MINISTRIO PBLICO FEDERAL PROCURADORIA DA REPBLICA NO ESTADO DE SERGIPE

QUESTES DE COMPETNCIA RELACIONADAS S FISCALIZAES DA CGU NOS MUNICPIOS

1. A Controladoria-Geral da Unio-CGU vem realizando fiscalizaes nos municpios, mediante sorteios pblicos, destinadas a verificar a regularidade no emprego de verbas transferidas pela Unio Federal, bem como o correto funcionamento dos programas federais em diversas reas, como educao, sade e moradia. 2. Os relatrios das fiscalizaes tm sido encaminhados ao Ministrio Pblico Federal e aos Ministrios Pblicos dos Estados, para providncias diversas em face das irregularidades e impropriedades constatadas. 3. Em encontro realizado entre a CGU, o MPF e MPE no Estado de Sergipe, suscitou-se a questo da competncia judicial, e conseqentemente do Ministrio Pblico, para eventuais aes derivadas das irregularidades verificadas. O presente arrazoado pretende alinhavar consideraes e sugestes sobre o tema, ressaltando-se em qualquer caso a importncia da cooperao e conjugao de esforos entre os ramos federal e estadual do Ministrio Pblico. 4. H que se partir da identificao dos diversos tipos de transferncias realizadas pela Unio Federal para os municpios. Vislumbram-se basicamente trs formas: a) constitucionais; b) automticas e c) voluntrias. 4.1. As transferncias constitucionais so aquelas resultantes repartio constitucional das receitas. Exemplo seria o Fundo Participao dos Municpios-FPM, constitudo de parcelas tributos federais indicadas expressamente pela Constituio Repblica. da de de da

4.2. As transferncias automticas so resultantes de previso em lei ou ato administrativo (geralmente portarias dos Ministrios), destinadas a custear servios pblicos e programas, no mais das vezes da rea social. So as transferncias efetuadas na rea da
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sade, educao, assistncia social etc; a sua efetivao independe da existncia de convnio, ajuste, contrato ou outro instrumento de formalizao, bastando que o municpio tenha se habilitado junto ao Ministrio respectivo, mediante o preenchimento de certas condies. Em alguns casos, como na sade, em que os recursos transitam entre os fundos legalmente previstos (nacional, estadual, municipal), tais transferncias podem ser chamadas de fundo a fundo, sem que haja diferena essencial entre elas e as ditas automticas. 4.3. As transferncias voluntrias so feitas mediante convnio, com formalizao do respectivo instrumento e incidem nas mais diversas reas da atividade estatal. 5. Estabelecidas as formas de repasse, deve-se examinar as balizas fixadas pelo Superior Tribunal de Justia-STJ para repartio da competncia entre a Justia Federal e a Justia dos Estados em caso de desvio de verbas gerenciadas pelos municpios. So elas as smulas 208 e 209, abaixo transcritas: Smula 208: Compete Justia Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestao de contas perante rgo federal. Smula 209: Compete Justia Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimnio municipal. 6. Pois bem, trata-se de saber qual das smulas correspondem as verbas fiscalizadas pela CGU. 7. No h dvida de que as verbas transferidas por dico constitucional incorporam-se ao patrimnio municipal e implicam, em caso de desvio, a competncia da Justia Estadual. o caso das transferncias relativas ao FPM e que, inclusive, no so objeto de fiscalizao da CGU. 7.1. o caso, igualmente, das verbas do FUNDEF naqueles Estados em que no h complementao da Unio Federal, como Sergipe. No havendo complementao, as verbas do FUNDEF resultam to-somente de uma redistribuio de verbas estaduais e municipais constitucionalmente previstas. 8. Tambm no parece haver maior questionamento quanto s verbas transferidas voluntariamente, mediante convnios. Os convnios exigem sempre prestao de contas perante o rgo federal concedente, por fora inclusive do disposto na Instruo Normativa 01/97, da Secretaria do Tesouro Nacional.
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Firma-se, pois, a competncia da Justia Federal em caso de desvio, invocandose a Smula 208 supracitada. 9. Em relao ao programa Bolsa Famlia, dvida tambm no existe quanto competncia federal em caso de desvio, uma vez que os recursos em questo no so sequer transferidos aos municpios, que tm somente a atribuio de cadastrar as famlias beneficirias, que por sua vez recebem os valores junto Caixa Econmica Federal. 10. Quanto s verbas transferidas de forma automtica ou fundo a fundo, em relao s quais pode existir maior hesitao, trata-se tambm de recursos federais, ensejando igualmente a competncia da Justia Federal. 11. Com efeito, na maioria das vezes, os programas em questo so criados por portarias dos Ministrios, ou resolues de rgos federais, como o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao-FNDE, de maneira que as verbas transferidas, tais como aquelas de convnios, possuem carter de transferncia voluntria. 12. Por outro lado, os rgos federais disciplinam de forma minudente a utilizao dos recursos em tela, estabelecendo em atos administrativos as despesas possveis e os objetivos a serem alcanados pelos programas; exercem sobre os recursos, outrossim, controles diversos e fiscalizao direta, que podem resultar na aplicao de penalidades. 13. Tomando como exemplo o Programa Nacional de Alimentao EscolarPNAE, verifica-se que a competncia fiscalizatria da Unio est estabelecida no art. 5 da Medida Provisria 2.178-36/01 (a mesma disciplina se aplicando ao Programa Dinheiro Direto na Escola-PDDE por fora do art. 12), in verbis:
Art. 5 A fiscalizao dos recursos financeiros relativos ao PNAE de competncia do TCU, do FNDE e do CAE, e ser feita mediante a realizao de auditorias, inspees e anlise dos processos que originarem as respectivas prestaes de contas.

14. Em relao ao Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar-PNATE e Educao de Jovens e Adultos-EJA, dispe o art. 10 da Lei 10.880/04:
Art. 10. A fiscalizao da aplicao dos recursos financeiros relativos aos Programas de que trata esta Lei de competncia do Ministrio da Educao, do FNDE e dos rgos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e ser feita mediante a realizao de auditorias, fiscalizaes, inspees e anlise dos processos que originarem as respectivas prestaes de contas.

15. Constata-se facilmente que a Unio mantm em relao a tais verbas competncias disciplinadoras, fiscalizatrias e sancionadoras, inclusive a de instaurar tomada de contas especial objetivando a restituio dos recursos, impondo-se a aplicao do teor da Smula 208 do STJ, no sentido da competncia federal. 16. No que concerne s verbas repassadas pela Unio no mbito do Sistema nico de Sade-SUS, caractersticas similares levaram o Tribunal de Contas da Unio, na Deciso 506/97, a vislumbrar o carter convenial de tais transferncias - apesar de serem automticos os repasses - e, dessa forma, a natureza federal dos recursos. 17. De fato, alm de transferir a quase totalidade das verbas utilizadas pelos municpios nas aes de sade, o que denota o seu interesse material na correta aplicao dos recursos, o Ministrio da Sade exerce na matria importantes atribuies de controle e fiscalizao, tendo no DENASUS seu departamento de auditoria destinado fiscalizao dos valores repassados a Estados e Municpios, tudo nos termos do art. 33, 4, da Lei 8.080/90, in verbis:
O Ministrio da Sade acompanhar, atravs de seu sistema de auditoria, a conformidade programao aprovada da aplicao dos recursos repassados a Estados e Municpios. Constatada a malversao, desvio ou no aplicao dos recursos, caber ao Ministrio da Sade aplicar as medidas previstas em lei.

18. O prprio Supremo Tribunal Federal j decidiu nesse sentido, valendo-se de tais argumentos:
EMENTA: - Recurso extraordinrio. 2. Ao penal. Crime de peculato, em face de desvio, no mbito estadual, de dotaes provenientes do oramento da Unio Federal, mediante convnio, e destinadas ao Sistema nico de Sade - SUS. 3. A competncia originria para o processo e julgamento de crime resultante de desvio, em Repartio estadual, de recursos oriundos do Sistema nico de Sade - SUS, da Justia Federal, a teor do art. 109, IV, da Constituio. 4. Alm do interesse inequvoco da Unio Federal, na espcie, em se cogitando de recursos repassados ao Estado, os crimes, no caso, so tambm em detrimento de servios federais, pois a estes incumbe no s a distribuio dos recursos, mas ainda a superviso de sua regular aplicao, inclusive com auditorias no plano dos Estados. 5. Constituio Federal de 1988, arts. 198, pargrafo nico, e 71, e Lei Federal n 8080, de 19.09.1990, arts. 4, 31, 32, 2, 33 e 4. 6. Recurso extraordinrio conhecido e provido, para reconhecer a competncia de Tribunal Regional Federal da 4 Regio, pelo envolvimento de exSecretrio estadual de Sade. (STF, RE 196.982/PR, Rel. Min. Nri da Silveira, DJ 27/06/97) (grifos nossos)

19. Dessa forma, verifica-se que a totalidade dos recursos fiscalizados pela Controladoria-Geral da Unio, no mbito do programa de fiscalizao de municpios, tem natureza federal e, em caso de desvio e malversao, as aes penais ou por ato de improbidade da decorrentes devem ser promovidas pelo Ministrio Pblico Federal perante a Justia Federal. 20. Tal constatao no minimiza a importncia da participao dos Ministrios Pblicos dos Estados na matria. As fiscalizaes da CGU, alm de verificar a regular utilizao dos recursos financeiros transferidos pela Unio, tm buscado tambm aferir a qualidade da execuo dos programas e dos servios pblicos municipais beneficiados por tais recursos. 21. So freqentes, por parte da CGU, as constataes de insuficincias na prestao dos servios e na execuo dos programas federais, que dizem respeito a aspectos diversos como a precariedade das instalaes, a m qualidade da merenda escolar, a atuao deficiente dos conselhos etc. 21.1. So problemas de fundamental importncia que podem muitas vezes ser destacados da existncia ou no de irregularidades financeiras e que, relacionados gesto municipal, devem ser tratados pelos Promotores de Justia.

CONCLUSES:
I) possvel e conveniente a cooperao do Ministrio Pblico Federal e dos Ministrios Pblicos dos Estados no tratamento dos relatrios de fiscalizao da CGU nos municpios. II) Caber ao Ministrio Pblico Federal a adoo de providncias diante do desvio ou malversao dos recursos fiscalizados, podendo ser firmado ajuste destinado a possibilitar a coleta de provas por membros do Ministrio Pblico Estadual. III) Caber ao Ministrio Pblico do Estado atuar diante das constataes de deficincias e m qualidade na prestao dos servios pblicos municipais e na execuo dos programas federais por parte das prefeituras.

IV) conveniente que os membros dos dois ramos do Ministrio Pblico, diante de cada relatrio, ajustem previamente a repartio do trabalho, de forma a evitarem-se duplicidades.

Aracaju, 1 de junho de 2005. PAULO GUSTAVO GUEDES FONTES Procurador da Repblica