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R&D Management, v.31, n.3, p.249-255. 2001b. Hill, C. W. L. e Jones, G. R. Strategic management.

... Tomás de Aquino Guimarães é bacharel em administração, ...


www.iij.derecho.ucr.ac.cr/.../documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/CLAD%20VI/documentos/guimat
om.doc -

Aprendizagem organizacional na nova administração pública


Tomas de Aquino Guimarães
Eda Castro Lucas de Souza
1. Introdução
A literatura organizacional recente descreve um movimento de mudança nos padrões de gestão
das organizações públicas de distintos países, desencadeado, de forma mais acentuada, a partir dos anos
1980. Tais mudanças são impulsionadas por forças externas, na forma de pressões sociais por serviços
públicos de melhor qualidade e de menor custo e, também, por forças internas, representadas por
decisões de altos escalões governamentais, cada vez mais profissionalizados. Ferlie et al. (1996)
descrevem resultados de estudos e pesquisas sobre as mudanças ocorridas na administração pública da
Grã-Bretanha, durante a década de 1980, com ênfase nos setores de saúde e de educação e discutem,
também, as tendências de mudanças semelhantes observadas em outros países. Nessa linha, os
paradigmas tradicionais de gestão das organizações públicas, caracterizados pela burocracia weberiana,
estariam sendo substituídos por novos paradigmas, apoiados em conceitos como flexibilidade, qualidade,
competência, inovação e mudança, propiciando o surgimento de um novo fenômeno organizacional,
com freqüência chamado de Nova Administração Pública. Essa mudança paradigmática fundamenta-se
na tentativa de tornar a administração das organizações públicas semelhante à das empresas privadas.
Ainda segundo Ferlie et al. (1996), essas mudanças não somente são estruturais, como também
apresentam tentativas de mudar tanto os processos como os papéis das organizações do setor público.
Os referidos autores identificam quatro características – de natureza econômica, social e administrativa
– que permearam o processo de mudança no setor público da Grã-Bretanha, as quais podem ser
utilizadas, também, para o entendimento das mudanças na administração pública de outros países, como
é o caso da administração gerencial proposta no Plano Diretor da Reforma do Estado, no Brasil (Brasil,
1995). Essas características são as seguintes:
• diminuição do papel do Estado como produtor de bens econômicos. Houve um programa de
privatização em larga escala na esfera da atividade econômica, fazendo com que o setor público
britânico deixasse, praticamente, de participar da atividade econômica direta;
• as funções sociais que permaneceram no setor público passaram a orientar o trabalho com base em
valores gerenciais e de mercado. Há crescentes tentativas de se criar “paramercados” no setor
público, onde organizações antes verticais são separadas em dois setores – o de compra e o de
prestação de serviços – sendo a relação entre elas governadas por contrato e não por hierarquia. O
financiamento de tais paramercados permanece no setor público, mas um número crescente de
prestadores de serviços independentes pode competir pelos contratos. Esses paramercados seriam
um modo de conceder maior poder de escolha aos usuários de serviços públicos;
• ênfase na análise da relação custo x benefício e em “fazer mais com menos” na prestação de serviços
públicos. Inclui-se aqui o uso de indicadores comparativos de desempenho e o desenvolvimento de
sistemas aperfeiçoados de controle de custos, de informação e de auditoria. O desempenho relativo
das organizações públicas é avaliado mais abertamente e fica sujeito a um rígido monitoramento
central;
• mudança nos padrões de gestão, de um sistema de “manutenção da administração” para a
“administração da mudança”. Para tal há uma preocupação com o desenvolvimento de novas formas
de liderança, mais visíveis e mais profissionalizadas, visando gerenciar a mudança cultural. A
abordagem tradicional do desenvolvimento organizacional continua a oferecer um estilo alternativo e
mais humanístico de gestão organizacional, reorganizado, mais recentemente, sob a denominação de
“movimento da aprendizagem organizacional”.
Nesse sentido, o movimento da aprendizagem organizacional seria caracterizado por um
comportamento organizacional no qual a mudança constitui a regra e não a exceção, o que parece
corresponder, segundo determinados autores, como Drucker (1997), Prahalad e Hamel (1990), ao
ambiente de competição das empresas privadas contemporâneas. Segundo Rosseau (1997) o termo
organização deve ser interpretado, nos dias atuais, mais como um verbo, posto que as organizações
encontram-se em constante processo de organização, do que como um substantivo, que passa uma idéia
de algo estruturado para sempre. A verdade é que a prática da mudança tem sido uma idéia disseminada
entre os teóricos organizacionais como algo que permeia a gestão em geral, tanto das empresas
privadas, como das organizações públicas. Para Motta (1997:xv):
“... a gestão contemporânea tornou-se a prática da mudança, tanto na área
empresarial quanto no setor público. Nas empresas, as variações tecnológicas e econômicas
tornam o processo produtivo vulnerável, e conquista-se o progresso em meio a
descontinuidades e inovações. Na administração pública, as pressões comunitárias por mais e
melhores serviços provocam revisões nas funções do Estado, e questionam-se tanto as formas
de ação quanto a própria legitimidade das organizações. Na busca de qualidade e eficiência,
as organizações públicas se assemelham às empresas privadas”.
A potencialidade e os limites da aplicação do conceito de aprendizagem organizacional em
organizações públicas, com ênfase para o caso brasileiro, é o que este artigo propõe-se a discutir. A
seguir será tratada a caracterização da nova administração pública em geral e a administração gerencial,
caso brasileiro, em particular. Na seqüência, são discutidos os conceitos e características da
aprendizagem organizacional, sua relação com a abordagem da competência, com a inovação e a
mudança nas organizações.

2. A nova administração pública, e a administração pública gerencial, no Brasil


No setor privado, a competição decorrente das transformações econômicas, sociais e
tecnológicas traz como conseqüência a necessidade de que as empresas gerem inovações tecnológicas,
na forma de produtos e processos novos ou melhorados, numa velocidade cada vez maior, como forma
de garantir a sobrevivência em um ambiente de turbulência. No setor público, conforme Guimarães
(2000) o desafio que se coloca para a administração pública é como transformar estruturas burocráticas,
hierarquizadas e que tendem a um processo de insulamento, em organizações flexíveis e
empreendedoras. Vencer este obstáculo parece ser o desafio a que se propõe a abordagem da nova
administração pública. Trata-se de um processo de transformação organizacional que implica a adoção,
pelas organizações públicas, de padrões de gestão desenvolvidos para o ambiente das empresas
privadas, com as adequações necessárias à natureza do setor público (Ferlie et al. 1996; Bresser Pereira
e Spink, 1998). As tentativas de inovação na administração pública significam a busca da eficiência e da
qualidade na prestação de serviços públicos. Para tanto, é necessário o rompimento com os modelos
tradicionais de administrar os recursos públicos e a introdução de uma nova cultura de gestão.
Ferlie et al. (1996) sugerem a existência de quatro modelos de gestão que podem ser
percebidos no setor público, representando, cada um deles, momentos de distanciamento de modelos
clássicos de administração pública. Utilizando a técnica analítica do “tipo ideal” Weberiano, esses
autores descrevem os referidos modelos da nova administração pública, denominados de Impulso para a

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Eficiência, Downsizing e Descentralização, Em Busca da Excelência e Orientação para o Serviço
Público. Chamando a atenção para o fato de que esses modelos não são excludentes, devendo ser
interpretados como um continuum que vai da racionalidade economicista e burocrática, do primeiro
modelo, à valorização da cidadania, do último, Guimarães (2000:130) sugere que:
“dois pressupostos estão presentes nos quatro modelos (...). O primeiro é que a
prestação de serviços públicos deveria ser realizada tendo como elementos norteadores a
qualidade, a eficiência e a efetividade. O segundo é que as organizações públicas devem
passar por um processo de racionalização organizacional, que implica na adoção de novos
processos de gestão, de organização e divisão do trabalho, baseados em alianças e parcerias
interorganizacionais, na organização matricial, em rede, por projeto, por processo etc. A
lógica que está por trás dessa racionalização é uma mudança paradigmática na qual o
modelo de gestão, baseado na hierarquia, cede lugar a um novo modelo de gestão
fundamentado na flexibilidade”.
Os termos nova administração pública e administração pública gerencial confundem-se, pelo
menos no que diz respeito ao objetivo fundamental de ambos, isto é, aproximar os padrões de gestão
das organizações públicas aos padrões de gestão das organizações privadas. Nessa mesma linha, Martins
(1997, com base em Osborne e Gaebler, 1994) menciona o termo revolução gerencial, para caracterizar
a gestão pública empreendedora, apoiada no seguinte decálogo (com adaptações):
• preferência por alternativas de produção externa de bens e de serviços, por meio de terceirizações,
parcerias governo-sociedade, voluntarismo, entre outras;
• gestão participativa de programas e projetos, envolvendo os clientes;
• estímulo à competição interna e externa, tanto no nível de indivíduos como de organizações;
• desregulamentação interna, simplificação organizacional e definição clara de papéis e missões;
• avaliação e financiamento baseados em resultados;
• construção de relacionamentos com o consumidor como cliente;
• criação de centros de resultados financeiros, promovendo aplicação pública rentável;
• formulação de cenários e planos estratégicos para a prestação de serviços públicos, de modo a obter
uma antevisão estratégica de serviços;
• descentralização do poder decisório e desconcentração do processo de prestação de serviços
públicos;
• atingimento dos objetivos governamentais, via reestruturação do mercado.
Um plano de reforma do aparelho do Estado, o qual inclui um modelo de administração pública
gerencial, vem sendo implementado pelo Governo brasileiro desde 1995, apoiado em princípios muito
semelhantes aos descritos por Ferlie et al. (1996) para o caso Britânico. No que se refere à
administração propriamente dita, o referido Plano prevê a implementação de “formas flexíveis de gestão,
horizontalização das estruturas, descentralização de funções e incentivos à criatividade” (Brasil,
1995:23). Apesar de buscar uma ruptura com o modelo burocrático de gestão, a implantação da
administração pública gerencial não implica a eliminação imediata e radical daquele. Conforme Brasil
(1995) a intensidade da mudança para o modelo gerencial não deve ser a mesma para todos os setores
da administração pública, mantendo-se e, até mesmo, aperfeiçoando os aspectos positivos da
administração burocrática, conforme cada setor do Estado. Assim, a administração pública burocrática
cederia lugar à administração pública gerencial de uma forma gradual, de modo que o processo de
mudança, no longo prazo, torne-se irreversível no que tange à adoção de um modelo de gestão flexível
para o aparelho do Estado. Silva (2000) menciona o ingresso no setor público por meio de concurso
público como um dos exemplos de instrumento burocrático considerado conveniente para a
administração pública.

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Esse autor comenta que uma característica fundamental da administração gerencial é a gestão
baseada em resultados. Para tanto, tem-se, como pressupostos, o foco das organizações públicas no
cidadão, no planejamento e no controle preventivo a priori, na concessão de autonomia para o gestor
realizar o gerenciamento dos recursos humanos, materiais e financeiros, na redução de níveis
hierárquicos, na descentralização, na redução dos custos resultantes dos controles meticulosos dos
processos administrativos e no desenvolvimento de parcerias com outras organizações, de forma que as
organizações públicas tornem-se mais flexíveis. Analisando-se o que ocorre no Brasil, em particular e em
outros países, em geral, a busca da flexibilidade parece ser o elemento central dos movimentos de
mudança nos padrões de gestão das organizações públicas.
O conceito de flexibilidade, no campo organizacional, pode ser considerado como a capacidade
de a organização antecipar-se ou adaptar-se às novas circunstâncias ou contingências do ambiente, de
maneira ágil e rápida, de forma a manter ou aumentar o seu nível de competitividade. Este conceito,
válido para as empresas privadas em geral, poderia ser transposto para o setor público, trocando o
termo competitividade por efetividade, entendida esta como o estágio em que a organização atinge seus
objetivos com eficiência. Pode-se afirmar, também, que uma organização flexível é aquela que muda e
que inova e, por conseqüência, mantém um ambiente de estímulo à aprendizagem. Neste ponto é
necessário dissertar sobre aprendizagem nas organizações. O entendimento deste conceito passa,
necessariamente, pela análise de sua trajetória e de sua relação com mudança, desenvolvimento e
transformação organizacionais, o que é feito a seguir.

3. Aprendizagem nas organizações. Sua relação com competência e potencialidade de aplicação no


setor público
Conforme Ferlie et al. (1996), o movimento da aprendizagem nas organizações tem origem na
corrente do desenvolvimento organizacional, que implica, basicamente, em mudança. Para Guimarães et
al. (2001a), “aprendizagem, inovação e mudança organizacionais são construtos interdependentes, os
quais podem ser vistos, em algumas circunstâncias, como sinônimos”. Esta relação entre aprendizagem,
inovação e mudança nas organizações, acrescida da relação entre aprendizagem e competência, será
retomada mais adiante, neste artigo. Segundo Porras & Silvers (1991), os processos de mudança nas
organizações podem ocorrer na forma de um Desenvolvimento Organizacional (DO) ou de uma
Transformação Organizacional (TO), dependendo de sua natureza e intensidade. Na primeira situação a
organização procura adaptar-se ao meio ambiente; enquanto que na segunda ela procura antecipar-se à
mudança e, se possível controlá-la.
O DO pode ser entendido como um processo no qual a organização utiliza-se de um conjunto
de teorias das ciências do comportamento, valores, estratégias e técnicas orientadas às mudanças do
ambiente de trabalho, com a intenção de gerar mudanças cognitivas dos seus membros, conduzindo a
um ambiente novo e, assim, criando uma melhor relação entre as competências organizacionais e as
demandas do ambiente, ou promovendo mudanças que ajudam a organização a melhor predizer as
mudanças ambientais futuras. Para Porras & Silvers (1991) o DO foi considerado, até os anos 1980,
como sinônimo de mudança planejada. Sempre ocorre em resposta a uma solicitação do ambiente e não
produz grandes ajustes nos segmentos da organização que não estejam diretamente afetos ao ambiente.
Facilita a correção de erros da organização quanto às mudanças ambientais e o ajuste de seus objetivos
face aos nichos ambientais desejáveis. Resulta em um novo modelo de funcionamento e concentra-se nas
mudanças do ambiente de trabalho que ajudam a organização a melhor adaptar-se às mudanças
ambientais. Não provoca mudanças comportamentais radicais nos membros da organização.
Ainda segundo esses autores, a Transformação Organizacional (TO) é entendida como o
“ápice” da mudança planejada ou a “segunda geração” do DO. Trata-se de um enfoque cuja diferença
fundamental em relação ao seu antecessor é que uma organização que se transforma passa por mudanças

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profundas, com vistas à obtenção de melhores níveis de desempenho organizacional e ao
desenvolvimento individual. A TO é entendida como um processo no qual a organização utiliza-se de um
conjunto de teorias das ciências do comportamento, valores, estratégias e técnicas orientadas para a
mudança planejada da visão organizacional e do ambiente de trabalho, com a intenção de gerar
mudanças cognitivas em seus membros, conduzindo a um estágio de mudança paradigmática que ajuda a
organização a melhor ajustar-se ou criar um ambiente futuro desejado.
Essa transformação, portanto, pressupõe mudanças mais profundas, agindo na missão, visão,
propósitos e crenças da organização. A atuação básica da TO ocorre por intermédio da mudança, pelo
empregado, de sua percepção da realidade. Esse processo de mudança pode se dar pela reestruturação
ou pela elevação do nível de conscientização, por parte do indivíduo, da realidade que o cerca. Envolve
a redefinição ou reconceituação de algum domínio, uma grande alteração na perspectiva ou quadro de
referência dentro do qual os fenômenos psicossociais são percebidos e classificados, naquilo que se
considera relevante para a realidade organizacional. Trata-se de uma mudança radical na relação causal
do indivíduo com a organização. Pode envolver a configuração de um novo paradigma ou a substituição
do paradigma existente por outro. Situações de transformação organizacional são comuns, por exemplo,
nos casos de mudança envolvendo a transferência da propriedade de organizações públicas para o setor
privado. Nessas situações, dentre outras mudanças transformadoras, o paradigma da estabilidade
consentida é substituído pelo conceito de empregabilidade, ao mesmo tempo em que a organização
realiza uma releitura da sua função social, privilegiando o retorno econômico sobre o investimento e o
lucro financeiro.
Os conceitos de desenvolvimento e transformação organizacional, acima descritos, são
análogos aos de aprendizagem incremental e aprendizagem transformadora, propostos por Argyris
(1991), como se discute a seguir. Segundo esse autor, a aprendizagem organizacional divide-se em
aprendizagem de ciclo simples, ou incremental, e de ciclo duplo, ou transformadora. Na primeira
situação são alteradas atividades, processos e estratégias da organização e, na segunda, além destas
mudanças a aprendizagem modifica também os valores organizacionais. Para Argyris e Schön (1996), a
aprendizagem organizacional ocorre quando indivíduos de uma organização experimentam uma situação
problemática, investigam-na e encontram soluções, no interesse da organização. Os indivíduos
experimentam, face à situação problema, uma discrepância de desempenho, representada por uma
desconexão entre os resultado da ação esperada e da ação realizada, e respondem a essa discrepância
por meio de um processo de reflexão e posterior ação que os orienta a mudar as imagens da organização
e a forma como interpretam seus fenômenos. Essas respostas permitem aos indivíduos reestruturar suas
atividades e atitudes perante a organização, alterando a teoria-em-uso na organização.
A aprendizagem transformadora implica modificar valores arraigados nos comportamentos dos
indivíduos e da organização, sendo possível identificar movimentos de contra-aprendizagem,
denominados por Argyris (1991) de argumentação defensiva e de rotinas organizacionais defensivas. As
argumentações defensivas constituem-se em ações desencadeadas utilizadas pelos indivíduos para se
protegerem de situações ameaçadoras ou conflituosas. Enquanto que as rotinas organizacionais
defensivas são compostas por políticas, práticas e ações que evitam que as pessoas experimentem
constrangimentos ou ameaças. As rotinas organizacionais defensivas ocorrem quando os indivíduos
possuem suas próprias premissas e inferências tácitas, utilizando-as para chegar a conclusões que não
podem ser testadas, a não ser pelas doutrinas desta lógica tácita.
Para Fleury (1997) o processo de aprendizagem, em uma organização, não só envolve a
elaboração de novos mapas cognitivos, que possibilitem compreender melhor o que está ocorrendo em
seu ambiente externo e interno, como, também, a definição de novos comportamentos, que comprovem
a efetividade do aprendizado. Nesse sentido, a aprendizagem é um fenômeno que só pode ser testado
por intermédio do desempenho. As organizações desenvolvem rotinas, procedimentos relativamente
padronizados, para lidar com problemas internos e externos. Na medida em que as condições ambientais

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são dinâmicas, fazendo com que a mudança seja a regra, essas rotinas também passam a ser
desenvolvidas de forma constante, de modo a permitir a mudança, para que a organização possa
“solucionar problemas de discrepância de desempenho”, “criar, adquirir, aperfeiçoar e transferir
conhecimentos”, “modificar seus comportamentos para refletir estes novos conhecimentos” e “expandir
sua capacidade de criar seu próprio futuro”.
Segundo Senge (1990), a organização que aprende não fica circunscrita aos processos de
adaptação ao meio, já que aprendizagem envolve a criatividade e a inovação. Para esse autor, as
organizações devem “disciplinar” o processo de aprendizagem por intermédio de um conjunto de ações,
denominadas “disciplinas”, que permitam:
• o domínio pessoal, compreendendo um processo no qual os indivíduos, por meio do auto-
conhecimento, aprendem a clarificar e aprofundar seus próprios objetivos, a concentrar esforços e a
ver a realidade de uma forma objetiva;
• a elaboração de modelos mentais, na forma de idéias enraizadas, generalizações e mesmo imagens
que influenciam o modo como os indivíduos vêem o mundo e suas atitudes;
• a formação de visões partilhadas. Quando um objetivo é percebido como concreto e legítimo, os
indivíduos dedicam-se e aprendem não como uma obrigação, mas por vontade própria, construindo
visões partilhadas;
• a aprendizagem em grupo, em que as competências coletivas são maiores do que as individuais,
desenvolvendo a capacidade para a ação coordenada. A aprendizagem em grupo começa com o
diálogo, isso é, com a capacidade dos membros do grupo em propor suas idéias e participar da
elaboração de uma lógica comum;
• o pensamento sistêmico, na forma de um modelo conceitual, composto de conhecimentos e
instrumentos, que visam melhorar o processo de aprendizagem como um todo e apontar futuras
predições para aperfeiçoamento. O indivíduo que, na organização, age de forma sistêmica, tem
condições de perceber as relações entre as partes e a importância de cada uma das partes em relação
ao todo.
Uma organização não significa, no entanto, um sistema social monolítico e sem conflitos. Para
Fleury (1997), organizações são locus de conflito e de diversidade, cujas causas devem ser
“administradas” para que o ambiente de aprendizagem possa ocorrer. Um primeiro ponto de conflito diz
respeito às tensões inerentes à passagem da aprendizagem do nível individual, para o grupal e
organizacional. A aprendizagem em grupo implica na geração de conhecimentos, de crenças
coletivamente desenvolvidas e partilhados. Isto implica em processos de negociação, imposição,
aceitação, mais ou menos conflituosos, dependendo dos indivíduos, de seus interesses e da configuração
do grupo.
Isso significa que o processo de aprendizagem, no ambiente de trabalho, engloba não só
questões técnicas, mas, também, aspectos sociais e comportamentais e envolve as competências
humanas em seu sentido mais amplo, como conjuntos de conhecimentos, habilidades e atitudes. O
desenvolvimento do conhecimento implica a aprendizagem conceitual, pela aquisição de saberes que
permitam ao indivíduo identificar e processar informações e utilizá-las para modificar sistemas e
métodos vigentes. O desenvolvimento das habilidades implica conhecer técnicas, ter capacidade sobre
como fazer as coisas, enquanto que as atitudes envolvem o comportamento, a motivação, o querer fazer.
Conforme Brandão e Guimarães (2001), conhecimento, habilidade e atitude são dimensões
interdependentes, pois, não raras vezes, a exposição ou adoção de determinado comportamento exige
do indivíduo a detenção de conhecimentos e técnicas específicas. Da mesma forma, para utilizar uma
habilidade presume-se que o indivíduo tenha conhecimento a respeito de determinado processo. O

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desenvolvimento de competências se dá por meio da aprendizagem individual e coletiva, envolvendo
simultaneamente as três dimensões, a assimilação e a criação de conhecimentos, a integração de
habilidades e o desenvolvimento de atitudes relevantes para um contexto organizacional específico ou
para a obtenção de alto desempenho no trabalho.
Além disso, o conceito de aprendizagem organizacional, da mesma forma que inovação e
mudança, incorpora um paradoxo. Conforme Cabral (2000), ao mesmo tempo que uma organização
estrutura-se para evitar a incerteza e reduzir a diversidade, a aprendizagem implica aumentar a
diversidade. Assim, tanto nas estruturas burocráticas, que privilegiam a ordem e trocam a variação por
retenção, como nas estruturas adhocráticas, que privilegiam a mudança e a flexibilidade, a aprendizagem
ocorre, só que de tipos diferentes. Nas primeiras seria uma aprendizagem tipicamente reativa e
incremental (desenvolvimento organizacional), enquanto que nas segundas seria proativa e
transformadora (transformação organizacional). Ainda segundo Cabral (2000) é da superação dialética
da tensão entre a necessidade de mudança e a de preservação do status quo que depende o sucesso das
estratégias de aprendizagem nas organizações.
As tensões relativas à passagem da aprendizagem individual e grupal para a organizacional são
ainda mais complexas. Assumindo-se que a aprendizagem organizacional ocorre pela estruturação das
competências em procedimentos, rotinas, bancos de informações, a gestação da memória organizacional
implica em um processo de institucionalização e cristalização. Se, por um lado, esse processo é
fundamental para se reter e recuperar informações relativas às experiências passadas, por outro, pode
dificultar, significativamente, a incorporação de novas competências. A diversidade cultural presente nas
organizações constitui-se em outro ponto de conflito. As organizações contam com subgrupos que
possuem suas formas próprias de representações, uma relação peculiar com a organização, sua maneira
de encarar a vida na organização, um patrimônio comum de experiências. A divisão do trabalho existente
na organização, seja no aspecto hierárquico, como no funcional, representa um mecanismo
impulsionador da formação de subculturas. No entanto, as mesmas não são explicadas isoladamente
apenas pela divisão do trabalho. Numa universidade, por exemplo, é muito comum a identificação de
subgrupos nos departamentos e faculdades, cada qual com seus valores, ideologia, visão do mundo e da
organização.
Dodgson (apud Cabral, 2000) sugere que a aprendizagem organizacional refere-se às formas
como as organizações constróem, suplementam e organizam conhecimentos e rotinas em torno de suas
atividades e dentro de suas culturas, e adaptam e desenvolvem a eficiência organizacional por meio da
melhoria da utilização das amplas habilidades de sua força de trabalho. Ou seja, a aprendizagem
organizacional materializa-se pela capacidade demostrada pela organização de articular de uma forma
consistente, suas competências, tanto organizacionais como humanas, para inovar e alcançar melhores
resultados e níveis de competitividade. Para tornar mais clara esta relação, é necessário discutir a
abordagem da competência, cuja aplicação tem sido sugerida como alternativa de direcionamento dos
programas de educação e de gestão das relações de trabalho.
A aplicação do conceito de competência na educação e no trabalho justifica-se, segundo seus
defensores, pela necessidade de se buscar novas fórmulas que permitam estimular a capacidade de
inovação, de adaptação e de aprendizagem, adequadas aos requisitos do desenvolvimento econômico
contemporâneo, caracterizado pelo rápido avanço tecnológico e a constante exigência de incrementar a
produtividade (Argüelles, 1999). Para Guimarães (2000) a referida abordagem pressupõe que: a) os
programas de educação, especialmente os destinados à formação profissional, capacitem as pessoas
segundo as exigências do mercado, e b) que as organizações, para se tornarem competitivas, tenham
como foco, tanto em seus processos produtivos, como nas relações com seus recursos humanos, as
competências essenciais ao seu negócio.
No que se refere ao mundo do trabalho, as competências dividem-se em competências
organizacionais e competências humanas (Brandão e Guimarães, 2001; Guimarães et al. 2001b). No

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nível organizacional a abordagem da competência é proposta por autores que representam a corrente da
administração estratégica, como Prahalad e Hamel (1990), Hill e Jones (1998). Para essa corrente, uma
competência essencial compreende um conjunto de conhecimentos, tecnologias, sistemas físicos,
gerenciais e valores, difíceis de serem imitados pela concorrência, que geram valor distintivo percebido
pelos clientes e que, portanto, conferem vantagem competitiva para a organização. O modelo de
produção flexível da Toyota, a mecânica de alta precisão da Canon, o design de motores leves e
eficientes da Honda e a capacidade de miniaturização da Sony são alguns dos exemplos de competências
essenciais citados pela literatura (Brandão e Guimarães, 2001).
Quanto ao conceito de competência no nível humano, Durand (1998, citado por Brandão e
Guimarães, 2001) sugere que a competência compreende uma tríade que envolve conhecimentos,
habilidades e atitudes, englobando não só questões técnicas, mas, também, aspectos sociais e afetivos
relacionados ao trabalho. Segundo esse autor, conhecimento corresponde a uma série de informações
assimiladas e estruturadas pelo indivíduo, que lhe permitem “entender o mundo”. Inclui a capacidade de
receber informações e integrá-las dentro de um esquema pré-existente, o pensamento e a visão
estratégicos, o saber “o quê” e o “por quê”. A habilidade refere-se à capacidade de agir de acordo com
objetivos ou processos pré-definidos, envolvendo técnica e aptidão. A atitude diz respeito a aspectos
afetivos e sociais relacionados ao trabalho. Inclui a identidade do indivíduo com os valores da
organização e, por conseqüência, seu comprometimento e motivação para atender aos padrões de
comportamento esperados para atingir resultados no trabalho com alta performance.
Conforme Brandão e Guimarães (2001), conhecimentos, habilidades e atitudes, como
dimensões da competência, são interdependentes, pois, não raras vezes, a exposição ou adoção de um
comportamento específico exige do indivíduo a detenção de conhecimentos e técnicas apropriadas. Da
mesma forma, para demonstrar uma habilidade presume-se que o indivíduo tenha conhecimento a
respeito do processo envolvido com a mesma. Ainda segundo esses autores, a utilização de um modelo
de gestão de recursos humanos baseado nas competências implica que a organização planeje, selecione,
desenvolva e remunere recursos humanos tendo como foco as competências essenciais.
A estratégia consiste em identificar as competências necessárias à concretização da visão de
futuro da organização e, posteriormente, por meio de processos adequados de pesquisa, realizar um
inventário das competências internas. Essa visão apresenta o estado futuro desejado, a intenção
estratégica da empresa e orienta políticas e ações para minimizar a lacuna existente entre as
competências internas (atuais) e aquelas necessárias ao atingimento dos objetivos organizacionais. A
gestão da organização com base na abordagem da competência significa, portanto, associar a gestão das
competências, tanto as organizacionais como as humanas, de uma forma coerente, mediante a utilização
de estratégias, planos e programas de gestão que mantenham uma consistência entre o nível macro (da
organização), e os níveis meso (das equipes) e micro (dos indivíduos), na forma proposta por Guimarães
et al. (2001b).
Até aqui o conceito de competência tem sido tratado como insumo, na forma de
conhecimentos, tecnologias, valores, cultura, sistemas gerenciais e físicos, no nível organizacional, e de
conhecimentos, habilidades e atitudes, no nível humano, destinados à consecução de objetivos
organizacionais. No entanto, utilizando uma abordagem sistêmica, do tipo insumo → processamento →
produto → retroalimentação, a competência poderia ser identificada, também, nas fases de
processamento e de produto. Na fase de processamento, representada pelo fluxo produtivo da
organização, a competência organizacional representa a capacidade da organização administrar suas
competências (organizacionais e humanas), incluindo suas relações com o ambiente externo, de forma a
obter um máximo de eficiência. No que se refere ao produto, a competência seria representada tanto
pela qualidade dos produtos e serviços ofertados pela organização, como pelo reconhecimento que esta
obtém na sociedade, como organização eficiente e/ou competitiva.

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O pressuposto deste trabalho é de que a capacidade da organização de administrar suas
competências de forma sistemática, articulada e coerente e, desta forma, atuar com eficiência, tornar-se
e manter-se competitiva, poderia ser denominada de competência da aprendizagem organizacional.
Esta seria uma espécie de meta-competência, ou competência das competências, já que representaria a
capacidade da organização de ir além da rotina e, parafraseando Schumpeter (1982), sair do fluxo
circular e realizar novas combinações dos meios de produção, de forma inovadora. A competência da
aprendizagem compreenderia uma cultura, uma estratégia, uma estrutura e um clima organizacionais
apoiados em políticas e práticas de gestão de pessoas que estimulem a flexibilidade, a inovação e a
criatividade. Adicionalmente, a competência da aprendizagem incluiria as interações da organização com
outras organizações, de modo a tirar o máximo proveito das redes organizacionais das quais participa e
das suas relações com fornecedores e clientes.
No entanto, se os conceitos de inovação e de mudança possuem uma longa tradição no
ambiente das empresas privadas, o mesmo não se pode afirmar com relação às organizações públicas. A
concorrência existente nos mercados das empresas, principal alavanca da inovação, não se manifesta,
pelo menos de forma tão intensa, no setor público. Por outro lado, as mudanças decorrentes de novas
orientações partidárias e de concepções ideológicas diferentes, sinalizadoras das mudanças na
administração pública, exercem pouca influência no setor privado. Os níveis de autoridade e de
autonomia dos gestores e dos líderes governamentais são, regra geral, menores do que seus pares no
setor privado. Essas são algumas das diferenças a serem consideradas quando se transpõe, para as
organizações públicas, construtos teóricos desenvolvidos no ambiente das empresas privadas.
Alguns estudos sobre modelos de gestão do setor público, com ênfase em aspectos como
flexibilidade e aprendizagem organizacionais, vêm sendo desenvolvidos no âmbito do Programa de
Pós-Graduação em Administração da Universidade de Brasília. Ainda que de forma preliminar, os
resultados dessas pesquisas mostram que a flexibilidade e a autonomia ainda são ideais a serem
alcançados em agências reguladoras (Silva, 2000) e que as organizações públicas adotam estratégias
mais próximas da manutenção da rotina, do que de aprendizagem. Cartaxo (2000) realizou estudo no
Estado-Maior do Exército, para verificar o tipo de ambiente de aprendizagem organizacional, e as
condições que favorecem ou inibem esse aprendizado. Para tanto, examina as dimensões tidas como
relevantes para a aprendizagem, como visão compartilhada, relacionamento/ comunicação e trabalho em
equipe, pensamento sistêmico, receptividade a inovação e ação monitorada. Identificou a existência de
maior número de características de um ambiente de aprendizagem propício a manutenção do “status
quo” e, em algumas situações específicas, características próximas de um ambiente de aprendizagem
organizacional transformadora.
Em estudo que procurou identificar a existência de um ambiente de aprendizagem no Ministério
da Integração Nacional, Guimarães et al. (2001a) analisaram dimensões semelhantes às utilizadas por
Cartaxo e concluíram que:
“a Visão Compartilhada é prejudicada com a difusão do entendimento a respeito dos
objetivos organizacionais. No que se refere a Visão Sistêmica, apesar de haver um
conhecimento generalizado dos funcionários sobre a organização, não há evidências
significativas sobre a compreensão do efeito de feedbacks, necessário ao processo de auto-
regulação da organização. Apreende-se que existe um esforço para o Compartilhamento do
Conhecimento, principalmente para a disseminação de informações por meio de reuniões
periódicas entre as diversas unidades e por meio da divulgação de informativos. Todavia,
estas ações servem mais para prestar informações do que propriamente para gerar
conhecimento. Há ainda uma crítica generalizada a respeito da inadequação do lay-out da
organização. Não se percebe práticas organizacionais que incentivem a crítica, mas o
Ministério estimula a capacitação do seu pessoal, por intermédio de cursos oferecidos pela
Escola Nacional de Administração Pública. Outras formas de aprendizado, como a prática do

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benchmarking, constituem-se em iniciativas individuais. Em relação aos Modelos Mentais,
observam-se alguns pressupostos que funcionam como barreira ao processo de aprendizagem,
como por exemplo o sentimento de obrigatoriedade para seguir as regras impostas e receios
de ultrapassar os limites estabelecidos pela hierarquia, embora exista um clima de estímulo à
informalidade que facilita a comunicação.”

4. Conclusões e recomendações
Neste artigo foram explorados os conceitos de aprendizagem organizacional e sua relação com
inovação, mudança, flexibilidade e competência e sua aplicação no setor público. À guiza de conclusão é
importante enfatizar, em primeiro lugar, que o construto aprendizagem organizacional, apesar de ser
tratado pela literatura organizacional há cerca de três décadas, ainda envolve um conceito difuso, cujas
características misturam-se com os de outros construtos. Em segundo lugar, não se percebe uma
tradição de pesquisa sobre o referido tema, sendo que grande parte da literatura, associada ao mesmo, é
do tipo prescritivo. O movimento da aprendizagem organizacional pressupõe modelos de gestão
flexíveis, ágeis e empreendedores, cuja transposição para as organizações públicas não parece ser tão
automática quanto sugerem as propostas de transformação da administração pública. Há uma distância
entre o “deve ser” e a realidade, posto que o mundo das empresas privadas é diferente do mundo da
administração pública. Isto não significa, no entanto, assumir que o setor público será, sempre,
administrado segundo padrões burocráticos e formalistas e sim que o referencial a ser utilizado não
deveria ser o mesmo. Uma agenda de estudos e pesquisas sobre o movimento da aprendizagem
organizacional no setor público poderia privilegiar temas e questões como:
• quais são as alternativas metodológicas mais adequadas para se diagnosticar ambientes de
aprendizagem organizacional no setor público, bem como para caracterizar se uma determinada
organização é uma organização que aprende;
• que variáveis e fatores devem ser incluídos nas pesquisas sobre aprendizagem organizacional no
setor público. Seria válido, por exemplo, analisar, além das variáveis internas, relacionadas com
políticas, estratégias e ações administrativas e com as atitudes do pessoal, as variáveis externas, que
dizem respeito a resultados da ação e a qualidade percebida pelos clientes-consumidores;
• em que medida as mudanças organizacionais, operadas no setor público, são de natureza
transformadora, no sentido de que permitem o desenvolvimento de um ambiente de aprendizagem,
ou são do tipo incremental, limitando-se ao nível dos procedimentos e das rotinas, sem alterar os
padrões de comportamento organizacional;
• quais são os principais incentivos e barreiras à institucionalização de novos modelos de gestão no
setor público, baseados na aprendizagem organizacional;
• quais as estratégias, programas e projetos que, no caso específico do Brasil, vêm sendo conduzidos
pelo Governo, visando a implantação efetiva da administração gerencial, e como tais ações estão
sendo acompanhadas e avaliadas.
Tentar responder a estas questões é uma tarefa instigante, porém complexa, especialmente
porque há dificuldades para o desenvolvimento de pesquisas em organizações públicas. Faltam apoios
institucionais para projetos de pesquisa. As consultas a documentos e pessoas, essenciais a qualquer
processo de pesquisa na área organizacional, nem sempre são liberadas pelos dirigentes. Além disso, no
caso específico do Brasil, a comunidade científica, nessa área, é pequena e dispersa, dificultando a
execução de pesquisas longitudunais, essenciais para criar uma compreensão mais aprofundada do
fenômeno. Apesar dessas dificuldades, os autores deste trabalho entendem que os estudos sobre
modelos de gestão do setor público que vem sendo conduzidos no âmbito do Programa de Pós-

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Graduação em Administração da Universidade de Brasília e por outros programas semelhantes, no
Brasil, poderão contribuir para responder às referidas questões.

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Brasília. Universidade de Brasília. Departamento de Administração. 2000.

Resenhas biográficas dos autores


Tomás de Aquino Guimarães é bacharel em administração, mestre em administração e doutor em
sociologia. É professor adjunto da Universidade de Brasília, onde coordena o Programa de
Pós-Graduação em Administração. Endereço para contato: SQN 116, Bloco I, Apto. 208, 70773-090,
Brasília – Brasil. E-mail: tomas@unb.br
Eda Castro Lucas de Souza é licenciada e bacharel em matemática, mestre em educação e doutora em
sociologia. É professora adjunta da Universidade de Brasília, onde coordena o Programa de
Empreendedorismo e atua nos Programas de Pós-Graduação em Administração e em Educação.
Endereço para contato: SQN 116, Bloco I, Apto. 208, 70773-090, Brasília – Brasil.
E-mail: edalucas@uol.com.br

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