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CONTROLE INTERNO E EXTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA

Palestrante: Joo Batista Diniz Capanema

Consideraes Iniciais
A presente exposio est dividida em duas partes: na primeira, sero tecidas consideraes a respeito do sistema de controle estatal, em especial sobre controle da Administrao Pblica, explicitando as formas e os momentos em que se exerce a atividade controladora; na segunda, ser enfatizado o controle parlamentar indireto, levado a cabo pelo Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio.

Primeira Parte
1. Controle 2. Controle Estatal 3. Controle da Administrao Pblica 3.1. Autotutela 3.2. Sistema de Controle 3.3. Controle Interno 3.3.1. Sistema de Controle Interno 3.3.2. Controle Jurdico pelas Procuradorias Estaduais 3.4. Controle Administrativo Externo 3.5. Controle Judicial 3.6. Controle pelo Ministrio Pblico 3.7. Controle pela Sociedade Civil 3.8. Controle Externo Exercido pelo Legislativo 3.9. Controle Parlamentar Direto

1. Controle
O controle inerente a qualquer forma de organizao. O Controle interno controle administrativo tambm chamado de autocontrole. Administrar compreende: planejar, organizar, dirigir e controlar. A atividade controladora pressupe o monitoramento de determinada varivel com o intuito de compar-la a um dado padro e, a partir dos resultados, implementar as aes devidas.

1. Controle

2. Controle Estatal
O controle estatal um direito fundamental do cidado e est consagrado na Carta Magna em diversas passagens: direito de petio (art. 5, XXXIV); direito de receber dos rgos pblicos informaes de interesse geral (art. 5, XXXIII); ao popular (art. 5, LXXIII) e direito de denunciar aos Tribunais de Contas (art. 74, 2). O controle das atividades desenvolvidas pelo Estado consiste no acompanhamento da evoluo dessas atividades e no confronto do desempenho observado com padres anteriormente definidos.

2. Controle Estatal
A atividade estatal est sujeita a dois tipos bsicos de controle: o poltico e o administrativo administrativo. O controle poltico visa manter o equilbrio entre os poderes e se baseia no sistema de freios e contrapesos, cujas origens remontam Constituio dos Estados Unidos da Amrica. So exemplos desse controle: o veto de leis aprovadas no Congresso Nacional pelo Chefe do Poder Executivo (art. 66, 1, da Constituio Federal) e o controle de constitucionalidade das leis pelo Poder Judicirio.

3. Controle da Administrao Pblica


J o controle administrativo visa assegurar a legalidade, a legitimidade e a economicidade das atividades administrativas desenvolvidas por todos os Poderes. a fiscalizao que incide sobre as atividades desenvolvidas pela Administrao Pblica. Esse controle pode ser interno ( o poder-dever), quando exercido pelo prprio Poder que pratica o ato fiscalizado, ou externo, quando executado pelos Poderes Legislativo e Judicirio ou pela prpria sociedade. Tanto o controle externo quanto o interno podem ser exercidos por iniciativa prpria ou mediante provocao.

3.1. Autotutela
O controle administrativo interno decorre do poder de autotutela, autotutela o qual permite Administrao Pblica rever os prprios supremacia atos do quando interesse ilegais, inoportunos eficincia ou e inconvenientes, com fulcro nos princpios da legalidade, pblico, economicidade. Assim, examinado o mrito do ato administrativo (boa gesto da coisa pblica). A Administrao Pblica deve anular seus atos ilegais e pode revog-los, se inconvenientes ou inoportunos, sempre respeitados os direitos adquiridos - Smulas 346 e 473 do STF.

3.1. Autotutela

No

caso

das

entidades,

controle

administrativo,

denominado tutela est adstrito aos limites legalmente tutela, estabelecidos, sob pena de ofender a autonomia dessas entidades.

3.1. Autotutela

Aps a aferio da legalidade, os atos, contratos e procedimentos considerados legais sero submetidos ao controle de mrito, que consiste na verificao das respectivas convenincia e oportunidade. Afinal, para permanecer hgido, no basta que um ato seja legal, ele deve ser adequado consecuo dos fins para ele legalmente estabelecidos, sob pena de revogao.

3.2. Sistema de Controle


O art. 70 da Constituio Federal dispe que a fiscalizao art. contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da Administrao Indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercido pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. O art. 71 de nossa Lei Maior acrescenta que o controle art. externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Observa-se que o denominado controle financeiro da Administrao pode ser interno (quando executado pela prpria administrao) ou externo (a cargo do Congresso Nacional, auxiliado pelo TCU).

3.2. Sistema de Controle


No h hierarquia entre os sistemas de controle externo e interno. H complementariedade. O controle externo, graas ao aparato jurdico que o cerca, mais contundente que o interno. Por exemplo, os Tribunais de Contas podem condenar os responsveis e aplicar sanes. J o controle interno possui a vantagem de ter um contato mais prximo com o objeto controlado.

3.3. Controle Interno 3.3.1. Sistema de Controle Interno


Nos termos do art. 74 da Constituio Federal, compete ao sistema de controle interno: a) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; b) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial dos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; c) exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; d) apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

3.3.2. Controle Jurdico pelas Procuradorias Estaduais


No exerccio de suas funes institucionais, a advocacia pblica desempenha importante papel no controle jurdico da atividade administrativa. Em Mato Grosso, a Lei Complementar n 111/2002 atribuiu sua procuradoria competncia para, entre outras: exercer as funes de consultoria e assessoramento jurdico do Estado; fixar orientao jurdico-normativa para a Administrao estadual; opinar em todos os processos que impliquem alienao de bens; supervisionar os servios de assessoria jurdica da Administrao. Vislumbra-se, no cumprimento dessas atribuies, natural vocao da advocacia pblica estadual para a atividade de controle interno.

3.3.2. Controle Jurdico pelas Procuradorias Estaduais


De mencionar que a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos expressamente estabelece a necessidade de as minutas de editais, contratos, acordos, convnios ou ajustes serem previamente examinadas e aprovadas pela assessoria jurdica da Administrao.: Lei n 8.666/1993

Art. 38. (...) Pargrafo nico. As minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao.

3.4. Controle Administrativo Externo

A Administrao Pblica, a qual compreende os rgos e entidades que desempenham funo administrativa nos trs Poderes da Repblica, sujeita-se ao controle do Judicirio, Ministrio Pblico, Legislativo e da sociedade civil.

3.5. Controle Judicial


Em conformidade com o disposto no art. 5, inciso XXXV, da Constituio Federal, a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Assim sendo, caso provocado, o Judicirio apreciar a legalidade dos atos administrativos, invalidando-os se entender conveniente. Registre-se que, no Brasil, vigora o Princpio da Jurisdio nica. Assim, apenas o Poder Judicirio competente para dirimir em definitivo conflitos envolvendo a Administrao Pblica. Em vrios pases, esse Princpio no vigora, a exemplo da Frana, onde h o contencioso administrativo.

3.5. Controle Judicial


Caractersticas: o particular pode recorrer ao Poder Judicirio sem ter esgotado as instncias administrativas; esse Poder aprecia os atos administrativos sob os aspectos da legalidade, moralidade, eficincia, razoabilidade, publicidade e impessoalidade; o Poder Judicirio respeita a esfera de discricionariedade do administrador. Assim, via de regra, no so examinadas questes relativas a escolhas discricionrias; o controle judicial dos atos administrativos no exercido de ofcio. A prestao jurisdicional depende de provocao prvia por parte do Ministrio Pblico ou de pessoa fsica ou jurdica interessada.

3.6. Controle pelo Ministrio Pblico

O Ministrio Pblico um agente importante do controle, pois, muitas vezes, ele quem provoca a interveno do Poder Judicirio. Nos temos do art. 127 da Carta Magna, o Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional

do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.

3.6. Controle pelo Ministrio Pblico


Para exercer o controle, o Ministrio Pblico dispe do inqurito civil e da ao civil pblica, os quais podem ser utilizados visando defender o patrimnio pblico e social, o meio ambiente e outros interesses difusos ou coletivos. No bojo da ao civil pblica, o MP pode requerer ao Poder Judicirio o ressarcimento de eventuais danos sofridos pelo Errio, a perda de mandatos dos agentes pblicos envolvidos, a suspenso dos respectivos direitos polticos e a aplicao de multas, com espeque no que dispem o 4 do art. 37 da Constituio Federal e o art. 12 da Lei n 8.429/1992.

3.6. Controle pelo Ministrio Pblico


Alm disso, o MP pode celebrar com os agentes pblicos termos de ajustamento de conduta s exigncias legais, os quais possuem eficcia de ttulos executivos extrajudiciais (art. 5 da Lei n 7.347/1985). Referidos termos sero executados judicialmente se os agentes pblicos no adotarem as providncias neles avenadas.

3.7. Controle pela Sociedade Civil


A Constituio Federal dotou os cidados de vrios remdios contra atos ilegais ou arbitrrios da Administrao Pblica. Dentre esses instrumentos, destacam-se: a) Habeas Corpus (art. 5, LXVIII) => utilizado contra ameaa ou restrio liberdade de locomoo decorrente de ilegalidade ou abuso de poder; b) Mandado de Segurana (art. 5, LXIX e LXX, da Constituio e Lei n 1.533/1951) => protege direito lquido e certo, no amparado por habeas corpus, contra ato ilegal, quando o responsvel pela ilegalidade for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do poder pblico;

3.7. Controle pela Sociedade Civil


c) Habeas Data (art. 5, LXXII, da Constituio e Lei n 9.507/1997) => permite o conhecimento de informaes relativas ao impetrante contidas em bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; d) Mandado de Injuno (art. 5, LXXI) => utilizado quando a falta de norma regulamentadora tornar invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania; e) Ao Popular (art. 5, LXXIII, da Constituio e Lei n 4.717/1965) => visa anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural.

3.8. Controle Externo Exercido pelo Legislativo


O Poder Legislativo Federal exerce dois tipos de controle em relao Administrao Pblica: - Controle Parlamentar Direto; - Controle Parlamentar exercido com auxlio do Tribunal de Contas da Unio (indireto).

3.9. Controle Parlamentar Direto


O controle parlamentar direto se d por meio do exerccio dos poderes controladores do Congresso Nacional. So exemplos desse controle: a convocao de ministros ou subordinados para prestar esclarecimentos ou informaes; o encaminhamento de pedidos de informao; as Comisses Parlamentares de Inqurito; as Comisses Tcnicas Permanentes ou Temporrias; e as autorizaes ou aprovaes de atos do Poder Executivo.

3.9. Controle Parlamentar Direto

O art. 49, X, da Constituio Federal conferiu ao Congresso Nacional competncia exclusiva para fiscalizar e controlar, diretamente ou por meio de qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os praticados pela Administrao Indireta.

3.9. Controle Parlamentar Direto


No se pode esquecer das comisses parlamentares de (CPI). inqurito (CPI) De acordo com o 3 do art. 58 da Constituio Federal, essas comisses tm poderes de investigao prprios das autoridades judiciais e so criadas mediante requerimento de 1/3 da casa legislativa correspondente, visando apurar fato determinado durante um prazo certo. As concluses de seus trabalhos sero, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico para a adoo das providncias cabveis.

Segunda Parte

CONTROLE PARLAMENTAR INDIRETO

2. Controle Parlamentar Indireto

2.1. Noes Gerais 2.2. Funes do TCU 2.3. Controle operacional e de legalidade 2.4. Controle objetivo e subjetivo 2.5. Controle de atos e contratos 2.6. Controle prvio

2.1. Noes Gerais

Por fora do disposto no art. 71 da Constituio Federal, o controle parlamentar indireto exercido pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. A Carta Magna no situou o TCU em nenhum dos trs Poderes da Repblica. Assim sendo, entende-se que ele um rgo autnomo. Alm disso, ele um rgo de soberania, por desempenhar uma funo essencial caracterizao da forma de governo adotada no Brasil.

2.2. Funes do TCU


O Tribunal de Contas da Unio desempenha as seguintes atividades: fiscalizadora - realiza auditorias e inspees; consultiva - emite parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica e de Governadores de Territrios (se houver), alm de responder a consultas; informativa - envia informaes ao Congresso Nacional e divulga na Internet dados sobre a Administrao Pblica; judicante - julga as contas dos administradores de recursos pblicos federais;

2.2. Funes do TCU

sancionadora - pune aqueles que praticaram atos irregulares e adota as medidas necessrias ao ressarcimento aos cofres pblicos; corretiva - fixa prazo para que rgos e entidades corrijam eventuais falhas e irregularidades ou sustem a prtica de atos impugnados; normativa - edita normas relativas a suas atribuies; ouvidoria - recebe e apura denncias.

2.3. Controle Operacional e de Legalidade


O controle operacional possui arrimo constitucional Constituio Federal de 1988

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

2.3. Controle Operacional e de Legalidade


Constituio Federal de 1988

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: (...) IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;

2.3. Controle Operacional e de Legalidade

O controle operacional realizado por meio de auditorias operacionais, por meio das quais as entidades so fiscalizadas luz de padres timos de qualidade e no sob a perspectiva estrita da legalidade. Esse controle no visa detectar irregularidades. Assim sendo, em regra, as auditorias operacionais geram recomendaes aos rgos, no determinaes.

2.3. Controle Operacional e de Legalidade


Em termos jurdicos, no h fundamento para que o TCU efetue determinaes oriundas de auditoria estritamente operacional: Constituio Federal de 1988

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: (...) IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

2.4. Controle Objetivo e Subjetivo

Os artigos 43 e 45 da Lei n 8.443/1992 retratam, respectivamente, o controle subjetivo e objetivo

realizado pelo Tribunal de Contas da Unio.

2.4. Controle Objetivo e Subjetivo


O controle subjetivo pressupe a aferio da conduta do
gestor de recursos federais, a qual ser comparada com padres mdios Caso essa conduta seja considerada mdios. reprovvel, haver a aplicao de sanes. Lei n 8.443/1992

Art. 43. Ao proceder fiscalizao de que trata este Captulo, o Relator ou o Tribunal: (...) II - se verificar a ocorrncia de irregularidade quanto legitimidade ou economicidade, determinar a audincia do responsvel para, no prazo estabelecido no Regimento Interno, apresentar razes de justificativa.

2.4. Controle Objetivo e Subjetivo


J o controle objetivo pressupe a aferio da legalidade do ato. Caso o ato seja considerado ilegal, o TCU determinar a adoo das providncias necessrias ao cumprimento da lei. Lei n 8.443/1992

Art. 45. Verificada a ilegalidade de ato ou contrato, o Tribunal, na forma estabelecida no regimento interno, assinar prazo para que o responsvel adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, fazendo indicao expressa dos dispositivos a serem observados.

2.4. Controle Objetivo e Subjetivo

imprescindvel que tanto o controle objetivo quanto o subjetivo sejam cleres. Afinal, o inciso LXXVIII do art. 5 da Constituio Federal, includo pela Emenda Constitucional n 45/2004, estabelece que:

LXXVIII - a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.

2.5. Controle de Atos e Contratos Terceira Parte


O controle objetivo abrange a anlise tanto de atos quanto de contratos. Verificada a existncia de ilegalidade, o TCU tem o deverpoder de assinar prazo para que o rgo ou entidade fiscalizado amolde o ato ou contrato viciado aos mandamentos legais. Caso a deciso no seja cumprida, pode o TCU sustar a execuo do ato controlado.

2.5. Controle de Atos e Contratos Terceira Parte

Quando a deciso no cumprida tiver por objeto um contrato, a sustao da avena dever ser determinada pelo Congresso Nacional, o qual solicitar ao Poder Executivo a realizao das medidas cabveis. Somente no caso de o Congresso ou o Poder Executivo permanecerem providncias pertinentes. inertes que a poder Corte o TCU Contas adotar as de entender

2.5. Controle de Atos e Contratos Terceira Parte


V-se, pois, que o constituinte originrio, ao disciplinar o exerccio do controle externo, criou uma distino entre a atuao do TCU voltada para o controle de atos e aquela verificada no controle de contratos. O controle dos contratos torna-se mais rduo pelo fato de envolver, inevitavelmente, direito subjetivo do contratado. Alm disso, o interesse pblico primrio impe, em regra, a consecuo clere do objeto do contrato, o que dificulta a anulao ou a resciso das avenas administrativas.

2.5. Controle de Atos e Contratos Terceira Parte


Constituio Federal de 1988 Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: (...)

IX assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X sustar, se no atendido, a execuo de ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; 1. No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabveis. 2. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito.

2.5. Controle de Atos e Contratos


Contudo, a ausncia de competncia do TCU para determinar a sustao de contrato no impossibilita que a Corte de Contas determine autoridade administrativa que promova a anulao de contrato celebrado. MS 23550/DF - Supremo Tribunal Federal

I. Tribunal de Contas: competncia: contratos administrativos (CF, art. 71, IX e 1 e 2). O Tribunal de Contas da Unio - embora no tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos - tem competncia, conforme o art. 71, IX, para determinar autoridade administrativa que promova a anulao do contrato e, se for o caso, da licitao de que se originou.

2.5. Controle de Atos e Contratos


O controle dos contratos administrativos envolve direitos subjetivos do contratado. Assim sendo, ao analisar a regularidade de determinado contrato, o TCU deve possibilitar ao gestor pblico e ao particular contratado o exerccio do direito ampla defesa e ao contraditrio. MS 23550/DF - Supremo Tribunal Federal

II. Tribunal de Contas: processo de representao fundado em invalidade de contrato administrativo: incidncia das garantias do devido processo legal e do contraditrio e ampla defesa, que impem assegurar aos interessados, a comear do particular contratante, a cincia de sua instaurao e as intervenes cabveis.

2.6. Controle Prvio


As medidas cautelares so o que h de mais prximo em relao ao controle prvio. Aproximam-se irregularidade. Afastam-se, no entanto, por j pressuporem alguma desconformidade com o Direito (fumus boni juris). do controle prvio pelo fato de

consubstanciarem medida anterior anlise final da

2.6. Controle Prvio


Regimento Interno do TCU

Art. 276. O Plenrio, o relator, ou, na hiptese do art. 28, inciso XVI, o Presidente, em caso de urgncia, de fundado receio de grave leso ao errio ou a direito alheio ou de risco de ineficcia da deciso de mrito, poder, de ofcio ou mediante provocao, adotar medida cautelar, com ou sem a prvia oitiva da parte, determinando, entre outras providncias, a suspenso do ato ou do procedimento impugnado, at que o Tribunal decida sobre o mrito da questo suscitada, nos termos do art. 45 da Lei n 8.443, de 1992.

2.6. Controle Prvio

O exerccio do Poder Geral de Cautela consubstanciado Cautela, na edio de medidas cautelares, visa resguardar a efetividade das deliberaes finais do Tribunal e

neutralizar situaes de lesividade ao errio.

2.6. Controle Prvio


Poder geral de cautela do TCU entendimento do STF sobre o assunto

Os participantes de licitao tm direito fiel observncia do procedimento estabelecido na lei e podem impugnlo administrativa ou judicialmente. O TCU tem competncia para fiscalizar procedimentos de licitao, determinar suspenso cautelar (arts. 4 e 113, 1 e 2, da Lei n 8.666/93), examinar editais de licitao publicados e, nos termos do artigo 276 do Regimento Interno, possui legitimidade para a expedio de medidas cautelares para prevenir leso ao errio e garantir a efetividade de suas decises (MS n 24.510-7
STF - Relatora Ministra Ellen Gracie).

3. Concluses
Conquanto exista uma imposio constitucional, h mais de 15 anos, o controle interno ainda no foi devidamente implantado na grande maioria dos Municpios, notadamente naqueles que possuem menos de 50.000 habitantes (do total de 5.566, temos 5.031 que representam 90,39%, apenas 24,11% destes, ou seja, apenas 788 municpios possuem estrutura prpria de C. I. devidamente implantada); H elevados nveis de rejeio implantao de Controle Interno por parte dos administradores; H enorme proximidade entre as autoridades e os subordinados; Existe uma enorme carncia de profissionais especializados e qualificados par atuar nesta rea.

3. Concluses

O sistema de controle fundamental para qualquer organizao e deve ser entendido de forma ampla, isto , no est limitado apenas aos aspectos financeiros e administrativos, pois compreende todo o conjunto de mtodos e aes implementados dentro de determinado rgo administrativo, criando uma cultura de transparncia, efetuando comparao entre os resultados previstos e os realizados em sintonia com o interesse pblico.