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ORÇAMENTO PÚBLICO:

INSTRUMENTO DE POLÍTICAS FISCAL E ECONÔMICA

Autoria: Haroldo Clemente Giacometti, André Bezerra Cavalcante e Vânia Nelize Ventura

RESUMO

Este trabalho pretende discutir os aspectos metodológicos, técnicos, sociológicos e políticos vinculados ao processo orçamentário utilizando-se de uma análise multidisciplinar (teorias econômicas, administrativas, jurídicas e políticas). O estudo do tema é importante por dois aspectos principais: a) a sua complexidade econômico-jurídica; e b) a necessidade do seu estreitamento e aproximação com a sociedade civil. Assim, este trabalho tem como objetivos principais: a) apresentar o Orçamento Público como um instrumento de política alocativa de recursos públicos; e b) discutir a necessidade da participação da sociedade civil brasileira na confecção do Orçamento Público. O orçamento público pode ser visto como um dos principais instrumentos para o planejamento e controle dos recursos públicos disponíveis. A utilização eficiente desse instrumento poderia garantir que os programas desenvolvidos pelo governo atendessem ao interesse da população, elevando sua condição material e cultural. Apesar do governo federal ter como meta o equilíbrio das contas públicas, o quadro atual é de desequilíbrio, ou seja, há uma situação de déficit orçamentário, pois as despesas são superiores à arrecadação.

INTRODUÇÃO

Além de apresentar os aspectos metodológicos e técnicos do Orçamento Público, este trabalho pretende discutir também os aspectos sociológicos e políticos vinculados ao processo orçamentário. Para isso, será necessário integrar as teorias da administração orçamentária pública com as de outras disciplinas como a Economia, a Administração, o Direito e a Sociologia - no que se refere à Ciência Política.

Assim, o enfoque deste trabalho procurará ser multidisciplinar e será orientado em apresentar e discutir as finalidades e os processos dos vários tipos de orçamentos utilizados no Setor Público e seus procedimentos.

Por outro lado, supondo que o interesse público está representado no governo, é justo que as atividades governamentais necessitam ser demonstradas à sociedade. O grau de prestação de contas e de transparência das decisões governamentais, ou seja, a accountability, depende da capacidade dos cidadãos de participar, acompanhar e mesmo controlar a atividade governamental.

Nesse sentido, diversas organizações governamentais e não-governamentais tentam aumentar sua participação política, adquirindo poder necessário que interfira no processo orçamentário. Portanto, elas procuram obter certo nível de poder sobre o ambiente orçamentário.

Além de controles que devem ser impostos às organizações governamentais como métodos, estratégias, programas, funções, objetivos e transparência de suas atividades e desempenho, considera-se a participação da sociedade como um dos principais tópicos para assegurar com que os bens públicos sejam produzidos e entregues à sociedade com a qualidade desejada. Esta participação é discutida aqui como sendo a variável fundamental relacionada ao processo orçamentário.

O aspecto sociológico relevante neste estudo será explicar o comportamento social e

organizacional do processo orçamentário. Já a produtividade, efetividade e metodologia das medidas orçamentárias serão observadas por meio das disciplinas de Economia e Administração. O arcabouço jurídico do processo orçamentário no nível federal também será apresentado. Desta forma, o tema do orçamento público será apresentado interrelacionado com outras disciplinas, conforme esquematizado abaixo:

Erro! Vínculo não válido.

OBJETIVOS

Considera-se o estudo do tema Orçamento Público importante por dois aspectos: a) a sua complexidade econômico-jurídica e b) a necessidade do seu estreitamento e aproximação com a sociedade civil.

A complexidade econômico-jurídica do Orçamento Público advém do fato dele ser uma lei de

iniciativa do Poder Executivo, que estima a receita e fixa a despesa da administração pública.

Essas receitas dos orçamentos públicos se originam de recursos extraídos da sociedade. A sua magnitude determina qual será a quantidade possível de bens e serviços de Educação, Saúde, Segurança e outros para atender a demanda da sociedade.

A participação da sociedade civil na confecção do Orçamento Público deve ocorrer não só

através do conhecimento da lei, mas principalmente nas etapas de elaboração, execução e controle do orçamento. Isso pode colaborar com uma definição mais democrática das

prioridades orçamentárias do Governo.

Assim, este trabalho tem como objetivos principais: a) apresentar o Orçamento Público como um instrumento de política alocativa de recursos públicos e b) discutir a necessidade da participação da sociedade civil brasileira na confecção do Orçamento Público.

BENS PÚBLICOS E OS ASPECTOS ECONÔMICOS DO ORÇAMENTO

Segundo Musgrave 1 , na economia capitalista o que vigora é um sistema misto, onde há uma integração entre as forças do setor público e do setor privado. Nessa situação o que predomina, em termos do Setor Público, é o setor orçamentário da política governamental.

O Setor Público é necessário para guiar, corrigir e suplementar os mecanismos do sistema de

mercado, pois este não tem condições de desempenhar sozinho todas as funções econômicas.

Os bens públicos distinguem-se dos bens privados por não poderem ser fornecidos por meio de um sistema de mercado em transações entre consumidores individuais e fornecedores.

São dois os elementos que distinguem os bens públicos dos bens privados: a) é a sua característica de não exaustão ou não rivalidade, ou seja, o consumo dos bens públicos por um indivíduo não diminui o montante de bens disponíveis para os outros consumirem e b) é a não exclusão, ou seja, não há como excluir os não pagantes, impedindo-os de utilizarem o bem. Isto significa que o fornecedor não terá meios para estabelecer um preço, uma vez que os não pagantes poderão usufruir o bem de qualquer forma. Alguns bens possuem uma das características dos bens públicos, mas não ambas, ocupando uma posição intermediária entre

os bens públicos e privados.

Nem sempre o fornecimento de bens públicos implica em sua produção pelo Estado, podendo

também ser efetuada pelo setor privado. Essa produção, porém, é financiada pelo Orçamento Público.

Para obter um resultado mais satisfatório na aplicação dos recursos públicos que custeiam os programas e atividades governamentais são utilizadas um conjunto de técnicas destinadas a proporcionar maior eficiência à previsão e à classificação dos dispêndios públicos e sua distribuição por períodos determinados. Daí vem a evolução da técnica e metodologia orçamentária pública. Essa evolução acompanhou o desenvolvimento dos demais mecanismos utilizados pelo Estado em suas atividades financeiras.

Desta forma, já a partir da Grande Depressão de 1929, o Orçamento Público ganha significativa condição de instrumento de política e programação econômica, conforme observa-se na passagem abaixo:

“A partir de John Maynard Keynes (1883-1946) e do papel desempenhado por suas teorias no combate aos efeitos da Grande Depressão de 1929, observa-se uma generalizada aceitação da aplicabilidade, às finanças públicas, do moderno instrumental analítico utilizado na ciência econômica, atribuindo-se ao Governo funções de importância decisiva.” 2

Percebe-se, portanto, uma evolução da metodologia orçamentária em função da importante participação do Estado na economia, “modernamente, o orçamento é considerado como uma técnica vinculada ao planejamento econômico e social e poderia ser assim definido: são as contas nacionais e o planejamento que oferecem os fins e os objetivos para os quais se requerem os fundos públicos; os custos das atividades propostas para alcançar esses fins e os dados quantitativos que medem as realizações; e as tarefas executadas dentro de cada uma dessas atividades.” 3

ORÇAMENTO PÚBLICO

O Orçamento Público é tradução monetária das decisões políticas, ou seja, uma programação do volume de receitas e da fixação da despesa da administração pública durante um período de vigência determinado. Apesar dessa conceituação simples, o Orçamento Público é considerado um tema específico e está aparentemente distante do conhecimento, do controle e da participação da população, pois “o Orçamento Público caracteriza-se pela multiplicidade dos aspectos jurídico, político, administrativo, econômico, financeiro e contábil, em constante evolução técnica.” 4

Com isso, pode-se afirmar que é no Orçamento Público que se traduzem as medidas governamentais de caráter político-econômico tomadas pelo Estado. Essas medidas são representadas pela intervenção estatal na economia, “o governo intervém nos mercados diretamente - comprando, vendendo, tributando ou subsidiando, ou indiretamente – regulamentando ou fornecendo algum tipo de infra-estrutura.” 5

Deve-se salientar que forças não tão evidentes em organogramas administrativos efetivamente participam e, em alguns casos, até controlam as ações do processo orçamentário. São forças por vezes mais importantes do que fatores técnicos e lógicos gerenciais. Para exemplificar, apresenta-se a reportagem da Revista Veja que demonstra essas ações:

“Seria ingenuidade acreditar que o baile de pressões não se repita em torno do Plano Plurianual. Primeiro, porque ele depende de aprovação do Congresso - o que se espera que aconteça até o final do ano. Segundo, porque os lobbies não vão

deixar de se articular para defender seu quinhão. A decisão sobre o que será prioritário - uma estrada em Minas Gerais ou na Bahia - também poderá ser tomada conforme as necessidades de aliança política de Fernando Henrique.6

Portanto, a administração pública deve ser observada como o ponto central de um campo de pressão de interesse na elaboração de uma política orçamentária.

TIPOS DE ORÇAMENTO

Diversos tipos de orçamentos foram elaborados e implementados em países com realidades bastante diferentes. Cada um deles sofreu uma série de mudanças e adaptações ao longo do tempo, de acordo com as necessidades de cada país. Descreve-se como alguns dos principais tipos de orçamento:

1. Orçamento de Itens por Linha

A conceituação deste tipo de orçamento pode ser explicada como sendo uma relação de itens

específicos, como por exemplo a especificação de compras ou gastos. Este tipo de orçamento

é o mais rudimentar e não proporciona a visão da relação entre itens e nem entre estes e o Planejamento Global do Governo.

Este processo orçamentário originou uma forma mais sofisticada denominada de Orçamento Incremental analisada adiante, no que se refere ao formato. As demais características deste tipo de orçamento são basicamente as mesmas analisadas no Orçamento Incremental.

2. Orçamento Incremental

Baseando-se nos gastos do ano corrente, o orçamento propõe um aumento percentual para o ano seguinte, detendo-se no aumento ou diminuição dos gastos ocorrido com um número de itens do orçamento, tais como despesas de pessoal, material, entre outros.

Este método entende o orçamento como um processo de negociação política. Um de seus

principais problemas é que, apesar de facilitar a implementação, gera custos maiores para que

se chegue à decisão. É um dos modelos mais utilizados atualmente.

Em uma descrição mais detalhada apresentam-se suas principais características:

o Orçamento Incremental não é compreensivo, no sentido de englobar despesas e objetivos das principais atividades do governo;

as atividades do governo e de seus órgãos não são revisadas anualmente no sentido de se reconsiderar os valores de programas existentes comparados a todas as possíveis alternativas de execução dos mesmos, uma vez que não são elencados para fins orçamentários;

é baseado no orçamento do último ano com foco fundamentalmente em aumentos e diminuições de valores em relação aos respectivos itens de despesa governamental. Esta atuação é voltada para um reduzido número de itens;

envolve muita negociação política em torno de aumentos e diminuições de valores dos itens que estão sendo analisados;

é portanto um orçamento por item na medida o processo orçamentário analisa despesas de pessoal, material e não objetivos de programas.

O

incrementalismo envolve então, consequentemente:

“ um conflito de interesses e uma divergência quanto a

informações resultando em acomodação de interesses de facções ou partidos diversos através do processo de barganha. Presume-se que realmente o processo de decisões começa por tópicos levantados por relevantes grupos de interesses na sociedade que requerem ou demandam mudanças quanto a situação atual. O processo de decisão não é alguma forma consciente de pura racionalidade, mas em vez disso é um processo de ajuste incremental de práticas existentes.” 7

Conclui-se assim que o processo orçamentário está muito relacionado a aspectos políticos com grande complexidade para seu entendimento o qual deve ser aprofundado com a utilização dos subsídios da ciência política.

um dos principais defensores do

Ainda em defesa do incrementalismo, Charles Lindblom 8

indica que o processo fragmentado e incremental possibilita decisões racionais tanto quanto

as

resultantes de um processo centralizado e compreensivo.

O

exemplo seria a existência do mercado. Lindblom defende que os participantes de um

processo decisório tem várias possibilidades de entendimento entre si, através de barganha,

negociação, discussão e outros tipos de ajustamentos mútuos, produzindo decisões coordenadas mais racionais das que derivam de um processo centralizado de decisões.

3. Orçamento por Funções

Agrupa atividades por grandes objetivos muito amplos ou funções de Governo, como por exemplo Saúde, Educação e Defesa. O sentido principal é divulgar à sociedade as realizações

do governo em relação a seus grandes objetivos bem como seus custos. Com este enfoque o

governo estabelece um elo de ligação com a sociedade, proporcionando uma visão global de suas grandes atividades, denominadas funções e seus respectivos custos, sem uma visão

mais detalhada por programas mas também não tão dispersa quanto Itens por linha de compras ou gastos.

No Brasil, as funções como Saúde, Educação, Transportes são utilizadas desdobrando-se em programas e subprogramas.

4. Orçamento por Programas e Desempenho

É organizado de forma a relacionar os objetivos específicos de cada órgão (secretaria, agência governamentais etc.) com os gastos para atingi-los, associando os itens por linha com atividades ou programas.

Quando comparado com o tipo de orçamento por linha, é mais flexível e proporciona uma visão de eficiência com que os recursos são utilizados para produção de bens públicos, demonstrando relativa preocupação com as ações que o governo realiza.

O foco do processo orçamentário no Orçamento de Programa e Desempenho é relacionado

aos resultados a serem obtidos e trabalhos a serem realizados em vez de unidades organizacionais e objetivos de despesa ou itens específicos, onde os programas são fragmentados quanto a seus custos os quais aparecem em vários itens de despesa e várias unidades organizacionais dificultando a identificação de programas e determinação de seus respectivos custos.

O Orçamento por Programas e Desempenho é entretanto criticado no sentido de que consome

muito tempo uma vez que tem que ser aplicado a todos os níveis de organização e de governo quanto a identificação de todos os programas e respectivos custos e, com subdivisão ainda maior de programas em subprogramas, atividades e centros de custo.

Outra dificuldade ocorre quanto às unidades de mensuração ou indicadores de desempenho, que em alguns casos podem ser fáceis de se determinar, como: metragem de construção de estradas, pacientes atendidos e outras. Além disso, dificuldades de mensuração ocorrem quanto à apuração de atividades mais complexas, como por exemplo o caso da Educação.

5. Orçamento por Planejamento e Programação

Originado do Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (PPBS) pode ser visto como uma evolução do Orçamento por Desempenho e detém-se na sistematização do

processo de elaboração do orçamento. Este tipo de orçamento permite que se façam previsões

e questionamentos sobre custos e benefícios imediatos das ações propostas. Sua implementação, porém é cara e consome longo tempo para operacionalização.

Entre suas principais características destacam-se: a) compreensividade, ou seja, engloba custos e objetivos de programas; b) envolve o processo de seleção da melhor alternativa para consecução dos objetivos; c) adota a técnica de análise e avaliação de custos e benefícios derivada da Economia; d) a análise por objetivos e programas de atividades do Governo; e) é um sistema de “cima para baixo” na hierarquia das organizações governamentais e f) baseia-

se

na racionalidade econômica quanto a tomada de decisões.

O

Orçamento por Planejamento e Programação surgiu basicamente do desenvolvimento das

seguintes áreas: a) pesquisa operacional; b) análise econômica; c) teoria sistêmica e d)

computação e análise de sistemas.

Envolve as atividades de Planejamento e Programação, sendo que Planejamento desenvolve alternativas viáveis e a Programação determina os recursos humanos, materiais e outros ativos para realização dos programas.

A abordagem do Orçamento por Planejamento e Programação compreende ainda a tomada de

decisões, evidenciando custos e conseqüências das alternativas encorajando o uso de

informações sistematicamente.

O Orçamento por Planejamento e Programação exige que a identificação e exame de metas e

objetivos em cada área de atuação governamental. Assim, “o Orçamento por Planejamento e

Programação procura encorajar a análise dos objetivos dos programas, de maneira a expandir mas não homogeneizar a perspectiva com que cada administrado público visualiza seus programas, alargando a faixa de alternativas consideradas política e o arcabouço dos programas”. 9

Além disso, o Orçamento por Planejamento e Programação procura analisar as metas detalhadas de cada programa. Como exemplo, se um programa de treinamento profissional é desenvolvido, a análise deverá abranger não só o número de estudantes treinados mas aqueles empregados com bons salários, após o treinamento.

Outro objetivo fundamental se refere ao total de custos do programa não somente referente a um ano mas a vários anos de duração dos programas. Estes custos não se referem somente ao Orçamento de cada programa mas também aos custos associados. Na construção de uma estrada por exemplo, os custos associados à desapropriação e realocação de residentes também devem ser considerados.

Neste caso, objetivos de programas que excedem o prazo orçamentário de um ano devem também ser formulados e atrelados a planejamento e orçamentos plurianuais.

A análise de alternativas acima mencionada tem como objetivo determinar quais os meios

mais efetivos de se realizar os programas tendo em vista alcançar seus objetivos aos menores custos. Assim,

“O Orçamento por Planejamento e Programação procura substituir, ao menos em parte a prática perniciosa do processo orçamentário incremental sob o qual o processo de alocação não envolve uma revisão da estrutura básica dos programas, mas consiste primariamente em tomar decisões sobre quanto cada programa existe deve se aumentado ou muito menos freqüente, quanto deve ser diminuído” 10

A evolução do Orçamento por Planejamento e Programação compreende finalmente o

estabelecimento de procedimentos analíticos de forma sistemática quanto a revisão orçamentária, submetendo políticas e a um processo constante de análise e integrando as decisões resultantes no processo orçamentário. Em resumo,

“As finalidades do Orçamento por Planejamento e Programação são: a especificação de objetivos, a avaliação dos “outputs” dos programas e suas relações com os objetivos, a mensuração dos custos totais do sistema, a relação com o planejamento plurianual contendo os programas, a avaliação das alternativas do programas e a integração das decisões políticas e dos programas com o processo orçamentário.” 11

Entretanto, a abordagem do Orçamento por Planejamento e Programação envolve alguns problemas como:

a responsabilidade pela condução e avaliação do programa pode conflitar com a organização hierárquica tradicional uma vez que podem existir Programas cuja realização é subdividida entre várias unidades da organização;

requer muita informação, trazendo dificuldades de sumarização e análise;

apresenta dificuldade em se coadunar perfeitamente com o processo político, uma vez que utiliza conceitos econômicos como por exemplo a análise de custo/benefício, buscando eficiência de custos e maximização de benefícios, enquanto que a essência do processo de decisões políticas é alcançar acordo ou consenso entre indivíduos e grupos sendo que seus valores podem divergir de forma substantiva.

a análise de custos e benefícios pode não ser apropriada par projetos muito grandes com externalidades que se espalham em grandes proporções na sociedade.

No entanto, para comparação de alternativas a análise pode ser de maior utilidade em virtude

da

relação de custos e benefícios requerida, ao invés da decisão de se prosseguir ou se desistir

de

projetos. Assim,

“quando intangíveis são importantes, a análise de custo/benefício pode fazer mais mal do que bem. Se a análise está preocupada com tangíveis, com benefícios mensuráveis a análise desvia a atenção para benefícios que não podem ser

é mais útil em certos campos que outros. É mais

mensuráveis

adaptada às funções de governo mais parecidas com atividades privadas: utilidades públicas, tratamento de lixo,

produção de energia e projetos de transportes onde a eficiência é imprescindível. Em recursos humanos é considerada apenas um auxílio parcial quanto à tomada de decisão. Avaliação quantitativa é mais apropriada para

alternativas intraprogramas do que interprogramas. O total de dispêndio em cada campo é uma decisão política.” 12

Portanto, a análise custo/benefício propicia uma crítica ponderável quando aplicada ao orçamento programa. No entanto saliente-se que a técnica não possui substituta e neste sentido é utilizada em situações apropriadas onde os programas são visualizados com clareza quanto a seus limites e onde se pode identificar com precisão os custos e benefícios associados aos programas.

Em parte tais dificuldades aparecem devido a problemas de entendimento quanto às técnicas utilizadas pelas ciências econômicas, como pondera Alice Rivlin:

“Os economistas devem devotar mais séria atenção no aumento do conhecimento básico de economia do público, da

explicitando também o que

mídia e da comunidade política

realmente sabem sob o ponto de vista de suas convicções ideológicas” 13

6. Orçamento com base na Administração por Objetivos.

É uma abordagem orientada estritamente para resultados, com a finalidade de imprimir coordenação, eficácia e eficiência para implementação dos programas. As decisões devem fluir de um processo contínuo de análise de programas relacionados a objetivos e resultados. Portanto, “foi uma abordagem não complicada orientada para resultados, que sem muitas dificuldades poderia ser relacionada ao processo orçamentário normal. Foi mais uma mudança em orientação do que em sistema.” 14

Este enfoque compreende basicamente:

seleção de objetivos significativos por parte de administradores, em órgãos;

possibilidade de que esses objetivos sejam atingidos em prazo de um ano;

determinação dos principais passos para se atingir os objetivos; e

participação ativa e utilização de todos os níveis da administração em cada órgão para estabelecimento de sub-objetivos, em cada nível da organização.

Este processo incorpora medição de produtividade e comparação dos resultados obtidos com os desejados, avaliação dos programas e indicadores .

Esta abordagem surgiu da contribuição de Peter Drucker em sua teoria MBO - Management By Objectives - aqui com a tradução de “Administração por Objetivos” e tem como uma das principais características a participação de níveis inferiores da organização no estabelecimento de seus Objetivos, que vão se somando a partir da base da pirâmide organizacional, portanto, de baixo para cima até que os objetivos mais elevados da organização sejam definidos e implementados. A principal vantagem desta abordagem é a participação dos níveis inferiores da organização no estabelecimento de seus objetivos, e portanto comprometimento com a realização dos mesmos.

7. Planejamento e Orçamento Base Zero

Desenvolvido para a empresa americana Texas Instruments Inc., foi adotado pela primeira vez na administração pública em 1973, pelo governo da Georgia e foi posteriormente adotado pelo governo federal americano, vários estado, municípios e empresas no mundo. Seu criador foi Peter A Pyhrr em 1968, inicialmente para as divisões de assessoria e pesquisa da Texas Instruments. Com o objetivo inicial de redução de gastos. O processo foi descrito em 1970 em

seus

respectivos

artigo pelo autor na Harvard Business Review e posteriormente em livro. 15

Baseia-se na competição anual por recursos entre os programas existentes e as novas propostas. Este modelo propõe quatro passos básicos: a) identificar as unidades de decisão ou projetos; b) análise dessas unidades/projetos, criando um conjunto de decisões; c)avaliação e classificação dos projetos de acordo com sua prioridade orçamentária e d) elaboração do orçamento global. É um modelo complexo e de difícil implantação.

Em uma análise mais detalhada são apresentadas abaixo as características deste processo orçamentário, com o objetivo inicial de indicar as principais diferenças entre o orçamento tradicional, especialmente o incremental e o programa em relação ao base-zero:

Tradicional *Base Inicial *Custos e Benefícios de novas atividades *Não examina novos meios *Decisão de aceitar ou rejeitar

OBZ *Sem Base Inicial *Custos e Benefícios para todas atividades *Começa com objetivos e atividades *Examina novas alternativas *Resulta em escolha de vários níveis de custos

O processo do Orçamento Base Zero requer que cada administrador justifique seu orçamento proposto em detalhe, justificando toda e qualquer quantia a ser realizada. Este procedimento requer que todas as atividades e operações sejam identificadas e classificadas em ordem de importância através de uma análise sistemática.

Este processo orçamentário criou ainda alguns termos associados aos objetivos do enfoque também considerados conceitos-chave abaixo indicados e definidos:

unidade de decisão: atividade simples que pode ser analisada a vários níveis de esforços ou

exemplo o organograma

recursos financeiros e humanos e outros, tendo como base por administrativo.

conjunto de possíveis Decisão: é um nível de esforço para que se possa atingir os objetivos de uma unidade de decisão. Poderão ocorrer vários níveis de esforços e consequentemente vários tipos de pacotes de decisão, seus objetivos e custos

priorização: processo de designar prioridades, importância, às alternativas propostas, originando um elenco de possíveis decisões, com base em custos e benefícios.

Além das variáveis acima, dois ou mais conjuntos de decisões podem ser preparados para cada atividade. Podem ser:

o nível mínimo de recursos aplicados na atividade refere-se aos recursos absolutamente necessários para executar os serviços mínimos da atividade. Em geral representa despesas abaixo dos níveis atuais Informações necessárias: Objetivos atuais e de longo prazo, serviços a serem realizados, meios alternativos de execução, medidas de eficiência e eficácia e comparação dos recursos solicitados aos do orçamento do último período

o nível atual de recursos refere-se aos aplicados atualmente recursos adicionais ao mínimo necessário à execução dos objetivos normalmente realizados. Pode requerer um aumento de recursos devido à inflação e aumento da carga de trabalho. Informações necessárias:

objetivos de curto e longo prazo, serviços adicionais ao nível mínimo, mudanças de carga de trabalho, medidas de eficiência e eficácia, recursos requeridos e comparação com último período; e

o nível de expansão de recursos deve ser referente aos serviços novos ou melhoria dos

Requer recursos adicionais Informações necessárias: Objetivos de curto e

existentes.

longo prazo, serviços novos e melhorias em atuais, medidas de eficiência e eficácia, recursos requeridos e orçamento do último período.

Embora o Orçamento Base-Zero tenha como características importantes a de participação e formalização quanto a priorização de atividades organizacionais, esta abordagem foi muito utilizada com o objetivo de redução de custos. Entretanto, a dificuldade nos órgãos públicos quanto este tipo de orçamento se referem a pouca flexibilidade quanto à redução de custos uma vez que em grande parte estes são interligados às legislações mandatárias existentes, envolvendo muitas de suas atividades.

ANÁLISE CRÍTICA DOS PROCESSOS ORÇAMENTÁRIOS

Segundo Andrade 16 , sistemas como o Orçamento-Programa (PPBS) e o Orçamento Base- Zero, são formas de orçamento que se integravam a um movimento de difusão do planejamento, iniciado no pós-guerra, e procuravam “levar os decisores públicos a uma

escolha racional, que maximizasse o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos públicos

a programas e projetos de maior rentabilidade social”. Entretanto, mesmo nos Estados Unidos,

estas experiências frustraram-se pois “colidia com o ‘estilo de decisão’ peculiar ao processo político”, baseado no orçamento tradicional, que propiciava a possibilidade de “barganhas laterais entre os diferentes decisores, que trocavam entre si o apoio ao gasto de uma agência que não lhes interessava pelo de outra que vinha ao encontro de sua base política”.

O autor argumenta ainda que o fato desses modelos basearem-se na proposição de objetivos

claros e separarem meios de fins também frustrou sua implementação já que,

“o PPBS não levava em conta que a separação de meios e fins é artificial e que cada um dos programas mencionados não constitui alternativa para a realização de um mesmo objetivo

Se esses programas buscam a realização de objetivos

distintos, o esforço de analisá-los um a um, confrontando custos e benefícios, fica prejudicado pela impossibilidade de comparação, caso em que a escolha passa a ser fundamentalmente um problema de natureza política” 17 .

). (

O modelo incremental de orçamento, proposto como substituto aos dois anteriores, baseia-se

na indissociabilidade entre meios e fins e vê o processo do orçamento como eminentemente político que detém-se nos itens controversos propostos pelo orçamento, ou seja, a base de

decisão é a negociação política.

Para Andrade 18 , no caso dos países em desenvolvimento, “a instabilidade do sistema político,

o baixo grau de institucionalização das relações entre Executivo e Legislativo, e as limitações decorrentes do atraso e subdesenvolvimento, além da inflação elevada e crônica, condicionam diretamente o processo o processo orçamentário.”

No Brasil, durante a década de 60 e 70 predominou o uso do Orçamento-Programa (PPBS), havendo em seguida algumas tentativas de utilização do Orçamento Base-Zero, predominando em seguida a utilização do Método Incremental.

Assim sendo, cada órgão da administração pública prevê as despesas do próximo exercício, acrescentando uma quantia ao montante aprovado no ano anterior, sem que esta, porém, seja tão alta que comprometa a credibilidade da própria política orçamentária do governo federal.

A partir disso, há um serviço centralizado e especializado que prevê o montante total das

receitas orçamentárias e o limite das despesas totais. Com isso, é possível ratear os recursos

orçamentários entre as diversas atividades do Estado.

ORÇAMENTO COM MAIOR PARTICIPAÇÃO SOCIAL

Procurando aumentar a participação dos cidadãos no processo de confecção do orçamento publico, algumas prefeituras instituíram o orçamento participativo, cujo objetivo é efetivamente obter a participação direta da comunidade ao planejar, propor e fiscalizar sobre a receita e despesa do orçamento.

Por meio da participação na confecção do orçamento, o cidadão assume o papel de planejador e não fica restrito ao antigo papel de objeto das ações do governo. Nessa situação há uma maior possibilidade de fiscalização dos gastos efetuados, dificultando a possibilidade de corrupção.

O orçamento público pode ser visto, então, como um dos principais instrumentos para o

planejamento e controle dos recursos públicos disponíveis. A utilização eficiente desse

instrumento poderia garantir que os programas desenvolvidos pelo governo atendessem ao interesse da população, elevando sua condição material e cultural.

Há ainda a destacar que se a maior participação da população pode levar a um aumento do custo da tomada de decisão, a contrapartida é o fato da implementação dos programas assim planejados terem uma grande redução de seu custo de implementação, o que pode tornar mais eficiente todo o processo.

ASPECTOS JURÍDICOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

O processo orçamentário é regido por normas legais e por instrumentos orçamentários

definidos primeiramente no nível de lei constitucional. No Brasil, o ciclo orçamentário federal

teve alterações após a promulgação da Constituição Federal de 1988, encontrando “fundamento constitucional nos arts. 165 a 169.” 19 . Dentre os instrumentos constitucionais criados em 1988, destacam-se: a) Plano Plurianual (PPA); b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e c) Lei Orçamentária Anual (LOA).

Pode-se observar que cada um desses instrumentos legais possuem objetivos específicos, ou seja, o Plano Plurianual (PPA) delineará um cenário macroeconômico nacional e estabelecerá, de forma regionalizada, um planejamento de médio prazo com as despesas de capital dos programas de investimentos, com os quais deverão estar em consonância todos os outros planos nacionais e regionais. Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) orienta o processo orçamentário e fixa uma política de gastos do governo, compreendendo portanto as metas e prioridades da administração pública federal no exercício financeiro subseqüente.

E, finalmente, a Lei Orçamentária Anual (LOA) prevê as receitas e determina as alocações

anuais específicas de recursos. É importante salientar que esses desembolsos governamentais

acham-se submetidos a um regime de autorização e controles, que procuram coibir a malversação no emprego do dinheiro público e, por conseguinte, evitar a imposição de gravames exorbitantes sobre a população, de cuja renda são extraídos esses recursos.

SITUAÇÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS NO NÍVEL FEDERAL

Apesar do governo federal ter como meta o equilíbrio das contas públicas, o quadro atual é de desequilíbrio, ou seja, há uma situação de déficit orçamentário, pois as despesas são superiores à arrecadação.

O governo federal vem fazendo esforços para conter as suas despesas correntes, através de

política de contenção dos: salários do funcionalismo público e do custo operacional dos

órgãos públicos.

No entanto, as despesas financeiras, ou seja, os juros da dívida do setor público, são elevados

e diluem os esforços de contenção do governo, portanto, “os dispêndios com juros ainda são

os maiores condicionantes do aumento da dívida.” 20 . Essa situação das finanças públicas federais pode ser observada como um ciclo, pois o governo toma dinheiro no mercado para financiar seus déficits e aumenta a dívida interna, na qual incidirão novamente os juros altos.

Essa situação é confirmada por meio de “cálculos de técnicos do departamento econômico de um grande banco brasileiro, a dívida líquida do setor público, no período de junho/94 a novembro/99, aumentou três vezes e meia quase exclusivamente por causa do dispêndio com juros.” 21.

Com essa dinâmica da dívida pública não foi possível estabelecer o equilíbrio do orçamento público, ou seja, a arrecadação de receitas não foi suficiente para satisfazer todos os pagamentos do governo, que precisou emitir títulos públicos para financiar seus déficits orçamentários.

O peso dos juros na variação da dívida pública no período de junho de 1994 a novembro de

1999 pode ser observado no gráfico a seguir:

Participação dos juros nominais na variação da dívida pública - jun/94 a nov/99

372 370,4 370 368 366 364 362,7 362 360 358 Variação Juros da dívida nominais
372
370,4
370
368
366
364
362,7
362
360
358
Variação
Juros
da dívida
nominais
pública
R$ bilhões

Fonte: Gazeta Mercantil. Gráfico elaborado a partir de dados apresentados no jornal Gazeta Mercantil. Os valores dos juros nominais incluem o efeito da desvalorização sobre a dívida interna indexada à variação cambial, que correspondem a R$48,4 bilhões.

Isto nos permite concluir que os diversos tipos de orçamento aplicados, bem como o adotado no Brasil, ainda não atendem às necessidades da sociedade, não equacionando o desafio de balanceamento entre atividades públicas governamentais e o financiamento dessas atividades.

Finalmente, pode-se constatar 22 a existência de uma tênue relação existente entre

planejamento e orçamento público, necessidade de maior transparência, participação, controle

e acompanhamento pela sociedade, reduzido âmbito do orçamento no tratamento das despesas

de caráter social necessárias, falta de maiores esclarecimentos quanto às decisões sobre subsídios e incentivos fiscais, deficiência quanto a parâmetros e indicadores físicos para melhor avaliação dos programas do governo e ausência de sistema de análise econômica para fundamentar as premissas consideradas no processo orçamentário.

Isto nos leva a conclusão de que os vários tipos e as diversas características e procedimentos orçamentários ainda não são suficientes, como abordagens técnicas para atendimento dos anseios da sociedade, embora tenham apresentado constantes inovações para aperfeiçoamento dos processos orçamentários.

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NOTAS

1 MUSGRAVE, Richard e MUSGRAVE, Peggy. Finanças Públicas: teoria e prática, São Paulo, EDUSP. 1980.

2 Enciclopédia Mirador Internacional, Orçamento, Encyclopaedia Britannica do Brasil. Publicações Ltda, São Paulo, 1977, p.8278.

3 SANDRONI, Paulo. Novo Dicionário de Economia. São Paulo, Ed. Best Seller, 1994, p.246.

4 RIZZOTTI, José Roberto. Orçamentos Públicos Municipais. Comparativo das execuções orçamentárias das Cidades de Porto Alegre-RS e Curutiba-PR (1989-1996). EAESP/FGV, 1999. Dissertação de mestrado apresentada ao curso de Administração Pública e Governo da FGV/EAESP.

5 LONGO, Carlos Alberto e TROSTER, Roberto Luiz. Economia do Setor Público. São Paulo, Ed. Atlas, 1993, p. 12.

6 “Se o que falta é gerente

7 LEE, Jr. Robert e JOHNSON, Ronald W. Public Budgeting Systems- Aspen Publishers Inc.,1994- p. 17

8 LINDBLOM, Charles. The Inteligence of Democracy. The Free Press, 1965

9 SCHULTZE, Charles E. , The Politics and Economics of Public Spending, The Brookings Institution, Washington DC, 1968, p. 20.

10 Op. Cit., p. 23

11 Op. Cit., p. 24

12 MEREWITZ, L. e SOSNICK, S.H. – The Budget’s New Clothes-Rand. McNally College Publishing Company, 1971 p. 279 e 280

13 RIVLIN Alice M. “Economics and the Political Process”, in: BAKER, S. e ELLIOTT, Catherine – Public Sector Economics. –D.C. Heat and Company, 1990 p. 386

14 BAKER, S. e ELLIOTT, Catherine. Public Sector Economics. Heat and Company, 1990

15 PYHRR, Peter A . Orçamento Base Zero. Ed. Interciência. USP.1973

16 ANDRADE, Luís Aureliano Gama de. “Orçamento e política: considerações sobre o quadro brasileiro atual”. In: Anál. & Conj., Belo Horizonte, jan/abr. 1986.

17 Op. Cit.

18 Op. Cit.

19 DA SILVA, José Afonso. Curso de direito Constitucional Positivo. São Paulo, Malheiros Ed., 1999, p.709.

20 “A culpada era a taxa de juros”. São Paulo, Gazeta Mercantil, 07/02/00, p.A-3.

21 Op. Cit.

22 GUARDIA, Eduardo R. “O Processo Orçamentário do Governo Federal: considerações sobre o novo arcabouço institucional e a experiência recente”. In Meyer Arno, Finanças Públicas, IPEA/FUNDAP. 1997 p. 273 e 274.

”.

In: Revista Veja, 27/10/99, pp. 44-47.