A Burocracia de Rua e A Responsabilidade Pública

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A BUROCRACIA DE RUA E A
RESPONSABILIDADE PÚBLICA
PETER HUPE E MICHAEL COLINA
O conceito de "burocracia de rua" foi cunhado por Michael Lipsky (1980) como o
denominador comum do que viria a ser um tema académico. Desde então, a sua
ênfase na relativa autonomia dos profissionais foi complementada pela percepção
de que estão a trabalhar numa micro-rede de relações, em contextos variados. A
concepção de "governação" acrescenta um aspecto particular a isto: o carácter
multidimensional de um sistema político como uma sequência aninhada de
decisões. A combinação destes pontos de vista lança uma perspectiva diferente
sobre as formas como os burocratas de rua são responsabilizados.
Neste artigo são retirados alguns pressupostos axiomáticos da literatura existente
sobre o tema da burocracia ao nível da rua e sobre a concepção de governação. O
reconhecimento da variedade, e a defesa de uma investigação contextualizada,
resulta numa nova reflexão sobre a questão da responsabilização a nível da rua.
INTRODUÇÃO
Nas discussões convencionais sobre a burocracia ao nível da rua, a
autonomia do pessoal que trabalha na base do governo tem sido vista ou
como colocando um problema de controlo ao 'topo' ou como uma
justificação para formas mais directas de responsabilização perante a 'rua'.
Como tal, essas discussões envolvem versões do debate de cima para baixo
e de baixo para cima na investigação de implementação, que agora parece
altamente datada e normativamente enviesada. Neste artigo, são
exploradas as consequências da governação para a responsabilização a
nível da rua, no contexto do que se chama uma mudança do governo para a
governação. Aceitamos a perspectiva, defendida, entre outros, por Day e
Klein (1987) e por Pollitt (2003), de que a responsabilização dos burocratas
de rua é essencialmente múltipla, em vez de ser praticada apenas em
relações verticais. O objectivo é ligar explicitamente esta perspectiva a
conceptualizações de governação contempo- rárias, identificando ao mesmo
tempo algumas expectativas sobre ligações específicas entre a prestação de
contas, por um lado, e a diversidade de contextos, por outro.
A questão central neste artigo é, dada a natureza da burocracia de rua e
os cenários em que os burocratas de rua fazem o seu trabalho, que formas
assumem as relações em que estes burocratas de rua são responsabilizados?
Há duas sub-perguntas:
1. Qual é a natureza da burocracia ao nível da rua?
2. Quais são as implicações da concepção de governação?
Peter Hupe está no Departamento de Administração Pública, Universidade Erasmus de Roterdão.

Michael Hill está na Universidade de Brighton e no Queen Mary College, Universidade de Londres.
Administração Pública Vol. 85, No. 2, 2007 (279-299)
© 2007 Os Autores. Compilação da revista © 2007 Blackwell Publishing Ltd, 9600 Garsington Road,
Oxford OX4 2DQ, UK e 350 Main Street, Malden, MA 02148, USA.
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As respostas a estas perguntas são formuladas com base numa visão
sistemática dos conhecimentos axiomáticos, tal como extraídos da
literatura. Depois con- sider quais são, a um nível meta-teórico, as
consequências de ligar os dois conjuntos de conhecimentos. O artigo
termina com algumas conclusões.
A LÓGICA DA BUROCRACIA AO NÍVEL DA RUA
O clássico de Lipsky e mais além

As burocracias ao nível das ruas é o denominador comum que Michael
Lipsky utiliza para "as escolas, departamentos de polícia e de assistência
social, tribunais inferiores, gabinetes de serviços jurídicos, e outras agências
cujos trabalhadores interagem e têm uma ampla dis- creação sobre a
dispensa de benefícios ou a atribuição de sanções públicas" (1980, p. xi).
Lipsky argumenta que "a política pública não é melhor entendida como
sendo feita nas legislaturas ou em conjuntos de alto nível de
administradores de alto nível, porque, de formas importantes, ela é
realmente feita nos gabinetes cheios de gente e nos conglomerados diários
de trabalhadores de rua" (Lipsky 1980, p. xii). Em vez de leis formais e
estatutos políticos, são "as decisões dos burocratas de rua, as rotinas que
eles estabelecem, e os dispositivos que eles inventam para lidar com as
incertezas e pressões laborais (que) se tornam efectivamente as políticas
públicas que executam" (Lipsky 1980, p. xii; itálico original). No argumento
de Lipsky, as funções de elaboração de políticas destes funcionários são
construídas sobre duas características cruciais do seu trabalho: (1) graus
relativamente elevados de discrição; e (2) uma relativa autonomia em
relação à autoridade organizacional. Lipsky observa que os funcionários
públicos que interagem com os cidadãos comportam-se de formas não
sancionadas, por vezes até contraditórias com a política oficial, porque a
estrutura das suas funções torna impossível atingir plenamente as
expectativas do seu trabalho. As soluções individuais para as pressões do
trabalho, argumenta Lipsky, "somam-se" eficazmente para formar a política
pública.
Juntamente com os estudos dos seus antigos alunos de investigação,
Weatherly (1979) e Prottas (1979), a monografia de Lipsky tornou-se um
clássico e lançou as bases para o que se pode chamar um tema académico
no estudo da administração pública. Desde 1980, em outras disciplinas,
sobre temas relacionados, e para além do clássico de Lipsky, foram
adquiridos mais conhecimentos sobre a burocracia a nível das ruas. Estes
conhecimentos podem ser agrupados em torno de conceitos centrais que,
por sua vez, podem ser rastreados até às características da burocracia a
nível das ruas como, mais ou menos explicitamente, identificadas por
Lipsky. No que se segue, estes últimos são formulados como afirmações
numeradas, como axiomas de base para o estudo teórico - cal-empírico
sobre o tema académico da burocracia a nível das ruas. Apresentamos

© 2007 Os Autores. Compilação da revista © 2007 Blackwell Publishing
A BUROCRACIA DE RUA E A R E S P O N S A B I L I D A D E
PÚBLICA
então alguns insights retirados da literatura existente sobre governação e
responsabilidade em geral. A combinação dos dois conjuntos de insights
leva a repensar a responsabilidade a nível das ruas.
Declaração 1: os burocratas de rua têm necessariamente discrição e são

forçados a usá-la. A discrição e as regras estão inter-relacionadas: Como as
regras especificam o

deveres e obrigações dos funcionários, a discrição permite-lhes liberdade de
acção. O facto de a discrição estar sempre embutida numa estrutura de
regras, dá lugar a distinções feitas no direito público entre mais e menos
discreção estruturada (Donnison 1977; Bull 1980) ou entre formas fracas e
fortes (Dworkin 1977, p. 31). A definição de Davis é ampla: "Um
funcionário público tem discrição onde - sempre os limites efectivos do seu
poder o deixam livre para fazer uma escolha entre possíveis cursos de acção
e inacção" (Davis 1969, p. 4). Esta definição reconhece que, de facto, todas as
tarefas delegadas envolvem algum grau de discre- tância. Jowell (1973)
sugere que a discrição pode ser inevitável. Analisando, identificar tipos de
situações de decisão em que é mais provável que a discrição seja necessária.
E, obviamente, fazer julgamentos sobre o desejado ou indesejado, e o
carácter pretendido ou não, da discrição observada é uma questão de
avaliação normativa.
Tendo, talvez por definição, uma visão aberta e empírica da realidade
social, os sociólogos organizacionais produziram conhecimentos que
confirmam as obser- vações do direito público acima mencionadas. Por
muito controlado e supervisionado que seja, a essência de todo o trabalho é
que ele envolve algum grau de discre- tância. Onde quer que o trabalho seja
delegado, a pessoa delegante perde algum controlo. Embora quase todas as
regras incorporem questões de interpretação, este é particularmente o caso
de regras complexas que garantem benefícios ou serviços. No contexto da
relação entre complexidade de tarefas e delegação de responsabilidade, os
sociólogos organizacionais, no seu próprio discurso, têm estudado a
discrição. Desde os trabalhos de Blau (1955), Merton (1957) e Simon (1957),
os sociólogos organizacionais têm demonstrado que as regras - venham elas
de onde vierem - nunca são auto-executáveis. Os actores podem ser
confrontados com situações em que as regras são ambíguas ou mesmo
contraditórias. Ao longo do tempo, o número de regras que se espera que
apliquem pode ter aumentado. Ao mesmo tempo, estes actores trabalham
sem - der um imperativo de acção: eles têm de agir. Os actores vêem-se
forçados a fazer escolhas: escolhas sobre como lidar com uma regra
específica - em geral e em situações específicas - mas também escolhas entre
regras.
Os analistas da administração pública distinguem entre várias fontes
daquilo a que chamam "discrição política" (Ringeling 1978). Van der Veen
(1990) identifica o carácter das regras e regulamentos envolvidos; a
estrutura (divisão do trabalho) da organização implementadora; a forma
como é exercido o controlo desmotivante; e as circunstâncias de trabalho no
sentido restrito - particularmente a interacção com os clientes - como fontes
de tal discrição.
Declaração 2: os burocratas de rua procuram formas de gerir o seu próprio

trabalho. As condições de trabalho em que os funcionários públicos ao nível
da rua trabalham têm algumas características específicas. A estrutura de
regras que fornece a razão de ser a uma burocracia a nível de rua não só faz

PÚBLICA
com que a discrição seja incorporada, como, indo mais longe, exerce uma
influência estruturante sobre a forma como as regras são aplicadas.
Impostas de cima ou desenvolvidas no piso de trabalho, certas situações são
tratadas de forma semelhante à forma como as situações correspondentes
foram tratadas: por outras palavras, existem procedimentos operacionais
padrão. Ao mesmo tempo, as

tempo, devido às outras características do seu trabalho, os burocratas de
rua aplicam estes procedimentos padrão de forma a maximizar a sua
discrição. Este fenómeno tem sido um objecto de estudo para os sociólogos
do direito.
Declaração 3: os burocratas de rua vêem-se como profissionais. Lipsky (1980,

p. 147) descreve as burocracias a nível de rua como sendo governadas por
ideologias 'ocupacionais ou profissionais'. Embora o seu próprio trabalho
dê relativamente pouca atenção àqueles que mais estridentemente afirmam
ser profissionais, tais como doc- tors, é importante reconhecer que as
reivindicações de autonomia que caracterizam esses trabalhadores são
feitas por todos os trabalhadores cujos papéis ele explora. As diferenças na
medida em que tais reivindicações são feitas, ou talvez mais importante, são
aceites, podem ser vistas como questões de variação dentro dos
funcionários públicos com muito em comum. Os burocratas ao nível das
ruas esperam ser tratados como profes- sionais na medida em que afirmam
que devem ser confiados pelos seus gestores para usar de discrição para
enfrentar as suas tarefas de trabalho de uma forma adaptativa. Na definição
das profissões, é feita uma distinção entre, por um lado, as características-
tiques de um tipo específico de ocupação e, por outro lado, a forma como a
sociedade aborda as pessoas que exercem essa ocupação. Os médicos são
vistos como tendo uma profissão porque incorporam ambos os elementos:
partilham características ocupacionais específicas, enquanto socialmente
gozam de estima e são vistos como poderosos. DiMaggio e Powell vêem
uma profissão como uma ocupação cujos membros conseguiram definir "as
condições e métodos do seu trabalho" e estabelecer "uma base cognitiva e
legitimação para a sua autonomia profissional" (1983, p. 152). Assim
definidos, agentes policiais ou assistentes sociais, por exemplo, também
podem ser vistos como pertencendo a uma profissão.
O grau em que os profissionais, estabelecidos ou autopercebidos,
conseguem conferir tal legitimidade à sua autonomia profissional varia, em
parte determinado pela história da sua profissão, em parte relacionado com
a acessibilidade da sua perícia. Além disso, duas outras dimensões
caracterizam a natureza das profissões: ou seja, a indeterminação e a
invisibilidade das situações em que essa perícia é utilizada. Então, nestes
aspectos, um polícia é tanto um profissional como um médico. Fox (1974),
entre outros, sublinhou aqui a importância da confiança. A combinação de
discrição, aplicação de regras, e o carácter principalmente indeterminado
daquilo com que o profes- sional será confrontado, pressupõe um grau de
confiança na sua competência para produzir respostas desejadas, e para
lidar com situações que possam ser excepcionais de uma forma sensata e
criativa. Neste sentido, muitos profes- sionais são burocratas de rua; ao
mesmo tempo, todos os bureau- cratas de rua são, pelo menos na sua
própria percepção, profissionais.
Entre as várias profissões, as reivindicações a códigos de ética e valores
altruístas podem variar, em parte de acordo com o grau da sua

institucionalização.
PÚBLICA A institucionalização pode influenciar tanto a extensão

como o nível em que a presença inerente de graus substantivos de
autonomia produz mecanismos de auto-vinculação. Por outras palavras, a
discrição é preenchida por regras que os profissionais impõem a si
próprios. Os burocratas ao nível das ruas podem na realidade

PÚBLICA
ser decisores políticos, mas usam a sua liberdade para fazer política
principalmente para gerir o seu trabalho. Onde Lipsky (1980) fala de
"estratégias de sobrevivência" e "defesas contra a discrição", Satyamurti
(1981) chama a estes mecanismos "estratégias de sobrevivência" (ver
também Hughes 1958).
Declaração 4: na sua interacção com cidadãos individuais em diferentes

funções, os burocratas de rua são funcionários públicos. A essência das
burocracias ao nível das ruas é que exigem que as pessoas tomem decisões
sobre outras pessoas. Os burocratas a nível das ruas têm discrição porque a
natureza da prestação de serviços exige um julgamento humano que não
pode ser programado e para o qual as máquinas não podem substituir"
(Lipsky 1980, p. 161). A inevitabilidade do julgamento humano a nível de
rua torna difícil para um executivo controlar os funcionários públicos que aí
trabalham. Os superiores têm um trabalho difícil na gestão dos
trabalhadores de rua, particularmente de uma forma directa. Como
Maynard-Moody e Musheno (2003, p. 20) afirmam, os burocratas de rua
"nas suas narrativas (...) definem o seu trabalho e, em grande medida, eles
próprios em termos de relações mais do que de regras". Mais especialmente
nas suas relações com citi- zens individuais, apesar dos papéis destes
cidadãos individuais (sujeitos de direito, representantes de empresas,
clientes, alunos, pais, pacientes), os burocratas de rua têm recursos
específicos disponíveis que os cidadãos individuais não têm. Hasenfeld e
Steinmetz (1981) vêem as relações entre burocratas de rua e clientes de
serviços sociais como intercâmbios, mas não necessariamente simétricos.
Tendo necessidade de serviços para os quais muitas vezes não existem
alternativas disponíveis, os clientes são ensinados a comportar-se.
Hasenfeld e Steinmetz, como Lipsky, sublinham as formas como os
burocratas de rua constroem o comportamento dos cidadãos com os quais
são confrontados.
Isto tem consequências que vão para além do comportamento dos
próprios burocratas de rua a nível individual. Lipsky identifica o papel
destes últimos como um papel político. Os burocratas de rua não são
apenas actores políticos num processo político, mas, em certa medida, são
formadores de políticas e não implementadores. O carácter político deste
papel está também implícito no facto de as tarefas dos burocratas de rua -
dependendo do domínio político - envolverem em última análise "a
atribuição de determinados bens e serviços na sociedade" (Lipsky 1980, p.
84). Os burocratas de rua podem ser funcionários formais do governo ou
trabalhar em organizações que são vistas como fazendo parte da sociedade
civil. Apesar das diferenças nas suas posições formais, dentro da divisão do
trabalho ancorada no direito constitucional e na democracia e nas suas
instituições, os burocratas de rua são funcionários públicos. Enquanto
actores públicos que actuam no domínio pub-lic, são publicamente
responsabilizados pelos resultados do seu trabalho.

A adição de variedade e contexto

PÚBLICA
Declaração 5: dado o denominador comum, existe uma variedade de tipos
de agências ao nível da rua, de funcionários ao nível da rua, e de tarefas ao
nível da rua. Inevitavelmente, na medida em que avança em generalizações
que abrem caminho, Lipsky dá pouca atenção às diferenças entre as
profissões que ele

examina. Mas, como indicado acima, existem diferenças entre os tipos de
burocratas de rua e estas podem ter consequências, por exemplo, para o
grau de uniformidade no desempenho, dependendo da categoria. Em par-
ticular, existem diferenças na natureza das suas tarefas. Estas diferenças são
visíveis entre o trabalho dos vários tipos de burocratas a nível de rua -
cracy, mas também dentro de uma única categoria, ao longo do tempo.
Vários escritores têm elaborado este tema. Olhando, por exemplo, para
aquilo a que ele chama 'agências', James Q. Wilson (1989) distingue vários
tipos de questões organizacionais: qual é a tarefa e missão crítica de uma
agência e como é mantida a autonomia. Diferentes tipos de funcionários
lidam com estas questões; respeitosamente, operadores, gestores e
executivos. Wilson utiliza a visibilidade das actividades e a visibilidade
dos resultados dessas como dimensões para uma tipologia de agências.
Assim, ele distingue entre organizações de produção, processuais,
artesanais e coping (ver também Gregory 1995, 1996).
Outra variação, importante para análises modernas do trabalho de rua, é
a medida em que as tarefas são estruturadas e reguladas pelo uso de
tecnologias de informação e comunicação (Zuurmond 1998; Bovens e
Zouridis 2002; Bekkers e Homburg 2002, 2005; Snellen 2004). Uma vez que
as actuais func- ções destas tecnologias em termos de padronização são
contestadas, as consequências do con- crete para a discrição e autonomia
dependerão do tipo de burocracia de rua - e da categoria dos funcionários
que nelas trabalham. A suposição básica que podemos fazer é que a
tecnologia de escritório muda a discrição em vez de a eliminar até certo
ponto e de formas que dependem do tipo de organização (Bovens e
Zouridis 2002).
Declaração 6: os burocratas a nível de rua fazem o seu trabalho numa micro-

rede ou 'teia' de relações múltiplas, tanto verticais como horizontais. Os
sociólogos que vêem a realidade como construída (Berger e Luckman 1975)
tendem a salientar que tanto uma 'organização' como os seus limites são
construções sociais. Esta per-específica reconhece até que ponto as
fronteiras organizacionais podem ser permeáveis e mutáveis, o topo e a
estrutura de gestão da organização podem ser múltiplos, e as formas mistas
podem ser aparentes. Os serviços podem depender de acordos de
colaboração. Estas circunstâncias tornam os membros individuais de uma
organização tanto verticalmente como horizontalmente integrados.
Alguns autores salientam que a maioria dos "intercâmbios" entre
organizações é susceptível de ser do interesse das organizações envolvidas
(Levine e White 1961; Hudson 1987). Estas generalizações aplicam-se,
portanto, às burocracias ao nível das ruas. Tais burocracias estão, por
definição, numa relação vertical, fortemente ligadas a instituições
fortemente ligadas a instituições nacionais. Ao mesmo tempo, tal como os
ministérios governamentais, também interagem horizontalmente. As
burocracias ao nível das ruas estão a funcionar em conjuntos mais ou
menos densos de 'intercâmbios' entre organizações de várias formas.

PÚBLICA
Implícito na perspectiva da burocracia a nível de rua está o facto de que,
dada a sua interacção directa com os cidadãos, os burocratas a nível de rua
não estão muitas vezes a trabalhar apenas em organizações, mas estão
"essencialmente localizados nos seus limites" (Hill 2005, p. 237, original

itálico). Ao mesmo tempo, isto pode muitas vezes aplicar-se também às
suas relações com colegas de outras organizações.
Embora Lipsky conclua que os burocratas de rua cumprem,
voluntariamente nula e mais ou menos legitimamente, a política de facto e,
portanto, os papéis políticos, não é apenas a substância da legislação ou do
estatuto político que está a orientar o seu comportamento. Como Weatherly
o coloca:
Uma visão da política como determinante do comportamento na linha da
frente é insuficiente para explicar o que os trabalhadores realmente
fazem e porquê, e como as suas actividades afectam os clientes. É claro
que os professores ensinam, os funcionários dispensam assistência
pública, os defensores públicos defendem os clientes indigentes, e os
médicos tratam os pacientes, e as suas actividades de trabalho são
certamente receptivas às políticas públicas. Mas as suas actividades
também respondem certamente a uma série de outros influxos sobre os
quais o legislador e o administrador podem ter apenas um controlo ou
nenhum controlo. O organigrama em forma de pirâmide, representando
na base o trabalhador da linha da frente como recebendo e executando
passivamente as políticas e procedimentos dispensados de cima, é um
excesso de simplificações grosseiro. Um modelo mais realista colocaria o
trabalhador da linha da frente no centro de uma esfera de forma
irregular com vectores de diferentes dimensões dirigidos para dentro.
(Weatherly 1979, p. 9)
Apesar dos seus "dilemas individuais" (uma referência ao subtítulo do
livro de Lipsky), os burocratas de rua trabalham numa série de relações. Na
dimensão hori-zontal têm colegas de trabalho nos seus departamentos -
alguns deles colegas com a mesma vocação - com os quais podem consultar.
Podem manter contacto com colegas (trabalhando em organizações
'vizinhas') sobre o tratamento de clientes ou pacientes. Esses colegas podem
ser membros da sua própria profissão ou membros de outras profissões. Os
profissionais que trabalham a nível de rua organizaram-se em associações
profissionais, em diferentes graus de institucionalização, e com diferentes
consultas externas. Na dimensão vertical, os burocratas de rua mantêm
relações func- tionais e mais ou menos estruturais com, por um lado,
cidadãos individuais nas suas funções específicas, e, por outro, gestores
públicos, tais como chefes de departamento. Mais à distância, em termos do
sistema global, vêm os seus superiores politicamente nomeados.
Neste contexto de relações verticais e horizontais entre organizações,
mantidas por burocratas de rua individuais que desempenham as tarefas
centrais destas organizações, a noção de redes é relevante (ver, por
exemplo, Kickert et al. 1997; Rhodes 2003). Especificamente aplicado às
formas em que os profissionais individuais que trabalham a nível de rua e a
nível de func- tionagem como co-responsáveis políticos estão incorporados,
o termo "micro-rede" parece apropriado aqui. Quando os burocratas de rua
são vistos como funcionando nesta 'teia' multidimensional de relações,

PÚBLICA
pode presumir-se que a recção de que estão a ser responsabilizados pelo
seu comportamento e pelos seus resultados, não será apenas vertical. As
opiniões dos colegas irão influenciar o seu comportamento. Sendo assim,
lança a questão da responsabilização a nível da rua.

numa perspectiva diferente. Olhando para as formas como esta
responsabilização é envelhecida ou "dirigida" pelo homem, torna a
concepção de governação relevante. Que axioma - pressupostos atípicos
podem ser identificados? Esta é a preocupação da secção que se segue.
GOVERNAÇÃO E RESPONSABILIZAÇÃO
A responsabilidade e a primazia da política
A abordagem tradicional, que define a responsabilização em termos top-
down, deriva do consenso sobre o governo representativo. A isto estão
ligadas, em termos de Stone (2002), as ideias sobre a tomada racional de
decisões como modelo de raciocínio, a metáfora do mercado como modelo
de sociedade, e a concepção de elaboração de políticas vista como um
processo de produção. Juntos, estes elementos formam 'o projecto de
racionalidade' (Stone 2002, p. 7). Abordagens de cima para baixo da
implementação podem ser acrescentadas como uma componente de uma
visão coerente e aceite, mas fundamentalmente normativa, sobre política e
administração - traição e suas relações.
A responsabilidade política implica uma orientação para um topo,
exigindo que os funcionários sejam responsáveis perante ele. Olhando para
a responsabilização de uma perspectiva mais ampla, Meijer e Bovens (2005,
p. 172) observam várias "práticas insti- tuais de prestação de contas". Assim,
definindo "responsabilidade pública", fazem uma distinção entre diferentes
tipos de potenciais relações de responsabilização e conjuntos de normas e
expectativas relacionadas: responsabilidade organizacional,
responsabilidade profissional, responsabilidade política, responsabilidade
jurídica e responsabilidade administrativa (Meijer e Bovens, 2005, pp. 172-3;
ver também Bovens 1998). Adoptando a sua definição, vemos a capacidade
de prestar contas como "uma relação social em que um actor sente a
obrigação de explicar e justificar a sua conduta a um outro actor
significativo" (Bovens 1998, p. 172). No seguimento de Gregory (2003), neste
presente artigo, a prestação de contas é tratada como um fenómeno
empírico, distinguindo-se da responsabilidade com a sua conotação
normativa mais ampla. Nesse caso, é a priori indeterminado e coloca
questões empíricas sobre quem está a praticar a responsabilização perante
quem.
Governação: multi-dimensional e multicamada

Declaração 7: a governação implica um conjunto de grupos de actividades
praticadas por vários actores. Uma vez que a mudança de governo para
governação tem sido identi- fied, muitos autores deram definições deste
último conceito (ver, para ex-amplo, Pierre e Peters 2000; para uma visão
geral, ver Kooiman 2003). Vários autores sublinham a ligação com o
conceito de redes e formas de "direcção" que não são hierárquicas (John
2001; Rhodes 2003). O'Toole (2000, p. 276) coloca uma ênfase diferente ao
afirmar que o conceito de governação é concebido "para incorporar a

PÚBLICA
compreensão completa dos múltiplos níveis de acção e tipos de variáveis
que se pode esperar que influenciem o desempenho". Aceitando este
enfoque na acção (governação como governação; ver Kooiman 2003)

em vez de instituições formais (governo), Hill e Hupe (2002)
desenvolveram uma visão do processo político como sendo composto por
uma série de clusters de ac- tivity que podem ser concebidos em termos de
governação. Depois de Kiser e Ostrom (1982), chamam a estes clusters -
anteriormente tratados como "fases" - níveis de acção. Para além de darem
orientação (ou seja, "formação de políticas"), a governação implica uma
concepção institucional, bem como uma dimensão de gestão (ou seja,
"implementação"). A questão de quem é o actor actor é abordada como
empírica: pode ser um actor público ou privado. Se, portanto, esse actor é
um legítimo decisor político constitui uma questão à parte.
Declaração 8: a governação tem lugar em diferentes níveis administrativos e

em várias situações de acção. Embora Hill e Hupe (2003) concebam a
política pública como governação quando abordam aquilo a que chamam a
sonda multi-camadas no estudo do processo político, outros autores,
utilizando uma conceptualização mais tradicional, chegam a conclusões
semelhantes (ver Torenvlied e Akker- man 2004). Embora um processo
político específico ao longo da dimensão vertical alcance frequentemente
mais de um nível administrativo, as partes do processo político envolvidas -
as chamadas "fases" ou "níveis de acção" - empiri- cally não determinam o
nível em que as actividades em questão estão a ser praticadas.
Declaração 9: na prática da governação, o seu carácter multidimensional

conduz a uma série de escolhas político-administrativas que podem ser
congruentes ou incongruentes, bem como mais ou menos legítimas. Alguns
autores identificam a governação com 'redes', outros com Nova Gestão
Pública (para uma avaliação, ver Frederickson e Smith 2003).
Alternativamente, autores como Kooiman (2003) sublinham as dimensões
da acção, definindo a governação como 'governando'. Governação na
prática, portanto, significa escolhas sobre formas de governar, feitas a
vários níveis dentro de um processo político, muitas vezes simultaneo -
ousadamente. Desde Etzioni (1961) e Lindblom (1977), muitos autores, em
diferentes variantes, estabeleceram uma tripla distinção entre aquilo a que
este último chamou "mecanismos fundamentais de coordenação social":
hierarquias, mercados e redes (Williamson 1975; Thompson et al. 1999;
Ouchi 1980; Bradach e Eccles 1991; Colebatch e Larmour 1993). Com base
em Lindblom (1977), Hill e Hupe (2002) falam de autoridade, transacção e
persuasão como três "modos de governação" fundamentais, vistos como
logicamente iguais. Ao contrário dos autores que salientam a sucessão
histórica da forma hierárquica de governo - cal - de "direcção" pela noção
mais horizontal de governo - nance, salientam a adequação contextual de
cada modo de governo, de acordo com as características do cenário
envolvido. Como correspondendo a estes cenários e modos de governação
adequados, Hill e Hupe (2002) distinguem entre três perspectivas
prescritivas de gestão da implementação, respectivamente rotuladas como
"Execução", "Per- formance" e "Co-produção". Estas podem ser descritas

PÚBLICA
como "modos de implementação".

As escolhas feitas nas várias camadas que um processo político específico
atinge podem ser classificadas em termos de congruência (Etzioni 1961, pp.
87-8), ou seja, em que medida o modo de implementação escolhido é
compatível com os objectivos da acção. Por outras palavras, há uma
necessidade de dar um sentido às diferenças nas tarefas dos burocratas de
rua salientadas na declaração 5, acima. Tendo em conta as características do
set- ting envolvido, a congruência, então, diz particularmente respeito à
relação entre o modo de implementação à escala de uma única agência e o
modo de governação à escala do sistema.
Responsabilidade pública
Declaração 10: dado o carácter multidimensional da governação, tanto o
poder público como a responsabilidade pública são exercidos por vários
actores, em diferentes escalas, algo que também se aplica ao nível da rua.
Na definição de responsabilidade pública acima mencionada, Meijer e
Bovens (2005) fazem a distinção entre um contabilista e um contabilista. O
primeiro pode ser um indivíduo ou uma organização. O contabilista ou
"fórum de responsabilização" pode ser uma pessoa ou uma organização.
Além disso, numa escala de sistema, pode ser um actor institucional.
Referindo-se a uma multiplicidade de intervenientes, Behn (2001, Capítulo
11) alarga esta dupla distinção ao mesmo tempo que fala de uma
"responsabilização de 360 graus pelo desempenho". Assim, poder-se-ia
supor que em cada escala pode ser observada uma pluralidade de actores,
todos os quais podem funcionar, de facto, num grau que variará
empiricamente, tanto como contabilistas como contabilistas.
Baseando a nossa abordagem na análise de Meijer e Bovens (2005) das
formas de responsabilização pública, sugerimos: (1) o princípio fundador; e
(2) a natureza das relações entre contabilistas e contabilistas como
dimensões para uma tipologia (ver quadro 1). A primeira pode ser uma
jurisdição, peritagem ou cidadania autorizada e legítima; a natureza da
segunda pode ser vertical, horizontal ou mista. Os conjuntos coerentes de
valores sobre estes parâmetros podem ser vistos como tipos de
responsabilidade pública, rotulados, respectivamente, como
"responsabilidade pública - administrativa", "responsabilidade profissional"
e "responsabilidade participativa - administrativa".
Responsabilidade público-administrativa
Ligado à responsabilidade perante os órgãos políticos da democracia
representativa - a responsabilidade legal é a responsabilidade legal. Em
particular, estas duas formas de prestação de contas têm em comum a sua
orientação vertical. Na prática, a responsabilidade política e jurídica pode
estar em conflito - mesmo para os burocratas de rua que se podem ver a si
próprios como primeiro vinculados pela lei e segundo limitados
hierarquicamente. Embora a exploração desta questão esteja para além do
âmbito deste artigo, este aspecto tem de ser notado como uma possível

PÚBLICA
complicação.
Muitos autores caracterizaram a chamada "Nova Gestão Pública" como
uma série de abordagens de gestão para reforçar a responsabilização,
evitando ao mesmo tempo as formas tradicionais de controlo burocrático
(Hood 1995; Pollitt e

QUADRO 1 Fóruns de responsabilidade pública* ("a quem"?)
Tipos de responsabilidade pública
Responsabilidade Responsabilid Responsabilidade

Escala de público- ade participativa
acção administrativa profissional
SISTEMA Órgãos representativos Associações vocacionais Associações nacionais

de tribunais
Pacientes/parentes/client
es
Ministro/CabinetCommu
nication media
InspecçõesGrupos de interesse nacionais Auditores
ORGANIZAÇÃO Órgãos representativosPares** Associações
locaisInstituições de recursoReportagens locais
Funcionários locaisConselhos de clientes
ExecutivosIniciativas do Cidadão
Controladores
INDIVIDUAL Chefes Colegas Cidadãos
Colaboradores Membros da
Associação
Temas de direito Votantes
Pacientes/alunos/clientes Pais/residentes/etc.
*Nota: a fonte do termo é A.J. Meijer e M.A.P. Bovens. 2005. 'Public Accountability in the
Information Age', em V.J.J.M. Bekkers e V.F.M. Homburg (eds), The Information Ecology of E-
Government.
**Nota: pares dentro da profissão e profissões relacionadas.
Bouckaert 2000). Na verdade, estas abordagens podem ser vistas como uma
variante de gestão da tradicional responsabilidade política de cima para
baixo. Os indicadores de desempenho e instrumentos similares de Nova
Gestão Pública destinam-se a funcionar como formas alternativas de
responsabilização dos funcionários públicos em agências e organizações
públicas similares (Flynn 1991).
No contexto de uma democracia liberal e do Estado de direito, estas três
formas de responsabilização - política, jurídica e "Nova Gerência Pública" -
partilham uma orientação vertical, enquanto a sua base comum é uma
jurisdição autorizada e legítima. Por conseguinte, propomos o termo
"responsabilidade público-administrativa" como um termo definidor
comum.
Responsabilidade profissional
Para além da responsabilidade para com o topo político-administrativo, os
burocratas de rua são frequentemente responsabilizados pelos seus pares.
Como indicado acima, os pares praticam a auto-gestão colectiva em várias
escalas. Alguns autores argumentam que esta abordagem preserva o
domínio tradicional de certas pró-fissões: por exemplo, quando os
processos de revisão têm apenas um carácter interno (Achterhuis 1980;
Harrison e Pollitt 1994; Freidson 2001). De facto, nem todas as profissões -
ou melhor, semiprofissões (Etzioni 1969) - são tão institucionalizadas como
as médicas.
PÚBLICA
As profissões não são, no entanto, necessariamente grupos unificados.

Pode haver divisões dentro delas (por exemplo, dentro da medicina, entre
médicos de cuidados primários e secundários, entre médicos e cirurgiões,
entre especialidades médicas, e assim por diante). Além disso, burocratas a
nível de rua de um

dada profissão pode muitas vezes cooperar, induzida ou não externamente,
com outros profissionais (médicos com assistentes sociais; professores com
psy- chologists educacionais, etc.). Assim, na responsabilização profissional,
o facto de se manter e ser responsabilizado tem tanto uma dimensão "intra-"
como "inter". A base para este tipo de responsabilização é a perícia
(praticada nas relações horizontais) inerente a uma determinada vocação.
Responsabilidade participativa
A terceira fonte de formas de responsabilização dos burocratas de rua é a
cidadania participativa. Esta é vista cada vez mais como uma alternativa
importante ao modelo de cidadania incorporado na democracia
representativa (ver Taylor 2003). No seu último capítulo, Lipsky (1980)
defende formas de avaliação do trabalho dos burocratas de rua com base no
cliente. Apesar da maturidade va- e dos diferentes graus de
institucionalização, estes fenómenos têm em comum o facto de poderem ser
vistos como formas de ac-tabilidade pública organizada horizontalmente:
são criados poderes compensatórios.
Pollitt (2003, p. 94) observa uma realidade empírica em que os gestores
públicos trabalham em ambientes caracterizados por uma multiplicidade
de contabilistas e de contáveis. No entanto, a situação que a Pollitt observa
para o gestor, sendo todas as outras coisas iguais, também pode ser
assumida para o profissional que está a supervisionar. As três fontes
alternativas de prestação de contas acima distinguidas estão localizadas
tanto na escala da profissão como sistema como na da organização única.
Para além destas fontes, o que acontece "ao nível da rua", ou seja, na
interacção interindividual, é importante. Nos contactos individuais que
clientes e colaboradores têm com burocratas de rua, os últimos
responsabilizam os primeiros, mas também se pode assumir o oposto. Os
clientes e colaboradores também se dirigem aos burocratas de rua: pelas
nomeações e acordos que fazem em conjunto e pelos resultados
substantivos dos mesmos.
Na nossa interpretação, a responsabilidade múltipla envolve ver os
trabalhadores individuais como funcionando dentro de uma teia
institucional complexa. Na escala dos contactos interindividuais, da
organização e da inter-acção inter-organizacional, e do sistema, os
burocratas de rua estão a ser responsabilizados, por definição, de formas
mistas. Os actores públicos desempenham simultaneamente os papéis de
contabilistas e de contabilistas. Dada a variedade de fontes de capacidade
de prestação de contas, os únicos actores públicos, gestores, bem como os
burocratas de rua, ver-se-ão confrontados com múltiplas exigências de
comportamento responsável. Particularmente na escala do indivíduo, os
diferentes valores implícitos e imperativos de acção decorrentes destas
diferentes fontes podem produzir tensões e serão muitas vezes
contraditórios, colocando dilemas inescapáveis para estes funcionários
(Behn 2001). Na raiz disto está o facto de que as relações de poder serão
frequentemente assimétricas.

PÚBLICA
É importante notar que uma característica dos arranjos de gestão para
muitos burocratas de rua é que os próprios gestores são retirados da
profissão. Há aqui então algumas questões sobre a medida em que

tais pessoas vêem-se a si próprias como "pares" em oposição a "superiores".
A suposição é que eles serão de alguma forma capazes de ser ambos ao
mesmo tempo, resolvendo uma das questões sobre responsabilidade
múltipla através dos seus próprios papéis. A bilidade disto depende da
forma como a responsabilidade é percebida, uma questão à qual voltamos
abaixo.
REPENSAR A RESPONSABILIDADE A NÍVEL DAS RUAS

Responsabilidade a nível das ruas no contexto
Referindo-se à investigação empírica de Meyers et al. (1998) e Meershoek et
al. (2001), ao mesmo tempo que se concentram no impacto da reforma
institucional nas burocracias de rua, Lettinga e Moulijn (2004, p. 12)
concluem "que é muito difícil controlar as práticas diárias dos profissionais
da linha da frente devido às condições de trabalho e à vontade profissional
de se conformarem". Esta conclusão está de acordo com os conhecimentos
existentes sobre as consequências do trabalho em organizações de serviços
humanos (Lipsky 1980; Hasenfeld 1983; Freidson 2001). Este facto
observado contribui para situações em que o desempenho dos burocratas
de rua é julgado negativamente pelos actores públicos relevantes. Estes
últimos procuram então atribuir a culpa a uma discrição entendida como
demasiado elevada. A reacção de stan- dard em tal caso visa limitar essa
discrição: através de mais regras, controlo mais rigoroso e procedimentos
mais rigorosos. Mas, como temos demonstrado, a abordagem de Lipsky
levanta questões empíricas sobre as condições para a eficácia desta reacção
padrão.
O subtítulo 'dilemas individuais' de Lipsky chama a atenção para a
tomada de decisões a nível de rua como fazendo passar 'dilemas' para 'o
indivíduo nos serviços públicos', embora as decisões resultantes não sejam
necessariamente muito individuais. Empiricamente, as regularidades de
comportamento podem ser reveladas através da investigação sistemática da
múltipla incorporação do trabalho dos bu-reucratas a nível de rua.
Questões normativas importantes estão também aqui em jogo. A lei é en-
forçada, a riqueza é distribuída, os serviços são prestados, reivindicações
sobre recursos escassos são feitas, tudo ao nível da rua mas em nome do
bem comum e como preocupações públicas. As decisões dos profissionais
do serviço público têm seqüências públicas de con- cionamento. Se a
necessidade de controlo for concedida mas a reacção padrão do topo tiver
uma relevância restrita, que formas alternativas de controlo público mais
amplas podem ser observadas? Se o controlo não for realizado, física ou
virtualmente, pelo centro político, quem mais participa no controlo? As
declarações 11 e 12, abaixo, resumem as respostas a estas questões.
Declaração 11: na micro-rede multidimensional de relações (web) os

burocratas de rua praticam a responsabilidade múltipla. Nos seus contactos
diários, os colegas de trabalho e colegas que trabalham dentro da mesma

PÚBLICA
organização ou de uma organização relacionada dão conselhos e apoio aos
burocratas de rua, aceitam referências, e desviam a sua atenção quando
necessário. Lipsky salienta a importância do julgamento pelos pares. Ao
organizar o controlo de qualidade, o superior burocrático pode desenvolver
ferramentas de gestão e pode também envolver-se no que Lipsky chama

"mudar o clima burocrático". Nas suas relações com os burocratas de rua, os
cidadãos, nas suas várias funções, mostram menos ou mais capacidade de
resposta, produzindo informação através da qual podem ser
burocraticamente 'processados'. Tendo tanto deveres como direitos, os
cidadãos podem responsabilizar os burocratas de rua pelo seu
comportamento e, se necessário, fazer um apelo formal em re sponse aos
resultados desse comportamento.
Declaração 12: dentro da variedade de relações na rede que envolve um

burocrata individual a nível de rua, podem ser identificados grupos
específicos de relações de responsabilização como - ideal tipicamente -
ligados a vários tipos de ambientes. Visto a partir de um nível agregado, o
comportamento dos bureau- crats a nível de rua mostra regularidades. O
"profissional da linha da frente", por outro lado, as func- ções numa micro-
rede de relações. Para análise, esta contextualização, ou seja, a observação
de burocratas individuais a nível de rua como mem- bers de organização e
a identificação da teia de contactos estruturais em que estão envolvidos,
tem consequências. Apesar da semelhança das suas características "a nível
de rua", ou - ganizações, funcionários e tarefas variam, mas o mesmo
acontece com os contextos institucionais em que estão inseridos. As formas
que a responsabilização pode assumir como praticada nas micro-redes de
carácter específico, podem, portanto, diferir. Em particular, pode esperar-
se um efeito discriminatório dos seguintes parâmetros: a característica
essencial da prestação de contas na escala do indivíduo e na escala da
organização. Aqui as questões são quatro vezes; quais são as seguintes:
1. a questão central;
2. o carácter das relações entre contabilistas e contabilistas;
3. o papel do cidadão;
4. e, dado o modo válido de implementação, o tipo orientador da
responsabilidade pública.
Chamando aos conjuntos coerentes de valores sobre estes parâmetros
"regimes de responsabilização a nível da rua", podemos conceptualizar as
ligações entre o carácter das relações de responsabilização e o de contextos
específicos, particularmente o modo de implementação praticado num
determinado contexto à escala da organização a nível da rua e dos seus
membros (ver quadro 2). Assim, respectivamente, pode-se distinguir um
regime de responsabilização "orientado para tarefas", "orientado para
indicadores" e "orientado para o impacto" a nível da rua.
Especificar a natureza do contexto envolvido significa identificar o
regime de accountability em questão. Nas burocracias de rua com uma
tarefa crítica claramente definida, tal como a cobrança de impostos, as
pessoas que aí trabalham verão a manutenção do seu profissionalismo tal
como directamente definido pela sua tarefa. A distribuição funcional das
pessoas e os meios de importante, as formas como estes profissionais são
responsabilizados também serão orientadas para a tarefa. Em outras

PÚBLICA
organizações a nível de rua, com diferentes tarefas e outros "modos de
implementação" envolvidos, a produção de resultados tangíveis e
mensuráveis, como pré-definido, é o que orienta a actividade. Assim, em
tais casos,

a responsabilização assumirá a forma literal de 'contabilidade' e de ser
contabilizada. Em ambientes em que os profissionais são reconhecidos
como tendo autonomia substantiva, os resultados realizados em vez dos
resultados entregues serão julgados. Ao abordar estes burocratas de rua, o
impacto da sua contribuição para a co-produção dos resultados desejados
será a principal consideração.
Porque é difícil resumir, a tabela 2, abaixo, omite um aspecto de ac-
contabilístico que foi destacado neste artigo: responsabilidade para com os
pares. O que deve ser evidente é que a co-produção por implicação envolve
prontamente uma acção de colaboração entre profissionais ou profissões.
Pelo contrário, os outros modos de implementação podem tornar a
prestação de contas aos pares difícil de operar na prática. Dentro dos
sistemas hierárquicos, os actores consultam os pares e são em grande
medida treinados pelos pares (Hill 1969, p. 83), mas isso não diz respeito às
relações de responsabilização. De facto, os pares podem muitas vezes ser
colocados numa posição difícil quando percebem o que consideram ser
uma má prática, com o seu poder de pedir contas limitado, em última
análise, ao acto impopular de "assobiar" (informar os superiores). Restrições
semelhantes existem, talvez ainda mais vigorosamente, em situações em
que os próprios contratos são desassinados para obrigar à prestação de
contas.
Isto leva-nos de volta à questão da congruência. A forma como Hill e
Hupe (2002, Capítulo 8) aplicaram a noção de congruência de Etzioni (1961)
re-cultivada em questões particulares sobre as relações entre as actividades
e a forma como estão organizadas. Na formulação original de Etzioni, a
sugestão era que o cumprimento assumisse formas bastante diferentes em
diferentes cenários: prisões, empresas, igrejas, etc. Aplicando esta
formulação à política pública, pode igualmente argumentar-se que a forma
adequada de gerir a entrega de um benefício monetário explicitamente
definido (como o abono de família) pode ser muito diferente da forma
adequada de organizar a recolha de lixo, que mais uma vez pode ser
diferente das formas funcionais de gerir as actividades dos professores.
Além disso, se forem acrescentadas questões sobre responsabilização, a
equação torna-se ainda mais complicada. As questões então são tanto sobre
a natureza da actividade como sobre as aspirações sobre a prestação de
contas. No que diz respeito a muitas das actividades dos burocratas de rua,
é provável que haja uma combinação de uma actividade que é difícil de
controlar a partir do topo e aspirações para assegurar uma
responsabilidade múltipla. Nesse sentido, não é apenas que o trabalho de
um professor seja diferente do de um assistente social ou de um colector de
lixo, mas também que as formas de responsabilização horizontal (para com
outros professores, para com profissões aliadas, para com os pais e, na
verdade, para com as crianças) são consideradas como desejáveis. Embora
seja claramente um juízo normativo afirmar que os professores não devem
ser controlados hierarquicamente ou obrigados a trabalhar no âmbito de
contratos estreitamente prescritos - e, portanto, afirmar que isto está para

PÚBLICA
além do âmbito deste artigo - é bastante apropriado salientar que alguns
aspectos desejados da capacidade de prestação de contas podem ter de ser
abandonados se estes modos de implementação forem adoptados.

©
2
2007 Os Autores. Compilação da revista
PETER HUPE E MICHAEL

QUADRO 2 Uma tipologia de regimes de responsabilização a nível da rua
ParâmetrosModos de implementação
Aplicação da lei PerformanceCo-produção
Característica de Cumprimento das regras Cumprimento dos objectivos Cumprimentodas normas
responsabilização à profissionais
© escala dos indivíduos internalizadas
2007 Blackwell
Característica da Conformidade com os Conformidade com o contrato Conformidadecom o objectivo

responsabilidade à escala procedimentos operacionais partilhado e fixação de
da organização normalizados normas
Edição Foram respeitadas as entradas?ocorreram os resultados prometidos?
os resultados partilhados foram
realizado?
Carácter dos contabilistas Regra vinculada Contratual Confiança
de relações
O papel do cidadão na responsabilização Pressuposto o Saída* (quando viável) Voz* (potencial de cooperação)
cumprimento Caso contrário, apresentação de
Acesso aos procedimentos de provas sobre o cumprimento
reclamação e recurso do contrato
Tipo de Responsabilidade público- Responsabilidade profissional ou

responsabilidade administrativaResponsabilização público-administrativa participativa
pública orientadora (variante gerencial)
Rótulos de ajuste para Orientado para tarefasIndicador orientado para o impacto
regime de
responsabilização
*Nota: a fonte do termo é A.O. Hirschman. 1970. Exit, Voice and Loyalty.
PÚBLICA
Contudo, como os argumentos das declarações 7 e 8, acima, sugeriram, as
actividades de que estamos a falar são múltiplas e susceptíveis de serem
integradas em disposições organizacionais complexas. Por conseguinte, as
propostas sobre as escolhas de accountability podem não ser tão simples
como as acima delineadas. Para manter o exemplo do ensino, diferentes
aspectos de uma mesma actividade geral podem envolver diferentes
responsabilidades. As questões relativas à utilização de recursos podem
envolver a responsabilidade hierárquica - cal, a responsabilidade horizontal
do currículo, e aspectos de comportamento directo na sala de aula, a
responsabilidade perante os pais e as crianças. Isto só reforça o ponto geral
sobre a prevenção de fórmulas simples em relação à responsabilização dos
burocratas a nível da rua.
CONCLUSÕES
Neste artigo não temos defendido o reforço ou enfraquecimento de
qualquer forma particular de responsabilização. Em vez disso,
identificámos os pressupostos axiomáticos implicitamente formulados
naquilo que, desde o clássico de Lipsky, tem vindo a ser - um tema
académico próprio. Depois disto, fizemos o mesmo para a concepção de
governação. Confrontámos então os dois conjuntos de suposições. O nosso
objectivo foi especificar as características dos contextos em que os
burocratas de rua fazem o seu trabalho e clarificar as consequências dessas
características para a forma como os profissionais do serviço público são
responsabilizados.
Duas ideias que Hill e Hupe (2002) exploraram no seu livro Implementing
Public Policy e em artigos subsequentes, foram trazidas em jogo para a
análise da questão da responsabilização a nível das ruas. A primeira ideia é
que as decisões que determinam a acção na política pública estão aninhadas
num sistema institucional multi-dimensional. Um sistema político envolve
"uma sequência aninhada de decisões - sobre estrutura, financiamento e
sobre a gestão - dos resultados - pelas quais diferentes actores podem ser
responsáveis, talvez de formas diferentes" (Hill 2005, pp. 277-8). Estas
decisões de aninhamento, por sua vez, estabelecem contextos (quase)
institucionais uns para os outros. A dinâmica das relações entre as camadas
que um processo político encontra ao longo de uma linha vertical envolve
uma sucessão de lutas pelo controlo da acção. Esta acção pode, quer
agrupada como 'níveis de acção' ou como 'fases', assumir várias formas.
No contexto da governação, "o nível da rua" precisa de ser concebido
como uma camada - administrativamente formal ou não - onde a
governação pode ser multiplataforma. A governação de e por burocratas a
nível de rua é praticada numa variedade de situações de acção, enquanto
que os burocratas a nível de rua são responsabilizados em várias relações:
de baixo para cima e de cima para baixo, mas também 'de lado'.
A segunda noção aqui elaborada é que existem formas alternativas de
capacidade contabilística. Estas podem ser vistas como mais ou menos

apropriadas em diferentes contextos. Assim, uma ênfase na

responsabilidade múltipla não implica a rejeição de debates sobre quem
deve estar no controlo. É óbvio que os julgamentos sobre o que parece
apropriado são essencialmente julgamentos políticos. Pelo contrário, esta
ênfase indica que os argumentos sobre formas apropriadas de

PÚBLICA
a responsabilização pode ser fundamentada numa compreensão mais
precisa das questões que estão em jogo e dos contextos em que elas são
disputadas. Na prática, podem ser necessárias múltiplas ac-
responsabilidades; também podem ser consideradas indesejáveis (por
exemplo, podem aumentar a gama de pontos de influência disponíveis para
os cidadãos).
Uma vez que a maioria das actividades dos burocratas de rua são
multifacetadas, algumas partes serão estruturadas onde outras não o são. O
contexto institucional ajuda a determinar essa estruturação. A implicação
para a prática é que existem algumas escolhas políticas importantes, não só
sobre o que estruturar e como o estruturar, mas também, sobre quem deve
estar no controlo como consequência dessa reestruturação. Os processos
políticos envolvem a escolha entre 'autoridade', 'transacção' e 'persuasão'
ou, respectivamente, 'execução', 'desempenho' e 'co-produção', no que diz
respeito aos modos de implementação relacionados. Rodes salienta, com
razão, que a escolha entre estes "modelos" não é "necessariamente ou
inevitavelmente uma questão de convicção ideológica, mas de praticidade",
perguntando "em que condições é que cada estrutura governante funciona
eficazmente" (Rodes 1997, p. 47).
A complexidade da governação significa, por conseguinte, que existem
múltiplas ac- tidades: questões de prestação de contas emergem nas
relações político-societárias em vários locais. Para alguns, isto talvez
diminua a necessidade de se preocuparem demasiado com os "défices de
controlo". Os burocratas de rua são responsabilizados de diferentes
maneiras e em diferentes graus, mas certamente de mais formas do que
apenas a partir do centro político. Dentro da teia destas múltiplas
responsabilidades que produzem imperativos de acção possivelmente
contraditórios, os burocratas a nível das ruas pesam constantemente como
agir. A avaliação destes actos, particularmente a um nível agregado,
continua a ser, em última análise, uma questão de julgamento político.
Contudo, a análise destas responsabilidades, tal como são praticadas a nível
da rua, está aberta à investigação empírico-comparativa. Esta última pode
acrescentar um novo capítulo ao desenvolvimento do tema da burocracia
ao nível da rua.
RECONHECIMENTO
Em projectos anteriores, os autores concentraram-se na noção de burocratas
individuais a nível de rua, tal como está embutida numa "teia" múltipla de
relações. Desde Hill e Hupe (2002), foi necessário ligar o seu pensamento
sobre a burocracia ao nível da rua com as noções de governação
desenvolvidas nesse livro. Embora não tenham trazido para a fase de
publicação os projectos anteriores, os autores gostariam de reconhecer aqui
os colegas que lhes deram as suas opiniões. Por ordem alfabética, estes são
John Clarke, Bob Hudson, Michael Lipsky, Arthur Ringeling, Ignace
Snellen, Gary Wamsley e Dik Wolfson.

No Nono Simpósio Internacional de Investigação sobre Gestão Pública

(IRSPM IX), 6-8 de Abril de 2005, Universidade Bocconi, Milão, os autores
apresentaram um artigo que serviu de base a este artigo. Pouco tempo antes
disso,

PÚBLICA
Peter Hupe apresentou um primeiro projecto no Centro de Governação
Pública, Departamento de Administração Pública, Universidade Erasmus
de Roterdão. Os comentadores são agradecidos pelas suas observações,
particularmente Arthur Edwards e Arthur Ringeling, como "primeiros
críticos" na última sessão.
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Data de recepção: 6 de Julho de 2005. Data de aceitação: 31 de Outubro de 2005.

A BUROCRACIA DE RUA E A R E S P O N S A B I L I D A D E PÚBLICA
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Peter Hupe está no Departamento de Administração Pública, Universidade Erasmus de Roterdão.

A LÓGICA DA BUROCRACIA AO NÍVEL DA RUA

O clássico de Lipsky e mais além

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Declaração 1: os burocratas de rua têm necessariamente discrição e são

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Declaração 2: os burocratas de rua procuram formas de gerir o seu próprio

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Declaração 3: os burocratas de rua vêem-se como profissionais. Lipsky (1980,

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Declaração 4: na sua interacção com cidadãos individuais em diferentes

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Declaração 6: os burocratas a nível de rua fazem o seu trabalho numa micro-

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Governação: multi-dimensional e multicamada

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Declaração 8: a governação tem lugar em diferentes níveis administrativos e

Declaração 9: na prática da governação, o seu carácter multidimensional

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Responsabilidade Responsabilid Responsabilidade

SISTEMA Órgãos representativos Associações vocacionais Associações nacionais

As profissões não são, no entanto, necessariamente grupos unificados.

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REPENSAR A RESPONSABILIDADE A NÍVEL DAS RUAS

Declaração 11: na micro-rede multidimensional de relações (web) os

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Declaração 12: dentro da variedade de relações na rede que envolve um

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PETER HUPE E MICHAEL

Característica da Conformidade com os Conformidade com o contrato Conformidadecom o objectivo

Tipo de Responsabilidade público- Responsabilidade profissional ou

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apropriadas em diferentes contextos. Assim, uma ênfase na

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No Nono Simpósio Internacional de Investigação sobre Gestão Pública

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