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MUNICIPIO - CRIAÇÃO - LEI ORGÂNICA

- A lei OTdinária pode determinar a criação de Municípios, sem
observância dos princípios estabelecidos na respectiva lei orgânica.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Prefeitura Municipal de São Caetano do Sul e outra versus

Prefeitura Municipal de Santo André

Recurso extraordinário nO 5;.432 - Relator: Sr. Ministro

Luís GALLOTII

ACÓRDÃO biscito relativo à desanexação de "vila

Vistos e relatados êstes autos de Recur-
so Extraordinário n9 57.432. do Estado de
São Paulo. em que são recorrentes a Pre-
feitura Municipal de São Caetano do Sul
e a Assembléia Legislativa do Estado de
São Paulo e recorrida a Prefeitura Munici-
pal de Santo André. decide o Supremo Tri.
bunal Federal. em Sessão Plenária. por
maioria de votos. conhecer do recurso e
também. por maioria. lhe dar provimento.
de acôn:lo com as notas juntas.
Distrito Federal. 16 de junho de 1966. -
Cândido Mota Pilho, Presidente - Alio.
mar Baleeiro, Relator para o acórdão.
RELATÓRIO
o Sr. Ministro Luís Gallotti - :este o
acórdão. da lavra do ilustre Desembarga.
dor Lopes Meireles (fõlha 76.91):
"Vistos. relatados e discutidos êstes au·
tos de Mandado de Segurança n9 131.491.
da Comarca de Santo André. em que é
impetrante a Prefeitura Municipal de San·
to André. e impetrada a Assembléia Legis.
lativa do Estado de São PalIo.
Acordam. em Quinta Câmara Civil do
Tribunal de Justiça, rejeitar as prelimina·
res por maioria de votos. e. por votação
unânime. conceder a segurança para anu·
lar a Resolução número 477. de 8.11.63.
da Mesa da Assembléia Legislativa do Es·
tado. que determinou a realização do ple-
Prosperidade". do Município de Santo An·
dré. que pretendia anexar-se ao Munici-
pio de São Caetano do Sul. ficando. em
conseqüência mantida a integridade terri·
torial do Município impetrante.
Custas na forma da lei.
o Município de Santo André impetrou
êste mandado de segurança contra ato
da Mesa da Colenda Assembléia Legislati.
va do Estado de São Paulo. alegando.
em sintese: que deferindo irregularmente
a pretensão de alguns moradores de "Vila
Prosperidade". situada em seu território. a
nobre Assembléia autorizou a realização
de plebiscito de consulta à população lo·
cal. visando à desanexação do Município
primitivo e anexação ao Município de São
Caetano do Sul. autorização essa concreti·
zada na Resolução n9 477. de 8.11.63. ora
impugnada nestes autos: que essa Resolu-
ção foi tomada e expedida ilegalmente. con·
tra expressa disposição do art. 19 e pará.
grafo único da Lei estadual n" 8.001. de
11.10.63. que suspendera. até 31 de dezem-
bro do mesmo ano. a vigência do art. 20 e
parágrafo único da Lei Orgânica dos Mu-
nicípios (Lei n 9 1. de 18.9.47). com are·
dação dada pela Lei n" 4571. de 3.1.58:
que a referida Lei n9 8.001.63 Só permitia
a transferência de território. de um Muni-
cípio para outro. quando o pedido de desa·
nexação e anexação obtivesse a concor·
dânda do Instituto GeográfiCo e Geológi.
co do Estado. ou quando a modificação
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territorial fõsse proposta pelo próprio Ins-
tituto; que, entretanto, a despeito de o pe-
dido não ter partido do Instituto Geográfi-
Co e Geológico, e dêle receber parecer con-
trário, a nobre Assembléia o deferiu ao
arrepio da lei que ela mesma elaborou. de-
terminando a realização do plebiscito pela
ilIdigitada Resolução número 477-63; que
essa Resolução fere direito líquido e certo
do Município impetrante. qual seja o de
manter íntegro o seu território e de só
vê-lo desmembrado na forma que a lei
prescreve; que a Resolução n 9 477-63. ten-
do desatendido às exigências da lei para a
desanexação de território, é nula de pleno
direito. e assim deve ser reconhecida neste
mandado de segurança. para que não pro-
duza qualquer efeito juridico ofensivo de
direito subjetivo do Município impetrante;
que o próprio texto da impugnada Resolu-
ção revela a sua ilegalidade, uma vez que
se refere à Lei n~ 8.00 I, de 1963, como
sendo o seu suporte legal. quando na rea-
lidade a descumpriu, por inexistentes os
motivos que autorizariam a sua expedição;
que a questionada Resolução é ato admi-
nistrativo vinculado à lei, e. desde que afas-
tada da norma legislativa, toma-se ilegí-
tima e passivel de invalidação judicial.
como se pleiteia nestes autos, pelo que a
impetrante pede a sua suspensão liminar,
e, afinal. espera o reconhecimento defini-
tivo de sua nulidade, com a concessão da
segurança.
A inicial trouxe para os autos os do-
cumentos de fõlhas 16-59.
Concedida parcialmente a liminar e so-
licitadas as informações, prestou-as no de-
vido tempo o ilustre Presidente da Assem-
bléia Legislativa do Estado, argüindo, em
preliminar, a incompetência do Judiciário
para conhecer da impetração, por versar,
ao seu entender, sõbre ato legislativo da
Assembléia. No mérito sustentou a legiti-
midade do procedimento impugnado e ar-
gumentou que o parecer do Instituto Geo-
gráfiCO e Geológico tem apenas caráter in-
formativo no processo de desmembramento
de território municipal, .. podendo ser con-
trariado pelo Plenário em sua função sobe-
rana de editar as leis." Aduziu, ainda, o no-
bre informante, que a Lei n9 8.001 entrou
em vigor em 1l-lO-ó3, quando a represen-
tação dos moradores de "Vila Prosperida-
de" já estava em estudo na Assembléia. com
o parecer contrário do Instituto Geográfico
e Geológico, o que a coloca fora do alcance
da citada lei. por Ihé faltar efeito re-
troativo. Remata afirmando que a lei
não poderia delegar atribuições legislati-
vas a um órgão administrativo, e que a
elaboração da Lei Qüinqüenal é da compe-
tência exclusiva da Assembléia, não ad-
mitindo a interferência do Judiciário em
face do principio constitucional da inde-
pendência dos Podêres, pelo que espera a
denegação da segurança.
A Procuradoria-Geral da Justiça, em su-
cinto parecer. secundou as informações da
Presidência, aditando a preliminar de que a
matéria em julgamento é da competência da
Justiça Eleitoral, por se referir a plebiscito.
que, a seu ver, é assunto eleitoral.
Admitida a intervenção do Municipio de
São Caetano do Sul como assistente (fi.
72), o seu ilustrado procurador fêz susten-
tação oral. reiterando a preliminar de des-
cabimento do mandado contra o ato impug-
nado e renovando a defesa de mérito adu-
zida nas informações. Na sua oportunidade.
o nobre advogado do impetrante reafirmou
o cabimento e a procedência do pedido
inicial.
No decorrer do julgamento o eminente
Desembargador Pinheiro Franco suscitou a
preliminar de carência do mandado. em
face da promulgação da lei qüinqüenal de
organização administrativa e judiciária do
Estado.
Feito o relatório, foram rejeitados, por
votação unânime, as preliminares de in-
competência da Justiça comum para conhe-
cer da impetração, e de descabimento da
via usada pelo impetrante, sendo, por maio-
ria de votos, repelida a de carência do man-
dado; no mérito. concedeu-se a segurança.
à unanimidade, pelos fundamentos a seguir
aduzidos.
Prel~s - A preliminar de incom-
petência da Justiça ordinária para conhecer
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da controvérsia relativa a plebiscito não
meR!ce acolhimento, uma vez que não se
trata de matéria eleitoral. Consulta à po-
pulaçAo interessada em desmembramento
territorial ou em elevação de distrito a mu-
nicípio é assunto tipicamente administrati-
vo, sem nenhuma vinculação com a Justiça
Eleitoral. que apenas empresta, quando so-
licitada, a sua organização e o seu pessoal
para realizar o plebiscito. O nosso plebis-
cíto municipal filia-se ao recall do direito
norte-americano pelo qual se indaga de
uma comunidade sõbre determinada preten-
são administrativa. Nada tem que ver com
o processo político representativo de com-
posição do govêrno, que a Constituição fe-
deral de 1946 atribuiu à Justiça Eleitoral.
Quanto à preliminar de descabimento do
mandado por se tratar de ato legislativo,
é também inacolhivel. A segurança dirige-
-se contra um ato formal e materialmente
administrativo, que é a Resolução da Mesa
n'477, de 8-11-63. concretizadora de uma
autorização especial para a realização de
plebiSCito de consulta à população interes-
sada no desmembramento de determinada
área territorial do Municipio impetrante.
Resolução legislativa não é lei; é delibera-
ção administrativa, sempre sujeita ao con-
trõle de legalidade pelo Judiciário, Não
ocorre, portanto. qualquer invasão da Jus-
tiça na área dos intema corporis da Assem-
bléia Legislativa do Estado. O exame judi-
cial da indigitada Resolução é perfeitamen-
te cabivel dentro do nosso sistema consti-
tucional de "freios e contrapesos". expres-
so na tripartição dos Podêres e na sujeição
de todos ao pronunciamento de legitimi-
dade do Judiciário. Desde que o impetran-
te se queixa de um ato ofensivo de seu di-
reito subjetivo. cabe ao Poder Judiciário
verificar se ocorre a alegada lesão. ainda
que provenient~ do Legislativo no desem-
penho de suas atribuições ou a pretexto de
exercê-las. E uma vez que a alegação é de
ofensa a direito liquido e certo. contida na
determinaçAo ilegal de um plebiscito. cabi-
vel é o mandado de segurança. como reite-
radamente se tem decidido em casos análo-
gos (Supremo Tribunal Federal). Revj8ta
de Direito Admini8trativo, 65-174 - TJPR.
RI, 49-426 - THRGS. R.J. 48-171 - TJSP.
Revista de Direito Administrativo, 57-329,
60-247. 61-175 - R.T., 288-262; 289-152,
291-153). Até mesmo a lei de efeitos co~
eretos, como a de organização administra-
tiva e Judiciária. é atacável por mandado
de segurança por se equiparar ao ato
administrativo na sua auto-executoriedade
imediata. como explicam os publicistas.
( Gonçalves de Oliveira. in Revista de
Direito Administrativo, 9-151 - Seabno
Fagundes. O Contrôle dos Atos Admi-
nistrativos. 3' edição. pág, 300). e tem
admitido êste mesmo Tribunal em repe-
tidas oportunidades (Tribunal de Justi-
ça de São Paulo. Revista dos TribunBis.
242-314. 285-188, 289-152 e 291-171).
Quanto à preliminar de carência do man-
dado. em virtude da promulgação da lei
qüinqüenal. é repelida pela maioria dos jul-
gadores. data venia do entender do ilustra-
do suscitante. E assim a rejeitam. porque
a segurança está enderaçada diretamente
contra a Resolução da Mesa n 9 477-63. que
é ato ~::!rnin;str~tivo autônomo no procedi-
mento de desanexação do território do Mu-
nicípio impetrante, e. como tal. invalidável
independentemente de quaisquer outras de-
liberações subseqüentes.
Mérito - No mérito. a segurança é con-
cedida. à unanimidade. porque o ato im-
pugnado realmente desatendeu a lei e feriu
direito subjetivo. líquido e certo. do Muni-
cípio impetrante. qual seja o de manter a
integridade de seu território. cujo fraciona-
mento só se pode realizar com observância
de tôdas as prescrições legais. Desatendi-
das que foram as normas do desmembra-
mento territorial. ferido está o direito do
Municipio que teve o seu território muti-
lado ilegalmente.
Em sintese. o que ocorreu no caso em
exame. Senão. vejamos.
A Lei estadual n 9 8.001. de 11-10-63. sus-
pendeu até 31 de dezembro do mesmo ano
os dispositivos da Lei Orgânica dos Muni-
cípios que autorizavam a desanexaçAo de-
territórios municipais. ou seja, o art. 20 e
parágrafo único da Lei n· 1. de 18-9-47.
 184: -
com a redação que lhes foi dada pela Lei
n9 4.571, de 3-1-58.
Embora suspendendo as desanexações de
areas municipais, a citada Lei n' 8.001-63,
abriu duas exceções permissivas de deSA
membramento: a primeira, quando o pedi-
do da população interessada obtivesse pa-
recer favorável do Instituto Geográfico e
Geológico do Estado: a segunda, quando
o mesmo Instituto propusesse o desmem-
bramento. ~ o que consta, expressamente,
do parágrafo único, do art. 19 da indigita-
da Lei n9 8.001.
No caso, não houve parecer favorável
do Instituto Geográfico e Geológico, nem
foi por êle proposto qualquer desmembra-
mento e anexação do território em litigio.
Ao revés, o Instituto deu parecer contrário
à pretensão desanexadora de "Vila ProSA
peridade", que desejava anexar-se ao Mu-
nicipio de São Caetano do Sul, desmem-
brando-se do de Santo André. ~ o que
consta do fundamentado parecer de fI. 27,
do mencionado Instituto, ao concluir que
não se apresentam razões plausíveis que
justifiquem 11 transferência dessa área, pelo
que "não se deve efetuar consulta popular
ou qualquer alteração territorial do Muni-
cipio de Santo André" (fi. 28, in fine).
A douta Assessoria Técnica da Comis-
são de Divisão Administrativa e JudiCiá-
ria, da Assembléia Legislativa, deu, igual-
mente, parecer contrário à desanexação tex-
tualmente: - "Face ao disposto no pará-
grafo único do art. to, da Lei n 9 8.001. en-
tendemos que o processo ora em exame
deve ser arquivado (fl. 39),
A despeito disso, e ao arrepio da Lei n'
8.00 I, a Mesa da nobre Assembléia legis-
lativa do Estado expediu a Resolução n'
477, determinando a realização de plebisci-
to de consulta à população da áre a ser
desmembrada (fl. 48), contra o voto de um
ilustre Deputado que, como membro da C0-
missão de Divisão Administrativa e Judi-
ciária, percebeu a ilegalidade, e sugeriu o
arquivamento do processo, finalizando o
seu voto com estas palavras bem significa-
tivas: "~ a lei e a ela devemol nos CUf-
var" (fl. 44). De nada valeu a advertên-
cia. A nobre Mesa da Assembléia expediU
a Resolução nO 477, contra a lei e ferindo
direito subjetivo liqUido e certo do Municí-
pio impetrante, qual seja o de manter a in-
tegridade de seu território, cujo desmem-
bramento só poderia ser feito nos precisos
têrmos da Lei n9 8.001, de 1963, elaborada
pela Assembléia Legislativa, e ~r sua
Mesa desrespeitada flagrantemente.
Além disso, tendo a questionada Resolu-
ção declarado que determinava o plebiscito
"em face do disposto no parágrafo único
M
do art. 1° da Lei n' 8.001. de ll_1O-63
(fI. 49), vinculou-se espontânea e expres-
samente às exigências dêsse dispositivo le-
gal. E não tendo atendido, na realidade, às
referidas exigências da lei, ficou apoiada
em falso motivo, que conduz à nulidade do
ato, por inexistente a razão determinante
de sua prática. ~ o que está convincente-
mente demonstrado na inicial, com apoio
na moderna e exata doutrina da motivação
dos atos administrativos.
Por outro lado, são inaceitáveis os argu-
mentos da impetrada, de que "a Assembléia
pode contrariar o parecer do Instituto Geo-
gráfico e Geológico, que é, apenas, uma
peça informativa do processo" (fi. 65), e
que a Lei n' 8.001. tendo entrado em vigor
em 11-10-63, não se aplica ao caso dos au-
tos, porque a representação da "Vila Pros-
peridade" já tinha dado entrada na Casa, e
por isso não poderia ser alcançado pela Lei
n9 8.001, só aplicável aos pedidos recebi-
dos após a sua promulgação (fI. 65).
Ambos os argumentos são irrelevantes.
Quanto ao parecer do Instituto Geográ-
fico e Geológico, deixou de ser simples
peça informativa do processo porque a L~i
n' 8.001 o erigiu em elemento vinculante, e
mais que isso, em condição sine qua non do
desmembramento. territorial. O parecer é,
em princípio, ato opinativo, mas a lei pode
tamsformá-lo, como (> transformou, no
caso, em ato-condição do processo adminis-
trativo de desanexação de áreas munici-
pais. Passou assim de elemento inEormati-
 -185 -
vo a requisito de legalidade a que ficam
adstritas as autoridades que devam pronun-
ciar~se I!6bre a pretensão das partes, sujei-
tas ao Juzo técnico indicado pela lei. Essa
vinculação ao parecer, que o legislador exi~
ge no processo, é normal em direito admi-
nistrativo, como informam os mais abaliza-
dos publicistas que escreveram sôbre a
matéria (Corso, La funzione cOl1.!Ultiva.
19S2, pág. 64 e seguintes - Fraichini. 11
parere nel diritto amminútrativo. 194i,
pág. 139 e seguintes).
Desde que a Lei nt 8.001 condicionou os
desmembramentos de territórios municipais
ao parecer favorável de um órgão técnico
como é o Instituto Geográfico e Geológico
do Estado. não podia a Mesa da Assem-
bléia Legislativa expedir uma Resolução
em desacOrdo com essa exigência legal.
Nessa observância à lei não há qualquer
supressão de prerrogativa do Legislativo,
mesmo porque o ato em exame não é le-
gislativo, mas sim administrativo, como já
se demonstrou precedentemente. Dal decor-
re a nulidade da indigitada Resolução n'
i77, por atentatória do parágrafo único, do
at't. l' da Lei n9 8.001.
Nem se diga, como insinua a impetrada
em suas informações, que podendo a As-
sembléia fazer a lei, pode contrariar a lei.
Não e nunca. No poder institucional de
elaborar a lei nlio se contém o de desrespei-
tar a lei promulgada. A norma legal é "0-
gente para todos, inclusive para o poder
que a faz.
Como bem assinala o Professor Caio Tá-
cito: "O episódio central da história admi-
nistrativa do século XX é a subordinação
do Estado ao regime da legalidade. A lei.
como expressão da vontade coletiva. incide
tanto s6bre os indivíduos como sObre as
autoridades públicas" (in O Ensino do Di-
reito Administrativo no Brasil. 19S7. pá-
gina 3).
Uma vez que a Assembléia Legislativa
autolimitou os podêres da sua Comissão de
Divisa0 Administrativa e Judiciária e da
sua própria Mesa, pela Lei n9 8.001. não
poderá, por qualquer de seus órgãos, nem
meSBO pelo Plenário, descumprir esta lei
enquanto estiver em vigor. Poderá, sim, a
qualquer tempo, revogá~la ou derrogá~la,
no uso de sua soberania legislativa. Mas
não poderá afrontar a lei, enquanto fôr lei.
Por derradeiro. rebate~se a alegação da
impetrada de que a citada Lei nt 8.001 não
se aplica ao caso em exame, porque o pedi-
do cie desmembramento teria entrado na
Assembléia antes de sua promulgação. O
argumento é sofístico e inane, uma vez que
a indigitada lei não ressalvou qualquer pre-
tensão anteriormente manifestada. Além
disso, os seus mandamentos não se dirigem
à forma e época de apresentação dos pedi-
do de desmembramento; endereça~se, sim
à atuação da Assembléia na apreciação e
julgamento da representação I!6bre desane-
xação e retificação de divisas que se acha-
vam em tramitação, mesmo porque a Lei
Orgânica dos Municípios determina que
tais representações devem ser entregues "à
Assembléia Legislativa até o dia 30 de abril
de cada ano da lei qüinqüenal, não poden~
do ser considerada a que der entrada de-
H
pois dêsse prazo (art. S', § S9). E a Lei
Orgânica permanece em vigor. Por aí se
vê, que a vingar a interpretação da douta
Mesa da Assembléia, a lei por ela votada
para vigorar até 31~12-63 não teria apli-
cação a caso algum, porque todos os pedi~
dos de plebiscito eram anteriores à essa lei.
E se a Lei nt 8.001 não se aplicasse aos
pedidos já em tramitação na Assembléia,
tais pedidos ficariam sob as normas comuns
da Lei Orgânica, sendo, então, necessária
a aprovação da anexação do território por
lei especial do Município anexador - o
que não houve no caso - para legitimar
o desmembramento (art. 20. parágrafo úni-
co). Ilegal, pois, a anexação, por falta de
lei municipal anexadora, se é que não se
aplica a Lei estadual n 9 8.001 à espécie em
julgamento.
Mas a verdade é que a Lei n' 8.001 tem
inteira aplicação ao caso, e foi descumpri-
da pela Augusta Assembléia, como já se
demonstrou anteriormente. Além disso, ou-
tras ilegalidades existem na representação
que ensejou o plebiscito. Com efeito, a
mencionada representação (fi. 19) elltá da-
tada de 30-3-63, mas o reconhecimento das
 - 186
.:firmas dos eleitores que a subscreveram é
de 7 de agsõto do mesmo ano. vale dizer.
fora do prazo estabelecido na Lei Orgânica
(art. S9. § S'). Diante dessa realidade, de
duas uma: ou a representação foi feita de-
pois da data em que deveria ser entregue
à Assembléia (30 de abril). e nesse caso
não poderia ter sido processada; ou o pe-
dido de desmembramento foi recebido pela
Assembléia sem a lista dos ele\tores que
deveria instrui-Ia. o que também invalida-
ria o pedido. Em qualquer dessas duas hi-
póteses, a representação não poderia ser
conhecida. por falta de requisitos legais.
E, uma vez conhecida, é nula por ilegal.
Essa conclusão deflui naturalmente dos
princípios de legalidade a que estão sujei-
tos todos os atos administrativos - inclu-
sive os praticados pela Assembléia Legis-
lativa - , como do art. 6' da Lei Orgânica
dos Municípios, que soa: "Estando a re-
presentação em forma legal, mandarã a As-
sembléia proceder a plebiScito de consulta
à população do distrito." A contrario senso,
nAo estancúJ a representação em forma le-
gaI. não poderia a Assembléia mandar rea-
lizar o plebiscito. Nula é, pois. a Resolução
que ordenou o plebiscíto.
E como os atos nulos não geram direito,
nenhum direito pode nascer da indigitada
Resolução n" 4.77, que ora se reconhece in-
válida em todos os seus pretensos efeito~.
O desmembramento de "Vila Prosperi-
dade", não tendo atendido às exigências
legais, é nulo e ofensivo do direito líqUido
e certo do Município de Santo André, a
que legitimamente pertence. A desanexa-
ção dessa vila, pela maneira ilegal como
foi feita, viola o direito do Município à
integridade de seu território, e ao exercício
pleno de sua competência administrativa e
tributária sõbre tõda a área municipal for-
madora da comuna. Nesse sentido é a lição
de Vitor Nunes Leal em trabalhos especia-
lizados sõbre o assunto (cf. "Alguns Pro-
blemas Municipais em face da Constitui-
ção", in Revi8ta Forense, 14.7-9, e também
"Restrições à Autonomia Municipal", in
Revista de Direito AdministlYltivo, 17-4.50,
18-384 e 19-4.24.).
Na oportunidade, o douto publicista, hoje
eminente Ministro do Supremo Tribunal
Federal. acentuou que nos limites qUi! lhe
foram traçados, "a competência municipal
não é, pois, suscetivel de mutilação. nem
por obra da lei federal. nem da estadual."
No caso sub judice houve desll\embra-
mento ilegal de território do Município im·
petrante. o que representa mutilação de SU..l
competência administrativa e tributária. eu-
. sejadora dêste mandado.
Pelos fundamentos expostos. por unaai-
midade de votos. concede-se a segurança
para invalidar a Resolução n' 4.77. de
8-11-63. da Mesa da Assembléia Legisla-
tiva do Estado, e os efeitos dela resultan-
tes, por contrários à Lei n? 8.001-63 e ofen-
sivos de direito líqUido e certo do Muni-
cípio de Santo André, ora' impetrante.
O voto do ilustre Desembargador Pi-
nheiro Franco, qut' foi vencido quanto a
uma das preliminares, está a fls. 92-93:
1. "Meu voto, em preliminar, declarava
a impetrante Prefeitura Municipal de San-
to André carecedora do pedido.
2. É que - como conseqüência da Reso·
lução n' 4.77, de 8-11-63. da egré{lia As-
sembléia Legislativa do Estado, acoimada
de ilegal. tendo-se realizado o plebiscito
por via do qual foi votada a anexação da
Vila Prosperidade ao Município de São
Caetano (v. fi. 4.8 e fi. SO); e, como con-
seqüência dêsse plebiscito, tendo a egrégia
Assembléia Legislativa, aprovando-Q. de-
terminado essa incorporação ao votar o
projeto da Lei Qüinqüenal. que dispôs sô·
bre 'o Quadro Territorial. Administrativo e
Judiciário do Estado - foi o projeto trans-
formado na Lei estadual n 8.0S0, de"
Q
31-12-63 (republicada sob o n 8.~2, de
Q
28-2-64.. já agora promulgada pelo Sr. Pre-
sidente da egrégia Assembléia com os dis·
positivos que, vetados pelo Sr. Governado!'
do Estado, não tiveram o veto confirma-
do): e ai, na descrição das divisas do Mu-
nicípio de São Caetano. vê-se que elas
abrangem a Vila Prosperidade.
3. A mim me parece evidente que, pou·
co importa a natureza dela (material :>u
 - 187·-
simplesmente formaI), se uma lei existe in-
corporando a Vila Prosperidade ao Muni-
cípio de São Caetano, enquanto essa· lei
vigir - e ela está plenamente vigente - ,
sem que se a ataque e a nulifique na parte
que à Impetrante interessar, a Vila Pros-
peridade há de continuar integrada no Mu-
nicípio de São Caetano do Sul.
4. O ataque aos atos da egrégia Assem-
bléia Legislativa, tendentes ao atendimento
da representação dos moradores da Vila,
transformou-se numa questão meramente
acadêmica (como acadêmica foi a conces-
são da segurança) porque, lei existindo de-
cretando a incorporação. tal questão esta-
va definitivamente superada.
5. Certo a impetração se fê:z; antes que
o projeto da Lei Orgânica tivesse seus trâ-
mites normais e antes que em lei se con-
vertesse o projeto: mas, s~nsa a limi-
rI!Ir (v. fi. 60), o projeto que autori:z;ava
a incorporação, prosseguiu e em lei con-
verteu-se. g lei e, como tal. deve ser cum-
prida.
6. B verdade que o ilustre Relator, ao
revogar a liminar, determinou ficassem sus-
pensos quaisquer atos de execução. (ibi).
7. A meu ver, porém, a- Lei Qüinqüenal,
nessa parte em que altera divisas ou de-
termina incorporações, é self-executing, a
incorporação da Vila Prosperida ao Mu-
nicípio de São Caetano do Sul tendo-se
operado, assim, automàticamente, no caso
pela simples descrição das divisas do Mu-
nicípio, que estão exatamente de acôrdo
com a Resolução (fi. 48). Demais, é evi-
dente que, enquanto de um lado a egrégia
Assembléia Legislativa não poderia, mes-
mo, praticar "quaisquer atos de execução",
doutro lado, o despacho não poderia atin-
gir o ato do Governador do Estado ao san-
cionar a lei, estranho que era, e é, esta au-
toridade à presente impetração.
8. Assim, sem que se procure atingir
êste ato do Governador do Estado, a Vila
Prosperidade está incorporada ao Municí-
pio de São Caetano do Sul: a impetração
da presente segurança contra os atos da
egrégia Assembléia Legislativa já não tem
mais sentido. B vazia de efeitos juridicoa.
Está prejudicada.
Recursos extraordinários da Prefeitura
de Santo André (alíneas a e c) e da As-
sembléia Legislativa (alíneas a e d).
A Procuradoria-Geral, após resumir o
caso, em parecer do ilustre Procurador
Oscar Corrêa Pina, aprovado pelo então
Procurador-Geral, hoje nosso eminente co-
lega Ministro Oswaldo Trigueiro, aaim se
pronuncia (fls. 167-169):
"Em assim decidindo, para conhecer da
impetração, que entendeu cabível, e defe-
ri-la, no mérito, o venerando acórdão re-
corrido não contrariou os dispositivos cons-
titucionais e de lei ordinária invocados pe-
las recrrentes, nem por outro lado, se de-
monstrou a ocorrência de dissídio jurispru-
dencial. a autori:z;ar o conhecimento do re-
curso, acrescendo que a alegada invalidade
da Lei estadual n 9 8.001. de 1963, em face
da Constituição federal (art. 36, § ~), ar-
güida no primeiro recurso, nAo foi aprecia-
da pelo ilustre Tribunal de Justiça, pelo
que não podia constituir objeto do apêlo
extraordinário.
Preliminarmente, pois, opino pelo MO
conhecimento dos recursos, por incabíveis.
De meritis, caso, todavia, dêles se conhe-
ça. pelo fundamento da alínea d, na parte
referente ao cabimento do mandado de se-
gurança, em hipóteses como a dêstes au-
tos, será de se lhes denegar provimento,
confirmado, assim, o venerando acórdão
recorrido, que conheceu da impetraçAo. para
julgá-la no mérito, como de direito.
Decidiu nesse sentido. entre outras vê-
:z;es, pelo cabimento da segurança, o egré-
gio Supremo Tribunal Federal, -em hipótese
idêntica à dêstes autos, ao receber. unAni-
memente, em 20-11-61, os embargos infrin-
gentes OpostOI pela Prefeitura Munidpal
de Capltavi ao acórd!o da egrégia Segun..-
da Turma que conhecera do recurso ex-
traordinário n9 43.137 e lhe dera pro~
to, para cassar a segurança, por incabivel,
de acOrdo com o voto do eminente Minis-
tro Henrique D'Avila.
 - 188-
Recebendo os embargos, o egreglo Tri-
bunal Pleno reformou a decisão embarga-
da. porque o recurso era incabível, e. as-
sim. restaurou a segurança, unânimemente.
pelos votos dos eminentes Ministros CAn·
dido Mota Filho, Relator, Ribeiro da Cos-
ta, Hahnemann Guimarães, Luis Gallotti.
Ari Franco, de saudosa memória, Vilas-
Boas, Gonçalves de Oliveira, Vítor Nunes
Leal e Pedro Chaves."
A 3' Turma teve como conveniente a re-
messa dos autos ao Tribunal Pleno, inclu-
sive porque se argúi matéria constitucional
(assim votei como relator e assim decidiu
a Turma).
];: o relatório.
VOTO
o Sr. Ministro Luís Gallotti (Relator)
- A Assembléia Legislativa, 2' recorrente,
sustentou ser contrária à Constituição fe-
deral a Lei estadual n~ 8.001. de 11-10-63,
no ponto em que dá fôrça vinculativa aos
pareceres do Instituto Geográfico e Gec>-
lógico, órgão do Poder Executivo, isto é,
faz depender de parecer favorável dêsse
órgão a aprovação do projeto de lei, pois
isso importa delegação de atribuições, ve-
dada pela Carta Magna (fi. 66).
E a lei do Estado foi julgada válida, o
que toma cabível o recurso extraordinário
da invocada alínea c.
Caberia, também, o da alínea d, porque
é citado acórdão, embora muito antigo, de
que foi Relator o eminente Sr. Ministro
Edgard Costa. no sentido de que, sendo
caso de representação, não cabe mandado
de segurança.
A questão constitucional existe. portan-
to, e é relevante.
Tenho como inconstitucional a Lei n9
8.001, quando subordina, no caso, a apro-
vaç!o do projeto de lei, não apenas à con·
diçAo de existir parecer do Instituto (;eo.
gráfico e Geológico, órgão do Poder Exe.
cutivo. mas à existência de parecer favorá-
vel do mesmo Instituto, pois isso importa
tran~ferir a em órgão do Poder Executivo,
em certa fue. a própria função legislati-
va. !ele emitirá parecer decisivo, isto é. do
seu parecer favorável dependerá a aprova-
ção da lei, quando. no sistema constitucio-
nal vigente, a interferência do Poder Exe-
cutivo só cabe a posteriori, através de san-
ção ou veto, que competem ao Governa-
dor. Seria uma sanção ou veto, durante a
elaboração legislativa, emanados não do
Governador mas de outro órgão do Poder
Executivo, órgão que. quanto à atribuição
de sancionar ou vetar, não pode substituir
o Governador, pois dêste privativamente,
é a competência constitucional, de que se
trata, a ser exercida no momento próprio.
Entretanto, o reconhecimento da incons-
titucionalidade do parágrafo único do art.
19 da Lei n~ 8.001, de 11-10-63 não conduz
ao provimento do recurso.
Porque o art. 19 suspendeu, até 31-12-63,
a vigência do art. 20 da lei orgânica dos
Municípios que permitia o desmembramen-
to de parte do território de um Município
para anexá-Ia a Município limítrofe. O pa-
rágrafo único é que, abrindo exceção, fa-
cultava a desanexaçães e conseqüentes ane-
xações no referido periodo. mediante o pro-
nunciamento favorável do Instituto Geo-
gráfico e Geológico. Considerando incons-
titucional o parágrafo, não se segue que
também o seja o artigo, pois a inconstitu-
cionalidade de uma lei, como é pacífico,
pode ser reconhecida em parte. Utile per
inutile non vitiatur.
As demais alegações das recorrentes te-
nho como improcedentes (e devo apreciá-
las, porque, pela norma regimental agora
vigente, quando remetido o recurso ex-
traordinário ao Tribunal Pleno, êste o jul-
ga totalmente, não mais o devolve à Tur-
ma, como acontecia antigamente, para
apreciação das questões outras que não a
constituCional) .
A Lei n 9 8.001 era. na verdade. obstáculo
a que a Assembléia procedesse como pro·
cedeu.
E não foi aplicada retroativamente.
Vou ler um trecho do acórdão recorrido
que, a meu ver, convence plenamente. Diz
o acórdão:
 -189 -
"O argumento é sofistico e inane, uma
vez que a Indigitada lei não ressalvou quaJ..
quer pretendo anteriormente manifestada.
Além diaso, os seus mandamentos não se
clfrigem à forma e época de apresentação
dos pedidos de desmembramento: endere-
ça-«. sim, à atuaçAo da Assembléia ne
apreciação e julgamento da representação
a6bre desanexação e retificação de divisas
que se achavam em tramitaçAo. mesmo por-
que a Lei Orgânica dos Municipios deter-
mina que tais representações devem ser en-
tregues .. à Assembléia Legislativa até o
dia 30 de abril de cada ano da lei qüinqüe-
1I8l. não podendo ser considerada a que der
entrada depois dEsse prazon (art. S·. § S').
E a Lei Orgânica permanece em vigor. Por
aí se vf. que a vingar a interpretação da
douta Mesa da Assembléia, a lei por ela
votada para vigorar até 31-12-63 não teria
aplicação a caso algum porque todos os
pedidos de plebiscito eram anteriores a essa
lei. E se a Lei n9 8.001, não se aplicasse
aos pedidos já em tramitação na Assem-
bléia, tais pedidos ficariam sob as normas
comuns da Lei Orgânica. sendo. então. ne-
cessária a aprovação da anexação do ter-
ritório por lei especial do Municipio ane-
xador - o que não houve DO caso - para
legitimar o desmembramento (art. 20. pará-
grafo único). Ilegal. pois, a anexação, por
falta de lei municipal anexadora, se é que
DIa se. aplica a Lei estadual n" 8.001 à es-
pécie em julgamento.
Mas a verdade é que a Lei n' 8.00 I tem
inteira aplicação ao caso, e foi descumprida
pela Augusta Assembléia, como já se de-
monstrou anteriormente. Além disso. outras
ilegalidades existem na representação que
emejou o plebiscito. Com efeito. a mencio-
nada representação (fi. 19), está datada de
JO..3-63. mas o reconhecimento das firmas
dos eleitores que a subscreveram é de 7 de
ag6sto do mesmo ano, vale dizer. fora do
prazo estabelecido na Lei Orgânica ( art.
5", § 5'"). Diante dessa realidade, de duas
uma: o. a representação foi feita depois
da data em que deveria ser entregue à As-
sembléia (30 de abril), nesse caso não po-
deria ter sido processada: ou o pedido de
desmembramento foi recebido pela Assem-
bléia sem a lista dos eleitores que deveria
instrui-la. o que também invalidaria o pe-
dido. Em qualquer dessas duas hipóteses a
representação não poderia ser conhecida,
por falta de requisitos legais. E, uma vez
conhecida. é nula por ilegal."
Prossigo. então. meu voto: Nesses pon-
tos. é irrespondivel a fundamentação do
acórdAo recorrido.
E acrescenta (fi. 125) o ilustre patrono
do Município de Santo André que, negada
aplicação à Lei n" 8.001, como retroativa,
isso importaria ter como vigente a lei or-
gânica. que ela suspendera transitõriamen-
te. Neste caso. mister se fazia que O pedido
de anexação ao Municipio recorrente f6sse
aprovado por lei dfsse Municipio (art. 20.
parágrafo único, da Lei Orgênica) e tal
lei inexiste.
O caso é diferente do que julgou a 3.
Turma DO recurso extraordinârio n" 57.684,
de que foi relator o eminente Ministro Her-
mes Lima (recorrente a Assembléia legiS-
lativa de São Paulo e recorrido o Municí-
pio de São Vicente).
Ali. não se tratava, como aqui se trata.
de desaneiação e conseqüente anexação de
território municipal, mas de criação de Mu-
nicipio. o que colocava o caso fora da ór-
bita da Lei n9 8.001, donde não se ter dis-
cutido a sua constitucionalidade.
Por outro lado, não houvera liminar. o
que permitiu se prosseguisse. Aqui, houve
liminar, embora, depois. fõssem os efeitos
desta restringidos (fi. 60). o que levou o
voto vencido a julgar prejudicada a im-
petração, em face da superveniente lei
qüinqüenal que manteve a desanexação
questionada. visto se ter realizado o ple-
biscito. por efeito da ResoluçAo contra a
qual se requerera e fõra concedido o pre-
sente mandado de segurança.
Meu voto no recurso extraordinário n"
57.684 foi o seguinte:
"Também acompanho o eminente Re-
lator.
Apenas pediria vênia para não concor-
dar com um dos fundamentos do voto de S.
Exa. que. aliás. estaria apoiado num anti-
 - 190-
go acórdão, de que foi relator o eminente
Ministro Edgard Costa, no recurso de man-
dado de segurança n 9 1.247 ...
o Sr. Ministro Prado Kelly - Também
me prrmito não acompanhar o eminente
Relator nessa parte.
O Sr. lUinistro Gonçalves de Oliveira -
Eu t3mbém, nessa parte, tenho opinião di-
versa da de V. Exa., Sr. Presidente.
O Sr. Ministro Luís Gallotti (Presiden-
te) - ... no sentido de que, por caber a
representação do art. 8" da Constituição,
não caberia o mandado de segurança.
Tenho entendido, com o apoio do Tri-
bunal, que, como essa representação é pri-
vativa do Procurador-Geral da República,
ela não exclui a possibilidade de os inte-
ressados, as pessoas que tenham sofrido ou
que estejam ameaçadas de sofrer uma le-
são no seu direito, recorrerem às outras
vias judiciais, como o mandado de segu-
rança ou a ação ordinária.
O Sr. Ministro Hermes Lima (Relator)
- Os interessados não poderiam dirigir-se
ao Procurador-Geral da República.
O Sr. Ministro Luís Gallotti (PreSiden-
te) - No caso, o interessado era o Mu-
nicípio que se diz prejudicado, titular do
direito alegado.
O Sr. Ministro Hermes Lima (Relator)
- l\hs não poderia dirigir-se ao Procura-
dor-Geral.
O Sr. Ministro Luís Gallotti (Presiden-
te) - Poderia. O Procurador-Geral da
República poderia, ou não, acolher seu pe-
dido. Eu, por exemplo, fui Procurador-Ge-
ral da República e apresentava, ou não, a
representação, conforme a convicção que
formava. Isso fica a critério de cada Pro-
curador-Geral.
O Sr. Ministro Gonçalves de Oliveira -
De qualquer forma, há um mecanismo a
ser seguido.
O Sr. Ministro Luís Gallotti (Presiden-
te) - O fato é que a representação, pela
Constituição, é privativa do Procurador-
-Geral da República. Ninguém, a não ser
êle, pode oferecê-la. Assim. não será ra-
zoável, data venia. impedir que o poaaível
lesado em seu direito ingresse em Juízo
pela via cabível.
O Sr. Ministro Prado Kelly - Como
remédio jurídico sucedâneo.
O Sr. Ministro Luís Gallotti (Presiden-
te) - Tanto mais que pode ser caso ur-
gente. Na representação, por exemplo, não
cabe a liminar. Já não cabia antes, porque
o acórdão proferido na representação é
meramente declaratório, depende, pela
Constituição (arts. 8' e 13), de uma lei
federal superveniente, para que se tome
ex~qüível. Assim, não haveria como per-
mitir-se ao relator uma liminar com fôrça
executória, quando tal fôrça não tem a de-
cisão do Supremo Tn"bunal antes que ve-
nha a lei exigida pela Constituição. Seria
dar-se ao Relator maior poder do que ao
Tribunal. A última lei sôbre as represen-
tações, atendendo a isso, expressamente
proíbe a liminar.
O Sr. Ministro Gonçalves de Oliveira -
Aí há dualidade de competência.
O Sr. Ministro Luís Gallotti (Presiden-
te) - Pouco importa. O Supremo Tribu-
nal tem competência para conhecer da
mesma matéria em mandado de segurança
originário, ou em ação ordinária, que lhe
chegue em grau de recurso. Aqui se trata
de recurso. Mas êsses aspectos não têm
interêsse maior, porque vou concordar com
o eminente Relator por outras razões.
A outra dúvida que restaria é quanto ao
decumprimento do acórdão do Tribunal de
São Paulo, porque, tendo êle dado o man-
dado de segurança, para invalidar não só a
resolução da Assembléia. mas. por via de
conseqüêncía. o que a seguir se fizesse. a
rigor - em respeito ao julgado e dado que
o recurso extraordinário não tem efeito sus-
pensivo não se poderia ter prosseguido.
como Se' prosseguiu.
Mas, como agora estamos julgando o re-
curso extraordinário e temos de examinar o
acórdão recorrido, para ver se êle merece.
ou lldO, confirmação. penso que, realmente.
 - 191
tem razão o eminente Relator, pelas demais
razões que invocou e também porque, como
bem acentuou o eminente Ministro Prado
Kel1y e, igualmente, o eminente Relator, no
caso não se configura um direito liqUide e
certo, que pudesse ter amparo em mandado
de segurança. Há controvérsia sôbre maté~
ria de fato.
Assim, também estou de acõrdo em co~
nhecer do recurso e dar~lhe provimento."
AqUi, a questão é puramente de direito.
Não julgo prejudicado os recursos, por~
que, como acentua o próprio voto vencido,
a questionada desanexação foi incluida na
lei qüinqüenal em conseqüência do plebis~
cito ordenado por uma Resolução que an~
tes daquela lei fõra impugnada neste man~
dado de segurança, e o acórdão, que o con~
cedeu. anulou: aquela Resolução e os efei~
tos dela resultantes ( fi. 90).
Por isso, entendo que não é possivel jul~
gar prejudicados os recursos.
A 2' recorrente ainda sustenta que a
competência, para. em mandado de segu~
rança, anular a Resolução da Assembléia
Legislativa (fi. 64), era do Tribunal Ple~
no e não da 5'!- Câmara do Tribunal de Jus~
tiça, invocando o art. 200 da Constituição
(fls. 130~13l).
Penso que assiste razão à Assembléia
neste ponto. em face do invocado art. 200.
Assim, conheço dos recursos e lhes dou
provimento, em parte, para que a referida
questão constitucional seja apreciada, em
São Paulo, pelo Tribunal Pleno.
Dir~se~á que, podendo decidir a causa
independentemente da matéria constitucio~
nal ou apesar dela, não devemos devolver a
apreciação desta ao Tribunal Pleno de São
Paulo. Mas ocorre que êste Tribunal pode~
ria acolher a argüição de inconstituciona~
lidade e não aceitar as outras razões, em
que me baseio, para negar provimento ao
recurso.
S.: vencido quanto a êsse ponto, aos re-
cursos nego provimento, pelas razões ex-
postas.
Acresce ainda que o acórdão da S' Cl~
mara também se apoiou em que outras i1e~
galidades existem ( defeitos de forma ou
de prazo), na representação que ensejou o
plebiscito.
O recorrido, Municipio de Santo André.
parece ter uma vocação de infortúnio. na
matéria de que se cuida. Lembra o seu
ilustre patrono que já houvera deamem~
bramento de uma porção do seu território
em favor do Município de Mauá e que,
concedido mandado de segurança em SIo
Paulo contra tal desmembramento, o Su~
premo Tribunal o manteve (Recurso ex~
traordinário n 9 58.692, de que foi relator o
eminente Ministro VUas--Boas), contra os
votos, é verdade, dos eminentes Miniatros
Vitor Nunes, Gonçalves de Oliveira e Cân~
dido Mota, que tiveram como inadmissível
o mandado de segurança, visto caber a
representação do art. 8·, parágrafo único
da Constituição (acórdão de 29~1l~S, pro-
ferido já com a participação dos cinco no~
vos Ministros que vieram honrar esta
Cõrte) .
Meu voto foi êste:
"Sr. Presidente, ainda há poucos dias,
num caso de São Paulo, em que ficou ven~
cido o eminente _Ministro Gonçalves de
Oliveira, decidimos que a representação
criada pela Constituição de 1946 (art. 8')
compete privativam,ente ao Procurador-Ge~
ral da República. Assim, ela não exclui a
poSSibilidade de os interessados, que ha~
jam sofrido lesão em seus direitos, recor~
rerem às outras vias judiciais, seja o man~
dado de segurança, seja a via ordinária.
O Sr. Ministro Pedro Chaves - Nem
se pode falar em usurpação do Supremo
Tribunal porque vem em grau de recurso
extraordinário.
O Sr. Ministro Luis Gallotti - O Su-
premo Tribunal, se provocado, dirá sempre
a palavra derradeira.
O Sr. Ministro Gonçalves de Oliveira -
Mas a função do Supremo Tribunal é jul~
gar originàriamente.
O Sr. Ministro Aliomar Baleeiro - O
próprio Procurador-Geral da República não
 - 192
se convenceu das razões invocadas pela
parte e teria trancado a porta do Supre-
mo Tribunal a um direito legitimo.
o Sr. Ministro Luís Gallcttí - O Pro-
curador-Gerai da Rep6blíca, liberalmente,
tem trazido as representações ao TribunaI,
mesmo quando lhes é contrário, mas êle é
o titular exclusivo da representação.
Fui Procurador-Geral da República após
a Constituição de 1946. O eminente Minis-
tro Carlos Medeiros também o foi e sabe
que a competência, no caso, é privativa do
Procurador-Geral. :ele trará, ou não, con-
forme entenda. a representação ao Tri-
bunal.
Evidentemente, se não o fizer, aos inte-
ressados, que possam alegar uma lesão de
direito, ficarão abertas as outras vias ju-
diciais.
o Sr. Ministro Gonçalves de Oliveira -
Acho que trará complicação o apêlo a vá-
rias vias, para um só fim.
O Sr. Ministro Luis Gallottí - Nem
há objetar que, concedido o mandado de
segurança por um Tribunal superior, só ca-
bendo para o Supremo recurso extraordiná-
rio, êstc recurso é mais restrito do que o
ordinário, que caberia do acórdão denega-
tório da segurança. t!: que estarão em cau-
sa princípios constitucionais da União, que
são os que podem servir de base à repre-
sentação, a qual é uma forma de interven-
ção federal. Ora, a Constituição é clara:
tratando-se de lei federal, para que caiba
o recurRO extraordinário da alinea a. ela
exige ofensa à letra da lei; mas quando se
trata de matéria constitucional, basta que a
decisão recorrida seja contrária a disposi-
tivo da Constituição (art. 101. nO m, a).
Aqui não se exige ofensa à letra da Cons-
tituição, nem se poderia exigir, sabida,
como é, a importância dos podêres implí-
citos, contidos na Constituição.
Por estas razões, Sr. Presidente, data
VlMla dos eminentes colegas que pensam de
modo contrário, estou de ac6rdo com o
eminente Ministro Relator."
Voto, pois, pelo não provimento dos re-
cursos, se vencido no ponto concernente
ao invocado art. 200 da ConstituiçAo.
Hoje de manhã, recebi memorial do ilus-
tre patrono da recorrente, feito com tal en-
genho, que merece exame.
O Sr. Ministro Gonçalves de Oliveira -
Mas. V. Exa. aprecia a matéria constitu-
cional? Se V. Exa. manifesta seu doqto
voto, não deixa de ser um constrangimento
para o Tribunal de São Paulo acolher a
tese, pois se trata de juizes dos mais ilus-
tres e eminentes. Será melhor que se subme-
ta 8 preliminar a votos, para não constran-
ger um Tribunal de hierarquia menos ele-
vada do que a nossa.
O Sr. Ministro Luís Gallotti (Relator)
- Penso que o dispositivo é inconstitucio-
nal. mas isso não será constrangimento.
Tenho como inconstitucional o parágrafo
único do art. 1', e não êste artigo. Prosse-
gui, porque podem os colegas entender que
há solução possível, sem entrar na argüi-
ção de inconstitucionalidade. Acolho, po-
rém, a ponderação do eminente Sr. Minís-
tro Gonçalves de Oliveira, e proponho, en-
tão, ao Ministro Presidente, que ponha a
votos, primeiro, a questão relativa ao art.
200 da Constituição, a saber se devemos.
ou não, devolver a questão ao Tribunal
Pleno de São Paulo, uma vez que a decisão
foi proferida pela 5' Câm:ara.
Se OS colegas entenderem que há solução
possivel sem apreciarmos a argüição de in-
constitucionalidade, devemos julgar. Por
isso, quis trazer tôda a matéria ao conhe-
cimento do Tribunal.
Acolho a ponderação do eminente Minis-
tro Gonçalves de Oliveira e proponho ao
Sr. Presidente que ponha a votos a ques-
tão relativa ao art. 200, da ConstitUição.
isto é. se devemos, ou não, devolver a ques_
tão ao Tribunal Pleno de São Paulo.
O Sr. Ministro Vilas-Boas - Segundo
a lição de Pedro Lessa, em Do Poder Judi-
ciário: se houver um outro motivo para jul-
gar a causa, deve-se fazer abstração da
questão constitucional e julgar a causa como
Bormal e comumente deve ser julgada.
 -193 -
o Sr. Mini3tro Prado Kellg - Há a
preliminar de conhecimento do recurso.
O Sr. Ministro Luís Gallotti (Relator)
- O ilustre advogado alega que o acórdão
se fundou em outras razões, em outras ir-
regularidades ou ilegalidades.
O Sr. Ministro Prado Kellg - Qual o
fundamento pelo qual Vossa Exc~ência co-
nheceriá do apêlo?
O Sr. Ministro Luís GsJlotti (Relator)
- Conheci pela letra c. porque, contesta-
da a validade da lei local, em face da
Constituição, foi julgada válida. Foi ar-
gÜida a inconstitucionalidade do parágra-
fo único do artigo I' da lei em questão, e
o Tribunal local julgou válido o preceito.
Por conseguinte, é caso de recurso extra-
ordiDârio pela alínea c. Seria também pela
alínea d, porque há acórdãos no sentido de
que, cabendo representação, não cabe man-
dado Ile segurança.
O Sr. Ministro Pl'ado Kellg - Há, ain-
da, a invocação da Súmula 283:
"~ inadmissível o recurso extraordiná-
rio, quando a decisão recorrida assenta em
mais de um fundamento suficiente e o re-
curso não abrange todos êles".
Ora, a questão constitucional, nos leva-
ria a conhecer pt'la letra c do permissivo
constitucional, se ta I fôsse o único funda-
mento, o único motivo em que se baseasse
a decisão recorrida. Mas a decisão se ba-
seou noutro fundamento e se invoca a Sú-
mula 283 ...
O Sr. Ministro Luís G:Jllotti - Na ver-
dade, o acórdão recorrido, no trecho que
li, disse há outras ilegalidades, de forma.
O Sr. Ministro Prado Kelly - N2ste
caso, a aplicação do entendimento da Sú-
mula levaria ao não conhecimento.
O Sr. Ministro Vítor Nunes - Também
recebi os memoriais da parte. Se me per-
mitem, parece-me que o eminente Relator
devia dar conhecimento ao Plenário do se-
gundo memorial, como ia fazendo há pou-
co, porque nêle se procura vincular o § I'
ao caput do artigo. A matéria de um e ou-
tro está entrosada. Não podemos deliherar
por partes, sem conhecer o teor do memo-
rial, dada a amplitude do debate que está
sendo travado.
O 61". Ministro Luís GaIlotti - (Rela-
tor) - O eminente Ministro Vitor Nunes
entende que devo concluir o meu voto.
O Sr. Ministro Prado Kellg - Será um
prazer ouvir o voto de Vossa Excelência.
O Sr. Mini3tro LuCs GaIlotti (Relator)
- O eminente Ministro Gonçalves de Oli-
veira sugeriu que se pusesse em votação,
primeiro, a questão relativa ao art. 200 da
Constituição. Eu me submeterei à decisão
do Tribunal.
Trata-se da apreciação de um memorlal
que recebi esta manhã, formulado com tal
engenho que entendia merecia ser resumido
aqui. Diz o ilustre advogado recorrente que,
DO art. 20, a Lei Orgânica dos Munlcípios
dispõe:
"Qualquer território que tenha mais de
1.000 moradores poderá ser anexado a mu-
nicípio vizinho, já existente ou a se criar,
na mesma Lei Qüinqüenal, desde que, pelo
menos, 50 eleitores o requeiram, observado
o disposto nos arts. 5', 6~, 7 9 , 8· e 9', da
presente lei."
Transcreve, em seguida. o art. 9'. Ficam
faltando os arts. 59, 6', 79 e 8 9 • Mas isto
não me impede de chegar a uma conclusão,
pelo que vou dizer depois.
Passa à Lei n' 8.001 e cita o caput do
art. 19 :
"Fica suspensa até 31-12-63 a vigência
do art. 20 e seu parágrafo único da Lei 0.'
1. de 18.9.47, em redação que lhe foi dada
pela Lei n' 4.571, de 3.1.58."
Então, diz o ilustre advogado, a lei não
pode conter palavra inúteis, e o prazo para
entrada dessa representações é até 30 de
abril do mesmo ano. enquanto a lei. -rue
suspendeu, é de 11.10.63, seis meses depois
da terminação do prazo.
Ai é que, a meu ver, o acórdão argumen-
tou muito bem. Se não se entender que
 - 194
essa lei visava a sustar ao prosseguimento
do processo de desanexação naquele pró-
prio ano, ela seria inútil, porque o perío-
do para entrada de representações é até 30
de abril. A lei surgiu em outubro, proibin-
do a desanexação e conseqüente anexação
de território, até 31 de dezembro.
Diz mais, o ilustre advogado:
"Parágrafo único. Excluem-se dos efeitos
do presente artigo os pedidos de anexação
e os de retificação de divisas que, depen-
dendo para a sua efetivação de plebiscito,
obtiverem mesmo apresentando falhas em
sua instrução, parecer favorável do Insti-
tuto Geográfico e Geológico bem como as
propostas de anexação que, por iniciativa
do referido Instituto Geográfico e Geológi-
co, forem submetidas, por intermédio da Co-
missão de Divisão Administrativa e JudiCiá-
ria, à consideração da Assembléia Legisla-
tiva. Esta, concordando com a proposta,
determinará ex olfieio a realização do ple-
biscito de consulta à população interessada.
~ dispensada, em relação a todos os casos,
aqui previstos, a exigência de aprovação
por lei do municipio incorporador."
Então, digo eu: a possibilidade de apro-
vação, apesar das falhas, existe mediante
parecer favorável do citado Instituto.
Ora, eliminado o parágrafo único do art.
20, aplicar-se-á a Lei Orgânica e esta não
tolerava falhas. As falhas estão confessa-
das (ver pág. -4 do memorial).
Considero inconstitucional o dispositivo
na sua primeira parte (a segunda não in-
teressa, porque não houve a iniciativa).
Diz o ilustre advogado:
.' Se o objetivo da Il'i fôsse suspender a
tramitação de pedidos regularmente instrui-
dos, como o dos autos, teria dito de manei-
ra clara e insofismável num simples ar-
tigo."
Ora, o acórdão nega que o pedido esti-
vesse regularmente instruído. Houve fa-
lhas, aliás confessadas.
Acrescenta o douto advogalio:
"Ainda o in fine do parágrafo único é
uma redundância, uma vez que suspende a
exigência de aprovação pelo município in-
corporador, quando essa exigência já es-
tava suspensa pelo art. 1', quando, por sua
vez, suspendeu a vigência do art. 20 e seu
parágrafo único. "
E prosseguI':
"Assim, suspenso o art. 20, também es-
tariam os artigos nêle expressos "5·, 6", 7·,
8 9 , 9" e 20, da Lei Orgânica". Com isso.
foi suspensa a vigência do art. 6·, que con-
diciona o desmembramento à realização do
plebiscito...
Não há redundância, porque o parágra-
fo abriu I'xceções. E ficaram suspensos os
arts. 5· a 9', como conseqüência de se
ter suspenso a vigência do art. 20 até
31.12.63 e, portanto, a possibilidade de de-
sanexações e conseqüentes anexações nesse
periodo, salvo as execeções do parágrafo
único, cuja primeira parte julgo inconsti-
tucional. E, se fOsse constitucional, a pri-
meira parte não foi obedecida; a segunda
hipótese não ocorreu.
São essas as razões, Sr. Presidente, pe-
las quais, sem embargos do brilhante me-
morial que recebi esta manhã, mantenho
ml'u voto. Dou provimento, em parte, para
que a matéria constitucional seja devolvi-
da à apreciação do Tribunal Pleno, uma
vez que a 5~ Câmara não podia conhecer
da argüição de inconstitucionalidade.
O Sr. Ministro Vilas-Boas - Vou ler
um trl'cho do acórdão:
"E se a L~i n' 8.001 não se aplicasse
aos pl'didos já em tramitação na Assem-
bléia, tais pedidos ficariam sob as IlDrmas
comuns da Lei Orgânica, sendo, então, ne-
cessária a aprovação da anexação do terri-
tório por lei especial do Município anexa-
dor - o que não houve no caso - para
legitimar o desmembramento (art. 20, pa-
rágrafo único)".
Essa lei deve ser aplicada. Mas, se não
o fósse, incidiria o caso no direito c0-
mum e seria nl'cl'ssária essa outra diligên-
 - 195
eia, a saber: uma lei especial do mumcl~
pio anexador, que Dio houve. Acho que a
questAo da aplicaçlo da Lei n' 8 .001
fica afastada de qualquer modo, e a dlii~
gência ficaria dispensada.
o Sr. Minisro Luís Gallotti (Relator)
- Voto, pois, pelo não provimento, se ven-
cido DO ponto concernente ao invocado art.
200 da Constituição.
VOTO
o
Sr. Ministro Carlos Medeiros Süva -
Sr. Presidente, o eminente Relator já se
pronunciou pela inconstitucionalidàde, já
votou no mérito. Então, por que devolver
o processo ao Tribunal local para apreciar
que já estamos apreciando?
o Sr: Ministro Luis Gallotti (Relator)
- Dei o voto completo. Mas como a As-
sembléia invocou o art. 200 da Constitui-
ção, dizendo que quem devia ter julgado
lá não era a 5'" Câmara, mas o Tribunal
Pleno, penso que ela tem razão nesse pon-
to.
o Sr. Ministro Pedro Chaves - O art.
200 trata do quorum exigido para declarar
a inconstitucionalidade, e não a constitucio-
nalidade por presunção.
O Sr. Ministro Luis Gallotti (Relator)
- Quando começamos um julgamento de
matéria constitucional. além de exigir que
se faça no Tribunal Pleno, exigimos o
quorum de doze Ministros, sem saber se
a lei ou ato será constitucional ou incons-
titucina!. Depois do julgamento, é que' se
vai saber o resultado.
O Sr. Ministro Carlos Medeiros Silva
- Sr. Presidente, a conclusão do eminente
Relator é DO sentido de remeter o processo
ao Tribunal local, conhecendo do recurso
com base na letra a.
O Sr. Ministro Luís Gallotti (Relator)
- Conheço do recurso e lbe dou provimen-
to, em parte, com base DO art. 200, da
Coastituiçlo, para mandar que o Tribunal
Pleno de SIo Paulo aprecie e julge a ma-
téria constitucional.
o Sr. Ministro Carlos Medeiros SÜVB -
DBta venia, entendo que a matéria pode
ser resolvida desde logo. Não vejo neces-
sidade dessa diligência ao Tribunal local.
Conheço do recurso pela letra a, e lbe dou
provimento, porque o mandado de seguran~
ça foi requerido contra deliberação da Mesa
da Assembléia que determinou a realização
de um plebiscito. Tenho votado no Tribu~
nal no sentido de que não cabe mandado de
segurança contra ato ordenatório. e a or~
denação de um plebiscito não vincula a
Assembléia; não é um ato final. A Assem-
bléia pode aceitar a conclusão do plebis-
cito ou rejeitá~la. ainda que a maioria da
população se pronuncie favoràve1mente.
O Sr. Ministro Luís Gallotti (Relator)
- No caso, a população já se manifestou.
O Sr. Ministro Carlos Medeiros Süva;
- V. Exa. dá licença que eu termine o
meu voto?
O Sr. Ministro LUÍ3 Gallotti (Relator)
- Com muito prazer. Mas, como Relator,
tenho o dever de dar esclarecimentos. quan-
do necessários.
O Sr. Ministro Carlos Medeiros Süva
- V. Exa. votou longamente. peço que
me permita terminar meu voto.
No caso. o plebiscito se realizou e foi
favorável à emancipação. Uma lei qüin~
qüena! homologou a criação dêsse munici-
pio. Esta lei é de 1963 e está em pleno vi~
goro De modo que. a meu ver. estamos
julgando aqui fora de foco.
O Sr. Ministro Luís Gallotti (Relator)
- Mas a lei qüinqüenal foi baseada no
plebiscito.
O Sr. Ministro Carlos Medeiros Süva
- Estamos julgando aqui uma questAo fora
de foco. O mandado de segurança, a meu
ver, era inidôneo para impedir a realiza~
ção do plebiscito. Não obstante êste man-
dado de segurança, o plebiscito se realizou.
Não foi por ato da mesa da Assembléia,
mas por fôrça de uma lei do ordem ge-
ral; uma lei qüinqüenal é que homologou a
desanexação dêsse município.
 - 196-
Meu voto é conhecendo do recurso pela
letra a e lhe dando provimento.
VOTO
o Sr. Ministro Aliomar Baleeiro - Se-
nhor Presidente, entendi pelos memoriais.
pelo que ouvi agora e é confirmado pelo
eminente Ministro Carlos Medeiros, que a
junção do subdistrlto de Prosperidade ao
Município nôvo de São Caetano do Sul foi
ft'ita por lei no sentido material, a qüin-
qüenal. Exato, Sr. Ministro Relator?
o Sr. Ministro Luís Gallotti (Relator)
Não. Em sentido material não. Em sentido
. formal, porque não é uma lei que estabe-
leceça normas. é uma lei que tira pedaço
de um município e o incorpora a outro.
uma lei em sentido formal. Lei em sentido
material é a lei orgânica. a Lei n9 8.001.
o
Sr. Ministro Aliomar Baleeiro - Hou-
ve uma 12i que mandou juntar Prosperida-
de a São Caetano do Sul?
oSr. Ministro Luís GalLotti - Sim. com
base num plebiscito. que havia sido anu-
lado pelo acórdão recorrido.
o Sr. Ministro Aliomar &1eeiro - Hou-
ve uma lei?
o Sr. Ministro Luís Gallotti - Mas fei-
ta contra o decidido por um acórdão. do
qual houve recurso sem efeito suspensivo.
o Sr. Ministro Carlos Medeiros Silva
- O mandado de segurança foi requerido
para impedir a realização do plebiScito.
O Sr. Ministro Alíomar Beleeiro -
Acompanho o voto do eminente Ministro
Carlos Medeiros, data venia do ilustre Re~
lator. de quem divirjo em parte. porque o
mandado de segurança se baseia em que
não teriam sido observadas as formalida-
des. digamos processuais ou regimentais. ou
que melhor nome tenha. estabelecidas pela
Lei n' 8.001. para anexação ou desanexa-
ção.
O Sr. Ministro Luís Gallotti - Não só
isso. Também se baseia numa lei que sUSo-
pend~ra até 31.12.63 as desanexações de
território dos municípios. Esta a lei em sen-
tido material que foi contrariada por uma
lei em sentido meramoote formal.
O Sr. Ministro Aliomar &leeiro - O
venerando acórdão recorrido se baseou na
Lei n' 8.001 e em dispositivos que suspen-
deram a Lei n9 8.001?
O Sr. Ministro Luís Gallotti - Não. A
Lei n' 8.001 é que suspendeu a vigência da
lei orgânica na parte em que permitia d2-
sanexação e anexação de parte de municí·
pio. Essa suspensão foi até 31.12.63 e, den-
tro dêsse periodo. veio uma lei em st:ntido
formal e fêz a desanexação. este é o pro-
blema .
O Sr. Ministro Aliomar Baleeiro - O
e assunto já foi discutido em outros casos e.
se não me engano. por ocasião daquele me-
morável voto do eminente Ministro Prado
Kelly, em processo para a criação de mu-
nicípio. em que se discutiu o alcance das
chamadas leis orgânicas.
O Sr. Ministro Lui3 Gallotti - Sob êste
aspecto. é o mesmo problema.
O Sr. Ministro Aliomar &leeiro - Al-
guns eminentes juízes têm dado a essa lei
orgânica uma precedência sõbre as outras.
Mas para mim é uma lei como qualquer ou-
tra. é a mesma coisa. Seus dispositivos po-
dem ser revogados. alterados por qualquer
lei. Se uma lei orgânica resolve criar mu-
nicípio de maneira diferente. sem plebisci-
to. é lei. .•
O Sr. Ministro Luís Gallotti - Realmen-
te. V. Exa. votou assim.
O Sr. Ministro Aliomar Baleeiro - Foi
o meu voto quando se discutiam aqui os
casos do Rio Grande do Norte. e o emi-
nente Ministro Hermes Lima foi Relator
de um dêsses casos.
A meu ver. a lei desanexou de Santo
André o subdistrito de Prosperidade e o
anexou ao nôvo Município de São Cae-
tano do Sul. do qual êste subdistrito era in-
tegrante. voltando outra vez a com~lo
como o de Santo André, é uma lei que tem
a mesma eficácia das anteriores, que. de
 -197
acôrdo com o acórdão, teriam sido viola-
das.
O Sr. Ministro Luís Gallotti - O voto
de V. Exa. está coerente com o anterior,
onde sustentou que uma lei em sentido for-
mal pode modificar uma lei em sentido ma-
terial.
O Sr. Ministro Gonçalves de Oliveira -
~ uma lei orgânica ao que diz respeito ao
conteúdo, quando estabelece condições para
criação de municipios etc. No caso, não é
lei orgânica, _é uma lei formal comum. es-
tadual.
O Sr. Ministro Aliomar Baleeiro - A
meu ver, isto já foi discutido em novem-
bro do ano passado, no julgamento de um
recurso em mandado de segurança, se não
me engano, de Santo André.
O Sr. Ministro Luís Gallotti. - este
acórdão está aqui.
O Sr. Ministro Aliomar Baleeiro - A
matéria é politica. Acho que o Supremo
Tribunal Federal - e não preciso arrom-
bar €ssas portas abertas - é um órgão po-
lítico. Mas não valI!OS exagerar isso. Nos-
so poder de revisão judicial, em matéria
de atos políticos é limitado. Não desejo
aqui recordar aquelas páginas, .que todos
sabemos muito bem, de Rui Barbosa, no O
Direito do Amazonas ao Acre Setentrional
ou quando féz aquéle discurso na Ordem
dos Advogados, em 1914, sõbre as chama-
das questões políticas. Ble fêz um rol de
vinte e uma, salvo êrro de memória, mas
há muitas outras e, mesmo depois, houve
outras que poderia ter invocado em causa
própria, mas não o quis, como no caso da
chamada invalidez de Epitácio Pessoa, mais
tarde eleito Presidente da República.
Se o Municipio de Santo André invocas-
se uma questão constitudonal, e se o vene-
rando acórdão do colendo Tribunal de São
Paulo fundamentasse com violação da Cons-
tituição Federal, ou mesmo da Constitui-
ção de São Paulo, o ato da Assembléia, eu
admitiria. Mas uma lei de Estado contra
outra lei de Estado, não vale a velha e
surrada regra da Introdução do Código Ci-
vi!.
Por esta razão e para não perder mais
tempo, acompanho o voto do eminente Mi-
nistro Carlos Medeiros, dando provimen-
to ao recurso.
VOTO PRELIMINAR
O Sr. Ministro Prado Kellg. - Sr. Pre-
sidente, vou versar a questão preliminar.
Não conheço do recurso.
Pelo acórdão, se verifica que diferentes
foram os motivos adotados pelo Tribunal
de São Paulo para conceder a segurança.
Só um dêsse motivos se refere à questão
constitucional. Então, a meu ver, tem pre-
valência a regra do verbete 283 da Sú-
mula que me permito repetir:
.. ~ inadmissivel o recurso extraordiná-
rio, quando a dedsão recorrida assenta em
mais de um fundamento suficiente e o re-
curso não abrange todos êles."
Poderia, entretanto, conhecer do recurso,
para enfrentar a questão de inidoneidade do
mandado de segurança. Mas outro verbete
deixou também assentado que não se co-
nhece do recurso extraordinário fundado
em divergênda jurisprudencial, quando a
orientação do Plenário do Supremo Tribu-
nal Federal já se firmou no mesmo sentido
da decisão recorrida.
O Sr. Ministro Aliomar Beleeiro - Só
há um acórdão nesse sentido?
oSr. Ministro Prado Kellg - Há vá-
rios acórdãos. A matéria não foi reduzida
à Súmula mas não é preciso o ingresso na
publicação oficial para caracterizar a juris-
prudência. A jurisprudência vitoriosa no
Tribunal afirma que cabe mandado de se-
gurança.
o Sr. Ministro Carlos Medeiros Silva
- Estou de acõrdo.
O Sr. Ministro Prado Kellg - Neste
caso, também, não tenho por que admitir
o recurso com fundamento na letra d.
o Sr. Ministro Carlos Medeiros Silva
- Admito. O mandado de segurança se-
ria, não contra um ato preparatório, con~
 - 198-
tra um ato que determina~se a realização
do plebiscito. Permitiria o mandado de se~
gurança contra ato final.
O Sr. Ministro Prado Kelly - Neste
ponto, o argumento de Vossa Excelência
se acrescenta à corrente que admite o manJ
dado de segurança em tais hipóteses.
Não tenho, portanto, de aceitar e cO
nhecer do recurso em virtude de divergênJ
cia que está pràticamente superada. Re5J
taria conhecer do recurso pela letra c. Mas
essa matéria, a meu ver, já está resolvida
na parte do meu voto em que se invoca
o verbete número 283 da Súmula. Se ti
vesse de considerar a matéria constitucio-
nal, não a acharia bem situada no art. 36,
da Constituição, porque ,êste artigo se reJ
fere tão~só aos podêres federais. Ela, a meu
ver, teria assento no art. 7°, inciso VII,
quanto à independência e harmonia dos poJ
dêres. E se chegasse ao mérito, votaria de
acõrdo com V. Exa., Sr. Carlos Medeiros.
A preliminar é que não tenho como tran5J
por. Desde que o Tribunal aplicou a um
só tempo a lei que se argúi de inconstiJ
tucional, mas abstraindo dela os preceitos
da lei orgânica e dando por não cumpridas
as formalidades que a lei orgânica exigia,
tenho de me cingir aos procedentes judiciáJ
rios para considerar que não é caso de reJ
curso extraordinário. Fico na preliminar,
Sr. Presidente.
VOTO
o Sr. Ministro EvancJ.o Lins - Sr. PreJ
sidente, confesso que fiquei várias vêzes
perplexo, antes de chegar a uma conclusão.
O Sr. Ministro Luís Gallotti (Relator)
- Também fiquei perplexo. Levei êste aUJ
tos para cas", três vêzes. Ia recebendo me J
moriais, calendários ...
O Sr. Ministro Evandro Lins - Diante
da exposição dos ilustres advogados, meu
pensamento ficou assim como um pêndulo,
até encontrar o rumo que minha consciên-
cia me indica deva ser adotado.
Comecei até a escrever um voto. Estava
mesmo inclinado a votar pelo não conhe~
cimento do recurso, e cheguei a manifestar
esta tendência. Mas verifiquei o seguinte:
as irregularidades proventura existentes na
origem ou tramitação do pedido de anexa J
ção foram sanadas por dois fatos. PrimeiJ
ro, o plebiscito, que revelou a vontade da
população do território. O povo há de' ser
,",uvido, é uma parcela importante no proJ
J
blema da criação de municípío e anexação
de território.
Ora, o povo dessa Vila Prosperidade
manifestou o desejo de fazer parte do MUJ
nicípio de São Caetano do Sul.
J
O Sr. Ministro Aliomar Balaeeiro - Do
qual sempre foi parte.
O Sr. Ministro Evandro Lins - As forJ
malidades, na traIÍlitação do pedido, são
secundárias.
O Sr. Ministro Luís GaIlotti (Relator)
- O plebiScito foí anterior ao mandado
de segurança.
O Sr. Ministro Luiz GaIlotti (Relator)
mais. O plebiScito é anterior ao mandado
de segurança.
Vamos ao segundo fato: é a lei qüin~
qüenal, não é uma lei ordinária da Assem~
bléia, é uma lei qüinqüenal do quadro terJ
ritorial dos municípios, votada pela AssemJ
bléia, em conseqüência dessa manifestação
do povo do território.
~tes dois fatos, realmente me impressio-
naram muito. As questões formais ai, como
acentuou o eminente Ministro Aliomar BeJ
leeiro, são secundárias. A questão políti~
ca e prevalente no caso.
O plebiscito rea1izou~se em virtude de
resolução da Assembléia, tomada em reque J
rimento de cinqüenta eleitores da Vila Pro5J
peridade, moradores no local, de acOrdo
com a Lei Orgânica dos Municípios de São
Paulo. !9:sse requerimento é anterior à Lei
n 9 8.001, de 11.10.63.
Acrescenta o eminente Relator, em inforJ
mações valiosas, acho eu, para o deslinde
da questão, que o próprio plebiscito também
é anterior à lei. Portanto, êsse plebiscíto se
 - 199-
realizou regularmente. legalmente. de acôr-
do com a Lei Orgânica dos Municípios.
Ora. a Assembléia. dentro de suas atri-
buições. quando ainda não vigia a Lei n9
8.001. mandou que se realizasse o plebiscí-
to. Era o ano da divisA0 territorial dos mu-
nicípios. Era o ano terceiro da lei qüinqüe-
nal. De modo que. votando a lei. cumpria
a Assembléia. rigorosamente dentro de suas
atribuições. o que entendeu acertado em
relação ao pronunciamento do povo dêsse
território. A mim me parece. Sr. Presidente.
que as irregularidades argüidas. como as
firmas. as assinaturas não reconhecidas na
data própria. foram sanadas pela própria
lei. Se essa lei não é inconstitucional. deve
prevalecer. As irregularidades são anterio-
res à lei.
o Sr. Ministro Aliomar BaJeeiro - O
ato está dentro da competência da Assem-
bléia.
O Sr. Mini3tro Evandro Lins - A ir-
regularidade é inteiramente secundâria. para
o desate da questão.
Com a devida vênia do eminente Minis-
tro Relator. conheço do recurso e lhe dou
provimento. acompanhando o eminente Mi-
nistro Carlos Medeiros Silva.
VOTO
O Sr. Ministro Vitor Nunes - Sr. Pre-
sidente. quando sugeri que o eminente Mi-
nistro Luís Gallotti concluísse o exame da
matéria posta em debate. foi porque me pa-
receu que o segundo memorial dos recor-
rentes trouxe grande luz ao esclarecimen-
to da questão.
Falou-se que o acórdão recorrido teve
mais de um fundamento. cada qual sufici-
ente. Da leitura que fê% o eminente Minis-
tro Relator. ficou-me a impressão de que
do se tratava de mais de um fundamento.
cada qual suficiente. mas de fundamentos
alternativos. O Tribunal aplicava a Lei n 9
8.001. ou seja. a exigência de ser favorá-
vel o parecer do Instituto Geográfico e
Geológico. Mas se a lei fOsse inconstitucio-
nal. aplicaria a Lei Orgânica. que por
aquela outra lei ficara suspensa. Aplicando
a Lei Orgânica. considerava irregular a
tramitação do projeto de alteração dos li-
mites do Município. por falta de represen-
tação adequada. reconhecimento de firmas.
etc. Portanto. o argumento das irregularida-
des. o acórdão só o adotaria na hipótese
alternativa de afastar a Lei n 9 8.001.
Portanto. o que está em causa. em pri-
meiro lugar, é o problema de ser. ou não.
constitucional a Lei n' 8.001. porque. por
essa lei. o fundamento aceito pelo acórdão
foi o de não haver parecer favorável do
Instituto.
Ora. como o eminente Ministro Luís
Gallotti só considera inconstitucional esta
parte da Lei n 9 8.001. e Dão as demais. não
caberia. a meu ver. de modo algum. invo-
car o outro fundamento - das irregulari-
dades - mencionado pelo acõrdão recorri-
do. Por que? Porque a Lei n' 8.001. afora
êsse problema do plebiscito. suspendeu all
condições que a Lei Orgânica exigia par"
se alterar a divisão dos Municípios. e uma
dessas condições. como consta do art. 20.
era justdJIlente a representação de 50 elei-
tores. Logo. válida a Lei n' 8.001. sal~
Quanto à exigência de parecer favorável do
Instituto. estava suspensa a exigência di
representação de 50 eleitores. Com mais
forte razão. a irregularidade formal deSSi'
representação de 50 eleitores do podia seI'
vir de fundamento para a decisão contrá'
ria. porque essa exigência estava suspensa.
Regular ou não a representação. isso nã"
importava. porque nenhuma representação
era necessária.
. Outra condição que a lei orgânica exi-
gia. no paráRrafo único. era a "aprovação
por lei do município incorporador". maJ
e:ssa eXlgencia. pelO mesmo artigo. não ca-
beria. quanqo se tratasse de lei qüinqüenal
Portanto. a irregularidade apontada se-
ria importante na hipótese de do 110: fazer
a anexação na lei qüinqüenal. mas. no caso.
como observou um dos eminentes colegas.
a anexação parcial se fh através da lei
qüinqüenal.
Além do mais. Sr. Presidente. a Lei n'
8.001 suspendeu estes dispOsitivos - art.
 - 200-
20 e parágrafo único - da Lei Orgânica.
por um período. muito curto aliás. desde ...
O Sr. Ministro Luis Gallotti (Relato:-)
- A lei é de outubro c a suspensão foi
até 31 de dezembro.
o Sr. Ministro Vitor Nunes Exato.
A Lei n~ 8.001 suspendeu aquêles outros
dispositivos da Lei Orgânica desde outu-
bro de 1963 até 31.12.63.
Como se explica um3 suspensão assim
tão curta?
o Sr. Ministro Luis Gallotti (Relator)
- Mas essa suspensão tão curta importa-
va realmente suspensão maior. porque ou-
tra lei qüinqüenal só poderia vir em 1968.
o Sr. Ministro Vitor Nunes - Estava
em elaboração essa lei qüinqüenal. O que
fêz. realmente. a Lei n" 8.001 foi suspen-
der condições para alteração de divisas mu-
nicipais e não suspender alteração de divi-
sas municipais.
Temos um precedente do eminente Mi-
nistro Hahnemann Guimarães. recentíssimo
(Representação 641. 18-11-65. Revista do
Tribunal de Justiça 35/500). que traz im-
portante subsídio ao debate. Tratava-se da
desanexação de uma parte do Munícipio de
Ubirajara. para ser anexada ao Município
de Alvilândia. o que fõra feito sem a ini-
ciativa dos eleitores e sem lei municipal.
embora com parecer favorável do Instituto
Geográfico e Geológico. Fêz-se. então. a
anexação.
Vê-se. pois. que essa lei não veio proi-
bir tais anexações. Ao contrário. Veio fa-
cilitá-las. ainda que não houvesse iniciati-
va dos eleitores. ainda que não houvesse
aprovação de lei municipal.
o Sr. Ministro Prado Kelly - Obser-
vados os arts. 59. 6". 7". 8" e ~. diz o art.
20 da Lei Orgânica.
O Sr. Ministro Vitor Nunes - Mas és-
tes dispositivos é que foram suspensos. Fo-
ram todos suspensos. Essa lei suspendeu.
portanto. as condições para alteração da
divisão municipal. Mandou aproveitar pro-
jetos irregulares. que estavam na Assem-
bléia. permitindo que fõssem aprovados ...
O Sr. Ministro Aliomar Baleeiro - In-
dependentemente das falhas.
O Sr. Ministro Vitor Nunes ... in-
dependentemente das falhas. O que fêz a
lei foi isto e não o contrário.
Como. então. em nome de uma lei que
mandou aproveitar projetos de alteração
municipal falhos. deficientes. defeituosos.
vamos anular uma alteração de municipio
que foi realizada pela lei qüinqüenal?
O Sr. Ministro Prooo KelIy - Mas note
V. Exa. que a inconstitucionalidade dessa
lei é argüida pelo recorrente. :E:le conside-
ra a lei. tõda ela. inconstitucional. O emi-
nente Ministro Relator é que dá pela cons-
titucionalidade do caput do art. I" e pela
inconstitucionalidade do parágrafo único.
mas o recorrente não. O recorrente não in-
voca seu direito baseado nessa lei.
O Sr. Ministro Vitor Nunes - Mas. emi-
nente Ministro Prado Kelly. não estou vin-
culado a aceitar totalmente o raciocinio do
recorrente. em se tratando de matéria cons-
titucional. O recorrente apresenta o pro-
blema e eu o julgo segundo o meu critério.
de acõrdo com a Constituição.
Além disso. no segundo memorial. o re-
corrente trouxe ao nosso conhecimento os
esclarecimentos em que me estou baseando.
Demonstrou êle que essa lei não tem outro
sentido senão o de suspender condições pa-
ra alteração de limites municipais. Lem-
brei então. como exemplo. um caso que jul-
gamos recent~mente. de aprovação de al-
teração municipal onde aquelas condições
porque suspensas. não tinham sido obser-
vadas.
o Sr. Ministro Luis GalIotti (Relator)
Qual era o Estado?
O Sr. Ministro Vitor Nunes - São
Paulo.
Pelo exposto. Sr. Presidente. não posso
interpretar uma lei. que veio facilitar alte-
rações de limites municipais. mandando
aproveitar ,projetos falhos ou defeituosos.
 - 201-
no sentido de negar validade à alteração
de limites que ora estamos examinando.
:Bste é o meu voto. quanto ao mérito. dan~
do provimento ao recurso.
Talvez devesse esclarecer. quanto à pre~
liminar. que conheço do recurso. afora as
razões já apontadas. por uma outra consi~
deração que aqui já discutimos. mais de
uma vez. especialmente os Srs. Ministros
Pedro Chaves. Luís Gallotti e eu (ERE n'
45328. 1963. Direito Judiciário 19.9.63.
pág. 895; Recursos Extraordinários 53.927.
1963. Direito JudiCiáriO 16.4.64. pág. 164;
Recursos Extraordinários 48.655. 1964. Di~
reitos Judiciários 29.8.64. página 612).
O Sr. Ministro Pedro Chaves - Recur~
so extraordinário em mandado de seguran~
ça.
O Sr. Ministro Vitor Nunes - Exata~
mente.
Se em casos de concessão de mandado de
segurança. adotarmos critério extremamen~
te severo para o conhecimento do recurso
extraordinário. criaremos uma inadmissível
desigualdade para as partes. e em prejuí~
zo da presunção de vaUdade do ato da au~
toridade. que se impugna no mandado de
segurança. Quando o impetrante perde o
mandado de segurança. êle tem recurso am~
pIo. ordinário. sem qualquer limite. Quan~
do é concedido o mandado de segurança. a
autoridade pública. apesar de contar com
a presunção de legitimidade do seu ato. te~
ria apenas um recurso estritissimo. A vis~
ta da desigualdade. que daí resultaria. o
Supremo Tribunal. em tais casos. enten~
deu que deveria ter mais tolerância no en~
quadramento da questão de direito federal.
nos recursos extraordinários interpostos con-
tra decisão concessiva de segurança.
No caso presente. milita outra circuns-
tância em favor dessa orientação. estes
problemas de criação de município. ou de
alteração de limites municipais. vinham ao
Supremo Tribunal. normalmente. por via
de representação. oferecida pelo Procura-
dor-Geral. O pressuposto da Representa-
ção é o enquadramento de uma questão
constitucíonal. e o Tribunal entendeu. ao
conceituar os princlplos constitucionais do
art. 7·. n9 VII. da Constituição. cuja ofen-
sa enseja a representação. que o princípio
da autonomia municipal. que é um dêles. se
integra. em primeiro lugar. com a Consti-
tuição do Estado. na parte definidora do
seu regime municipal. e em segundo lugar.
com as léis orgânicas dos municí.pios. Por-
tanto. em certa medida. segundo o entendi-
mento predominante no Tribunal. a Lei Or-
gânica municipal complementa a concei-
tuação constitucional da autooomia dos
municípíos.
Ora. se uma questão desta natureza. ao
ao invés de chegar ao nosso conhecimen~
to por vía de representação. onde a exa-
minaríamos com tôda a amplitude que men-
cionei. nos aparece em recurso extraordi~
nário. por haver a parte antecipado o seu
debate em mandado de segurança perante
a Justiça local. como pode esta circunstân-
cia impedir o Supremo Tribunal de exami~
nar o problema com a mesma amplitude
com que o faria. se viesse pela via mais
regular da representação? Não seria justo.
para as partes em litígio. aceitar~se tal res-
trição.
Assim. Sr. Presidente. também acompa-
nho o voto do eminente Ministro Carloa
Medeiros. conhecendo do recurso. para lhe
dar provimento.
VOTO
O Sr. Ministro Gonçalves de Oliveira
- Sr. Presidente. no mérito. estou com
a recorrente. Na preliminar do recurso ex-
traordinário. também chegarei pelo conhe-
cimento. pelas razões agora aduzidas. com
tanta clareza. pelo eminente Sr. Ministro
Vítor Nunes.
Entendo que. quando há um mandado de
segurança denegado pelo Tribunal de Jus-
tiça. a parte tem o recurso ordinário. En-
tão. a pessoa jurídica de direito público.
se tem apenas o recurso extraordinário. não
haverá uma igualdade das partes. em Juizo;
e o Supremo Tribunal Federal. por issO
mesmo. tem amenizado o rigor no conhea,
mento do recurso. para haver uma equi-
valência das partes em JUízo.
 - 202-
Há uma presunção de legalidade cios atos
das autoridades. Se o Supremo admille ree~
xaminar o mérito da controvérsia para ad~
mitir êsse recurso - e o argumento aqui
apresentado pelo eminente Sr. Ministro
Vítor Nunes reforça o conhecimento do
recurso - entendo que o modo mais exato
de vir esta causa ao Supremo Tribunal Fe~
deral, seria pela representação.
A parte, então, recorre ao mandado de
segurança e, se vem em grau de recurso,
podemos examiná-lo amplamente, como exa-
minaríamos se ela viesse pela via certa. pela
via ordinária, que seria a representação.
Venço, assim. a preliminar do conheci-
mento do recurso. para, aclotando os votos
cios eminen~s colegas que lhe deram pr~
vimento, acompanhá-los. Também conheço
do recurso e lhe dou provimento.
VOTO PRELIMINAR
o Sr. Ministro Vilas-BoBs - Sr. Prt'~
si dente , não tomo conhecimento do recurso,
de acõrdo com o voto do eminente Sr. Mi~
nistro Prado Kel!y. Trata-se de um reCur~
extraordinário, e devemos observar o que
dispõe a Constituição, no art. 101.
o Sr. Ministro Prado Kellg - Do con-
trário, haveria recurso extraordinário para
ambas as partes, no mandado de seguran~
ça.
O Sr. Ministro Vilas-Boas - Temos Sú-
mula regulando a matéria.
o Sr. Ministro Gonçalves de Oliveira -
O impetrante que perde tem recurso ordi~
nário, e a parte impetrada só tem recurso
extraordinário, havendo, pois, uma desi~
gualdade frente à Constituição.
o Sr. Ministro Vilas-Boas - Data ve··
nia do eminente Sr. Ministro Relator, não
conheço do recurso.
VOTO SÕBRE O MÉRITO
O Sr. Mi:nistro Prado Kellg - Sr. Pre~
sidente, no mérito, acompanho, também, o
eminente Ministro Relator, e, i'lgora, já
mi'lis fortalecido, diante dall observações
feitas pelo não menos eminente Ministro
Vitor Nunes, porque S. Excia. aplicou o
§ 1~ da Lei nO 8.001, entendendo que a
questão da inconstituciolidade só afetaria
- ao ver cio eminente Sr. Ministro Relator
ao parágrafo único do mesmo dispositivo.
Afastou a discussão da inconstituciona1ida~
de, que, neste caso, se impunha, para con~
cluir pela aplicação da lei.
Não sei se não será o caso de se apre~
ciar - se êste fôr o fundamento vitorioso
- a matéria constitucional que foi apre~
sentada.
O Sr. Ministro Luis Gallotti - Mas, Sr.
Ministro Praclo Kelly, a maioria já deu pro-
vimento; de modo que o voto de V. Exa.
é sõbre o mérito.
O Sr. Ministro Prado Kel1g - Nestas
condições, se não se vai versar a questão
constitucional, acompanho V. Exda., em
tôdas as outras considerações; mesmo por~
que, no memorial distribuído, os ilustres ad~
vogados declaram "pela simples leitura do
texto se verifica que o único objetivo do
oaput da Lei nO 8.001 era dar origem ao
parágrafo único, que se declara inconstitu~
donal".
Sub!istem, assim, os argumentos do Tri~
bunal de São Paulo, referentes ao art. 20
da Lei Orgânica, com a remissão aos arts.
5°, 6', 7', 8' e 9° da mesma lei.
Acompanho, no mérito, o voto do emi~
nente Sr. Ministro Relator, negando provi~
mento ao recurso.
DECISAo
Como consta da ata, a decisão foi a se_
guinte: Conhecido contra os votos dos Mi~
nistros Prado Kelly, Adalicio Nogueira, Pe~
dro Chaves e Vilas-Boas. E dado provi~
mento contra o voto do Relator, Pedro
Chaves, Vilas-Boas e Prado Kelly.
Presidência do Exmo. Sr. Ministro Cãn~
dido Mota, na ausência ocasional do Exmo.
Sr. Ministro Ribeiro da Costa. Relator, o
Exmo. Sr. Ministro Luís Gallotti. Tomaram
parte no julgalJlel1~Q os Exmos Srs. Minls~
 - 203-
tros Carlos Medeiros, Aliomar Baleeiro, Luis Gallotti e Lafayette de Andrada. Im-
Prado Kelly, Adalido Nogueira, Evandro pedido, o Exmo. Senhor Ministro Oswaldo
Lins, Hermes Lima, Pedro Chaves, Vítor Trigueiro. Licenciado, o Exmo. Sr. Minis-
Nunes, Gonçalves de Oliveira, Vilas~Boas tro Hahnemann Guimarlies.

MUNICIPIO - CRIAÇÃO - MANDADO DE SEGURANÇA

- É admissível o mandado de segurança, como meio idôneo
para impugnar a criação de Municípios, não obstante a existência
da reclamação.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Estado de Pernambuco verSas Municipios de São Lourenço da Mata e Ipojuca
Agravo de instrumento n" 34.937 - Relator: Sr. Ministro
GoNÇALVES DE OUVEIRA

ACÓRDJ\O na. Inocorre. igualmente. dissídio jurispru~

Vistos, etc.
Acorda a Terceira Turma do Supremo
Tribunal Federal, por decisão unlinime, ne-
gar provimento ao agravo, de acOrdo com
as notas taquigrâficas.
Custas na forma da lei.
Brasilia. 26 de agOsto de t 966. - Luí6
Gallottl. Presidente. - Gonçalves de Oli~
veira, Relator.
RELATÓRIO
O Sr. Ministro GonçalveL! de Oliveira
- Foi impetrado mandado de segurança
contra a decisão dos Municipios de Camê-
la. Nossa Senhora do Ó e Camaragibe.
A segurança foi concedida. declarada a
inconstitucionalidade das leis criadoras dos
munic!pios (fOlha 17~v. e segs.).
O Estado de Pernambuco interpôs eXtra~
ordinério pelas alineas a e d do permis-
sivo constitucional, alegando infrigência ao
art. 64 da Contituição federal porquanto o
mandado de segurança não é meio hãbil
à declaração de inconstitucionalidade dE. lei
e apontando a divergência jurisprudencial.
O seguimento do recurso foi indeferido
pelo despacho de fôlha 36 que assinala:
NDescabem os recursos manifestados. A
decisão recorrida nio contrariou dispositi~
vos de lei federal ou da llQssa Carta Ma~~
dencial. Os arestos apontados não o confi~
guram. visto como inexiste controvérsia
sObre matéria de fato. A segurança foi im-
petrada contra a criação dos municípios de
Camêla e Nossa Senhora do Ó." (fOlha
36).
A Procuradoria-Geral opinou pelo provi~
mento:
"Impressionam, sobremaneira. as razões
invocadas pelo Recorrente. bem como. à
espécie. se ajustam as decisões trazidas à
colação. A inidoneidade do Mandado de
Segurança para anular norma legal perti~
nente à reforma administrativa parece pa~
tente. Merece. sem dúvida. melhor exame
o recurso que se denegou.
Pelo provimento.
Brasília, 27 de outubro de 1965. - (a)
Olavo Drumond, Procurador da República.
Aprovado: (8) Oswaldo Trigueiro, Pro-
curador~Geral da República."
S o relatório.
VOTO
O Sr. Ministro Gonçalves de Oliveira
(Relator) - A jurisprudência do Supremo
se modificou no sentido de admitir a se-
gurança. como meio idôneo para impugnar
a criação de município. não obstante a re-
clamação prevista na Constituição Federal.
também admissivel.
Nego provÍlnento.