COORDENAO E PARTICIPAO EM AGLOMERAES URBANAS SUPRAMUNICIPAIS: IMPRESSES SOBRE DESAFIOS INSTITUCIONAIS E PARTICIPATIVOS EM EXPERINCIAS RECENTES (BRASIL E FRANA)1

Flavio TORRE 2
1- Introduo

Nos ltimos 30 anos, as formas de elaborao e definio de polticas pblicas vm passando por mudanas significativas em decorrncia de processos econmicos e polticos que se entrecruzam nas escalas global e local 3. A partir dos anos 1980, verifica-se, em diferentes pases, a ocorrncia de processos de descentralizao poltica e administrativa no interior de Estados Nacionais que conduziram a uma nova realidade poltico-institucional calcada numa autonomia (ainda que em grau variado, segundo o pas de ocorrncia) de entidades pblicas de carter loc al, o chamado 'poder local'. Tanto em pases desenvolvidos, quanto em alguns daqueles ento denominados 'em desenvolvimento', essa descentralizao ensejou o estabelecimento de formas compartilhadas de discusso entre a sociedade civil e o Estado no que se refere s decises pertinentes a um leque de aes anteriormente determinadas por esse ltimo, no obstante as diferentes razes que possam t -los conduzidos a adotarem tais posturas 4, e as formas erigidas para processarem essa relao.
2- Descentralizao e cooperao intermunicipal no Brasil e na Frana

No Brasil, o processo de descentralizao se fez acompanhar pela implantao de uma srie de instituies participativas, como reconhecimento da importncia de
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O presente trabalho foi realizado com o apoio do CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnolgico / Brasil. 2 Doutorando em TSD Territoires, socits, dveloppement, GGH-TERRES (GGSEU) / CRH, EHESS cole des Hautes tudes en Sciences Sociales Paris (Frana). Sociologo e Mestre em Cincias Sociais Gesto de cidades pela PUC-Minas, Minas Gerais (Brasil). 3 De forma geral, esses processos compreenderiam as alteraes vivenciadas a partir da crise econmica provocado pelo choque do petrleo em meados da dcada de 70 e passariam pela reorganizao e flexibilizao da produo, ascenso do neoliberalismo frente crise do Estado de Bem-Estar e a globalizao. 4 No caso do Brasil, as modificaes poltico-institucionais que conferiram autonomia aos Municpios, elevando-os condio de entes federativos, consagradas na Constituio de 88, decorreram de processos de reorganizao da sociedade civil na luta pelo reestabelecimento da democracia em contraposio ao centralismo autoritrio do regime militar ento vigente. J na Frana, segundo Gaudin (2005) a descentralizao promovida em 1982 aparece como forma de propiciar a reforma do Estado e a modernizao social, e teria sua origem em um grupo formado por intelectuais e altos funcionrios do Estado, para repensar as relaes entre o Estado e a sociedade civil, aps a crise poltica de 1968.

ampliar a discusso que envolve as tomadas de deciso acerca de polticas pblicas setoriais e inter-setoriais, tanto da parte de setores populares, como da parte de parcela dos gestores pblicos. Nesse sentido, foram criadas diferentes formas ampliadas de participao poltica que permitem "a par ticipao da populao no processo de tomada de decises acerca da distribuio de bens pblicos, das polticas pblicas e da deliberao sobre prioridades oramentrias" (Avritzer e Pereira, 2005). O federalismo brasileiro, ao conferir grande autonomia po ltica, administrativa e financeira aos municpios, lhes permitiu a elaborao e implementao de polticas pblicas prprias e especficas em setores antes concernentes rea de atuao dos Estados. Por outro lado, notadamente em grandes reas conurbadas , isso traz dificuldades para o estabelecimento de algumas polticas setoriais a partir de relaes horizontais. Como exemplo, pode-se citar o caso do planejamento do uso e ocupao do espao urbano, as quais raramente apresentam um grau mnimo de coernci a entre si, dado os diferentes arranjos e o timing polticos de cada municpio. Em relao aos processos de metropolizao 5 o Brasil tem demonstrado a emergncia ou o agravamento de problemas sociais alarmantes e tambm uma queda na qualidade ambiental de reas densamente ocupadas pelas populaes de menor renda. Pode-se tambm aludir a uma falta de capacidade da maioria dos municpios acometidos por tais problemas, em resolver isoladamente os problemas de alguns setores da ao pblica. Alm disso, os dife rentes formatos institucionais testados at ento lograram xito na implementao de polticas pblicas capazes de confront -los contento. Se observarmos as experincias brasileiras verificadas desde a efetiva criao das regies metropolitanas pelo regi me militar, caraterizadas pelo centralismo e uniformidade das instituies entre os diferentes Estados, at aquelas baseadas na igualdade entre os municpios, que se ensaiaram aps a Constituio de 1988, embebidas na retrica municipalista que caracteri zava o perodo, o saldo geral, no que se refere busca da diminuio das desigualdades e ao enfrentamento dos processos de segregao espacial, excluso social e degradao ambiental, no demonstra avanos substanciais.

O termo aqui tomado, grosso modo, como a formao de grandes aglomerados urbanos geralmente compostos por vrios municpios contguos que concentram, a partir de uma cidade-plo, a produo e o consumo de uma determinada regio, promovendo o estabelecimento de diversificada gama de relaes scio-espaciais entre as diferentes populaes ai inscritas e os poderes estatais envolvidos. Cabe ressaltar que o padro de urbanizao adotado no Brasil, ao privilegiar a consolidao de condies para o estabelecimento de relaes sociais voltadas acumulao e reproduo do capital, alm de dotar as cidades da infra-estrutura necessria para isso, propiciou a formao de grandes aglomeraes urbanas (geralmente em torno das capitais dos Estados) as quais delinearam por sua vez, ao longo do tempo, um alto grau de segregao scio-espacial e a excluso de grande contingente populacional em relao ao acesso propriedade fundiaria urbana e mesmo aos servios urbanos basicos.

Se durante o regime militar os prin cipais entraves ao desenvolvimento de uma gesto integrada relacionavam-se concentrao dos instrumentos de financiamento na esfera federal e ausncia de autonomia para ger -los (cf. Mares Guia, 2001), no caso das experincias ps Constituio, apesar dos avanos em relao ao modelo implementado durante o regime autoritrio (como a no adoo de um desenho institucional padronizado para todo o pas), essas novas formas de se tentar organizar uma ao integrada em torno de questes metropolitanas esbarr aram em alguns problemas diferenciados de acordo com a forma adotada em cada um dos Estados. Tais problemas relacionaram-se (sem precisar em quais dos Estados isso efetivamente aconteceu) ao envolvimento insuficiente do governo estadual, participao lim itada ou inexistente de representantes da sociedade civil organizada, relao entre municpios com grandes desigualdades econmicas entre si, questes de financiamento das aes a serem implementadas em mbito metropolitano e, o que se observa em todos os casos, ao total distanciamento do governo federal. No final dos anos noventa, a discusso acerca da organizao de aes de carter supra-local apontou para arranjos institucionais de carter experimental que mostraram o surgimento de novos atores e a adoo de novas formas de atuao por aqueles que tradicionalmente se viam envolvidos em tal arena. O que se pode observar uma preocupao em incorporar outros atores alm dos representantes das trs esferas de governo, como entidades da sociedade civil organizada, iniciativa privada e tambm universidades, fundaes e agncias de financiamento nacionais e/ou internacionais. Por outro lado, as entidades governamentais vm assumindo um papel mais ativo, seja em relao normatizao e regulao (o que po de envolver dois ou mais nveis de governo, segundo a escala da ao), seja em relao proviso de recursos ou articulao de financiamentos (cf. Azevedo & Mares Guia, 2000). Essas experincias de gesto da questo metropolitana e/ou intermunicipal, apontaram para a necessidade do estabelecimento de instituies que ofeream bases para o alcance de uma condio de governana 6 supra-local, sem que, no entanto, tenha que se abrir mo da autonomia dos municpios nas questes locais especficas. Ou seja, quaisquer que fossem as instituies pensadas, essas deveriam se orientar por princpios que levassem em considerao os processos e as formas de intermediao de interesses de grupos organizados da sociedade e a participao destes na definio, acompanhamento e implementao de polticas pblicas. Nesse
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Adotamos aqui a perspectiva de Gaudin (1999) ao sustentar que a governana se refere a um processo de coordenao que envolve mltiplos nveis. Em tal perspectiva, rejeita-se o papel de domnio e controle, sendo o poder visto a partir de uma abordagem plural e da interao entre governo e sociedade.

sentido, deve-se garantir uma condio democrtica para a participao, uma responsividade frente aos atores que delas fazem parte, alm de que sejam dotadas de uma transparncia e de uma responsabilizao dos agentes envolvidos na gesto dos recursos (cf. Pacheco, 1995; Azevedo, 1999). Em um novo contexto de transformaes das polticas pblicas em diversos paises7, as aes relacionadas ao desenvolvimento de regies metropolitanas foram retomadas, principalmente a partir da dcada de 2000, integrando pautas de projetos de governos. Esse fato pode ser constatado atravs da renovao das leis pertinentes ao tema em vrios estados do Brasil, diminuindo o descompasso existente entre o processo de intensificao de metropolizao e a inexistncia de uma instncia de gesto metropolitana supramunicipal. Azevedo e Mares Guia (Citado por Moura, 2008, p.108) identificam o momento como uma nova fase, que inaugura um processo de associaes supramunicipais, assim como a formao de redes nacionais e agncias de vocao urbana. J na Frana, o Estado 8 unitrio e centralizado ao procurar, historicamente, se colocar como o agente para a promoo de polticas pblicas para todas as coletividades territoriais existentes no pa s, obstou, durante um longo perodo, que se levasse em considerao as especificidades e demandas locais na elaborao e implementao de polticas pblicas (cf. Rosanvallon, 1990). A influncia de uma cultura poltica marcada pela gnralit (que diz respeito, grosso modo, ao fato das leis serem nicas para toda a Frana) contra os privilgios das antigas provncias, uma das razes determinantes do apego estrutura unitria e centralizada que, se no impede a implementao de reformas desc entralizadoras, interpe dificuldades ao estabelecimento de uma ao pblica dotada de maior autonomia, por parte das instncias administrativas inferiores (Cf. Rosanvallon, 2004 e Ozouf -Marignier, 1989). As alteraes na organizao institucional que envo lvem as diferentes instncias administrativas relacionadas a recortes territoriais, com a criao das regies em 1982 e a seguir, de uma maneira mais consistente, com as possibilidades de

Davidovich, citado por Moura (2008), considera que a volta das metrpoles nao se restringiu agenda dos pases desenvolvidos, mas passou a compor a agenda de poltica urbana do Banco Mundial, que passa a focalizar a metrpole como motor de crescimento econmico, no mais estigmatizada como uma expresso de patologia urbana. (p. 108). 8 O Estado francs, possui como divises administrativas-territoriais as Regies, as quais se sub-dividem-se em Departamentos, que por sua vez so parcelados em Communes. A administrao de cada instncia fica cargo do Prfet (Regies e Departamentos) ou do Maire (Communes). Os Prfets de Departamentos so escolhidos por decreto presidencial. Paris, que possui uma singularidade poltico-administrativa em relao s demais cidades da Frana, uma exceo em relao aos Departamentos, sendo o Prfet escolhido pelo voto direto.

estabelecimento de intercommunalits 9, ofereceram novos elementos para uma ao pblica teritorial com maior autonomia, o que alguns autores, como Faure (2005), tem visto como uma nova reorganizao do exerccio do poder sobre bases territoriais. As formas de cooperao entre os municpios na Frana (chamadas de uma maneira geral de intercommunalit) teriam surgido como uma tentativa de resposta fragilidade poltica, demogrfica e fiscal dos municpios, sem, no entanto, procurar descartar as continuidade e a importncia dos mesmos (Communes). Os EPCI (tablissements Publics de Coopration Intermunicipal) 10 nome genrico dado s associaes de municpios buscam tambm estabelecer aes pblicas de forma coordenada, procurando dotar o desenvolvimento territorial de uma certa coerncia e minimizar a fragmentao existente, alm de promover uma maior eficcia na gesto e maior solidariedade financeira entre essas entidades (cf. Baraize et Ngrier, 2001 e Leal, 2007) atravs de um gerenciamento de servios comuns e da integrao de polticas de planejamento urbano, econmi co e social do conjunto. A julgarmos pela dimenso alcanada, podemos sugerir que, a prncipio, essa nova forma de implementao de politicas pblicas sobre bases territoriais que extrapolam a escala municipal (communal) apresenta-se como uma verdadeira reorganizao da ao pblica na Frana. Atualmente, uma parcela significativa do territrio francs est submetida a algum tipo de associao entre communes, sendo que existem 2.601 11 intercommunalits, as quais englobam 34.164 municpios dos 36.782 existentes no pas (ndice superior a 90%). No entanto, deve -se ressaltar que, apesar de legalmente institudas e dotadas de autonomia de gesto e financeira, existem conflitos de ordem ideolgica, poltica e administrativa em relao s mesmas. Podemos perceber que na Frana, apesar da existncia de uma lei nacional incentivando a criao de intercommunalits, o que inclui tambm um aporte financeiro 12, a formao destas instncias se deu de maneira diferenciada mas sob
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Embora j previstas desde a dcada de 1960, sua implementao foi estimulada por duas leis, uma em 1992 (Lei ATR Administration Territoriale de la Rpublique), e outra em 1999 (Lei Chevnement) que simplificaram os procedimentos e reforaram suas competncias, incentivando sua formao. 10 Os EPCI dividem-se em dois grupos, sendo o primeiro relativo a associaes sem fiscalidade prprias, compostos pelos Sindicatos Intermunicipais (Syndicats Intermunicipaux) vocao nica ou mltipla; e o segundo, a associaes com fiscalidade prpria, que so as Communauts Urbaines, as Communauts dAgglomration, as Communauts des Communes e os Syndicats d'Agglomration Nouvelle, sendo classificadas de acordo com a populao da aglomerao. 11 Dados relativos a 2009, extrado de Relatrio da Associao LAssemble des Communauts de France (AdCF), disponibilizado no site: http://www.adcf.asso.fr/files/NOTES-etETUDES/Etat_intercommunalite_2009.pdf (acessado em fevereiro de 2010). 12 Alm das receitas principais, a Communaut recebe, no primeiro ano de criao, uma espcie de incentivo financeiro, ou seja, uma dotao oramentria excepcional do Estado-Nao (calculada em funo do nmero de habitantes). Tal fator, segundo Baraize e Negrier (2001), constituiu-se como uma das aes estratgicas fundamentais para o sucesso da lei.

conflitos semelhantes aos verificados no Brasil (desconfiana em relao a instncia supramunicipal em um primeiro momento, receio de perda de autonomia, diferenas partidrias, dentre outros).
3- Dilemas dos formatos institucionais: a busca pela eficcia da gesto

A Regio Metropolitana de Belo Horizonte RMBH passou por uma reorganizao de suas estruturas poltica e administrativa a partir de 2005, a qual introduziu uma nova geometria de poder que procura dota -la de uma capacidade efetiva de implementao de polticas pblicas na escala supr amunicipal. Podemos perceber que a atual configurao institucional confere um papel preponderante (ou mesmo hegmonico) ao Estado e tem se mostrado de fundamental importncia na consolidao de um plano de ao de abrangncia metropolitana. Segundo Azevedo et alli (2008), a reinsero do Estado como ator estratgico na arena metropolitana se deu em funo uma conjuno de fatores polticos que permitiram a abertura de uma "janela de oportunidades" para resolver um problema complexo de correlao de foras a serem observadas na constituio de uma nova entidade. Em tal contexto, foi necessrio buscar uma composio dos rgos colegiados que respeitasse o poder poltico e econmico relativo das entidades federativas envolvidas (Estado e cada um dos 34 Municp ios componentes da RMBH). A atual configurao demonstra uma nova postura do Estado, que ganha uma proeminncia significativa face aos municpios e se estabelece como ator quase hegemnico nos assuntos metropolitanos. Assim, ela parece apontar para a supe rao do cenrio de estagnao que marcou a forma de gesto anteriormente em vigor 13 na RMBH, em virtude tambm do aporte de recursos a ser realizado pelo Estado para o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano 14. Em funo desse comprometimento oramentrio do Estado, diminuiu-se a possibilidade dos Municpios mais ricos da regio recuarem em sua participao, pois tero acesso a recursos importantes para a

No sistema de gesto implantado aps a promulgaao da Constituio do Estado de Minas Gerais em 1990 e em vigor (mas no necessariamente em funcionamento) at 2005, cada um dos municipios envolvidos detinham um peso politico similar, mesmo se a capacidade de aportar recursos Regio Metropolitana era bastante diferenciada entre eles. Isso provocava uma situao na qual os municipios mais ricos se recusavam a legitimar a instncia de gesto para no terem que arcar com custos de aoes que poderiam ser implementadas apenas em favor de outras municipalidades. 14 Segundo a Lei Complementar 88/06 do Estado de Minas Gerais, o Estado ser o responsvel por 50 % dos recursos destinados (do montante referente participao do prprio Estado e dos Municpios) ao FDM por disposio legal, ficando os outros 50 % a cargo dos Municpios, "proporcionalmente receita corrente lquida" de cada um.

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superao de problemas que os atingem fortemente e, no caso de no dar a ela a devida importncia, ficariam alijados da deciso acerca da alocao dos mesmos. A princpio, a despeito da desigual (e necessria, pois ao contrrio correria -se o risco de inviabilizar o engajamento dos Municpios mais fortes e comprometer a eficcia de aes integradas) representa o de cada entidade nos distintos fruns colegiados, pode-se pensar que tal formato permitiria o estabelecimento de relaes de carter horizontal entre os membros, a partir da discusso dos instrumentos e planos de ao concernentes ao conjunto do territrio. No entanto, a proeminncia prevista para os representantes do Estado, detentores de um peso de 50% dos votos, na aprovao do Plano de Ao, nos permite inferir que os demais atores encontram -se submetidos s suas diretrizes (cf. Torre, 2008). Alm d isso, o executivo estadual possui um efetivo poder de veto em funo das maiorias qualificadas necessarias para a aprovao das deliberaes tanto na Assemblia Metropolitana (2/3) 15 , onde o mesmo possui mais de um tero dos votos validos (ver tabela 1) quanto no Conselho (3/4) 16, onde o Executivo do Estado detm 5 dos 12 assentos.
Tabela 1 Composiao da Assemblia Mtropolitana da RMBH
Participantes Executivo estadual Legislativo estadual Executivos municipais Legislativos municipais N de reprsentantes 4 1 34 34 Peso dos votos 13,60 13,60 1,00 1,00 Total votos 54,4 13,6 34 34 136 Votos validos (%) 40 10 25 25 100

Totais

Dessa maneira, os municpios que fazem parte dessa nova estrutura organizacional podem, de certa forma, ser levados mesmo a abdicar de algumas de suas competncias em favor da nova autoridade metropolitana. No caso do ordenamento territorial, por exemplo , a reviso das leis de uso e ocupao do solo devero se adequar aos parmetros estabelecidos pelo Plano Metropolitano. Isso pode significar um aumento do poder das esferas tcnicas do Estado, alm de uma maior padronizao dos parmetros de uso do solo, o que pode facilitar a adoo de polticas pblicas que atinjam a totalidade do territrio, o que se mostraria mais difcil caso cada municpio conservasse seu prprio sistema de zoneamento territorial. Entretanto, como plausvel de ser verificado nos casos de maior padronizao o risco de negligenciar particularidades locais se faz mais presente, alm da possibilidade de que as relaes scio-politicas internas a cada municpio venham a ser subestimadas.
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Artigo 8, 3 da Lei Complementar 88/2006 do Estado de Minas Gerais. Artigo 5, 1 da Lei Complementar 89/2006 do Estado de Minas Gerais.

No que se refere aos incentivos oferecidos para qu e os municpios venham a fazer parte de uma regio metropolitana, um outro aspecto importante a possibilidade de obteno de alguns financiamentos diretos do governo federal pelo municipio, quando esse faz parte desse tipo de instituio. No caso especfico da RMBH (no obstante o fato de que o engajamento de um municpio na mesma foi definido a priori pela Lei Complementar 89/2006, que tratou de sua reformulao), a possibilidade dos municpios menores acessarem recursos financeiros, tcnicos e humanos do governo do Estado quando da implementao de alguma atividade prevista no Plano de Ao mostrou -se um fator a mais para atrai-los e engaja-los politicamente. No caso dos municpios maiores (BH, Contagem e Betim) alm dos itens j citados eles podem, com a nova infra-estrutura organizacional erigida pelo Estado a Agncia Metropolitana usufruir de uma estrutura de planejamento cujo foco ultrapassa as respectivas fronteiras e ainda utilizar de seu peso poltico para no ver os recursos prprios que so direcionados para a esfera metropolitana serem pulverizados em aes que nao se relacionam com os problemas por eles vividos, como dito acima. No obstante, cabe ressaltar que o municipio de Belo Horizonte ainda tem seu peso decisional subdimensionado em re lao ao restante dos municipios, se levarmos em considerao, seja seu contigente populacional, seja a sua relevncia econmica em relao ao conjunto dos demais municipios (ver tabela 2).
Tabela 2: Votos dos municipios no Conselho Deliberativo (%) X pop ulao X PIB
Municipios B. Horizonte Contagem Betim Outros Populao (hab.) 2.375.444 603.048 377.547 1.519.021 % 48,73 12,37 7,74 31,16 PIB (2008) (em mil R$) 42.151.108 14.869.759 25.314.346 16.236.988 % 42,76 15,09 25,68 16,47 Votos Conselho Deliberativo numero total 2 1 1 3 % / munic. 28,57 14,29 14,29 42,85 100,00

TOTAIS 4.875.060 100,00 98.572.201 100,00 7 Fonte: IBGE, Senso 2010; paginas consultadas em 14/03/2011, compilaao do autor.

http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/tabelas_pdf/total_populacao_minas_gerais.pdf; http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004_2008/tabelas_pdf/tab01.pdf

Em relao s intercommunalits francesas, podemos verificar diferentes tipos de relao que se estabelecem entre os distintos nveis de poderes institudos, que variam de acordo com a categoria de EPCI que adotada por cada aglomerao e tambm em relao s coletividades territoriais que esto envolvidas . No caso que aqui

nos interessa especialmente, o das communauts urbaines 17, elas devem assumir obrigatoriamente as seguintes atribuies anteriormente cargo do dpartement ou da commune, a saber: desenvolvimento e gerenciamento econmico, social e cultu ral da rea de abrangncia; planejamento espacial integrado; busca do equilbrio social de habitaes no territrio da aglomerao e; proteo e valorizao do meio -ambiente e da poltica de qualidade de vida. No que diz respeito intitucionalizao de um a aglomerao (communaut) e s formas de engajamento das communes, isso pode ocorrer tanto a partir da vontade prpria de um conjunto de communes ou por iniciativa do Prfet do dpartement. No primeiro caso a avaliao da pertinncia de vir a fazer parte de uma aglomerao compete aos Conselhos municipais de cada uma das communes envolvidas. O acordo a ser estabelecido deve ser aprovado seja por 2/3 do conjunto de Conselhos (desde que esses representem no mnimo a metade da populao total da aglomerao proposta), seja por 50% do conjunto de Conselhos (desde que representem no mnimo 2/3 da populao total da aglomerao). importante ressaltar que indispensavel a aprovao pelo Conselho da cidade de maior importncia em termos populacionais. Tais avaliaes so ento enviadas ao Prfet para que esse estabelea, por meio de um Decreto, o permetro do EPCI, sendo que o mesmo pode adicionar novas communes ou suprimir algumas das quais tinham se proposto a participar, a partir de critrios que devem favorec er a expresso da solidariedade e de projetos comuns entre aquelas envolvidas. No segundo caso, o Prfet pode utilizar de uma prerrogativa estabelecida pela Lei de 12 de julho de 1999 (lei Chevnement) para instituir uma nova aglomerao, desde que baseado em estudos realizados por uma Comisso Departamental de Cooperao Intercomunal CDCI. Aps a indicao do perimetro da nova aglomerao pelo Prfet, a mesma deve ser aprovada pelos Conselhos das communes concernentes segundo os mesmos critrios acima indicados. Num primeiro momento, a criao de um grande nmero de EPCI foi incentivada pela criao de um auxlio financeiro a serem transferidos s aglomeraes que fossem ento criadas, sendo chamada de carrote (cenoura) financeira. Alm disso, existe tambm um fundo que prev uma repartio igualitria entre as communes do total dos meios destinados aglomerao (fundo de prquation), elemento importante

Isso porque essa categoria de EPCI a que congrega as grandes aglomeraes urbanas, com populao acima de 500.000 habitantes.

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para diminuir as resistncias das communes menores de se reunir aglomerao, alegando o temor de serem engolidos pela cidade -plo. Com a instituiao das intercommunalits, as communes continuam a participar das discusses sobre a conduo das polticas pblicas a serem erigidas sobre a nova escala intercomunal, atravs do representante de cada uma no c onselho intercomunal. No entanto, o dpartament, aps ter participado da instituio da nova coletividade territorial, deixa de exercer seu papel de representante do Estado francs na execuo da ao pblica nas reas de competncia que so transferidas. Tal situao chega mesmo, em alguns casos, a colocar em cheque a necessidade da existncia do dpartement (em especial no caso da regio le-de-France) como instncia administrativa at ento essencial na manuteno do sistema unitrio francs.
4- Desafios da participao em escalas ampliadas

A complexidade que perpassa o estabelecimento de polticas pblicas de carter metropolitano, em funo, dentre outras razes, da dificuldade de se estabelecer uma concertao entre os diversos atores institucionais envolvidos ganha contornos ainda mais amplos quando inclumos um outro elemento em sua composio: a participao da sociedade civil organizada no processo. Apesar de procurar atentar para as realidades de cada Municpio ao incorporar representantes dos mesmos nos rgos decisrios colegiados, a nova configuro da RMBH desconsidera a existncia de outras falas que possam se querer fazer presentes, seja na escala intra -municipal, seja no mbito da prpria regio Metropolitana. A presena de apenas os chefes dos poderes municipais institudos (Executivo e Legislativo) na Assemblia no reflete necessariamente toda a gama de relaes sociais, econmicas e polticas que ali se realizam. A reduzida possibilidade de participao de representantes da socied ade civil no Conselho Deliberativo 18 pode obliterar a publicizao de conflitos e posicionamentos dissonantes entre os diferentes segmentos presentes nas escalas local e regional. Em relao s possibilidades de participao desse ator ou melhor, dos diversos atores que podem comp-la no processo de implementao de polticas pblicas de base metropolitana, o novo formato institucional da RMBH prev a presena de dois representantes desse setor com direito a voto no Conselho
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Ainda que, como sustenta Azevedo et alli. (2008), seja a primeira experincia de participao da sociedade civil organizada em uma instncia de deciso em escala metropolitana no Brasil.

Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano. Como ressalta Azevedo et alli (2008) a primeira experincia de participao de setores da populao em uma instncia de abrangncia metropolitana. No entanto, no decorrer da I Conferncia Metropolitana da RMBH, ficou evidente que as possibilidades de participao oferecidas estavam aqum do grau de interesse e mobilizao demonstrado por diferentes segmentos desse setor. Dessa forma, o grande nmero de entidades representativas ali presente, para evitar uma disputa que iria alijar da discusso uma grande diversidade de opinies, quaisquer que fossem os eleitos para ocuparem as duas vagas existentes, optou pela constituio de um frum extra-oficial do qual participariam os representantes da sociedade civil organizada, e de onde se deliberaria sobre o posicionamento de seus representantes oficiais no Conselho. Em relaao a esse forum, faz-se necessrio um estudo mais aprofundado de seu funcionamento e dinmica interna para evidenciar uma srie de aspectos importantes na definio de seu p apel atual e de suas possibilidades futuras de atuao. Entre esses, podemos citar: quantas e quais so as entidades participantes e quais os segmentos sociais e econmicos por elas representados e em qual escala?; qual a frequncia da participao e qual a formao e trajetria dos representantes?; qual a origem das proposies que so encaminhadas ao Conselho e como o processo de discusso e deliberao das mesmas?, dentre outros. J no caso francs, a participao da sociedade civil pode apresentar dif erentes formas, variando entre as aglomeraes segundo o tipo de plano proposto, as instituies existentes, a cultura poltica da regio e o papel das lideranas polticas no processo. Ao analisar o caso concernente associao entre a aglomerao de Lyo n e outras intercommunalits vizinhas, por exemplo, Scherrer (2007) nos mostra que o processo de formulaao do InterSCOT, ao privilegiar aspectos mais gerais e dotados de uma alegada maior eficacia tcnica, se viu distanciado da possibilidade de um processo de discusso que se mostrasse mais aberto a manifestaoes de interesses das comunidades locais. J no exemplo da aglomerao parisiense, cuja definio do formato institucional ainda encontra -se em discusso, podemos verificar que existe j a participao de segmentos da sociedade civil organizada nos processos de definio de algumas polticas pblicas, seja em relao ao nvel da regio de le de France, seja no que concerne ao nvel dos dpartements, intercommunalits e communes.

Em relao ao nivel regional, a peculiaridade dessa participao que ela se restringe aos agentes econmicos representados nas Cmaras de Comrcio e Indstria CCI dos departamentos da regio, os quais possuem assento no CESR Conseil conomique et social rgional. Mesmo nesse caso, so percebidas desacordos e disputas entre seus componentes, principalmente entre o poderoso MEDEF (sindicato que representa sobretudo as novas empresas inseridas na economia mundial globalizada) e as CCI dos departamentos, dominadas pelas pequ enas e mdias empresas da economia tradiconal (cf. Gilli e Offner, 2009). Mas, de uma maneira geral, as prticas de participao da sociedade civil organizada, principalmente de associaes, so encaradas com uma certa reserva, pois so interpretadas como uma possibilidade de reforo de particularismos que, segundo os criticos dessa forma de deciso pblica, se contrapem ao interesse geral que restaria cargo dos lus (conselheiros e deputados eleitos). De toda forma, a natureza da participaao mais difun dida na Frana a chamada concertation, na qual a populao concernente chamada a opinar sobre determinado projeto sem que, no entanto, exista qualquer garantia formal de incorporaao das sugestoes apresentadas. No que se refere aos mecanismos de representao da populao inscrita em um territrio abrangido por uma associao de municpios pode -se verificar que desde a promulgao da Lei Chevnement at ao Acte II de la Dcentralisation em 2005, quase todas as dimenses do quadro institucional urbano foram modificados, exceo das regras de representao eleitoral. Assim, a escolha de delegados comunitrios no EPCI no se d por eleio direta, ficando a participao restrita a uma parcela dos Conselheiros Municipais (designados pelo Municpio), esse s sim eleitos anteriormente e de forma direta nos municpios. No obstante, caso o rgo deliberativo do EPCI julgue conveniente, podero ser criados comits consultivos para possibilitar a informao e a participao dos habitantes na discusso acerca dos servios de interesse intermunicipal relevante. Por outro lado, verifica -se uma multiplicao de dispositivos de consulta popular e de debate pblico, assim como a diversificao de formas de governana. Assim, importante atentar s influncias exercidas sobre as condies da ao coletiva, tanto no que concerne questo das escalas das disputas polticas territoriais, quanto pela pluralizao das arenas formais e informais (cf. Leal, 2007 e Scherrer, 2007).
Consideraes finais

Nos aspectos institucionais, percebemos qua na Frana, mesmo em se tratando de um pas de tradio centralizadora, as novas formas de cooperao horizontal que vm sendo estabelecidas, tm possibilitado, a partir do carter flexvel e adaptvel a cada realidade territorial, a r esoluo de problemas relacionados execuo de aes pblicas anteriormente concernentes ao Estado central, atravs dos dpartements. Isso porque permite a adoo de iniciativas prprias s necessidades de um conjunto de municpios, sem se manter preso inescapvel herana da observncia da igualdade que deve (ou deveria) ser dada a cada uma das unidades territoriais componentes do Estado, enquanto representantes do interesse geral definido no mbito central. No caso do Brasil, o modelo federalista em vigor permite j uma grande cooperao nesse sentido, dado o grande grau de autonomia constitucionalmente conferida dos municpios. Por outro lado, o problema muitas vezes reside nas formas de se alcanar nveis de cooperao capazes de superar diferenas econmicas e polticas locais. Sobre esse ponto, a busca pelo estabelecimento de sistemas de incentivos seletivos que incitem os diferentes tipos de atores institucionais a se engajarem em arranjos verdadeiramente cooperativos que nao necessitem da tutela de uma instncia superior, mostra-se um ponto a ser melhor explorado nas discusses referentes implementao de novos arranjos metropolitanos no Brasil. O dilema que se apresenta refere-se opo por uma estratgia que privilegia uma coordenao mais eficaz atravs das instncias centrais ou quela que procura promover uma participao menos hierarquizada e mais calcada na discusso onde os participantes estejam sujeitos s mesmas condies. Nesse aspecto, as experincias das intercommunalits francesas, que mesmo inseridas em um Estado de organizao unitria e centralizada, apresentam ou apresentaram em algum nomento problemas de coordenao na implementao de aes pblicas. Frente a tal condio pergunta -se como algumas conseguiram superar tais problemas e avanaram rumo a estruturas mais abertas e participativas enquanto outras continuaram existindo apenas em seus aspectos formais? Por outro lado, no que diz respeito s possibilidades de participao da sociedade civil organizada nas discusses e decises sobre as polticas pblicas a serem implementadas nessa escala, a experincia da RMBH pode fornecer indcios sobre sua viabilidade. Mesmo que essa viabilidade decorra em maior grau das prticas das entidades da sociedade civil do que dos espaos of icialmente conssentidos sua participao. Segundo Nobre (2004), deve-se atentar para as possibilidades

institucionais do estabelecimento da prtica democrtica baseada em um modelo normativo que, se no pode deixar de considerar a institucionalidade pol tico-estatal como um seu momento fundamental, (...) no pode partir da idia de uma sociedade centrada no Estado. Nesse ponto mostram -se teis as contribuies de Coelho e Favoreto (2007), quando levantam o problema sobre quais as condies necessrias para que as instncias participativas alcancem o intento de definir polticas viveis e com impacto positivo na diminuio das desigualdades e no desenvolvimento territorial. Segundo Ngrier (2005, p. 236) uma nova forma de governana metropolitana deve permitir o evidenciamento de interdependncias polticas, funcionais e econmicas entre configuraes urbanas e entre os diferentes nveis de governo. Nesse contexto, as condies de produo de bens coletivos e de polticas pblicas trazem novas exigncias em termos de participao e de deliberao, seja em termos de fragmentao (visando produzir plos de proximidade), seja em termos de reagrupamento. Dessa forma, a emergncia de novas escalas para o desenvolvimento da ao pblica pode permitir clarificar os laos entre a forma (a institucionalizao), o contedo (os princpios polticos que regem a ao) e seus destinatrios (os diversos grupos sociais inscritos na escala territorial).
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