos deles deixando a atividade, como os dados censitrios apontam. Uma caracterstica importante da agropecuria brasileira , portanto, o crescimento da sua produtividade total (PTF). Grande parte destes ganhos tem sido atribuda aos investimentos em cincia e tecnologia agropecuria, com destaque para os realizados pela Embrapa. O grfico 7 mostra que esta instituio contou, em mdia, com recursos da ordem de R$ 1 bilho por ano desde os anos 1980, sendo projetada uma recuperao aps queda havida nos anos 2000. A meta alcanar R$ 1,5 bilho em 2010, como parte do PAC.
GRFICO 7 oramento anual da Embrapa (1974-2007), com projeo at 2010

Fonte: EMBRAPA/DAF. Nota: Valores corrigidos pelo IGP-DI 2007= LOA + Crditos.

Para que se aquilate melhor a evoluo e a contribuio da agropecuria, apresentam-se, no grfico 8, valores do produto interno bruto (PIB) do Brasil como um todo e do agronegcio em particular. Avaliado a preos constantes, o PIB do agronegcio tem oscilado entre 30% e 34% do PIB brasileiro, tendo o pico sido alcanado em 2003.

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GRFICO 8 PiB do Brasil e do agronegcio (1995-2008)


(a preos constantes de 2008)

Fonte: IBGE;Cepea-USP.

No grfico 9, apresentado o PIB somente da agropecuria dentro da porteira sob duas condies: a preos constantes (se os preos reais fossem, todos os anos, os de 1995, referido como produto) e a preos reais de cada ano. Esta ltima medida reflete, alm do volume, tambm a evoluo dos preos reais dos bens agropecurios. O segmento vermelho de cada barra corresponde parte do PIB da agropecuria transferido sociedade devido a mudanas de preos. No perodo de 1995 a 2008, esta transferncia somou R$ 641 bilhes (a preos de 2008), ou cerca de US$ 416 bilhes, o que correspondeu a 22,6% do PIB a preo constante gerado pela agropecuria no perodo. A transferncia aqui computada refere-se etapa mais suave de queda de preos para o perodo de 1975 a 2006, conforme se pode observar no grfico 1.
GRFICO 9 PiB da Agropecuria (1995-2008)
(a preos constantes reais de 2008)

Fonte: Cepea/USP.

No grfico 10, compara-se, como referncia, a evoluo anual e a acumulada, a partir de 1995, das transferncias da agricultura. A dvida agrcola era

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A Agricultura Brasileira

avaliada, em 2008, em perto de R$ 130 bilhes, ou 20,3% das transferncias acumuladas no perodo. Embora os custos da dvida tenham forosamente sidos pagos ao contribuinte, vale observar que o investimento na agropecuria levou a menores preos, reduzindo bastante sua rentabilidade privada.
GRFICO 10 Transferncia anual e acumulada da agropecuria para a sociedade Brasil (1995-2008)

Fonte: Cepea-USP, Rezende(2006a).

No grfico 11, decompe-se a transferncia em interna (TI) e externa (TE). Percebe-se que no acumulado do perodo a agropecuria, que transferira R$ 462 bilhes sociedade brasileira, viu-se parcialmente compensada com uma transferncia externa (isto , vinda do exterior) acumulada de R$ 69 bilhes; assim, a transferncia lquida da agropecuria foi de R$ 393 bilhes. Ou seja, comercializar externamente parte de sua produo representou uma forma de atenuar o impacto da transferncia de renda que a agropecuria fez para a economia interna. Em outros termos, no perodo, os preos externos internalizados tenderam a subir, enquanto os domsticos caam. Deste processo o produtor rural brasileiro recebeu R$ 248 bilhes, decorrentes de maiores vendas a preos maiores. No se deve esquecer, ademais, de que no processo de transferncia de renda do exterior o pas recebeu um volume lquido de divisas de cerca de US$ 220 bilhes, correspondente ao saldo comercial do agronegcio acumulado no perodo.

Poltica Agrcola no Brasil: subsdios e investimentos

253

GRFICO 11 Transferncia acumulada da agropecuria para a sociedade e do setor externo para a agropecuria Brasil (1975-2009)

Fonte: Cepea-USP.

Coincidncia ou no, como mostra o grfico 12, os aumentos nominais de salrio mnimo converteram-se em aumentos reais a partir dos anos 1990, perodo de inflao controlada e preos dos alimentos estveis ou em queda. Esta uma das dimenses do recente progresso na distribuio de renda e reduo da pobreza, evidenciado por vrios autores, e do sucesso relativo dos programas de transferncia de renda das duas ltimas dcadas. O grfico 13 mostra a evoluo dos ndices de preos ao consumidor de So Paulo deflacionados pelo ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI). Nota-se que, por um lado, os custos de vesturios, despesas pessoais e alimentao ficaram abaixo da mdia; os custos de transporte, educao e sade, por outro lado, superaram a mdia. Com isso, conclui-se que outros segmentos produtivos tambm contriburam para as mudanas observadas na distribuio de renda havida aps o Plano Real.
GRFICO 12 reajustes nominais do salrio mnimo e tendncias do salrio mnimo real e do iPC Al Brasil (1975-2009)

Fonte: IBGE, Fipe, FGV. Elaborao do autor.

254

A Agricultura Brasileira

GRFICO 13 ndices de preos ao consumidor/Fipe-SP, deflacionados pelo iGP-di (1995-2009)

Fonte: Fipe, FGV. Elaborao do autor.

2.4 o retrato de 2006

Aps tantos percalos e tantas contribuies ao longo de sua histria, como se acha a base do agronegcio? As primeiras divulgaes dos resultados do Censo Agropecurio de 2006 mostram um panorama desolador para a maioria dos produtores rurais brasileiros. Dadas as condies de vida destes que permanecem no meio rural, no espanta a extino de nada menos que 12% dos estabelecimentos rurais entre 1985 e 2006, o que equivale a aproximadamente 630 mil. A mesma percentagem de queda se deu quanto rea dos estabelecimentos. O pessoal ocupado no setor caiu quase 30% ou 6,8 milhes de pessoas. A rea com estabelecimentos agropecurios foi reduzida. Em primeiro lugar, nota-se que a estrutura agrria pouco mudou, mantendo-se imensa concentrao na distribuio das terras. Quase um tero no auferiu receita alguma. Oitenta e dois por cento tm escolaridade baixa (39% dos agricultores no estudaram e 43% tm ensino fundamental incompleto); 85% dos trabalhadores rurais esto em pequenos estabelecimentos. O acesso ao financiamento demasiado baixo: entre os pequenos produtores, apenas 18% o conseguiram. O censo aponta para a quase ausncia do Estado no cumprimento de seu papel de apoio agropecuria, principalmente nas regies e entre produtores mais carentes. So alarmantes o grau de analfabetismo entre os agricultores, a ampla falta de orientao tcnica, e o acesso muito baixo ao crdito rural. Apesar de todo o esforo do programa de reforma agrria, os trabalhadores rurais ainda se concentram

Poltica Agrcola no Brasil: subsdios e investimentos

255

nos pequenos estabelecimentos. So, na maioria, trabalhadores da mesma famlia que no contam com terra suficiente que assegure condio de vida satisfatria.
3 CoNCluSES

A agropecuria e o agronegcio como um todo completaram um ciclo de mudanas, com muitos elementos de modernidade mesclados com atrasos estruturais histricos. Aps trs dcadas, fica caracterizada contribuio significativa do setor para a sociedade, que nele investiu pesadamente. A relao benefcio/custo dificilmente poder ser devidamente calculada. De qualquer forma, do lado dos resultados, apareceram produo muito maior, preos muito menores, e grandes volumes de divisas para o pas. Um aspecto nem sempre enfatizado a funo cumprida pelo setor na melhoria do nvel e da distribuio de renda no Brasil. Reflita-se sobre este ltimo aspecto. Entende-se aqui que no processo de redistribuio de renda e reduo de pobreza h no curto prazo como no caso recente do Brasil fatores atuantes do lado da demanda e do lado da oferta do produto gerado na economia. Assim, o controle da inflao assegura o poder mdio de compra da moeda. A transferncia de renda coloca disposio do pblico-alvo mais renda de poder de compra mais estvel. Entretanto, fica a questo dos preos relativos. Ao receber mais renda, o pblico-alvo vai us-la para a compra de bens e servios compatveis com seu padro de consumo. Se o uso da renda adicional for direcionado para bens cujos preos relativos estejam em alta, a transferncia de renda real no se dar. O possvel aumento de preos relativos desta categoria de bens e servios pode resultar de um processo de ajuste do seu setor produtor como queda de produtividade, crescimento da demanda internacional, por exemplo ou do prprio fato de a redistribuio de renda elevar a demanda pelos bens do setor. Assim, se os beneficirios do controle da inflao e dos programas de transferncia de renda dependem, em grande parte, da oferta de bens de origem agropecuria em especial de alimentos , para que a distribuio seja efetiva importante que os preos relativos deste setor no cresam no tempo em que se do as transferncias. Alis, se a produo estiver em crescimento com aumentos de produtividade, a distribuio poder ultrapassar as metas ao beneficiar o pblico-alvo com queda de preos relativos. Este parece ser o cenrio da experincia recente no Brasil. Pode-se ainda argumentar que, anteriormente ao Plano Real, embora tenha havido queda substancial de preos reais agropecurios, medidas tendentes a redistribuio de renda e reduo da pobreza como o salrio mnimo perdiam a eficcia ao serem depreciadas pela alta inflao. Aps o Plano, as medidas redistributivas se intensificaram, sua depreciao intensa deixou de ocorrer e, conforme se argumenta aqui, a oferta crescente de bens e servios consumidos pela maioria da populao contribuiu para a eficcia destas medidas.

256

A Agricultura Brasileira

Analisando-se o comportamento da agricultura brasileira, constata-se o que segue. 1) O setor respondeu lentamente, diriam muitos aos desafios de produzir alimentos e matrias-primas, como mostram as evolues de produo, produtividade, preos e divisas; sinais claros dos benefcios apareceram depois dos anos 1990; 2) A poltica agrcola demorada, concentrando renda e riqueza, com sacrifcio de muitos, entre eles a grande maioria dos produtores rurais contribuiu para tais resultados da forma como se deram; 3) Os produtores rurais carregaram e continuam carregando o nus de manter um sistema de produo em operao. Tal nus ainda mais pesado para os menores, o que se evidencia pela perda de terra ou pelo no acesso a ela, bem como pela falta de ao eficaz do poder pblico, a qual ainda hoje persiste; 4) Ao custo de tais ocorrncias, a sociedade brasileira conta hoje com um sistema agropecurio e agroindustrial competitivo e de extrema relevncia no contexto internacional; e 5) O Brasil, que j desempenha um papel estratgico, continuar a faz-lo ainda mais no futuro, por ser detentor de parte aprecivel do estoque mundial remanescente de recursos naturais. Saber usar este estoque de forma a preserv-lo para que seja acessvel tambm s futuras geraes o desafio maior pela frente.
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CAPTULO 10

A diFiCuldAdE dE mudAr: o CASo dA PolTiCA AGrColA No BrASil*

Guilherme Leite da Silva Dias**

1 iNTroduo

O Plano Real trouxe a estabilizao de preos nominais e a possibilidade de empresrios do setor agropecurio fazerem clculos financeiros de mdio e longo prazo. Entretanto, revelou-se uma crise de endividamento sem precedentes. Programas de refinanciamento com forte interveno do Tesouro Nacional, como o Securitizao I e II, para os pequenos e mdios devedores, e o Programa Especial de Saneamento de Ativos (Pesa), para os grandes, no foram capazes de estabelecer bases permanentes de financiamento. A partir de 2005, um novo ciclo de inadimplncia se consolidou, atingindo tambm o financiamento privado oferecido por fornecedores de insumos e empresas transnacionais que compravam safras por meio de contratos de entrega futura. A poltica agrcola reagiu com a criao de linhas de financiamento de longo prazo e de ttulos de captao de recursos no mercado de capitais (com incentivos fiscais), de acordo com um diagnstico dominante de que havia escassez de recursos e prazos. O objetivo deste captulo apresentar uma viso alternativa, segundo a qual a informalidade da empresa rural deixa os credores bancrios sem a informao mnima necessria para organizarem uma carteira de crdito sustentvel. Por seu turno, o credor privado, que trabalha com um nvel elevado de sonegao tributria,

* Verses anteriores deste texto receberam muitas contribuies do grupo de trabalho de poltica agrcola no Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) durante 2009. Desde o incio, houve a colaborao de Rosemeire Cristina dos Santos e, mais no final, de Renato Chonchon, ambos da Confederao Nacional da Agricultura (CNA). ** Professor da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP) e consultor da CNA.

260

A Agricultura Brasileira

fica com garantias de segunda ordem, recorrendo a instrumentos particulares de dvida, conhecidos como contratos de gaveta. Um grupo significativo de produtores que possuem patrimnio fundirio mais elevado adota estratgias temerrias de endividamento, contando com o clculo estratgico de que um elevado grau de inadimplncia pode ser vivel neste cenrio de informao incompleta. Nesse ambiente, os instrumentos tradicionais de poltica agrcola ficam impotentes, e as crises cclicas de crescimento so recorrentes. Enquanto uma reforma de carter institucional na poltica agrcola no ocorrer, esta situao persistir.
2 A FAlTA dE CoNFiANA rEvElAdA PElo CENSo AGroPECurio dE 2006

O Censo Agropecurio 2006, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), identificou a existncia de 5,175 milhes de estabelecimentos rurais, os quais ocupavam uma rea de 329,9 milhes de hectares (ha). O nmero de informantes sobre a atividade econmica um pouco menor. Para um valor total dos bens declarados de R$ 1,239 trilhes, existem 5,09 milhes de estabelecimentos, nmero 1,6% menor que o total de estabelecimentos identificados. O censo perguntou, tambm, sobre as despesas operacionais realizadas no ano de 2006: 4,79 milhes de estabelecimentos declararam as despesas realizadas, o que representa 7,4% de declarantes a menos. Apenas 3,62 milhes declararam a receita obtida com a venda dos produtos (30% de informantes a menos). So evidncias claras de omisso de informaes, causada pelo receio de que os rgos de fiscalizao do governo possam cruz-las, mesmo com a afirmao dos recenseadores do IBGE de que estes dados declarados para o censo so sigilosos.
TABELA 1 omisso de estabelecimentos declarantes
Estabelecimentos declarantes
rea total do estabelecimento Valor dos bens Despesas realizadas Receitas obtidas
Fonte: IBGE (2006). 5.175.489 5.090.960 4.794.079 3.620.670

Valor totalizado
329.941.393 1.238.572.593 111.295.626 121.833.136

Unidade
ha R$ mil R$ mil R$ mil

A questo sobre o valor da produo nos estabelecimentos tambm evidenciou fatos reveladores. As declaraes de receita obtida pela venda da produo vegetal e animal totalizaram R$ 121,8 bilhes, mas, considerando-se a diferena entre o produzido e o vendido, o valor da produo sobe para R$ 143,8 bilhes. Esta quantia bem menor do que a obtida por meio das estatsticas contnuas construdas com base nos preos recebidos pelos produtores, tais como as estatsticas elaboradas pela Confederao Nacional da Agricultura (CNA, 2006). Para o ano de 2006, a CNA estimou em R$ 172,3 bilhes o valor bruto da produo dos 25 principais produtos vegetais e animais.

A dificuldade de mudar: o caso da poltica agrcola no Brasil

261

Outro aspecto importante dessa omisso de informaes est na inexistncia de evidncias de um fenmeno desse tipo no censo de 1996. A tabela 2 indica um nvel de declarantes maior para as receitas que para as despesas em 1996. Apenas nos grupos de reas maiores ocorrem indcios de omisso de 3% a 4%.
TABELA 2 Confronto entre os censos de 1996 e 2006
2006 Receitas obtidas pelos estabelecimentos Estabelecimentos 1
Total Menos de 1 De 1 a menos de 2 De 2 a menos de 5 De 5 a menos de 10 De 10 a menos de 20 De 20 a menos de 50 De 50 a menos de 100 De 100 a menos de 500 De 500 e mais Produtor sem rea

1996 Receitas obtidas pelos estabelecimentos Estabelecimentos 4 Valor (R$ milho) 5

2006

1996

2006 Estab. c/ receitas

1996 Estab. c/ receitas

Despesas realizadas Despesas realizadas pelos pelos estabelecimentos estabelecimentos Estabelecimentos 6 Valor (R$ milho) 7 Estabelecimentos 8 Valor (R$ milho) 9

Valor (R$ milho) 3

Estab. c/ Estab. c/ despesas despesas 10


0,755 0,661 0,717 0,740 0,788 0,811 0,794 0,763 0,711 0,588 0,786

11
1,002 1,071 1,043 1,009 0,988 0,982 0,979 0,978 0,971 0,961 2,272

3.620.670 121.833 349.449 286.271 836.833 470.035 567.918 637.580 280.908 253.541 57.664 166.742 1.516 1.923 8.010 7.767 11.484 17.513 10.709 22.365 41.544 926

4.631.404 43.622.749 482.589 449.574 757.729 593.508 671.196 778.253 382.754 502.369 533.413 1.753.645 2.164.136 3.677.181 6.033.870 4.271.860

4.794.079 111.296 529.048 399.356 1.130.627 596.428 700.675 802.656 368.267 356.349 98.015 212.014 682 767 3.185 3.449 6.167 9.845 7.198 23.978 56.444 349

4.622.842 26.880.701 450.630 431.205 751.147 236.613 268.950 897.219

600.530 1.147.357 683.436 2.045.205 794.875 3.576.403 391.183 2.528.616 404.197 6.550.191 106.276 9.616.192 9.363 13.955

392.429 10.304.655 102.098 14.339.937 21.274 41.684

Elaborao do autor.

A anlise dos dados fornecidos pelo censo permite que se faa uma estimativa dos valores que se supe omitidos. O nmero de estabelecimentos que declararam seus bens e o valor destes esto na segunda e terceira colunas da tabela 3 adiante. Os valores esto desagregados por grupos de tamanho da rea total. Na coluna 8, apresenta-se a proporo entre o nmero de declarantes do valor dos bens (coluna 2) e o de declarantes das receitas (coluna 4). A proporo entre o nmero de declarantes do valor dos bens (coluna 2) e o de declarantes de despesas (coluna 6) consta na coluna 9. Assim, na primeira categoria de tamanho, o nmero de declarantes do valor dos bens 73,6% maior que o de informantes da receita obtida. Por sua vez, o nmero dos que declararam a receita obtida apenas 14,7% maior que o dos que declararam suas despesas. Na categoria de maior tamanho (acima de 500 ha), foram 74,6% a mais de estabelecimentos declarando o valor dos bens em relao aos que declararam receitas obtidas, mas somente 2,7% a mais que os que declararam as despesas realizadas. Observe-se que estes fatores tm um comportamento uniforme,

262

A Agricultura Brasileira

decrescendo conforme as categorias de tamanho aumentam, at atingir o grupo de 10 a menos de 20 ha, quando passam a crescer novamente. Com estes indicadores, pode-se fazer uma estimativa de um valor corrigido das receitas e das despesas (colunas 10 e 11 da tabela 3), na hiptese de que eles sejam boas estimativas dos valores omitidos na declarao feita para os recenseadores do IBGE. Tem-se um valor estimado para a receita obtida com a venda da produo dos estabelecimentos de R$ 184,1 bilhes, valor compatvel com as estimativas das sries contnuas de produo da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), do Levantamento Sistemtico da Produo Agrcola (LSPA/IBGE) e das secretarias estaduais de agricultura, uma vez que se referem a todos os produtos vegetais e animais, e no apenas aos principais. Note-se que, mesmo com esta correo, os valores estimados devem estar defasados, devido sonegao. possvel que os recenseados tenham subdeclarado os valores de receita obtida, por receio de cruzamento de dados com as declaraes de rendimento anual para o Imposto de Renda (IR).
TABELA 3 omisso de informaes e estimao de receitas e despesas
Valor dos bens dos estabelecimentos estabeleValor cimentos (R$ milho) Receitas obtidas pelos estabelecimentos estabeleValor cimentos (R$ milho) 4 3.620.670 349.449 286.271 5 121.833 1.516 1.923 Despesas realizadas pelos estabelecimentos estabeleValor cimentos (R$ milho) 6 4.794.079 529.048 399.356 7 111.296 682 767 1,736 1,545 1,147 1,107 Fator de expanso das Receitas 8 Despesas 9 Receitas estimadas Despesas estimadas

Valor Valor (R$ milho) (R$ milho) 10 184.086 2.633 2.970 11 115.648 782 849

1
Total Menos de 1 De 1 a menos de 2 De 2 a menos de 5 De 5 a menos de 10 De 10 a menos de 20 De 20 a menos de 50 De 50 a menos de 100 De 100 a menos de 500 De 500 e mais Produtor sem rea

5.090.960 1.238.573 606.808 442.148 6.812 8.118

791.778

29.344

550.562

6.087

731.271

2.418

1,438

1,083

8.754

2.618

636.337

42.464

470.035

7.767

596.428

3.449

1,354

1,067

10.515

3.679

736.792

79.659

567.918

11.484

700.675

6.167

1,297

1,052

14.899

6.485

843.911

139.767

637.580

17.513

802.656

9.845

1,324

1,051

23.180

10.351

390.874

107.867

280.908

10.709

368.267

7.198

1,391

1,061

14.901

7.640

371.114

289.497

253.541

22.365

356.349

23.978

1,464

1,041

32.736

24.971

100.703

534.606

57.664

41.544

98.015

56.444

1,746

1,027

72.552

57.992

170.495

439

166.742

926

212.014

349

1,023

0,804

946

281

Elaborao do autor.

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Esse fato em si grave, porque uma falta de transparncia desta dimenso revela profunda desconfiana entre governo e governados. Pode-se inferir que o nvel de cooperao deve ser baixo entre, de um lado, os funcionrios pblicos encarregados de conduzir a poltica agrcola e, de outro, os seus supostos beneficiados (os produtores rurais). Os problemas no se restringem a estes dois grupos, porquanto a agroindstria tambm sonega, visto que no pode gerar prova de origem de boa parte das compras do que foi vendido pelos produtores. Os bancos e a prpria agroindstria financiam produtores tambm sob este vu de sonegao de informaes. No faltam dados sobre o elevado nvel do contencioso entre devedores e credores no financiamento rural. O risco moral deve ser elevado por trs de qualquer contrato formal ou informal entre estes agentes, e o custo de transao incorrido por todas as partes envolvidas tambm deve ser alto (HINDRIKS, KEEN e MUTHOO, 1999).
3 umA PArTE do ProBlEmA do ProduTor rurAl: FAlTA dE TrANSPArNCiA

Faz parte da tradio patrimonial brasileira confundir o negcio da produo agrcola com o espao reservado para a proteo da riqueza pessoal e familiar. No espao familiar, o contrato informal, costume transferido entre geraes, capaz de resolver conflitos de interesses diante de situaes imprevistas; no complexo espao de um sistema de produo agrcola moderno, isto no possvel. Na sociedade da fronteira agrcola em expanso, o coronel detinha controle sobre os conflitos internos da fazenda, que era uma extenso do espao familiar. Todavia, hoje o sistema de produo no cabe num espao delimitado (DIAS, 2006). Observa-se, ainda, que o padro tecnolgico de uma agropecuria competitiva exige um sofisticado sistema de monitoramento de custos, o que torna inaceitvel a resistncia dos produtores a uma maior formalizao das suas responsabilidades e a uma maior transparncia de informaes e obrigaes inerentes gesto de uma firma. Lideranas rurais, com muita razo, se queixam de que o cidado urbano no reconhece a particularidade do mundo rural. Mas, neste caso, o cidado rural que precisa reconhecer a necessidade de formalizao dos contratos entre os indivduos e entre os indivduos e o Estado. O nvel de transparncia nas contas da unidade de produo agrcola precisa ser elevado, em funo do intrincado volume de contratos que comeam muito antes do plantio e no cessam depois da colheita. Em cada preo contratado existe um prmio de risco embutido que inversamente proporcional ao nvel de informao que um agente possui sobre o outro. A informalidade pode transformar qualquer contrato numa armadilha. A evoluo tecnolgica passou a exigir, alm de muita informao e maquinrio, um grande volume de capital de giro, que passou a ser oferecido pelas indstrias de insumos ou compradoras do produto

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final. Estas indstrias, detentoras de um maior nvel de informao, exploram um intrincado sistema de contratos casados de venda e compra, obtendo de cada produtor uma margem de ganho diferenciada. Enquanto a empresa do produtor agrcola no se organizar, de modo a ter acesso mais amplo ao mercado de capital, ela cliente cativa da rede de contratos casados, pagando a taxa de juros que lhe for imposta. A taxa de cmbio flutuante adicionou um nvel de risco maior ainda, favorecendo a ponta exportadora do sistema agroindustrial, que consegue se defender melhor no mercado de derivativos. Com um estatuto jurdico bem definido para a empresa rural, vir necessariamente uma maior transparncia da sua atividade e de suas obrigaes contratuais, em reciprocidade proteo contra a competio desigual e garantia de seus direitos contratuais. A fragilidade do estatuto jurdico da unidade de produo agrcola tambm est presente nas relaes de desconfiana entre os fiscos estaduais e federal, de um lado, e os produtores agrcolas, de outro. A ausncia de um sistema formal de contabilidade impede a fiscalizao adequada para identificar a sonegao de tributos. Da decorre o uso intenso do contribuinte substituto, o que termina por elevar as alquotas que indiretamente incidem sobre a formao de preo no mercado agrcola. um crculo vicioso.
4 ouTrA PArTE do ProBlEmA o mErCAdo iNFormAl: AlquoTAS ElEvAdAS Com ElEvAdA SoNEGAo FiSCAl

A prtica generalizada da sonegao de impostos no mercado agroindustrial gera uma atitude comum dos produtores agrcolas no comrcio varejista. Por toda parte se encontra um esquema de sonegao protegendo estes agentes da concorrncia de estranhos, o que impede o predomnio de estratgias competitivas. O valor sonegado apropriado de acordo com o poder de mercado de cada etapa da cadeia produtiva. Assim, muito pequena a parcela apropriada pelo produtor primrio. Toda a rede de contratos entre fornecedores e clientes fica contaminada pela falta de transparncia, contribuindo para um elevado nvel de conflitos recorrentes dentro da cadeia agroindustrial. O crdito comercial implcito nos prazos de pagamento passa a ser garantido por documentos sem registro: os contratos de gaveta, que no podem servir de lastro para a emisso de ttulos financeiros por meio dos quais seja possvel captar recursos no mercado de capitais mediante taxas de juros menores. Devido elevada presena do financiamento realizado por empresas fornecedoras de insumos e por empresas comerciais e processadoras, qualquer reestruturao do financiamento agropecurio deve passar a incluir tais empresas no ramo das financeiras, junto com os bancos e as cooperativas de crdito. A coordenao dos agentes neste mercado pressupe um sistema integrado de

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informao que permita avaliar corretamente o risco de crdito dos devedores e dos credores. Isto pode ser obtido por meio de uma central de risco, na qual todos os credores depositariam a informao sobre abertura de cada operao de crdito e depois sobre seu saldo devedor. Todo operador do mercado de crdito deve ter acesso a estas informaes, e cada devedor poderia acessar e contestar qualquer informao sua que julgue incorreta. Este nvel de transparncia orientaria tambm o governo nas suas operaes de interveno. O primeiro passo nessa direo uma negociao com o Estado para rever-se a estrutura de alquotas dos impostos indiretos que incidem sobre a cadeia agroindustrial, com a contrapartida de o setor produtivo agrcola formalizar as suas relaes comerciais, apresentando-se com a transparncia necessria para a fiscalizao tributria e, mais importante ainda, permitindo a emisso devidamente registrada de cdulas de dvida rural de qualquer natureza. O risco de crdito e a insegurana fiscal devem ser tratados simultaneamente, para romper-se o crculo vicioso da sonegao e da falta de segurana sobre as garantias oferecidas ao credor do produtor rural. A vantagem para o produtor est numa menor incidncia tributria formal sobre a cadeia de produo agroindustrial e numa substancial reduo do custo financeiro efetivo de suas operaes de crdito. O poder pblico interveniente passaria a avaliar o risco das carteiras de crdito, o nvel de acesso dos diferentes grupos de produtores, a concentrao do crdito e o custo destes recursos aplicados. Diante da informao obtida pela central de risco, o governo poderia intervir alavancando o volume de recursos de cada carteira, conforme ser exposto adiante. Na prxima seo, dada ateno necessidade de se alterar o tipo de subsdio oferecido pela poltica agrcola, reduzindo-se os instrumentos de equalizao da taxa de juros e de preos de mercado e aumentando-se alternativamente as transferncias diretas de renda.
5 A rEGulAmENTAo dA TrANSFErNCiA dE rENdA: o SuBSdio NECESSrio, mAS PArA quEm E quANTo?

Os pagamentos por deficincia de preo de mercado como os efetuados por meio do Prmio para Escoamento de Produto (PEP), do Prmio Equalizador Pago ao Produtor (Pepro) e do programa Aquisies do Governo Federal (AGF) devem permanecer enquanto instrumentos de interveno para garantir liquidez safra e escoamento da produo regional. O lucro operacional do produtor (definido como as receitas menos as despesas) deve ser o prximo objeto de interveno do poder pblico, quando for o caso de volatilidade excessiva de preos de insumos em relao ao preo do produto agropecurio, ou quando houver volatilidade excessiva da taxa de cmbio dentro de um ciclo de produo agrcola. O problema que no existe um registro contbil confivel do que acontece na empresa agrcola.

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Essa subveno no pode ser calculada arbitrariamente, resultando numa mdia idntica para todos os produtores. Ela deve ser avaliada caso a caso, ter prazo para terminar e estar condicionada a objetivos finais da poltica social e econmica do governo. No caso da agricultura familiar, a condio de acesso subveno deve ser a permanncia da famlia na atividade rural. Quanto empresa de produo comercial rural, o critrio para concesso de subveno deve ser a competitividade comercial de longo prazo. Se os filhos do produtor familiar preferem migrar para o trabalho urbano de modo permanente, ou se a perspectiva de reconquistar mercados deixa de ser crvel para o produtor comercial, o subsdio perde sua razo de existir. O produtor familiar de maior idade deve ser enquadrado numa poltica social ou assistencial, e o produtor comercial, reconverter sua produo para uma atividade mais promissora. Na busca por novos instrumentos de poltica agrcola, surgem situaes de conflito de interesse entre os agentes da cadeia de produo, abastecimento e exportao. Por sucessivas vezes, predominam escolhas que privilegiam menos os produtores e mais os agentes que j detm maior poder de mercado; por exemplo, quando os prmios de aplices de seguro de produo so subsidiados apenas como colaterais de emprstimos de custeio. O capital do banco precisa de proteo contra o risco da volatilidade da renda agrcola, mas o capital de giro prprio do produtor no merece o mesmo tratamento? O censo de 2006 revela alguns pontos importantes sobre o que so pequenos, mdios e grandes estabelecimentos agropecurios. A interpretao para o comportamento da subdeclarao das receitas que os pequenos devem estar omitindo renda devido aos requerimentos de acesso s transferncias de renda do governo os programas sociais e de enquadramento no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Os grandes estabelecimentos tambm omitem receitas na declarao anual do IR e procuram evitar qualquer possibilidade de cruzamento de dados. Contudo, esta omisso no prejudica o acesso dos grandes produtores ao financiamento de custeio e investimentos, garantido pelo elevado valor de seus bens, que podem ser usados como colateral destes contratos. Essa interpretao est corroborada no censo de 2006. Da leitura dos dados contidos na tabela 4 depreende-se que existe uma maior expresso da renda de fora da unidade produtiva nos pequenos e mdios estabelecimentos. Nas unidades de at 5 ha, a receita proveniente de atividades exteriores representa mais de 20% da renda obtida. No outro extremo, est o grupo de produtores que possuem 500 ha de terra ou mais, a respeito dos quais se indica um elevado acesso aos

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financiamentos, tomados enquanto indicador de acesso a instrumentos da poltica agrcola. Somente neste grupo, os financiamentos obtidos excedem em 22% os investimentos realizados, de acordo com os valores declarados no censo. Os menores estabelecimentos investem com suas prprias poupanas, ao passo que os grandes contam com uma maior contribuio dos financiamentos com juros subsidiados.
TABELA 4 renda de fora dos estabelecimentos e financiamentos obtidos
Receitas obtidas (R$ 1 000) Grupos de rea total (ha)
Total Maior de 0 a menos de 1 De 1 a menos de 2 De 2 a menos de 5 De 5 a menos de 10 De 10 a menos de 20 De 20 a menos de 50 De 50 a menos de 100 De 100 a menos de 500 De 500 e mais Produtor sem rea
Elaborao do autor.

Aposentadorias e salrios fora do estabelecimento (R$ 1 000) 2


11.461.607 721.618 604.936 1.332.006 1.263.090 1.634.221 2.065.072 1.097.105 1.582.555 954.196 206.809

Col 2 / Financiamen- Investimentos Col 1 tos obtidos realizados % 3


0,094 0,476 0,315 0,219 0,163 0,142 0,118 0,102 0,071 0,023 0,223

Col 5 / Col 4 % 6
0,974 1,521 1,276 1,442 1,239 1,147 1,162 1,131 1,142 0,799 0,148

(R$ 1 000) 4
21.521.977 109.941 126.625 444.831 721.812 1.354.981 2.194.918 1.593.940 3.686.422 11.226.910 61.597

(R$ 1 000) 5
20.962.575 167.229 161.633 641.315 894.526 1.553.963 2.550.409 1.803.221 4.210.986 8.970.187 9.105

1
121.833.136 1.516.101 1.922.882 6.087.139 7.766.691 11.483.879 17.512.927 10.708.782 22.364.920 41.544.169 925.646

Voltando a fazer uso das estimativas de receitas obtidas e despesas realizadas, corrigidas pela subdeclarao dos informantes, pode-se verificar (tabela 5) que o grupo dos pequenos corresponde a 1,841 milhes de estabelecimentos, o grupo dos grandes a 100,7 mil estabelecimentos, e o grupo mdio a 2,979 milhes. No se computou o grupo de produtores que no declararam rea. Ainda: os pequenos estabelecimentos detm 7,8% da receita total estimada, 14,8% do lucro operacional (diferena entre as receitas e as despesas) estimado e apenas 1% da rea total. O grupo de estabelecimentos mdios detm 52,8% da receita total, 64% do lucro operacional e 43,4% da rea. O grupo dos grandes aufere 39,4% da receita estimada, 21,3% do lucro operacional e ocupa 55,6% da rea total.

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TABELA 5 Nmero, rea, receitas e lucros estimados acumulados


Nmero acumulado de Grupos de rea estabelecimento total (ha) 1
Maior de 0 a menos de 1 De 1 a menos de 2 De 2 a menos de 5 De 5 a menos de 10 De 10 a menos de 20 De 20 a menos de 50 De 50 a menos de 100 De 100 a menos de 500 De 500 e mais Produtor sem rea

rea total acumulada (ha) 3


264.819 828.699 3.313.760 7.798.607 18.088.291 44.208.918 70.691.698

Participao % 4

Renda acumulada Valor (R$ milho) 5


2.633 5.603

Participao % 6

Lucro acumulado Valor (R$ milho) 7


1.851 3.971

Participao % 8

2
606.808 1.048.956 1.840.734 2.477.071 3.213.863 4.057.774 4.448.648

0,010

14.357 24.871 39.770

0,078

10.107 16.943 25.357

0,148

0,434

62.950 77.851

0,528

38.187 45.448

0,640

4.819.762 4.920.465 5.175.489

146.429.991 329.941.393 329.941.393 0,556

110.587 183.139 184.086 0,394

53.212 67.772 68.438 0,213

Elaborao do autor.

Infelizmente, no se pode ir muito adiante na comparao entre esses grupos, tendo em vista que o tamanho medido por rea total no diz muito sobre categorias de atividade produtiva ou sobre o volume de capital requerido por estas atividades por unidade de rea, e diz muito pouco sobre a organizao social por trs de sua produo. Na busca pelos dados expostos neste captulo, lembrou-se que a declarao do valor dos bens a varivel financeira com o maior nmero de declarantes do censo. A tabela 6 indica que o nvel de capitalizao dos estabelecimentos dedicados a diferentes atividades apresentam enormes diferenas entre si. A ttulo de ilustrao, mencione-se que uma lavoura permanente pode requerer cinco vezes mais capital por hectare do que outra dedicada pesca. Da relao do lucro operacional sobre o valor dos bens se obtm um indicador mais objetivo sobre a eficincia econmica dos estabelecimentos. A dificuldade seria conseguir do IBGE um reprocessamento dos microdados pela varivel lucro operacional, reclassificando todos os estabelecimentos por grupos de tamanho do lucro. Outro grande problema (talvez imenso) que a pessoa do produtor rural pode possuir mais de um estabelecimento. Seu tamanho econmico e representao

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social esto ligados soma destes estabelecimentos, e este fato s pode ser contornado com uma maior transparncia do que seria a empresa agropecuria. A analogia com a figura jurdica da empresa, como uma ilha na qual esto os ativos, os passivos e a gerao de renda, de onde nada sai ou onde nada entra sem cumprir obrigaes ou gerar direitos bem definidos, como na grande maioria das atividades urbanas formais. O cadastro do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), com dados que abrangem todo o territrio nacional, seria o nico capaz de fornecer esta informao.
TABELA 6 Atividades econmicas e indicadores de rentabilidade
Classes da atividade econmica Produo de lav. temporrias Horticultura e floricultura Produo de lav. permanentes Sementes, mudas e outras formas de propagao vegetal Pecuria e outros animais Produo florestal - plantadas Produo florestal - nativas Pesca Aquicultura Elaborao do autor. RL / receita mdia 0,30 0,48 0,46 0,14 0,07 0,64 0,20 0,41 0,54 Valor das Valor mdio RL / terras / total dos bens valor bens (R$ mil) dos bens 0,062 0,103 0,101 0,056 0,005 0,142 0,024 0,046 0,121 0,77 0,69 0,57 0,74 0,75 0,58 0,86 0,68 0,63 220,35 159,76 226,96 744,34 268,69 577,82 105,05 35,94 362,09 rea mdia (ha) 43,73 30,2 34,04 162,91 88,62 123,91 48,82 28,77 77,52

Resumindo: est-se muito longe da possibilidade de discriminar agentes econmicos de maneira objetiva, uma vez que a unidade mtrica de tamanho econmico do agente produtor no conhecida. Todos os produtores, pequenos e grandes, optaram por uma estratgia no cooperativa, escondendo a informao relevante. Esta uma postura adotada por todo tipo de produtor rural, desde o agricultor familiar que se divide em filhotes para aumentar o seu acesso s transferncias de renda oferecidas pela poltica pblica at o megaempresrio que declara lucros presumidos na sua pessoa fsica e dos familiares. Este megaempresrio acessa crdito oferecendo colaterais expressivos que raramente geram lucros operacionais suficientes para honrar seus compromissos de dvida bancria, o que concentra mais ainda a distribuio da riqueza. preciso fazer uma reviso profunda dos instrumentos de apoio renda do produtor rural com dois objetivos principais. O primeiro aumentar as transferncias diretas renda do produtor, evitando-se intervenes no preo de mercado e subsdios na taxa de juros. O segundo garantir isonomia no tratamento do capital prprio da firma agrcola e de terceiros por exemplo,

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no caso do seguro de produo, seria preciso estender a proteo concedida aos recursos do banco para o capital de giro prprio da firma rural. Uma reforma da estrutura institucional da poltica agrcola desse porte exige um horizonte de transio de dois a trs anos. Para tanto, fundamental um regime de transio para a convivncia dos problemas que restam sem soluo na estrutura antiga com a implantao da nova. Uma iniciativa j est bem encaminhada: o Fundo de Catstrofe cria um padro de interveno do poder pblico para repor parte da renda perdida com fenmenos naturais de efeito generalizado numa regio agrcola e recuperar a infraestrutura de produo comprometida. Outra iniciativa o pagamento de um subsdio sobre o frete, porque so as regies mais distantes dos portos e dos centros de consumo domsticos que tiveram a sua renda lquida mais reduzida depois de 2005 e, em decorrncia, apresentam maiores nveis de inadimplncia.
7 um Novo iNSTrumENTo No mErCAdo dE CrdiTo: um FuNdo dE AlAvANCAGEm dAS CArTEirAS dE CrdiTo rurAl

possvel facilitar a formalizao da unidade produtiva rural com uma reduo dos procedimentos burocrticos ao mnimo possvel, permitindo aos menores produtores um acesso mais fcil aos benefcios da poltica previdenciria, trabalhista e social existentes. Pequenos produtores podero concorrer com organizaes de maior porte devido ao maior acesso aos instrumentos da poltica agrcola, e trabalhadores rurais ganharo com a formalizao das relaes de trabalho. Todos os produtores tero na reduo da carga tributria um caminho para uma maior transparncia das relaes comerciais, maior segurana nas negociaes contratuais e maior acesso ao crdito bancrio. Grandes produtores devem perder o privilgio de acesso ao crdito bancrio que hoje usufruem, principalmente no de mais longo prazo (o de investimento). Por sua vez, a maior transparncia do balano patrimonial deve abrir caminho para os grupos menos endividados irem direto ao mercado de capitais. Neste grupo se enquadra tambm a cooperativa de produo. O subsdio generalizado concedido no crdito (em toda operao independente do tomador), se por um lado alterou a natureza da relao contratual entre credor e devedor, reduzindo o risco da inadimplncia, por outro lado inibiu mecanismos de mercado utilizados para racionar o crdito alm da taxa de juros positiva diferenciada por cliente, induzindo uma maior concentrao da carteira de crdito. A organizao bancria e o gerente operador da carteira desenvolveram mtodos alternativos de captao de parte do beneficio oferecido para o tomador do crdito, isto , para o agricultor. Estas operaes, conhecidas como reciprocidade, constituem-se num caso tpico de distoro do agente e principal. O principal neste caso o governo, que v limitada a sua capacidade de controle sobre a operao do sistema de crdito; o agente, neste

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caso, a instituio bancria que faz predominar seu prprio objetivo sobre os do principal, como um grupo de interesse privado qualquer (HOFF, BRAVERMAN e STIGLITZ, 1993). Os produtores beneficiados pelas regras do crdito subsidiado e os agentes do sistema de crdito, principalmente bancos pblicos, vm desenvolvendo mecanismos de rejeio formao de um mercado competitivo de crdito. Os produtores organizados em um grupo de interesse continuam fazendo presso sobre o governo para promover renegociaes sucessivas de suas dvidas, com aumentos progressivos de subsdios na forma de renncia de parte destes valores (bnus de adimplncia). Este jogo de interesses sinaliza aos atores econmicos uma falsa noo do efetivo risco envolvido no endividamento e estimula uma maior inconsistncia econmica nos seus projetos, causando o endividamento excessivo e aumentando a concentrao do crdito na carteira. Existe consenso atualmente sobre a limitao de o Tesouro Nacional arcar com os subsdios nas formas convencionais de intermediao financeira, impondo assim uma restrio ao crescimento da agricultura e ao desenvolvimento rural, visto que a exigibilidade sobre os depsitos vista (aplicao compulsria de uma porcentagem dos depsitos vista e a prazo) no oferece o volume necessrio de recursos. Os elevados custos oramentrios da prorrogao da dvida contagiam o conjunto da poltica agrcola, sobretudo pela permanente tentao de se empurrar indefinidamente a liquidao dos dbitos contrados. Do lado da agricultura familiar, o inegvel sucesso do PRONAF esbarra em ao menos dois obstculos: i) ainda que se disponha de recursos, a concesso de crdito fica muito aqum da meta estabelecida pelo governo; ii) os custos da intermediao financeira para o Tesouro Nacional aumentam conforme se amplia o j expressivo pblico atendido pelo programa. As decises quanto atribuio de recursos para a agricultura no obedecem a um comando centralizado de cima para baixo. Ao contrrio, elas envolvem um conjunto variado de agncias e instncias de poder no somente no momento de sua contratao, mas tambm no curso de sua execuo. Assim, multiplicam-se as possibilidades de que os recursos fiquem bloqueados pelo puro respeito lgica e aos mecanismos de tramitao necessrios a cada uma das agncias em questo. Se este problema j grave na simples transferncia de recursos oramentrios como o caso da Educao e da Sade, por exemplo , ele se torna estrangulador quando se trata de crdito subsidiado. Exatamente para evitar-se a dilapidao de fundos pblicos atribudos sob a forma de crdito, a legislao exige que eles tramitem necessariamente por meio das organizaes financeiras federais. Estas organizaes cumprem, assim, uma dupla funo: por um lado, elas so depositrias da misso pblica de zelar pelos recursos do Estado e fazer com que

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os recursos atinjam os setores sociais definidos pelo governo; por outro lado, elas so, sobretudo o Banco do Brasil, organizaes de carter comercial, cuja estrutura interna de incentivos est pautada por critrios pertinentes a uma empresa financeira privada e por regras de segurana do sistema financeiro nacional e internacional como as regras do Acordo de Basileia. Assim, elas no apenas selecionam os clientes visando preservao do dinheiro pblico (evitando os maus pagadores e construindo mecanismos que estimulem a adimplncia), mas fazem-no com o foco voltado a seu objetivo principal, que a rentabilidade de cada uma de suas agncias. Por maior que seja a capilaridade do sistema bancrio estatal no Brasil, a distncia entre suas agncias e o pblico visado pela poltica de desenvolvimento rural se exprime nos custos que o Banco do Brasil impe ao Tesouro para operar o PRONAF. Para reformular o sistema de financiamento de custeio, comercializao e investimento na firma rural, o primeiro movimento na direo da sua integrao, por meio de uma central de risco, na qual todas as operaes passadas e presentes seriam registradas, permitindo aos credores e produtores rurais o acesso ao conjunto das informaes que oneram a renda da firma agrcola. Para tanto, a firma agrcola deve ser registrada como pessoa jurdica, conforme sugerido anteriormente. A proposta passa pela eliminao gradual da exigibilidade, a qual seria substituda por um sistema de alavancagem dos recursos privados aplicados em carteiras de crdito rural por recursos oramentrios, um fundo de alavancagem. A renegociao das dvidas somente seria feita depois de consolidados os dados do endividamento da empresa rural com todos os agentes de crdito e identificada a sua capacidade de pagamento. A carteira do Banco do Brasil vendida ao Tesouro em 2001 poderia voltar ao banco com uma alavancagem do fundo equivalente a este volume de recursos; outros alongamentos de prazos de pagamento tambm poderiam ser facilitados com alavancagens. O pagamento destas parcelas no futuro prximo j significaria a volta dos recursos ao fundo, pois estes retornariam imediatamente ao setor agrcola para servir de alavancagem de novas operaes. O fundo proposto2 uma etapa de rearticulao de iniciativas privadas com uma reforma administrativa do Estado. Parcerias e contratos de gesto seriam instrumentos para a seleo de novas formas de organizao do processo de intermediao financeira (por exemplo, cooperativas de crdito), com a insero de grupos antes excludos das benesses diretas da poltica pblica. Ao contrrio das formas tradicionais de articulao financeira, entre as quais predomina o contrato de repasse modalidade na qual a fonte dos recursos define os juros, os prazos, as garantias e at a natureza dos contratos de emprstimos , a forma sugerida para o fundo de alavancagem das carteiras, enquanto um acrscimo

2 . Uma primeira verso aparece no relatrio Fipe/MDA, (2002).

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proporcional aos recursos aplicados pelo agente financeiro, em condies especiais de remunerao. Isto garante uma maior flexibilidade operacional das instituies na ponta da operao e uma maior capacidade de inovao e adaptao s necessidades do pblico tomador dos recursos. Os riscos de carteira ficam sempre com o agente financeiro. O desempenho da carteira de crdito medido pela recuperao do crdito, natureza do pblico atingido e funcionalidade dos recursos aplicados deve garantir limite diferenciado de exposio do fundo. Para o financiamento de operaes de maior interesse social deve estar prevista uma remunerao por servios, conforme procedido atualmente no PRONAF com relao s instituies financeiras federais e cooperativas de crdito. O sistema de garantias deve fugir das prticas tradicionais, nas quais cada operao de crdito constitui suas prprias garantias e colaterais. Deve-se buscar avaliar a capacidade de pagamento da firma rural por meio de um sistema de crdito integrado, lastreado nas informaes contidas na central de risco. A caracterstica de instrumento de desenvolvimento rural deve garantir ao fundo autonomia em relao ao Banco Central enquanto instituio reguladora dos agentes de crdito rural. O mbito regulatrio ento se transferiria para a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). A nica exigncia seria que o fundo fosse um ente da administrao pblica direta. Nesta estrutura proposta, os recursos do PRONAF estariam no fundo, assim como outros captados pelo Tesouro, alm dos recursos previstos no Oramento Geral da Unio. A transio entre o sistema atual e o novo poderia ser feita com a liberao gradual da exigibilidade bancria.
8 um CoNJuNTo NiCo dE iNiCiATivAS PArA rEvEr A ESTruTurA iNSTiTuCioNAl dA PolTiCA AGrColA

O amadurecimento e as negociaes desta proposta devem ocorrer de forma simultnea entre todos os elos da cadeia, de modo que estes estejam prontos para entrar em operao ao mesmo tempo, em um movimento de single undertaking, na linguagem das negociaes multilaterais. A importncia disto est na armadilha apresentada no incio deste texto, qual seja, o elevado nvel de desconfiana entre produtores e governo. Apenas uma forte convico de que a reforma da poltica agrcola vivel e conveniente para a grande maioria dos produtores incentivaria a formalizao da fazenda e o recolhimento dos tributos (devidamente desonerados).

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A Agricultura Brasileira

rEFErNCiAS

CNA, 2006. Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil , Valor Bruto da Produo Agropecuria Brasileira-2005 e 2006, VBP elaborao da SUT/CNA, vrios anos (www.canaldoprodutor.com.br) DIAS, G. L. S. O Estado e o Agro em tempos de liberalizao. Revista de Economia Rural, Rio de Janeiro, vol. 44, n. 03, p. 341-3546, 2006. FIPE/MDA. Descentralizao, autonomia e gerao de renda: proposta para o sistema brasileiro de crdito rural. In: DIAS, G. L. S.; ABRAMOVAY, R. (Coords.). Relatrio de Pesquisa. Fipe, So Paulo, 2002. HINDRIKS, J.; KEEN, M.; ABHINAY MUTHOO. Corruption, extortion and evasion. Journal of Public Economics, n. 74, p. 395430, 1999. HOFF, K.; BRAVERMAN, A.; STIGLITZ, J. E. (Eds.). The economics of rural
organization: theory, practice, and policy. New York: Oxford University Press, 1993.

CAPTULO 11

GANhAr TEmPo PoSSvEl?


Eliseu Alves* Daniela de Paula Rocha**

1 iNTroduo

A poltica agrcola contm instrumentos de alcance geral, como a poltica de preos, controle de qualidade, crdito rural na qual h grupos mais favorecidos , exportao, gerao de tecnologia, e preservao do meio ambiente. Este tipo de poltica tem a vantagem de minimizar as distores das aes do governo. Contudo, h instrumentos de carter especfico, cujo objetivo principal segurar a populao no meio rural; por isso, tm como foco a agricultura familiar, os assentados da reforma agrria e o atendimento das reivindicaes de terra dos sem-terra. A razo de ser das polticas especficas frear a ao do mercado, pela qual os campos seriam esvaziados muito mais rapidamente. Assim se faz tanto no mundo desenvolvido como no em desenvolvimento, com a viso de se ganhar tempo para o ajuste do mercado urbano de trabalho. Como resultado destas polticas, mantm-se muito mais gente no meio rural que este normalmente comporta, na expectativa de que se minimizem os problemas urbanos. H, ainda, polticas para toda a sociedade, como as de educao, infraestrutura e sade, que so fundamentais, mas que, infelizmente, encontram-se em qualidade e quantidade que discriminam o meio rural. O trabalho relata a enorme concentrao da produo em poucos estabelecimentos e dimensiona o nmero de estabelecimentos para os quais se julga possvel uma soluo, na agricultura, para o problema da baixa renda, assim como o nmero daqueles que precisam de outro tipo de ajuda. H alguma meno ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), mas em nenhum momento ele est sendo avaliado.

* Assessor do diretor-presidente e pesquisador da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). ** Pesquisadora do Centro de Estudos Agrcolas do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre)/Fundao Getulio Vargas (FGV).

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2 dimENSo do ProBlEmA

No meio rural, quantos estabelecimentos precisam apenas de polticas gerais, e alguma ajuda especfica, como negociao de dvida e socorro em adversidades, como a compra do excedente em condies ruins de mercado ou em adversidades climticas? Pelo Censo Agropecurio de 2006, 423.689 estabelecimentos (8,19% do total) produziram considerando-se a produo vendida mais o autoconsumo dez ou mais salrios mnimos (SM) mensais. Eles geraram 84,89% do valor da produo total dos 5.175.489 estabelecimentos. Ou seja, estes 423.689 estabelecimentos enquadram-se no mbito das polticas gerais. Seus maiores problemas so a dvida com bancos e fornecedores, e a competio desleal do mundo desenvolvido. E os outros 4.751.800, que tm renda bruta muito baixa? Estes necessitam de polticas especficas. Como dividi-los? 1. Segundo o censo, 975.974 estabelecimentos (18,86% do total) produziram entre dois e dez salrios mnimos mensais (exclusive) salrio da poca do censo e geraram 11,08% de valor da produo. So candidatos s polticas especficas, que se assentam na hiptese de que h solues, na agricultura, para o problema da renda, tais como crdito rural, extenso rural, associativismo e cooperativismo, compra pelo governo do excedente, entre outras tantas. 2. Restam 3.775.826 estabelecimentos, que devem abrigar cerca de 11,3 milhes de pessoas (trs por estabelecimento).1 A soluo do problema da renda somente por meio da agricultura no ir funcionar. Esta renda precisa ser complementada por: Programa Bolsa Famlia, aposentadoria rural, Bolsa Escola, transporte rural e urbano para facilitar o estudo dos filhos e o emprego urbano de membros da famlia , simplificao das leis trabalhistas para o emprego em tempo parcial na agricultura e estmulo ao agronegcio porque ele tem grande potencial para gerar empregos temporrios. aqui que se precisa ganhar tempo, de modo que as cidades adquiram capacidade para abrigar parte desta populao. Note-se, ainda, que metade deste contingente reside no Nordeste. importante que se detalhe o grupo (0, 2) salrios mnimos mensais para mostrar que a soluo agrcola do problema da pobreza tem muito pouca possibilidade de xito. Dos 3.775.826 estabelecimentos desta classe, 579.024 no informaram nem autoconsumo, nem venda da produo (15,34% de 3.775.826 ). Na classe (0, 1/2), h 2.014.567 estabelecimentos (53,35%), com produo anual (incluindo-se o autoconsumo) de R$ 643,64. A residncia serve basicamente como moradia, sendo a atividade agrcola insignificante.
1. Segundo o Censo Agropecurio de 2006, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a agricultura ocupou 16,4 milhes de pessoas em 5,2 milhes de estabelecimentos, ou seja, 3,2 pessoas por estabelecimento.

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TABELA 1 distribuio do grupo de (0, 2) salrios mnimos mensais (r$ 300,00) em classes, nmero e porcentagem de estabelecimentos, e produo anual mdia da classe, por estabelecimento
(Em R$) Classe de SM mensal
Sem informao (0, ) (, 1) (1, 2) Total

Nmero
579.024 2.014.567 611.755 570.480 3.775.826

(%)
15,46 51,62 17,11 15,81 100,00

Mdia da classe (R$/estabelecimento)


0 643,64 2.574,84 5.142,65 1.537,57

Fonte: Censo Agropecurio 2006, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) tabulao realizada pelo IBGE.

A classe (1/2, 1) contm 611.755 estabelecimentos, com produo anual por estabelecimento de R$ 2.574,84, equivalentes a 8,58 SM no ano, ou seja, 0,72 por ms. Considerando-se trs pessoas por estabelecimento, isto equivale, a 3 SM por pessoa, no ano. A agricultura, como est, tem pouca relevncia. A funo principal do estabelecimento tambm a de moradia. Na classe (1, 2), h 570 mil estabelecimentos, com produo anual mdia de R$ 5.142,65, equivalente a 17,14 SM, ou seja, 1,43 SM por ms, ou o equivalente a 0,48 por pessoa. Esta uma situao melhor, verdade; contudo, o estabelecimento ainda serve basicamente como moradia. A tabela 1 ilustra estas situaes.
3 viSo GErAl

No se procurar medir a capacidade de os agricultores remunerarem os fatores de produo. Por isso, o foco no estar na renda lquida, nem em medidas de eficincia, mas sim na renda bruta valor da produo, nele includo o autoconsumo. A vantagem escapar do problema relativo s imputaes em terra, benfeitorias etc. Ainda mais no que respeita aos estabelecimentos com menos de 2 SM mensais de renda bruta, esta se aproxima da renda do trabalho quando a terra, as benfeitorias e os equipamentos pertencem ao proprietrio.2 Alm disso, se a renda bruta estiver baixa, pode-se imaginar o que acontecer com a renda lquida! Os modelos baseados na hiptese de existncia de uma oferta ilimitada de mo de obra admitiam que o salrio no refletisse o custo de oportunidade de um trabalhador adicional. Na verso mais radical, supunha-se a produtividade marginal do trabalho igual a zero. A industrializao foi a proposta que decorreu desta hiptese. Com ela e a consequente urbanizao, o excesso de mo de obra seria drenado dos campos at que os salrios refletissem o custo de um empregado adicional (FEI e RANIS, 1961; JORGENSON, 1961; LEWIS, 1954).
2. Nesses estabelecimentos, a compra de insumos tem peso pequeno no custo total.

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Mas aquele mundo no se coaduna com o Brasil de hoje pelas razes a seguir. 1. O nvel de urbanizao da populao do Brasil de 85%. Esta urbanizao saliente at nas cidades de pequeno porte. No Sudeste, a urbanizao de 93%; no Centro-Oeste, 90%; no Sul, 84%; no Nordeste, 73%; e no Norte, 72% (ALVES e MARRA, 2009). Portanto, as oportunidades de obteno de empregos urbanos e os salrios a vigentes tm forte influncia nas decises dos assalariados rurais, bem como na utilizao de mo de obra familiar. Ademais, os mercados urbanos de produtos e insumos tm reflexos profundos nas decises das famlias rurais. Viver isolado, sob as regras particulares de remunerao do trabalho vigentes no mbito da famlia, no tem cabimento hoje. 2. Arranjos institucionais no nvel da famlia, por meio dos quais o resduo que sobra da venda dos produtos, depois de pagos os dispndios monetrios, repartido de acordo com alguma regra, podem at vigorar, mas tm hoje pequena relevncia so instveis. Assim, se o valor acordado for menor que o obtenvel no mercado, ento o arranjo no tem estabilidade, ou seja, no evita que membros da famlia migrem ou procurem emprego noutro lugar. Portanto, os arranjos familiares de repartio de renda esto pressionados pelo custo de oportunidade do trabalho. Tambm a deciso de manter o estabelecimento em operao ou suspender seu funcionamento para mant-lo somente como residncia, ou, no extremo, vend-lo, depende da renda que a famlia obtm em comparao s alternativas de mercado. 3. O SM referncia tanto no meio rural quanto no urbano. Algumas vezes, tido como piso de referncia; outras, como um teto legal que tem que ser obedecido. Se seu valor, adicionado de outros custos, inclusive o risco legal, estiver acima do custo de oportunidade do trabalho, ento o SM ser forte incentivo mecanizao da agricultura. o que tem ocorrido. Alm disso, o padro de contratao muda quando se buscam trabalhadores de grau de instruo elevado e especializados. Inegavelmente, o SM tem tido papel muito importante em tornar evidente o custo de um trabalhador adicional, seja o da mo de obra assalariada, seja o da familiar. Destarte, ajudou os agricultores a entenderem que toda ao tem um custo de oportunidade. Os membros da famlia, na agricultura familiar, tambm tm o SM como referncia nas suas decises de buscar emprego fora do estabelecimento e migrar. 4. O mercado internacional est entranhado em toda a agricultura brasileira. Seu vulto atingiu, em 2009, o valor de R$ 121,6 bilhes num produto interno bruto (PIB) do agronegcio de R$ 758,1 bilhes, ou seja, 16%. O setor externo impe o padro de competio em termos de

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preo e qualidade. Ele emite sinais claros de oportunidades de sucesso e fracasso. Isto obviamente pe em evidncia os custos de oportunidade para todos os fatores e produtos, tanto nos setores exportadores quanto nos que somente abastecem o mercado interno, pois o trabalhador vai preferir o setor que mais bem o remunera. 5. Antenas parablicas j fazem parte da paisagem rural. O rdio tem cobertura ainda muito maior, tanto no que se refere s rdios locais quanto s de longo alcance. Ao trabalho dos jornais, acresce-se a presena do Ministrio do Trabalho e Emprego sempre atuante , alertando sobre os direitos dos trabalhadores e a ao dos movimentos sociais. Logo, quando se toma uma deciso no meio rural como trabalhador ou empreendedor, sabe-se o seu custo alternativo para o negcio e a famlia. Em concluso, os arranjos institucionais no seio da famlia, mesmo na agricultura familiar, esto sempre pressionados, sob o ponto de vista do critrio de deciso, pelo custo de oportunidade de se ficar no meio rural ou se migrar para a cidade. Quando empregado pela famlia, cabe ainda ao trabalhador optar pelo tempo parcial, com emprego rural ou urbano. Ou seja, a famlia compara sua renda familiar com as oportunidades urbanas para decidir em que local viver. Pode migrar para a cidade e manter o emprego rural. Mas isto tem implicaes de longo prazo no sentido de os filhos perderem os vnculos com o meio rural e no o considerarem, por isso, opo de trabalho. A famlia pode, ainda, migrar e optar definitivamente pelo mercado de trabalho urbano algo que a grande maioria faz. No fosse assim, no teria havido queda to substancial do pessoal ocupado no meio rural, como mostra o grfico 1.
GRFICO 1 Pessoal ocupado no setor rural (1970 - 2006)
(Em milhes de trabalhadores)

Fonte: Alves e Marra (2009).

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Assim, migrar deciso que envolve comparaes que a famlia faz, visando a seu bem-estar. A deciso final pode levar tempo, e a opinio de amigos que j migraram tem sobre ela grande peso. A renda que a famlia recebe ao administrar o estabelecimento fundamenta sua deciso de ficar no meio rural ou pr o p na estrada rumo cidade. Alternativamente, ela pode manter o estabelecimento como residncia, sem produzir nada, ou muito pouco, optando por trabalhar como assalariado ou viver do Bolsa Famlia. De fato, 579.024 estabelecimentos no registraram produo nenhuma, e 2.014.567 registraram valor de produo menor que meio SM (salrio vigente em 2006, ano do censo). Os dois grupos correspondem a 50,11% dos 5.175.489 estabelecimentos apurados pelo censo. Estes dois grupos produziram apenas 0,90% da renda bruta total, incluindo o autoconsumo. Por que estudar esse problema? Pela simples razo de que a sociedade vem investindo bilhes de reais na agricultura familiar e na reforma agrria. A questo no ser contra tais investimentos eles tm presena marcante nos pases avanados e l tambm pequeno o seu sucesso em reter gente no meio rural , mas sim verificar se h condies de se opor s foras que favorecem o xodo rural e determinar o que deve ser mudado. A ateno ser concentrada na produo. Melhorar a produo de cada estabelecimento tem que ser o foco de qualquer programa que busque uma soluo agrcola para o problema do xodo rural.
4 miGrAo rurAl-urBANA

A posio dos autores deste captulo que o homem rural migra porque avalia que sua vida, ou a da sua famlia, melhorar. Portanto, o xodo rural um sinal de que o meio rural perde a competio para a cidade. Migrar para o meio urbano uma deciso extrema. Antes, se procura aumentar a renda do estabelecimento; ou se busca emprego em tempo parcial no meio rural ou urbano, mantendo-se a residncia rural. Os filhos migram, os pais permanecem na roa. Depois, estes podem migrar, deixando o estabelecimento abandonado, sem produo, ou vend-lo. A tabela 2 relata somente o final da histria: os detalhes encontram-se em Alves e Marra (2009). Para se entender a tabela 2, convm notar que a migrao equivale, no mnimo, ao excedente de nascimentos no meio rural vis--vis as mortes que tenha optado pelas cidades, menos o nmero de citadinos que retornaram aos campos. O nmero de migrantes do perodo pode, assim, ser maior que a diferena entre a populao rural do perodo base e a do final. A velocidade de migrao corresponde ao nmero de migrantes do perodo dividido pela populao do ano-base. Os nmeros indicam queda da velocidade de migrao no ltimo perodo. Analisando-se a tabela 2, os fatos que se seguem merecem realce.

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1. O xodo rural perdeu mpeto, mas ainda expressivo no Sudeste, pois nesta regio existe um mercado de trabalho urbano poderoso, que oferece muitas oportunidades. L, chama ateno o pequeno tamanho da populao rural, apesar da pujana de sua agricultura. o caso tpico da atrao das cidades que dominou a atrao da roa. Expressa, claramente, a viso do custo de oportunidade, urbe versus campo. 2. O Nordeste rural perdeu 1,7 milho de pessoas. Nesta regio, ainda vivem 47,08% da populao rural brasileira. 3. A migrao rural acelera-se na regio Norte. Os mercados urbanos se desenvolvem, com reflexos fortes na agricultura. Menos gente nos campos pode significar menor presso sobre a floresta se a pesquisa desenvolver tecnologias que poupem a terra. 4. No perodo 2000-2007, 3,986 milhes de pessoas migraram no Brasil, mas a reduo da populao rural foi pequena em todas as regies e no Brasil como um todo. No Centro-Oeste, houve retorno de populao, embora pequeno. 5. O fato de a populao que restou no meio rural ser pequena, exceo da situada no Nordeste, explica, em parte, a queda no xodo rural. Contudo, o mercado de trabalho urbano tem muito poder na deciso da famlia rural, como mostram os casos do Sudeste e Nordeste. Em contrapartida, a prosperidade da agricultura tambm tem grande poder de reter populao no campo, como indica o caso do Centro-Oeste. E quanto ao efeito dos programas de reforma agrria e agricultura familiar? No Nordeste, Sudeste e Norte, eles ficaram em desvantagem em relao s foras de atrao das cidades. Outra evidncia a queda acentuada da ocupao rural, como mostrado no grfico 1. Deve-se, contudo, reconhecer que parte importante dos estabelecimentos est fora do alcance destes programas e, portanto, no h como se esperar que usufruam de seus benefcios. Na seo seguinte, ficar evidenciado, para o Brasil e regies, que a renda bruta de enorme contingente de estabelecimentos muito pequena e que, se estes estiverem fora do alcance dos mencionados programas, no h como se esperar efeito destes. Caso os diretamente beneficiados pelos programas tivessem sido analisados, outras poderiam ter sido as concluses. Mas se procurou o efeito global, ainda no visvel. Convm, contudo, salientar que renda bruta anual inferior a 2 SM mensais sinaliza grande potencial de migrao.

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TABELA 2 Populao rural do Brasil e regies (1991, 2000 e 2007) e nmero de migrantes (1991-2000 e 2000-2007)
Regies e Brasil
Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Brasil

Populao rural 1991 (1 mil habitantes)


4.107,0 16.721,3 1.764,5 7.514,4 5.726,3 35.834,5

Nmero de migrantes 1991-2000 (1 mil habitantes)


771 4.223 461 1.696 1.699 8.850

(%) Base 1991


18,8 25,3 26,1 22,6 29,7 24,7

Populao rural 2000 (1 mil habitantes)


3.914,1 14.759,7 1.540,6 6.851,6 4.780,9 31.847,0

Nmero de migrantes 2000-2007 (1 mil habitantes)


673,0 1.659,0 -25,0 1.108,2 574,0 3.986,0

(%) Base 2000


17,2 11,2 -2,0 16,2 12,0 12,5

Populao rural 2007 (1 mil habitantes)


3.630,0 14.770,0 1.789,0 6.440,0 4.739,0 31368,0

Fonte: Alves e Marra (2009).

5 vAlor dA Produo ANuAl

Dada a fortssima inter-relao entre os mercados urbano e rural, a grande maioria dos empreendedores rurais pequenos, mdios ou grandes tem plena conscincia do custo de oportunidade de suas decises. Por esta razo, a definio corrente de agricultura familiar serve apenas para separar quem vai se beneficiar, ou no, de polticas do governo. No representa paradigma de tomada de deciso pela famlia que seja diferente daquele da chamada agricultura comercial. Destarte, para efeito de anlise, melhor considerar o meio rural composto de pequenos, mdios e grandes produtores, com uma populao de assalariados em forte declnio. H os estabelecimentos sob administrao da famlia, com mo de obra assalariada ou no a grande maioria dos estabelecimentos brasileiros pertence a esta categoria. H tambm aqueles em que predomina o trabalho assalariado, os quais so administrados pelo proprietrio ou por profissionais. No obstante estas diferenas, todos eles procuram obter o mximo dos recursos que comandam, porque assim que o mercado opera. Pode haver alguns que se baseiem em modelos sofisticados de tomada de deciso, certamente muito poucos. Tentativa e erro, imitao dos bem-sucedidos, falncias, assistncia tcnica e uma mirade de procedimentos movem os agricultores na busca do melhor ao seu alcance. Este melhor pode significar empregar parte da mo de obra familiar fora do estabelecimento, na roa ou na cidade, migrar, vender o estabelecimento ou moderniz-lo. natural haver demora, porque preciso avaliar cuidadosamente cada deciso, sobretudo o risco, aconselhar-se com amigos e sondar o meio urbano. Entretanto, persistindo a renda baixa, isto fatalmente implicar xodo rural, porque, hoje, a famlia e seus membros tm conscincia das alternativas a que podem recorrer. Se o objetivo da poltica reter a populao no meio rural, no h como escapar de se fazer com que cada estabelecimento produza renda competitiva com aquela que a famlia poderia obter na cidade.

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Observa-se, na tabela 1 (anexo), que, dos 5.175.489 estabelecimentos, 2.454.006, esto no Nordeste; portanto, 47,42% do total. A produo anual mdia do estabelecimento nordestino correspondeu a R$ 11.578,44. Nas demais regies, os valores so: Norte, R$ 12.923,88; Centro-Oeste, R$ 62.495,55; Sudeste, R$ 52.009,71; e Sul, R$ 41.210,64. O valor para o Brasil de R$ 27.789,50. Assim, apesar de o Nordeste concentrar 47,42% dos estabelecimentos, estes produziram menos da metade da mdia brasileira. Comparada com as produes do Sudeste, Sul e Centro-Oeste, a situao fica ainda mais desfavorvel quela regio. Note-se que o Nordeste abriga 47,08% de toda a populao rural brasileira. Neste contexto, a renda mdia pequena de seus estabelecimentos aponta para o enorme potencial migratrio daquela regio. Este potencial resultar em migrao em massa, como tem ocorrido. Caso a renda mdia no suba, a situao pode at se agravar. Para facilitar a discusso sobre o grupo mais pobre, apresenta-se um resumo (tabela 3A) da tabela 1 do anexo em termos do nmero de estabelecimentos, valor da produo menor que 2 SM mensais (R$ 3,6 mil por ano), porcentagem em relao ao nmero de estabelecimentos da regio e renda bruta da regio, e valor mdio da produo anual em salrios mnimos mensais (vmpsm).
TABELA 3A Grupo de valor da produo mensal de 0 a menos que 2 Sm mensais
Regies
Brasil Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul

Frequncia
3.775.826 360.190 2.149.279 216.215 572.859 477.283

Frequncia na regio (%)


75,71 87,58 68,10 62,13 47,44

Frequncia no Brasil (%)


72,96 9,54 56,92 5,73 15,17 12,64

Produo na regio (%)


4,04 11,07 9,64 1,79 1,99 2,60

vmpsm
0,43 0,53 0,35 0,46 0,46 0,63

Fonte: Censo Agropecurio 2006.

Dos estabelecimentos do Censo Agropecurio 2006, 3.775.826 (72,96%) relataram produo anual por estabelecimento, inclusive autoconsumo, no valor de 0,43 SM mensal, contribuindo com apenas 4,04% da produo nacional. Destes, 2.149.279 esto no Nordeste. Em todas as cinco regies, o vmpsm bem inferior a 1 SM mensal. Sendo assim, os estabelecimentos no tm condies de sustentar sequer um trabalhador, e dificilmente tero acesso s polticas do PRONAF. No simples encontrar-se uma soluo agrcola para o problema que enfrentam estas famlias. Quantos vivem em suas casas? Caso sejam trs por estabelecimento, totalizam-se 11,3 milhes de pessoas. O que fazer? Conceder Bolsa Famlia e aposentadoria rural, facilitar o emprego no meio rural e no urbano, irrigar, cultivar frutas, fomentar a indstria caseira, facilitar a migrao etc.

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Por que no estudar detalhadamente o grupo? Alves et al. (2006) estudaram cinco amostras de pequenos agricultores que se enquadravam no PRONAF, quatro delas nordestinas e uma sulina. Os autores encontraram 53,4% de estabelecimentos no Sul e acima de 70% no Nordeste com renda lquida negativa, mostrando que h agricultores poucos, verdade , entre os pobres, em situao bem melhor. No foi a tecnologia que explicou a diferena, mas sim a aplicao ao trabalho. Esta linha de anlise precisa ser aplicada em todo o Brasil. O estabelecimento cujo valor da produo anual igual ou maior que 2 SM e menor que 10 SM mensais (R$ 7,2 mil, R$ 36 mil) no ano tem soluo, na agricultura, para o problema da renda. Pelo procedimento anterior, construiuse a tabela 3B.
TABELA 3B Grupo de valor da produo mensal de 2 a menos que 10 Sm mensais
Regies
Brasil Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul

Frequncia
975.974 92.799 228.076 71.287 226.625 357.187

Frequncia na regio (%)


18,86 19,50 9,29 22,45 24,58 35,50

Frequncia no Brasil (%)


18,86 1,79 4,41 1,38 4,38 6,90

Produo na regio (%)


11,08 21,79 12,19 5,56 7,83 15,12

vmpsm
4,53 4,01 4,22 4,30 4,60 4,88

Fonte: Censo Agropecurio 2006.

O grupo dessa classe, que corresponde a 18,86% do total de estabelecimentos, contribuiu com 11,08% do valor da produo nacional. Acrescendo-se este valor contribuio do grupo anterior, totaliza-se 15,11% da produo total, envolvendo 91,81% dos estabelecimentos. Logo, 8,19% deles (423.689 estabelecimentos) so responsveis por 84,89% da produo. Ou seja, a produo est concentrada num pequeno nmero de estabelecimentos, que so a base do agronegcio brasileiro. Alm disso, os que produziram mais de 200 SM mensais em nmero de 22.188, representando apenas 0,43% dos estabelecimentos foram responsveis por 51,34% da produo. A sada da pobreza para o grupo (2, 10) fazer cada hectare produzir mais, ou seja, usar tecnologias que poupam a terra. Plantio e tratos culturais manuais no resolvem o problema. Portanto, a mecanizao, mesmo que de pequeno porte, tem que vir ao lado da tecnologia bioqumica. Isto exige assistncia tcnica de boa qualidade, aliada ao crdito rural. O planejamento tem que cobrir o lar e o estabelecimento, com etapas rigorosamente acordadas com a famlia e previamente avaliadas pela pesquisa. Capital e conhecimento andam de mos dadas. Caso contrrio, vir o fracasso.

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Trata-se de quase um milho de famlias, bem distribudas nas regies, estando 66,63% delas no Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Estas regies tm melhores condies de atend-las e oferecem melhores opes urbanas de emprego. Mas este um imenso desafio! A pesquisa tem que dividir o grupo em subgrupos, estabelecer metas de renda e organizar o conhecimento para cada etapa de renda, tendo antes avaliado o risco. Obviamente, a extenso rural participar do exerccio. Depois, caber extenso rural negociar o plano com a famlia, ou grupo de famlias, e assinar um contrato com as responsabilidades especificadas, de preferncia com as sanes tambm especificadas. Usando sabiamente os recursos da comunidade de modo a envolv-la no programa, 10 mil extensionistas poderiam dar conta do recado. Parte deste contingente j est nas empresas de assistncia tcnica e extenso rural (Ematers), o qual, com algum treinamento, tem condies de atender demanda. As cooperativas, associaes de produtores e organizaes no governamentais (ONGs) especializadas receberiam recursos pblicos para contratar e gerir o programa que lhes couber. Reconhece-se que h aes em curso nesta direo, mas estas necessitam ser ampliadas a aprofundadas. O grupo de estabelecimentos que produziu (autoconsumo includo) mais de R$ 36 mil (inclusive) no ano (10 SM mensais) correspondeu a 423.689 estabelecimentos (8,19% do total), que geraram 84,89% do valor da produo. Esto distribudos como ilustra a tabela 3C.
TABELA 3C Grupo de valor da produo mensal de mais de 10 Sm mensais (inclusive)
Regies
Brasil Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul

Frequncia
423.689 22.786 76.651 29.976 122.565 171.711

Frequncia na regio (%)


8,19 4,79 3,12 9,44 13,29 17,07

Frequncia no Brasil (%)


8,19 0,44 1,48 0,58 2,37 3,32

Produo na regio (%)


84,89 67,13 78,17 92,65 90,18 82,28

vmpsm
80,04 50,32 80,49 170,35 98,01 55,19

Fonte: Censo Agropecurio 2006.

Os estabelecimentos dessa classe alcanaram, por unidade, um valor mensal de produo de R$ 24.012,55, sendo responsveis por 84,89% desta. Necessitam de crdito rural a taxas de juros competitivas com o mercado internacional, desobstruo dos canais de comercializao nos planos interno e no externo, proteo contra risco climtico e variaes atpicas de preos, estmulo pesquisa sem o qual fica difcil competir com os pases desenvolvidos e infraestrutura adequada de transporte e portos. Estes agricultores aprenderam a produzir,

286

A Agricultura Brasileira

comercializar e a buscar tecnologia, contando com grande ajuda da extenso particular e do governo. O grande desafio do governo brasileiro incluir os milhes de produtores que no alcanaram este nvel de renda no processo de ascenso social.
6 CoNCENTrAo dA Produo: lEiTE E GroS

Os produtos considerados so leite, milho, arroz, tipos de feijo e caf. A produo do leite, embora concentrada em poucos estabelecimentos, conta com maior participao dos pequenos produtores. A grande maioria 80,41% dos estabelecimentos (1.084.944 dos 1.349.326) produziu menos de 50 litros por dia, sendo a mdia/dia por estabelecimento de 13,61 litros. Este grupo responsvel por 26,7% da produo. O restante 19,59% do total de estabelecimentos produziu 73,3%. No que respeita aos demais produtos, a concentrao da produo em poucos estabelecimentos marcante, destacando-se os casos do arroz, milho, caf e feijes. importante calcular-se a produtividade por hectare para cada uma das trs classes das tabelas 4A a 4G. Certamente, a mdia muito influenciada por quem basicamente produz para o consumo da famlia, no estando integrado aos mercados. As tabelas no carecem de explicaes: mostram que muitos estabelecimentos produzem pouco e que pouco deles produzem muito.
TABELA 4A Concentrao da produo de leite
Classes (litros)
At 18.000 (18.000, 72.000) > 72.000 Total

Nmero
1.084.944 250.852 13.530 1.349.326

Produo (litros)
5.389.150.866 10.723.971.232 4.044.559.430 20.157.681.528

Nmero (%)
80,41 18,59 1,00 100,00

Produo (%)
26,7 53,2 20,1 100,00

Produo / estabelecimento / dia


13,61 117,12 818,99 40,93

Fonte: Censo Agropecurio 2006.

TABELA 4B Concentrao da produo de milho


Classes (toneladas)
(0, 20) (20, 200) > 200 Total

Nmero
1.847.052 150.984 31.858 2.029.894

Produo (toneladas)
4.210.099,15 9.189.124,85 28.882.575,67 42.281.799,67

Nmero (%)
90,99 7,44 1,57 100,00

Produo (%)
9,96 21,73 68,31 100,00

Produo / estabelecimento
2,28 60,86 906,60 20,83

Fonte: Censo Agropecurio 2006.

Ganhar Tempo Possvel?

287

TABELA 4C Concentrao da produo de arroz


Classes (toneladas)
(5, 10) (10, 200) > 200 Total

Nmero
353.387 36.139 7.034 396.560

Produo (toneladas)
436.088,24 2.100.384,75 6.910.783,72 9.447.256,71

Nmero (%)
89,11 9,11 1,77 100,00

Produo (%)
4,62 22,23 73,15 100,00

Produo / estabelecimento
1,23 58,12 982,48 23,82

Fonte: Censo Agropecurio 2006.

TABELA 4D Concentrao da produo de caf arbica em gro


Classes (kg)
At 5.000 (5.000, 15.000) > 15.000 Total

Nmero
123.360 33.399 21.700 178.459

Produo (kg)
183.067.977,32 297.120.109,09 1.409.530.438,99 1.889.718.525,40

Nmero (%)
69,13 18,72 12,16 100,00

Produo (%)
9,69 15,72 74,59 100,00

Produo / estabelecimento
1.484,01 8.896,08 64.955,32 10.589,09

Fonte: Censo Agropecurio 2006.

TABELA 4E Concentrao da produo de feijo preto


Classes (toneladas)
At 5 (5, 30) > 30 Total

Nmero
249.502 16.188 3.307 268.997

Produo (toneladas)
146.968,28 183.299,02 362.269,58 692.536,88

Nmero (%)
92,75 6,02 1,23 100,00

Produo (%)
21,22 26,47 52,31 100,00

Produo / estabelecimento
0,59 11,32 109,55 2,57

Fonte: Censo Agropecurio 2006.

TABELA 4F Concentrao da produo de feijo-cor


Classes (toneladas)
At 5 (5, 30) > 30 Total

Nmero
438.247 17.679 6.403 462.329

Produo (toneladas)
175.600,35 226.647,55 892.058,63 1.294.306,52

Nmero (%)
94,79 3,82 1,38 100,00

Produo (%)
13,57 17,51 68,92 100,00

Produo / estabelecimento
0,40 12,82 139,32 2,80

Fonte: Censo Agropecurio 2006.

288

A Agricultura Brasileira

TABELA 4G Concentrao da produo de feijo fradinho


Classes (toneladas)
At 5 (5, 30) > 30 Total

Nmero
748.769 26.335 6.845 781.949

Produo (toneladas)
255.341,07 339.324,89 527.473,51 1.122.139,47

Nmero (%)
95,76 3,37 0,88 100,00

Produo (%)
22,75 30,24 47,01 100,00

Produo / estabelecimento
0,34 12,88 77,06 1,44

Fonte: Censo Agropecurio 2006.

7 CoNCluSES

A produo est concentrada em 8,19% dos estabelecimentos (423.689), que atingiram um valor equivalente a 84,89% da produo dos 5.175.489 estabelecimentos. Neste grupo, existem 22.188 estabelecimentos (0,43% do total) que geraram 51,34% da produo total. Os 423.689 estabelecimentos podem ser atendidos por polticas de alcance geral e ainda dispem de forte liderana em associaes, cooperativas e no Congresso Nacional, que pugna por seus interesses, coincidentes com os do agronegcio. O grupo seguinte quase 1 milho de estabelecimentos tem condies de melhorar sua renda na agricultura, mas carece de ajuda no que diz respeito extenso rural, crdito de custeio e investimentos, compra da produo quando os preos despencam etc. Este grupo conta com a proteo do PRONAF, de movimentos sociais e com forte liderana no Congresso Nacional. Restam 3.775.826 estabelecimentos, cujo valor da produo de R$ 128,13 por ms. Na agricultura, simplesmente no h soluo para o problema de pobreza destes. Forte dose de poltica social, de carter assistencialista, se faz necessria para manter as famlias a eles vinculadas nos campos. A maioria do grupo nordestina e rf de proteo poltica no mbito da agricultura, seja em termos de poltica agrcola, seja de poltica de desenvolvimento rural, cabendo melhor no escopo do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Neste grupo, concentra-se a grande maioria daqueles que migraro para as cidades. Quando se analisam os produtos, observa-se que expressiva maior parte dos produtores responde por uma pequena parcela da produo, e poucos pela maior parcela. No caso do leite, a concentrao, apesar de alta, menor que a presente nas lavouras.

Ganhar Tempo Possvel?

289

rEFErNCiAS

ALVES, E.; MARRA, R. A persistente migrao rural-urbana. Revista de Poltica Agrcola, Braslia, DF, ano 18, n. 4, p. 5-17, 2009. ALVES, E.; SOUZA, G. S.; OLIVEIRA, C. A. V. Desempenho de estabelecimentos do PRONAF. Revista de Poltica Agrcola, Braslia, DF, ano 15, n. 4, p. 5-23, 2006. FEI, J. C. H.; RANIS, G. A theory of economic development. American Economic Review, Nashville, v. 51, n. 4, p. 533-565, 1961. JORGENSON, D. W. The development of a dual economy. Economic Journal, v. 7, n. 282, p. 309-334, 1961. LEWIS, W. A. Economic development with unlimited supplies of labour. The Manchester School, Manchester, v. 22, n. 2, p. 139-191, 1954.

290

A Agricultura Brasileira

ANEXo
TABELA 1 distribuio do valor da produo declarada (em r$) dos estabelecimentos (vendas e autoconsumo), em classes de Sm mensal da poca do censo (r$ 300,00), frequncia de estabelecimentos por classe de Sm, por regio e no Brasil1
Classes SM mensal
Brasil <2 (2, 10) >= 10 Total >= 200 Norte <2 (2, 10) >= 10 Total >= 200 Nordeste <2 (2, 10) >= 10 Total >= 200 Centro-oeste <2 (2, 10) >= 10 Total >= 200 Sudeste <2 (2, 10) >= 10 Total >= 200 Sul <2 (2, 10) >= 10 Total >= 200

Frequncia Nmero de estabelecimentos


3.775.826 975.974 423.689 5.175.489 22.188 360.190 92.799 22.786 475.775 585 2.149.279 228.076 76.651 2.454.006 3.521 216.215 71.287 29.976 317.478 4.388 572.859 226.625 122.565 922.049 7.830 477.283 357.187 171.711 1.006.181 5.864

Frequncia (%) Regio Brasil


72,96 18,86

Renda bruta anual Brasil (R$)


5.805.602.289 15.932.402.304

Renda bruta (%) Regio Brasil


4,04 11,08 84,89 100,00 51,34 11,07 21,79 67,13 100,00 25,52 9,64 12,19 78,17 100,00 49,63 1,79 5,56 92,65 100,00 73,09 1,99 7,83 90,18 100,00 60,36 2,60 15,12 82,28 100,00 35,49 0,47 0,93 2,87 4,28 1,09 1,91 2,41 15,44 19,76 9,81 0,25 0,77 12,78 13,80 10,08 0,66 2,61 30,07 33,34 20,13 0,75 4,36 23,72 28,83 10,23

Mdia da classe R$ / estabelecimento


1.537,57 16.324,62 288.150,60 27.789,50 3.327.740,24 1.890,34 14.440,15 181.161,53 12.923,88 2.682.627,57 1.274,95 15.183,76 289.758,48 11.578,44 4.005.294,89 1.642,25 15.463,34 613.275,57 62.495,55 3.304.765,69 1.663,91 16.575,67 352.840,12 52.009,71 3.696.885,06 2.254,89 17.555,30 198.697,92 41.210,64 2.509.549,47

8,19 122.086.239.200 100,00 143.824.243.793 0,43% 75,71 19,50 4,79 100,00 0,12 87,58 9,29 3,12 100,00 0,14 68,10 22,45 9,44 100,00 1,38 62,13 24,58 13,29 100,00 0,85 47,44 35,50 17,07 100,00 0,58 6,96 1,79 0,44 9,19 0,01 41,53 4,41 1,48 47,42 0,07 4,18 1,38 0,58 6,13 0,08 11,07 4,38 2,37 17,82 0,15 9,22 6,90 3,32 19,44 0,11 73.835.900.344 680.881.793 1.340.031.260 4.127.946.638 6.148.859.692 1.569.337.127 2.740.233.655 3.463.050.693 22.210.277.156 28.413.561.504 14.102.643.313 355.078.833 1.102.335.375 18.383.548.623 19.840.962.831 14.501.311.841 953.188.543 3.756.460.453 43.245.848.981 47.955.497.977 28.946.609.988 1.076.219.464 6.270.524.523 34.118.617.802 41.465.361.789 14.715.998.075

Fonte: Censo Agropecurio 2006. Nota: 1 O valor da classe multiplicado por 12 para se comparar com a renda bruta, que anual.

NoTAS BioGrFiCAS Antnio mrcio Buainain

Professor da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e pesquisador do Grupo de Estudos sobre Organizaes da Pesquisa e da Inovao (Geopi) e do Ncleo de Economia Agrcola e do Meio Ambiente (NEA), mantidos na UNICAMP. Correio eletrnico: buainain@eco.unicamp.br.
Arilson Favareto

Professor da Universidade Federal do ABC (UFABC) e pesquisador-colaborador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP) e do Ncleo de Economia Socioambiental da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (Nesa/FEA/USP). Correio eletrnico: arilson.favareto@ufabc.edu.br
Cludio Salvadori dedecca

Professor titular do Instituto de Economia (IE) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Foi presidente da Associao Brasileira de Estudos do Trabalho (ABET). Correio eletrnico: claudio.dedecca@eco.unicamp.br.
Constanza valdes

Tcnica do Servio de Pesquisa Econmica (Economic Research Service ERS) do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (United States Department of Agriculture USDA). Correio eletrnico: cvaldes@ers.usda.gov.
daniela de Paula rocha

Pesquisadora do Centro de Estudos Agrcolas do Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getlio Vargas (FGV). Correio eletrnico: daniela.rocha@fgv.br.
Eliana Teles Bastos

Assistente tcnico na assessoria de gesto estratgica do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Correio eletrnico: eliana.bastos@agricultura. gov.br.
Eliseu Alves

Pesquisador snior da Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecurias (Embrapa). Foi diretor e diretor-presidente da Embrapa de 1973 a 1985 e presidente da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Paranaba (CODEVASF) de 1985 a 1990. Correio eletrnico: eliseu.alves@embrapa.br.

292

A AGriCulTurA BrASilEirA

Geraldo SantAna de Camargo Barros

Professor titular da Universidade de So Paulo (USP) e coordenador do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (Cepea/ESALQ) da USP. Correio eletrnico: gscbarro@esalq.usp.br.
Guilherme leite da Silva dias

Professor da Universidade de So Paulo (USP), pesquisador da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) da USP e consultor da Confederao Nacional da Agricultura (CNA). Foi secretrio de poltica agrcola do Mapa entre 1995 e 1997. Correio eletrnico: guildias@usp.br.
Jos Eustquio ribeiro vieira Filho

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e professor da Universidade de Braslia (UnB). Correio eletrnico: jose.vieira@ipea.gov.br.
Jos Garcia Gasques

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e coordenador de planejamento estratgico do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Correio eletrnico: jose.gasques@agricultura.gov.br.
Jos Graziano da Silva

Professor titular licenciado do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP). o atual representante regional da Food and Agriculture Organization (FAO) para a Amrica Latina e o Caribe. Correio eletrnico: jose.grazianodasilva@fao.org.
Jos maria Ferreira Jardim da Silveira

Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/ UNICAMP), coordenador do Ncleo de Economia Agrcola e Ambiental do IE/ UNICAMP e conselheiro do Conselho de Informao em Biotecnologia (CIB). Correio eletrnico: jmsilv@eco.unicamp.br.
marlon Gomes Ney

Professor associado da Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro (UENF). Correio eletrnico: marlonney@uenf.br.

Notas Biogrficas

293

miriam rumenos Piedade Bacchi

Professora livre-docente do Departamento de Economia, Administrao e Sociologia da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de So Paulo (ESALQ/USP) e pesquisadora do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada (Cepea/ESALQ/USP). Correio eletrnico: mrpbacch@ esalq.usp.br.
rodolfo hoffmann

Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/ UNICAMP) e professor titular aposentado da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de So Paulo (ESALQ/USP). Correio eletrnico: rhoffman@esalq.usp.br.
Zander Navarro

Professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) atualmente cedido ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Pesquisador no Instituto de Estudos sobre o Desenvolvimento (Institute of Development Studies IDS), na Inglaterra. Correio eletrnico: z.navarro@uol.com.br.

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