RELATÓRIO DE APURAÇÃO

Secretaria Municipal da Saúde de Fortaleza/CE

Exercício 2020

19 de dezembro de 2022
Controladoria-Geral da União (CGU)
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)

RELATÓRIO DE APURAÇÃO
Órgão: Ministério da Saúde (MS)/Fundo Nacional de Saúde (FNS)
Unidade Examinada: Secretaria Municipal da Saúde (SMS) de Fortaleza
Município/UF: Fortaleza/CE
Relatório de Apuração: 964124
Missão
Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle
interno governamental e do combate à corrupção em defesa da sociedade.

Apuração
O serviço de apuração consiste na execução de procedimentos com a finalidade
de averiguar atos e fatos inquinados de ilegalidade ou de irregularidade
praticados por agentes públicos ou privados, na utilização de recursos públicos
federais.
 POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
QUAL FOI O TRABALHO?
TRABALHO O trabalho foi realizado a partir de demanda
REALIZADO externa recebida pela CGU-R/CE, com base nos
critérios de criticidade e materialidade. A ação
PELA CGU? de controle está inserida no conjunto de
trabalhos realizados pela CGU no âmbito do
Avaliação da regularidade na
monitoramento de despesas destinadas ao
aplicação de recursos
combate da Covid-19.
públicos federais repassados
via transferência Fundo a
Fundo, no âmbito do processo
administrativo da Dispensa de
Licitação nº P1188784/2020,
realizada pela Secretaria QUAIS AS CONCLUSÕES
Municipal de Saúde de ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS
Fortaleza/CE (SMS), para AS RECOMENDAÇÕES QUE
aquisição de teste rápidos
para detecção do Covid-19, DEVERÃO SER ADOTADAS?
avaliando, entre outros Dentre os principais achados da ação de
aspectos, o cumprimento das controle, destacam-se: falhas na instrução do
exigências legais vigentes, processo administrativo de Dispensa de
bem como a aderência dos Licitação; elaboração do Projeto Básico em
preços contratados aos desconformidade com as exigências da
valores de mercado legislação relativa à contratações e aquisições
praticados durante a no combate à pandemia; fixação, pela SMS de
pandemia. Fortaleza, de prazo exíguo para envio de
proposta pelas empresas convidadas,
ocasionando restrição à competitividade;
ausência de comprovação do envio da
proposta de preço da empresa contratada no
prazo de duas horas fixado pela SMS de
Fortaleza; indicação de marca sem justificativa
fundamentada; atraso na entrega do objeto
contratado, comprometendo a urgência da
aquisição; e desconsideração de proposta de
preço no valor unitário de R$ 124, ofertada no
mesmo dia da celebração do Contrato nº
167/2020-SMS, resultando em
superfaturamento de R$ 1,89 milhão.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade
Anvisa Agência Nacional de Vigilância Sanitária
CATMAT Catálogo de Materiais
CGM Controladoria e Ouvidoria Geral do Município
CGU Controladoria-Geral da União
COAF Coordenadora de Assistência Farmacêutica

COE Centro de Operações em Emergência

DL Dispensa de Licitação
DOM Diário Ofício do Município
DOU Diário Oficial da União

ESPIN Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional

FMS Fundo Municipal de Saúde

FNS Fundo Nacional de Saúde
GM Gabinete no Ministro
ISGH Instituto de Saúde e Gestão Hospitalar
MP Medida Provisória
MS Ministério da Saúde
MPE Ministério Público Estadual
PGM Procuradoria-Geral do Município
PNO Plano Nacional da Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19
SA Solicitação de Auditoria
Siafi Sistema Integrado de Administração Financeira
Sesa Secretaria da Saúde do Estado do Ceará
SMS Secretaria Municipal de Saúde
SPDM Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina
TCU Tribunal de Contas da União
UECE Universidade Estadual do Ceará
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 6

RESULTADOS DOS EXAMES 7

1. Falhas na instrução do processo administrativo da Dispensa de Licitação nº

P118784/2020-SMS para a aquisição de testes rápidos para detecção da Covid-19
realizada pela SMS de Fortaleza. 7

2. Projeto Básico para a aquisição de testes rápidos para detecção de Covid-19, no âmbito
da Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS, elaborado em desacordo com as
disposições legais pertinentes. 11

3. Ausência de comprovação do envio da proposta de preço da empresa FOUR MED

IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES no prazo de duas horas fixado pela SMS de
Fortaleza. 13

4. Existência de divergências nos documentos relativos à proposta de preços apresentada

pela empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES no âmbito do
processo de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS. 16

5. Indicação de marca para a aquisição dos testes rápidos para detecção de Covid-19 sem
apresentação de justificativa técnica. 17

6. Fixação de prazo exíguo e desproporcional de apenas duas horas para apresentação de

cotação de preço pelas empresas consultadas, ocasionando restrição à competitividade
na dispensa de licitação realizada pela SMS de Fortaleza para a aquisição de testes rápidos
para detecção de Covid-19. 20

7. Superfaturamento no valor de R$ 1,89 milhão na aquisição de quinze mil testes rápidos

para detecção de Covid-19 realizada pela SMS de Fortaleza. 24

8. Ausência de cotação de preços junto aos principais fornecedores em contratos de

material médico e hospitalar firmados com o município de Fortaleza, contribuindo para a
restrição da competitividade da Dispensa de Licitação para aquisição de testes rápidos
para detecção da Covid-19. 27

9. Atraso na entrega dos testes rápidos adquiridos por meio da Dispensa de Licitação que
originou o Contrato nº 167/2020-SMS, sem a aplicação das penalidades contratuais
previstas. 29

CONCLUSÃO 32

ANEXOS 33

I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA 33

INTRODUÇÃO
O teor deste Relatório apresenta os resultados de ação de controle acerca da regularidade do
processo administrativo da Dispensa de Licitação (DL) nº P118784/2020, aberta pela
Secretaria Municipal de Saúde do Município de Fortaleza (SMS) de Fortaleza em 23.03.2020,
cujo objeto foi a aquisição emergencial de quinze mil testes rápidos para detecção de
Coronavirus, de acordo como Plano Municipal de Contingência para Enfrentamento da
Infecção Humana pelo Novo Coronavirus SARSCoV-2.
A referida DL está amparada na Lei Federal nº 13.979, de 06.02.2020, alterada pela Medida
Provisória (MP) nº 926, de 20.03.2020, que dispõe, entre outros assuntos, sobre as regras para
contratações diretas de bens, serviços e insumos de saúde destinados ao enfrentamento da
emergência de saúde pública decorrente do Coronavírus, bem como no art. 24, inciso IV da
Lei nº 8.666/93.
A emergência que respalda a dispensa de licitação analisada resta caracterizada pela
decretação de Estado de Calamidade Pública, no âmbito da República Federativa do Brasil,
nos termos do Decreto Legislativo nº 06, de 20.03.2020, que reconhece a ocorrência do estado
de calamidade pública, bem como no Decreto Municipal nº 14.611, de 17.03.2020.
A despesa decorrente da contratação foi registrada na Nota de Empenho nº 20-72-002278, de
23.03.20201, cujo pagamento foi suportado com valores do Fundo Municipal de Saúde de
Fortaleza (FMS) de Fortaleza, provenientes da conta nº 27804-1/Agência nº 008-6, a qual
recebeu, via transferências Fundo a Fundo, recursos federais repassados pelo Fundo Nacional
de Saúde (FNS), atraindo a competência da Controladoria-Geral da União (CGU).
A ação de controle teve como objetivos principais verificar a regularidade do processo
administrativo referente à DL quanto às exigências legais relativas às contratações para
combate à pandemia, a aderência do preço contratado aos valores de mercado, considerando
as circunstâncias impostas pela Covid-19, bem como o cumprimento dos prazos contratuais
estabelecidos para o fornecimento do material.
Para atingir estes objetivos, foram aplicados testes e exames na documentação do processo
administrativo da DL nº P118784/2020, além da realização de circularização junto aos
fornecedores contatados pela SMS de Fortaleza para envio de cotação de preços, além do
levantamento de preços praticados em aquisições semelhantes realizadas na mesma época,
considerando, portanto, as circunstâncias impostas pela pandemia.

https://transparencia.fortaleza.ce.gov.br/index.php/despesa/visualizarEmpenhoCovid19/P/2020/72/2278/0/M
TU0NjQzODAwMDAxOTI%3D/0/0?parc=01
6
RESULTADOS DOS EXAMES

1. Falhas na instrução do processo administrativo da Dispensa de

Licitação nº P118784/2020-SMS para a aquisição de testes rápidos
para detecção da Covid-19 realizada pela SMS de Fortaleza.
A Dispensa de Licitação (DL) nº P118784/2020 materializou uma das contratações realizadas
pela SMS de Fortaleza no âmbito das ações de combate à Covid-19, com vista à aquisição de
15 mil testes rápidos para detecção do vírus da Covid-19. A análise da DL nº P118784/2020
revelou inconsistências na ordem cronológica dos atos administrativos praticados, visto que
documentos constantes no âmbito do processo de dispensa de licitação não guardam
correspondência cronológica com a paginação do processo, conforme será abordado ao longo
do presente tópico.
Embora a legislação referente à contratação de serviços e aquisição de bens e insumos tenha
sido flexibilizada em decorrência da situação de emergência imposta pela pandemia, como se
dera por meio da Lei nº 13.979/2020, foram mantidas as obrigações inerentes à formalização
das contratações em processos administrativos, devendo estes conter toda documentação
exigida pelas disposições legais vigentes.
O exame da documentação para fins de ação de controle considerou o arquivo eletrônico
enviado pela SMS de Fortaleza por meio do Ofício nº 582/2022, de 25.02.2022, em resposta à
Solicitação de auditoria (SA) nº 964124/01.
Compulsando-se o processo nº P118784/2020-SMS, verificou-se que sua abertura (fl. 01)
ocorreu em 23.03.2020, às 08h24min, conforme consta na capa do processo.
Na verificação do processo identificou-se também a existência de duas numerações. A
primeira está aposta no centro do rodapé das folhas, iniciando-se no número “9 de 254” e
encerrando em “248 de 254”, sem que haja nos autos do processo qualquer informação
esclarecendo a discrepância das numerações. A segunda numeração, aposta dentro de um
carimbo da Secretaria Municipal de Saúde, começa após a Capa, com o número “02”, e finaliza
com “232”.
Na análise do processo P118784/2020-SMS foram identificadas as seguintes datas e horários
de assinatura dos documentos:

Quadro 1 – Data e horário da assinatura dos documentos do processo P118784/2020-SMS

Documento Conteúdo Assinatura
Comunicação Interna nº Solicita a abertura do processo de aquisição 23.03.2020 às
436/2020 emergencial, por dispensa de Licitação, Testes 09h39min18s
(fls. 02 e 03) rápidos para detecção do Coronavírus
Projeto Básico Especificação da aquisição de Teste rápido para 23.03.2020 às
(fls. 04 a 07) triagem e diagnostico do COVID-19 com detecção 09h39min20s
de anticorpos IGG E IGM circulantes
Termo de abertura de processo Autorização para instauração de procedimento 23.03.2020 às
administrativo de Dispensa de de contratação porDISPENSA DE LICITAÇÃO, cuja 10h19min33s
Licitação finalidade é a aquisição emergenciaí de testes
(fls. 08 e 09) para o diagnóstico do NOVO CORONAVÍRUS

7
 E-mail solicitando proposta para 23.03.2020 às
a empresa Celer Biotecnologia 08h35min
(fl. 10)
E-mail solicitando proposta para 23.03.2020 às
a Eco Diagnóstica (fl. 11) 08h39min
E-mail solicitando proposta para 23.03.2020 às
a MedLevensohn (fl. 12) Solicitação de envio de proposta de preço pela 08h42min
E-mail solicitando proposta para SMS de Fortaleza 23.03.2020 às
a EBRAM (fl. 13) 08h44min
E-mail solicitando proposta para 23.03.2020 às
a FOUR MED IMPORTAÇÃO DE 08h51min
PRODUTOS HOSPITALARES (fl. 14)
E-mail solicitando proposta para 23.03.2020 às
a IMPORTEC (fl. 15) 08h54min
Folha de Encaminhamento e Parecer jurídico sobre a legalidade da Dispensa 23.03.2020 às
Despacho (fls. 65 a 69) de Licitação 14h13min
Termo de Ratificação nº 07/2020 Aprova e ratifica a Dispensa de Licitação 23.03.2020 às
(fls. 70 e 71) 13h39min
Cláusulas contratuais firmadas entre a SMS de
Contrato nº 167/2020-SMS 23.03.2020 às
Fortaleza e a empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO
(fls. 71 a 79) 13h39min
DE PRODUTOS HOSPITALARES
Solicitação de publicação do Extrato do Contrato 23.03.2020 às
Ofício S/N
nº 167/2020-SMS no Diário Oficial do Município 13h39min
(fls. 83/84)
(DOM)
Termo de Apostilamento Designa gestor para acompanhar e fiscalizar o 25.05.2020 às
(fls. 96 a 99) Contrato nº 167/2020-SMS 17h54min
Relatório de Acompanhamento Documento contendo exposição sobre o
da Execução do Contrato nº dimensionamento do quantitativo, recebimento 02.10.20201
167/2020-SMS (fls. 100 a 104) dos produtos e distribuição.
Nota Fiscal Nota Fiscal Eletrônica nº 000.001.871 com atesto 09.04.2020 às
(fls. 106/107) de recebimento 16h51min
26.03.2020 às
Nota de Empenho 13h52min e
Nota de Empenho nº 2278
(fls. 191/192)2 14.04.2020 às
08h20min
Fonte: P118784/2020-SMS e site assineja.sepog.fortaleza.ce.gov.br/validar/documento
1
Documento sem registro de assinatura eletrônica, contendo somente assinatura manual
2
Numeração referente à paginação registrada nos carimbos apostos no canto superior direito

Do quadro acima, constata-se, entre outras situações, que:

a) a autorização de abertura do processo administrativo para aquisição dos testes rápidos foi
emitida após a elaboração do projeto básico;
b) os seis e-mails enviados pela SMS de Fortaleza solicitando proposta de cotação de preço
para fornecedores foram encaminhados antes da autorização de abertura, bem como da
elaboração do projeto básico;
c) o Termo de Ratificação da Dispensa de Licitação, o Contrato nº 167/2020-SMS e a solicitação
de publicação do Extrato do Contrato nº 167/2020-SMS foram assinados antes da lavratura
do parecer jurídico sobre a contratação; e
d) o Relatório de Acompanhamento da Execução do Contrato nº 167/2020 (fls. 100 a 104),
que cita a Nota Fiscal (fls. 106/107) e a Nota de Empenho (fls. 191/192), foi elaborado em

8
02.10.2020, mas na sequência dos atos do processo administrativo de DL P118784/2020-SMS
consta antes de tais documentos.
O Tribunal de Contas da União (TCU) no âmbito do Acórdão nº 729/2021-Plenário (TC
033.120/2020-0), no qual foi avaliada a regularidade do processo administrativo de dispensa
de licitação para aquisição de testes rápidos para detecção do novo coronavírus pela Fundação
Municipal de Saúde de Teresina/PI, entendeu haver “indício de direcionamento na
contratação” pela a existência de “atos promovidos no âmbito do processo administrativo de
dispensa de licitação que não guardam correspondência cronológica com a paginação
carimbada nos autos do processo”.
Vale ressaltar que, conforme abordado em ponto específico do presente relatório, durante a
ação de controle foram obtidas, por meio de circularização junto às empresas que receberam
à solicitação de envio de cotação de preço, cópias de mensagens eletrônicas trocadas entre
os representantes da empresa MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES DE
PRODUTOS HOSPITALARES (CNPJ 05.343.029/0001-90) e da empresa ECO DIAGNÓSTICA
(CNPJ 14.633.154/0001-25) com o responsável pela cotação na SMS de Fortaleza (CPF
***.037.343-**), mesmo fora do prazo de duas horas fixado para envio de cotação de preço
e após a assinatura do Contrato nº 167/2020-SMS (23.03.2020 às 13h39min), contendo
propostas mais econômicas (R$ 124 e R$160, respectivamente) do que a contratada com a
FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES (CNPJ 15.464.380/0001-92) . Tais
documentos não constam nos autos do processo administrativo de Dispensa de Licitação
P118784/2020-SMS.
Figura 1 – E-mail enviado pela SMS de Fortaleza após o prazo de duas horas para a
empresa ECO DIAGNÓSTICA

Fonte: Documentação obtida por circularização junto a empresa ECO DIAGNÓSTICA

9
 Figura 2 – E-mail enviado pela SMS de Fortaleza após o prazo de duas horas para a
empresa MEDLEVENSOHN

Fonte: Documentação obtida por circularização junto a empresa MEDLEVENSOHN

Desta forma, fica caracterizada a existência de falhas na instrução do processo administrativo

de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS, especialmente pela inexistência nos autos do
processo administrivo de documentos que deveriam constar na documentação, colocando em
risco a regularidade da contratação realizada.

10
2. Projeto Básico para a aquisição de testes rápidos para detecção de
Covid-19, no âmbito da Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS,
elaborado em desacordo com as disposições legais pertinentes.
Quando da abertura do processo administrativo de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS,
encontrava-se vigente a Lei Federal nº 13.979, de 06.02.2020, com a redação dada pela MP
nº 926, de 20.03.2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) do mesmo dia, a qual
alterou as disposições sobre as aquisições ou contratações de bens, serviços e insumos
necessários ao enfrentamento da pandemia do coronavírus.
Ainda que o Projeto Básico (fls. 04 a 07), datado de 23.03.2020, quando já havido sido
publicada a MP nº 926/2020, não esteja fundamentado na Lei Federal nº 13.979/2020,
fazendo menção somente à Lei nº 8.666/93, o Termo de Abertura (fl. 08/09), a justificativa da
economicidade e escolha do fornecedor (fls. 20 a 22), a Folha de Encaminhamento e Despacho
(fls. 65 a 69), o Termo de Ratificação (fls. 70/71) e o Contrato nº 167/2020-SMS (fls. 71 a 77),
todos com a mesma data de elaboração do Projeto Básico, citam, expressamente, a Lei Federal
nº 13.979/2020, registrando, inclusive, a alteração pela MP nº 926/2020. O próprio texto legal
foi impresso e juntado, já com a redação dada pela MP nº 926/2020, ao processo
administrativo P118784/2020-SMS (fls. 49 a 51)
Nesse sentido, o art. 4º-E, §1º, inciso VI da Lei Federal nº 13.979/2020, com redação dada pela
MP nº 926/2020, posteriormente convertida na Lei nº 14.035, 11.08.2020, estabelece que,
nas aquisições ou contratações de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da
emergência de saúde pública de importância internacional de que trata esta Lei, será admitida
a apresentação de termo de referência simplificado ou de projeto básico simplificado, o qual
deve conter estimativa de preço obtida por meio de, no mínimo, um dos seguintes
parâmetros:
a) Portal de Compras do Governo Federal;
b) pesquisa publicada em mídia especializada;
c) sites especializados ou de domínio amplo;
d) contratações similares de outros entes públicos; ou
e) pesquisa realizada com os potenciais fornecedores.
Pela leitura dos documentos do processo de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS, a SMS
de Fortaleza optou pela realização de pesquisa junto a potenciais fornecedores (alínea ‘e’),
por meio do envio de e-mails.
Nas mensagens eletrônicas enviadas pela SMS de Fortaleza aos fornecedores solicitando o
envio de cotação de preços, embora conste a necessidade de indicação da validade mínima
da proposta, não há, no corpo dos e-mails, bem como no arquivo anexo (Figura 3), informação,
por exemplo, quanto ao prazo e ao local de entrega, fatores que influenciam na formulação
de preços, especialmente no que se refere ao prazo para entrega, tendo em vista a demanda
crescente pelo produto naquela circunstância temporal.

11
Na cotação de preços, a SMS de Fortaleza, visando a melhor definição do valor praticado no
mercado, com o grau de precisão considerando as circunstâncias decorrentes da pandemia,
deveria ter prestado todas as informações pertinentes ao objeto, especialmente o prazo de
entrega dos itens a serem adquiridos, tendo em vista a demanda urgente pelo produto à
época. Tal fato é corroborado com o e-mail enviado pela SMS de Fortaleza, em resposta à
mensagem enviada pela empresa ECO DIAGNÓSTICA dia 23.03.2020 às 18h21min,
questionando sobre o prazo de entrega dos testes, conforme demonstrado na Figura 1.
Ainda em relação aos e-mails enviados pela SMS de Fortaleza, as mensagens eletrônicas
indicaram a marca Medteste (arquivo MEDTESTES COVID 19.xls) e fixaram em duas horas o
prazo máximo para envio das propostas, sendo tais aspectos tratados em pontos específicos
do presente relatório.
Após o envio dos e-mails para os fornecedores solicitando o envio de cotação de preços,
caberia ao responsável pela elaboração do Projeto Básico (***.486.893-**) consolidar as
informações de preço coletadas (mapa de preços) para definir o valor da contratação,
cumprindo assim a exigência do art. 4º-E, §1º, inciso VI da Lei Federal nº 13.979/2020.
Todavia, o Projeto Básico (fls. 04 a 07) constante no processo administrativo de DL não contém
qualquer menção à coleta de preços realizadas pela SMS de Fortaleza. Tal fato se deve à
assinatura (23.03.2020 às 09h39min) do Projeto Básico (fls. 04 a 07) antes do fim do prazo
fixado nos e-mails de solicitação de cotação de preços (23.03.2020 às 10h54min), situação que
impossibilitou contemplar no Projeto Básico (fls. 04 a 07) o resultado da coleta de preços junto
aos fornecedores.
Além disso, embora o Projeto Básico (fls. 04 a 07) indique a quantidade de testes a ser
adquirida, não há no documento e nos autos do processo, qualquer levantamento ou
memória de cálculo que fundamente a definição da quantidade.
Somente no Relatório de Acompanhamento da Execução do Contrato nº 167/2020,
decorrente da Dispensa de Licitação P118784/2020, é que consta tópico intitulado “Dos
esclarecimentos sobre o Dimensionamento do Quantitativo pleiteado e Contratado”, no qual
é consignado que:
Considerando que o município de Fortaleza conta com uma força de trabalho de
16.724 profissionais em atividades finalísticas e que, 80% destes (13.379
trabalhadores da saúde) poderiam contaminar-se, uma vez que havia o risco de
transmissão comunitária, a exemplo de estados e capitais da região sudeste do país,
estimou-se a aquisição de aproximadamente 13.000 testes para profissionais e 2.000
testes para pacientes com suspeita de COVID 19 atendidos na Rede de Atenção à
Saúde de Fortaleza: Postos de Saúde, Unidades de Pronto Atendimento - UPAs e
Hospitais Municipais.

Por fim, no Projeto Básico (fls. 04 a 07) menciona-se no campo Objeto que a aquisição
pretendida está “de acordo com o Plano Municipal de Contingência para Enfrentamento da
Infecção Humana pelo Novo Coronavírus SARS-CoV-2”; no entanto, o Projeto Básico não traz
qualquer elemento do referido Plano de Contingência do município de Fortaleza, o qual
contém o conjunto de ações das redes assistenciais, atenção primária, urgência e emergência,
rede hospitalar e vigilância epidemiológica.
Portanto, caberia ao Projeto Básico, como elemento essencial do planejamento da
contratação, definir a estimativa da quantidade de produtos a serem adquiridos, bem como
apresentar melhor fundamentação para a contratação, considerando as questões locais.
12
O Acórdão TCU nº 1335/2020-Plenário assentou que os processos de contratação
relacionados ao enfrentamento da crise da Covid-19 devem ser instruídos com a devida
motivação dos atos, por meio, no mínimo, de justificativas específicas acerca da necessidade
da contratação e da quantidade dos bens ou serviços a serem contratados, com as respectivas
memórias de cálculo e com a destinação a ser dada ao objeto contratado.
Desta forma, fica caracterizado que o Projeto Básico (fls. 04 a 07) contido no processo
administrativo da DL P118784/2020-SMS não atendeu à exigência legal referente à estimativa
de preços da contratação e definição da quantidade a ser contratada, conforme art. 4º-E, §1º,
inciso VI da Lei Federal nº 13.979/2020.

3. Ausência de comprovação do envio da proposta de preço da

empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES no
prazo de duas horas fixado pela SMS de Fortaleza.
Após a sequência de e-mails enviados pela SMS de Fortaleza solicitando cotação de preços
junto aos fornecedores (fls. 10 a 15), consta no processo administrativo de Dispensa de
Licitação P118784/2020-SMS, documento intitulado “PROPOSTA DE PREÇOS” (fl. 16), de
autoria da empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES, sem o respectivo
e-mail de envio do documento, conforme exigido pela SMS de Fortaleza na mensagem
eletrônica de solicitação de cotação de preço:
Outrossim, informo a VSa que a Proposta deverá ser enviada no prazo máximo de 02
(duas) horas por meio de correio eletrônico com os dados da empresa: Razão Social,
CNPJ, Endereço e telefone, e, esta devidamente assinada por seu representante legal
e validade de no mínimo 30 (sessenta) dias.

Nesse sentido, a Comunicação Interna (fl. 205/206) do processo administrativo

P118784/2020-SMS registra a “ausência do e-mail pelo qual a empresa FOUR MED
IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS MÉDICOS HOSPITALARES EIRELI-ME encaminhou sua proposta,
bem como o anexo que foi enviado nos e-mails de solicitação de orçamento”.
O documento traz, em anexo, os e-mails de solicitação e de resposta da solicitação de
proposta (fl. 208) da empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES, “que
estavam em posse desta Coordenadoria, mas que, em razão de ao tempo estarmos coletando
preços para diversos outros itens/serviços referente à pandemia, não foram anexados,
objetivando que possa ser autorizada sua juntada nesta data”.
Vale ressaltar que por meio de circularização foi obtida, junto à empresa FOUR MED
IMPORTAÇÃO PRODUTOS HOSPITALARES, cópia do e-mail enviado pela empresa para a SMS
de Fortaleza, no qual consta, como anexo, somente o arquivo “REGISTRO ANVIS [...]ONA
VIRUS”, com extensão “pdf”.

13
 Figura 3 – E-mails da empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES

Fonte: Processo P118784/2020-SMS e documentação obtida em circularização junto aos fornecedores

O arquivo anexo constante no e-mail enviado pela empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE
PRODUTOS HOSPITALARES, conforme destacado na Figura 3, não se trata da proposta de
preço da empresa, constituindo-se apenas do registro do produto na Anvisa, de acordo com
o destaque da Figura 4 abaixo.
Figura 4 – Anexo do e-mail da empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS
HOSPITALARES

Fonte: Documentação obtida em circularização junto aos fornecedores

14
Tendo em vista que a SMS de Fortaleza fixou o prazo de duas horas para envio da proposta de
preço, por meio do exame da documentação contida no processo administrativo de dispensa
não é possível saber se o envio da proposta (fls. 16 e 78) pela empresa FOUR MED PRODUTOS
HOSPITALARES se deu dentro do prazo fixado, uma vez que o e-mail contido no processo (fl.
208) contém apenas o anexo referente ao registro do produto na Anvisa (fl. 17), disponível na
página da Agência na internet2.
Assim, pelo exposto, resta evidenciado que a instrução do processo administrativo de
Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS apresenta falhas de instrução processual que
colocam em risco a regularidade da contratação subsequente.
Conforme abordado em ponto específico do presente relatório, após circularização junto aos
fornecedores observou-se que, embora não juntada aos autos do processo nº P118784/2020-
SMS, a empresa MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES DE PRRODUTOS
HOSPITALARES LTDA encaminhou, às 16h38min do dia 23.03.2020, fora do prazo portanto,
cotação de preço para o teste comercializado pela empresa a um valor unitário de R$ 124.
Mesmo com o envio da cotação de preço fora do horário fixado pela SMS de Fortaleza, o
responsável pela cotação na SMS de Fortaleza (CPF ***.037.343-**) respondeu, por e-mail,
às 16h55min do dia 23.03.2020, ao representante da empresa MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E
REPRESENTAÇÕES DE PRRODUTOS HOSPITALARES LTDA que a proposta seria analisada, após
o que seria feito novo contato com a empresa.
Da mesma forma, ainda que a troca de mensagens não esteja formalizada no processo de
Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS, a empresa ECO DIAGNÓSTICA (CNPJ
14.633.154/0001-25) encaminhou, às 18h21min do dia 23.03.2020, também fora do prazo de
duas horas fixado pela SMS de Fortaleza, cotação de preço para o teste comercializado pela
empresa a um valor unitário de R$ 160.
O responsável pela cotação na SMS de Fortaleza (CPF ***.037.343-**) indagou, por e-mail, às
08h08min do dia 24.03.2020, ao representante da empresa ECO DIAGNÓSTICA se “seria
possível encaminhar proposta assinada e com o timbre da empresa” e “qual o prazo de entrega
após o empenho”, demonstrando interesse em considerar o proposta da empresa no processo
de aquisição.
No dia 25.03.2020 às 13h25min, a empresa ECO DIAGNÓSTICA envia mensagem eletrônica
contendo, em anexo, proposta comercial, no valor total de R$ 2,4 milhões para o
fornecimento dos quinze mil testes rápidos.
Chama a atenção o fato das trocas de mensagem citadas, entre o responsável pela cotação na
SMS de Fortaleza (CPF ***.037.343-**) e as empresas MEDLEVENSOHN e ECO DIAGNÓSTICA,
terem ocorrido após o prazo estabelecido pela SMS de Fortaleza para envio de cotação de
preços pelos fornecedores e da assinatura do Contrato nº 167/2020-SMS (23.03.2020 às
13h39min), bem como não constar nos autos do processo administrativo P118784/2020,
conforme apontado em tópico específico do presente relatório.
Pelo exposto, não é possível atestar que a cotação de preço (fls. 16 e 78) enviada pela
empresa FOUR MED PRODUTOS HOSPITALARES e selecionada pela SMS de Fortaleza para
formalização do Contrato nº 167/2020-SMS foi enviada dentro do prazo de duas horas

2
https://consultas.anvisa.gov.br/#/saude/25351189196202075/?numeroRegistro=80560310056
15
fixado pela Secretaria, tendo em vista que a SMS de Fortaleza não juntou aos autos processo
administrativo de DL P818784/2020-SMS o e-mail enviado pela empresa FOUR MED
PRODUTOS HOSPITALARES contendo a cotação de preço contratada, constando no processo
somente um e-mail enviado pela FOUR MED contendo, em anexo, o arquivo do registro do
teste rápido junto à Anvisa (fl. 17).

4. Existência de divergências nos documentos relativos à proposta de

preços apresentada pela empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE
PRODUTOS HOSPITALARES no âmbito do processo de Dispensa de
Licitação P118784/2020-SMS.
Além das falhas em relação à instrução processual da Dispensa de Licitação P118784/2020-
SMS, à elaboração do Projeto Básico e à ausência de comprovação do envio da proposta de
preço da empresa FOUR MED PRODUTOS HOSPITALARES no prazo de duas horas fixado pela
SMS de Fortaleza, constatou-se também divergência entre os documentos da empresa FOUR
MED PRODUTOS HOSPITALARES constantes no processo, enviados à SMS de Fortaleza em
resposta ao e-mail de solicitação de proposta de preço, conforme descrito a seguir e ilustrado
na Figura 5.
Embora ambos consistam na proposta de preço apresentada pela empresa FOUR MED
PRODUTOS HOSPITALARES, em um deles (fls. 16), verifica-se que após o nome e o e-mail do
Diretor Executivo da empresa há dois números de telefone, enquanto no outro (fls. 78), não
há o registro dos números de telefone, evidenciando que, embora devesse se tratar do mesmo
documento, tal observação denota que se trata de documentos elaborados em momentos
distintos.
Além disso, em um deles (fls. 78), verifica-se uma possível divergência de assinatura do
representante da empresa, cujo tamanho (amplitude) é significativamente menor,
mostrando-se claramente ser um documento distinto do outro (fls. 16). Pode-se observar que
a assinatura está afastada do nome do signatário, diferente do outro documento (fl. 16), onde
a assinatura está aposta sobre o nome da empresa.
Também, verificou-se que não há o número de telefone abaixo do e-mail da empresa, ao
contrário do que ocorre no primeiro documento (fl. 16), bem como está em posição diferente,
conforme demonstrado na figura abaixo, assim como o número da agência bancária, que no
primeiro documento (fl. 16) consta abaixo do nome/número do banco, diferentemente do
outro documento (fl. 78), no qual a informação da agência consta na mesma linha do
nome/número do banco.
Por fim, observa-se que o título, o cabeçalho e o rodapé do primeiro documento (fl. 16)
também divergem do conteúdo do outro documento (fl. 78), no qual foram introduzidos a
logomarca da prefeitura de Fortaleza no canto superior direito e os dados (endereço e
telefone) da SMS de Fortaleza no rodapé.

16
 Figura 5 – Propostas (fls. 16 e 78) da empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS
HOSPITALARES

Fonte: Processo Administrativo nº P118784/2020-SMS.

Assim, a existência de conteúdos divergentes para o mesmo documento eleva o risco de

fraude processual, considerando, também, a falha na instrução do processo administrativo
P118784/2020-SMS, conforme abordado anteriormente.

5. Indicação de marca para a aquisição dos testes rápidos para

detecção de Covid-19 sem apresentação de justificativa técnica.
O arquivo anexo aos e-mails enviados pela SMS de Fortaleza às empresas solicitando o envio
de cotação de preços, embora apresente um campo "Marca" a ser preenchido pelo
fornecedor, possui como Especificação "MEDTESTE CORONAVÍRUS (COVID-19) IGG/GIM"
conforme indicado na Figura 6, constituindo indicação de marca do produto a ser adquirido,
sem contudo haver motivação expressa no processo de Dispensa de Licitação P118784/2020-
SMS.

17
 Figura 6 – Anexo enviado nos e-mails pela SMS de Fortaleza sem as condições de
fornecimento

Fonte: Processo administrativo de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS (fl. 207)

O Catálogo de Materiais3 (CATMAT) é um encarte contendo a descrição e a codificação de

materiais, mantido pelo Ministério da Economia, como instrumento de padronização,
permitindo a comparação de preços entre itens iguais e a formação de bancos de dados com
informações de compras.
O catálogo engloba alimentos, produtos de higiene, artigos de vestuários, produtos químicos,
armamentos, máquinas agrícolas e também drogas e medicamentos, materiais e
equipamentos de uso hospitalar, insumos e equipamentos de laboratório, e outros itens.
O código 467048 do CATMAT represente o seguinte item:
Quadro 2 – Descrição do código 467048 do CATMAT
ID Descrição Unidade de medida
Reagente Para Diagnóstico Clínico 7
Apresentação: Teste - Tipo de Análise: Qualitativo
467048 Teste
Anti Coronavírus Covid-19 IGG e IGM - Método:
Imunocromatografia - Tipo: Conjunto Completo
Fonte: Catálogo de Materiais (https://catalogo.compras.gov.br/cnbs-web/busca).

Fica evidenciado que o item a ser adquirido no âmbito do processo administrativo da Dispensa
de Licitação P118784/2020-SMS possui padronização, sendo possível definir as espeficiações
gerais do produto sem a indicação de marca.
A indicação de marca na cotação de preços realizada pela SMS de Fortaleza está caracterizada
pela especificação do teste rápido Medteste, que conforme a Resolução nº 777 da Gerência-
Geral de Tecnologia de Produtos para Saúde da Anvisa, de 18.03.2020, publicada no DOU de
19.03.2020, refere-se ao produto de nome comercial MedTeste Coronavírus (COVID-19)

3
https://catalogo.compras.gov.br/cnbs-web/busca
18
IgG/IgM (TESTE RAPIDO), da empresa MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES DE
PRODUTOS HOSPITALARES LTDA (CNPJ 05.343.029/0001-90).
Vale ressaltar que o Projeto Básico (fls. 04 a 07), nos campos “1. OBJETO” e “2.
ESPECIFICAÇÃO”, não apresenta qualquer indicação de marca dos testes rápidos, deixando
claro que a cotação de preços junto aos fornecedores não foi realizada com base nas
disposições do Projeto Básico. Ou seja, a indicação de marca nos e-mails enviados pela SMS
de Fortaleza na cotação de preços não está respaldada no conteúdo do Projeto Básico.
Figura 7 – Projeto Básico da Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS

Fonte: Processo administrativo de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS (fls. 04 a 07)

Ainda que seja possível, nos termos do §7º do art. 15 da Lei nº 8.666/93, a indicação de marca
em processos de aquisição direta (por dispensa de licitação), a jurisprudência do TCU exige
que a Administração Pública fundamente adequadamente a necessidade de adquirir um
produto específico. Ou seja, “a indicação de marca na licitação deve ser precedida de
apresentação de justificativas técnicas que demonstrem, de forma clara e inafastável, que a
alternativa adotada é a mais vantajosa e a única que atende às necessidades da licitação”
(Acórdão TCU nº 636/2006 – Plenário).
A não admissão de produtos com especificações similares ao indicado na cotação sem robusta
motivação constitui restrição à competitividade. Esse tipo de restrição, impede que seja
adquirido um produto similar, com especificações que atende igualmente à necessidade da
contratação.
Nesse sentido, a Resolução nº 777/2020 da Gerência-Geral de Tecnologia de Produtos para
Saúde da Anvisa também efetuou o registro dos seguintes produtos similares:
Quadro 3 – Produtos registrados pela Resolução nº 777/2020 da Anvisa
Nome comercial Empresa
One Step COVID-2019 Test CELER BIOTECNOLOGIA S/A
CORONAVÍRUS RAPID TEST DIAGNÓSTICA INDÚSTRIA E COMÉRCIO LTDA - ME
CORONAVÍRUS IgG/IgM (COVID-19) EBRAM PRODUTOS LABORATORIAIS LTDA
ECO F COVID-19 Ag Eco Diagnostica Ltda
COVID-19 IgG/IgM ECO Teste Eco Diagnostica Ltda
COVID-19 Ag ECO Teste Eco Diagnostica Ltda
Fonte: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/portaria/Resolucao%20n%C2%BA%20777-ANVISA.htm

19
Por fim, convém registrar que conforme apontado em tópico específico do presente relatório,
ainda que apresentadas fora do prazo fixado pela SMS de Fortaleza na cotação de preços, as
empresas MEDLEVENSOHN e ECO DIAGNÓSTICA apresentaram propostas de preços mais
econômicas, a R$ 124 e R$ 160 respectivamente, sendo a primeira para o mesmo produto
indicado na especificação da cotação de preço da SMS de Fortaleza (Medteste), e a segunda
para o produto COVID-19 Ag ECO Teste (fabrincante ECO DIanóstica).
Assim, resta caracterizada restrição à competividade na contratação pela indicação de marca
na cotação de preços realizada no processo administrativo de Dispensa de Licitação
P118784/2020-SMS, sem que a SMS de Fortaleza tenha apresentado justificativa nos autos do
processo.

6. Fixação de prazo exíguo e desproporcional de apenas duas horas

para apresentação de cotação de preço pelas empresas consultadas,
ocasionando restrição à competitividade na dispensa de licitação
realizada pela SMS de Fortaleza para a aquisição de testes rápidos
para detecção de Covid-19.
Nos e-mails enviados pela SMS de Fortaleza (fls. 10 a 15) solicitando aos fornecedores o envio
de cotação de preços, a Secretaria fixou, sem qualquer justificativa específica, o prazo de duas
horas para apresentação de proposta, restringindo a competitividade da contratação.
Nas mensagens eletrônicas disparadas pela SMS de Fortaleza consta que a “Proposta deverá
ser enviada no prazo máximo de 02 (duas) horas por meio de correio eletrônico com dados da
empresa”.
Cabe observar que no intervalo de duas horas fixado pela SMS de Fortaleza, as empresas
precisariam visualizar o e-mail, ler e analisar o item a ser cotado, levantar a existência de
estoque do produto, preparar a proposta em papel timbrado, assinar e enviar de volta para a
SMS de Fortaleza. Isso tudo sem ter conhecimento das condições de fornecimento (prazo de
entrega, validade dos produtos, sistemática de pagamento, etc), uma vez que o Projeto Básico
(fls. 04 a 07) não foi enviado junto à solicitação de cotação de preços, tendo sido
encaminhado, em anexo, apenas o arquivo “MEDTESTES COVID 19.xls”, conforme Figura 6.
Convém registrar que, como pontuado em item específico do presente relatório, o Projeto
Básico foi elaborado após o envio dos e-mails pela SMS de Fortaleza solicitando cotação de
preços junto aos fornecedores.
Ainda que as circunstâncias impostas pela pandemia demandassem urgência nas ações,
especialmente aquelas que envolvessem a contratação de serviços e a aquisição de insumos,
a Administração Pública não pode, sem que haja fundamentação específica, adotar medidas
que extrapolam a necessidade de celeridade.
O processo administrativo de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS foi aberto mais de um
mês antes da primeira onda da Covid-19, período considerado como avanço crítico da
pandemia, pois conforme o Informe Semanal Covid-19 da Prefeitura Municipal de Fortaleza4,
“o “pico” de casos confirmados da primeira onda epidêmica ocorreu na transição entre os
meses de abril e maio quando a média móvel sempre esteve acima de 600 casos”. Ainda

4
https://ms.dados.sms.fortaleza.ce.gov.br/InformesemanalCOVIDSE492021.pdf
20
segundo o documento, “o pico de óbitos (estendido) da primeira onda epidêmica poderia ser
definido como o período de aproximadamente duas semanas (09-22/05) quando a média
sempre esteve acima de 80 mortes diárias”.
Nesse sentido, em 23.03.2020, quando a SMS de Fortaleza instaurou o processo
administrativo da Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS e realizou a cotação de preços
junto aos fornecedores, a curva de casos acumulados, elaborada pela própria Secretaria no
documento “Justificativa de aquisição para enfrentamento da pandemia de Covid-19” (fls. 86
a 94), apresentava comportamento de crescimento linear, não havendo tendência de
aumento acentuado, de modo a justificar medidas extremas no planejamento das
contratações e aquisições.
Figura 8 – Curva acumulada de casos de Covid-19 em Fortaleza

Fonte: Processo administrativo de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS (fl. 88)

Figura 9 – Curva de casos confirmados e média móvel de sete dias em Fortaleza

Fonte: Informe Semanal Covid-19 da Prefeitura Municipal de Fortaleza5 (pág. 2)

5
https://ms.dados.sms.fortaleza.ce.gov.br/InformesemanalCOVIDSE492021.pdf
21
Na contramão do exíguo prazo fixado na cotação de preços do processo de Dispensa de
Licitação P118784/2020-SMS, no âmbito do processo P134600/2020-SMS6, cujo objeto foi a
contratação de empresa especializada em locação de veículos de ambulâncias Tipo D
conforme Portaria do Ministério da Saúde GM/MS nº 2.048/2002, incluindo a equipe
multiprofissional composta de um médico, um enfermeiro e um condutor de veículo de
urgência durante os sete dias da semana por 24 horas por dia, para ser incorporada como
fortalecimento da linha do cuidado nas transferências inter-hospitalares aos pacientes
suspeitos ou confirmados de Covid-19, seguindo o Plano de Contingência para situações de
emergências, a SMS/Fortaleza ao solicitar, em 24.04.2020, cotação de preços de fornecedores
definiu que “a Proposta deverá ser [encaminhada] com maior brevidade possível”, sem fixar,
portanto, prazo para recebimento das cotações.
Vale ressaltar que em 24.04.2020, momento da solicitação de proposta de preços de empresa
especializada em locação de veículos de ambulâncias Tipo D, o cenário epidemiológico da
pandemia em Fortaleza mostrava-se, conforme Figura 7 também extraída do documento
“Justificativa de aquisição para enfrentamento da pandemia de Covid-19”, mais crítico do que
em 23.03.2020, quando a SMS de Fortaleza abriu o processo de aquisição dos testes rápidos.
Figura 10 – Gráfico de óbitos diários por Covid-19 em Fortaleza

Fonte: Processo administrativo de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS (fl. 88)

https://transparencia.fortaleza.ce.gov.br/index.php/despesa/detalharContratosCovid19/170609/372437/6200
0
22
 Figura 11 - Óbitos confirmados e evolução da média móvel de sete dias em Fortaleza

Fonte: Informe Semanal Covid-19 da Prefeitura Municipal de Fortaleza7 (pág. 4)

Vê-se, assim, que a SMS de Fortaleza, mesmo em um contexto epidemiológico mais sensível
quando comparado à situação vivenciada quando da abertura da dispensa de licitação que
culminou com o contrato para aquisição dos testes rápidos e se tratando de objeto ainda
mais urgente e essencial, qual seja a transferência entre unidades de saúde de pacientes
acometidos ou com suspeita de Covid-19, deixou aberto (“com maior brevidade possível”) o
prazo para envio de cotação de preço pelos fornecedores, ampliando a competição pela
celebração do contrato e tornando evidente que a fixação do prazo de duas horas no
processo de aquisição de testes rápidos foi desproporcional.
Ressalte-se que a Coordenadoria Jurídica da SMS de Fortaleza, por meio do Parecer Consultivo
nº 016/2020-COJUR-SMS (fls. 209 a 229), ao tratar da fase pré-contratual e avaliar os
procedimentos que antecederam a celebração do Contrato nº 167/2020-SMS, entendeu:
como mais razoável um estabelecimento de prazo uniforme para a apresentação de
propostas de preços. Um prazo orientador às empresas fornecedoras dos insumos
com o limite de até quando poderiam encaminhar suas propostas e garantidor ao
Gestor de que as que não atendessem a esse não teriam interesse em apresentar
proposta para execução dos serviços/entrega de bens dependendo do caso. Em
suma: a definição de um prazo uniforme para apresentação de propostas,
considerando o contexto da emergência individualizada (caso a caso), promoveria
com mais clareza o encerramento da fase de cotação de preços.
Segundo o órgão jurídico da SMS de Fortaleza:
sentimos falta de registro sobre os parâmetros de prazos adotados para o presente
processo. Bem verdade que nos parece, o processo tramitou objetivando atender
emergência de saúde e considerando a iminência de prejuízos decorrentes da

7
https://ms.dados.sms.fortaleza.ce.gov.br/InformesemanalCOVIDSE492021.pdf
23
 calamidade pública vivenciada, porém, em que pese a presença de justificativas
acostadas sobre a emergência imposta pela grave realidade do momento vivenciado
ao tempo da contratação/aquisição, entendemos que poderiam ter sido melhor
registrados no processo referências sobre prazos na fase de cotação.

Por fim, é importante destacar que não há nos autos do processo administrativo de Dispensa
de Licitação P118784/2020-SMS qualquer ato que fundamente a fixação do prazo de duas
horas para envio de cotação de preço pelos fornecedores. Tal fato se torna ainda mais
importante quando considerada a ordem cronológica dos documentos iniciais do processo,
conforme resumo apresentado no Quadro 1, em que se evidencia que o envio dos e-mails
solicitando cotação de preço aos fornecedores (fls. 10 a 15) foi realizado antes mesmo da
solicitação de aquisição dos testes (fls. 02/03), da assinatura do termo de abertura (fls. 08/09)
e da elaboração do projeto básico (fls. 04 a 07).

7. Superfaturamento no valor de R$ 1,89 milhão na aquisição de

quinze mil testes rápidos para detecção de Covid-19 realizada pela
SMS de Fortaleza.
O preço praticado no Contrato nº 167/2020-SMS, celebrado entre a SMS de Fortaleza e a
empresa FOUR MED PRODUTOS HOSPITALARES para fornecimento de quinze mil testes
rápidos para detecção do novo coronavírus, ainda que consideradas as circunstâncias
decorrentes da pandemia, mostrou-se acima dos valores de outras contratações realizadas
por outros entes públicos do Estado durante o mesmo período, resultando em
superfaturamento de R$ 1,5 milhão.
Para o TCU, conforme entendimento exarado no Processo TC 033.120/2020-0, que avaliou a
existência de sobrepreço na aquisição de cinquenta mil testes rápidos para detecção de
anticorpos IgG e IgM da referida doença, por parte da Fundação Municipal de Saúde FMS de
Teresina/PI:
a necessidade e a urgência da referida contratação são inquestionáveis, sendo
notória a sua circunstância. Porém, frise-se, não pode o Poder Público, em atuação
conjunta com a empresa contratada, adquirir bens e serviços a preços que
injustificadamente exorbitam (no caso, muito) os valores praticados àquele tempo e
sob o mesmo contexto.

De acordo com informações do Portal da Transparência dos Municípios8 mantido pelo

Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE), entre março e abril de 2020, período em se
deu a aquisição de testes rápidos pela SMS de Fortaleza, houve outras dez dispensas de
licitação com o mesmo objeto no Estado do Ceará, sendo nove de municípios e uma do
Governo do Estado9.
Quadro 4 – Aquisições de testes rápidos por outros municípios do Estado entre março e
abril de 2020
Município Publicação Processo Quantidade Valor unitário (R$)
Pentecoste 03.04.2020 2020.04.02.01-DP-FMS 200 175,00

8
https://transparenciamunicipios.tce.ce.gov.br/
9
https://cearatransparente.ce.gov.br/portal-da-transparencia/despesas/notas-de-
empenho/2638358?locale=pt-BR
24
 Morada Nova 08.04.2020 DL 002/2020 250 150,00
Granja 15.04.2020 DL 2020.01.13.01 100 140,00
Aracati 15.04.2020 10.007/2020-DL 2.000 129,90
Mauriti 15.04.2020 2020.04.14.1 260 185,00
Itarema 17.04.2020 11/2020-SMS 500 150,00
Boa Viagem 21.04.2020 2020.01.16.1-DL 100 37,50
Moraújo 24.04.2020 2404.001/2020 220 177,00
Jaguaruana 27.04.2020 04.17-001/2020 200 185,00
São Gonçalo do Amarante 28.04.2020 2020.04.28.001 220 175,00
Acaraú 29.04.2020 2904.01/2020 1.000 150,00
Secretaria da Saúde do 01.04.2020 02959115/2020 300.000 48,65
Estado do Ceará
Fonte: Portal da Transparência dos Municípios do TCE-CE e IntegraSUS10

Figura 12 – Diagrama de caixa dos preços praticados nas outras aquisições realizadas por
municípios e o Estado do Ceará

Fonte: Informações extraídas do Portal da Transparência dos Municípios do TCE-CE e do IntegraSUS

10
https://cearatransparente.ce.gov.br/portal-da-transparencia/paginas/coronavirus-despesas
25
Conforme se observa na Figura 12, que representa a distribuição em quartis11 dos preços
praticados nas aquisições mencionadas, os valores extremos (linhas azuis horizontais) dos
valores são R$ 129,90 (limite inferior) e R$ 185 (limite superior). Já os outliers (valores
discrepantes) da amostra, são R$ 37,50 e R$ 48,65 (inferior) e R$ 250 (superior). O valor
referente ao primeiro quartil da distribuição corresponde a R$ 140. Já para o terceiro quartil,
o preço alcançado é de R$ 177. Portanto, 50% de todos os preços praticados nas onze
contratações estão concentrados no intervalo entre R$ 140 a R$ 177, representado
graficamente pela altura da caixa (amplitude interquartil), eliminando 25% dos menores
valores (entre R$ 129,90 e R$ 140) e 25% dos maiores valores (entre R$ 177 e R$ 185). A
mediana dos valores corresponde a R$ 150 (linha central da caixa). Para o conjunto de dados
do Quadro 4, a média é representada pelo valor R$ 150,23.
Vale ressaltar que as aquisições indicadas foram realizadas em períodos e contextos
semelhantes ao enfrentado pela SMS de Fortaleza, não havendo nos autos do processo
administrativo de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS demonstração, por parte da SMS
de Fortaleza, da ocorrência de situação fática capaz de distinguir a aquisição do Contrato nº
167/2020-SMS das dos demais entes contratantes, denotando-se, por sua vez, que a aquisição
dos testes rápidos realizada pela SMS de Fortaleza se deu a preços injustificadamente
superiores aos praticados à época.
O Painel de Preços do Governo Federal12 apresenta informações de compras disponibilizadas,
permitindo a exibição de dados pesquisados, gerando os valores da média, mediana e menor
preço dos processos de compras públicas.
O TCU, no Acórdão nº 3068/2010-Plenário, afirmou que “o preço de mercado é mais bem
representado pela média ou mediana uma vez que constituem medidas de tendência central
e, dessa forma, representam de uma forma mais robusta os preços praticados no mercado”.
No âmbito do TC 033.120/2020-0, o TCU, por meio do Acórdão nº 729/2021-Plenário, ao
apontar o superfaturamento de R$ 2,8 milhões na aquisição de 50 mil testes rápidos para
detecção de anticorpos da Covid-19 pela Fundação Municipal de Saúde de Teresina/PI, fez uso
da mediana dos preços extraídos do Painel de Preços do Governo Federal no cálculo do débito,
por entender que a média, por ser maior que a mediana, não traduz um valor conservador.
Assim, considerando a mediana (R$ 150) é menor que a média (R$ 150,23), optou-se, por
empregar a mediana dos valores contidos na amplitude interquartil do Gráfico 1, na
determinação do superfaturamento no valor de R$ 1,5 milhões [(valor pago de R$ 250,00 –
valor da mediana dos preços de outras contratações R$ 150 = R$ 100) x 15.000 unidades].
Por fim, convém registrar que, conforme abordado em ponto específico do presente
relatório, as empresas MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES DE PRODUTOS
HOSPITALARES LTDA e ECO DIAGNÓSTICA, embora fora do prazo de duas horas fixado pela
SMS de Fortaleza para recebimento de cotação de preços, encaminharam propostas
comerciais com valores próximos ao da mediana (R$ 124 e R$ 160, respectivamente) das
aquisições realizadas por outros entes públicos no Estado, em circunstâncias similares
impostas no cenário da pandemia.

11
https://pt.wikipedia.org/wiki/Diagrama_de_caixa
12
www.comprasgovernamentais.com.br
26
Convém ressaltar que, na manifestação da SMS de Fortaleza ao Relatório Preliminar (Anexo
I), por meio do Ofício GAB SEC Nº 3170/2022–SMS, de 13.07.2022, a Secretaria apresentou
argumentos invocando a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, os quais foram
considerados e analisados, conforme detalhado no campo Análise da equipe de auditoria
(Achados nº 7 e 8), examinando, para fins de determinação da ocorrência de
superfaturamento, tão somente as ofertas de preços praticadas no Processo P118784/2020,
cujo valor passou a ser de R$ 1,89 milhão, resultado da diferença entre o valor unitário
contratado (R$ 250) e a menor proposta desconsiderada pela Secretaria (R$ 124), levando em
conta o quantitativo de testes adquirido (15.000).

8. Ausência de cotação de preços junto aos principais fornecedores

em contratos de material médico e hospitalar firmados com o
município de Fortaleza, contribuindo para a restrição da
competitividade da Dispensa de Licitação para aquisição de testes
rápidos para detecção da Covid-19.
Conforme previsto no art. 4º-E, §1º, inciso VI da Lei Federal nº 13.979/2020, com redação
dada pela MP nº 926/2020, a estimativa de preços nas aquisições ou contratações de bens,
serviços e insumos necessários ao enfrentamento da pandemia deve ser realizada por meio
de, no mínimo, um dos seguintes parâmetros:
a) Portal de Compras do Governo Federal;
b) pesquisa publicada em mídia especializada;
c) sites especializados ou de domínio amplo;
d) contratações similares de outros entes públicos; ou
e) pesquisa realizada com os potenciais fornecedores.

No âmbito da Dispensa de Licitação para aquisição de testes rápidos, a SMS de Fortaleza optou
pela realização de pesquisa junto a potenciais fornecedores, tendo enviado e-mails para seis
fornecedores solicitando o envio de propostas comerciais no prazo de duas horas. Todavia, a
Secretaria desconsiderou o banco de fornecedores que já possuíam contratos de
fornecimento de material médico e hospitalar, fato que contribuiu para a restrição da
competitividade na DL e para o indício de direcionamento da contratação. Entre os
fornecedores consultados, somente um já possuía contrato de fornecimento de material
médico e hospitalar junto ao município de Fortaleza,
Em consulta ao Portal da Transparência dos municípios13 do TCE-CE, é possível identificar que,
em 2019, o município de Fortaleza realizou aquisições no montante total de R$ 29.000.582,05
com onze fornecedores de material médico e hospitalar, conforme demonstrado na tabela
abaixo.
Tabela 1 – Aquisições de material médico e hospitalar pela SMS de Fortaleza em 2019
Fornecedor CNPJ Valor (R$)
Panorama Comércio de Produtos Médicos e Farmacêuticos 01.722.296/0001-17 7.007.154,63

13
https://transparenciamunicipios.tce.ce.gov.br/
27
 Importec Importadora Cearense 07.197.536/0001-98 5.010.991,91
Art Médica Comércio e Representações de Produtos 02.626.340/0001-58 3.028.223,37
Hospitalares
Call Med Comércio de Medicamentos e Representação 05.106.015/0001-52 2.677.177,26
TS Comercial de Medicamentos e Representações 08.077.211/0001-34 2.469.337,06
JB Farma Comércio de Medicamentos e Representações 20.301.535/0001-00 1.836.038,98
Superfio Comércio de Produtos Médicos e Hospitalares 05.675.713/0001-79 1.663.556,38
DIAGLAB Comércio de Produtos Laboratoriais 13.784.373/0001-42 1.532.324,00
Elfa Medicamentos 09.053.134/0002-26 1.379.312,96
Prohospital Comércio 09.485.574/0001-71 1.359.529,90
Hospfar Indústria e Comércio de Produtos Hospitalares 26.921.908/0002-02 1.036.935,60
Total 29.000.582,05
Fonte: Portal da Transparência dos municípios

Desta forma, a SMS de Fortaleza contava, em seu banco de fornecedores, com pelos menos
onze empresas do ramo de comercialização de material médico e hospitalar como potenciais
fornecedores. Dentre estes, somente a IMPORTEC IMPORTADORA CEARENSE foi consultada
pela SMS de Fortaleza sobre o interesse em enviar cotação de preço para o fornecimento de
testes rápidos.
Esperava-se que a SMS de Fortaleza, diante da situação de emergência, considerasse, na etapa
de cotação de preço, pelo menos os principais fornecedores de material médico e hospitalar
com os quais já mantinha contrato em 2019, ano anterior ao da pandemia, minimizando a
necessidade de buscar, fora de seu banco de fornecedores, empresas com as quais não havia
mantido relações contratuais.
Vale dizer, a SMS de Fortaleza, ao realizar a cotação de preço visando a aquisição dos testes
rápidos para detecção da Covid-19, deveria ter considerado percentual mais expressivo de
fornecedores já contratados, considerando, entre outros fatores, a possibilidade de
fornecimento mais célere, tendo em vista a urgência no uso do produto nas ações de combate
à pandemia.
Ademais, outros municípios do Estado, conforme registrado em ponto específico do presente
relatório, valendo-se de cotação de preços junto a fornecedores locais, realizada no mesmo
período, realizaram aquisições de testes rápidos por valores mais econômicos, a exemplo da
Dispensa de Licitação nº 2020.04.02.01.01-DP-FMS14 para aquisição de testes rápidos pela
Secretaria de Saúde do município de Pentecoste, cuja cotação de preços é datada de
31.03.2020, na qual foi contratado o fornecimento de 200 unidades de teste rápido, ao valor
unitário de R$ 175,00, junto à empresa DISTRIMÉDICA COMÉRCIO DE PRODUTOS MÉDICOS E
ODONTOLÓGICOS (16.902.612/0001-00), o que representa uma diferença de mais de 42% em
relação ao preço praticado no contrato da SMS de Fortaleza.
Pelo exposto, a SMS de Fortaleza, sem justificativa nos autos da Dispensa de Licitação
P118784/2020-SMS, desconsiderou a oportunidade de incluir na cotação de preços os
principais fornecedores junto aos quais já possuía contratos de fornecimento de material

14
https://www.pentecoste.ce.gov.br/arquivos/licitacao/33/279/PROCESSO%202020.03.26.03-DP-%20ADM.pdf
28
médico e hospitalar, adotando a estratégia de buscar proposta comercial junto a empresas
com as quais não possuía qualquer relação contratual, fato que resultou na contratação dos
testes rápidos por preços maiores que os praticados em outras contratações realizadas no
mesmo período por municípios do Estado, acarretando prejuízo aos cofres públicos.

9. Atraso na entrega dos testes rápidos adquiridos por meio da

Dispensa de Licitação que originou o Contrato nº 167/2020-SMS, sem
a aplicação das penalidades contratuais previstas.
De acordo com o item 8.1.1 da Cláusula Oitava do Contrato nº 167/2020-SMS, o objeto
contratual “deverá ser entregue em conformidade com as especificações e locais estabelecido
no Termo de Referência, e na proposta da empresa contratada, DE FORMA IMEDIATA/05 DIAS,
contados a partir da retirada ou envio da nota de empenho à empresa vencedora”. Entretanto,
os exames de auditoria revelaram que a Nota de Empenho n° 2278 foi enviada ao fornecedor
contratado em 27.03.2020 e o recebimento dos produtos ocorreu em 08.04.2020.
Considerando a regra contratual estabelecida no item 8.1.1, os testes rápidos deveriam ter
sido entregues até o dia 01.04.2020. Porém, o recebimento dos produtos foi firmado pela
servidora da SMS de Fortaleza (***.198.983-**) na Nota Fiscal de fornecimento (fls. 106 e
107) com data de 08.04.2020, configurando atraso de sete dias.
Preliminarmente, cabe ressaltar que, embora o item 8.1.1 do Contrato nº 167/2020-SMS
preveja que os testes rápidos devem ser entregues “em conformidade com as especificações
e locais estabelecido no Termo de Referência, e na proposta da empresa contratada”, o Termo
de Referência do processo administrativo de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS (fls. 04
a 07) não foi enviado ao fornecedor na etapa de cotação de preços, ocasião em que deveria
tomar conhecimento das condições de fornecimento (especificações, prazo de entrega,
sistemática de pagamento, validade dos produtos, etc), conforme tratado no tópico
específico.
Embora não constante nos autos do processo administrativo de Dispensa de Licitação
P118784/2020-SMS, por meio de mensagem eletrônica enviada no dia 27.03.2020 às
11h30min, obtida mediante circularização junto aos fornecedores, a servidora da SMS de
Fortaleza (***.198.983-**) encaminhou para endereços eletrônicos da empresa FOUR MED
PRODUTOS HOSPITALARES cópia da Nota de Empenho nº 2278, solicitando “informar previsão
de entrega” e registrando como observação o horário e o novo endereço de entrega.

29
 Figura 13 – E-mail da SMS de Fortaleza com informações sobre a entrega dos testes

Fonte: Documentação obtida junto aos fornecedores por circularização

O próprio Contrato nº 167/2020-SMS prevê, no item 8.1.2, que “os atrasos ocasionados por
motivo de força maior ou caso fortuito, desde que justificados até 2 (dois) dias úteis antes do
término do prazo de entrega, e aceitos pela CONTRATANTE, não serão considerados como
inadimplemento contratual”. Entretanto, não há nos autos do processo de Dispensa de
Licitação qualquer justificativa por parte da empresa FOUR MED PRODUTOS HOSPITALARES,
bem como registro por parte do fiscal do contrato (***.486.893-**), conforme Termo de
Apostilamento (fls. 96 a 99), sobre a ocorrência de atraso.
A Cláusula Décima Segunda do Contrato nº 167/2020-SMS, ao dispor sobre as sanções
administrativas, fixou que:
12.1. No caso de inadimplemento de suas obrigações, a CONTRATADA estará sujeita,
sem prejuízo das sanções legais nas esferas civil e criminal, às seguintes penalidades:
12.1.1. Advertência escrita: quando se tratar de infração leve, a juízo da fiscalização,
no caso de descumprimento das obrigações e responsabilidades assumidas neste
contrato ou, ainda, no caso de outras ocorrências que possam acarretar prejuízos à
contratante, desde que não caiba a aplicação de sanção mais grave.
12.1.2. Multa cumulativa com as demais sanções, conforme estabelecido nos artigos
50 e 51 do Decreto Municipal nº 13.735/2016.
12.1.3. Impedimento de licitar e contratar com a Administração, sendo, então,
descredenciada no cadastro de fornecedores da CENTRAL DE LICITAÇÕES DA
PREFEITURA DE FORTALEZA - CLFOR, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, enquanto
perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a
reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, sem prejuízo das
multas previstas neste instrumento e das demais cominações legais.
12.2. Se não for possível o pagamento da multa por meio de descontos dos créditos
existentes, a CONTRATADA recolherá a multa por meio de Documento de
Arrecadação Municipal (DAM), podendo ser substituído por outro instrumento legal,
em nome do órgão CONTRATANTE. Se não o fizer, será cobrado em processo de
execução.

30
É válido registrar que o Relatório de Acompanhamento da Execução do Contrato nº 167/2020
(fls. 100 a 14), o qual foi elaborado por servidora da Coordenadoria de Assistência
Farmacêutica (***.605.503-**) e não pelo fiscal do contrato (***.486.893-**), ao tratar do
recebimento do produto, resume-se ao trecho indicado na figura abaixo.

Figura 14 – Trecho do Relatório de Acompanhamento da Execução do Contrato nº

167/2020

Fonte: Processo administrativo de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS

Desta forma, toda celeridade da tramitação do processo de Dispensa de Licitação, cuja

contratação foi efetivada em poucas horas, bem como a urgência na aquisição dos testes
rápidos para implementação das medidas de combate à Covid-19, perdem sentido diante do
atraso na entrega dos itens, sem que a SMS de Fortaleza tenha adotado qualquer medida
visando aplicar as penalidades contratualmente previstas.
Considerando a urgência na aquisição dos testes rápidos, bem como a flexibilização da
legislação sobre contratações públicas de forma a permitir maior agilidade por parte dos
gestores públicos, a entrega dos testes rápidos após o prazo fixado no contrato, sem a
aplicação das penalidades previstas, compromete toda justificativa do estado de emergência
em saúde pública, prejudicando a tempestividade e a eficiência das ações de combate à
pandemia.

31
CONCLUSÃO
Os exames da ação de controle destinada a avaliar a regularidade na aplicação de recursos
públicos federais pela SMS de Fortaleza na aquisição de testes rápidos para detecção da Covid-
19 indicaram a existência falhas na instrução do processo administrativo da Dispensa de
Licitação nº P118784/2020-SMS, sendo tal fato corroborado pela existência de divergências
nos documentos relativos à proposta de preços apresentada pela empresa FOUR MED
IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES, bem como com a ausência de comprovação do
envio da proposta de preço da empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS
HOSPITALARES no prazo de duas horas fixado pela SMS de Fortaleza, não sendo possível
descartar a possibilidade de que a proposta tenha sido enviada, inclusive, antes das
solicitações de cotação de preço.
Além disso, ficou evidenciado que a SMS de Fortaleza em decorrência da fixação, sem
qualquer justificativa nos autos do processo, de prazo exíguo e desproporcional de apenas
duas horas para apresentação de cotação de preço pelas empresas consultadas, restringiu a
competitividade na aquisição de testes rápidos.
Em resumo, tem-se o seguinte cenário:
a) fixação, sem justificativa no processo administrativo, de prazo exíguo e desproporcional de
duas horas para envio de cotação de preço pelos fornecedores contatados pela SMS de
Fortaleza;
b) ausência de comprovação, nos autos do processo, do envio da proposta de preço da
empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES no prazo de duas fixado pela
SMS de Fortaleza, sendo possível, inclusive, que o envio tenha se dado antes do envio dos e-
mails de solicitação de cotação de preço;

c) desconsideração, pela SMS de Fortaleza, de propostas de preço enviadas no dia 23.03.2020

pelas empresas MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES DE PRRODUTOS
HOSPITALARES LTDA e ECO DIAGNÓSTICA, com valores de R$ 124 e R$ 160, respectivamente.

Quanto à aderência do preço unitário contratado, considerando-se como referência tão

somente as ofertas de preços praticadas no Processo P118784/2020, as quais a SMS de
Fortaleza teve conhecimento no mesmo dia da contratação, restou caracterizado o
superfaturamento no valor de R$ 1,89 milhão na aquisição dos testes rápidos.
Por fim, em que pese toda a a urgência na aquisição dos testes, houve atraso na entrega dos
testes rápidos adquiridos, sem a demonstração, pela SMS de Fortaleza, da aplicação das
penalidades contratuais previstas.

32
ANEXOS
I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE
DE AUDITORIA
Por meio do Ofício GAB SEC Nº 3170/2022–SMS, de 13.07.2022, a SMS de Fortaleza
apresentou manifestação aos achados do Relatório Preliminar, contendo os esclarecimentos
abaixo transcritos, cuja forma de apresentação foi mantida conforme o expediente enviado
pela unidade.

Vale salientar que a manifestação apresentada não seguiu a estrutura do Relatório Preliminar
(separada por itens), não sendo possível identificar, com precisão, os trechos que tratam
exclusivamente de cada achado.

A SMS de Fortaleza registrou que o Relatório Preliminar “somente chegou ao conhecimento

desta Secretaria Municipal da Saúde em 13 de junho de 2022” e que “diante do exíguo prazo
concedido para análise do Relatório Preliminar 964124”, foi solicitada prorrogação de prazo,
o qual foi estendido até 13.07.2022.

Ainda que não trate especificamente sobre o teor dos achados, cumpre esclarecer que o envio
do Relatório Preliminar foi realizado, seguindo orientação da própria SMS de Fortaleza, pelo
sistema de protocolo virtual (https://spuvirtual.sepog.fortaleza.ce.gov.br/) dia 13.06.2022 às
14h48min, conforme Processo P195781/2022. Desta forma, eventual demora no efetivo
recebimento do Relatório representa questão interna, sobre a qual a CGU não tem
governança.

Em relação ao prazo para apresentação de manifestação, o ofício que encaminhou o Relatório

Preliminar para manifestação fixou em quinze dias o prazo para envio de resposta pela SMS
de Fortaleza. Dentro do referido prazo, a Secretaria solicitou dilação de prazo, sem especificar,
entretanto, a quantidade de dias, na visão da unidade, que seriam necessários para concluir a
elaboração da manifestação. Desta forma, diante da ausência de indicação do prazo, a CGU
concedeu mais quinze dias, mesmo prazo inicialmente fixado.

A Secretaria também pontuou que o Relatório da CGU foi elaborado mais de dois anos depois
da formalização do Contrato nº 167/2020-SMS, sugerindo que a ação de controle seria
intempestiva. Quanto ao tempo decorrido entre a celebração do Contrato nº 167/2020-SMS
e o trabalho da CGU, cumpre esclarecer que parte significativa da capacidade operacional da
CGU esteve dedicada às avaliações de contratações para combate à pandemia, cuja
materialidade era significativamente maior do que R$ 3.750.000, a exemplo da ação de
controle destinada a avaliar a regularidade da contratação da Organização Social de Saúde
Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina (SPDM) pela própria SMS de
Fortaleza para gestão do Hospital de Campanha do Estádio Presidente Vargas, materializada
nas Notas Técnicas publicadas nos seguintes links
https://eaud.cgu.gov.br/relatorios/download/1169827 e
https://eaud.cgu.gov.br/relatorios/download/1169824, ambas publicadas em 31.03.2022,
cujo Contrato de Gestão nº 01/2020-SMS/SPDM estimava aplicação de mais de R$ 95 milhões,
bem como da ação de controle destinada a avaliar a disponibilização de leitos para Covid-19
no âmbito do Contrato de Gestão nº 06/2020, celebrado entre a Secretaria da Saúde do Estado
do Ceará (Sesa) e o Instituto de Saúde e Gestão Hospitalar (ISGH) para gestão do Hospital
Leonardo Da Vinci, no valor de mais de R$ 82 milhões, cuja Nota Técnica encontra-se publicada
no link https://eaud.cgu.gov.br/relatorios/download/1168804, também pública desde
31.03.2022, além das inspeções físicas (rede de frios e salas de vacinação) sobre o Plano
Nacional da Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19 (PNO).

De modo complementar, a SMS de Fortaleza apresentou, especificamente em relação ao item

3 do Relatório, manifestação adicional contida no Ofício GAB SEC nº 5090/2022-SMS.

Manifestação da unidade examinada

Achados nº 1 a 9

I – DO MOMENTO DA FORMALIZAÇÃO DO CONTRATO Nº 167/2020 – SMS:

Para melhor entendermos o exato momento da contratação formalizada por esta Setorial da
Saúde, faz-se necessário evidenciarmos, a fim de evitar interpretações e/ou
análises/conclusões descuidadas e precipitadas, as reais circunstâncias e o contexto sob o qual
a contratação foi formalizada: de uma Emergência em Saúde Pública de Importância
Internacional.

Em 31 de dezembro de 2019, a Organização Mundial da Saúde (OMS) foi notificada acerca da

ocorrência de um surto de pneumonia na cidade de Wuhan, província de Hubei, na República
Popular da China. Em reunião do Comitê de Emergência, convocada pela OMS em 30 de
janeiro de 2020, foi declarada Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional
(ESPIN), diante do crescimento no número de países com casos confirmados.

Em 03 de fevereiro de 2020, o Brasil declarou Emergência de Saúde Pública de Importância

Nacional por meio da Portaria GM/MS 188 e, diante da necessidade da aquisição de materiais
e insumos para atendimento aos pacientes com COVID-19, foram instituídas normas
específicas para a realização de licitações e para sua dispensa por meio da Lei 13.979, de 06
de fevereiro de 2020. Outrossim, em virtude do aumento dos casos de contaminação e
disseminação da COVID-19 em nosso território, foi decretada Emergência em Saúde Pública
no âmbito Estadual (Decreto Estadual nº 33.509, de 13 de março de 2020, Decreto Estadual
nº 33.510, 16 de março de 2020 e Lei nº 17.194, de 27 de março de 2020) e Municipal (Decreto
nº 14.611, de 17 de março de 2020 e Lei nº 10.995, de 31 de março de 2020).

Em primeiro plano, quanto ao mérito da análise realizada pela equipe de fiscalização deste d.
Órgão de Controle Interno do Governo Federal, nos causa estranheza os apontamentos e
registros de falhas procedimentais na formalização do procedimento de dispensa de licitação,
o qual foi fundamentado na Lei Federal nº 13.979, de 06 de fevereiro de 2020, (publicada no
DOU de 07 de fevereiro de 2020), legislação essa que veio a disciplinar as medidas para
enfrentamento da Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional e que veio a
normatizar e flexibilizar os procedimentos de aquisições públicas imprescindíveis ao combate
da situação emergencial/sanitária imposta em todo o território nacional.
34
Por oportuno, o Relatório Preliminar 964124, ao determinar inadequadamente o que seria o
preço de mercado para aferir suposto “superfaturamento”, utilizou-se de contratações com
quantitativos e especificações técnicas distintas dos testes adquiridos por esta Setorial da
Saúde através do Contrato nº 167/2020 – SMS e, portanto, os preços ali referenciados são
totalmente incompatíveis e inapropriados para fins de comparação, merecendo, assim, uma
análise mais acurada quanto ao apontamento registrado, a fim de evitar danos à imagem
desta Pasta da Saúde e da imagem e honra dos servidores públicos que participaram da
instrumentalização do referido procedimento.

Ademais, insta registrarmos que o Relatório Preliminar 964124 desconsiderou que, no

momento da contratação, não havia qualquer outro normativo orientador, seja ele editado
pelo Órgão Público Federal responsável pela orientação, coordenação e apoio no
desenvolvimento das políticas públicas de saúde em âmbito nacional (Ministério da Saúde),
seja por qualquer Órgão de Controle de Contas, capazes de balizar e/ou sugerir melhorias na
condução de tais procedimentos pelos Gestores Públicos de Saúde.

Quanto às premissas acima, abordaremos cada uma delas mais adiante em nossas
considerações, não podendo esta Setorial da Saúde deixar de registrar que o Relatório
Preliminar 964124, datado de 11 de junho de 2022, ao ser confeccionado pela equipe de
fiscalização da Controladoria Geral da União após transcorridos mais de 02 (dois) anos, 02
(dois) meses e 19 (dezenove) dias da formalização do Contrato nº 167/2020 – SMS, utilizou-
se de parâmetros normativos/jurisprudenciais promulgados em tempo de normalidade (Lei
nº 8.666/63) ou promulgados após a formalização do Contrato nº 167/2020 – SMS, para
caracterizar supostas falhas procedimentais na condução do referido procedimento de
contratação e um suposto “superfaturamento”.

Nesse contexto, é imprescindível que os intérpretes do direito, por obrigação e em respeito

a quem foi chamado a tomar decisão em momento de calamidade absoluta, proceder com
análises das conformidades e adequações legais sob o contexto/manto da razoabilidade
moderada e na proporção necessária para acomodação da conduta, objetivando, não a
inviabilização do procedimento, mas a sua melhor instrução e/ou adequação para garantia da
execução de serviços públicos de saúde em condições e prazos impostos em tempos de
calamidade pública, sob pena de, não o fazendo, macular premente direito fundamental:
direito à VIDA.

Nesse sentido, sobre a natureza jurídica da pandemia da COVID-19 como desastre,

colacionamos excerto do artigo “A natureza jurídica da Covid – 19, como desastre biológico”1,
publicado em 13 de abril de 2020 por Delton Winter de Carvalho:

“Como já tivemos a oportunidade de afirmar, a formação do sentido

de desastres encontra-se numa relação semântica pendular entre: (i)
causas e (ii) consequências, de tal magnitude capazes de comprometer

1Disponível: https://www.conjur.com.br/2020-abr-13/delton-winter-natureza-juridica-covid-19-
desastrebiologico2#author

35
 a (iii) estabilidade social. Os desastres consistem, conceitualmente, em
cataclismo sistêmico de causas que, combinadas, adquirem
consequências catastróficas.

(...)omissis

Os números da Covid-19 demonstram, sem necessidade de maior

aprofundamento, que esta se enquadra como desastre, também a
partir da análise de sua intensidade, superando não apenas o número
de óbitos (a), mas o número de atingidos (b), como também, a
declaração de Estado de Emergência (d). Não bastassem todos estes
“atributos”, a presente pandemia tem um gravíssimo efeito colateral
econômico.”

Cumpre-nos esclarecer que o procedimento de dispensa de licitação que culminou com a

celebração do Contrato nº 167/2020 – SMS foi o primeiro procedimento de aquisição
fundamentado na Lei Federal nº 13.979/2020 formalizado no âmbito desta Secretaria
Municipal da Saúde, tendo sido instrumentalizado em um momento epidemiológico
altamente crítico no território local, onde a curva de transmissão e contaminação da COVID-
19 vinha em abrupta ascensão, ocasionando uma procura desenfreada pelos serviços públicos
de saúde, agravado por diversas baixas e afastamentos de profissionais de saúde vinculados a
esta Gestão Municipal e do aumento diário do número de óbitos em decorrência do
agravamento da doença.

A aquisição dos testes objeto do referido procedimento foi a ferramenta encontrada, naquele
momento, para viabilizar uma melhor gestão de pessoal, servindo como critério técnico e
epidemiologicamente seguro para determinar o momento propício para os afastamentos e
retornos dos profissionais de saúde (as)sintomáticos vinculados a esta Pasta de Governo.

A referida estratégia (aquisição de testes rápidos), inclusive, era a mais recomendada pelos
Órgãos Internacionais e pela comunidade científica naquele momento, conforme destacamos
do trecho do artigo publicado pela Fiocruz2, in verbis:

“Dessa forma, discute-se o papel dos testes registrados no atual

cenário da pandemia de COVID-19. Com a falta de vacina ou de
tratamentos eficazes, faz-se cada vez mais necessária a adoção de
outras estratégias para reduzir a transmissão do SARSCoV- 2, sendo o
isolamento de pessoas infectadas e o distanciamento social uma das
estratégias mais difundidas pelos organismos de saúde internacionais.
No entanto, a contenção epidêmica tem como principal objetivo
reduzir a transmissão da doença, diminuindo o número de pessoas
suscetíveis na população ou o número reprodutivo básico[9] que
propicie um controle da transmissão. Assim, o papel dos testes de

2Artigo disponível em
https://www.arca.fiocruz.br/bitstream/icict/44223/2/ve_Mariana_Verotti_etal_artigo.pdf

36
 detecção e de diagnóstico realizado de forma correta e em tempo
hábil para identificar os infectados pelo SARS-CoV-2 é central para
vigilância e controle da pandemia COVID-1910.

A testagem em massa da população tem sido ponto chave de

estratégias bem sucedidas de contenção da doença, como em Hong
Kong, Singapura e Coreia do Sul9. Entretanto, a escassez de testes e a
capacidade gestora do Ministério da Saúde (MS) tem dificultado a
adoção de estratégia semelhante no Brasil.

Até o dia 25 de julho de 2020, a base de dados Worldometers11

estimava a realização de 2.751.953 milhões de testes no Brasil, o que
corresponde a 1,30% da população brasileira, aproximadamente. No
ranking gerado pela base de dados citada, o Brasil ocupava a 107ª
posição no indicador de teste por mil habitantes, em um total de 215
países monitorados.” (grifo nosso)

Ademais, tal estratégia encontrava-se registrada e planejada por esta Gestão Municipal da
Saúde no Plano Municipal de Contingência para Enfrentamento da Infecção Humana pelo
novo Coronavírus SARS-CoV-2, conforme destacamos abaixo:

“4.3.1.7 Indicação para exames diagnósticos para a COVID-19

Desde 20/03/2020, quando o Ceará constatou a ocorrência de

transmissão comunitária da COVID-19, a Secretaria Municipal da
Saúde de Fortaleza atende aos critérios normatizados pelas portarias
do Ministério da Saúde e notas técnicas da Secretaria Estadual da
Saúde do Ceará para a realização de testes para o diagnóstico de
COVID-19.

A infecção pelo SARS-CoV-2 pode variar de casos assintomáticos,

manifestações clínicas leves como um simples resfriado, até quadros
de insuficiência respiratória, choque e disfunção de múltiplos órgãos,
sendo necessária atenção especial aos sinais e sintomas que indicam
piora clínica exigindo a hospitalização do paciente.

O diagnóstico pode ser feito por investigação clínico-

epidemiológica e exame físico adequado do paciente caso este
apresente sintomas característicos da COVID-19. Também é crucial
que se considere o histórico de contato próximo ou domiciliar, nos
últimos 14 dias antes do aparecimento dos sintomas, com pessoas já
confirmadas para COVID-19. Alto índice de suspeição também deve
ser adotado para casos clínicos típicos sem vínculo epidemiológico
claramente identificável. O diagnóstico laboratorial pode ser realizado
tanto por testes de biologia molecular (RT- PCR), como pelos testes
imunológicos (sorologia).

37
 Nesse momento específico do comportamento da pandemia na
cidade de Fortaleza, caracterizado pelo aumento substancial de novos
casos da doença, esforços estão sendo empreendidos para coleta
oportuna do teste de biologia molecular (RT-PCR), tanto nas UPAS,
hospitais da rede municipal e UAPS, conferindo oportunidade para o
momento da coleta do exame entre usuários do serviço público de
saúde com sinais de suspeita da COVID-19.

Os critérios de indicação de exames diagnósticos

consubstanciam-se para evitar a evolução rápida de novos casos da
doença e garantir a assistência das pessoas vulneráveis e casos graves.
Para a primeira finalidade, reforçam-se as recomendações de
distanciamento e redução da mobilidade social das pessoas,
especialmente as vulneráveis. Para a segunda finalidade necessita-se
garantir a disponibilidade de profissionais, infraestrutura hospitalar e
insumos.

Os exames laboratoriais e complementares relevantes na COVID-19

incluem1:

● Laboratoriais: Hemograma completo, gasometria arterial,

coagulograma (TP, TTPA, fibrinogênio, D-dímero), proteína C-reativa
sérica (de preferência ultra sensível); perfil metabólico completo (AST
(TGO), ALT (TGP), Gama-GT, creatinina, ureia, albumina), glicemia,
ferritina, desidrogenase lática, biomarcadores cardíacos (troponina,
CK-MB, Pró-BNP), 25 OH-Vitamina D, íons (Na/K/Ca/Mg),
hemoculturas e culturas de escarro, RT-PCR para SARS-CoV-2,
sorologia ELISA IgM IgG para SARS-Cov-2, teste molecular rápido para
coronavírus.

● Complementares: Oximetria de pulso, eletrocardiograma e

tomografia computadorizada de tórax.

Define-se, portanto:

SG - Síndrome gripal: pelo menos 1(um) dos seguintes sinais e

sintomas: tosse, dor de garganta ou coriza; seguido ou não de um dos
seguintes sinais e sintomas: sensação febril, febre, calafrios, tremores,
mialgia, cefaleia, distúrbios olfativos ou do paladar (anosmia ou
ageusia), distúrbios gastrointestinais (náusea, vômito ou diarreia)3.

3 Disponível em: https://portalarquivos.saude.gov.br/images/pdf/2020/June/18/Covid19-Orientac--o--

esManejoPacientes.pdf As versões do Plano Municipal de Contingência para Enfrentamento da Infecção Humana
pelo novo Coronavírus SARS-CoV-2 eram atualizadas constantemente durante a grave crise sanitária da Covid-
19, sendo disponibilizada no link supracitado sua versão mais atualizada.

38
 SRAG - Síndrome Respiratória Aguda Grave (SRAG)1: Indivíduo com SG
que apresenta, pelo menos, 1 (um) do seguintes sinais e/ou sintomas:
falta de ar (dispneia, desconforto respiratório); ou sensação de
pressão persistente no peito (tórax); ou saturação de O2 menos que
95% em ar ambiente (medida em oxímetro de pulso; ou coloração
azulada da face (lábios ou rosto).” (grifo nosso).

Os apontamentos registrados no Relatório Preliminar 964124, quanto à suposta

desnecessidade de celeridade na aquisição dos testes rápidos por parte desta Setorial da
Saúde, por entender o(s) analista(s) técnico(s) deste d. Órgão de Controle Interno do Governo
Federal que a curva epidemiológica não se encontrava em seu pico naquele momento,
somente vem a demonstrar com robustez o desconhecimento sanitário e epidemiológico e o
injustificado desmerecimento de todos os esforços que foram despendidos por parte das
Gestões de Saúde em todo o território nacional para garantir a eficácia do direito à saúde da
coletividade. Desafios esses que foram potencializados frente às dificuldades encontradas
quanto à disponibilidade de insumos e equipamentos de saúde em quantitativos necessários
no mercado local e internacional para o efetivo enfrentamento da pandemia da Covid-19.

Há de se destacar que, no momento da instrumentalização do procedimento de aquisição,

a Secretaria Municipal da Saúde somente tinha à sua disposição uma legislação
recentemente editada (Lei Federal nº 13.979/2020), a qual havia sido promulgada com o
objetivo de disciplinar e flexibilizar os prazos e demais condicionantes dos procedimentos
de aquisições públicas, em razão do devido reconhecimento por parte do Poder Legislativo
da situação emergencial de saúde pública de importância internacional.

Quanto a esse ponto, entendemos como necessário apresentar um destaque imprescindível

para a escorreita compreensão da incompatibilidade de utilização do Acórdão nº 1335/2020
– Plenário e demais jurisprudências utilizadas para fundamentação das análises e conclusões
registradas em vosso Relatório.

Com efeito, o Acórdão nº 1335/2020 – Plenário, ao contrário do que conclui o referido

Relatório, vem a corroborar e reconhecer as dificuldades enfrentadas por todos os entes
públicos nas aquisições relacionadas à Pandemia da COVID-19.

Cumpre ressaltar que o referido decisum foi exarado em 27 de maio de 2020, ou seja, dois
meses após a formalização e contratação sub examine, tendo o Tribunal de Contas da União
- TCU apontado/registrado falhas em processos de aquisições realizados pelo próprio
Ministério da Saúde (Órgão Federal responsável pela orientação, coordenação e apoio no
desenvolvimento das políticas públicas de saúde em âmbito nacional, nos termos da Lei nº
8.080/90) e recomendado, naquela oportunidade, àquele Ente Federal o seguinte, in verbis:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em

sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator em:

39
 9.1. determinar ao Ministério da Saúde que:

9.1.1. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992,

disponibilize à equipe do acompanhamento, de maneira completa e
tempestiva, as informações referentes aos processos de contratação
relacionados ao enfrentamento da crise do novo coronavírus;

9.1.2. com fundamento no art. 4º - E, § 1º, da Lei 13.979/2020, instrua

os processos de contratação relacionados ao enfrentamento da crise
do novo coronavírus com a devida motivação dos atos por meio da
inclusão nos autos, no mínimo, de justificativas específicas da
necessidade da contratação, da quantidade dos bens ou serviços a
serem contratados com as respectivas memórias de cálculo e com a
destinação do objeto contratado;

9.2. recomendar ao Ministério da Saúde, com fundamento no art. 250,

inciso III, do Regimento Interno do TCU que, em relação aos recursos
repassados aos estados, Distrito Federal e municípios para o
enfrentamento da crise do novo coronavírus:

9.2.1. adote critérios técnicos para disponibilizar recursos aos entes

subnacionais, considerando, por exemplo, a incidência per capita da
doença, as estimativas de sua propagação, a taxa de ocupação de
leitos e a estrutura dos serviços de saúde existentes;

9.2.2. elabore orientações acerca da utilização dos recursos

repassados aos entes subnacionais, considerando a situação
epidemiológica vivenciada por cada qual, em especial aqueles que
apresentem pouca ou nenhuma incidência da doença;

9.3. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e

voto que o fundamentam, ao Ministério da Saúde; e

9.4. restituir os autos à SecexSaúde para continuidade da fiscalização.

Ora, se o próprio Ministério da Saúde, Órgão Federal responsável por orientar e normatizar
as ações e serviços no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS, nos termos da Lei Federal
nº 8.080/90, enfrentou dificuldades na instrumentalização dos processos de dispensa de
licitação fundamentados na Lei Federal nº 13.979/2020, conforme registros contidos no
acórdão supracitado, o que dizer dos esforços despendidos por uma Secretaria Municipal de
Saúde responsável por uma região onde se encontrava, naquele momento, um dos maiores
índices de transmissão da COVID-19?

O Acórdão nº 1335/2020 – Plenário do Tribunal de Contas da União – TCU, utilizado como

fundamento no Relatório Preliminar 964124, longe de sustentar supostas máculas de
ilegalidade e/ou “superfaturamento” no procedimento de aquisição de testes rápidos
realizado por esta Setorial da Saúde, veio corroborar e ressaltar as dificuldades e os desafios

40
enfrentados por todos os Gestores de Saúde, seja em âmbito Federal, Estadual ou
Municipal, durante aquele período da Pandemia de SARS-CoV-2.

A Pandemia da COVID-19 impôs desafios para além de qualquer outro já enfrentado por
Gestores Públicos ou Privados de Saúde, onde o aumento da disseminação e transmissão da
SARS-CoV-2 comprometia o funcionamento de órgãos públicos e privados, além de
empresas e distribuidoras de insumos de saúde, ocasionando um cenário demasiadamente
dificultoso na busca de fornecedores de insumos e equipamentos imprescindíveis ao
funcionamento dos estabelecimentos de saúde.

Além disso, insta registrar que as eventuais falhas cometidas pelo Ministério da Saúde na
instrumentalização de seus procedimentos de dispensa de licitação, fundamentados na Lei
nº 13.979/2020, até o dia da emissão do Acórdão acima – ou seja, até 27 de maio de 2020 -
sequer foram objeto de repressão/condenação pelo Tribunal de Contas da União - TCU, visto
que o mesmo, naquele julgado, se limitou a emitir recomendação de melhorias na instrução
de seus processos de aquisições ao Ministério da Saúde.

Reprise-se que, no momento da instrumentalização do procedimento de aquisição dos testes

rápidos por esta Pasta de Governo (23/03/2020), não havia qualquer orientação emitida pelo
Tribunal de Contas da União - TCU quanto à interpretação da Lei nº 13.979/2020, a exemplo
do Acórdão nº 1335/2020 – Plenário, o qual foi exarado na Sessão de 27/05/2020 e utilizado
em vosso Relatório Preliminar às fls. 14 para aferir máculas no referido procedimento; nem
tampouco havia sido proferido o Acórdão nº 729/2021 – Plenário (TC Nº 033.120/2020-0), o
qual somente foi lavrado na Sessão ocorrida em 31/03/2021, através da Ata nº 10/2021 –
Plenário.

Havia, naquele momento, tão somente o recente normativo editado pelo Governo Federal
(Lei nº 13.979/2020) e a Recomendação Administrativa nº 003/2020, exarada pela 137ª
Promotoria de Justiça de Fortaleza – Defesa da Saúde Pública do Ministério Público Estadual,
a qual determinava a esta Gestão da Saúde, diante do cenário epidemiológico vivenciado em
nosso território, que fossem adotadas “as providências necessárias para garantir o direito à
saúde e o atendimento da população do Estado do Ceará com aquisição/requisição de todos
os bens e serviços necessários a atender a demanda da pandemia do Corona Vírus, inclusive
de insumos, equipamentos e outros bens serviços de pessoas físicas e jurídicas, nos termos
do art. 15, XIII da Lei 8.080 e art. 3º, VII da Lei Nº 13.979”, conforme documento em anexo.

Nessa esteira, os apontamentos registrados no Relatório Preliminar 964124, exarado pelo

Órgão de Controle interno do Governo Federal, vão de encontro com os ditames da Lei de
Introdução às Normas de Direito Brasileiro – LINDB, em especial quanto ao preconizado no
art. 22 do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942, in verbis:

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão

considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as
exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos
direitos dos administrados.

41
 § 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão
consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto,
limitado ou condicionado a ação do agente.

§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a

gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a
administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e
os antecedentes do agente.

§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na

dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao
mesmo fato.

Nesse contexto de emergência em saúde internacional, conforme salienta Jacoby Fernandes

(et. al.)4 há de ser ponderado pelos intérpretes do direito as condições e preceitos delimitados
pelo Direito Provisório (“Direito Novo”), devidamente estabelecido pelo Legislador Nacional,
como um exercício do razoável amadurecimento das instituições em momentos de exceção à
normalidade, conforme abaixo destacamos, in verbis:

“O intérprete não pode cometer o erro de interpretar o “Direito

Novo” com apegos incondicionais ao “Direito Velho”, sob pena não
apenas de prejudicar a evolução de pensamento sobre a matéria,
como também de desvirtuar a evolução pretendida pelas novas
regras aprovadas pelo Parlamento, arvorando-se a condição que não
detém.

(...) omissis

Outrossim, ao aluir a “dificuldades reais”, o legislador certamente

envolveu toda sorte de contingências, dificuldades, carências
materiais e pessoais, deficiências estruturais, financeiras, opressão
temporal decorrente da necessidade de medidas urgentes, pressão
social, riscos envolvidos, racionalidade limitada, além de outras
circunstâncias existentes, que afetam o tomador de decisão,
notadamente em momentos de crise.” (grifo nosso).

4 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby; FERNANDES, Murilo Jacoby; TEIXEIRA, Paulo Roberto; TORRES, Ronny Charles

L. Direito provisório e a emergência do Coronavírus: ESPIN – COVID-19: critérios e fundamentos: Direito

Administrativo, Financeiro (Responsabilidade Fiscal), Trabalhista e Tributário: um mundo diferente após a COVID-
19. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 28 e 29.

42
A compreensão desta situação excepcional e imprevisível foi, inclusive, objeto de
manifestação do STF, quando do julgamento da ADI 6357-DF Rel. Min. Alexandre de Moraes,
no qual destacamos o seguinte trecho do Acórdão do Relator:

“O surgimento da pandemia de COVID-19 representa uma condição

superveniente absolutamente imprevisível e de consequências
gravíssimas, que, afetará, drasticamente, a execução orçamentária
anteriormente planejada, exigindo atuação urgente, duradoura e
coordenada de todas as autoridades federais, estaduais e municipais
em defesa da vida, da saúde e da própria subsistência econômica de
grande parcela da sociedade brasileira, tornando, por óbvio, logica e
juridicamente impossível o cumprimento de determinados requisitos
legais compatíveis com momentos de normalidade”. (grifo nosso).

Referido destaque é de suma importância para referenciar qualquer conduta praticada pelas
Autoridades Administrativas à época, evitando-se que análises e interpretações retiradas de
tal contexto venham a macular, de forma indevida, a imagem deste Órgão Público e dos
servidores e profissionais que foram chamados a atuar e proporcionar condições para a
continuidade das ações e serviços de saúde ofertados a toda população desta Municipalidade,
em momento de extrema calamidade e desastre sanitário, pondo em risco suas próprias vidas
e de seus familiares.

II – DAS CONDIÇÕES GERAIS DA CONTRATAÇÃO:

A situação sanitária acima explanada exigiu, à época, desta Gestão Pública Municipal da Saúde
agilidade na contratação dos testes rápidos objeto do procedimento de aquisição ora
analisado pelos analistas deste d. Órgão de Controle.

A análise do prazo eleito por esta Setorial da Saúde para a entrega das propostas de preços
não pode ser realizada de forma desconectada das reais condições impostas pelo mercado e
do cenário catastrófico que se apresentava à época.

A situação calamitosa vivenciada à época da contratação e as preocupações e os riscos

advindos com o aumento exponencial da disseminação e contaminação do coronavírus, assim
como dos óbitos decorrentes da covid-19, já haviam sido objeto de
reconhecimento/manifestação do Ministério Público Estadual – MPCE, o qual emitiu, em 18
de março de 2020, a Recomendação Administrativa nº 0003/2020/137ªPmJFOR aos
Secretários de Saúde do Estado do Ceará e do Município de Fortaleza, objetivando que os
mesmos adotassem todas as medidas necessárias para garantir o direito à saúde e o
atendimento da população do Estado do Ceará, conforme documento em anexo.

Destaque-se que a eleição de prazo de entrega de propostas de preços de itens de saúde que
não demandem maiores complexidades para a sua elaboração não podem ser refutadas em
análises a posteriori sem se levar em consideração a real situação vivenciada pelo Gestor
Público de Saúde quando do momento da tomada de decisão. Há de se considerar que,
naquele momento da pandemia, os números de óbitos cresciam exponencialmente, gerando

43
um cenário de aflição e medo aos cidadãos e, inclusive, aos próprios profissionais de saúde,
os quais diuturnamente colocavam em risco suas vidas e a de seus familiares.

Quando horas significam vidas perdidas, e esta era a situação vivenciada no momento da
instrumentalização do procedimento em análise, a eleição de prazos usuais, utilizados em
períodos de normalidade, para a apresentação de propostas de preços que não demandavam
maiores complexidades poderia significar descaso da Autoridade Sanitária, responsável pela
garantia do direito à saúde. As janelas de oportunidades que o mercado impunha à época aos
gestores públicos da saúde eram contingenciadas pelas notícias de aumento de óbitos a cada
instante em nosso território. A aquisição de bens e insumos de saúde para o enfrentamento
da COVID-19 por parte da Gestão Municipal da Saúde era, à época, um imperativo, conforme
destacado na Recomendação Administrativa nº 0003/2020/137ªPmJFOR em anexo.

Nesse sentido, destacamos os ensinamentos de Jacoby Fernandes (et. al.)5:

“Um alerta é necessário: de nada adianta instituir novas normas, se o

intérprete continuar a seguir os critérios e fundamentos das normas
preexistentes e, ainda, cometer o erro de servir-se de jurisprudência
de períodos de normalidade para decidir a regularidade ou
irregularidade de um ato, praticado durante o estado de calamidade
ou período de emergência.”

Durante a pandemia, houve a instituição de Grupos de Trabalho e Comissões Técnicas, no

âmbito desta Secretaria Municipal da Saúde, que se reuniam diuturnamente para aprimorar
o planejamento do enfrentamento da crise sanitária, a melhoria de fluxos de processos, a
divisão de funções e competências, objetivando garantir maior eficiência e celeridade no
atingimento do múnus público inerente a esta Gestão Municipal da Saúde; o que não significa
que tais setores aguardavam, de forma inerte, em seus locais de trabalho a chegada do
processo para executar suas funções.

Nesse contexto, as definições gerais das contratações necessárias para o enfrentamento da

COVID-19 em nosso território eram discutidas e definidas pelo conjunto dos técnicos e
profissionais que integravam os respectivos Grupos de Trabalho e Comissões, a exemplo da
eleição do prazo de 02 (duas) horas para a apresentação das propostas objeto do Processo
Administrativo nº P118784/2020.

Ademais, salientamos que, no momento em que a ANVISA editou as Resoluções nº 776/2020

e nº 777/2020, os técnicos e profissionais de saúde que compunham os Grupos de Trabalho e
Comissões se debruçaram sobre as especificações e condições técnicas dos testes de detecção
de COVID-19 aprovados/autorizados à época para comercialização no território nacional, a
exemplo das análises que foram demonstradas nas Considerações Técnicas em anexo.
Conforme se depreende do mencionado documento, o teste de detecção de COVID-19 da
marca MEDTESTE havia sido considerado, naquele momento, o que melhor atendia às

5 FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby; FERNANDES, Murilo Jacoby; TEIXEIRA, Paulo Roberto; TORRES, Ronny Charles L., op.
cit. p. 22 e 27
44
especificações e condições exigidas para o enfrentamento da crise sanitária vivenciada em
nosso território.

Nesse cenário, quando os técnicos e profissionais do setor de cotação desta Setorial da Saúde,
que integravam os Grupos de Trabalho e Comissões criadas para o enfrentamento da
pandemia da COVID-19 em nosso território, procederam com os encaminhamentos das
solicitações de propostas aos potenciais fornecedores, os mesmos podem ter se equivocado,
em razão da urgência, ao encaminhar documento diverso do Projeto Básico (fls. 04/07 do
P118784/2020):

Não obstante, o suposto equívoco não ocasionou prejuízos na instrumentalização do Processo

Administrativo nº P118784/2020, visto que o local de entrega dos insumos e produtos de
saúde junto a esta Pasta de Governo era de conhecimento de todos os fornecedores
(Endereço do Galpão da Coordenadoria de Assistência Farmacêutica – COAF), e eventuais

45
dúvidas poderiam ter sido sanadas, à época, por meio de contato telefônico mencionado no
próprio corpo do e-mail encaminhado a todos os potenciais fornecedores.

Outrossim, conforme se demonstra da instrução do procedimento de aquisição em análise, a

proposta de preços da Empresa Contratada foi apresentada dentro dos critérios e condições
estabelecidas no Processo Administrativo nº P118784/2020, visto que as propostas
encaminhadas fora de tais condições e prazos foram desconsideradas pela equipe de compras
desta Setorial da Saúde para fins de contratação, conforme mencionado no próprio Relatório
Preliminar 964124 pelos analistas deste d. Órgão de Controle Interno do Governo Federal.

Ademais, não se evidencia do Relatório Preliminar 964124 que a apresentação da proposta

contratada se deu fora de tais condições, demonstrando, assim, que o possível equívoco não
maculou a instrumentalização do procedimento, nem a eleição da contratação, tendo em vista
que a proposta contratada foi a única encaminhada nos prazos e condições estabelecidos no
Processo Administrativo nº P118784/2020, conforme registros dos próprios autos e do
Relatório Preliminar 964124.

Portanto, diferentemente do que apontou o Relatório Preliminar 964124, o procedimento de

dispensa de licitação instrumentalizado no Processo Administrativo nº P118784/2020 conteve
todos os registros e a motivação dos atos, as justificativas específicas da necessidade da
contratação, o local de entrega, o prazo de fornecimento e a quantidade dos bens a serem
contratados (conforme Termo de Referência), assim como fora registrado todos os atos de
acompanhamento e execução do Contrato nº 167/2020 – SMS, não se demonstrando por
razoável exigir que se procedesse com mais detalhes/informações na instrumentalização do
referido procedimento de aquisição por parte da Gestão Municipal da Saúde à época.

Ademais, a Gestão Municipal da Saúde se desincumbiu, a fim de garantir maior eficiência e

segurança nos procedimentos de aquisições realizados durante o período da pandemia da
COVID-19, de se utilizar das expertises de cada setor técnico administrativo envolvido nos
procedimentos de aquisição, em plena observância ao princípio da segregação de funções.

Nesse sentido, a instrumentalização do procedimento de aquisição de testes rápidos objeto

da presente análise (P118784/2020) atendeu a todos os requisitos legais impostos pela Lei
Federal nº 13.979/2020, pelo Decreto Municipal nº 14.611, de 17 de março de 2020, pelo
Acórdão nº 1.335/2020 – Plenário e a ADI 6357-DF do STF, conforme documento acostado
às fls. 86/203, o qual veio a consolidar todas as informações e documentos que
demonstraram o efetivo atingimento ao interesse público pretendido com a referida
contratação.

III - DA CESTA DE PREÇOS ELABORADA NO RELATÓRIO PREMILIMAR 964124 E DAS

PESQUISAS DE PREÇOS REALIZADAS POR ESTA SETORIAL DA SAÚDE:

Outro ponto que entendemos pertinente salientar diz respeito à utilização em vosso Relatório
Preliminar 964124 de preços e contratações realizadas por outros municípios do Estado do
Ceará objetivando caracterizar suposto “superfaturamento” na contratação realizada por esta
Pasta da Saúde.

46
Nesse sentido, destacamos a cesta de preço registrado no Relatório Preliminar 964124:

Nesse quesito, insta registrar que o Setor de Compras desta Setorial da Saúde realizava
constante e diário contato com todos os fornecedores de insumos de saúde objetivando
compreender e obter informações precisas e reais da disponibilidade de insumos e
equipamentos que viriam a ser demandados à contratação durante o período de pandemia.
Tal conduta visava compreender o mercado local e verificar as reais dificuldades e
disponibilidade de tais insumos a fim de garantir um planejamento mais eficaz.

Ademais, ao longo da pandemia, novos insumos de saúde passaram a ser fabricados e

começaram a ser comercializados no mercado local e internacional, a exemplo do objeto do
procedimento de aquisição sob análise: testes rápidos para detecção de COVID-19, os quais
passaram a ser fabricados/comercializados a partir da demanda e procura por tais serviços
e, portanto, não havendo qualquer referencial de preço que apontasse ao Gestor Público da
Saúde, naquele momento, os parâmetros de preços de mercado.

Como se pode depreender dos preços apresentados no Quadro 4 de vosso Relatório

Preliminar 964124, conforme acima destacado, as contratações formalizadas pelos citados
Entes Públicos foram publicadas em abril de 2020 e, portanto, após a formalização e
publicação da contratação realizada por esta Setorial da Saúde para a aquisição dos testes
rápidos objeto do Contrato nº 167/2020-SMS, a qual se deu em 23 de março de 2020.

Nesse contexto, a cesta de preços elaborada pelo(s) analista(s) técnico(s) deste Órgão de
Controle Interno Federal não poderiam nortear ou servir de parâmetro referencial de preços
do insumo adquirido por essa Gestão Municipal da Saúde à época (P118784/2020).

Para a contratação em questão, diante da situação de baixa oferta e ampla procura por
insumos desta natureza e, principalmente, diante da necessidade da imediata aquisição dos
itens pela Administração Pública Municipal para promover o direito à saúde e a segurança

47
necessária aos profissionais da saúde e a manutenção dos serviços no âmbito do SUS desta
Municipalidade não havia outra opção que melhor atendesse ao interesse público à época.

Sobre a cotação realizada no processo de aquisição (P118784/2020), com fundamento e sob

as diretrizes da Lei Federal nº 13.979/2020, o setor de compras desta Setorial da Saúde entrou
em contato, via telefone, com diversos fornecedores já credenciados junto a esta Setorial da
Saúde, os quais de pronto ou informavam a indisponibilidade de tal item para o efetivo
fornecimento ou que não comercializavam o referido insumo.

A despeito de essa informação não restar registrada nos autos do Processo P118784/2020, a
mesma não pode ser concluída como uma falha no processo de pesquisa de preços realizado
à época pela Gestão Municipal da Saúde. A ausência de tais registros justificasse por entender
aquele setor de compras que tal informação não resultaria em serventia para a
consultas/buscas ativas que foram realizadas em momentos pretéritos para formalização do
procedimento de contratação.

Nesse sentido, a ausência de registro de tais contatos na instrumentalização do procedimento

de aquisição objeto da presente análise longe de macular tal procedimento, apenas
demonstra que o mesmo foi instrumentalizado em tempo e condições que não se propiciava
maiores delongas, objetivando a imediata aquisição de bens e insumos essenciais ao
enfrentamento do desastre sanitário que somente aumentava ao passar das horas em nossa
Municipalidade.

Há de se destacar que, durante a pandemia, o Setor de Compras desta Setorial da Saúde

mantinha contatos diários com os fornecedores e indústrias de equipamentos e insumos de
saúde no mercado local, os quais muitas vezes ao informar não dispor de determinado insumo
de saúde, passava indicações de outros fornecedores e/ou fabricantes que poderiam possuir
tais produtos, demonstrando-se, assim, todo o intuito colaborativo do mercado local na
tentativa de evitar mais catástrofes e mortes em nossa região. Não significa que tais tratativas
sejam perniciosas e/ou absurdas, mas o retrato da realidade de todo e qualquer setor de
compras de uma Gestão de Saúde em momentos de tamanha peculiaridade e instabilidade do
mercado.

Não obstante, insta destacar que constam nos registros dos autos do Processo
Administrativo nº P118784/2020 pesquisas realizadas à época no Banco de Preços6 e no
Banco de Preços em Saúde – BPS7, com a descrição CATMAT “teste Coronavírus IGG/IGM”,

6
Ferramenta desenvolvida para auxiliar em todas as fases da contratação pública: preparação, licitação e
execução do contrato, conforme informações disponíveis em:
https://www.bancodeprecos.com.br/Account/LogIn?ReturnUrl=%2f.

7
O Banco de Preços em Saúde - BPS é um sistema desenvolvido pelo Ministério da Saúde - MS e se destina ao
registro e à consulta de informações de compras de medicamentos e produtos para a saúde realizadas por
instituições públicas e privadas. Informação obtida em: https://www.gov.br/saude/pt-br/acesso-a-
informacao/banco-de-precos.

48
realizada em uma janela de período de 24/03/2019 a 23/03/2020, cujo resultado obtido fora
“nenhum registro encontrado”, conforme documentos de fls. 18 e 19.

Todavia, tais registros de buscas em ferramentas eletrônicas especializadas não foram

registrados no Relatório Preliminar 964124 apresentado por este Órgão de Controle Interno
do Governo Federal, destaque este que merece ser registrado em vosso relatório a fim de
evitar interpretações e/ou conclusões precipitadas.

Ademais, foram encaminhadas solicitações de cotação de preços para um rol de 06 (seis)

fornecedores, dentre os quais os fabricantes de testes rápidos de COVID-19 até então
autorizados à comercialização pela ANVISA à época (dia 23/03/2020), inclusive os indicados
no Quadro 3 do Relatório Preliminar 964124, tendo sido obtido retorno de um único
fornecedor dentro dos prazos consignados para o recebimento de tais propostas, o da FOUR
MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS MÉDICOS HOSPITALARES EIRELI, que apresentou proposta
referenciando estoque em quantidade suficiente e condições que atendiam às necessidades
da demanda emergencial da Administração Pública.

O fato de o setor de compras ter continuado a manter contato com os potenciais fornecedores
de insumos de saúde depois de findo o prazo consignado para a apresentação de propostas
não significa que o mesmo foi descuidado ou desconsiderou a proposta mais vantajosa à
Administração Pública Municipal. No momento em que as empresas apresentaram uma
suposta proposta mais favorável à Gestão Municipal o Contrato nº 167/2020 – SMS já havia
sido formalizado com a empresa deflagrada como vencedora nas condições e prazos
determinados naquele procedimento de aquisição (P118784/2020).

Diante da escassez de bens e insumos de saúde no mercado local e internacional não se

poderia exigir que um Setor de Compras de uma Secretaria de Saúde deixasse de receber
propostas de insumos que poderiam ser necessários para o enfrentamento da Pandemia, visto
que tais itens poderiam ser demandados em contratações futuras e/ou até mesmo considerá-
los em um possível não fornecimento integral dos testes adquiridos com a Empresa
Contratada (FOUR MED), tendo em visto que na época da contratação não era possível
mensurar o tempo em que a transmissibilidade e a contaminação da SARS-CoV-2 iria se
alastrar em nosso território.

A cautela reinava em tempos de anormalidade e calamidade sanitária. Nenhuma Gestão

Pública de Saúde à época poderia se furtar de considerar (e assegurar) futuros e potenciais
fornecedores de equipamentos e insumos de saúde diante da instabilidade do mercado
nacional e internacional.

As análises realizadas no Relatório Preliminar 964124 deixaram de considerar o que

certamente seria exigido da Administração da Saúde caso não adquirisse os itens: a presteza
no pronto atendimento das demandas de saúde. Ademais, deixou de ser considerado nas
análises realizadas no Relatório Preliminar 964124 que o próprio Normativo Federal havia
considerado tais situações excepcionais no §3º do Art. 4º-E da Lei Federal nº 13.979/2020, in
verbis:

49
 “Art. 4º-E Nas contratações para aquisição de bens, serviços e
insumos necessários ao enfrentamento da emergência que trata esta
Lei, será admitida a apresentação de termo de referência simplificado
ou de projeto básico simplificado.

(...) omissis

VI - estimativas dos preços obtidos por meio de, no mínimo, um dos

seguintes parâmetros:

a) Portal de Compras do Governo Federal;

b) pesquisa publicada em mídia especializada;

c) sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo;

d) contratações similares de outros entes públicos; ou

e) pesquisa realizada com os potenciais fornecedores; e

(...) omissis

§ 3º Os preços obtidos a partir da estimativa de que trata o inciso VI

do caput não impedem a contratação pelo Poder Público por valores
superiores decorrentes de oscilações ocasionadas pela variação de
preços, hipótese em que deverá haver justificativa nos autos.”

Portanto, as exigências contidas na Lei Federal nº 13.979/2020 foram totalmente atendidas

na instrumentalização do procedimento em análise, tendo em vista que a estimativa de
preços consolidada à época, para além da pesquisa junto a potenciais fornecedores, foi
realizada em consultas a portais de compras, inclusive o do Governo Federal (BPS),
diferentemente do que consta registrado no Relatório Preliminar 964124, o qual, nesse
quesito, entendemos que o mesmo merece aprimoramento e correção, a fim de evitar
conclusões que venham a macular a imagem deste Órgão Público Municipal, assim como a
imagem e honra de seus servidores.

No que tange à razoabilidade do preço proposto/cobrado pela empresa contratada, no

contexto do tempo que se mostrava hábil ao atendimento da necessidade do interesse
público para a tomada de decisão e a execução de medidas urgentes para o enfrentamento
da Pandemia, mostra-se importante referenciar que a empresa praticou o mesmo preço ao
contratar com o Hospital Naval de Brasília, conforme se depreende da Nota de Empenho nº
2020NE000452, datada de 20 de março de 2020 (em anexo). Tal fato demonstra que o
contrato firmado com a Secretaria Municipal da Saúde de Fortaleza foi praticado em
condições econômicas idênticas com a adotada pela empresa FOUR MED junto a outros entes
públicos igualmente idôneos, conforme abaixo registramos:

50
Frise-se, por oportuno, que o Relatório Preliminar 964124, ao determinar inadequadamente
o que seria o “preço de mercado” para aferir e julgar a aquisição como prática irregular, não
se desincumbiu de analisar as circunstâncias com o devido cuidado e cautela, em respeito ao
momento de tamanha gravidade, de tantas dificuldades enfrentadas pelos gestores no
momento da tomada de decisões e da situação de um mercado que oscilava diuturnamente
os preços e as condições de fornecimento dos itens de saúde comercializados naquele
momento, desconsiderando, inclusive, que o item outrora contratado tinha sido
recentemente autorizado sua comercialização no território Nacional por parte da ANVISA.

Nesse quesito, entendemos por pertinente ressaltar que, sem fundamento fático real, o
Relatório Preliminar 964124 utilizou-se de preços escolhidos à sua conveniência e interesse e
que, certamente, não reflete a realidade inédita do mercado praticado durante o período da
formalização do Contrato nº 167/2020 – SMS.

Nesse sentido, não podemos deixar de registrar que a comparação de preços de itens/insumos
de saúde com especificações técnicas distintas pode resultar em conclusões precipitadas e
distorções de análises que podem vir a macular a imagem desse Órgão Público e dos
servidores e técnicos que participaram do procedimento de contratação objeto de vossa
análise.

51
Ademais, a cesta de preços apresentada no Quadro 4 do Relatório Preliminar 964124 deixou
de considerar preços igualmente praticados por diversos outros órgãos públicos das mais
variadas unidades da federação, não podendo espelhar um retrato fidedigno de um preço
referencial de mercado, merecendo, assim, melhorias em sua confecção/análise.

A título exemplificativo, em consulta realizada, a posteriori, ao PAINEL DE PREÇOS

(https://paineldeprecos.planejamento.gov.br/analisemateriais), sítio eletrônico do Ministério
da Economia que disponibiliza dados e informações de compras públicas homologadas no
sistema de compras do Governo Federal, para o descritivo: “REAGENTE PARA DIAGNÓSTICO
CLÍNICO 7, TIPO: CONJUNTO COMPLETO, TIPO DE ANÁLISE: QUALITATIVO ANTI CORONAVÍRUS
COVID-19 IGG E IGM, APRESENTAÇÃO: TESTE”, constatamos grande oscilação de preço de
mercado (agravadas com a pandemia) para aquisição de produtos ligados à área de saúde,
entre eles o Teste Rápido da COVID-19.

Na especificação acima indicada, fica evidenciado o valor médio de mercado de R$ 345,97

(trezentos e quarenta e cinco reais e noventa e sete centavos), valor este superior àquele pago
por esta Pasta de Governo na contratação sob análise, conforme registramos abaixo:

Detalhando o resultado da pesquisa realizada a posteriori no Painel de Preços, identificamos,

pelo menos, mais dois preços de aquisições realizadas por Órgãos Públicos Federais
compatíveis com aquele praticado pela SMS no Contrato nº 167/2020-SMS:

52
Portanto, conforme acima registrado, evidencia-se que o preço registrado pela empresa
contratada por esta Setorial da Saúde não esteve distante dos praticados pelo mercado
nacional no momento da formalização do Contrato nº 167/2020 – SMS, razão pela qual a cesta
de preços utilizada no Relatório Preliminar 964124 (Quadro 4) não caracteriza o real preço de
mercado do item adquirido por esta Setorial da Saúde, merecendo a referida análise ser mais
bem aprofundada, a fim de evitar conclusões precipitadas que venham a macular a imagem
deste Órgão Público e dos servidores e profissionais que participaram da instrumentalização
do procedimento objeto de análise.

Para demonstrarmos que os preços referenciados no Quadro 4 do Relatório Preliminar 964124

não podem ser utilizados em comparação com o preço contratado por esta Setorial da Saúde,
destacamos, em apontamento, a utilização do preço de aquisição dos testes formalizada pelo
Governo do Estado do Ceará.

Sobre a aquisição acima mencionada, merece destaque que o valor unitário de cada teste
registrado em vosso Relatório apresenta o valor de R$ 48,65 (quarenta e oito reais e sessenta
e cinco centavos) por teste. Ocorre que, na composição do referido valor, deixou de ser
considerado pelo técnico/analista que elaborou o Relatório Preliminar 964124 que os valores
registrados no contrato celebrado pela SESA estabeleciam um preço de US$ 9,04 (nove
dólares e quatro centavos) mais (+) o custo do frete e desembaraços alfandegários para a
disponibilidade de tais testes no local de utilização dos mesmos (Estado do Ceará). Isso porque
o contrato celebrado pela SESA foi firmado com cláusula de frete FOB (Free On Board),
conforme identificamos na Cláusula Quinta do referido instrumento contratual, ou seja, com
entrega dos produtos no aeroporto de Beijing, na China. Portanto, para que o Estado do
Ceará (SESA) pudesse usufruir dos testes adquiridos através do Contrato destacado no Quadro
4 do Relatório Preliminar 964124, o mencionado Ente Público Estadual deveria arcar com os
custos de transporte e desembaraços alfandegários.

Sendo assim, para a condução de uma leal e justa análise de comparativos de preços de
mercado pretendida com vossa análise, necessário seria computar no Quadro 4 do Relatório
Preliminar 964124 o valor do frete do país de origem dos testes que foram adquiridos pelo
Governo do Estado do Ceará e os custos de desembaraço necessários ao seu desembarque

53
no Estado do Ceará. É certo que, considerando tais condições contratuais, o valor unitário de
cada teste diferenciar-se-ia do que foi apresentado no comparativo registrado no Relatório
Preliminar 964124.

Ademais, para além da adequabilidade do preço registrado na cesta de preços do Quadro 4

registrado no Relatório Preliminar 964124, outro destaque de fundamental importância nesse
comparativo seria observar as especificações técnicas inerentes aos testes rápidos elencados
em vosso relatório.

A cesta de preços registrada pelo analista deste Órgão de Controle Interno do Governo Federal
também não considerou as especificações técnicas dos itens colocados em comparação.
Nesse sentido, registramos que não nos foi oportunizado, nem apresentado por este Órgão
de Controle Interno do Governo Federal, os instrumentos de contratação utilizados em vossa
análise.

Há de se destacar que pelos instrumentos de contratualização que encontramos nos portais

de transparência dos Entes Públicos Municipais mencionados em vosso relatório preliminar
não podemos extrair com precisão a especificação técnica dos testes rápidos adquiridos por
tais entes. Isso porque na descrição dos itens adquiridos pelos Municípios mencionados em
vosso relatório é demasiadamente genérica, do tipo “Teste Rápido para detecção de coravírus
(COVID-19)”, da qual não podemos aferir o tipo de teste adquirido (Teste para Pesquisa de
RNA do Vírus RT PCR COVID-19; Teste para Pesquisa de Antígeno COVID-19; Teste para
Pesquisa de Anticorpos IgA COVID-19 ou Teste para Pesquisa de Anticorpos IgG/IgM para
COVID-19).

Pela simplicidade na especificação dos testes adquiridos pelos Entes Municipais elencados no
Quadro 4 do Relatório Preliminar 964124, dificilmente eles guardam equivalência técnica com
os testes adquiridos por esta Setorial da Saúde através do procedimento de aquisição ora em
análise, visto que os mesmos não distinguem a necessidade de pesquisas de anticorpos
IgG/IgM para COVID-19 em suas especificações.

Ademais, a aquisição de testes rápidos realizada pelo Governo do Estado do Ceará e a

aquisição realizada pela Secretaria Municipal da Saúde de Fortaleza não guardam
simetria/compatibilidade técnica que fundamente a comparação. Segundo análise realizada
pelo Setor Técnico deste órgão (parecer anexo), os testes adquiridos pela SESA/CE são
utilizados para detecção de anticorpos totais contra SARS-Cov2, não separando o que é IgM
do que é IgG, ao passo que os testes adquiridos pelo Município de Fortaleza detectavam e
discriminava os anticorpos específicos (IgM e IgG) contra o SARS-Cov2.

Tal diferenciação técnica, inclusive, justifica a aquisição de tais testes por este Ente Municipal
da Saúde. Isso porque o teste rápido adquirido pela SESA, ou seja, sem discriminar o que é
IgM do que é IgG não permitia identificar o estágio atual da doença do paciente contaminado
com SARS-Cov2. Um eventual resultado de positividade advindo de um teste adquirido pela
SESA impossibilitava o retorno do profissional da saúde aos seus postos de trabalho, mesmo
que tal profissional estivesse em um estágio em que não haveria mais a transmissão da
doença.

54
Há de se destacar que, na época da contratação dos testes rápidos objeto do procedimento
em análise, a diferenciação de IgM e IgG era de fundamental importância para garantir uma
melhor avaliação do estágio da doença em que se encontrava o paciente, garantindo, de
forma célere e segura, o momento ideal para o retorno dos profissionais de saúde que se
encontravam em isolamento. Tal análise não poderia ser realizada a partir dos testes
adquiridos pela SESA.

Portanto, os valores de aquisição dos testes adquiridos pela SESA e pelos mencionados Entes
Municipais indicados no Quadro 4 do Relatório Preliminar 964124 não devem servir de
parâmetro, nem de referência, aos valores dos testes adquiridos por esta Setorial da Saúde,
pelos seguintes motivos: a) por possuírem características técnicas distintas daqueles
contratados pelo Município de Fortaleza; b) os valores dos testes registrados no Relatório
Preliminar 964124, em especial quanto aos testes adquiridos pela Secretaria de Saúde do
Estado do Ceará - SESA, não incluíram os valores do frete e desembaraço alfandegário; c) a
logística de entrega dos testes adquiridos pela SESA eram menos célere; d) os testes
adquiridos pela SESA eram menos eficazes do que os testes adquiridos por esta Gestão
Municipal da Saúde; e) o tempo de aferição para o resultado dos testes adquiridos pela SESA
eram menos eficazes do que os adquiridos por este Órgão Público Municipal.

Nesse sentido, destacamos que, ao compararmos os valores de aquisição dos testes

adquiridos pela SESA com os valores dos testes que foram adquiridos por essa SMS,
observamos que tais preços, até os dias de hoje, não são (e nem poderiam ser) compatíveis
entre si, senão vejamos:

Ademais, as análises de preços consolidadas no Relatório Preliminar 964124 deixaram de

considerar/registrar os valores dos testes adquiridos por esta SMS que eram comercializados,
à época, no mercado local (Fortaleza/CE), conforme pesquisa realizada pela Universidade
Estadual do Ceará8, e publicada ainda no ano de 2020 (em anexo).

De acordo com a referida pesquisa, no Tópico 3 do Capítulo 14 do referido artigo, é possível

observarmos os seguintes destaques:

8 Marcelo Gurgel Carlos da Silva e Maria Helena Lima Sousa (Organizadores). Temas de economia da saúde VI:
contribuição para a Gestão do SUS em tempos da Covid-19 [recurso eletrônico]. Fortaleza: ed. UECE, 2020.
Disponível em:
https://www.researchgate.net/publication/356507898_Capitulo_14_VARIACOES_DOS_PRECOS_AO_CONSUMI
DORENTRE_TESTES_DIAGNOSTICOS_DA_COVID-19_NO_CEARA.

55
56
Nesse sentido, os resultados obtidos pela pesquisa evidenciam que os preços praticados por
algumas farmácias e laboratórios no Município de Fortaleza/CE, para a realização dos testes
de natureza compatível com o da SMS, podiam chegar a um valor de R$ 273,00 (duzentos e
setenta e três reais), sendo identificada, ainda, a comercialização de tais testes por um valor
de até R$ 450,00 (quatrocentos e cinquenta reais), conforme destacamos abaixo:

Fonte: https://g1.globo.com/ce/ceara/noticia/2020/04/28/farmacias-de-fortaleza-
anunciam-testerapido-de-covid-19-por-ate-r-273.ghtml.

57
Fonte: https://diariodonordeste.verdesmares.com.br/metro/testes-de-coronavirus-sao-
vendidos-por-ate-r-450-em-laboratorios-particulares-de-fortaleza-1.2237854.

Assim, de acordo com o que foi demonstrado acima, parece-nos evidente que a análise dos
preços registrados no Relatório Preliminar 964124 deixou de considerar os valores referentes
aos testes adquiridos por esta Setorial da Saúde por meio do Contrato nº 167/2020-SMS
praticados à época no mercado de Fortaleza/CE, necessitando, dessa forma, de melhorias e
aprofundamento nas premissas apresentadas no referido relatório, demonstrando-se, assim,
por prematura e equivocada o registro de sobrepreço imputada à aquisição realizada por esta
Administração Municipal da Saúde no Relatório Preliminar 964124.

IV – DA CONCLUSÃO:

Por fim, ressaltamos que o procedimento de contratação em análise (P118784/2020), já foi

objeto de investigação por parte da 24ª Promotoria de Justiça de Fortaleza – Ministério
Público Estadual do Ceará – através do Inquérito Civil Público, instaurado no âmbito do
Procedimento nº 06.2020.00002671-0, quando na oportunidade, e após cumpridas as
diligências de praxe, foi determinado pelo ilustre Parquet Estadual o arquivamento do feito,
nos termos do documento em anexo, cujo excerto colacionamos abaixo:

“Desse modo, diante de tudo o que nos foi exposto nos autos deste
feito, não foi possível confirmar práticas de condutas ímprobas de
agentes públicos ou qualquer comprovação de dolo dos mesmos,
posto que não houve indícios ou provas neste sentido, bem como não
houve prova de prejuízo à Administração Pública em qualquer ação de
seus servidores”.
58
Apresentados os esclarecimentos acima, em respeito ao exercício regular de fiscalização do
uso dos recursos públicos por todos os cidadãos e, em especial por este Órgão Controle
Interno do Governo Federal, a despeito de todas as dificuldades vivenciadas pelas equipes de
trabalho na luta diária travada contra o nefasto vírus da COVID-19, esperamos que, com os
apontamentos acima e a documentação encaminhada em anexo para o atendimento da
solicitação objeto do ofício epigrafado, reste evidenciada a regularidade da contratação
emergencial por dispensa de licitação, amparada na Lei Federal nº 13.979/2020, realizada por
essa Gestão Municipal da Saúde, em especial quanto à compatibilidade de tais preços com os
praticados por diversos órgãos e entidades da administração pública de todas as esferas da
federação.

Do contrário, caso assim não entenda esse d. Órgão de Controle Interno do Governo Federal,
requeremos que os apontamentos aqui registrados possam servir de elementos e critérios
para a otimização das análises e pesquisas até então realizadas por esta nobre equipe de
fiscalização, evitando-se, assim, que as conclusões outrora registradas no Relatório Preliminar
964124 sejam indevidamente utilizadas para macular a imagem dessa Secretaria Municipal da
Saúde e a imagem e a honra dos profissionais técnicos envolvidos no procedimento de
contratação objeto de vossa análise.

Por meio do Ofício GAB SEC Nº 5090/2022–SMS, de 07.10.2022, a SMS de Fortaleza

apresentou complementação da manifestação item 3 do Relatório Preliminar, contendo os
esclarecimentos abaixo transcritos, cuja forma de apresentação foi mantida conforme o
expediente enviado pela unidade.

Não obstante, conforme ressaltado nos esclarecimentos e considerações já apresentados por

esta Setorial da Saúde através do Ofício GAB SEC nº 3170 / 2022 – SMS, o Processo
Administrativo nº P118784/2020 foi o primeiro procedimento de aquisição fundamentado na
Lei Federal nº 13.979/2020 formalizado no âmbito desta Secretaria Municipal da Saúde de
Fortaleza, tendo sido instrumentalizado em um momento epidemiológico altamente crítico
no território local, onde a curva de transmissão e contaminação da COVID-19 vinha em
abrupta ascensão, ocasionando uma procura desenfreada pelos serviços públicos de saúde,
agravado por diversas baixas e afastamentos de profissionais de saúde vinculados a esta
Gestão Municipal e pelo aumento diário do número de óbitos em decorrência do agravamento
da doença.

Conforme já ressaltado, no momento da contratação não havia qualquer outro normativo

orientador, seja ele editado pelo Órgão Público Federal responsável pela orientação,
coordenação e apoio no desenvolvimento das políticas públicas de saúde em âmbito nacional
(Ministério da Saúde), seja por qualquer Órgão de Controle de Contas, capazes de balizar e/ou
sugerir melhorias na condução de tais procedimentos pelos Gestores Públicos de Saúde.

Se tais argumentos, por si sós, não fossem suficientes para a compreensão de que as falhas
e/ou inconformidades na instrução do procedimento sub examine pudessem ser analisadas a
partir de um contexto social, econômico, sanitário e legal altamente instável e imprevisível,
que impuseram limitações e dificuldades aos servidores e gestores da saúde em todo âmbito
nacional (Federal, Estadual, Distrital ou Municipal), não podemos deixar de ressaltar que o
Acórdão nº 1335/2020 – Plenário, exarado em 27 de maio de 2020 (dois meses após a
59
finalização do Procedimento sob análise) pelo Tribunal de Contas da União, destacado no
Relatório Preliminar 964124, ao analisar os procedimentos administrativos de contratação
realizados pelo Ministério da Saúde, reconheceu tais dificuldades e, ao invés de criminalizar
e/ou reprimir tais erros/equívocos, optou por orientar o referido Órgão Federal na melhoria
da instrução e na escolha dos critérios a serem adotados na condução da Pandemia da COVID-
19 em território nacional.

Por tais motivos, com toda vênia, não podemos concordar com a conclusão apresentada no
ofício em epígrafe, ressaltando que, a despeito de não constar registros no processo
administrativo sub examine do horário do encaminhamento da proposta de preços da
empresa Contratada, a proposta da empresa MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E
REPRESENTAÇÕES DE PRRODUTOS HOSPITALARES LTDA, utilizada para concluir sobre o
superfaturamento, pelo que consta do Relatório Preliminar 964124, somente foi
encaminhada a esta Setorial da Saúde após a formalização e publicação do Contrato nº
167/2020 – SMS.

Portanto, pelo que consta dos próprios registros do Processo Administrativo nº

P118784/2020, a proposta contratada fora a única encaminhada à SMS até a data do dia 23
de março de 2020, conforme documento de fls. 16, não sendo possível deduzir que as
propostas apresentadas intempestivamente no dia 24 de março de 2022 pelas empresas
MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES DE PRRODUTOS HOSPITALARES LTDA e ECO
DIAGNÓSTICA atenderiam em quantitativos e prazos a necessidade desta Setorial da Saúde,
tendo em vista que sequer foram analisadas à época pela equipe técnica em razão do não
encaminhamento até o final do dia em que fora concluída a contratação.

Ademais, com o devido respeito, a hipótese levantada no OFÍCIO Nº 13831/2022/NAC2-DE-

CE/CEARÁ/CGU, a qual aduz que “o envio da proposta de preços por aplicativo de mensagem
configuraria descumprimento das regras e critérios definidos pela SMS de Fortaleza para a
aceitação das propostas”, não condiz com os registros e condições formalizadas no Processo
Administrativo nº P118784/2020, tendo em vista que consta do e-mail de solicitação das
propostas, encaminhado a todas as empresas consultadas à época, o número de telefone
para “Em caso de dúvida, entrar em contato pelo telefone: (85) 99609.1698”, conforme se
extrai dos documentos de fls. 10/15 do procedimento em tela.

Nesse sentido, concluir que houve favorecimento à empresa contratada “uma vez que foi
possibilitado a este forma adicional de envio da documentação” não se demonstra razoável,
tendo em vista que todas as empresas consultadas tiveram as mesmas condições e
oportunidades ofertadas à empresa contratada, não tendo sido demonstrado no relatório que
esta Setorial da Saúde tenha deixado de considerar propostas de outras empresas que tenham
sido tempestivamente encaminhadas no dia 23 de março de 2020, seja por e-mail, seja por
aplicativos de mensagens. Portanto, quanto à hipótese de a empresa contratada ter sido
beneficiada pelo encaminhamento de sua proposta de preços por aplicativo de mensagem,
em complementariedade ao e-mail por ela enviada em 23 de março de 2020 às 10h28min,
conforme documento de fls. 208, data máxima vênia, não se demonstra coerente.

Em outras palavras, data máxima vênia, por mais que possa ter ocorrido imperfeições na
instrumentalização dos atos administrativos praticados no âmbito do processo de contratação
60
em análise, já devidamente justificadas pelo momento pandêmico vivenciado à época, há de
se concluir que a empresa contratada encaminhou sua proposta de preços dentro do prazo
estipulado no procedimento em comento, sendo manifesto, pelos que consta dos próprios
registros dos autos, que tal proposta data do dia 23 de março de 2020. Outrossim, é inconteste
que as demais propostas de preços apontadas no relatório somente vieram a ser
encaminhadas, de forma intempestiva, após a formalização do procedimento de contratação,
ou seja, em 24 de março de 2020. Por tais razões, não se mostra razoável utilizá-las como
parâmetro para imputar a esta Gestão Pública Municipal suposto superfaturamento de preços
na contratação em análise.

Por fim, destacamos que pelos próprios registros do Processo Administrativo SPU nº
P118784/2020 todo o quantitativo contratado foi recebido e utilizado por esta Setorial da
Saúde à época, conforme Relatórios e manifestações de fls. 94/240, não sendo possível aferir
qualquer indício de prejuízo aos cofres públicos, conforme já constatado e analisado pela 24ª
Promotoria de Justiça de Fortaleza – Ministério Público Estadual do Ceará – através do
Inquérito Civil Público nº 06.2020.00002671-0, quando, na ocasião, constatou a ausência de
indício ou prova de dolo ou de condutas ímprobas de agentes públicos e/ou prejuízos à
Administração Pública.

Face ao acima exposto, considerando todos os esclarecimentos e fundamentos já

apresentados por esta Setorial da Saúde por meio do Ofício GAB SEC nº 3170 / 2022 – SMS,
solicitamos a reconsideração das conclusões apontadas no OFÍCIO Nº 13831/2022/NAC2-
DECE/ CEARÁ/CGU, a fim de evitar a imputação de penalidades a esta Secretaria Municipal da
Saúde pelas fragilidades apontadas na formalização do Procedimento Administrativo nº
P118784/2020, haja vista que o próprio Tribunal de Contas da União – TCU optou por orientar
- e não penalizar - o Ministério da Saúde quando da condução e formalização de seus
procedimentos de aquisição à época do ápice da COVID-19, nos termos do Acórdão nº
1335/2020 – Plenário.

Análise da equipe de auditoria (Achado nº 1)

Em relação ao achado que trata de falhas na instrução do processo administrativo da Dispensa

de Licitação nº P118784/2020-SMS para a aquisição de testes rápidos para detecção da Covid-
19, a SMS de Fortaleza limitou-se a informar que a formalização do procedimento de dispensa
de licitação foi fundamentada na Lei Federal nº 13.979/2020, sem apresentar, concretamente,
esclarecimentos sobre os apontamentos relativos às inconsistências identificadas quanto à
regular instrução do processo de contratação.

A Secretaria aduziu que “o procedimento de dispensa de licitação que culminou com a

celebração do Contrato nº 167/2020 – SMS foi o primeiro procedimento de aquisição
fundamentado na Lei Federal nº 13.979/2020”, que, segundo a Secretaria, foi formalizado “em
um momento epidemiológico altamente crítico no território local, onde a curva de transmissão
e contaminação da COVID-19 vinha em abrupta ascensão”.

Em relação ao fato de o processo de contratação para aquisição dos testes rápidos de ter sido
o primeiro no âmbito da SMS de Fortaleza voltado para as ações de combate à pandemia, vale
ressaltar que o Parecer nº 30/2020-PA (fls. 54 a 64) contido no Processo P118784/2020, cuja
61
ementa trata da dispensa emergencial para contratação de produtos e/ou serviços para o
combate à Covid-19, exarado pela Procuradoria-Geral do Município (PGM) de Fortaleza em
20.03.2020, destinou-se a orientar os gestores acerca da legalidade administrativa das
contratações diretas sem licitação relativas às aquisições emergenciais para combate da
Covid-19. Conforme o Parecer:

em que pese se tratar de situação de dispensa de licitação, todas as outras

condições referentes a esse procedimento hão de ser atendidas, ao passo que o
órgão/entidade consulente haverá de observar as exigências legais aplicáveis ao
caso, tais como as previsões dos arts. 26, parágrafo único, e 27 da Lei de Licitações
e Contratos Administrativos e do art. 1°, do Decreto Municipal n° 13.659/2015.
mantendo a estrita observância aos princípios que regem à Administração Pública,
especialmente a Supremacia do Interesse Público, Legalidade, Moralidade,
Publicidade e Eficiência, de modo que continuem a ser praticadas as melhores
práticas de gestão pública.

O Decreto Municipal nº 13.659, de 21.09.2015, mencionado no Parecer nº 30/2020-PA (fls. 54

a 64), dispõe sobre a instrução dos processos de dispensa ou inexigibilidade de licitação e
exige que na instrução dos referidos processos conste parecer da assessoria jurídica do órgão
ou entidade (art. 1º, inciso XVI). Percebe-se que o Parecer nº 30/2020-PA fixou o
entendimento de as regras básicas anteriores às flexibilizações trazidas pela Lei Federal nº
13.979/2020 permaneceram válidas.

No Processo P118784/2020, o Parecer Jurídico (fls. 65 a 69) foi assinado por membros
(***.225.793-** e ***.742.603-**) da Coordenadoria Jurídica da SMS de Fortaleza entre
14h11min e 14h13min do dia 23.03.2020, posteriormente, portanto, à assinatura do Contrato
nº 167/2020, que ocorreu às 13h39min do mesmo dia 23.03.2020, conforme consulta à página
assineja.sepog.fortaleza.ce.gov.br/validar/documento com os respectivos malotes e códigos
dos documentos.

Ou seja, segundo o Parecer nº 30/2020-PA (fls. 54 a 64), a instrução dos processos de

aquisições de bens e de contratações de serviços necessários ao enfrentamento da pandemia
deveria observar, entre outras exigências, a emissão de pronunciamento prévio do órgão
jurídico da unidade sobre a legalidade dos atos praticados. Entretanto, no processo de
aquisição dos testes rápidos pela SMS de Fortaleza não houve posicionamento jurídico prévio
à celebração do Contrato nº 167/2020, visto que a Coordenadoria Jurídica da SMS de Fortaleza
emitiu seu pronunciamento após a assinatura da avença.

Adicionalmente aos fatos apontados, cumpre registrar que não consta no processo
administrativo da dispensa de licitação para aquisição dos testes rápidos pela SMS de
Fortaleza a troca de mensagens eletrônicas mantidas por agentes públicos vinculados à
Secretaria com representantes da FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES
para viabilização da assinatura do contrato administrativo pela empresa contratada,
momento em que esta tomou conhecimento das regras contratuais de fornecimento, tendo
em vista que o projeto básico não foi enviado na fase de cotação de preços. O processo está
instruído somente com o Contrato nº 167/2020 já assinado (fls. 71 a 79) pela contratada e
pela titular da SMS de Fortaleza, sem ser possível identificar, na análise do processo, as
tratativas entre a Secretaria e a empresa contratada.

62
Figura 15 – Troca de e-mails entre agente público da SMS de Fortaleza e representante da
empresa contratada para viabilização da assinatura do contrato

Fonte: Documentação obtida pela CGU por circularização

Tal fato, ao reforçar a falha na instrução do processo, tem o condão, juntamente com os
outros apontamentos registrados, de caracterizar como erro grosseiro a instrução processual
pela SMS de Fortaleza na condução do Processo P118784/2020, uma vez que as falhas
detectadas não dizem respeito a mero descumprimento de exigências formais, o que poderia
ser relevado diante da situação vivenciada. Em outras palavras, a exigência de correta
instrução processual não pode ser caracterizada como formalismo exagerado, visto que a
cronologia dos atos praticados deve guardar estreita correspondência com a sequência
documental do processo, em respeito ao princípio a segurança jurídica, o qual, mesmo diante
da situação de emergência, permaneceu preservado, como forma de garantir, em última
análise, o interesse público.

A SMS de Fortaleza também registrou que o Relatório, ao apontar falha na instrução

processual, estaria deixando de “proceder com análises das conformidades e adequações
legais sob o contexto/manto da razoabilidade moderada e na proporção necessária para
acomodação da conduta”. Vale ressaltar que coube à legislação referente às contratações e
aquisições durante à pandemia, especialmente à Lei Federal nº 13.979/2020, definir o limite
da flexibilização a ser adotada nos processos, não sendo cabível ao gestor público adotar
medidas ainda mais flexíveis, ultrapassando as balizas legais, as quais estabeleceram o
regramento mínimo a ser cumprido durante o período de emergência.

Nessa linha, o Parecer nº 30/2020-PA (fls. 54 a 64) contido no Processo P118784/2020 fixou
que, “em que pese se tratar de situação de dispensa de licitação, todas as outras condições
referentes a esse procedimento hão de ser atendidas”, bem como deve ser mantida a
“observância aos princípios que regem à Administração Pública, especialmente a Supremacia
do Interesse Público, Legalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, de modo que
63
continuem a ser praticadas as melhores práticas de gestão pública”, alinhando-se ao
apontamento registrado sobre a falha na instrução processual, pelo descumprimento dos
princípios básicos que regem à Administração Pública, em especial a legalidade, exigência
contida no Parecer nº 30/2020-PA (fls. 54 a 64).

A unidade auditada defende ainda que “há de ser ponderado pelos intérpretes do direito as
condições e preceitos delimitados pelo Direito Provisório (‘Direito Novo’), devidamente
estabelecido pelo Legislador Nacional”, como forma de justificar as falhas na instrução do
processo. Todavia, o Direito Provisório, como invocado pela Secretaria, não renunciou às
regras básicas, decorrentes de princípios fundamentais da atividade administrativa, a exemplo
da regular instrução processual. No entendimento da SMS de Fortaleza, diante das
circunstâncias impostas pela pandemia, os processos administrativos de aquisições de bens e
de contratações de serviços não estariam obrigados, por exemplo, a observar as regras
básicas, as quais, diga-se de passagem, não trariam qualquer prejuízo à celeridade necessária
das providências ao serem adotadas, pois, caso contrário, o legislador certamente teria
relativizado tais exigências, como forma de evitar burocracias desnecessárias.

Para a Secretaria, o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6357-DF

traduziria a impossibilidade de cumprir “determinados requisitos legais compatíveis com o
momento de normalidade”. Porém, a ADI 6357-DF tratou de questões relacionadas ao
cumprimento das regras de responsabilidade fiscal face às despesas públicas de
enfrentamento à pandemia, como se observa na ementa da medida cautelar que apontou a
extinção da ação pela perda de objeto9:

REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF).
ARTS. 14, 16, 17 e 24. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
(LDO/2020). ART. 114, CAPUT, E PARÁGRAFO 14. INTERPRETAÇÃO
CONFORME À CONSTITUIÇÃO. AFASTAMENTO DA EXIGÊNCIA DE
DEMONSTRAÇÃO DE ADEQUAÇÃO E COMPENSAÇÃO
ORÇAMENTÁRIAS. CRIAÇÃO E EXPANSÃO DE PROGRAMAS PÚBLICOS
DESTINADOS AO ENFRENTAMENTO DA PANDEMIA CAUSADA PELA
COVID-19. PROTEÇÃO DA VIDA E DA SAÚDE. CONFIRMAÇÃO DA
MEDIDA CAUTELAR. PROMULGAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL
106/2020. PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. EXTINÇÃO
DA AÇÃO.

A SMS de Fortaleza aduz ainda que a instrução do Processo P118784/2020 se deu de forma a
não inviabilizar a contratação, buscando “sua melhor instrução e/ou adequação para garantia
da execução de serviços públicos de saúde em condições e prazos impostos em tempos de
calamidade pública”. Nesse sentido, conforme já pontuado, a contratação direta realizada
com base nos preceitos da Lei nº 13.979/2020 deve estar respaldada em atos sequenciais que
evidenciem o atendimento às exigências legais e a compatibilidade com os princípios
norteadores da atividade administrativa. A situação de emergência em saúde pública não
pode ser interpretada como abandono integral das normas, regras e princípios. A flexibilização

9
https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=754438956
64
necessária para garantir agilidade e celeridade aos processos de aquisições e contratações
está materializada nas disposições normativas (Lei nº 13.979/2020, Decreto Municipal nº
14.611, de 17.03.2020, e as respectivas alterações) e nas orientações dos órgãos de
consultoria jurídicas de cada ente público. Assim, a melhor instrução do processo, ao contrário
do que afirma a SMS de Fortaleza, é aquela que está fundamentada na lei e guarda
observância aos princípios basilares da função pública.

Na obra Covid-19 e o Direito Brasileiro – coletânea de estudos (Marçal Justen Filho et al –

Editora Justen, Pereira, Oliveira & Talamini, 2020), no capítulo “Um novo modelo de licitações
e contratações administrativas?”, ao se tratar da autorização para a contratação direta com
base na Lei nº 13.979/2020, os autores afirmam que “aplica-se o entendimento de que a
dispensa de licitação exige a observância de formalidades mínimas e não autoriza a práticas
abusivas ou desvantajosas para a Administração”. Ainda na mesma obra, no capítulo que
aborda a formalização da contratação com base na Lei nº 13.979/2020, os autores preconizam
que a determinação sobre a instauração de processo administrativo de formalização dos atos
administrativos relacionados à contratação direta, contida no parágrafo único do art. 26 da
Lei nº 8.666/93, “se estende às dispensas de licitação fundadas na Lei nº 13.979”, aplicando-
se “inclusive a previsão do parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666 (que exige o exame e
aprovação da assessoria jurídica)”.

Quanto ao Acórdão TCU nº 1335/2020-Plenário, citado no Relatório, a SMS de Fortaleza

pontuou que a decisão, “longe de sustentar supostas máculas de ilegalidade e/ou
‘superfaturamento’ no procedimento de aquisição de testes rápidos realizado por esta
Setorial da Saúde”, reconheceu “as dificuldades e os desafios enfrentados por todos os
Gestores de Saúde, seja em âmbito Federal, Estadual ou Municipal, durante aquele período
da Pandemia de SARS-CoV-2”. Porém, a Secretaria não considerou que o Acórdão nº
1335/2020-Plenário foi prolatado no âmbito do Processo TC 014.575/2020-5, o qual trata de
“fiscalização na modalidade acompanhamento, com o objetivo de avaliar a estrutura de
governança montada pelo Ministério da Saúde para o combate à crise gerada pelo novo
coronavírus”. Ou seja, o trabalho do TCU, naquele momento, estava voltado para o
monitoramento da estratégia, ações e medidas adotadas pelo Ministério da Saúde no
combate à pandemia.

Conforme relatório técnico do processo TC 033.120/2020-0, que embasou o Acórdão TCU nº

729/2021-Plenário, “atropelos, a sequência confusa e a certa desorganização da
documentação reforçam ainda mais o indício de que o processo, às pressas, foi realizado ao
alvedrio da legislação pertinente”, trecho que tem aplicação integral ao Processo
P118784/2020.

Por fim, vale ressaltar que, no âmbito do processo de aquisição dos testes rápidos, com
exceção do Coordenador de Gestão de Compras e Licitações (***.597.094-**), que é servidor
efetivo do município de Fortaleza, o Cotista da Célula de Compras e Licitações (***.037.343-
**), responsável pela cotação de preços junto aos fornecedores, o Auxiliar de Gestão da Célula
de Compras e Licitações (***.395.153-**), o Coordenador de Assistência Farmacêutica
(COAF), responsável pela elaboração do projeto básico e designado como fiscal do contrato
(***.486.893-**), e a responsável pela elaboração do relatório de acompanhamento e
fiscalização do contrato (***.065.503-**), todos são terceirizados que atuam na SMS de
65
Fortaleza por meio de contrato com a empresa SERVNAC SOLUÇÕES CORPORATIVAS LTDA
(CNPJ 05.924.588/0001-93). Ainda que não haja impedimento legal, é indiscutível a existência
de elevados riscos, inclusive de integridade, em permitir a atuação de agentes terceirizados
em processos de contratações, tendo em vista a fragilidade no vínculo funcional. Tal fato pode
ter contribuído, mesmo que indiretamente, para as falhas na instrução do processo
P118784/2020.

No âmbito federal, o Decreto nº 9.507, de 21.09.2018, preconiza que:

Art. 3º Não serão objeto de execução indireta na administração pública federal

direta, autárquica e fundacional, os serviços:
I - que envolvam a tomada de decisão ou posicionamento institucional nas áreas de
planejamento, coordenação, supervisão e controle;
II - que sejam considerados estratégicos para o órgão ou a entidade, cuja
terceirização possa colocar em risco o controle de processos e de conhecimentos e
tecnologias;
III - que estejam relacionados ao poder de polícia, de regulação, de outorga de
serviços públicos e de aplicação de sanção; e
IV - que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do
órgão ou da entidade, exceto disposição legal em contrário ou quando se tratar de
cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.
§ 1º Os serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios de que tratam os incisos do
caput poderão ser executados de forma indireta, vedada a transferência de
responsabilidade para a realização de atos administrativos ou a tomada de decisão
para o contratado.
§ 2º Os serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios de fiscalização e
consentimento relacionados ao exercício do poder de polícia não serão objeto de
execução indireta.

Pelo exposto, os esclarecimentos apresentados pela SMS de Fortaleza não foram suficientes
para elucidar os apontamentos, permanecendo válida a constatação de falhas na instrução do
processo administrativo P118784/2020, referente à Dispensa de Licitação para aquisição de
testes rápidos para detecção da Covid-19.

Análise da equipe de auditoria (Achado nº 2)

Sobre a elaboração do Projeto Básico para aquisição de testes rápidos em desacordo com as
disposições da Lei nº 13.979/2020, a SMS de Fortaleza atribuiu o fato à ausência de normativo
orientador elaborado pelo Ministério da Saúde. Entretanto, como pontuado pela própria
Secretaria, cabe à Pasta Federal a função de “orientação, coordenação e apoio no
desenvolvimento das políticas públicas de saúde em âmbito nacional”, não sendo de
competência do Ministério da Saúde disciplinar detalhamento dos procedimentos necessários
nos processos de aquisições de bens e contratações de serviços para combate à pandemia.

Nesse sentido, o Decreto Municipal nº 14.611, de 17.03.2020, publicado no Diário Oficial do

Município (DOM) da mesma data, ao decretar a situação de emergência em saúde e dispor
sobre medidas para enfrentamento e contenção da Covid-19, preconiza, entre outras
medidas, que:

66
 Art. 2º Caberá à Secretaria Municipal de Saúde articular as ações e serviços de saúde
voltados à contenção da situação de emergência disposta neste Decreto,
competindo-lhe, em especial, a coordenação das ações de enfrentamento à COVID-
19 no âmbito do Município, com a adoção das seguintes medidas, sem prejuízo de
outras que se façam necessárias:
I - planejar, organizar, coordenar e controlar as medidas a serem empregadas
durante a situação de emergência;
II - articular-se com os gestores estaduais e federais do SUS;
III - expedir recomendações a órgãos e instituições públicos e privados, no tocante à
adoção de medidas e procedimentos para contenção da COVID-19;
IV - encaminhar ao Prefeito Municipal relatórios técnicos sobre a situação de
emergência decorrente da infecção humana causada pelo novo coronavírus (SARS-
Cov-2) e as ações administrativas em curso;
VI - adquirir bens e contratar serviços necessários para a atuação na situação de
emergência, nos termos do art. 24 da Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993;
IX - instituir diretrizes gerais para a execução das medidas a fim de atender às
providências adotadas neste Decreto, podendo, para tanto, editar normas
complementares; (sem grifo no original)

Assim, a SMS de Fortaleza deveria, no mínimo, seguir as exigências do art. 24 da Lei nº

8.666/93 e do Decreto Municipal nº 13.659/2015, conforme Parecer nº 30/2020-PA (fls. 54 a
64) da PGM contido no Processo P118784/2020, o qual orienta aos órgãos e entidades da
administração pública municipal sobre dispensa emergencial para contratação de produtos
e/ou serviços para o combate à Covid-19.

Ademais, a Controladoria e Ouvidoria Geral do Município (CGM) de Fortaleza tem como

atribuições, entre outras, o apoio e a orientação dos órgãos da administração municipal
quanto ao cumprimento dos procedimentos legais que disciplinam a execução do gasto
público.

A CGM de Fortaleza, segundo a página do órgão na internet10, tem a missão de assegurar a

adequada aplicação dos recursos públicos, promover o controle da legalidade, da
transparência da administração e manter um canal de comunicação com o cidadão por meio
da Ouvidoria, visando à efetividade, o controle interno e social das ações do município de
Fortaleza.

Nesse sentido, vale destacar que o Decreto Municipal nº 14.642, de 09.04.2020, ao instituir,
no âmbito da Prefeitura Municipal de Fortaleza, o Comitê de Controle Interno, Transparência
e Governança para o período de Calamidade Pública, definiu como atribuição do Colegiado, o
qual foi presidido pelo titular da CGM de Fortaleza, editar atos para orientar os processos
internos de contratação, em observância à legislação aplicável, e para os demais fluxos de
trabalho que sejam necessários. Assim, no âmbito do município de Fortaleza, cabia à CGM
promover a orientação aos órgãos e entidades municipais quanto aos processos de
contratação inseridos nas ações de combate à pandemia.

No portal de transparência sobre gastos com a Covid-19 da Prefeitura de Fortaleza11, o link

Orientação para aquisição de bens e serviços permite acesso ao documento Manual de

10
https://www.fortaleza.ce.gov.br/institucional/a-secretaria-339
11
https://transparencia.fortaleza.ce.gov.br/index.php/despesa/covid19/
67
Orientação para aquisição de bens e serviços destinados ao enfrentamento e combate à
situação de emergência em saúde decorrente da pandemia do Novo Coronavírus12, elaborado
pela CGM de Fortaleza. Em que pese não constar no documento qualquer informação quanto
à data de elaboração ou versão, as propriedades do arquivo indicam 07.05.2020, como data
de criação.

Ainda nessa linha, a Portaria GM/MS nº 188, de 03.02.2020, ao declarar a Emergência em

Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN), criou o Centro de Operações em Emergência
(COE), ao qual compete, entre outras atribuições, propor, de forma justificada, ao Ministro de
Estado da Saúde a aquisição de bens e a contratação de serviços necessários para a atuação
na ESPIN (art. 3º, V, b).

Em que pese o art. 4º-B da Lei Federal nº 13.979/2020 fixar que, nas dispensas de licitação
fundamentadas no normativo, presumem-se comprovadas as condições de ocorrência de
situação de emergência, necessidade de pronto atendimento da situação de emergência,
existência de risco à segurança de pessoas, de obras, de prestação de serviços, de
equipamentos e de outros bens, públicos ou particulares, e limitação da contratação à parcela
necessária ao atendimento da situação de emergência, os processos de contratação inseridos
nas ações de combate à pandemia devem conter fundamentação e justificativas pertinentes,
de modo a evidenciar o adequado planejamento.

O Acórdão TCU nº 1335/2020-Pelnário abordou exatamente esse aspecto assentando que:

30. Não há, contudo, detalhamento nos processos das fases anteriores que
culminaram na decisão de compra como, por exemplo: justificativa específica da
necessidade da contratação, a quantidade de serviço a ser contratada com as
respectivas memórias de cálculo e a destinação do objeto contratado. O que se
observa são projetos básicos ou explicações sem grande nível de detalhamento, que
normalmente relacionam a necessidade de aquisição de forma genérica à situação
emergencial como, por exemplo, a justificativa abaixo extraída do processo
25000.041371/2020-24:

JUSTIFICATIVA E OBJETIVO DA CONTRATAÇÃO

O comportamento do Corona vírus no Brasil, até o momento se mantém sob

controle, no entanto, temos indícios da transmissibilidade e possível aumento e
agravamento de casos.

O enfretamento de uma possível epidemia requer a normatização de procedimentos

e orientações gerais através de protocolos, fluxogramas, diretrizes, recursos técnicos
e materiais e insumos de prevenção de contágio, transmissão e manejo clínico dos
casos suspeitos.

O Brasil necessita, em caráter emergencial, de uma resposta organizada e integrada,

a eventos indesejáveis com repercussão na saúde pública. A necessidade se
fundamenta em critérios técnicos tomando por base a doença e transmissão do
vírus, assim como as projeções do seu comportamento.

12
https://transparencia.fortaleza.ce.gov.br/arquivos_pdfs/MANUAL_COMBATE_COVID.pdf
68
 Cumpre informar que os insumos solicitados atendem aos requisitos técnicos
preconizados por especialista e pela literatura cientifica disponível. O quadro atual
sugere a manutenção de níveis de transmissão baixos o que resulta em recursos
assistenciais de forma permanente e os estabelecimentos de saúde desempenham
papel fundamental no diagnóstico, isolamento, tratamento dos casos. Cabe a cada
país realizar o planejamento e preparação para o enfrentamento de possíveis casos
em território nacional.

Os serviços de saúde devem garantir que as políticas e práticas internas minimizem

a exposição a patógenos respiratórios, incluindo o novo coronavírus. Conforme as
informações atuais disponíveis, sugere-se que a via de transmissão pessoa a pessoa
do novo coronavírus (2019-nCoV) é via gotículas respiratórias ou contato.

As medidas de prevenção e controle de infecção devem ser implementadas pelos

profissionais que atuam nos serviços de saúde para evitar ou reduzir ao máximo a
transmissão de microrganismos durante qualquer assistência à saúde realizada e
garantir a saúde do trabalhador.

As medidas a serem implementadas para prevenção e controle da disseminação do

novo coronavírus (2019-nCoV) em serviços de saúde, segundo a Organização
Mundial de Saúde (OMS) incluem: uso máscara cirúrgica por profissionais e
pacientes suspeitos; uso de gorro; óculos de proteção ou protetor facial; avental
impermeável; e luvas de procedimento para os profissionais de saúde. Além disso,
os profissionais de saúde deverão utilizar máscaras N95, FFP2, ou equivalente, ao
realizar procedimentos geradores de aerossóis como por exemplo, intubação ou
aspiração traqueal, ventilação não invasiva, ressuscitação cardiopulmonar,
ventilação manual antes da intubação, indução de escarro, coletas de amostras
nasotraqueais e broncoscopias. Da mesma forma, todos devem fazer a higiene das
mãos frequente com água e sabonete líquido ou preparação alcoólica.

Neste sentido é necessária a compra de insumos de forma emergencial para o

planejamento e preparação para esta emergência de saúde pública.

Cotejando a justificativa para contratação acima com aquela do Processo P18784/2020,

observa-se que o campo Justificativa Técnica do Projeto Básico (fls. 04 a 07) contém
informações genéricas, sem apresentar, por exemplo, a estratégia que fundamentou a
aquisição dos testes rápidos, mencionando apenas o Plano Municipal de Contingência para
Enfrentamento da pandemia, sem, contudo, indicar a qual a ação do Plano a compra está
vinculada.

O achado de auditoria decorre, entre outras questões, pelo fato do Projeto Básico (fls. 04 a
07) não trazer qualquer informação sobre estimativa de preço, adequação orçamentária, bem
como não fazer referência à memória de cálculo que levou à definição da quantidade de teste,
o que torna o documento em desacordo com os dispositivos da Lei nº 13.979/2020.

Na documentação do processo P118784/2020 não consta qualquer registro de envio do

projeto básico ao fornecedor contratado, de modo a permitir que fossem conhecidas as regras
da contratação (prazo e local de entrega, condições de pagamento, entre outras). A própria
SMS de Fortaleza admitiu, em sua manifestação, que, quando os técnicos da Secretaria
“procederam com os encaminhamentos das solicitações de propostas aos potenciais
fornecedores, os mesmos podem ter se equivocado, em razão da urgência, ao encaminhar
documento diverso do Projeto Básico”. Assim, a empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE
69
PRODUTOS HOSPITALARES somente tomou conhecimento das regras da contratação quando
do envio do contrato para assinatura, conforme mensagem eletrônica enviada em 23.03.2020
às 11h39min (Figura 15), a qual não consta no processo P118784/2020, tendo sido obtida
mediante circularização junto à FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES.

A lógica contida na Lei nº 13.979/2020 exige que, após a estimativa de preços com base em,
no mínimo, um dos parâmetros do art. 4º-E, §1º, o projeto básico deve consignar o valor da
contratação, as regras contratuais (prazo e local de entrega, condições de pagamento, entre
outras), sendo enviado para a empresa a ser contratada para que esta tomasse conhecimento.
Tais procedimentos não foram adotados no Processo P118784/2020.

A SMS de Fortaleza afirmou que a “estratégia encontrava-se registrada e planejada por esta
Gestão Municipal da Saúde no Plano Municipal de Contingência para Enfrentamento da
Infecção Humana pelo novo Coronavírus SARS-CoV-2”. Entretanto, em consulta ao portal da
Prefeitura de Fortaleza sobre o coronavírus13, a versão 3.0, de 05.03.202014, do Plano
Municipal de Contingência não apresenta qualquer menção à aquisição dos testes rápidos. Na
versão 9.0, de 30.03.2020, posterior a contratação, o documento apenas cita que:

o COE-COVID-19 readequou a indicação de testes diagnósticos para a COVID-19, em

consonância com as novas recomendações do Ministério da Saúde (Brasil, Protocolo
de manejo clínico da COVID-19 na APS - 18/Mar/2020). Desta forma resumimos
abaixo as novas indicações, com a devida ordem de prioridade:

- O exame NÃO está indicado para pessoas assintomáticas;

- O exame NÃO está indicado para a maioria dos casos de resfriado ou SG*; - Devem
ser priorizados os casos sintomáticos classificados como SRAG **. - Profissionais da
saúde sintomáticos devem ser testados, para que possam com segurança continuar
no trabalho. - Pessoas vulneráveis com SG * podem ser testadas – São considerados
vulneráveis pessoas com idade ≥ 60 anos e pessoas com qualquer idade que tenham
determinadas comorbidades (diabete melito, hipertensão arterial, miocardiopatia,
doença pulmonar crônica, neoplasias malignas e gestação de risco).

Somente na versão 12.0, de 07.05.2020, do Plano Municipal de Contingência há menção aos

testes rápidos adquiridos pela SMS de Fortaleza:

A Prefeitura Municipal de Fortaleza adquiriu 15.000 testes Saúde para determinação

da situação imunológica (IgG/IgM) em relação à exposição ao Novo Coronavírus
(2019-n-Cov) que estão destinados para a avaliação de pacientes suspeitos nas
Unidades Hospitalares e UPA, conforme protocolo clínico de manejo de diagnóstico
e tratamento da COVID-19, bem como para a testagem dos profissionais de saúde
da Rede Municipal afastados por Síndrome Gripal para o retorno seguro às
atividades laborais.

Além disso, conforme abordado no achado, em que pese o Projeto Básico (fls. 04 a 07) indicar
a quantidade de testes a ser adquirida, o documento não está acompanhado de qualquer
levantamento ou memória de cálculo que fundamente a definição da quantidade.

13
https://coronavirus.fortaleza.ce.gov.br/plano-de-contigencia.html
14
https://coronavirus.fortaleza.ce.gov.br/pdfs/
70
A definição do quantitativo adquirido consta, pela primeira vez no processo, no Relatório de
Acompanhamento da Execução do Contrato nº 167/2020, decorrente da Dispensa de Licitação
P118784/2020, no qual o tópico intitulado “Dos esclarecimentos sobre o Dimensionamento
do Quantitativo pleiteado e Contratado”, é consignado que:
“Considerando que o município de Fortaleza conta com uma força de trabalho de
16.724 profissionais em atividades finalísticas e que, 80% destes (13.379
trabalhadores da saúde) poderiam contaminar-se, uma vez que havia o risco de
transmissão comunitária, a exemplo de estados e capitais da região sudeste do país,
estimou-se a aquisição de aproximadamente 13.000 testes para profissionais e 2.000
testes para pacientes com suspeita de COVID 19 atendidos na Rede de Atenção à
Saúde de Fortaleza: Postos de Saúde, Unidades de Pronto Atendimento - UPAs e
Hospitais Municipais”.

Assim, a manifestação da SMS de Fortaleza sobre a elaboração do projeto básico do processo

de aquisição de testes rápidos em desacordo com a Lei nº 13.979/2020 não foi suficiente para
esclarecer os fatos apontados.

Análise da equipe de auditoria (Achado nº 3)

Na manifestação complementar da SMS de Fortaleza, formalizada por meio do Ofício GAB SEC
nº 5090/2022-SMS, a Secretaria pontuou que:

pelo que consta dos próprios registros do Processo Administrativo nº

P118784/2020, a proposta contratada fora a única encaminhada à SMS até a data
do dia 23 de março de 2020, conforme documento de fls. 16, não sendo possível
deduzir que as propostas apresentadas intempestivamente no dia 24 de março de
2022 pelas empresas MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES DE
PRRODUTOS HOSPITALARES LTDA e ECO DIAGNÓSTICA atenderiam em quantitativos
e prazos a necessidade desta Setorial da Saúde, tendo em vista que sequer foram
analisadas à época pela equipe técnica em razão do não encaminhamento até o
final do dia em que fora concluída a contratação. (sem grifo no original)

Preliminarmente, cumpre ressaltar as regras disciplinadas pela própria SMS de Fortaleza nas
mensagens eletrônicas enviadas aos fornecedores solicitando propostas de preços:

a) envio no prazo máximo de duas horas;

b) por correio eletrônico;

c) constar os dados da empresa (Razão Social, CNPJ, Endereço e telefone), bem como estar
devidamente assinada por seu representante legal; e

d) validade mínima de “30 (sessenta)” dias.

Em outra passagem do Ofício GAB SEC nº 5090/2022-SMS, a Secretaria afirma que:

não tendo sido demonstrado no relatório que esta Setorial da Saúde tenha deixado
de considerar propostas de outras empresas que tenham sido tempestivamente
encaminhadas no dia 23 de março de 2020, seja por e-mail, seja por aplicativos de
mensagens. (sem grifo no original)

71
Assim, ao afirmar que a proposta da empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS
HOSPITALARES foi a “única encaminhada à SMS até a data do dia 23 de março de 2020”, a
Secretaria, além de criar nova regra (“até a data do dia 23 de março de 2020”), diferente da
originalmente prevista no processo administrativo P118784/2020 (envio de proposta no prazo
máximo de duas horas), desconsidera as propostas das empresas MEDLEVENSOHN
COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES DE PRRODUTOS HOSPITALARES LTDA e ECO DIAGNÓSTICA, as
quais foram enviadas em 23.03.2020, conforme demonstrado nas Figuras 1 e 2 do Relatório.

No achado nº 4 do Relatório está registrado que:

embora não juntada aos autos do processo nº P118784/2020-SMS, a empresa

MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES DE PRRODUTOS HOSPITALARES
LTDA encaminhou, às 16h38min do dia 23.03.2020, cotação de preço para o teste
comercializado pela empresa a um valor unitário de R$ 124.

Mesmo com o envio da cotação de preço fora do horário fixado pela SMS de
Fortaleza, o responsável pela cotação na SMS de Fortaleza (CPF ***.037.343-**)
respondeu, por e-mail, às 16h55min do dia 23.03.2020, ao representante da
empresa MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES DE PRRODUTOS
HOSPITALARES LTDA que a proposta seria analisada, após o que seria feito novo
contato com a empresa.

Da mesma forma, ainda que a troca de mensagens não esteja formalizada no

processo de Dispensa de Licitação P118784/2020-SMS, a empresa ECO
DIAGNÓSTICA (CNPJ 14.633.154/0001-25) encaminhou, às 18h21min do dia
23.03.2020 cotação de preço para o teste comercializado pela empresa a um valor
unitário de R$ 160.

Assim, ao contrário do afirmado pela SMS de Fortaleza, o relatório apresenta evidências

(Figuras 1 e 2) de que a Secretaria deixou de considerar propostas enviadas por outras
empresas no dia da contratação (23.03.2020), as quais, inclusive, continham propostas mais
econômicas (R$ 124 e R$ 160).

Vale registrar que nas entrevistas com o Cotista da Célula de Compras e Licitações
(***.037.343-**), responsável pela cotação de preços juntos às empresas, com o
Coordenador de Gestão de Compras e Licitações (***.597.094-**), e com o Coordenador de
Assistência Farmacêutica (COAF), responsável pela elaboração do projeto básico e designado
como fiscal do contrato (***.486.893-**), ao serem questionados sobre a demonstração nos
autos do Processo P118784/2020 da existência de documento que evidencie o envio da
proposta da empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES, todos
concordaram que não há, no referido processo, documentação que demonstre o envio da
proposta da empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES dentro do
prazo fixado pela SMS de Fortaleza.

Os entrevistados registraram, ainda que sem apresentar qualquer evidência, a hipótese de

envio da proposta da empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES por
aplicativo de mensagem.

Em outra passagem do Ofício GAB SEC nº 5090/2022-SMS, a Secretaria afirma que:

72
 todas as empresas consultadas tiveram as mesmas condições e oportunidades
ofertadas à empresa contratada, não tendo sido demonstrado no relatório que esta
Setorial da Saúde tenha deixado de considerar propostas de outras empresas que
tenham sido tempestivamente encaminhadas no dia 23 de março de 2020, seja por
e-mail, seja por aplicativos de mensagens. (sem grifo no original)

Conforme já apontado no presente Relatório, a SMS de Fortaleza desconsiderou as propostas

enviadas pelas empresas MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES DE PRRODUTOS
HOSPITALARES LTDA e ECO DIAGNÓSTICA, que foram encaminhadas via e-mail no dia
23.03.2020, com valores de R$ 124 e R$ 160, respectivamente.

Por outro lado, não se pode descartar que a proposta de empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO
DE PRODUTOS HOSPITALARES tenha sido enviada fora do prazo de duas fixado pela SMS de
Fortaleza, ou até mesmo antes do prazo, frustrando a licitude do processo.

Pelo exposto, as informações apresentadas pela unidade auditada não possuem o condão de
afastar o achado de auditoria.

Análise da equipe de auditoria (Achado nº 4)

Quanto à existência de divergências nos documentos relativos à proposta de preços

apresentada pela empresa FOUR MED IMPORTAÇÃO DE PRODUTOS HOSPITALARES no âmbito
do processo de Dispensa de Licitação P118784/2020, a SMS de Fortaleza não apresentou
esclarecimentos específicos.

Assim, o fato constatado permanece inalterado.

Análise da equipe de auditoria (Achado nº 5)

Em relação à indicação de marca para a aquisição dos testes rápidos para detecção de Covid-
19 sem apresentação de justificativa técnica, a SMS de Fortaleza apenas pontuou que:

no momento em que a ANVISA editou as Resoluções nº 776/2020 e nº 777/2020, os

técnicos e profissionais de saúde que compunham os Grupos de Trabalho e
Comissões se debruçaram sobre as especificações e condições técnicas dos testes de
detecção de COVID-19 aprovados/autorizados à época para comercialização no
território nacional, a exemplo das análises que foram demonstradas nas
Considerações Técnicas.

Em primeiro lugar, o documento Considerações Técnicas não consta nos autos do Processo
P118784/2020, o que reforça ainda mais o achado de falha na instrução processual. Além
disso, embora assinado manualmente pelo titular da Coordenadoria de Assistência
Farmacêutica (***.486.893-**), o que foge ao padrão de documentos constantes no Processo
P118784/2020, os quais estão assinados eletronicamente, não apresenta qualquer
informação quanto à data de elaboração.

Quanto ao teor, ainda que a SMS de Fortaleza afirme que foi elaborado “à época” da
contratação, em diversas passagens, o documento deixa transparecer menções ao passado,

73
fato que vai de encontro à afirmação da Secretaria. Seguem alguns trechos que demonstram
que o documento remonta a um tempo passado:

a) “O início da Pandemia de COVID-19 foi muito desafiador em diversos setores” (sem grifo
no original). Esperava-se que o documento fizesse menção ao tempo presente, no momento
da contratação. Como por exemplo: O início da Pandemia de COVID-19 tem sido muito
desafiador em diversos setores.

b) “portanto precisávamos urgentemente de subsídios técnicos capazes de oferecer

segurança na aquisição de testes rápidos com a finalidade de diagnósticos ao realizar uma
triagem para descartar os casos positivos” (sem grifo no original). O texto mais adequado para
o momento da contratação seria algo como: portanto precisamos urgentemente de subsídios
técnicos capazes de oferecer segurança na aquisição de testes rápidos com a finalidade de
diagnósticos ao realizar uma triagem para descartar os casos positivos.

c) “Nessa ótica de validação, nos deparamos com o kit da marca MED LEVSON, capaz na época
de detectar anticorpos IgG/IgM(COVID-19)” (sem grifo no original). Para ser aderente à época
da contratação, o texto deveria conter algo como: Nessa ótica de validação, nos deparamos
com o kit da marca MED LEVSON, atualmente capaz de detectar anticorpos IgG/IgM(COVID-
19).

Assim, para o documento Considerações Técnicas ser enquadrado como justificativa técnica
para indicação de marca, deveria constar nos autos do Processo P118784/2020, além de fazer
menção a fatos da época da contratação.

Diante dos esclarecimentos apresentados pela SMS de Fortaleza, fica mantido o achado de
indicação de marca sem justificativa técnica.

Análise da equipe de auditoria (Achado nº 6)

No que tange à fixação de prazo exíguo e desproporcional de apenas duas horas para
apresentação de cotação de preço pelas empresas consultadas, ocasionando restrição à
competitividade na dispensa de licitação realizada pela SMS de Fortaleza para a aquisição de
testes rápidos para detecção de Covid-19, a Secretaria limitou-se a afirmar que:

a eleição de prazo de entrega de propostas de preços de itens de saúde que não

demandem maiores complexidades para a sua elaboração não podem ser refutadas
em análises a posteriori sem se levar em consideração a real situação vivenciada pelo
Gestor Público de Saúde quando do momento da tomada de decisão.

Tal argumentação colide frontalmente com o fato, apresentado pela própria Secretaria, de
que se tratava de um insumo novo, sem registro de outras aquisições pela unidade, bem como
tratar-se do primeiro processo de aquisição nas ações de combate à pandemia, o que exigiria,
sem prejuízo da urgência e da celeridade, prudência por parte do gestor.

Nas entrevistas com o Cotista da Célula de Compras e Licitações (***.037.343-**), responsável

pela cotação de preços juntos às empresas, com o Coordenador de Gestão de Compras e
Licitações (***.597.094-**), e com o Coordenador de Assistência Farmacêutica (COAF),
74
responsável pela elaboração do projeto básico e designado como fiscal do contrato
(***.486.893-**), ao serem questionados sobre como se deu a definição do prazo de duas
horas, os agentes indicaram, genericamente, que foi definido pela gestão, em reuniões que
contaram com a participação da titular da Secretaria (***.911.703-**), da Secretária Executiva
(***.477.853-**) e da Secretária Adjunta (***.636.483-**) da SMS de Fortaleza, embora as
deliberações não fossem registradas em atas.

Vale ressaltar que a Coordenadoria Jurídica da SMS de Fortaleza, por meio do Parecer
Consultivo nº 016/2020-COJUR-SMS (fls. 209 a 229), registrou que:

sentimos falta de registro sobre os parâmetros de prazos adotados para o presente

processo. Bem verdade que nos parece, o processo tramitou objetivando atender
emergência de saúde e considerando a iminência de prejuízos decorrentes da
calamidade pública vivenciada, porém, em que pese a presença de justificativas
acostadas sobre a emergência imposta pela grave realidade do momento vivenciado
ao tempo da contratação/aquisição, entendemos que poderiam ter sido melhor
registrados no processo referências sobre prazos na fase de cotação.

Ou seja, no próprio Processo P118784/2020, o setor jurídico da SMS de Fortaleza, alinhando-

se ao achado do presente Relatório, pontuou a ausência nos autos do processo de qualquer
ato definidor do prazo de duas fixados pela Secretaria, uma vez que foi usado nos e-mails
enviados aos fornecedores solicitando cotação de preços sem qualquer respaldo.

A SMS de Fortaleza alegou ainda que:

Quando horas significam vidas perdidas, e esta era a situação vivenciada no

momento da instrumentalização do procedimento em análise, a eleição de prazos
usuais, utilizados em períodos de normalidade, para a apresentação de propostas de
preços que não demandavam maiores complexidades poderia significar descaso da
Autoridade Sanitária, responsável pela garantia do direito à saúde.

Entretanto, como apontado no achado nº 10 (Atraso na entrega dos testes rápidos adquiridos
por meio da Dispensa de Licitação que originou o Contrato nº 167/2020-SMS, sem a aplicação
das penalidades contratuais previstas), a SMS de Fortaleza recebeu os testes rápidos com
atraso de sete dias e não adotou nenhuma providência, atitude incompatível com a afirmação
acima da própria Secretaria. Vale dizer, a SMS de Fortaleza, na realização da cotação de preços
junto a potenciais fornecedores, fixou o prazo de duas horas com a justificativa de que o
material era essencial para salvar vidas, mas no recebimento dos testes rápidos, os quais
foram entregues com atraso de sete dias, a Secretaria não tomou nenhuma providência, ainda
que posteriormente.

Pelo exposto, as informações apresentadas pela SMS de Fortaleza não foram suficientes para
esclarecer os fatos apontados no achado, o qual permanece sem modificação.

Análise da equipe de auditoria (Achado nº 7 e 8)

Sobre o superfaturamento, no valor de R$ 1,5 milhão, na aquisição dos testes rápidos, a SMS
de Fortaleza afirmou que o relatório:

75
 ao determinar inadequadamente o que seria o “preço de mercado” para aferir e
julgar a aquisição como prática irregular, não se desincumbiu de analisar as
circunstâncias com o devido cuidado e cautela, em respeito ao momento de
tamanha gravidade, de tantas dificuldades enfrentadas pelos gestores no momento
da tomada de decisões e da situação de um mercado que oscilava diuturnamente os
preços e as condições de fornecimento dos itens de saúde comercializados naquele
momento, desconsiderando, inclusive, que o item outrora contratado tinha sido
recentemente autorizado sua comercialização no território Nacional por parte da
ANVISA.

Em primeiro lugar, cumpre esclarecer que o relatório, em nenhum momento, definiu o que
seria “preço de mercado” para o objeto em análise. A única ocasião em que a expressão consta
no relatório é quando se faz a transcrição de parte do Acórdão TCU nº 3068/2010-Plenário, o
qual trata, genericamente, do uso de medidas estatísticas (média e mediana) para cálculo do
preço de mercado.

A Secretaria aduz que “utilizou-se de preços escolhidos à sua conveniência e interesse e que,
certamente, não reflete a realidade inédita do mercado praticado durante o período da
formalização do Contrato nº 167/2020 – SMS”. Porém, ao contrário do que a SMS de Fortaleza
aponta, o relatório considerou o preço de outras contratações do mesmo produto, em
momento muito próximo ao do Contrato nº 167/2020-SMS, de forma a refletir, com a maior
precisão possível, as condições de mercado em que a aquisição da SMS de Fortaleza foi
efetivada.

A unidade auditada defende ainda que o relatório “utilizou-se de contratações com

quantitativos e especificações técnicas distintas dos testes adquiridos por esta Setorial da
Saúde através do Contrato nº 167/2020 – SMS”. Segundo a Secretaria, “os preços ali
referenciados são totalmente incompatíveis e inapropriados para fins de comparação”.

Em sua manifestação, a SMS de Fortaleza também pontua que:

Há de se destacar que pelos instrumentos de contratualização que encontramos nos

portais de transparência dos Entes Públicos Municipais mencionados em vosso
relatório preliminar não podemos extrair com precisão a especificação técnica dos
testes rápidos adquiridos por tais entes. Isso porque na descrição dos itens
adquiridos pelos Municípios mencionados em vosso relatório é demasiadamente
genérica, do tipo “Teste Rápido para detecção de coravírus (COVID-19)”, da qual não
podemos aferir o tipo de teste adquirido (Teste para Pesquisa de RNA do Vírus RT
PCR COVID-19; Teste para Pesquisa de Antígeno COVID- 19; Teste para Pesquisa de
Anticorpos IgA COVID-19 ou Teste para Pesquisa de Anticorpos IgG/IgM para COVID-
19).

Em relação aos quantitativos, à exceção da aquisição realizada pela Sesa/CE, na qual foi
implementada a compra de 300.000 testes rápidos, o Contrato nº 167/2020-SMS possui o
segundo maior quantitativo dentre as contratações listadas no relatório. Nesse sentido, a
desconsideração da economia de escala (quanto maior a quantidade adquirida, menor tende
a ser o preço de fornecimento) não foi pontuada pela SMS de Fortaleza.

Sobre as eventuais especificações técnicas distintas, as contratações usadas no relatório para

definição do preço de referência foram selecionadas com base nas informações contidas no

76
Projeto Básico (fls. 04 a 07), sem aplicação de qualquer restrição de marca ou fabricante. Além
disso, segundo o CATMAT, há diversos códigos atribuídos ao item “Reagente Para Diagnóstico
Clínico 7 Apresentação: Teste - Tipo de Análise: Qualitativo Anti Coronavírus Covid-19 IGG e
IGM”, cujas especificações fazem referência ao método de realização do teste, informação
que não está discriminada no Processo P118784/2020.
Quadro 5 – Métodos de realização dos testes rápidos para detecção da Covid-19
Código Método
470413 Elisa
470410 Quimioluminescência
477660 Imunoensaio fluorescente
467048 Imunocromatografia
Fonte: CATMAT

Quanto à suposta “descrição genérica” nos instrumentos de contratualização dos municípios

listados no Quadro 4 do presente relatório, impedindo a identificação precisa da especificação
técnica dos itens, o acesso ao Portal da Transparência dos Municípios15 mantido pelo TCE-CE,
permite visualizar, por exemplo, que no âmbito do Processo 10.007/2020-DL do município de
Aracati, o qual trata da aquisição de 2.000 testes rápidos para detecção da Covid-19, a
proposta contratada foi apresentada pela empresa MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E
REPRESENTAÇÕES DE PRODUTOS HOSPITALARES ao valor unitário de R$ 129,90.

Figura 16 – Trecho da proposta de preço do Processo 10.007/2020-DL - Aracati

Fonte: Processo 10.007/2020-DL

Vale ressaltar que a empresa MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES DE PRODUTOS

HOSPITALARES também enviou à SMS de Fortaleza, no mesmo dia da proposta enviada ao
município de Aracati (23.03.2020), proposta de preço com valor unitário de R$ 124. Tal fato
torna inconteste a questão da economia de escala, uma vez que a aquisição de Aracati
totalizou apenas 2.000 testes, pouco mais de 13% do quantitativo adquirido por Fortaleza,
exatamente na mesma data.

15
https://transparenciamunicipios.tce.ce.gov.br/
77
A unidade examinada indicou a Recomendação Administrativa nº 003/2020, exarada pela
137ª Promotoria de Justiça de Fortaleza-Defesa da Saúde Pública, do Ministério Público
Estadual (MPE) como demonstração da razoabilidade do preço praticado no processo de
aquisição de testes rápidos. Sobre tal argumento, convém ressaltar que a Recomendação
Administrativa nº 003/2020 foi expedida no âmbito da Notícia de Fato nº 01.2020.00008027-
616, convertida no Inquérito Civil 06.2020.00002671-017, o qual teve como escopo:

pesquisa online acerca de outras contratações com o mesmo objeto no Estado do

Ceará, tendo sido constatada uma contratação feita pelo Estado do Ceará e a
empresa Chino Meheco Corporation, e duas contratações feitas pelo Município de
Fortaleza, a da Secretaria de Saúde e a Four Med e outra feita entre o Fundo
Municipal de Assistência Social e a empresa Sinergia Médica Com. De Artigos
Médicos e Ortopédicos.

Em outras palavras, o Órgão Ministerial comparou o preço praticado no Contrato nº

167/2020-SMS com os valores das aquisições feita pela Sesa/CE e pelo Fundo Municipal de
Assistência Social de Fortaleza. Desta forma, a atuação do Parquet Estadual não considerou
que a SMS de Fortaleza recebeu, no mesmo dia da cotação de preços junto aos fornecedores
(dia 23.03.2020), uma proposta da empresa MEDLEVENSOHN COMÉRCIO E REPRESENTAÇÕES
DE PRODUTOS HOSPITALARES, com valor unitário de R$ 124,00, e outra da empresa ECO
DIAGNÓSTICA, ofertando os testes rápidos ao custo unitário de R$ 160,00. Portanto, a
avaliação do Ministério Público Estadual, por possuir escopo diferente, não pode ser aplicada
integralmente ao presente relatório.

O Ofício GAB SEC-SMS 3504/2020, de 07.12.2020, apresentado pela SMS de Fortaleza ao MPE-
CE no âmbito do Procedimento nº 01.2020.00008027-018, a Secretaria afirma que “não há
como comparar a aquisição de testes rápidos, de marcas diferentes, quantidades diferentes”,
o que corrobora com o entendimento de que o quantitativo adquirido é um dos fatores que
definem o valor da contratação.

Quanto à alegada incompatibilidade entre os produtos, vale ressaltar que nas aquisições
realizadas pelos municípios de Itarema, Boa Viagem e São Gonçalo do Amarante, as
especificações (anticorpos IgG e IgM) são exatamente as mesmas das contidas no Projeto
Básico (fls. 04 a 07) do Processo P118784/2020. Ainda sobre as especificações, a SMS de
Fortaleza pontuou, sobre a aquisição realizada pela Sesa/CE, que os testes adquiridos pela
Secretaria Estadual:

são utilizados para detecção de anticorpos totais contra SARS-Cov2, não separando
o que é IgM do que é IgG, ao passo que os testes adquiridos pelo Município de
Fortaleza detectavam e discriminava os anticorpos específicos (IgM e IgG) contra o
SARS-Cov2.

16
Acessível em http://www.mpce.mp.br/servicos/consulta_processos/servicos-saj-mp/consultar-processos-saj-
mp/
17
Acessível em http://www.mpce.mp.br/servicos/consulta_processos/servicos-saj-mp/consultar-processos-saj-
mp/
18
Acessível em http://www.mpce.mp.br/servicos/consulta_processos/servicos-saj-mp/consultar-processos-saj-
mp/
78
Porém, nos autos do Processo 02959115/202019, consta cotação de preços (fls. 12) onde há a
seguinte informação:

Figura 17 – Especificação dos testes rápidos adquiridos pela Sesa/CE

Fonte: Processo 02959115/2020

O trecho em destaque revela a especificação técnica do produto (W195). Em consulta à página

do fabricante na internet20 é possível identificar que o produto é voltado para “detection for
both IgG and IgM antibody of 2019-nCoV” (detecção de anticorpos IgG e IgM do novo
coronavírus-2019), o que revela perfeita compatibilidade entre as especificações.

Assim, a argumentação apresentada pela SMS de Fortaleza no sentido de que as contratações

utilizadas pelo relatório como referência de preço praticado são incompatíveis em termos de
quantidade e especificações quando comparadas com o Contrato nº 167/2020-SMS não
merece prosperar, visto que a quantidade adquirida pela Secretaria permitiria, face à
economia de escala, a obtenção de melhor preço, e que as especificações das contratações
possuem, no geral, as mesmas descrições do item comprado pela SMS de Fortaleza.

A Secretaria de Fortaleza apresenta ainda um estudo realizado pela Universidade Estadual do

Ceará (UECE), segundo o qual, os valores dos testes rápidos poderiam “chegar a um valor de
R$ 273,00 (duzentos e setenta e três reais), sendo identificada, ainda, a comercialização de
tais testes por um valor de até R$ 450,00 (quatrocentos e cinquenta reais)”. Entretanto, os
valores considerados no estudo são referentes a julho de 2020, momento posterior ao da
contratação em exame, o que, segundo a própria SMS de Fortaleza, pode distorcer a realidade
vivenciada na ocasião em que se deu a instrução do processo P118784/2020, cujo cenário
epidemiológico era diferente. Além disso, os preços contidos no levantamento contemplam
também a prestação do serviço de realização do exame para detecção da Covid-19,
diferentemente do Contrato nº 167/2020, o qual previa somente o fornecimento dos testes.

A unidade examinada também afirma que o relatório “deixou de considerar preços

igualmente praticados por diversos outros órgãos públicos das mais variadas unidades da
federação”, apresentado uma contratação da Universidade Federal de Sergipe e outra da
Superintendência Regional da Polícia Rodoviária Federal de Sergipe.

Em relação à compra da Universidade Federal de Sergipe, vale ressaltar que foi realizada em
30.04.2020, conforme Nota de Empenho 2020NE80018321, posteriormente, portanto, à
aquisição da SMS de Fortaleza, o que vai contra a argumentação da própria Secretaria no
sentido de que a comparação de preços deve ser feita considerando processos de aquisições
realizados no mesmo período, de modo a refletir as condições epidemiológicas do momento.
Então, para se considerar válida a indicação da compra realizada pela Universidade Federal de

19
https://sacc.cge.ce.gov.br/UploadArquivos/20200401.1122573.Declaracao.Dispensa.CONTRATO.pdf
20
https://en.wondfo.com/pt/index77.html
21
https://portaldatransparencia.gov.br/despesas/documento/empenho/154050152672020NE800183
79
Sergipe também de se reputar como pertinentes as contratações de outros municípios do
Ceará indicadas no Quadro 4.

Na mesma linha, a aquisição realizada pela Superintendência Regional da Polícia Rodoviária

Federal de Sergipe foi realizada em 24.04.2020, mais de trinta dias após a compra da SMS de
Fortaleza, o que torna a aquisição fora dos parâmetros indicados pela SMS de Fortaleza como
necessários para efeitos de comparação (quantidade, período e especificação). Ademais, a
Dispensa de Licitação nº 11/202022 teve como objeto, além da aquisição dos testes rápidos, a
contratação de laboratório de análises clínicas para a realização de exames clínicos
laboratoriais para detecção da Covid-19, com a emissão das Notas de Empenho
2020NE80015723 e 2020NE80026324, as quais tratam da prestação de serviço de análise
clínica, anatomia patológica e citopatologia de exame laboratorial do tipo teste rápido, através
da metodologia imunocromatografia, destinado à detecção qualitativa específica de IgG e
IgM, em amostra de sangue total, soro e plasma, não havendo pagamento pela aquisição
isolada dos testes rápidos.

Em outra passagem de sua manifestação, a unidade auditada aduz que:

No que tange à razoabilidade do preço proposto/cobrado pela empresa contratada,

no contexto do tempo que se mostrava hábil ao atendimento da necessidade do
interesse público para a tomada de decisão e a execução de medidas urgentes para
o enfrentamento da Pandemia, mostra-se importante referenciar que a empresa
praticou o mesmo preço ao contratar com o Hospital Naval de Brasília, conforme
se depreende da Nota de Empenho nº 2020NE000452, datada de 20 de março de
2020.

Preliminarmente, cumpre registrar que a Nota de Empenho 2020NE00452 foi cancelada,

conforme demonstrado na figura abaixo, tendo sido emitida, em substituição, a Nota de
Empenho 2020NE00467, em 24.03.2020.

Figura 17 – Anulação da Nota de Empenho 2020NE00452

Fonte: Siafi, 18.10.2022.

22
Detalhamento da Licitação - Portal da transparência (portaldatransparencia.gov.br)
23
Detalhamento do documento de Empenho - Portal da transparência (portaldatransparencia.gov.br)
24
Detalhamento do documento de Empenho - Portal da transparência (portaldatransparencia.gov.br)
80
Em relação ao valor praticado na compra do Hospital Naval de Brasília, assiste razão à SMS de
Fortaleza o fato de ter sido o mesmo preço unitário do Contrato nº 167/2020. Entretanto, a
Secretaria desconsiderou em sua argumentação a questão da economia de escala, uma vez
que o quantitativo adquirido pelo Hospital Naval (300 testes) representa apenas 2% da
aquisição realizada pela Secretaria. Vale ressaltar que, conforme já abordado, no Ofício GAB
SEC – SMS 3504/2020, de 07.12.2020, a SMS de Fortaleza, em resposta ao Ofício nº
0191/2020/24ªPmJFOR, expedido no âmbito do Procedimento nº 01.2020.00008027-0,
afirmou ao MPE do Ceará, quando questionada sobre a disparidade entre os valores unitários
dos testes adquiridos no Contrato n° 167/2020 e os valores unitários dos testes adquiridos no
âmbito do Contrato n° 44/2020, celebrado entre a Secretaria Municipal de Direitos Humanos
de Fortaleza e a empresa Sinergia Médica Comércio de Artigos Médicos e Ortopédicos Ltda,
que “não há como comparar a aquisição de testes rápidos, de marcas diferentes, quantidades
diferentes e valores diferentes em momentos tão diversos em meio à pandemia pela Covid-
19”. Assim, como afirmado pela própria SMS de Fortaleza, a quantidade de testes adquiridos
deve ser levada em consideração em comparativos de preços. Por esse motivo, a compra
realizada pelo Hospital Naval de Brasília não pode servir de parâmetro na comparação com o
valor unitário praticado no Contrato n° 167/2020.

Entretanto, considerando os preceitos da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro,

em especial as disposições do art. 22 que preconizam, na interpretação das normas sobre
gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor, bem como
que em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo
ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem
imposto, limitado ou condicionado a ação do agente, a avaliação do preço contratado na
presente ação de controle restringiu-se, diante da manifestação apresentada, aos fatos
ocorridos no âmbito do Processo P118784/2020, excluindo-se, portanto, outras contratações
usadas como referências, ainda que possam servir como balizas.

Desta forma, examinando tão somente as ofertas de preços praticadas no Processo

P118784/2020, o superfaturamento na aquisição dos testes rápidos pela SMS de Fortaleza foi
de R$ 1.890.000, resultado da diferença entre o valor unitário contratado (R$ 250) e a menor
proposta desconsiderada pela Secretaria (R$ 124), considerando quantitativo de testes
adquirido (15.000), sendo a alteração registrada no corpo do Achado nº 7.

Por todo o exposto, considerando que a unidade examinada não conseguiu apresentar
evidências de que a proposta contratada foi enviada dentro do prazo fixado para recebimento
de cotações de preços, não sendo possível descartar, inclusive, que a proposta tenha sido
enviada antes do envio dos e-mails de solicitação de cotação de preço, bem como o fato da
SMS de Fortaleza ter recebido no mesmo dia da celebração do contrato, proposta de preço
com valor unitário de R$ 124, ou seja, menos da metade do valor contratado (R$ 250), e ainda
as justificativas apresentadas quanto ao preço praticado não serem suficientes para esclarecer
o fato apontado, visto que indicam aspectos criticados pela própria manifestação
(contratações celebradas em momentos epidemiológicos distintos, especificações dos testes
e objetos contemplados nas contratações – aquisição, aquisição + serviço de realização dos
teste), resta demonstrado que a SMS de Fortaleza poderia ter economizado R$ 1.890.000.

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Análise da equipe de auditoria (Achado nº 9)

Em relação ao atraso na entrega dos testes rápidos adquiridos por meio da Dispensa de
Licitação que originou o Contrato nº 167/2020-SMS, sem a aplicação das penalidades
contratuais previstas, a SMS de Fortaleza não apresentou esclarecimentos específicos.

Assim, o fato constatado permanece inalterado.

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