Boom agrcola e persistncia da pobreza na Amrica Latina: algumas reflexes1

Jos Graziano da Silva Sergio Gmez E. Rodrigo Castaeda S.

FAO - www.rlc.fao.org Resumo Este artigo est centrado em anlises de alguns fatores que estariam ampliando a brecha entre o dinamismo de setores agropecurios e os avanos na reduo da pobreza rural. Esta brecha analisada em relao capacidade que tiveram os distintos pases estudados em avanar estas duas dimenses: pobreza e crescimento. Desse ponto surge a pergunta sobre quais so as formas de criar uma nova agenda de pesquisa e de discusso poltica, no quadro das atuais tendncias do desenvolvimento agropecurio e rural na Amrica Latina. Deste ponto de vista, no artigo fazemos referncia origem da hiptese inicial e apresentamos uma viso do impacto dos modelos de desenvolvimento sobre a pobreza rural que tm predominado na regio. Em seguida, fazemos uma sntese dos principais resultados obtidos em cada um dos oito pases onde se realizaram os estudos. Em terceiro lugar, apresentamos as principais concluses. Por ltimo, apresentamos a agenda de polticas pblicas com aspectos importantes para superar situaes de pobreza rural. Palavras-chave: Agricultura, rural, pobreza, desenvolvimento, Amrica Latina. Resumen

Boom agrcola y persistencia de la pobreza rural en Amrica Latina: algumas reflexiones

Este artculo est centrado en el anlisis de algunos de los factores que estaran ampliando la brecha entre el dinamismo del sector agropecuario y los avances en la reduccin de la pobreza rural. Esta brecha es analizada en relacin a la capacidad que tuvieron los distintos pases estudiados en avanzar en estas dos dimensiones; pobreza y crecimiento. Desde aqu nace la pregunta sobre cules son las formas de crear una nueva agenda de investigacin y de discusin poltica, en el marco de las actuales tendencias del desarrollo agropecuario y rural en Amrica Latina. Desde esta ptica, el artculo hace referencia al origen de la hiptesis inicial, que plantea una visin sobre el impacto de los modelos de desarrollo sobre la pobreza rural que han predominado en la Regin. Luego, se hace una sntesis de los principales resultados obtenidos en cada uno de los ocho pases donde se realizaron los estudios. En tercer lugar, se presentan las principales conclusiones de este trabajo. Por ltimo, se presenta la agenda de polticas pblicas con aspectos claves para superar situaciones de pobreza rural. Palabras clave: Agricultura, rural, pobreza, desarrollo, Amrica Latina.
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Este artigo se baseia no captulo final do livro: Boom agrcola y persistencia de la pobreza rural de Jos Graziano da Silva, Sergio Gmez E. e Rodrigo Castaeda S. Editores. Publicado pelo Escritrio Regional da FAO para Amrica Latina e Caribe, novembro de 2009. Para os leitores que se interessarem em aprofundar o tema, o livro se encontra disponvel em: http://www.rlc.fao.org/es/prioridades/desarrollo/boom/lanza.htm. O livro inclui oito estudos de caso que correspondem Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Guatemala, Mxico, Nicargua e Peru.

Revista NERA

Presidente Prudente

Ano 13, n. 16

pp. 07-21

Jan-jun./2010

REVISTA NERA ANO 13, N. 16 JANEIRO/JUNHO DE 2010 ISSN: 1806-6755

Abstract

Latin Americas agricultural boon and persistence of rural poverty: some reflections
This article offers an analysis of some of the factors that appear to be widening the gap between the dynamic growth of the agricultural sector in parts of Latin America and progress in the reduction of rural poverty. The gap is analyzed through examining the capacity demonstrated by each of the countries studied to make progress in relation to both poverty reduction and growth. Out of this arises the issue of the shape of a new agenda for research and policy discourse in the context of current trends in agricultural and rural development. We refer first to the origins of the hypothesis behind the study, examining the impact on rural poverty of the various models of development that have prevailed in the region. Secondly, we provide a brief summary of the main results that have emerged from the eight countries studied. Thirdly, the main conclusions of the study are presented. Finally, proposals are made for national policies to overcome the various manifestations of rural poverty. Keywords: Agriculture, rural, poverty, development, Latin America.

Hiptese inicial
A hiptese que guiou os estudos de caso em cada pas teve como base os diferentes modelos de desenvolvimento do setor agropecurio e os impactos que teriam sobre os nveis de pobreza rural. Tem se defendido que durante a vigncia do modelo de crescimento para dentro, que corresponde ao processo de industrializao para substituir a importao, a agricultura teve um papel subordinado. Esta subordinao foi representada pela produo a preos que permitiram aos setores urbanos ter acesso aos alimentos com salrios compatveis com a capacidade de remunerao da indstria nascente. Ainda foram estabelecidas polticas que fixaram um salrio mnimo aos trabalhadores urbanos. Assim se explica que os governos aplicaram polticas que fixaram preos aos produtos agropecurios alimentcios em um nvel relativamente baixo, o que explicaria tambm o lento crescimento da produo agropecuria. A implementao deste modelo significou o abandono, por parte dos governos, da preocupao pelo desenvolvimento rural. Assim, a populao rural vivia em condies de pobreza que se expressava em baixos ndices de alfabetizao, salubridade, escolaridade, moradia e emprego. Estas condies explicam o intenso xodo rural para as grandes cidades que ocorreram naquela poca. No final da dcada de 1960, quando se denunciava as crises do modelo de industrializao, se constatava um atraso na estrutura agrria que predominava na Amrica Latina. A estrutura agrria predominante continuava sendo o complexo latifndiominifndio, que consistia em uma estrutura agrria altamente concentrada e uma fragmentao dos pequenos proprietrios e dos minifundirios com pouca terra2. Desta maneira, o custo que o setor agropecurio teve que pagar, em seu conjunto, foi transferido para os setores com menos capacidade de presso, para os camponeses e

Este diagnstico foi demonstrado por numerosos estudos, entre os quais se destaca o trabalho do Comit Interamericano de Desarrollo Agrcola (CIDA) Uma sintese deles se encontra em: Solon Barraclough y Juan Carlos Collarte. El Hombre y la Tierra en Amrica Latina. Sntesis de los informes CIDA sobre tenencia de la tierra en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Per. Editorial Universitaria, Santiago de Chile 1971.

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assalariados rurais. Isto explica3 que uma parte importante da persistncia da pobreza rural consequncia direta da vigncia deste modelo de desenvolvimento. Com a implementao do modelo neoliberal e a ampliao do processo de globalizao, as restries para importar e exportar diminuram e produziram importantes modificaes na economia. No caso do setor agropecurio, definiu-se que este deveria encontrar uma nova estrutura produtiva, em funo das vantagens comparativas que tem cada um dos pases, que seriam transmitidas atravs de mudanas dos preos. Em funo destas vantagens, cada pas deveria especializar-se em produzir somente produtos com os quais pudesse contar com vantagens e insero no mercado internacional, gerando excedentes que lhe permitissem, por sua vez, importar desde outros pases aqueles produtos que precisassem, a um preo inferior ao que poderia ser produzido internamente. Assim, se estabelece o modelo agroexportador que predomina atualmente na Amrica Latina. Instalado o novo modelo, poderia se supor que ao remover a base estrutural que explicava a pobreza rural no modelo anterior, se poderia avanar na sua reduo significativa. Esta a base da hiptese que serviu de guia ao conjunto dos estudos realizados. Cabe notar que nos anos 2003 a 2007 registrou-se uma tendncia de aumento na taxa de crescimento agropecurio com uma mdia de 4,8% anual, situao que provavelmente pode ser restringida com a atual crise global, de acordo com a CEPAL.

Condicionantes do emprego rural

Uma das variveis que aparece como determinante na transmisso do dinamismo do setor agropecurio para as famlias mais pobres so as condies do mercado de trabalho rural, que atuam como uma barreira ou como uma sada das distintas situaes de pobreza rural. Por exemplo, o caso do Brasil mostra que a evoluo da renda entre 1995 e 2006 segue a mesma linha da evoluo da Nicargua, onde a metade do mercado de trabalho rural consiste em trabalho no qualificado que usualmente no so bem remunerados. Dessa forma, os estudos realizados apresentaram evidncias sobre o fato de que existiria impacto na superao da pobreza nas regies com presena de mecanismo de gerao de emprego. Por tal motivo, o mercado de trabalho merece especial ateno como um dos condicionantes de emprego: Emprego assalariado, crescente predominncia dos assalariados temporais, em detrimento dos permanentes. Ocupao sem remunerao monetria nos segmentos da agricultura e de subsistncia.

O sentido de incorporar este tema em forma sistemtica obedece a necessidade de contar com antecedentes que permitam formular polticas pblicas de emprego e ocupaes que sejam pertinentes e que conduzam reduo da pobreza rural. Sem dvida, para isso existe a necessidade de caracterizar o emprego rural permanente e temporal, abordando novas

Ver, entre outros: Fernando H. Cardoso y Enzo Faletto. Dependencia y desarrollo en Amrica Latina, Siglo Veintiuno Editores. Mxico, D.F., 1971; Celso Furtado. Economic development of Latin America, Cambridge, Cambridge University Press. 1970; Ral Prebisch, R. "El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas" , Boletn econmico de Amrica Latina, Vol. 7, N' 1, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe CEPAL, febrero. 1962; Valpy FitzGerald. La CEPAL y la teora de la industrializacin Saint Antony's College, Oxford, Revista de la CEPAL. Edicin especial CEPAL cincuenta aos, Santiago, 1998.

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realidades como a incorporao da mulher ao mercado de trabalho com o avano das restries ao trabalho infantil. Por outra parte, parece necessrio acompanhar este nvel de anlise com uma abordagem sobre as principais instituies que so relevantes para a superao da pobreza, entre elas: a) o nvel de informalidade do emprego rural; b) a existncia ou no do salrio mnimo e a fiscalizao de seu cumprimento; c) a possibilidade de estabelecer sindicatos representativos e de estabelecer negociaes coletivas; d) as formas ou modalidades de contratao (por jornada, empreitada ou tarefa); e) a cobertura dos sistemas de segurana social. Esta lista no exaustiva, mas rene os principais aspectos que devem ser abordados em anlises da institucionalidade do trabalho, desde o ponto de vista que resulta determinante na formulao de polticas pblicas destinadas a superao da pobreza rural. Principais concluses continuao, analisamos os antecedentes da natureza do boom agropecurio e o impacto que teve sobre a pobreza rural. Para este ltimo, fazemos um agrupamento de pases, de acordo aos resultados dos estudos de caso, e uma apresentao dos fatores identificados como determinantes da superao da pobreza rural.

O Boom Agrcola
Uma das principais concluses dos estudos de caso que, efetivamente, pode-se observar um crescimento significativo da produo agropecuria, mas esta se encontra concentrada em algumas regies, em determinados produtos e vinculados aos produtores com acesso a mercados externos. Os pases estudados mostram a evidncia desta dinmica. Na Argentina, por exemplo, podemos destacar a regio dos pampas e em menor medida - a regio Norte, com predomnio da soja, centrado em produtores mdios e, fundamentalmente, grandes, que mediante a modalidade dos pool de plantio tm realizado fortes investimentos, introduzindo novas tecnologias. Esta produo est destinada aos mercados externos. No Brasil destaca forte crescimento na regio Centro-Oeste e em menor medida na regio Sul, com trs produtos que se sobressaem: algodo, soja e frango, com empresrios que usam tecnologia de ponta e que destinam estas produes aos mercados externos. No caso do Chile, o forte dinamismo produtivo se observou nas regies localizadas na zona central, com predomnio da produo de frutas, hortalias (fresca e processada) e sementes por mdias e grandes empresas articuladas em cadeias produtivas e de servios mais amplos. O conjunto desta produo tambm destinado ao mercado externo. No caso da Colmbia, no se realizou uma anlise detalhada em escala regional, mas o que fica claro que, longe de um crescimento da produo agropecuria, se observou um crescimento baixo e instvel e que o narcotrfico e a guerrilha so obstculos ao desenvolvimento do pas em geral e ao campo em particular. No caso da Guatemala, tambm se observa um crescimento importante em certas regies do centro particularmente na produo para a exportao de hortalias e cana-de-

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acar, e no altiplano, onde se produz caf, tambm para a exportao, mas se trata de uma produo gourmet (para diferenci-lo de commodity) produzida por pequenos agricultores. No caso do Mxico, igualmente se observa um crescimento importante, mas restringido a determinadas zonas, que se estima em 500.000 hectares, como a regio noroeste, que produz frutas e hortalias destinadas ao mercado externo, onde participa um nmero cada vez menor de produtores bem-sucedidos. Igualmente no caso de Nicargua h um setor emergente nas regies do Atlntico Sul e Centro, especializado na exportao de produtos lcteos vinculados aos investimentos estrangeiros. Tambm se constatou o dinamismo na produo de gergelim por parte de pequenos produtores destinada a nicho de mercados (comercio justo com produo orgnica) nas plancies do Pacfico e no trpico seco do ocidente do pas. Finalmente, no Peru, se observa o mesmo modelo. O crescimento centrado fundamentalmente na regio costeira, onde mdios e grandes proprietrios produzem hortalias e frutas, todos eles destinados ao mercado externo. Portanto, como pode-se observar nestes estudos, h efetivamente um dinamismo da produo agropecuria, em que, de acordo ao modelo de desenvolvimento vigente, est concentrado nas regies onde cada pas conta com vantagens naturais para produo e, em outros casos, onde foi obrigado a criar vantagens competitivas, mas sempre orientadas para o mercado externo. Na maior parte dos casos, quem participam desses processos so produtores mdios e, preferencialmente, grandes, com algumas excees, como o caso indicado dos cafeteiros na Guatemala e os produtores de gergelim na Nicargua. Desta forma, no possvel estabelecer que exista relao direta entre produo agrcola e diminuio da pobreza rural nas regies estudadas, diferentemente de outras regies do planeta como China e ndia, como tem sido demonstrado por Alain de Janvry ao comparar o ndice de reduo de pobreza e o de ndice de valor agregado por trabalhador agrcola em distintas regies do mundo4. Por outra parte, o emprego agrcola, mesmo que tenha sido uma das maiores fontes de reduo da pobreza, no estaria cumprindo com as necessidades mais bsicas de renda para as famlias pobres, por causa da precariedade dos empregos e, muitas vezes, da mal remunerao, situao que acontece em muitos pases da Amrica Latina. por esse motivo que o problema vai alm do crescimento econmico e requer uma estratgia de desenvolvimento integral. Neste sentido, o que possvel apresentar, luz dos resultados dos estudos, a necessidade de incorporar s polticas agrcolas dos estados nacionais aspectos que abordem os fatores condicionantes da pobreza. Ao nosso juzo, a agricultura como sada da pobreza precisa de um Estado forte com mecanismo que regulem as imperfeies do mercado de trabalho. Esta foi outra das situaes comprovadas pelo estudo: se o Boom agropecurio gera emprego, o impacto positivo na reduo da pobreza rural. A atual crise geradora de oportunidades importantes neste sentido sobre todo o que poderamos chamar uma revalorizao e questionamento do papel do Estado. Outra reflexo que surge dos resultados dos estudos que a prpria existncia do Boom agrcola tambm deve ser matizada. certo que existiu um crescimento da produo de certos produtos, sobre todo em alguns pases, mas ele ocorre no contexto da incerteza sobre o alcance dos efeitos de diferentes crises que se encontram em desenvolvimento. Por um lado, a crise derivada da elevao dos preos dos produtos agropecurios; por outro, aquela ligada ao tema ambiental do aquecimento global; e finalmente; a crise financeira global em curso. Este conjunto de situaes gera um clima de incertezas e de vulnerabilidade, que necessrio considerar na anlise.

Ver: Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet. Agricultural growth and poverty reduction: Additional evidence, Preparado para World Bank Research Observer, Mayo 2009.

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Portanto, no s de interesse analisar os efeitos de um Boom agrcola como meio de superao de pobreza, mas tambm os efeitos que tem a caracterstica de instabilidade deste tipo de crescimento, gerando em si mesmo uma situao de vulnerabilidade e um fator de empobrecimento dos espaos rurais que dependem desta atividade.

A Pobreza Rural
Em primeiro lugar, so analisarmos os nmeros globais da regio, a evoluo da pobreza tem sido positiva, j que est diminuindo. No entanto, ela se mantm alta. De acordo CEPAL, em 2008, havia 34 milhes de indigentes no setor rural da regio. Por sua vez, a magnitude da pobreza rural tem variaes importantes nos diferentes pases. Enquanto se situam em torno de 10% da populao rural em alguns pases, em outros alcana quase 80%. Estas variaes esto refletidas nos estudos e mostram que se produziu uma forte reduo dos nmeros da pobreza tanto em escala nacional como no setor rural. Em geral, como j foi dito anteriormente, este impacto tem mais relao com a amplitude dos programas sociais e gasto pblico que com o aumento da produo em um contexto de alta de preos agropecurios. Para efeito de analise, a seguir so apresentados antecedentes sobre a evoluo da pobreza, agrupando os pases estudados de acordo com as evidncias que conseguiram mostrar os principais fatores determinantes da pobreza rural. a) Grupos de pases Do conjunto de estudos pode-se observar vrias situaes que, de acordo com a informao coletada, podemos dividir em dois grandes grupos. O primeiro consta de dois pases onde pode se concluir que a pobreza rural tem diminudo, ainda que no se tenha antecedentes que indiquem que tenha sido por efeito direto da agricultura: Guatemala e Mxico. O segundo grupo conta com informaes que permitem afirmar que a pobreza efetivamente tem diminudo, e onde pode se encontrar uma vinculao com o resultado do setor agropecurio: Brasil, Chile e Peru. Por outro lado, existe alguns pases sobre os quais no foi possvel conseguir informaes que permita uma viso direta e clara sobre a situao da pobreza rural: casos da Argentina, Colmbia e Nicargua. No caso de Guatemala e Mxico, a reduo da pobreza rural tem sua origem em novos padres de migraes da populao rural, que se separa das modalidades tradicionais. Tratase de migraes temporais, em que os imigrantes mantiveram um vnculo com o lugar de origem, no qual est parte do grupo familiar, e eles migram para outros lugares rurais ou urbanos, dentro de seus pases ou fora deles, desde onde enviam sistematicamente dinheiro. Em outras palavras, se produz uma dissociao entre o mercado onde se gera o ingresso e onde se realiza o consumo. Esta a situao que se encontra na base das remessas, as quais tem uma particular importncia no caso destes dois pases, Um nmero demonstra a importncia deste tema: na Guatemala as transferncias diretas (remessas) que se enviam desde os Estados Unidos equivalem a 2/3 do total das exportaes do pas. Finalmente deve-se registrar que, no caso do Mxico, as famlias rurais so cada vez menos dependentes da renda proveniente da agricultura. No prximo ponto sero analisados, em separado, os principais componentes que condicionam as possibilidades de sada da pobreza rural. Os casos que apresentam antecedentes mais claros so Brasil, Chile e Peru. No caso do Brasil, a pobreza se reduz em todo o pais, mas com mais fora nas regies Centro-Oeste e

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Sul. No caso do Chile a reduo tambm na Zona Central. Finalmente, no Peru, a reduo da pobreza se concentra na regio costeira, especialmente no sul, e, em menor medida, na selva. Nos trs casos, a pobreza rural persiste com maior fora em regies especficas, no caso do Brasil, a pobreza segue concentrada na regio Nordeste; no Chile, o estudo demonstra que se manteve em nveis mais altos na regio sul; e, no Peru, na zona da serra. No caso dos ltimos dois pases, so regies onde se concentra a populao indgena, que tem sido historicamente discriminada. Quando so analisadas as causas da diminuio da pobreza, no caso do Brasil, os elementos que explicam esta situao so, em primeiro lugar, a extenso dos benefcios dos programas regulares da previdncia social para o campo e, em segundo lugar, a importncia dos programas de transferncias condicionadas, como por exemplo o programa Bolsa Famlia. No caso do Chile, a principal causa da diminuio da pobreza rural da zona Central e em todo o pas, com diferentes intensidades, so os subsdios monetrios que o governo transfere aos pobres rurais atravs de mltiplos programas, que efetivamente se encontram enfocados nos setores mais carentes. Observa-se que em nenhum dos dois casos o fator que explica a diminuio da pobreza rural foi consequncia do Boom agrcola. Por outra parte, existem alguns pases onde no foi possvel estabelecer claramente o nvel de vnculo entre pobreza e crescimento agropecurio. Em alguns deles, como a Argentina, a carncia de informao oficial foi a principal causa; em outros, como Colmbia e Nicargua, as analises no permitiram uma concluso. Apesar disto, os estudos permitem estabelecer algumas reflexes sobre o tema. No caso da Argentina, mesmo que no exista informao oficial que permita considerar isoladamente a pobreza rural da pobreza em geral, o estudo permite inferir que, desde o ponto de vista do crescimento, os eventuais efeitos positivos do aumento da produo da soja poderiam ter diminudo os conflitos scio-polticos que tm tido como epicentro esta atividade produtiva e que tem afetado este pas. Entretanto, temos que registrar que, desde o comeo dos anos 2000, comearam programas de transferncias condicionadas em algumas regies, que tiveram impacto positivo no nvel da renda dos pobres rurais. O caso da Colmbia mostra que os conflitos que caracterizam este pas tm motivado importantes deslocamentos de populaes rurais das zonas de conflito para outras reas, que tem como efeito indireto a diminuio da pobreza rural. A Nicargua, por sua parte, se caracteriza pela vulnerabilidade de sua economia frente aos desastres naturais, como o a Furaco Mitch (1998), e variao dos preos internacionais, como foi a crise do preo do caf (2000). Alm disso, no se tem priorizado uma poltica de a superao da pobreza rural. Por tudo isso, prioritrio buscar os caminhos para aprofundar as anlises de carter conclusivo em cada um dos casos. b) Fatores vinculados superao da pobreza rural. Como j apontado anteriormente, os principais fatores determinantes na superao da pobreza rural so transferncias de renda, melhor funcionamento do mercado de trabalho e apoio pequena agricultura. - Transferncias As transferncias so a entrega de recursos por parte do Estado a grupos em situao de pobreza. Podemos distinguir pelo menos trs tipos: Transferncias simples. trata-se de um montante peridico de dinheiro entregue pelo governo s pessoas que se encontram em condies de pobreza. Normalmente correspondem a
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famlias ou pessoas que se situam em condies que as instituies dos governo definem como pobres e indigentes. Transferncias condicionadas. Estes programas ganharam notoriedade a partir de meados da dcada de 1990 na Amrica Latina e constituram uma inovao no mbito dos planos de luta contra a pobreza. Em primeiro lugar, no adotaram o modelo do seguro social e seu esquema contributivo, em segundo lugar significaram um distanciamento da prtica dominante at ento de simples entrega de cestas bsicas de alimentos. Como seu nome indica, estes programas se caracterizam por exigir o cumprimento de certas condies por parte dos beneficirios como, por exemplo, a frequncia escolar por parte das crianas, controles mdicos peridicos ou o cumprimento de certos requerimentos nutricionais. Programas de seguridade social. O principal programa de seguridade social que opera na Amrica Latina o brasileiro. Esta assistncia social serve a todos que necessitam. Trata-se do pagamento mensal de um salrio mnimo a todo adulto maior de 65 anos e pessoas com necessidades especiais que comprovem no ter condies de ganhar seu sustento. O trabalhador rural foi includo no sistema de seguro social em 1991, com carter de contribuio obrigatria. Este sistema tem uma estabilidade maior que as outras transferncias na medida em que tm continuidade com respaldo legal. - Remessas As remessas so contribuies dos emigrantes temporrios que se encontram em pases desenvolvidos, particularmente nos Estados Unidos, enviadas a seus lares de origem, sejam urbanos ou rurais. A importncia que as remessas internacionais tm na economia dos pases e na renda familiar dos lares pobres considervel. Em 2006, as remessas enviadas aos pases latino-americanos superaram os 60 bilhes de dlares, cifra que se triplicou em relao a 2001, devido fundamentalmente ao aumento da emigrao5. Esta cifra, que provem fundamentalmente de dentro dos Estados Unidos, superior a todo o investimento estrangeiro direto e tambm a toda a assistncia oficial para o desenvolvimento que a regio recebeu em seu conjunto. Segundo a CEPAL, cerca de 54 % do montante das remessas se concentraram no Mxico e no Istmo Centro-americano e 31 % na Amrica do Sul6. Em alguns pases podem chegar a representar a principal fonte de divisas e uma porcentagem importante do PIB. Por exemplo, no Haiti representam cerca de 29 % de seu PIB e, em Honduras, o valor equivale a 25%. Dada a profundidade da crise em que vivem hoje os pases mais desenvolvidos (e que certamente ter impacto na Amrica Latina) importante destacar o efeito que ter nos lares pobres que deixaro de receber ou recebero menores remessas pelo desemprego dos imigrantes nos pases de destino. Segundo o BID, entre 2007 e 2008, as remessas j diminuram em termos reais em quase 2 %, e numa estimativa para 2009 esta cifra aumentou cerca de at 13 %. - Mercado de trabalho Dentro do mercado de trabalho assalariado necessrio distinguir entre os assalariados agrcolas, que trabalham no mundo das empresas agrcolas, daqueles que trabalham tambm

Solimano, A., Allendes, C. (2008): Migraciones internacionales, remesas y el desarrollo econmico: la experiencia latinoamericana. Serie de la CEPAL, No. 59 Macroeconoma del desarrollo. CEPAL, Santiago. 6 CEPAL, (2006): Op. Cit.

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como assalariados em setores de agricultura camponesa e aqueles que trabalham como assalariados em empregos rurais no agrcolas. Com relao aos assalariados em empresas agrcolas, em pases como Chile e Mxico constata-se a presena deles dentro dos grupos que se encontram em situao de pobreza. Por sua vez, em setores da agricultura camponesa, tambm contratam-se assalariados, fundamentalmente como temporrios, mas so muito mal remunerados. Nos pases andinos, a maioria dos pobres rurais trabalha na agricultura familiar. Quanto aos empregos rurais no agrcolas, temos que destacar que, ainda que eles tenham uma importncia cada vez maior em relao renda agrcola, eles encontram-se muito ligados s atividades propriamente agrcolas. Em outras palavras, uma proporo significativa destes empregos no agrcolas se torna possvel a partir da demanda em conseqncia dos empregos agrcolas. Por outro lado, temos aqueles que tm ocupao em setores da pequena agricultura e da agricultura de subsistncia. A discusso acerca da vigncia da agricultura familiar camponesa deve situar-se na realidade que se vive na Amrica Latina na atualidade. As teorias que assinalavam a desapario do campesinato como resultado do desenvolvimento do capitalismo no campo tm sido superadas pela realidade. Atualmente, subsistem amplos grupos complementando suas rendas com outras atividades, sejam produtivas ou de servios ou no mercado de trabalho. A realidade que existe um grupo numeroso de agricultores familiares na regio e que sua vigncia depende, em grande parte, das polticas pblicas que se possam formular e implementar para apoiar este setor. Isso porque to clara a constatao de sua existncia e de que a simples o crescimento dos setores mais dinmicos e modernos se tem causado o progresso e o desenvolvimento da agricultura familiar.

Papel da agricultura na reduo da pobreza rural

Se o papel que a atividade agropecuria pode desempenhar tem se relativizado em relao superao da pobreza rural, perante a importncia que vo assumindo as transferncias em suas diversas formas e as rendas rurais no agrcolas, necessrio assinalar que esta continua sendo uma atividade que est na base das condies para superao da pobreza rural, pela importncia que tem o emprego rural e, em particular, a ocupao agrcola na maioria dos pases da regio. Segundo as ltimas cifras da publicao do Banco Mundial World Development Report: cerca de 75 % dos pobres vivem em zonas rurais e a maioria deles ainda depende da agricultura para sua subsistncia. Isto uma contradio em relao tendncia que temos presenciado nos ltimos anos e que comprovada pelos estudos; a urgncia de reduzir a pobreza induz os governos a abandonar a agricultura como instrumento de reduo de pobreza, privilegiando os programas de transferncia de ingressos, tal como foi colocado anteriormente, no se trataria de iniciativas excludentes mas de planejar programas mais integrais com componentes de produo agrcola e complementos nos ingressos. Tambm deve-se destacar o papel da agricultura de subsistncia como suporte amortecedor para situaes de vulnerabilidade social em poca de crises econmicas, onde um dos efeitos mais clssicos a perda do emprego formal. Sobre este ponto necessrio mencionar que, na grande maioria dos pases da Amrica Latina, a perda do emprego tambm traz como conseqncia a vulnerabilidade social, que se manifesta em menor acesso sade e previdncia social, entre outras. De tal forma, a existncia de agricultura de subsistncia, sobretudo em territrios deprimidos, serve como um sistema de segurana social e um lugar de refgio para alguns membros dos lares mais pobres. Esta funo cobra maior importncia ao comprovar que os programas de assistncia do Estado no esto planejados para funcionarem em momentos de crise. Nos deparamos, no entanto, com um conceito de agricultura de
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subsistncia residual, no qual se agrupam e associam uma srie de atividades tanto agrcolas como no agrcolas, mas que no so sujeitos de programas de apoio ao fomento produtivo. A agricultura um lugar de resistncia ou um "colcho" para os lares rurais pobres, no qual se refugiam em perodos de crises quando no h emprego ou este se torna escasso. Muitas vezes, em situaes de crise, os governos no tem capacidade de responder porque sua economia tambm se fragiliza. Por isso, deve-se fomentar a agricultura de autoconsumo, mas no pensando que isto vai conseguir fazer com que os pobres saiam de sua situao de pobreza, seno como algo que diminui em parte a vulnerabilidade de estes lares pobres frente a uma crise. Este contexto de crise global e instabilidade dos mercados faz necessrio voltar a dar maior ateno segurana alimentar, tema fundamental nos anos 1970 e 1980, e que de certa forma foi perdendo a ateno dos governos nos ltimos anos, ao privilegiar o modo agroexportador vigente. De qualquer maneira, continua vigente a idia de que o desempenho da agricultura permanece fundamental para reduzir a pobreza rural na Amrica Latina e no Caribe. Mais ainda quando a Amrica Latina est sendo vista como uma parte da soluo aos problemas de alimentao de outras regies do planeta. Desta maneira, uma das concluses desta pesquisa que o apoio e expanso da produo da agricultura familiar serve no somente para assegurar a disponibilidade de alimento de forma imediata, mas tambm como uma forma de compensar a falta de sistemas de proteo social, ou de apoio como os seguros de desemprego, para segmentos extremamente pobres do campo.

Agenda de polticas pblicas

Tal como se colocou no incio deste artigo, questionamos quais seriam os novos temas de uma agenda poltica que priorize a diminuio da pobreza rural num contexto de agricultura moderna. Depreende-se desta pergunta que muitas polticas agrrias e rurais atuais so ainda reflexo de uma situao que existiu no passado, mas que perdeu vigncia na medida em que tem surgido uma nova realidade no campo e no funcionamento dos sistemas agro-alimentares da Amrica Latina. Isto refora a idia de que necessria uma nova gerao de polticas que se ajuste a esta realidade emergente. Deste modo, os resultados do projeto sugerem avanar em algumas polticas pblicas que sejam particularmente relevantes para abordar os temas apresentados. A seguir se apresentam alguns elementos que deveriam servir como insumos para a elaborao de uma agenda de apoio s polticas pblicas que tenha impacto na superao da pobreza rural e outros temas que ainda precisam fazer parte de uma agenda de pesquisa. 1. Agenda de apoio s polticas pblicas a. Apoio aos programas de transferncia de renda A importncia destes programas na diminuio da pobreza rural recomenda sua ampliao a pases nos quais ainda no existem ou nos quais ainda tem um alcance muito reduzido. Seu impacto maior na medida que focalizamos os recursos dirigidos s populaes mais pobres. Ao mesmo tempo, importante fazer meno necessidade de coordenar e integrar na formulao dos programas de transferncia de rendas componentes de nutrio, sade, e educao como base de uma poltica de proteo social. Isto j foi ratificado nos estudos e seminrios realizados pela FAO sobre este assunto (Seminrio de Programas de Transferncia Condicionada 2006, 2007 e 2008), e se enquadram nos princpios do direito alimentao. Os

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efeitos deste tipo de iniciativas maior ainda, pois conseguem potencializar o desenvolvimento dos espaos locais, incentivando a agricultura familiar e a produo local. Ao mesmo tempo, a universalizao dos programas de penses sociais tem um grande impacto, principalmente se considerarmos que a populao rural da Amrica Latina mostra altos nveis de envelhecimento. Seria interessante analisar sua implementao e os custos de programas deste tipo, como aqueles j implementados no Brasil, Mxico e Peru, para que possam ser replicados em outros pases. b. Programas para pequena agricultura A crise financeira abre uma oportunidade para promover polticas orientadas a fomentar a produo de alimentos bsicos, assunto no qual a agricultura familiar tem experincia e cujas capacidades atualmente encontram-se subutilizadas. O projeto e a aplicao de polticas de apoio pequena agricultura - que considerem o ciclo produtivo completo - so necessrios para ajudar a aliviar a pobreza rural. Programas que considerem o abastecimento de insumos, crdito, assistncia tcnica e comercializao so necessrios naqueles pases onde existem setores campesinos significativos. A possibilidade de promover relaes com as cadeias produtivas uma alternativa que deve-se explorar, pois embora exista uma lgica que tende a marginalizar os pequenos produtores destas cadeias; uma poltica pblica poderia amenizar esta tendncia. Uma poltica de estmulo agricultura familiar deveria considerar aspectos como: acesso ao crdito rural com juros baixos, desenvolvimento tecnolgico para reduzir a dependncia de derivados do petrleo, fomento produo de sementes produzidas localmente, compras pblicas que garantam mercados locais aos agricultores familiares, resgate de produtos tradicionais e acesso a terra, entre outros7. Da mesma forma, os programas de subsistncia, mediante o apoio instalao de hortas nos lares rurais pobres, costumam ter um custo relativamente baixo, em relao ao impacto no alvio do fome e das escolas que marcam o futuro das crianas. O impacto destas polticas na alimentao do grupo familiar (com uma importncia especial no caso das crianas) tem sido amplamente demonstrado. Alm disso, num cenrio de instabilidade de preos (com tendncia alta), a agricultura de subsistncia no exclusividade de reas rurais. Conceitos como a agricultura urbana ganham mais sentido como uma alternativa para melhorar a qualidade de vida das populaes mais pobres e vulnerveis. O fomento da produo de alimentos pode chegar a representar uma contribuio importante renda familiar, reduzindo os custos do lar em frutas, vegetais, e algumas formas de protena vegetal e animal. c. Melhoria nas condies de trabalho As polticas pblicas que incidem no funcionamento do mercado de trabalho devero contar com regulamentos que forneam possibilidades para equilibrar a assimetria que os empregadores tem sobre a fora de trabalho e a necessria formalizao das relaes de trabalho para que os trabalhadores rurais possam sair de sua condio de pobreza. Neste sentido, poderiam ser favorecidas iniciativas que facilitassem a organizao sindical. Estas polticas devem considerar tambm a sazonalidade do trabalho agrcola, como uma caracterstica prpria deste, e no como uma desocupao transitria. A temporalidade uma caracterstica deste mercado de trabalho.

Para maiores detalhes vide Documento de trabalho FAO, Jos Graziano Da Silva Polticas de reemplazo de importaciones agrcolas Janeiro 2009.

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2. Agenda de temas que requerem mais pesquisa Por outro lado, os trabalhos realizados sugerem que existem diversos temas que devem ser aprofundados. Entre eles, identificar uma nova unidade de anlise que ajude a compreender as diferenas regionais no interior dos pases; descompor conceitos genricos demais como lares rurais pobres e atividades rurais no agrcolas e o funcionamento do mercado de trabalho rural. a. Uma nova unidade de anlise que ajude a compreender as diferenas regionais no interior dos pases Os antecedentes mostram que existe uma necessidade de determinar unidades de anlise que permitam dar conta das especificidades que se encontram em cada pas, onde a varivel regional deve estar presente. Neste sentido, importante reconhecer a limitao que tem as fontes secundrias, que embora no sejam menos importantes, foram utilizadas na maioria dos casos. Uma anlise da composio e mudanas nos lares mais pobres, atravs do uso das enquetes domiciliares, deveria considerar uma aproximao s diferenas regionais j analisadas. Isto se faz necessrio uma vez que o contexto regional em que se encontram estas famlias, seja em regies dinmicas ou em regies estagnadas, fundamental para entender os fatores que so determinantes na permanncia de situaes de pobreza ou na sada desta condio. b. Aprofundar o conceito genrico de lares rurais pobres O ciclo de vida das famlias alude a diversas fases ou etapas pelas quais costumam passar os arranjos familiares, desde a constituio de um ncleo inicial (casal com ou sem filhos, principalmente, porm no exclusivamente), passando por distintos momentos de mudana de acordo com o crescimento do grupo inicial e as idades de seus membros, at a devoluo do mesmo ncleo ou sua disperso em novos ncleos e arranjos familiares. Se faz necessrio expandir o conceito dos lares rurais pobres, devido ao fato de que as categorias atuais de pobreza mostram dificuldades para entender a dinmica da condio de pobreza, assim como o tipo de polticas que so necessrias para superar essa mesma condio. Para isto deve-se elaborar uma tipologia de lares rurais pobres, que possibilite a identificao e a descrio dos principais grupos que devem ser sujeitos prioritrios de diferentes tipos de polticas. Assim, por exemplo, para grupos pobres assalariados se devem elaborar polticas que priorizem sua insero no trabalho na medida em que as estratgias de vida que eles desenvolvem dependam fundamentalmente do mercado de trabalho. Ao mesmo tempo, para aqueles pobres que so produtores comerciais ou de autoconsumo, devem-se propor polticas que enfrentem esta realidade. Por ltimo, deve-se planejar polticas basicamente sociais para aqueles que no tm capacidade de gerar rendas autnomas. c. Aprofundar o conceito genrico de atividades rurais no agrcolas Tambm se faz necessrio definir as atividades rurais no agrcolas num conjunto de tipos de atividades que permita aprofundar seu conhecimento. Este esforo deve permitir a distino do grau de relao que tem a atividade com aquelas diretamente agrcolas: deve-se distinguir aquelas que geram insumos para a produo agrcola; as que agregam valor produo primria, por exemplo para a agroindstria; as que podem ser consideradas servios para a produo, como o transporte, reas irrigadas etc.

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Outra categoria deveria considerar os servios sociais que se oferecem no meio rural, como a administrao municipal, os servios educacionais, de sade, moradia, etc. Tambm deve-se detectar aqueles empregos ligados manuteno da infra-estrutura, como a manuteno de estradas e obras pblicas em geral. Tambm, existem atividades produtivas e de servios ligadas a outras atividades, como a pesca, a minerao e atividades extrativistas. Dentro desta ltima existem diversas atividades que se desenvolvem no meio rural, nos cursos de rios que se referem explorao de ridos e de canteiras. Por outro lado, se faz importante avanar no que j se conhece8 sobre ERNA (Empregos Rurais no Agrcolas), e mais especificamente, o emprego no agrcola residencial rural (ENARR)9. At agora, os estudos tem demonstrado que a educao determina a participao e o xito no emprego e renda: uma maior qualificao tende a significar mais emprego assalariado no agrcola em ocupaes/servios melhor remuneradas(os). Os mais educados, por exemplo, tendem a evitar o emprego assalariado agrcola e gravitam em torno ao emprego assalariado no agrcola e secundariamente ao emprego autnomo no agrcola. Tambm se destaca o acesso a infra-estrutura (estradas, eletricidade e gua potvel) e a proximidade de cidades. Os resultados dos estudos sugerem implicaes de polticas e programas. Primeiro, as polticas destinadas ao setor rural devem orientar-se para propiciar tanto os incentivos que estimulam os lares a participar em empregos rurais no agrcolas, como as capacidades reais dos lares para responder a esses sinais. Em segundo lugar, para fomentar o ENARR, ser fundamental remover o forte vis agropecurio que caracteriza as polticas de desenvolvimento rural, e adotar uma postura de promoo do desenvolvimento territorial e do conjunto da economia rural. Alm disso, deve-se assumir um tratamento diferenciado das zonas rurais mais ricas e das mais pobres. Por sua vez, os governos locais e as instncias de concertao de atores locais sociais e econmicos podem cumprir um importante papel na sua promoo. Resumindo, fundamental avanar no recorte que se conhece normalmente como atividades rurais no agrcolas, como condio para avanar no conhecimento da pobreza rural para poder propor polticas adequadas para sua superao. d. O funcionamento do mercado de trabalho rural A importncia de aprofundar o conhecimento deste tema reside nos mercados. Deixar que funcionem auto-regulados, pode trazer consequncias indesejadas no campo social, econmico e poltico. O funcionamento do mercado de trabalho e a institucionalidade que o regula devem ser aprofundados. Elementos como a organizao sindical no meio rural e a possibilidade de participar em negociaes coletivas se tornam crucial na capacidade de obter melhores rendas e condies de trabalho. Por um lado, se coloca o tema dos condicionamentos legais que tem a organizao sindical no campo. Por outro, as possibilidades efetivas de constituir organizaes e que estas possam funcionar. A falta de coordenao e integrao de polticas dirigidas oferta de mo de obra com medidas de polticas sociais que as acompanhem um dos aspectos a fortalecer mediante o planejamento de modos pblico-privados eficientes, com uma importante nfase no institucional. Tambm se faz necessrio identificar qual caminho seguir para ampliar a pertinncia de polticas pblicas especificamente projetadas para a forma em que funciona o mercado de trabalho nas reas rurais, levando em conta que o crescimento exclusivo da
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produo agrcola num contexto de concentrao de renda no uma sada para reduzir a pobreza a mdio prazo, tal como tem sido explicado nos captulos anteriores. Nos territrios deprimidos onde se apresenta a melhor oportunidade para reduzir a pobreza atravs da agricultura. Para pases onde a agricultura conta com mercados consolidados de exportao e naqueles que existem, em alguma medida, as condies para gerar uma oferta de emprego para as famlias rurais agrcolas, seja diretamente ou indiretamente atravs das cadeias agroindustriais - a importncia das condies do emprego vital para que este no seja uma armadilha de pobreza seno um meio de sada da mesma. Para finalizar, vale a pena lembrar que a maior incidncia de pobreza na Amrica Latina encontra-se concentrada nas reas rurais, onde est o ncleo de pobreza mais forte: a metade da populao indigente de Amrica Latina - 29 milhes de pessoas vivem em zonas rurais10, e hoje ainda existem 53 milhes de pessoas subnutridas na Regio. Desta maneira, uma das concluses deste estudo que o apoio e a expanso da produo da agricultura familiar serve no somente para assegurar a disponibilidade de alimentos de forma imediata, mas tambm como uma forma de compensar a falta de sistemas de proteo social, ou de apoios como os seguros de desemprego. O contexto atual tem feito com que a discusso sobre a importncia da agricultura volte a ocupar um lugar destacado nas agendas dos pases e dos organismos internacionais. Este projeto pretende revalorizar alm de sua funo produtiva, tambm sua funo como um elemento articulador fundamental de espaos locais e regionais no desenvolvimento rural do sculo XXI, transformando-se num componente fundamental no abatimento da pobreza, ao ser articulado com as polticas sociais aplicadas pelos Estados.

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Segn cifras de Panorama Social 2007 - CEPAL

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