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Improbidade administrativa
Antonio Luiz Bueno de Macedo*

Introduo: A Lei n 8.429 de 02.06.1992 - Conhecida como "lei do colarinho branco" veio regulamentar o pargrafo 4 do artigo 37 da Constituio Federal: "A administrao pblica direta e indireta ou fundacional..... obedecer aos princpios........ e tambm, ao seguinte: 4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. A norma em questo revogou a Lei n 3.164 de 1 de junho de 1957 que previa o seqestro de bens do servidor pblico adquirido por influncia ou abuso de cargo ou funo pblica e revogou tambm a Lei n 3.502 de 21 de dezembro de 1958 que complementava a Lei n 3.164, regulamentando o seqestro e o perdimento de bens de servidor pblico da administrao direta e indireta, nos casos de enriquecimento ilcito, por influncia ou abuso de cargo ou funo. As normas revogadas no eram instrumentos adequados, deixando muito a desejar sobre a definio do contedo da expresso influncia ou abuso de cargo e impondo dificuldades para a caracterizao do enriquecimento ilcito, como se daria a sua apurao, motivo pelo qual muito pouco se ouviu falar em aplicao das penas previstas durante a longa vigncia que tiveram. A nova norma, alem de definir as situaes que configuram atos de improbidade administrativa e escalonar a aplicao de penas na esfera administrativa, civil e penal, tambm formaliza o sistema de apurao. Improbidade Administrativa o designativo tcnico para a chamada corrupo administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administrao Pblica e afronta os princpios nucleares da ordem jurdica (Estado de Direito, Democrtico e Republicano) revelando-se pela obteno de vantagens patrimoniais indevidas s expensas do errio, pelo exerccio nocivo das funes e empregos pblicos, pelo "trfico de influncia" nas esferas da Administrao Pblica e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concesso de obsquios e privilgios ilcitos. (1) Assim constitui improbidade administrativa por enriquecimento ilcito (artigo 9) atos que importem auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do cargo, mandato, funo, emprego ou atividade.

Constitui tambm improbidade administrativa atos que causem leso ao errio p/ao ou omisso, dolosa ou culposa, ainda que no receba direta ou indiretamente qualquer vantagem (artigo 10). E no artigo 11, define ainda como improbidade administrativa, a ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies. Qualquer das improbidades so punidas com a perda de bens ou valores acrescidos ao patrimnio do responsvel, o ressarcimentos de danos causados ao errio, a perda da funo, suspenso dos direitos polticos de 3 a 10 anos, multa e impossibilidade de contratao com rgos de administrao pblica.

Processo Administrativo, Inqurito Policial e Ao Judicial Qualquer pessoa e o Ministrio Pblico podero representar autoridade administrativa competente para que seja instaurado o processo de apurao da pratica do ato de improbidade administrativa. Prev a lei que a representao que ser escrita ou reduzida a termo e assinada, conter a qualificao do representante, as informaes sobre o fato e sua autoria e a indicao das provas de que tenha conhecimento. A autoridade s poder rejeitar a representao se esta no estiver de acordo com as formalidades previstas, por despacho fundamentado, sendo certo, que a rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico. A comisso processante obrigada a dar conhecimento ao M.. PBLICO E AO TRIBUNAL DE CONTAS da existncia de procedimento ou processo administrativo para apurao da prtica de ato de improbidade, para que acompanhem, os quais podero ser representados. Havendo fundados indcios da responsabilidade do indiciado a comisso poder representar ao Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo pblico afetado, para que requeiram o seqestro de bens do agente ou terceiro para garantia do ressarcimento das vantagens ou dos danos causados. Havendo ilcitos penais o M. Pblico poder de ofcio ou a requerimento da autoridade administrativa requisitar a instaurao de inqurito policial. A aplicao das penalidades previstas, cveis ou penais e a perda da funo pblica e suspenso dos direitos polticos s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria.

Legitimidade: A legitimidade da Ao de Reparao de Danos ou perda dos bens havidos ilicitamente est reservada expressamente no artigo 17 da Lei, ao representante do Ministrio Pblico e Fazenda Pblica pela sua procuradoria.

Entretanto muito tem se discutido e bastante controvertida a jurisprudncia a respeito da Legitimidade do representante do Ministrio Pblico para a proposio de Ao Civil Pblica e do Inqurito Civil Pblico, visando a condenao dos agentes pblicos e terceiros pela pratica de atos de improbidade. Essa questo j foi alvo de questionamento quando vigentes as normas revogadas envolvendo a competncia da Ao Civil Pblica com a da Ao Popular, tendo a jurisprudncia se firmado em prol da segunda. 1- Atualmente a corrente favorvel legitimidade do M. Pblico vem se fundamentando no artigo 129 inciso III da Constituio Federal vigente que estabelece: So funes institucionais do Ministrio Pblico:......III- promover o inqurito e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; e nos artigos 16 e 17 da Lei n 8.429/92 que estabelecem: art. 16 - Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar ao M.Pblico ou Procuradoria do rgo para que requeira ao juzo competente a decretao do seqestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico. - Art. 17- A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida cautelar. 2- Corrente contrria legitimidade do M.Pblico para o inqurito e a ao civil pblica decorrentes de atos de improbidades fundamenta-se nos termos da Lei 8.429 que ao definir o rito para estas aes estabeleceu o procedimento ordinrio, devendo reger-se pelo CPC. A corrente contrria ampara-se tambm na disposio do inciso IX do artigo 129 da C.Federal, porque exercer a defesa do patrimnio pblico implica exerccio da representao judicial das entidades pblicas. " CF art. 129 - IX - ...........sendo-lhe vedada a representao judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas. E ainda, porque manteve a constituio vigente a ao popular como instrumento para a defesa do patrimnio pblico, sendo parte legtima qualquer cidado. Art. 5 inciso LXXIII. 3- A jurisprudncia do E. Tribunal de Justia de So Paulo dominante com o entendimento da legitimidade do MP e o cabimento da ao civil pblica para a defesa do patrimnio pblico: Apelao Cvel n 512-5/5 - Acrdo da Nona Cmara "JULHO/97" "AO CIVIL PBLICA - Ato de improbidade - Legitimidade ativa do Ministrio Pblico......"- inegvel que o representante do Ministrio Pblico parte legtima para promover o ajuizamento da ao civil pblica, e a sua legitimidade ad causam vem evidenciada no artigo 5 da Lei n 7.347/85 e no artigo 129, inciso III, da Constituio da Repblica. A jurisprudncia dominante do E. TJSP j encontra amparo na jurisprudncia que vem se firmando no E. Superior Tribunal de Justia, RT 727/138, RSTJ 27.493.

Concluso: I- AO - O repudio geral da sociedade pelo noticirio diuturno da prtica de atos de improbidade administrativa, premiados com a impunidade, fez com que o constituinte buscasse a regulamentao de normas eficazes, com imposio de penas visando a reparao dos danos causados ao errio, a punio administrativa com perda da funo de forma a afastar o agente do patrimnio pblico e a privao de liberdade. Em face desse quadro, a legitimao do Ministrio Pblico para promover a Ao Civil Pblica na defesa do patrimnio pblico tem respaldo em trs fundamentos. a) A ao popular, instrumento colocado disposio do povo para defesa do patrimnio e da moralidade pblica, demonstrou que na maioria das vezes em que foi utilizada, esteve sempre comprometida com objetivos poltico-partidrio, tornando-a de eficincia questionvel; b) A inexistncia de conflito entre os incisos III e IX do artigo 129 da Constituio - O Patrimnio Pblico inserido no inciso III e a defesa da moralidade administrativa constituem-se tambm em interesses supra-individuais, interesses difusos. O disposto no inciso IX veda a representao judicial das entidades pblicas, a qual ser exercida nas aes por improbidade pela procuradoria do rgo lesado. Os danos causado ao patrimnio pblico e moralidade administrativa atinge diretamente o rgo lesado, mas atinge tambm indiretamente toda a populao. c) A legitimao no exclusiva e sim concorrente com a entidade pblica e com qualquer cidado, diante da importncia que se apresenta a defesa do patrimnio pblico que de todos, devendo a sua gesto pautar-se pela moralidade administrativa. Nem sempre a direo do rgo lesado tem interesse no uso de sua legitimidade. Assim, tem a entidade pblica legitimidade para defesa de direito prprio; O Ministrio Pblico legitimidade para defesa do interesse do povo; e qualquer cidado, legitimidade para a defesa de seu interesse e da coletividade atravs da Ao Popular. II- INQURITO - A jurisprudncia tem caminhado no sentido de que os mesmos fundamentos que do legitimidade ao Ministrio Pblico para a ao civil pblica decorrente de ato de improbidade administrativa do legitimidade para a promoo de inqurito civil pblico. Entretanto se as disposies expressas nos artigos 16 e 17 da Lei 8429/92 tm total simetria com as disposies do artigo 129 da constituio federal, o que no acontece com o seu artigo 22 que determina:
"Para apurar qualquer ilcito previsto nesta Lei, o Ministrio Pblico, de ofcio, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representao formulada de acordo com o disposto no art.14 poder requisitar a instaurao de inqurito policial ou procedimento administrativo".

A investigao e apurao da pratica de atos de improbidade administrativa pelo M. Pblico importaria em violao de funes destinadas ao Poder Executivo. O servidor pblico ter os seus atos investigados pela autoridade

administrativa, garantido o direito de ampla defesa e se tais atos importarem em ilcitos penais a investigao ser exercida pela autoridade Policial. A inrcia e a parcialidade das autoridades administrativas no procedimento administrativo sero objetos do controle externo a ser exercido no s pelo M. Pblico mas tambm pelo Tribunal de Contas. Qualquer interpretao contraria do dispositivo legal mencionado importa em infringir o artigo 5 inciso LIV - " direito ao devido processo legal ". O devido processo legal para apurao de infraes administrativas o processo administrativo na sua forma e competncia legalmente prevista.(Lei Federal n 9.784/99 e Lei Estadual/SP n 10.177/98)
" SERVIDOR PBLICO - Demisso por Improbidade administrativa - Legitimidade do ato - Direito de defesa assegurado. Ementa Oficial : Demisso por improbidade administrativa, precedido o ato demissrio de procedimento administrativo regular, em que acusada foi assegurado o direito de defesa. Legitimidade, sob tal aspecto, do ato. MS- 21.922-0-RO - Tribunal Pleno do STF - RT735/198.

Marino Pazzaglini Filho, Mrcio Fernando Elias Rose e Waldo Fazzio Jnior, membros do Ministrio Pblico, defendem a tese de que o Procedimento Administrativo previsto na Lei 8.429/92 : "Trata-se de medida que deve ser adotada fundamentalmente, como diligncia instrutria no mbito do inqurito civil, no como sua substituta" "No se busca o sancionamento administrativo ou funcional do agente pblico, mas a coleta de subsdios tendentes a instruir o inqurito civil e a eventual ao civil pblica." Segundo esse entendimento o processo administrativo da Lei n 8429/92 seria uma sindicncia para instruir o Inqurito Civil Pblico, com o que no se pode concordar.

NOTAS 1. PAZZAGLINI FILHO, Marino; ELIAS ROSA, Mrcio Fernando e FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa, Edtora Atlas, 1996, pg. 35.

BIBLIOGRAFIA PAZZAGLINI FILHO, Marino; ELIAS ROSA, Mrcio Fernando; FAZZIO JNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa, Editora Atlas, 1996 MASCARENHAS, Paulo. Improbidade Administrativa e Crime de Responsabilidade de Prefeito, LED Editora, 1999; MAZZILLI, Hugro Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo, Ed. RT, 6 Edio; MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao Civil Pblica, Ed. RT, 3 Edio;

SALGADO FILHO, Nilo Spinola e MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Ao Civil Pblica: Defesa do Patrimnio Pblico e da Moralidade Administrativa. Revista dos Tribunais n 735, p. 161, janeiro de 1997.

*advogado em Moji Mirim (SP), professor da Faculdade de Direito de So Joo da Boa Vista MACEDO, Antonio Luiz Bueno de. Improbidade administrativa . Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 46, out. 2000. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=371>. Acesso em: 17 out. 2006.