REFORMA JUDICIAL

Ms y mejor justicia Las numerosas encuestas que se realizan en la actualidad, arrojan un resultado inquietante acerca de la opinin de la sociedad sobre el funcionamiento del sistema de administracin de justicia. Principalmente se reprocha su ineficiencia y lentitud para resolver los procesos, y tambin existe una extendida creencia, producto de muchos episodios de nuestra vida nacional, sobre su falta de independencia e imparcialidad. En definitiva, tenemos hoy un poder judicial que mantiene una estructura similar a la que tena en el siglo pasado y emplea reglas procesales anticuadas, que debe atender a las demandas de una sociedad en constante expansin y de complejidad creciente. La justicia es el servicio pblico que procura la tutela efectiva de los derechos y el acceso a ella es uno de los elementos que definen la calidad del sistema democrtico. Desafortunadamente, es un hecho que en Amrica Latina los sectores marginados y de menores ingresos carecen en la prctica de la posibilidad de acceder a la justicia para resolver sus conflictos, lo que implica una grave afectacin a la igualdad ante la ley. Pero tambin existen defectos de organizacin o procedimiento que, muchas veces, tienen un efecto disuasivo incluso sobre quienes disponen de los recursos para afrontar un litigio.

La solucin frente a este problema no puede ser ms de lo mismo. No alcanza con inyectar ms recursos a un sistema obsoleto. El presupuesto del poder judicial ha experimentado un incremento sostenido que no se ha traducido de modo directo en una mejora de la oferta de justicia o de la calidad del servicio. Debemos avanzar hacia la creacin de un poder judicial donde exista una clara separacin entre funciones judiciales y administrativas, los
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despachos se organicen en base a criterios de eficiencia, y la estadstica se maneje como una herramienta de gestin. Veamos algunos de sus problemas.

El atraso tecnolgico Gran parte del tiempo de tramitacin de los procesos se emplea en el diligenciamiento de comunicaciones y en trmites, que de efectuarse en forma electrnica podran realizarse en segundos. Todava sostenemos enormes estructuras destinadas nicamente al trmite de notificaciones y a desplazar expedientes de un lado a otro, que habitualmente funcionan de forma burocrtica y retrasan considerablemente el trmite de los procesos. Por otro lado, la comunicacin entre dependencias judiciales y otros organismos pblicos tambin es deficitaria y se encuentra sujeta a rigorismos formales que van en detrimento de la eficacia del sistema. Tampoco existen bases de datos comunes que permitan acceder con rapidez a la informacin (por ej. consultar si un inmueble registra algn tipo de gravamen, o donde se encuentra detenida una persona, o si existe una orden detencin en su contra).

Controlar la utilidad del gasto En pases donde existen necesidades bsicas insatisfechas, muchas veces no es posible destinar grandes sumas al servicio de justicia. Por eso resulta necesario identificar aquellos objetivos que resultan
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relevantes para la sociedad en el mediano y largo plazo, y establecer prioridades al momento de destinar recursos. En la Argentina no existen instancias de control o informacin pblica y accesible que nos permita controlar cmo, y en qu, se gasta el dinero de los contribuyentes y eventualmente formular aportes o crticas a la forma en que se emplea el presupuesto judicial. La totalidad de los indicadores que se analizan y publican son cuantitativos (cantidad de expedientes ingresados por ao; concluidos; en trmite, etc.) y no se divulgan indicadores cualitativos que nos permitan evaluar el desempeo de los funcionarios judiciales y de las distintas dependencias (calidad de las resoluciones adoptadas por los jueces; de la informacin publicada; de los ndices de satisfaccin de los usuarios del sistema, etc.).

Una justicia accesible Existen distintas variables que actualmente comprometen el acceso igualitario al servicio de justicia. La principal es la ausencia de servicios eficientes de asistencia jurdica gratuita, que a pesar de ser un derecho reconocido por nuestro ordenamiento positivo, no es concebida hoy como una actividad obligatoria que deba ser emprendida o regulada por el estado, o responder a la lgica de los dems servicios de inters pblico. El desorden del sistema de creacin de juzgados tambin impacta negativamente sobre esta problemtica. Actualmente no existe claridad en las distintas cmaras del Congreso sobre el orden de prioridad que poseen las distintas iniciativas, ni existe un procedimiento que racionalice la tarea o que fije la estructura modelo que debera tener cada juzgado. Esto genera que las discusiones sean asistemticas y que las cuestiones polticas prevalezcan sobre las necesidades concretas.

Otro problema es la distancia que deben recorrer los ciudadanos para presentarse ante los tribunales. Tradicionalmente los juzgados y las dependencias del ministerio pblico se ubican en la misma zona del departamento judicial, e incluso en un mismo edificio lo que facilita el intercambio de informacin entre ellos y el trabajo de los abogados, pero representa un obstculo para gran parte de la poblacin.
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Las normas de procedimiento y de organizacin judicial tambin constituyen una traba para el fcil acceso, sobretodo de las personas de condicin ms humilde. La lentitud de los procesos, la burocracia intil, los costos judiciales, son todas cuestiones que limitan la accesibilidad. Tambin es necesario sealar como problemtica relevante la inexistencia de procedimientos alternativos de resolucin de conflictos que permitan dar una solucin rpida y satisfactoria a conflictos vecinales, de consumidores o de escasa cuanta econmica. El recurso judicial es de alto costo, por lo que no puede ser utilizado en todos los casos.

Independencia La independencia del Poder Judicial depende todava en gran medida de la voluntad poltica de los gobiernos de no interferir en su actividad, ni ejercer presiones indebidas. Sin embargo existen reglas e instituciones que tienden a minimizar las posibilidades de que esto ocurra o brindar a los jueces mayores herramientas para resistir los ataques. Con la creacin del Consejo de la Magistratura se ha tratado de asegurar la independencia del Poder Judicial, al desapoderar al Poder Ejecutivo del espacio de discrecionalidad que posea en los nombramientos, establecer un mecanismo de seleccin que privilegia la idoneidad y terminar con el autogobierno judicial. Sin embargo, su composicin actual no asegura el equilibrio que pretende nuestra constitucin y privilegia la representacin poltica por sobre la profesional, distorsionando as su funcionamiento. La enorme cantidad de cargos de magistrado que actualmente se encuentran vacantes, y que son cubiertos por jueces subrogantes, y por ende ms expuestos a presiones o ms fcilmente reemplazables, tambin constituye una afrenta a la independencia del Poder Judicial. De acuerdo a un reciente informe de la Cmara Nacional de Casacin Penal, actualmente existen al menos 83 cargos vacantes, contabilizando el mencionado tribunal, los tribunales orales (federales, criminales, en lo penal econmico y de menores), cmaras federales y juzgados de ejecucin. Por otro lado, existen al menos 145 ternas en manos del Poder Ejecutivo que aun no han sido remitidas al Senado con pedido de acuerdo. Esta situacin no slo incide negativamente sobre la labor de los tribunales que las padecen sino que distrae recursos de otras dependencias, perjudicando el funcionamiento de todo el sistema. La corrupcin La investigacin y el juzgamiento de hechos de corrupcin se encuentran actualmente plagado de obstculos y complicaciones, que generan que los procesos se extiendan excesivamente en el tiempo, llegando a promediar los 14 aos de duracin. Ello conduce a la prescripcin de la accin penal que, de acuerdo a un estudio realizado por el Centro de Investigacin y Prevencin de la Criminalidad Econmica, funda ms de la mitad de los sobreseimientos dictados. El estudio tambin destaca la falta de capacitacin de los operadores y el funcionamiento deficitario de los organismos encargados de perseguir
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hechos de corrupcin. El grfico que figura a continuacin nos permite observar el desempeo del fuero federal en lo criminal y correccional, donde tramitan la mayora de las causas ms importantes, durante el ao 2009:

DELITOS 2009 NOMBRAMIENTO

Y ACEPTACIN DE CARGOS ILEGALES ART.

INICIADO
S

ELEVADOS
JUICIO

CONDEN
AS

3 73

0 2 0 0 0 0 1 6 0 0 0 1 0 1 11

0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1

253 (C.P.) COHECHO COHECHO

ART.

256 (C.P.) 257(C.P.)

DE FUNCIONARIOS JUDICIALES ART.

3 8 2 4 82 3 9 2 5 1 8 4 207

COHECHO COHECHO

ACTIVO ART.

258(C.P.) 258

ACTIVO AGRAVADO

(A

FUNCIONARIO PBLICO DE BIS

OTRO ESTADO) ART.

DDIVAS MALVERSACIN SUSTRACCIN PCULO DEMORA

ART.

259 (C.P.) 260(C.P.)

DE CAUDALES ART.

DE CAUDALES CUYA CUSTODIA SE TENA A CARGO ART.

261(C.P.) 261 (C.P.)

DE TRABAJOS O SERVICIOS PAGADOS POR LA

ADMINISTRACIN PBLICA ART.

INJUSTIFICADA DE PAGO DECRETADO POR AUTORIDAD COMPETENTE ART.

264 (C.P.) 266 (C.P.)

EXACCIONES EXACCIONES UTILIZACIN

ILEGALES ART.

ILEGALES AGRAVADA POR LOS MEDIOS

EMPLEADOS ART.

267 (C.P.)

DE INFORMACIONES RESERVADAS CON FINES DE LUCRO ART.

268 (C.P.) 268 (2) (C.P.)

ENRIQUECIMIENTO

ILCITO ART.

TOTALES

El informe anual de 2009 de la Oficina Anticorrupcin tambin refleja un bajo nivel de efectividad. Durante el ao, se abrieron 323 carpetas de investigacin, que se sumaron a las 6911 existentes. Pero a pesar de
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tener 7234 investigaciones en curso, la OA solo formul 18 denuncias penales por hechos delictivos de su competencia, y no se constituy como parte querellante en ninguna de ellas. En el mismo perodo, a pesar de ser parte querellante en 84 procesos logr, en colaboracin con el fiscal competente, el llamado a indagatoria de 10 imputados correspondientes a 3 causas, el dictado de 33 procesamientos correspondientes a los imputados de 8 causas, la confirmacin de 23 procesamientos correspondientes a 4 causas y la elevacin a juicio de 6 causas. La gran mayora de las causas que son comentadas en el informe, adems, se iniciaron entre los aos 1998 y 2003. La Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas, por su lado, perdi protagonismo luego de la interpretacin estricta de sus facultades por parte del Procurador General de la Nacin en la resolucin 147/08 y de la renuncia de quien era su titular hasta entonces. En remedo de tal situacin, el Procurador General cre la Oficina de Coordinacin y Seguimiento en materia de Delitos contra la Administracin Pblica (OCDAP). Pero esta unidad no se encuentra facultada para ejercer la accin penal, y todava no consigue revertir la impunidad dominante. De acuerdo a los datos que son pblicos la OCDAP observa y propone lneas de intervencin en 29 causas que considera de relevancia pblica. De ese listado slo 10 fueron iniciadas despus del ao 2001. La situacin de las investigaciones que consiguen ser elevadas a juicio tampoco est exenta de complicaciones. Un reciente informe de la Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) seala las dificultades ocasionadas por la estructura organizativa del Ministerio Pblico, que fuerza la intervencin de un nuevo fiscal que no tiene conocimiento de la causa en el etapa del juicio y que habitualmente no requiere la colaboracin del fiscal de instruccin, por la prctica de los tribunales orales que habitualmente requieren innecesariamente medidas de instruccin suplementaria, por las prcticas dilatorias de las defensas que abusan del rgimen recursivo del CPPN y por la falta de salas de juicio y de tribunales, que existe como consecuencia del importante nmero de vacantes que existen. Otros de los organismos creados para prevenir y combatir la corrupcin han corrido peor suerte, como por ejemplo la Comisin Nacional de tica Pblica que a pesar de haber sido creada por la ley 25.188 en 1999,
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jams entr en funcionamiento. Por otro lado, el silencio de las autoridades de organismos estatales involucrados en escndalos de corrupcin y la ausencia de las investigaciones internas que exige el decreto 41/99 se ha vuelto una constante. Sin sorpresas, el ndice de percepcin de la Corrupcin 2010, de Transparency International (TI), relev 178 pases y otorg nuevamente una calificacin negativa a nuestro pas, que fue ubicado en el puesto 105 del ranking, con un puntaje de 2,9 puntos sobre 10 posibles.

El sistema procesal penal y la organizacin del Ministerio Pblico Hace aproximadamente 10 aos que existe un extendido consenso sobre la necesidad de reformar la actual ley de enjuiciamiento criminal federal, por distintas razones que van desde su lentitud e ineficacia para la persecucin de delitos ms o menos complejos, e inclusive por las dificultades que genera para juzgar delitos simples y leves, hasta la dudosa constitucionalidad de algunas de sus reglas que, en alguna medida, comprometen la imparcialidad de los juzgadores, y han suscitado numerosas polmicas en torno al deslinde facultades entre jueces y fiscales. Pero, a pesar de los sucesivos intentos de reforma, el esquema actual se mantiene y contina obligando a los investigadores a prestar la misma atencin a todos los delitos, sin importar su gravedad o las posibilidades de xito de la investigacin. Esto significa que un fiscal o un juez de instruccin deben investigar con la misma intensidad un triple homicidio que el robo de una cartera. La situacin genera entonces la existencia de mecanismos informales de seleccin y asignacin de recursos. Lo preocupante es que esto sucede al margen de la ley y queda librado, en buena parte, al criterio de los funcionarios. Otro problema es la ausencia de mecanismos alternativos de resolucin de las disputas y de criterios de oportunidad que permitan evitar que todas las causas deban ir a juicio, y de instancias de participacin de la vctima en el proceso.

Por otro lado, la estructura del Ministerio Pblico de la Nacin que replica sustancialmente la organizacin y las reglas de distribucin del trabajo del poder judicial, tambin podra ser mejorada. El sorteo o cualquier forma burocrtica de distribuir causas, no permite que el trabajo se asigne de acuerdo a los conocimientos, la experiencia o la capacidad de los fiscales. Lo mismo sucede con la divisin de trabajo por instancias que fuerza la intervencin de al menos dos fiscales en todas las causas que llegan a juicio, apartando as a los funcionarios que han llevado adelante la investigacin y, consecuentemente, se encuentran en una posicin privilegiada para intervenir en la etapa del juicio oral. Esto genera una duplicacin innecesaria de esfuerzos, un desperdicio de recursos humanos y conspira contra las posibilidades de obtener una condena, particularmente en causas complejas.

Propuestas.

Reforma del Cdigo Procesal Penal de la Nacin

Avanzar hacia un rgimen procesal penal de rasgos acusatorios que deslinde con mayor claridad y precisin las funciones propias de los distintos rganos, ponga la investigacin a cargo de los fiscales, consagre el principio de oportunidad procesal, extienda la oralidad a todas las instancias del proceso, favorezca la intervencin de las vctimas y procure la participacin ciudadana en el juzgamiento de los delitos, es una necesidad impostergable y tendra un impacto sensible sobre la capacidad de nuestro sistema penal para investigar delitos complejos como la trata de personas, el lavado de activos o los hechos de corrupcin. El radicalismo apoya y se encuentra interviniendo activamente en el proceso de discusin del proyecto de reforma integral, que actualmente se desarrolla en la Cmara de Diputados.

Un nuevo Ministerio Pblico

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El impacto de una futura reforma procesal penal sera potenciado por un rediseo de la estructura del ministerio pblico en base a criterios de calidad, significancia, eficacia y eficiencia, que termine con la organizacin refleja y con la distribucin burocrtica del trabajo. Un ministerio pblico moderno debe apuntar a atender y resolver exitosamente los procesos ms relevantes y significativos, y para ello debe contar con cierta libertad para determinar en qu casos debe intervenir y a cul de sus miembros le encomendar la tarea.

El correcto ejercicio de la facultad de disear la poltica criminal del ministerio pblico fiscal que posee el Procurador General, supone reconocerle la facultad de organizar unidades especiales para atender casos de criminalidad compleja. Por otro lado, la puesta en funcionamiento de la comisin bicameral prevista en la ley 24.946 es de vital importancia para permitir el control y supervisin de sus actividades, y establecer canales de comunicacin con el Congreso.

Digitalizacin de los servicios de justicia

La optimizacin del trabajo administrativo de los tribunales a partir de la incorporacin de nuevas tecnologas que ayuden a disminuir las demoras, debe ser fuertemente estimulada. La firma digital ocupa un lugar estratgico en este proceso de modernizacin, pues constituye un primer paso hacia el expediente digital. En el mismo sentido, la tendencia inaugurada en algunas jurisdicciones que permiten las notificaciones por medios electrnicos debe ser profundizada e impulsarse su utilizacin en todos los intercambios de informacin que se realicen entre organismos pblicos. El fin ltimo debe ser eliminar el soporte papel y garantizar el acceso de las partes a la totalidad de los movimientos de su expediente a travs de internet.

Rendicin de cuentas del Poder Judicial

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Exigir la produccin de indicadores cuantitativos y cualitativos que permitan evaluar la gestin, y la difusin de informacin presupuestaria desagregada, que incluya detalles sobre la ejecucin de partidas, permitira fortalecer el control de la sociedad civil sobre la gestin judicial, incentivara una gestin ms eficiente de todos los recursos y constituira un primer paso para restablecer la fe de la ciudadana en el funcionamiento del Poder Judicial. Debemos comenzar a construir entre todos una administracin de justicia ms transparente, profesional y abierta a los reclamos y necesidades de la gente.

Restructuracin de la Fiscala Administrativas

Nacional

de Investigaciones

Desde el dictado de las resoluciones de la Procuracin General de la Nacin que han acotado su mbito de competencia y la salida de su ltimo titular, el principal organismo de persecucin de la corrupcin ha quedado virtualmente paralizado. En consecuencia, no puede afirmarse que en Argentina exista hoy un rgano de las caractersticas reclamadas por la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, que exige a cada Estado parte contar con al menos una institucin independiente y especializada en la lucha contra la corrupcin mediante la aplicacin coercitiva de la ley. Para descomprimir esta situacin, desde el radicalismo se ha presentado durante el pasado ao legislativo un proyecto (3925-D-2010) que pretende reemplazar a la FNIA por un cuerpo de fiscales especializados con la misin de intervenir en los casos ms significativos y graves.

La integracin de la Comisin Nacional de tica Pblica

Posiblemente debido a las dificultades que supone designar a una parte de sus autoridades, la Comisin que posee amplias facultades, tales como realizar investigaciones preliminares y exigir la presentacin de declaraciones juradas, nunca fue integrada. Dicho proceso debera ser reformulado para terminar con el incumplimiento de una ley que ya lleva

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ms de 10 aos de vigencia, y poner en funcionamiento un organismo llamado a tener un rol clave en la prevencin de la corrupcin.

Oficinas de Transparencia al interior de los rganos del Poder Ejecutivo

La ausencia de investigaciones sobre hechos de corrupcin hacia el interior de los organismos pblicos donde suceden es una constante en nuestro pas. Por ello es necesario impulsar la creacin de oficinas de transparencia dentro de cada ministerio, que garanticen el acceso a la informacin pblica, amplen los canales de denuncia existentes, desarrollen tareas de investigacin y supervisen las obras pblicas y procedimientos contractuales. De esta forma se contribuira a arraigar la nocin de que todo funcionario pblico debe intervenir activamente en la prevencin de la corrupcin, y eventualmente brindar explicaciones sobre cualquier incumplimiento. Por otro lado, la labor de estas oficinas permitira detectar las maniobras que habitualmente se emplean para defraudar a la administracin pblica e impulsar la consagracin de buenas prcticas para evitarlas o eventualmente la modificacin de la normativa vigente.

Justicia rpida: La creacin de una va abreviada

Es imprescindible ampliar la oferta de justicia a travs de la variada gama de mtodos alternativos (mediacin, arbitraje) que poseen, adems, la enorme ventaja, en trminos democrticos, de sustituir el sistema adversarial con la consecuencia de triunfo o derrota, por la composicin voluntaria del conflicto por los propios interesados.

Recogiendo experiencias exitosas a nivel internacional debera crearse un trmite abreviado para determinado tipo de procesos (por ej. problemas vecinales o patrimoniales de baja cuanta, o de consumidores). Esto reducira la carga de trabajo de los tribunales al reservar el costoso sistema judicial para los casos ms complejos y
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graves, abaratara los costos, facilitara la participacin de la gente en la resolucin de sus conflictos, y permitira el acceso de los sectores de bajos recursos. Nuestro sistema judicial debe ofrecer respuestas giles a aquellas controversias que resulten fcilmente dirimibles.

Fortalecimiento de los servicios de patrocinio jurdico gratuito

El sistema actual debera ser reformulado en base a la idea de que constituye un servicio estatal esencial, dotando de mayor visibilidad a los organismos existentes mediante campaas de difusin dirigidas a los potenciales usuarios del sistema, y fomentando la descentralizacin. El acceso a la justicia es una condicin necesaria para el ejercicio de nuestros derechos y el estado debera realizar su mayor esfuerzo para garantizar que los sectores ms vulnerables y postergados puedan hacer efectivos sus reclamos.

Un Consejo de la Magistratura ms equilibrado y eficiente

Adecuar la integracin del Consejo a las exigencias de nuestra Constitucin Nacional, respetando la pluralidad de voces y asegurando el equilibrio en la representacin es un paso necesario para fortalecer la independencia del Poder Judicial. En la misma lnea, tambin debemos mejorar, agilizar y dotar de mayor transparencia al procedimiento de seleccin de magistrados para garantizar que las vacantes que se produzcan sean cubiertas en tiempo forma, impulsar la designacin por concurso pblico de oposicin y antecedentes a las autoridades importantes del Consejo, reforzar los mecanismos de control sobre el desempeo de los jueces, eliminar los resquicios de discrecionalidad que existen en los procedimientos disciplinarios y garantizar la participacin del Consejo en la elaboracin del presupuesto del Poder Judicial.

Ley marco para la creacin de juzgados

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El procedimiento para la presentacin y discusin de proyectos para la creacin de juzgados y dependencias del Ministerio Pblico debera ser reglado para terminar con el desorden que existe actualmente. La regulacin debera apuntar a evitar la duplicacin de discusiones en ambas cmaras, verificar que las propuestas respondan a necesidades concretas de la poblacin, dotar a cada juzgado de una planta funcional que responda a las necesidades particulares del fuero y concentrar la discusin de las distintas propuestas en un nmero determinado de oportunidades. El acceso a la justicia de los habitantes de las distintas partes de nuestro pas no puede ni debe estar determinado por las pujas polticas o la correlacin de fuerzas existente en las cmaras.

Acceso a la informacin

El acceso a la informacin actualmente es considerado un derecho humano fundamental y una condicin necesaria para concientizar a la poblacin de sus derechos y permitirle ejercerlos. Por eso la sancin de una ley de acceso a la informacin es imprescindible para elevar el nivel de la discusin sobre polticas pblicas, hacer realidad el control de la sociedad civil sobre los actos de gobierno, incentivar la transparencia en la gestin de todos los poderes y dependencias estatales, y en ltima instancia, fortalecer nuestro sistema democrtico. En consecuencia slo deberan admitirse restricciones en casos donde resulten imprescindibles por cuestiones de seguridad nacional o proteccin de datos personales.

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