Gesto Compartilhada e Comunitria em reas Protegidas: Reflexes no Vale do Ribeira (So Paulo, Brasil) MARINHO, Maurcio de Alcntara1; ANGELO

FURLAN, Sueli 2
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Doutorando em Geografia Fsica Gegrafo Departamento de Geografia, PhD em Geografia Fsica Gegrafa e Biloga - Professora Doutora do Universidade de So Paulo So Paulo, Brasil

FFLCH, USP mauriciomarinho@usp.br

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Departamento de Geografia, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, www.sucaangf@usp.br Introduo Como assegurar os direitos das populaes camponesas no somente de participarem do planejamento e gesto em reas protegidas, ou unidades de conservao conforme denominao brasileira, mas construrem de forma partilhada as decises sobre os rumos desses territrios ou mesmo gerirem seus prprios territrios? Esta a questo central desta pesquisa que busca um aprofundamento terico e conceitual de pesquisas acadmicas anteriores (Marinho, 2006; Marinho & Angelo Furlan, 2008). Esta pesquisa de doutoramento abarca o tema da governana em reas protegidas (APs) sob a tica do ordenamento ecolgico e territorial. Procura-se analisar as relaes entre populaes residentes e as posturas normativas do Estado e outros setores sociais, a partir de estudos focais em comunidades Vale do Ribeira, regio sul do Estado de So Paulo, assim como uma anlise comparativa com outras experincias, em continuidade aos estudos focais realizados por Angelo Furlan et al. (2009). A temtica da pesquisa est presente tanto em unidades de conservao de proteo integral e uso sustentvel como em terras de afro-descendentes (populaes quilombolas), assentamentos agrrios em reas de florestas nativas, e nas terras consideradas de uso comum por populaes tradicionais (agricultura, pesca, caa, coleta e tradies da cultura material e imaterial). Esses territrios esto muitas vezes sobrepostos, os territrios polissmicos (Rodrigues, 2001), com relaes sociopolticas ora conflituosas, ora de cooperao.

Governana e Governana em reas Protegidas De acordo com Hirst (2000 p. 13) a utilizao do conceito de governana alcanou ampla aceitao na dcada passada e em grande parte custa do conceito de governo. De fato, a governana geralmente considerada uma alternativa ao governo, ao controle do Estado. Segundo o autor o termo comumente utilizado por economistas liberais que relutam em aceitar o papel controlador e operador do Estado, por rgos polticos alternativos em pases avanados, e por ONGs que atuam em pases em desenvolvimento e que vem um novo potencial para a organizao, atravs da sociedade civil. Conforme Irving et al (2006 p. 45) o conceito de governana vem adquirindo novos significados em polticas pblicas, notadamente a partir da dcada de 1980, quando passa a ser aplicado a contextos distintos e mais amplos, pelos governos e organizaes locais, e num contexto histrico em que o neoliberalismo se estabelece como base econmica dominante. Ainda de acordo com Frey (2000 p. 252) surgem as novas redes de governana, nas quais as comunidades, associaes da sociedade e empresas privadas desempenham papel cada vez mais decisivo para a transformao das polticas pblicas e desafiam no apenas os governos e maneira de governar, mas exigem tambm uma reorientao do pesquisador de polticas publicas (Alier, 2007). Tal problemtica vem contribuindo, sobretudo na literatura internacional, para o debate acerca do tema de governana (governance) que salienta novas tendncias de administrao pblica e de gesto de polticas pblicas (Frey, 2000. p. 33). Abrams et al. (2003) define a governana como as interaes entre as estruturas, processos e tradies que determinam como o poder e as responsabilidades so exercidas, como so tomadas as decises e como os cidados e os parceiros envolvidos so ouvidos. Graham et al. (2003) apresentam um mtodo de avaliao da governana em reas protegidas e emprega a denominao boa governana, e enuncia os seguintes princpios: (1) Legitimidade e voz: gesto da rea protegida no que se refere participao dos cidados nas tomadas de deciso; (2)

Direcionamento: viso estratgica da gesto, expressa em acordos e convenes internacionais; (3) Desempenho: capacidades para se atingir os objetivos da gesto; (4) Responsabilidade e Transparncia nas Contas: clareza na definio de responsabilidades e autoridade e tambm na prestao de contas; (5) Equidade: Impactos sociais relativos criao e gesto de reas protegidas. Alguns estudos no Brasil tem se dedicado a avaliar as reas protegidas sob essa tica da boa governana (Cozzolino, 2005; Irving et al., 2006). A temtica da governana em reas protegidas, em uma conotao mais ampla, ganhou espao durante o V Congresso Mundial de Parques, realizado em Durban, frica do Sul, em setembro de 2003 (UICN, 2005). O tema foi incorporado ao Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (PNAP) lanado pelo governo federal em 2006 e que apresenta o eixo temtico: Governana, Participao, Eqidade e Repartio de Custos e Benefcios e visa estabelecer mecanismos que assegurem a participao de comunidades locais, quilombolas e povos indgenas, bem como de outras partes interessadas, no estabelecimento e na gesto de unidades de conservao e outras reas protegidas existentes (Brasil, 2006). O manejo participativo (ou manejo colaborativo) possui relao direta com a temtica da governana em reas protegidas e refere-se a uma aliana estabelecida em comum acordo entre os interessados de um territrio ou conjunto de recursos amparados sob o estado de proteo para compartilhar com eles as funes do manejo, direitos e responsabilidades. Incluem-se a instituio responsvel, associaes de residentes e usurios de recursos, ONGs, administraes locais, autoridades tradicionais, instituies de pesquisa, comerciantes e outros (Borrini-Feyerabend, 1997). Em diferentes pases da Amrica Latina e o Caribe existem experincias bem sucedidas de gesto compartilhada em reas protegidas como uma das estratgias de governana - algumas iniciadas j em meados da dcada de 1980 e com a formulao de marcos legais e institucionais na dcada posterior. A ttulo de exemplo 29,2 % das reas protegidas consideradas em um estudo feito em sete pases da Amrica Central so geridas em regime de gesto compartilhada, ou co-manejo conforme denominao comumente empregada

nestes pases, reunindo 19,58% dos territrios protegidos. No total foram 196 experincias analisadas. Esse estudo aponta, porm, a desigualdade existente entre as organizaes de base em relao ao Estado (McCarthy Ramirez et al., 2006). A Declarao de Bariloche1, resultante do II Congresso Latinoamericano de Parques Nacionales y otras Areas Protegidas, realizado em San Carlos de Bariloche, Argentina, em 2007, resultou da presso de representantes de povos indgenas e afro-descendentes e que se reuniram em um encontro paralelo ao congresso, e apoiados por lideranas de diferentes pases, representantes de governos, de ONGs e de institutos de pesquisa, sob a coordenao de membros da Unio Internacional de Conservao da Natureza (UICN), organizadora do evento. Esse congresso trouxe grandes avanos ao reconhecer formas diversas de organizao social e de gesto compartilhada e que vem contribuindo para a conservao de espaos naturais protegidos. Os dispositivos legais em vigor, no Brasil, ainda privilegiam setores mais elitizados da sociedade, a exemplo das organizaes sociais da sociedade civil (OSCIP). Inexistem, ainda, instrumentos seguros para a efetivao de parcerias entre o Estado e as associaes comunitrias e que se voltem s diferentes realidades e identidades locais e regionais. Existem algumas como o caso de assentamentos agrrios atendidos por Projetos de Desenvolvimento Sustentvel (PDS), sob a coordenao do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) ou no caso das Reservas Extrativistas e as Reservas de Desenvolvimento Sustentvel, reas protegidas definidas por meio do SNUC dos agentes do governo. Ainda assim so poucos os estudos que abordam a estruturao, funcionamento e dinmica da governana em reas protegidas, sob a tica das cincias humanas e polticas.
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e onde existem pactos formais da

relao entre comunidades e o Estado, ainda que pautados pela interveno

Documento

extrado

em

maro

de

2009

do

endereo

eletrnico:

http://cmsdata.iucn.org/downloads/declaracion_de_bariloche_portugues.pdf
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Sistema Nacional de Unidades de Conservao, conforme Brasil (2000)

Materiais e mtodos O estudo tem como referencial terico a geografia cultural e subsdios da geografia agrria e da biogeografia, buscando a compreenso mais ampla para responder aos objetivos propostos. Conforme Angelo Furlan (2000) necessria uma linguagem conceitual nova para proceder a leitura espacial. Essa linguagem foi encontrada no momento em que se considerou a pluralidade terico-metodolgica, buscada como fundamento para lidar com o tema do trabalho que envolve noes de cultura e natureza. A geografia cultural a que mais se identifica com as anlises da percepo e das vivncias da populao local com a natureza. A investigao envolve a anlise de estudos focais que renem populaes tradicionais camponesas na regio do Vale do Ribeira paulista, regio sudeste do Brasil (Figura 1):
a) Vila do Maruj, populao caiara residente no Parque Estadual Ilha do

Cardoso (Canania, SP);

b) Bairro Guapiruvu e Assentamento agroambiental Alves, Pereira e

Teixeira, famlias de origem caiara, contguo ao bairro Guapiruvu e vizinho ao Parque Estadual Intervales (Sete Barras e Eldorado, SP)
So Paulo
Guapiru vu

PE Intervales

PE Ilha do Cardos Vila o

Limites Municipais UCs de Proteo Integral APA Quilombos Ribeira APA Serra do Mar Mdio

de Maruj

Figura 1: Localizao das reas de estudo e Unidades de Conservao no Vale do Ribeira paulista (adaptado de FF, Plano de Manejo do PETAR, 2010)

Optou-se pela realizao da tcnica de histria de vida, diante da tradio de oralidade presente nas comunidades em estudo, associada a tcnicas de pesquisa documental e a observao participante (Becker, 1994; Foote Whhyte, 2005), onde o pesquisador: no somente pode como deve improvisar as solues (de mtodo) que funcionem onde ele est e resolve os problemas que ele quer resolver (...) atravs da investigao fundamentada e da crtica das suas propriedades (Becker, 1994). Esto sendo realizadas entrevistas abertas com diversas pessoas, incluindo gestores e agentes de organizaes no governamentais e agentes municipais e do Estado que possuem relao direta com as reas de estudo, buscando formar as redes sociais que compem a governana local de cada rea de estudo e as relaes com agentes externos. Nestas anlises que trazem a relao entre sujeitos sociais, pesquisador e protagonistas sociais, estaro presentes os conceitos da territorialidade, conflitos e cooperao como noes importantes para o entendimento da permanncia e transformao cultural destas populaes que realizam suas prticas sociais em territrios reconhecidos como APs. Esto sendo aplicados para anlise os princpios de boa governana conforme Graham et al. (2003). As anlises resultantes podero ser comparadas com experincias de governana e co-responsabilidade em outras reas, regies e pases, identificando e subsidiando polticas pblicas de ordenamento ecolgico e territorial e propondo estratgias de aprimoramento de instrumentos de gesto de APs. Duas formas de gesto sero aprofundadas no decorrer do estudo: a gesto compartilhada e a gesto comunitria. O Vale do Ribeira: Contexto Regional A regio do Vale do Ribeira compreende a bacia hidrogrfica do Rio Ribeira de Iguape e o Complexo Estuarino Lagunar de Iguape-Canania-Paranagu, com rea de 28.306 km2, nas pores sudeste do Estado de So Paulo e leste do Paran. Abrange 30 municpios, sendo nove no Paran e vinte e um em So Paulo. (ISA, 1998).

Figura 2: Bacia Hidrogrfica do Rio Ribeira, estados de So Paulo e Paran. Fonte: ISA, 2006.

Cerca de 1/3 do territrio do Vale do Ribeira se encontra no Estado do Paran, incluindo as nascentes do rio Ribeira de Iguape, sub-regio que se encontra em processo avanado de degradao ambiental. No Estado de So Paulo a situao outra, pois 60% de seu territrio se constitui por UCs de proteo integral e de uso sustentvel. A regio como um todo abrange uma rea de 28.306 Km2 e ocupada por uma populao de cerca de 400 mil habitantes. Destacam-se a seguir alguns elementos sobre a histria da regio e que buscam contextualizar as reas de estudo. No incio do sculo XX ocorreu a crise da produo do arroz no Vale e sua excluso econmica ligada a produo cafeeira no interior do Estado de So Paulo. Tambm no prosperaram, nesta fase, os projetos de colonizao atravs da imigrao (Petrone, 1966). Nas primeiras dcadas do sculo XX se expandem as lavouras de ch e de banana, demarcando o processo de reincoporao capitalista da regio. O Vale passa a ser fornecedor de alimentos, de fora de trabalho e de terras, todos a baixos custos para as cidades. Tem-se relativo sucesso da imigrao japonesa em contraste com as anteriores (Resende, 2002)

Entre as dcadas de 1950 e 1980 avana o capitalismo moderno na regio, processo intensificado pela concluso da rodovia BR116, a Rgis Bittencourt, no incio dos anos 1960 (Santos 2004). A concentrao de terras e os conflitos no campo so intensificados. Na segunda metade da dcada de 1980 fortalecida a poltica ambiental estadual. As medidas disciplinares agravam o processo de excluso social na regio. Por sua vez, a excluso social est relacionada a outros fatores, incluindo o aumento da agricultura de tipo convencional, queda dos preos de venda de produtos agrcolas, concentrao de terra e renda, dificuldade de crditos para pequenos e mdios e a carncia de polticas pblicas bsicas para a populao do Vale. Tais fatores acentuaram a crise econmica e sociocultural dos bairros rurais do Vale do Ribeira. Houve aumento do xodo rural, da urbanizao e da presso sobre reas naturais. Neste contexto formam-se as redes clandestinas de atividades predatrias como o caso da extrao clandestina da palmeira juara, o Euterpe edulis, espcie endmica da Mata Atlntica e ameaada de extino. As unidades escolares de ao comunitria (UEAC) funcionaram at meados da dcada de 1990 e representaram um marco na organizao social na regio. As polticas posteriores de municipalizao de ensino e o descuido com as escolas rurais contriburam para a desagregao familiar e comunitria nos bairros, e agravando o quadro de excluso social sub-regional. A regio classificada como de menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Estado de So Paulo. De acordo com Nunes (2003), esse desempenho repete os resultados das edies anteriores do IDH e demonstram que a regio necessita de polticas pblicas srias e determinadas a transformar essa realidade. A situao econmica do Vale do Ribeira prevalece mesmo nos municpios que possuem parte do territrio com presena de unidades de conservao, e que recebem o chamado Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) ecolgico. notria a falta de transparncia dos governos locais quanto destinao desta receita e a populao desconhece seu significado e relevncia, favorecendo as

relaes vigentes de clientelismo poltico e as manobras do poder local em torno do debate desenvolvimento versus conservao ambiental. Conforme Fundao Florestal (2005) h um discurso corrente entre os polticos da regio de que a conservao empecilho ao desenvolvimento e, muitas vezes, o repasse do ICMS ecolgico deliberadamente ignorado. Tanto o governo estadual como o federal tm intensificado as aes na regio embora os avanos sejam lentos para dar conta do nvel de ateno exigido pela regio. Apesar da forte presena do Estado na regio, evidencia-se a ausncia de polticas pblicas que integrem as diferentes esferas do poder pblico e da sociedade civil. um dos maiores desafios para o Vale do Ribeira, buscar a convergncia de esforos setoriais e que se adequem s caractersticas socioambientais presentes, condicionando a adoo de medidas alternativas ao sistema hegemnico do desenvolvimento. A este quadro descrito se sobreps nas ultimas dcadas do sculo XX um mosaico de reas protegidas de proteo integral e uso sustentvel que abrange cerca de 70 % de toda a regio. Alm disso, vrios setores tambm esto protegidos por outras legislaes ambientais que restringem o uso econmico na regio. Contextos territoriais analisados As comunidades em estudo possuem referenciais histricos diferenciados no tocante a resistncia aos processos de expropriao da terra e reivindicao e conquista de direitos, intensificado aps o Estado deflagrar a poltica ambiental na regio do Vale do Ribeira, na dcada de 1980. Por meio de associaes comunitrias, as comunidades Guapiruvu e Maruj possuem diversas parcerias com rgos pblicos (programas dos governos federal e estadual), e inclusive organismos internacionais. Nos ltimos anos constata-se a diminuio dos conflitos relacionados s atividades de extrao de produtos florestais e caa ou pesca predatria, e o avano significativo das prticas consideradas sustentveis. Constituem comunidades de referncia quanto aos sistemas de produo e comercializao agrcola (no Guapiruvu) e de manejo artesanal da pesca (na Vila de Maruj), turismo social e ecoturismo

de base comunitria e desenvolvimento de projetos socioambientais, assim como em relao aos sistemas de organizao scio-poltica. Os conflitos socioambientais esto presentes, local e regionalmente. Os acordos de convivncia e usos da terra e dos recursos do mar ainda so frgeis e no asseguram plenos direito ao uso de algumas prticas, assim como a garantia de permanncia no caso dos moradores residentes em unidades de conservao de proteo integral em reas de restrio ambiental, como o caso do Maruj e diversas comunidades em todo o territrio nacional. As comunidades investigadas, apesar de se situarem numa mesma regio, o Vale do Ribeira, possuem arranjos diversificados no que diz respeito s instituies e s polticas interferentes sobre seus territrios, e tambm no tocante a atuao dos atores polticos onde se destacam lideranas locais e processos reivindicatrios que ora so respaldadas por agentes externos e ora apresentam situaes de conflito. Consideraes Gerais Do embate permanente entre as associaes de moradores locais, ONGs ambientalistas ou vinculadas organizao de jovens, institutos de pesquisa e agentes financiadores de projetos de manejo sustentvel (agrcola, extrativista e de pesca), agentes governamentais (em diferentes esferas do poder), e os gestores das diferentes reas protegidas em foco, dentre outros atores polticos, surgem configuraes complexas. Dentro do campo das polticas publicas, o tema da governana em APs possui relao com os arranjos locais e que, por sua vez, se relacionam com contextos tcnicos, jurdicos, polticos e institucionais. Na pesquisa realizada por Caldas (2007), o autor parte do princpio, dentro da teoria neo-institucionalista, que so os atores individuais que operam a poltica, condicionados, bem verdade, por constrangimentos de toda ordem (legal, social e poltico), mas tambm por concepes de mundo e por idias. E so as instituies, elementos constitutivos do Estado, construdas e constrangedoras dos atores que as constroem (p.26).

Um dos dados que atestam, em parte, esta a hiptese de Caldas (op cit.) se refere aos planos de manejo dos Parques Estaduais e comunidades investigadas. Muitas das linhas de ao presentes nestes planos (Parques Estaduas Ilha do Cardoso e Intervales) so de difcil efetivao local, diante das limitaes tcnico-jurdicas e financeiras, ou mesmo decorrentes da falta de polticas institucionais mais claras, e continuidade na gesto dessas APs. Tais limitaes influem diretamente sobre a atuao das lideranas comunitrias e que contribuem na criao de solues locais frente s necessidades prementes das comunidades. Formam, portanto, novos arranjos locais e que trazem novos elementos, ou deveriam ser analisados para a construo das polticas pblicas. Bensusan (2006) destaca a necessidade de se identificar e promover processos sociais que possibilitem s comunidades locais conservar a biodiversidade como parte de seus modos de vida, incluindo o manejo das reas protegidas. Esta postura implica, fundamentalmente, em criar espaos de dilogo e deciso, por meio da construo de polticas pblicas proativas, includentes e atribuidoras de poder. Conforme Furlan (2000): a conquista da cidadania no uma questo de reconhecer ou conceder a algum direitos. Mas efetivamente uma apropriao civil de direitos e liberdade democrtica num processo construtivo de um novo modelo de sociedade civil. Nas comunidades em analise esto presentes os processos reivindicatrios de gesto compartilhada em Parques Estaduais, administrados pela Fundao Florestal, rgo vinculado a Secretaria de Estado do Meio Ambiente. Alguns acordos tcnicos, formalizados ou no, bem como respaldo de medidas judiciais em especial no caso da Vila do Maruj e outras comunidades do Parque Estadual Ilha do Cardoso - garantem a permanncia das famlias e reproduo de parte do modo de vida caiara, com vital importncia da atividade turstica.. A implementao de esferas formais de gesto participativa por meios dos Conselhos Consultivos nos Parques (que vem se difundindo no modelo brasileiro) ou do co-manejo em pases onde as comunidades participam efetivamente da gesto tem sido uma estratgia para possveis conquistas das comunidades. A reclassificao de APs e criao de mosaicos, atualmente em

aplicao no Brasil, buscam minimizar dvidas sociais e legitimar o processo de resistncia de populaes humanas residentes em espaos naturais. Assim tambm foi o surgimento de novas categorias de reas protegidas, na dcada de 1990, em especial as Reservas Extrativistas (RESEX) e Reservas de Desenvolvimento Sustentvel (RDS) no territrio brasileiro. As duas comunidades participam dos Conselhos Consultivos das respectivas APs, dentre outros fruns de planejamento e ordenamento territorial. E tambm atuaram, decisivamente, na reclassificao de unidades de proteo integral, a exemplo da constituio do Assentamento Alves, Teixeira e Pereira (no bairro Guapiruvu) e na criao do Mosaico de Jacupiranga e especificamente, na criao da RDS da Ilha do Tumba, com 1.128 hectares, e que foi criada a partir de reivindicao da Vila do Maruj. Essa RDS tem como objetivo central garantir o manejo florestal de espcies florestais para fabricao de cercos (tcnica tradicional de pesca artesanal). As experincias de co-manejo e gesto de reas de conservao comunitrias constituem temas emergentes na Amrica Latina e vem contribuindo para legitimar as aes de conservao na regio (McCarthy Ramirez et al., 2006). Mas como esses instrumentos so ou no efetivados no Brasil e, mais especificamente, nas comunidades em estudo? Como se organizam esses acordos, quais so as possibilidades de avano em termos de uma gesto compartilhada de recursos naturais e da prpria gesto de equipamentos vinculados aos Parques Estaduais e outras reas naturais em anlise? So algumas das questes centrais que o presente estudo pretende elucidar. Referncias Bibliogrficas ABRAMS, P.; G. BORRINI-FEYERRABEND, G.; GARDNER, J.; HEYLINGS, P. 2003. Evaluating Governance: handbook to accompany a participatory process for Protected Area, Parks Canada and TILCEPA, draft. Disponvel em http://cmsdata.iucn.org/downloads/evaluating_governance_handbook.doc Acesso em maro de 2009 ALIER, Joan Martnez. O Ecologismo dos pobres: conflitos ambientais e linguagens de valorao. So Paulo: Contexto, 2007, 379 p.

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