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Braslia - 2005

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Misso da Revista do Servio Pblico Disseminar conhecimento sobre a gesto de polticas pblicas , estimular a ref lexo e o debate e promover o desenvolvimento de servidor es e sua interao com a cidadania. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente: Helena Kerr do Amaral Diretora de Desenv. Ger encial: Mar garet Baroni Diretor de Formao Profissional: Paulo Carvalho Diretor de Comunicao e P esquisa: Celio Y. Fujiwara Diretor de Gesto Interna: Augusto Akira Chiba Conselho Editorial Barbara F reitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Lcia Melo, Luiz Henrique Proena Soares , Marcel Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, Maria Izabel Vallado de Car valho, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Durand, Nelson Mac hado, Paulo Motta, Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meir a, Snia Miriam

Draibe, Tarso Fernando Herz Genr o, Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheib ub Peridiocidade A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica. Comisso Editorial Helena Kerr do Amaral, Celio Y. Fujiwara, Maria Rita Garcia de Andrade, Claudia Yukari Asazu, Mnica Rique Fernandes, Livino Silva Neto Expediente Dir etor de Comunicao e Pesquisa: Celio Y. Fujiwara Editora: Claudia Yukari Asazu Coordenador-Geral de Editorao: Livino Silva Neto Assessor da Coordenao-Geral de Editorao: Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Reviso: Luiz Antonio Violin Projeto grfico: Livino Silva Neto Editorao eletrnica: Maria Mar ta da Rocha Vasconcelos.

Revista do Servio Pblico. 1937 v. : il.

. Braslia: ENAP, 1937 -

ISSN:0034/9240 Editada pelo DASP em nov. de 1937 e p ublicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2004). Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993. 1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

ENAP, 2005 Tiragem: 1.000 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 13,00 Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no stio da ENAP: www. enap.gov.br As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente , as da RSP. A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte.

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Sumrio
Contents

A reforma do Poder Judicirio sob a tica do governo federal The reform of the Judiciary from the federal government perspective Srgio Rabello Tamm Renault Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil Indicators for social policy making and evaluation in Brazil Paulo de Martino Jannuzzi Iniciativas oramentrias sensveis ao gnero: dimenses chave e exemplos prticos Gender responsive budget initiatives: key dimensions and practical examples Diane Elson Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias Competence-based management: methods and techniques of competence mapping Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet Comprehensiveness, insertion and transformative impact of the electronic procurement systems in the public administration - an analysis of the Siasg/ Comprasnet Ciro Campos Christo Fernandes Palestra: A reforma da formao para carreiras da ENA-Frana Eliane Chemla Entrevista: Eduardo Campos Inovar para crescer RSP Revisitada: Machado de Assis funcionrio pblico Para saber mais Acontece na ENAP

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A reforma do Judicirio daqueles temas que, volta e meia, retornam agenda poltica do Pas, suscitando discusses infindveis e inconclusas. necessrio reconhecer, contudo, que, nos ltimos anos, o assunto passou a ser realmente enfrentado como uma questo de Estado e que avanos importantes foram alcanados. A morosidade da Justia, a obsolescncia, a ineficincia e a pouca transparncia da mquina pblica a servio do Poder Judicirio so alguns dos problemas apontados aqui e ali a justificar a necessidade da reforma. Na assemblia constituinte que elaborou a Constituio Federal, em vigor desde 1988, e nas diversas oportunidades surgidas no mbito do Congresso Nacional a partir de ento, temas relacionados ao aperfeioamento do Poder Judicirio foram freqentemente recolocados. A verdade que h um certo consenso, entre os que se ocupam a refletir sobre o tema, de que o Poder Judicirio precisa passar por uma reforma. Mas que reforma essa de que tanto se fala?
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A primeira questo que se coloca a necessidade de definir os objetivos fundamentais a serem alcanados com a reforma. O primeiro deles deve ser o da ampliao do acesso das pessoas prestao jurisdicional do Estado, a partir do reconhecimento de que no h exerccio pleno de cidadania sem a possibilidade de acesso a esse servio essencial. Em um pas marcado por vergonhosas desigualdades sociais como o Brasil, o problema do acesso assume propores realmente preocupantes. O outro objetivo da reforma deve ser o de garantir que os servios prestados queles que a eles tm acesso sejam de melhor qualidade. Em outras palavras, no basta o acesso, necessria tambm a qualidade do servio. Convm destacar a necessidade de haver um diagnstico sobre os principais problemas que explicam o mau funcionamento do sistema judicial no Brasil. De forma bastante sinttica, podemos afirmar que esses principais problemas so os seguintes: Lentido na tramitao dos processos judiciais No h dvidas de que a tramitao dos processos no Brasil muito lenta e que esse o problema apontado normalmente pela populao como o grande mal do nosso sistema judicial. Pouca transparncia O sistema judicial brasileiro her mtico, refratrio a mudanas e de difcil compreenso por parte dos operadores do Direito e da populao em geral. O que verificamos no decorrer dos anos que o Judicirio nunca se abriu publicamente para que seus problemas e suas dificuldades fossem partilhados por todos agentes e no se verificou uma preocupao nacional em relao necessidade de formulao de uma poltica pblica para o seu melhor funcionamento.
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Obsolescncia administrativa O Judicirio brasileiro precisa chegar ao sculo XXI. De todas as instituies do Estado, a que menos se modernizou, nos ltimos anos, no Pas, foi o Poder Judicirio, seja por falta de recursos, seja por falta de compreenso do papel fundamental que exerce em favor da cidadania. A utilizao adequada dos recursos tecnolgicos disponveis no mercado uma urgncia inegvel para que o Judicirio possa, efetivamente, prestar os servios demandados pela populao. Dificuldade de acesso Como j mencionado, parte significativa da populao brasileira no tem sequer acesso aos servios jurisdicionais prestados pelo Estado, o que por si s demonstra que a reforma do Judicirio, entendida, no seu sentido mais amplo, providncia necessria para o aperfeioamento da nossa democracia. Complexidade estrutural O sistema judicial brasileiro composto por uma srie de rgos e estruturas que dificultam sua compreenso. Essa complexidade estrutural decorre da forma como a Constituio Federal determina a prpria organizao do Poder Judicirio e tambm da evoluo da organizao da instituio no decorrer da histria, considerando-se os diferentes nveis de demanda social pelos servios jurisdicionais prestados pelo Estado. No h, no Brasil, um s Poder Judicirio. H, na verdade, vrios poderes judicirios. Temos a Justia Federal, a Justia comum dos estados da Federao, as Justias especializadas (militar, trabalhista e eleitoral), a primeira e a segunda instncias, os tribunais superiores, os juizados especiais, etc. Em suma, temos 91 tribunais com grande nvel de autonomia administrativa e praticamente nenhuma interligao entre eles ou, conforme se expressou o ministro Seplveda

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Pertence, do STF, esses tribunais so ilhas de um grande arquiplago sem nenhuma comunicao entre elas. Concentrao de litigiosidade H no Brasil grande quantidade de processos em tramitao algo em torno de um processo para cada sete habitantes, conforme comprovam os dados do Diagnstico do Poder Judicirio1 , realizado pela Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia em 2004. Esse expressivo nmero pode, primeira vista, dar a impresso de que a populao brasileira exerce efetivamente o seu direito de recorrer Justia, mas no bem assim. O que verificamos uma excessiva concentrao de processos de interesse das grandes corporaes empresariais e dos governos federal, estadual e municipal. Essa concentrao de litigiosidade tem implicaes inegveis no mau funcionamento do Judicirio, na medida em que responsvel, em parte, pelo congestionamento dos tribunais. Desarticulao institucional A identificao da reforma do Poder Judicirio como tema prioritrio para o Pas no representa propriamente nada de novo. Como se sabe, h muito que se fala sobre esse tema. O que h de novo o fato de o assunto passar a ser considerado uma questo de Estado, com as implicaes da decorrentes. Durante muitos anos, no havia o envolvimento dos agentes pblicos e dos outros poderes com as questes relativas ao sistema judicial. O Judicirio era assunto de interesse dos magistrados e de suas entidades de classe. Hoje j verificamos o incio de uma articulao institucional que busca soluo para os problemas do Judicirio, com o entendimento de que isso fundamental para o Pas. A avaliao que se faz a de que a formulao de uma poltica pblica para o Poder Judicirio , sim, assunto que

interessa a todo o Pas. Interessa, por exemplo, ao Poder Executivo, ou melhor, a um governo que, eleito democraticamente pela populao, pretenda dedicar-se s questes nacionais mais relevantes para o aperfeioamento da democracia em nosso pas. A descrio das questes anteriormente mencionadas revela, de forma bastante clara, a extenso e a diversidade dos problemas existentes. Por essa razo, a reforma do Judicirio deve ser entendida

H no Brasil algo em torno de um processo em tramitao para cada sete habitantes. Esse expressivo nmero pode, primeira vista, dar a impresso de que a populao brasileira exerce efetivamente o seu direito de recorrer Justia, mas no bem assim.

como um processo que implique a tomada de uma srie de medidas que, conjuntamente, podero repercutir positivamente na soluo desses problemas. No h solues mgicas, capazes de resolv-los todos de repente. Aspecto positivo, que h de ser reconhecido, o momento poltico-institucional altamente favorvel que estamos vivendo a partir da aprovao da reforma constitucional.
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Com efeito, hoje, a preocupao com os assuntos referentes ao sistema judicial est disseminada e presente em todos os momentos em que se discutem os assunto mais relevantes para o Pas. Assim que, em dezembro de 2004, uma semana aps a promulgao da reforma constitucional do Poder Judicirio, foi assinado, pelos presidentes da Repblica, do Senado Federal, da Cmara dos Deputados e do Supremo Tribunal Federal, o Pacto em favor de um Judicirio mais rpido e republicano2, documento pelo qual os chefes dos trs poderes comprometeramse publicamente pela realizao de seus melhores esforos para implementar uma srie de medidas que visam, em ltima anlise, a provocar a melhoria do funcionamento de nosso sistema judicial e revelar o verdadeiro sentido da reforma do Judicirio. Essas medidas compreendem o desenvolvimento de, basicamente, trs conjuntos de aes coordenadas entre si, que so: diagnstico, modernizao do Judicirio e alteraes legislativas. A realizao de um diagnstico profundo e global do Poder Judicirio necessria para que se conhea melhor a estrutura dessa instituio. A verdade que o operador do Direito, seja juiz, membro do Ministrio Pblico, defensor pblico, advogado ou serventurio da Justia, no conhece globalmente o funcionamento do Judicirio. Cada um provavelmente conhece a realidade do universo com o qual se relaciona profissionalmente, mas esse conhecimento sempre parcial e no permite que se traduza em diagnstico global. Em 2004, a Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia realizou, com consultoria da Fundao Getlio Vargas, de So Paulo, o primeiro Diagnstico do Poder Judicirio, tendo
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realizado pesquisas junto aos todos os tribunais do Pas e consultas ao Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio, mantido pelo Supremo Tribunal Federal. Apesar de utilizar somente informaes oficiais, o trabalho sofreu crticas, principalmente das entidades associativas da magistratura, mas cumpriu inegavelmente o papel de iniciar publicamente a discusso sobre a necessidade de que o Judicirio seja mais conhecido e transparente aos olhos da sociedade. A partir desse diagnstico, outros trabalhos com o mesmo objetivo foram anunciados, como a anlise realizada pelo Supremo Tribunal Federal e apresentada em maio de 2005. O conhecimento sobre o funcionamento do Judicirio dever possibilitar a identificao das suas dificuldades e as experincias bemsucedidas de gesto em funcionamento. Alm do conhecimento sobre o funcionamento do Judicirio, suas mazelas e aspectos positivos, o diagnstico dever ainda fornecer elementos que permitam a definio de indicadores de eficincia, produtividade e qualidade para o Poder Judicirio. A segunda ao em desenvolvimento prev a implementao de medidas de modernizao do Poder Judicirio. Tratase de aes que independem de alteraes ou proposies legislativas. Parte-se da premissa de que a reforma do Judicirio passa pela modernizao da sua gesto. A incorporao de novas tecnologias de informao, a padronizao de procedimentos racionais, a simplificao de sistemas operacionais, a capacitao de pessoal, o apoio a projetos de financiamento para a modernizao e a desburocratizao da mquina administrativa so exemplos de iniciativas que podem tornar o Judicirio mais eficiente e gil. A melhor metodologia a ser desenvolvida a da captao das

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melhores experincias de gesto (best practices), com o fim de valoriz-las, torn-las pblicas e provocar a sua implementao em outras localidades e em outros juizados. A identificao das melhores prticas de gesto do Judicirio dever ser feita a partir de uma metodologia concebida para que se valorize efetivamente o trabalho j desenvolvido pelo prprio Judicirio, demonstrando que a reforma ser feita com os juzes e por eles mesmos. As iniciativas de modernizao de gesto mais desenvolvidas em funcionamento so os juizados especiais federais em algumas regies do Pas. Essas experincias representam avano significativo de implementao de novas tecnologias e j permitem a informatizao total de processos judiciais (processos virtuais), sem a tramitao de papis. Deve-se observar que a implementao desses processos informatizados foi possvel em virtude das peculiaridades de que se revestem esses juizados especiais federais, onde, no bolo passivo das aes judiciais, est quase sempre o Estado (Unio ou INSS) e os tipos de aes so em nmero limitado. A demanda desses juizados tem crescido enormemente nos ltimos meses em todo o Pas, o que ocorre em virtude da boa qualidade do servio prestado, principalmente em comparao com aquele que se presta na Justia comum. A implementao dessa ao partir inicialmente da adaptao dessas experincias para a Justia estadual e para os juizados de execuo fiscal. Nesse contexto, encontram-se ainda as medidas destinadas a melhor capacitar os servidores do Judicirio, principalmente os magistrados, para o exerccio das atividades administrativas pelas quais so responsveis e para as quais no recebem, na maior parte das vezes, nenhum treinamento. Objetiva-se aqui viabilizar a

realizao de cursos preparados especialmente para capacitao de juzes na rea de gesto administrativa do Poder Judicirio. Tem-se como certo que se fez no Brasil a opo para que as atividades administrativas do Judicirio fossem exercidas pelos prprios juzes e no por administradores profissionais, como ocorre em alguns pases. Vale, finalmente, mencionar a preocupao com a postura do Estado (Unio,

As iniciativas de modernizao de gesto mais desenvolvidas em funcionamento so os juizados especiais federais em algumas regies. Elas representam avano significativo de implementao de novas tecnologias e j permitem a informatizao total de processos judiciais, sem a tramitao de papis

estados e municpios) em relao ao Judicirio. Como se diz, comumente, o governo o maior cliente do Poder Judicirio algo em torno de 80% dos processos e recursos que tramitam nos tribunais superiores tratam de interesses do governo, seja ele federal, estadual ou municipal. Nesse sentido, estamos convencidos de que se deve buscar a definio de uma nova conduta do Estado em relao ao
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Judicirio. Partindo dessa premissa que foi criado, por portaria interministerial, um grupo de trabalho3 no mbito do governo federal, com o objetivo de definir a nova conduta dos diversos rgos do governo federal, por meio da tomada de medidas que inibam a propositura de aes judiciais ou interposio de recursos sobre matrias a respeito das quais j exista jurisprudncia razoavelmente pacificada. A competncia da Advocacia-Geral da Unio para a expedio de smulas administrativas deve ser exercida de modo que haja resultados efetivos do ponto de vista da diminuio relativa do nmero de processos de interesse do governo. A terceira ao firmada no Pacto referese s medidas que implicam alterao legislativa, compreendendo as infraconstitucionais e as constitucionais. Avalia-se que as alteraes da legislao infraconstitucional podem trazer maior celeridade aos processos judiciais. O Pacto integrado por 23 projetos de lei, elaborados e identificados na Secretaria de Reforma do Judicirio e j enviados ao Congresso Nacional. Eles alteram a legislao processual civil, trabalhista e penal, com o propsito de, garantido o princpio constitucional do amplo direito de defesa, assegurar a tramitao mais clere dos processos judiciais. A ttulo exemplificativo, pode ser citado o projeto que prev a instituio de procedimentos de soluo alternativa de conflitos, como a medio e a conciliao; o projeto que simplifica o processo de execuo de ttulos judiciais (PL no 52/ 04, no Senado) e de ttulos extrajudiciais (PL no 4497/04, que acaba de ser aprovado pela Cmara); os projetos que dispem sobre regras inibidoras de recursos protelatrios (PL no 4724/04 e PL n o 4727/04, ambos na Cmara), sobre a
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diminuio do nmero de recursos previstos no cdigo de processo civil e sobre o fortalecimento dos juizados especiais (PL no 4723/04, em tramitao na Cmara). Por fim, deve-se ressaltar a necessidade de serem regulamentados e concretizados os avanos contidos na Reforma Constitucional do Judicirio (Emenda no 45). A reforma constitucional do Judicirio foi aprovada no final de 2004, aps 12 anos de tramitao no Congresso Nacional. A alterao dos dispositivos constitucionais sobre a Justia brasileira era objeto de discusso no Poder Legislativo desde 1992. Os debates que permearam a tramitao legislativa da proposta envolveram juzes, promotores, defensores pblicos, advogados, acadmicos e a sociedade civil, no sentido de construir um modelo institucional de justia adequado s expectativas sociais atuais. Idias e sugestes foram aportadas e debatidas com profundidade e seriedade, para que o texto final apresentasse um sistema judicial funcional, acessvel e racional. A Emenda Constitucional no 45 o resultado final desse rico processo de reflexo e constitui um documento histrico, que demonstra a maturidade de um Poder Legislativo que soube erigir um novo regramento para o Judicirio nacional. As principais inovaes que a EC no 45 traz consigo so: Planejamento e controle do Poder Judicirio A criao de rgos de controle externo do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico (Conselho Nacional de Justia e Conselho Nacional do Ministrio Pblico), por meio da insero dos arts. 103-B e 130-A na Constituio Federal, foi apontada pelo governo como uma das condies fundamentais para que o Poder Judicirio tornese mais transparente e esteja submetido a algum nvel de controle da sociedade.

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O Conselho Nacional de Justia, composto por 15 membros (9 magistrados, 2 membros do Ministrio Pblico, 2 advogados e 2 cidados), ter, por atribuio principal, a atividade de planejar a implementao de polticas judiciais em todo o territrio nacional. Sua importncia reside na possibilidade de integrar programas de informatizao, de qualificao de servidores, de acesso Justia e de gesto administrativa, em toda a Justia estadual e federal, atividade antes impossvel devido ao isolamento poltico dos tribunais. A unificao de procedimentos e a competncia de pensar o sistema de justia como estrutura nacional e integrada so o desafio e a razo de ser desse rgo. Eficincia e celeridade do Judicirio Como j se afirmou, no se considera que as alteraes constitucionais traro, isoladamente, maior celeridade para a tramitao processual, mas algumas novidades apontam para maior racionalidade de todo o sistema. A instituio da polmica smula vinculante e da repercusso geral como requisito necessrio do recurso extraordinrio decorre do reconhecimento, agora expresso no rol de direitos fundamentais do cidado, do direito a um processo judicial e administrativo clere. A utilizao responsvel desses instrumentos poder ser importante para inibir a litigncia protelatria, especialmente aquela realizada pelo poder pblico, que responde por grande volume de processos na Justia. Autonomia e independncia dos magistrados aspecto fundamental da reforma a afirmao dos princpios constitucionais da autonomia e independncia dos magistrados. As principais inovaes relativas a esse princpio so as que tratam da autonomia financeira do Poder Judicirio, do estabelecimento de critrios unificados para ingresso na magistratura e no Ministrio

Pblico e da instituio da quarentena para o exerccio da advocacia por parte dos juzes depois de exercerem essa atividade. Funes essenciais e acesso Justia O fortalecimento das funes da Justia definidas na Constituio Federal como essenciais condio necessria para o fortalecimento do prprio Poder Judicirio. Nesse sentido, a concesso de autonomia s defensorias pblicas foi um passo fundamental para a solidificao de pol-

O Conselho Nacional de Justia ter, por atribuio principal, a atividade de planejar a implementao de polticas judiciais. Sua importncia reside na possibilidade de integrar programas de informatizao, de qualificao de servidores, de acesso Justia e de gesto administrativa em toda a Justia estadual e federal.
ticas responsveis de acesso Justia no Pas. Diagnstico realizado pela Secretaria de Reforma do Judicirio demonstrou que a estrutura das defensorias pblicas deixa muito a desejar, e a conquista da autonomia permitir a essas instituies o desenvolvimento adequado para exercer seu papel imprescindvel de representao e orientao judicial aos setores sociais menos abastados.
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Esses novos dispositivos constitucionais so um marco institucional imprescindvel. Sua regulamentao e implementao apresentam-se como o novo desafio reforma do Judicirio. A instalao dos rgos de planejamento, a utilizao material das novas regras de processo, o fortalecimento efetivo das carreiras judiciais sero os prximos passos que aproximaro a Justia dos objetivos j delineados. A ampliao do acesso da populao ao Judicirio e a melhoria de sua gesto somente ocorrer a partir do desenvol-

vimento coordenado de todas as aes mencionadas. Nesse sentido, a concretizao da reforma constitucional, a aprovao das leis processuais e a modernizao da gesto judicial so vertentes indispensveis para conferir ao sistema judicial brasileiro um carter democrtico, transparente e eficiente, fundamental para a prpria consolidao do Estado democrtico de direito.
(Artig o recebido em maio de 2005. Verso definitiva em junho de 2005)

Notas
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Disponvel em: <http://www.mj.gov.br/reforma>. A ntegra do pacto est disponvel em: <http://www.mj.gov.br/reforma>. 3 Portaria Interministerial n 1.131, de 14 de agosto de 2003, publicada no DOU de 15/8/2003.

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Resumo - Resumen - Abstract

A reforma do Poder Judicirio sob a tica do governo federal Srgio Rabello Tamm Renault Este artigo discute os principais aspectos do processo de reforma do Poder Judicirio, tendo como ponto de partida os objetivos a que ela se prope: a ampliao do acesso Justia e a melhoria da qualidade dos servios prestados. Inicia-se destacando os problemas do sistema judicial brasileiro. Ressalta, a partir da, o conjunto de medidas constante no Pacto em favor de um Judicirio mais rpido e republicano, firmados pelos representantes mximos dos trs poderes. A primeira delas constitui a realizao de um diagnstico do Judicirio. A segunda ao diz respeito modernizao de sua gesto, por meio, entre outros,da capacitao de servidores no exerccio das atividades administrativas e da incorporao de novas tecnologias. Por fim, integram-se a esse conjunto iniciativas de alterao legislativa. Palavras-chave: Poder Judicirio, reforma, diagnstico La reforma del Poder Judiciario desde la perspectiva del gobierno federal Srgio Rabello Tamm Renault Este artculo discute los aspectos principales del proceso de reforma del Poder Judiciario, teniendo como punto de partida los objetivos que busca lograr: la ampliacin del acceso a la justicia y la mejora de la cualidad de los servicios judiciales. Empieza destacando los problemas del sistema judicial brasileo. Seala, a partir de eso, un conjunto de medidas que constan en el Pacto a favor de un Judiciario ms rpido y republicano, firmados por los representantes mximos de los tres poderes. La primera medida constituye la realizacin de un diagnostico del Judiciario. La segunda accin se refiere a la modernizacin de la gestin del Judiciario a travs, entre otros, de la capacitacin de sus servidores en el ejercicio de las actividades administrativas y de la incorporacin de nuevas tecnologas. Finalmente, se integran a ese conjunto iniciativas de alteracin legislativa. Palabras clave: Poder Judiciario, reforma, diagnstico The reform of the Judiciary from the federal government perspective Srgio Rabello Tamm Renault This article discusses the main aspects of the Brazilian judicial reform process, considering as a starting point its major objectives: broadening access to justice and improving the quality of the judicial services. It begins by providing a brief overview of the problems of the Brazilian judicial system. It then highlights the set of measures agreed among the highest representatives of the three branches, the Pact in favor of a more expeditious and republican Judiciary. The first course of action constitutes the diagnosis of the situation. The second refers to the modernization of the Judiciary management through, namely, the enhancing of capacities and skills of its managers and ser vants, as well the incorporation of new technologies. Finally, the set of measures includes initiatives of legislative alteration. Key words: The Judiciary, reform, diagnosis

Srgio Rabello Tamm Renault Secretrio de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia, formado em Direito pela Universidade de So Paulo e especialista em Direito Administrativo pela mesma universidade. Contato: sergio.renault@mj.gov.br.
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Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil*

Paulo de Martino Jannuzzi

Introduo O interesse pela temtica dos indicadores sociais e sua aplicao nas atividades ligadas ao planejamento governamental e ao ciclo de formulao e avaliao de polticas pblicas vm crescendo no Pas, nas diferentes esferas de governo e nos diversos fruns de discusso dessas questes. Tal fato deve-se, em primeiro lugar, certamente, s mudanas institucionais por que a administrao pblica tem passado no Pas, em especial com a consolidao da sistemtica do planejamento plurianual, com o aprimoramento dos controles administrativos dos ministrios, com a mudana da nfase da auditoria dos Tribunais de Contas da avaliao da conformidade legal para a avaliao do desempenho dos programas, com a reforma gerencial da gesto pblica em meados dos anos 1990 (G ARCIA, 2001. COSTA ; CASTANHAR , 2003). Esse interesse crescente pelo uso de indicadores na administrao pblica tambm est relacionado ao aprimoramento do controle social do Estado brasileiro nos ltimos 20 anos. A mdia,
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Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

os sindicatos e a sociedade civil passaram a ter maior poder de fiscalizao do gasto pblico e a exigir o uso mais eficiente, eficaz e efetivo dele, demandando a reorganizao das atividades de planejamento em bases mais tcnicas. Tambm tem contribudo para a disseminao do uso dos indicadores o acesso crescentemente facilitado s informaes mais estruturadas de natureza administrativa e estatstica que as novas tecnologias de informao e comunicao viabilizam. Dados cadastrais antes esquecidos em armrios e fichrios passam a transitar pela Internet, transformando-se em informao estruturada para anlise e tomada de deciso. Dados estatsticos antes inacessveis em enormes arquivos digitais passam a ser customizados na forma de tabelas, mapas e modelos quantitativos construdos por usurios no especializados. Sem dvida, a Internet, os CD-ROMs inteligentes, os arquivos de microdados potencializaram muito a disseminao da informao administrativa compilada por rgos pblicos e a informao estatstica produzida pelas agncias especializadas. com o objetivo de apresentar como essas informaes estruturadas podem ser empregadas nas diferentes etapas do ciclo de formulao e avaliao de programas pblicos que se apresenta este texto. Para isso, inicialmente, apresentam-se, nas duas primeiras sees, os aspectos conceituais bsicos acerca dos indicadores sociais, as suas propriedades e as formas de classific-los. Depois, discute-se uma proposta de estruturao de um sistema de indicadores para subsidiar o processo de formulao e avaliao de polticas e programas pblicos no Pas.

Indicadores nas polticas pblicas: conceito e suas propriedades


No campo aplicado das polticas pblicas, os indicadores sociais so medidas usadas para permitir a operacionalizao de um conceito abstrato ou de uma demanda de interesse programtico. Os indicadores apontam, indicam, aproximam, traduzem em termos operacionais as dimenses sociais de interesse definidas a partir de escolhas tericas ou polticas realizadas anteriormente. Prestam-se a subsidiar as atividades de planejamento pblico e a formulao de polticas sociais nas diferentes esferas de governo, possibilitam o monitoramento das condies de vida e bem-estar da populao por parte do poder pblico e da sociedade civil e permitem o aprofundamento da investigao acadmica sobre a mudana social e sobre os determinantes dos diferentes fenmenos sociais (MILES, 1985. NAES UNIDAS, 1988). Taxas de analfabetismo, rendimento mdio do trabalho, taxas de mortalidade infantil, taxas de desemprego, ndice de Gini e proporo de crianas matriculadas em escolas so, nesse sentido, indicadores sociais, ao traduzirem em cifras tangveis e operacionais vrias das dimenses relevantes, especficas e dinmicas da realidade social. O processo de construo de um indicador social, ou melhor, de um sistema de indicadores sociais, para uso no ciclo de polticas pblicas inicia-se a partir da explicitao da demanda de interesse programtico, tais como a proposio de um programa para ampliao do atendimento sade, a reduo do dficit habitacional, o aprimoramento do desempenho escolar e a melhoria das condies de vida de uma comunidade. A partir da definio desse objetivo programtico, busca-se, ento, delinear as dimenses, os

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componentes ou as aes operacionais vinculadas. Para o acompanhamento dessas aes em termos da eficincia no uso dos recursos, da eficcia no cumprimento de metas e da efetividade dos seus desdobramentos sociais mais abrangentes e perenes, buscam-se dados administrativos (gerados no mbito dos programas ou em outros cadastros oficiais) e estatsticas pblicas (produzidas pelo IBGE e outras instituies), que, reorganizados na forma de taxas, propores, ndices ou mesmo em valores absolutos, transformam-se em indicadores sociais (Figura 1). Os indicadores guardam, pois, relao direta com o objetivo programtico original, na forma operacionalizada pelas aes e viabilizada pelos dados administrativos e pelas estatsticas pblicas disponveis.

A relevncia para a agenda poltico-social a primeira e uma das propriedades fundamentais de que devem gozar os indicadores escolhidos em um sistema de formulao e avaliao de programas sociais especficos. Indicadores como a taxa de mortalidade infantil, a proporo de crianas com baixo peso ao nascer e a proporo de domiclios com saneamento adequado so, por exemplo, relevantes e pertinentes para acompanhamento de programas no campo da sade pblica no Brasil, na medida em que podem responder demanda de monitoramento da agenda governamental das prioridades definidas na rea nas ltimas dcadas. Indicadores de pobreza (no sentido de carncia de rendimentos), por outro lado, s vieram a ser regularmente produzidos quando

Figura 1: Construo de sistema de indicadores para ciclo de polticas pblicas

A escolha de indicadores sociais para uso no processo de formulao e avaliao de polticas pblicas deve ser pautada pela aderncia deles a um conjunto de propriedades desejveis e pela lgica estruturante da aplicao, que definir a tipologia de indicadores mais adequada (JANNUZZI, 2001). No Quadro 1, esto relacionadas 12 propriedades cuja avaliao de aderncia (+) e de no aderncia ou indiferena deveria determinar o uso, ou no, do indicador para os propsitos almejados.

programas e aes focalizados em grupos mais vulnerveis entraram na agenda da poltica social, a partir dos anos 1980. Validade outro critrio fundamental na escolha de indicadores, pois desejvel que se disponha de medidas to prximas quanto possvel do conceito abstrato ou da demanda poltica que lhes deram origem. Em um programa de combate fome, por exemplo, indicadores antropomtricos ou do padro de consumo familiar de alimentos certamente gozam de
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maior validade que uma medida baseada na renda disponvel, como a proporo de indigentes. Afinal, ndice de massa corprea, baixo peso ao nascer ou quantidade de alimentos efetivamente consumidos esto mais diretamente relacionados nutrio adequada e desnutrio que disponibilidade de rendimentos. Por outro lado, operacionalmente mais complexo e custoso levantar informaes para o

que aqueles passveis de serem obtidos a partir de pesquisas de vitimizao, em que se questionam os indivduos acerca de agravos sofridos em seu meio em determinado perodo. Naturalmente, mesmo nessas pesquisas, as pessoas podem-se sentir constrangidas a revelar situaes de violncia pessoal sofrida, por exemplo, no contexto domstico, no assdio sexual ou na discriminao por raa e/ou cor.

Quadro 1: Avaliao da aderncia dos indicadores s propriedades desejveis

clculo desses indicadores de maior validade, comprometendo o uso deles para fins de monitoramento peridico do grau de fome na comunidade (da o uso de indicadores de rendimento como medidas de acompanhamento). Confiabilidade da medida outra propriedade importante para legitimar o uso do indicador. Na avaliao do nvel de violncia em uma comunidade, por exemplo, indicadores baseados nos registros de ocorrncias policiais ou mesmo de mortalidade por causas violentas tendem a ser menos confiveis e menos vlidos
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Sempre que possvel, deve-se procurar empregar indicadores de boa cobertura territorial ou populacional, que sejam representativos da realidade emprica em anlise. Essa uma das caractersticas interessantes dos indicadores sociais produzidos a partir dos censos demogrficos, o que os tornam to importantes para o planejamento pblico no Pas. Mas mesmo indicadores de cobertura parcial podem ser teis. Os indicadores de mercado de trabalho construdos a partir das bases de dados administrativos do Ministrio do Trabalho, por exemplo, no retratam a

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dinmica conjuntural do mercado de trabalho brasileiro, j que se referem apenas ao mercado de trabalho formal. Ainda assim, esses indicadores aportam conhecimento relevante acerca da dinmica conjuntural da economia e do emprego, em especial em mbito municipal. Sensibilidade e especificidade so propriedades que tambm devem ser avaliadas quando da escolha de indicadores para a elaborao de um sistema de monitoramento e avaliao de programas pblicos. Afinal, importante dispor de medidas sensveis e especficas s aes previstas nos programas, que possibilitem avaliar rapidamente os efeitos (ou noefeitos) de determinada interveno. Taxa de evaso ou freqncia escolar, por exemplo, so medidas sensveis e com certa especificidade para monitoramento de programas de transferncia de renda, na medida em que se espera verificar, em curto prazo, nas comunidades atendidas por tais programas, maior engajamento das crianas na escola, como resultado direto de controles compulsrios previstos ou mesmo como conseqncia indireta da mudana de comportamento ou da necessidade familiar. A boa prtica da pesquisa social recomenda que os procedimentos de construo dos indicadores sejam claros e transparentes, que as decises metodolgicas sejam justificadas, que as escolhas subjetivas invariavelmente freqentes sejam explicitadas de forma objetiva. Transparncia metodolgica certamente um atributo fundamental para que o indicador goze de legitimidade nos meios tcnicos e cientficos, ingrediente indispensvel para sua legitimidade poltica e social. Comunicabilidade outra propriedade importante, com a finalidade de garantir a transparncia das decises tcnicas tomadas

pelos administradores pblicos e a compreenso delas por parte da populao, dos jornalistas, dos representantes comunitrios e dos demais agentes pblicos. Na discusso de planos de governo, oramento participativo, projetos urbanos, os tcnicos de planejamento deveriam valer-se, tanto quanto possvel, de alguns indicadores sociais mais facilmente compreendidos, como a taxa de mortalidade infantil e a renda familiar, ou que o uso sistemtico j

Indicadores sociais permitem a operacionalizao de um conceito abstrato ou de uma demanda de interesse programtico. Eles apontam, indicam, aproximam, traduzem em termos operacionais as dimenses sociais de interesse definidas a partir de escolhas tericas ou polticas realizadas anteriormente
os consolidou, como o ndice de preos e a taxa de desemprego. Nessas situaes, o emprego de indicadores muito complexos pode ser visto como abuso tecnocrtico dos formuladores de programas, primeiro passo para o potencial fracasso na sua implementao. A periodicidade com que o indicador pode ser atualizado e a factibilidade de sua obteno a custos mdicos so outros
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aspectos cruciais na construo e seleo de indicadores sociais para acompanhamento de qualquer programa pblico. Para que se possa acompanhar a mudana social, avaliar o efeito de programas sociais implementados, corrigir eventuais distores de implementao, necessrio que se disponha de indicadores levantados com certa regularidade. Essa uma das grandes limitaes do sistema estatstico brasileiro e, a bem da verdade, de muitos pases. Para algumas temticas da poltica social trabalho, por exemplo , possvel dispor-se de boas estatsticas e indicadores de forma peridica (mensal), para alguns domnios territoriais (principais regies metropolitanas). Para outras temticas, em escala estadual, possvel atualizar indicadores em bases anuais, por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Nos municpios, em geral, pela falta de recursos, organizao e compromisso com a manuteno peridica dos cadastros (de contribuintes, de imveis, de favelas, etc.), s se dispe de informaes mais abrangentes a cada dez anos, por ocasio dos censos demogrficos1. Tambm preciso que os indicadores se refiram, tanto quanto possvel, aos grupos sociais de interesse ou populaoalvo dos programas, isto , deve ser possvel construir indicadores sociais referentes a espaos geogrficos reduzidos, grupos sociodemogrficos (crianas, idosos, homens, mulheres, brancos, negros, etc.), ou grupos vulnerveis especficos (famlias pobres, desempregados, analfabetos, etc.). O Censo Demogrfico 2000 reflete, nesse sentido, o esforo governamental em atender novas demandas informacionais para formulao e avaliao de polticas pblicas, em especial as polticas compensatrias e as voltadas discriminao positiva. Pela primeira vez, em censos brasi142

leiros, investigou-se a freqncia creche, educao infantil, questo fundamental na agenda de discusso da poltica educacional nos municpios brasileiros. A caracterizao do tipo e grau de deficincia fsica outro aspecto que mereceu especial ateno no levantamento, como resultado da presso de grupos organizados interessados em implementar, de fato, os direitos assegurados na Constituio. Tentou-se, tambm, na fase de pr-teste do censo, aprimorar o levantamento da ascendncia tnica da populao, de forma a fornecer subsdios mais precisos a polticas de discriminao positiva, de acesso compensatrio a bens e servios pblicos (educao superior, por exemplo) de grupos historicamente desprivilegiados (negros, por exemplo). O acesso a programas de renda mnima, como o Bolsa Escola, e outras transferncias governamentais tambm foram objeto de maior detalhamento no censo. A comparabilidade do indicador ao longo do tempo uma caracterstica desejvel, de modo a permitir a inferncia de tendncias e a avaliar efeitos de eventuais programas sociais implementados. O ideal que as cifras passadas sejam compatveis do ponto de vista conceitual e com confiabilidade similar das medidas mais recentes, o que nem sempre possvel. Afinal, tambm desejvel que a coleta dos dados melhore ao longo do tempo, seja pela resoluo dos problemas de cobertura espacial e organizao da logstica de campo, como pelas mudanas conceituais que ajudem a precisar melhor o fenmeno social em questo. Em uma perspectiva aplicada, dadas as caractersticas do sistema de produo de estatsticas pblicas no Brasil, muito raro dispor-se de indicadores sociais que gozem plenamente de todas essas

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propriedades. Na prtica, nem sempre o indicador de maior validade o mais confivel; nem sempre o mais confivel o mais sensvel; nem sempre o mais sensvel o mais especfico; enfim, nem sempre o indicador que rene todas essas qualidades passvel de ser obtido na escala territorial e na periodicidade requerida. O importante que a escolha dos indicadores seja fundamentada na avaliao crtica das propriedades anteriormente discutidas e no simplesmente na tradio de uso deles. H esforo significativo de diversas instituies de disponibilizar novos contedos e informaes a partir de seus cadastros, as quais podem ser usadas para a construo de novos indicadores sociais.

Taxonomia dos indicadores para fins de aplicao nas polticas pblicas


Alm da observncia s propriedades, a escolha de indicadores para uso no ciclo de formulao e avaliao de programas tambm deveria pautar-se pela natureza ou pelo tipo dos indicadores requeridos. H vrios sistemas classificatrios para os indicadores sociais (CARLEY, 1985). A classificao mais comum a diviso dos indicadores segundo a rea temtica da realidade social a que se referem. H, assim, os indicadores de sade (leitos por mil habitantes, percentual de crianas nascidas com baixo peso, por exemplo), os indicadores educacionais (taxa de analfabetismo, escolaridade mdia da populao de 15 anos ou mais, etc.), os indicadores de mercado de trabalho (taxa de desemprego, rendimento mdio real do trabalho, etc.), os indicadores demogrficos (esperana de vida, etc.), os indicadores habitacionais (posse de bens durveis, densidade de moradores por domiclio, etc.), os

indicadores de segurana pblica e justia (mortes por homicdios, roubos mo armada por cem mil habitantes, etc.), os indicadores de infra-estrutura urbana (taxa de cobertura da rede de abastecimento de gua, percentual de domiclios com esgotamento sanitrio ligado rede pblica, etc.), os indicadores de renda e desigualdade (proporo de pobres, ndice de Gini, etc.). Outra classificao usual corresponde diviso dos indicadores entre objetivos e subjetivos. Os indicadores objetivos referem-se a ocorrncias concretas ou a entes empricos da realidade social, construdos a partir das estatsticas pblicas disponveis, como o percentual de domiclios com acesso rede de gua, a taxa de desemprego, a taxa de evaso escolar ou o risco de acidentes de trabalho. Os indicadores subjetivos, por outro lado, correspondem a medidas construdas a partir da avaliao dos indivduos ou especialistas com relao a diferentes aspectos da realidade, levantados em pesquisas de opinio pblica ou grupos de discusso, como a avaliao da qualidade de vida, o nvel de confiana nas instituies, a percepo da corrupo, a performance dos governantes. Ainda que se refiram a dimenses sociais semelhantes, indicadores objetivos e subjetivos podem apontar tendncias diferentes. Famlias de baixa renda, quando instadas a avaliar suas condies de vida, podem emitir juzos paradoxalmente mais positivos que uma anlise baseada em parmetros normativos e com indicadores objetivos de rendimentos e de infra-estrutura domiciliar. Assim, a opinio da populao atendida por um programa certamente importante, desejvel e complementar em qualquer sistemtica de monitoramento e avaliao, trazendo subsdios para a correo e melhoria do processo de implementao dos programas e tambm indcios da
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efetividade social desses programas, especialmente aqueles difceis de serem mensurados em uma escala quantitativa. Uma outra lgica de classificao, interessante de se usar na anlise de polticas pblicas, a diferenciao dos indicadores entre indicador-insumo, indicador-processo, indicador-resultado e indicador-impacto (OMS, 1996. COHEN; FRANCO, 2000). Os indicadores-insumo correspondem s medidas associadas disponibilidade de recursos humanos, financeiros ou de equipamentos alocados para um processo ou programa que afeta uma das dimenses da realidade social. So tipicamente indicadores de alocao de recursos para polticas sociais o nmero de leitos hospitalares por mil habitantes, o nmero de professores por quantidade de estudantes ou ainda o gasto monetrio per capita nas diversas reas de poltica social. Os indicadores-resultado so aqueles mais propriamente vinculados aos objetivos finais dos programas pblicos, que permitem avaliar a eficcia do cumprimento das metas especificadas, como, por exemplo, a taxa de mortalidade infantil, cuja diminuio espera-se verificar com a implementao de um programa de sade maternoinfantil. Os indicadores-impacto referemse aos efeitos e desdobramentos mais gerais, antecipados ou no, positivos ou no, que decorrem da implantao dos programas, como, no exemplo anterior, a reduo da incidncia de doenas na infncia ou a melhoria do desempenho escolar futura, efeitos decorrentes de atendimento adequado da gestante e da criana recm-nascida em passado recente. Os indicadores-processo ou fluxo so indicadores intermedirios, que traduzem, em medidas quantitativas, o esforo operacional de alocao de recursos humanos, fsicos ou financeiros (indica144

dores-insumo) para a obteno de melhorias efetivas de bem-estar (indicadores-resultado e indicadores-impacto), como nmero de consultas peditricas por ms, merendas escolares distribudas diariamente por aluno ou ainda homens-hora dedicados a um programa social. A distino entre essas dimenses operacionais insumo, processo, resultado, impacto pode no ser muito clara em algumas situaes, especialmente quando os programas so muito especficos ou no caso contrrio, quando os objetivos dos programas so muito gerais. Mas sempre possvel identificar indicadores mais vinculados aos esforos de polticas e programas e aqueles referentes aos efeitos (ou no-efeitos) desses programas. Na Figura 2, so apresentados alguns indicadores de acompanhamento de um suposto programa de transferncia de renda, cuja finalidade seja a de reduzir a parcela de famlias em condio de indigncia, isto , de famlias com recursos monetrios insuficientes para a compra de uma cesta de produtos para a alimentao de seus membros: como indicador-insumo, o volume de recursos do programa, com percentual do oramento ou em bases per capita; como indicadores-processo, os percentuais de famlias cadastradas pelas prefeituras e daquelas efetivamente atendidas, que podem fornecer elementos para a avaliao da eficincia do programa; como indicadorresultado, a proporo de famlias em situao de indigncia, ou com rendimentos abaixo de determinado valor, medida que deveria refletir o grau de eficcia com que o programa atendeu ao objetivo esperado; como indicadores-impacto, a taxa de evaso escolar e a desnutrio infantil, efeitos potenciais do programa implementado que permitem dimensionar a sua efetividade social.

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Insumo
Gasto pblico em programas de transferncia de renda

Processo
% de famlias cadastradas % de famlias atendidas

Resultado

Impacto
Taxa de evaso escolar

Proporo de indigentes

Reduo da desnutrio infantil

Figura 2: Indicadores de acompanhamento de programas de transferncia de renda

Os indicadores podem tambm ser classificados como simples ou complexos, ou, na terminologia que se tem empregado mais recentemente, como analticos ou sintticos. O que os diferencia , como as denominaes sugerem, o compromisso com a expresso mais analtica ou de sntese do indicador. Taxa de evaso escolar, taxa de mortalidade infantil, taxa de desemprego so medidas comumente empregadas para anlise de questes sociais especficas no campo da educao, da sade e do mercado de trabalho. Medidas como ndice de Preos ao Consumidor ou ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), por outro lado, procuram sintetizar vrias dimenses empricas da realidade econmica e/ou social em uma nica medida. No primeiro caso, o ndice de preos corresponde a uma mdia ponderada de variaes relativas de preos de diferentes tipos de produto (alimentao, educao, transporte, etc.). No segundo caso, o IDH corresponde a uma mdia de medidas derivadas originalmente de indicadores (simples ou analticos) de escolarizao, alfabetizao, renda mdia e esperana de vida. H uma idia subjacente a essa diferenciao entre indicadores analticos e sintticos, de que estes ltimos, ao contemplarem no seu cmputo um conjunto mais amplo de medidas acerca da realidade social de uma localidade, tenderiam a refletir o comportamento mdio ou situao

tpica dessa localidade em termos do desenvolvimento humano, qualidade de

Na prtica, nem sempre o indicador de maior validade o mais confivel; nem sempre o mais confivel o mais sensvel; nem sempre o mais sensvel o mais especfico; enfim, nem sempre o indicador que rene todas essas qualidades passvel de ser obtido na escala territorial e na periodicidade requerida

vida, vulnerabilidade social ou outro conceito operacional que lhes deu origem. Como mostrado no Quadro 2, tem havido muitas propostas de indicadores sintticos no Brasil, com maior ou menor grau de sofisticao metodolgica, elaborados por pesquisadores de universidades, rgos pblicos e centros de pesquisa, motivadas, por um lado, pela necessidade de atender s demandas de informao para
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formulao de polticas e tomada de decises nas esferas pblicas e, por outro, pelo sucesso do IDH e seu impacto, nestes ltimos 15 anos, na disseminao da cultura de uso de indicadores nos crculos polticos.

midade entre a medida e o conceito original e da usual subsuno do ltimo pela primeira, em que o indicador adquire o status de conceito, como no caso da proporo de famlias com renda abaixo de determinado valor, que passou a designar a popu-

Quadro 2: Alguns dos indicadores sintticos propostos no Brasil


Instituio promotora Fundao Joo Pinheiro/MG Fundao CIDE/RJ ndice proposto IDH-M: ndice de Desenvolvimento Humano Municipal ICV ndice de Condies de Vida Municipal : IQM: ndice de Qualidade Municipal - verde IQM: ndice de Qualidade Municipal - carncias IQM: ndice de Qualidade Municipal - necessidades habitacionais IQM: ndice de Qualidade Municipal - sustentabilidade fiscal IPRS: ndice Paulista de Responsabilidade Social IVJ: ndice de Vulnerabilidade Juvenil IPVS: ndice Paulista de Vulnerabilidade Social ISMA: ndice Social Municipal Ampliado IDS: ndice de Desenvolvimento Social IDE: ndice de Desenvolvimento Econmico IQVU: ndice de Qualidade de Vida Urbana IVS: ndice de Vulnerabilidade Social IMDE: Indicador Municipal de Desenvolvimento Educacional

Fundao SEADE/SP

Fundao Economia e Estatstica/RS Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI/BA) Prefeitura Municipal de Belo Horizonte/PUC Minas/MG INEP/Cedeplar/NEPO

Contudo, a aplicabilidade dos indicadores sintticos como instrumentos de avaliao da efetividade social das polticas pblicas ou como instrumentos de alocao prioritria do gasto social est sujeita a fortes questionamentos (RYTEN , 2000). Ao partir da premissa de que possvel apreender o social por meio da combinao de mltiplas medies dele, no se sabe ao fim e ao cabo quais as mudanas especficas ocorridas e qual a contribuio ou o efeito dos programas pblicos especficos sobre sua transformao. Alm disso, h questionamento acerca do grau de proxi146

lao indigente, que passa fome, etc. (ROCHA, 2002). H questionamentos acerca do grau de arbitrariedade com que se definem os pesos com os quais os indicadores devem ser ponderados no cmputo da medida final. H ainda crticas com relao s distores na seleo de pblicos-alvo a que o uso desses indicadores sintticos podem levar, sobretudo em casos de programas setoriais (GUIMARES; JANNUZZI, 2004). Por mais consistentes que sejam essas crticas, preciso reconhecer que os indicadores sintticos acabaram por se legitimar em diversos aspectos. A legitimidade social

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dessas propostas de indicadores tem-se demonstrado pela visibilidade e freqncia que os indicadores sintticos tm conferido s questes sociais na mdia pelo formato apropriado para a sntese jornalstica e instrumentalizao poltica do movimento social e das ONGs no monitoramento dos programas sociais. O fato de que alguns desses indicadores foram criados sob encomenda e mesmo com a participao de gestores pblicos e legisladores

forte contingenciamento e de corte de verbas no setor pblico, nos ltimos 15 anos. Alm disso, como se discute mais frente, indicadores sintticos podem ser teis como instrumentos de tomada de deciso no ciclo de programas sociais. Assim, alm de avaliar a aderncia de cada indicador s propriedades relacionadas anteriormente, tambm pode ser til fazer uma reflexo sobre a natureza de cada um (Quadro 3), a fim de entender o seu papel

Quadro 3: Identificao da natureza dos indicadores

certamente lhes confere legitimidade poltica. O fato de que os ndices acabam aparentemente funcionando bem, apontando o que se espera que apontassem as iniqidades, os bolses de pobreza, etc. , garante-lhes tambm legitimidade tcnica. Tambm desfrutam de legitimidade cientfica, j que vrios desses projetos tm obtido financiamento de agncias nacionais e internacionais de fomento pesquisa. Por fim, a legitimidade institucional dessas propostas sustenta-se no fato de terem servido de instrumento de garantia do espao institucional das instituies de estatstica e planejamento em um quadro de

informativo em um sistema de indicadores para formulao e avaliao de programas sociais, como se dir na seo seguinte.

Indicadores no ciclo de formulao e avaliao de programas sociais


Apresentado o marco conceitual acerca dos indicadores sociais, passa-se agora discusso a respeito do uso deles no ciclo de formulao e avaliao de polticas pblicas ou programas sociais (Figura 3). Cada etapa do ciclo envolve o uso de um conjunto de indicadores de diferentes naturezas e propriedades, em funo das
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Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

Figura 3: Representao clssica do ciclo de formulao e avaliao de programas sociais

necessidades intrnsecas das atividades a envolvidas (Quadro 4). Assim, na etapa de elaborao do diagnstico para a poltica ou programa social, so necessrios indicadores de boa confiabilidade, validade e desagregabilidade, cobrindo as diversas temticas da realidade social. Afinal, preciso ter um retrato to amplo e detalhado quanto

possvel acerca da situao social vivenciada pela populao para orientar, posteriormente, as questes prioritrias a atender, os formatos dos programas a implementar, as estratgias e aes a desenvolver. Trata-se de caracterizar o marco zero, a partir do qual se poder avaliar se o programa est provocando as mudanas sociais desejveis. Os indicadores usados

Quadro 4: Indicadores requeridos em cada etapa do ciclo de programas sociais

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nessa etapa so construdos, em geral, a partir do censo demogrfico ou de pesquisas amostrais multitemticas (como as PNADs), quando os dados do censo j estiverem distantes do momento de elaborao do diagnstico. Como observado anteriormente, o Censo 2000 constitui-se em fonte muito rica de indicadores de diagnstico pelo escopo temtico, pela desagregabilidade territorial e populacional e pela comparabilidade inter-regional. Foram levantados, na amostra do censo, mais de 70 quesitos de informao, cobrindo caractersticas domiciliares, infra-estrutura urbana, caractersticas demogrficas e educacionais dos indivduos, insero da mo-de-obra, rendimentos, acesso a alguns programas pblicos, etc. Os indicadores dessas dimenses analticas podem ser computados para diversos grupos sociodemogrficos (por sexo, raa/cor, estratos de renda, etc.) e escalas territoriais que chegam ao nvel de agregaes de bairros de municpios (reas de ponderao, mais propriamente) e at mesmo ao nvel de setor censitrio (conjunto de cerca de 200 a 300 domiclios na zona urbana, para os quesitos levantados no questionrio bsico, aplicados em todos os domiclios do Pas). Por meio de um software de fcil manipulao Estatcart pode-se extrair estatsticas e cartogramas da quase totalidade dos municpios de mdio porte no Pas, em nvel de setor censitrio ou reas de ponderao, como ilustrado na Figura 4. Essa possibilidade de dispor de informao estatstica por setor censitrio (ou rea de ponderao) no parece ter sido explorada em toda a sua potencialidade por parte de formuladores e gestores de programas sociais, seja no mbito federal, estadual ou municipal. Quando se trata de fazer diagnsticos sociais mais detalhados

territorialmente, empregam-se, em geral, indicadores mdios computados para os municpios, escondendo-se os bolses de iniqidades presentes dentro de cada um dos municpios brasileiros. Os indicadores mdios de rendimentos ou de infra-estrutura urbana do Municpio de So Paulo so, por exemplo, bem melhores que a mdia geral dos municpios brasileiros. Contudo, se os indicadores forem computados em nvel de setores censitrios, poder-se- constatar no territrio paulistano a diversidade de situaes de condies de vida encontrada pelo territrio nacional, ou seja, possvel encontrar bolses de pobreza na capital paulistana com caractersticas de alguns municpios do Nordeste2. Um dos recursos que tm auxiliado na elaborao e apresentao de diagnsticos sociais a proposio de tipologias, agrupamentos ou arqutipos sociais, usados para classificar unidades territoriais segundo um conjunto especfico de indicadores sociais e, portanto, apontando os dficits de servios pblicos, de programas especficos, etc. O ndice Paulista de Resposabilidade Social um exemplo nesse sentido, ao classificar os municpios paulistas em cinco grupos, de acordo com os nveis observados de indicadores de sade, escolaridade e porte econmico municipal (SEADE, 2002). Alm dos indicadores multitemticos para retratar as condies de vida, referentes sade, habitao, ao mercado de trabalho, etc., tambm devem fazer parte do diagnstico os indicadores demogrficos, em especial, aqueles que permitem apresentar as tendncias de crescimento populacional passado e as projees demogrficas futuras (que dimensionam os pblicos-alvo dos diversos programas em termos de idade e sexo no futuro). As mudanas demogrficas foram bastante
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Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil

Chefes sem rendimento ou at 1 s.m.

Chefes sem instruo ou at 1 ano de estudo

Pessoas de 7 a 14 anos analfabetas

Domiclios urbanos sem acesso rede de gua

Figura 4: Cartogramas com indicadores sociais referidos em nvel de setor censitrio Campinas/SP - 2000

intensas pelo Pas nos ltimos 30 anos, com impacto significativo e regionalmente diferenciado sobre a demanda de vagas escolares, postos de trabalho, etc. (MARTINE; CARVALHO; RIAS, 1994). Na segunda etapa do ciclo de formulao e seleo de programas, requer-se um conjunto mais reduzido de indicadores, selecionados a partir dos objetivos norteadores dos programas definidos como prioritrios pela agenda poltico-social vigente. J se conhecem, em tese, por meio do diagnstico, os bolses de pobreza, as reas com
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maior dficit de servios urbanos, com maior parcela de crianas fora da escola, com maior nmero de responsveis sujeitos ao desemprego. Nessa etapa, requer-se definir, a partir da orientao poltico-governamental, a natureza dos programas, as questes sociais prioritrias a enfrentar, os pblicos-alvo a atender. nessa fase que os indicadores sintticos j mencionados podem ter maior aplicao, na medida em que oferecem ao gestor uma medida-sntese das condies de vida, da vulnerabilidade,

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do desenvolvimento social de municpios, estados ou de outra unidade territorial em que h implementao de programas. O IDH-municipal foi, por exemplo, o indicador empregado pelo Programa Comunidade Solidria para selecionar os municpios para suas aes, o que certamente representou um avano em termos de critrio tcnico-poltico de priorizao. Contudo, a escolha desse indicador acabou por excluir do programa todas as cidades mdias e populosas do Sudeste, j que suas medidas sociais mdias calculadas para a totalidade do municpio eram sempre mais altas que as dos municpios do Norte e Nordeste. Se fosse usado um indicador calculado para domnios submunicipais (setor censitrio, bairros, reas de ponderao, etc.), os municpios do Sudeste certamente teriam bolses que se enquadrariam entre os pblicos-alvo prioritrios do programa. Esse exemplo deixa claro a importncia do diagnstico microespacializado comentado anteriormente, em especial o realizado em nvel de setor censitrio. possvel, dessa forma, no s garantir maior preciso e eficincia na alocao dos programas que devem ser focalizados, como tambm acompanhar, posteriormente, os seus efeitos. Alm disso, o uso do setor censitrio (ou rea de ponderao) garante, em alguma medida, a compatibilizao dos quantitativos populacionais de cada pequena rea, amenizando os efeitos potencialmente destoantes da tomada de deciso baseada em indicadores expressos em termos relativos. Dois municpios podem ter, por exemplo, percentual similar de famlias indigentes, mas totais absolutos de indigentes muito distintos. Municpios populosos podem apresentar cifras relativamente mais baixas de

indigentes, mas ainda assim podem reunir totais absolutos bastante significativos. Em qual municpio devem-se priorizar as aes de programas de transferncia de renda: naquele em que a intensidade de indigncia elevada ou naquele em que o quantitativo de indigentes maior? Quando se tm indicadores calculados para reas com totais populacionais mais compatveis, os rankings de priorizao baseados em indicadores relativos ou absolutos diferem pouco 3. Idealmente, a tomada de deciso com relao aos pblicos-alvo a serem priorizados deve-se pautar em um indicador mais especfico e vlido para o programa em questo, mais relacionado aos seus objetivos, como a taxa de mortalidade infantil em programas de sade maternoinfantil, o dficit de peso ou altura em programas de combate fome ou a proporo de domiclios com baixa renda em programas de transferncia de renda. Se vrios indicadores devem ser usados e os critrios de elegibilidade referem-se a variveis existentes no censo demogrfico, possvel fazer processamentos especficos, de forma relativamente rpida, por meio de um pacote estatstico (com os microdados do censo em 16 CD-ROMs) ou mesmo por meio de uma ferramenta disponibilizada pela Internet (Banco Multidimensional de Estatsticas) no stio do IBGE. Um desses indicadores construdos pelo cruzamento de variveis do Censo 2000 o trazido na ltima tabela da publicao Indicadores municipais do IBGE (2002). Trata-se de um indicador combinado construdo a partir do cruzamento simultneo dos diversos critrios , representando a proporo dos domiclios particulares permanentes que no tm escoadouros ligados rede geral ou fossa sptica, no so servidos de gua por rede
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geral, no tm coleta regular de lixo, seus responsveis (chefes) tm menos de quatro anos de estudo e rendimento mdio mensal at dois salrios mnimos. Esse indicador batizado informalmente de Indicador de Dficit Social pode ser calculado tambm por reas de ponderao do censo e tem-se mostrado com grande poder de discriminao e validade em representar situaes de carncias de servios pblicos bsicos pelo territrio nacional.

deciso seja pautada com base nos critrios (indicadores) considerados relevantes para o programa em questo pelos agentes decisores e que a importncia dos critrios seja definida por eles, em um processo de interatividade com outros atores tcnicopolticos. Alguns algoritmos que implementam a tcnica produzem solues hierarquizadas como um indicador sinttico e robustas, no dependentes da escala de medida ou disperso das variveis (Figura 5).

Figura 5: Anlise multicritrio para tomada de deciso com base em indicadores sociais

Em alguns casos de programas intersetoriais que envolvem esforos de equipes de diferentes reas e o alcance de vrios objetivos, pode ser interessante tomar a deciso acerca das reas prioritrias de implantao dos programas a partir da combinao de vrios critrios (indicadores). Nesse caso, pode-se empregar a anlise multicritrio, tcnica estruturada para tomada de decises em que interagem vrios agentes, cada um com seus critrios e juzos de valor acerca do que mais importante considerar na deciso final (ENSSLIN, 2001). A vantagem do uso dessa tcnica em relao a outras, como o emprego de indicadores sintticos, que ela permite que a
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Na etapa de implementao e execuo dos programas, so necessrios indicadores de monitoramento, que devem primar pela sensibilidade, especificidade e, sobretudo, pela periodicidade com que esto disponveis. Esse um grande problema, como j se observou anteriormente, em especial se se necessita de indicadores em escala municipal. As informaes produzidas pelas agncias estatsticas no so, em geral, especficas para os propsitos de monitoramento de programas, seja na escala territorial desejada, seja na regularidade necessria. Contudo, procurando atender demanda por informaes municipais mais

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peridicas, o IBGE tem realizado, de forma mais regular, a Pesquisa Nacional de Assistncia Mdico-Sanitria (AMS), a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) e a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB). A AMS corresponde a um censo de estabelecimentos de sade no Pas, identificando volume e qualificao de pessoal, equipamentos e outros recursos disponibilizados para atendimento mdico-sanitrio da populao. Com isso, pode-se ter uma idia mais clara e precisa do nvel e da diversidade da oferta de servios de sade pelo Pas, por meio da construo de indicadores de esforos de polticas na rea de sade. A MUNIC contempla, anualmente, o levantamento de conjunto amplo de informaes nas prefeituras dos mais de 5 mil municpios brasileiros. Nessa pesquisa, levantam-se dados sobre a estrutura administrativa, o nvel de participao e formas de controle social (existncia de conselhos municipais), a existncia de legislao e instrumentos de planejamento municipal (como a institucionalizao do plano de governo, do plano plurianual de investimentos, do plano diretor e da lei de parcelamento do solo), a disponibilidade de recursos para promoo da justia e segurana (existncia de delegacia da mulher, juizados de pequenas causas, etc.), alm da existncia de equipamentos especficos de comrcio, servios da indstria cultural e de lazer, como bibliotecas pblicas, livrarias, jornais locais e ginsios de esporte. Essa pesquisa permite, pois, construir indicadores que permitem retratar o grau de participao e controle popular da ao pblica e caracterizar o estgio de desenvolvimento institucional das atividades de planejamento e gesto municipal pelo Pas. A PNSB veio complementar esse quadro informacional sobre os

municpios brasileiros com a coleta de dados sobre abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e sistema de drenagem urbana. Pode-se, assim, dispor de outros indicadores mais informativos sobre a estrutura e qualidade dos servios de infra-estrutura urbana, que no se limitam a apontar o grau de cobertura populacional atendida. Com os dados levantados nessa pesquisa, possvel construir indicadores do volume de gua

Dois municpios podem ter percentual similar de famlias indigentes, mas totais absolutos de indigentes muito distintos. Em qual municpio devem-se priorizar as aes de programas de transferncia de renda: naquele em que a intensidade de indigncia elevada ou naquele em que o quantitativo de indigentes maior?

ofertada per capita, do tipo de tratamento e do volume da gua distribuda populao, do volume e destino do esgoto e lixo coletado, entre outros aspectos. H tambm esforos louvveis de vrias instituies pblicas, alm do IBGE, em disponibilizar informaes de seus cadastros e registros de forma mais peridica, fato que se deve no s necessidade de monitoramentos da ao governamental,
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mas tambm s facilidades que as novas tecnologias de informao e comunicao tm proporcionado. Os rgos estaduais de estatstica, os Ministrios da Sade, da Educao, do Trabalho, do Desenvolvimento Social, da Previdncia Social, das Cidades e a Secretaria do Tesouro Nacional disponibilizam pela Internet informaes bastante especficas em escopo temtico e escala territorial a partir de seus registros e sistemas de controle internos, que podem ser teis para a construo de indicadores de monitoramento de programas (Quadro 5).

A lgica do acompanhamento de programas requer a estruturao de um sistema de indicadores que, alm de especficos, sensveis e peridicos, permitam monitorar a implementao processual do programa na lgica insumo-processoresultado-impacto, isto , so necessrios indicadores que permitam monitorar o dispndio realizado por algum tipo de unidade operacional prestadora de servios ou subprojeto; o uso operacional dos recursos humanos, financeiros e fsicos; a gerao de produtos e a percepo dos efeitos sociais

Quadro 5: Algumas das fontes oficiais para atualizao peridica de indicadores

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mais amplos dos programas. Assim, a distino entre a terceira e a quarta etapas do ciclo de programas pode ser menos evidente que nas demais, sobretudo em programas de longa durao, isto , monitoramento e avaliao de programas so termos cunhados para designar procedimentos de acompanhamento de programas, focados na anlise da sua eficincia, eficcia e efetividade (COHEN; FRANCO, 2000). Monitoramento e avaliao so processos analticos organicamente articulados, sucedendo-se no tempo, com o propsito de subsidiar o gestor pblico com informaes acerca do ritmo e da forma de implementao dos programas (indicadores de monitoramento) e dos resultados e efeitos almejados (indicadores de avaliao). Como atividade de monitoramento ou de avaliao, importante analisar os indicadores de resultados a partir dos indicadores de esforos e recursos alocados, o que permite o dimensionamento da eficincia dos programas. O emprego da Anlise Envoltria de Dados (DEA) pode representar grande avano metodolgico nesse sentido (LINS; MEZA, 2000). A DEA uma tcnica derivada dos mtodos de pesquisa operacional que visa identificao das unidades de operao mais eficientes, tendo em vista como os recursos (retratados por vrios indicadores de insumo) so utilizados para gerar os resultados finais (medidos por diversos indicadores-resultados), considerando as condies estruturais de operao dos programas. Determinados programas implementados em regies mais pobres, podero no ter resultados to promissores como em outras mais desenvolvidas. Assim, preciso avaliar a eficincia dos programas em funo no apenas em relao ao resultado obtido e quantidade de recursos alocados, mas considerando as dificuldades ou potencialidades

existentes na regio em que os programas esto funcionando. O que torna essa tcnica particularmente interessante de ser aplicada que se podem considerar os recursos e resultados como vetores de indicadores em suas escalas originais e no como variveis representando valores monetrios de custos e benefcios. Como ilustra a Figura 6, um programa de sade deve ser avaliado em relao aos diversos resultados que produz em termos de reduo das taxas de mortalidade e morbidade, a partir dos recursos alocados (mdicos por mil habitantes) e servios de sade prestados (consultas atendidas), considerando as condies estruturais de vida existentes em cada local de sua implementao (indicadores de renda e infra-estrutura de saneamento). Pela tcnica possvel identificar as boas prticas ou benchmarks reais, isto , unidades de implementao do programa em que os resultados so, de fato, compatveis com o nvel de esforo empreendido e de recursos gastos. Os indicadores de desembolso de recursos e produtos colocados disposio da populao construdos a partir de registros prprios da sistemtica de controle e gerenciamento dos programas podem permitir uma avaliao indireta da eficcia dos programas no alcance das metas estabelecidas, quando as estatsticas pblicas ou os dados administrativos de ministrios e secretarias estaduais no forem mais especficos e peridicos na escala territorial desejada. Na falta de pesquisas amostrais regulares que contemplem temticas relativas, por exemplo, ao consumo de produtos culturais e aos hbitos de lazer ainda no incorporadas na agenda poltico-social nacional de forma imperativa , a eficcia de programas na rea, como os de fomento leitura, ter
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Figura 6: Aplicao da Anlise Envoltria de Dados na avaliao de programas em sade

de ser inferida a partir dos produtos previstos na aes desencadeadas, como o volume de livros distribudos s escolas e bibliotecas. Nesse caso, indicadores de resultados mais vlidos para avaliar a eficincia do programa, como nmero mdio de livros lidos no ltimo ano, por exemplo, so apenas ocasionalmente levantados pelo IBGE ou pela Cmara Brasileira do Livro. Outra demanda no ciclo de programas, em particular na etapa de avaliao, a identificao dos seus impactos. Para tanto, devem-se empregar indicadores de diferentes naturezas e propriedades, de forma a conseguir garantir tanto quanto possvel a vinculao das aes do programa com as mudanas percebidas, ou no, nas condies de vida da populao, tarefa sempre difcil de ser realizada (ROCHE, 2002). Em primeiro lugar, a menos que a realidade social vivenciada antes do incio do programa (marco zero) fosse muito trgica, ou que o programa tenha recebido recursos muito expressivos para serem gastos em curto espao de tempo, no se pode esperar que os produtos e resultados gerados no
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mbito dele possam ser imediatamente impactantes sobre a sociedade. Programas de transferncia de renda ou de distribuio de leite ou cestas bsicas em periferias de grandes cidades do Sudeste proporcionam impactos sociais comparativamente menos intensos e rpidos que programas de investimento em saneamento bsico, por exemplo, no que diz respeito s condies de mortalidade infantil. Contudo, ao longo do tempo, a transferncia de renda ou a distribuio de produtos estar contribuindo para a melhoria da nutrio de crianas, garantindo ganhos adicionais contra a mortalidade infantil, assim como, mais a mdio prazo, para a melhoria do seu desempenho escolar. Esse exemplo revela, pois, a dificuldade de se atriburem os efeitos de programas especficos sobre as mudanas estruturais das condies sociais, dificuldade que, paradoxalmente, cresce medida que tais transformaes e os impactos tendem a se tornar mais evidentes. A dificuldade ainda maior quando se observam problemas de descontinuidades e de implementao nos programas pblicos.

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De modo a perceber mais claramente os impactos dos programas, deve-se buscar medidas e indicadores mais especficos e sensveis aos efeitos por eles gerados. Uma das formas de se operacionalizar isso avaliando efeitos sobre grupos especficos da populao, seja em termos de renda, idade, raa, sexo ou localizao espacial. Se os programas tm pblicos-alvo preferenciais, localizados em determinadas regies ou estratos de renda, deve-se no s buscar indicadores de impacto que privilegiem a sua avaliao do conjunto da populao, que pode estar, inclusive, sob o risco de efeitos estruturais mais gerais (que podem no afetar o pblico-alvo na mesma intensidade), mas tambm desenvolver estratgias metodolgicas avaliativas de natureza qualitativa, com pesquisas de opinio ou grupos de discusso, incorporando indicadores subjetivos na avaliao. Nesse sentido, os impactos podem ser avaliados em uma perspectiva mais restrita ou mais ampla, considerando o tamanho da populao afetada, o espao de tempo considerado para a referncia dos indicadores e a natureza mais objetiva ou subjetiva dos impactos percebidos pela populao.

Consideraes finais
Uma das grandes dificuldades atuais no acompanhamento de programas pblicos dispor de informaes peridicas e especficas acerca do processo de sua implementao e do alcance dos resultados e do impacto social que tais programas esto tendo nos segmentos sociodemogrficos ou nas comunidades focalizadas por eles. Seja da perspectiva da avaliao formativa, isto , aquela com os propsitos de acompanhar e monitorar a implementao de programas, a fim de verificar se os rumos traados esto sendo seguidos e permitir intervenes corretivas,

seja da perspectiva da avaliao somativa, isto , aquela mais ao final do processo de implementao, com propsitos mais amplos e meritrios (CANO, 2002), o gestor de programas sociais defronta-se com a dificuldade de obter dados vlidos, especficos e regulares para seus propsitos. Se fato que as informaes produzidas pelas agncias estatsticas so, em boa medida, pouco especficas para os propsitos de monitoramento de programas, no provendo informao na escala territorial desejada ou na regularidade necessria, tambm verdade que elas podem-se prestar elaborao de diagnsticos bastante detalhados em escopo e escala, como no caso das informaes provenientes dos censos demogrficos. As informaes produzidas no mbito dos processos administrativos dos ministrios e das secretarias estaduais e municipais podem tambm suprir boa parte da demanda de dados para a construo de indicadores peridicos de monitoramento, requerendo, contudo, algum retrabalho de customizao em funo das necessidades de delimitao territorial dos programas, desde que exista um cdigo de localizao da escola, do posto de sade, da delegacia, etc. De qualquer forma, as estatsticas e os dados do IBGE e de outros rgos pblicos dificilmente atendero todas as necessidades informacionais requeridas para o monitoramento e a avaliao de programas pblicos mais especficos. Assim, necessrio, quando da formulao desses programas, prever a organizao de procedimentos de coleta e tratamento de informaes especficas e confiveis em todas as fases do ciclo de implementao, que possam permitir a construo dos indicadores de monitoramento desejados.
(Ar tigo recebido em maio de 2005. Verso definitiva em junho de 2005)

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Notas
* Texto submetido editoria da Revista do Servio Pblico em que se procura compilar e reorganizar idias expostas em trs oportunidades anteriores (Jannuzzi , 2001, 2002. Guimares; Jannuzzi, 2004), a partir das experincias de capacitao de tcnicos de ONGs e gestores do setor pblico nos cursos de extenso de Indicadores Sociais e Polticas Pblicas, desenvolvidos no mbito do convnio ENCE/IBGE e Fundao FORD, e nos cursos de formao da Escola Nacional de Administrao Pblica ao longo de 2003 e 2004. 1 Dada a inexistncia e desorganizao dos cadastros nos municpios brasileiros, os censos demogrficos acabam levantando um conjunto muito amplo de informaes, o que o torna ainda mais custoso e complexo. 2 De fato, o que o ndice Paulista de Vulnerabilidade Social calculado por setor censitrio permite constatar (vide em: www.seade.gov.br). 3 Vale obser var, contudo, que os setores censitrios apresentam variabilidade significativa em termos de quantitativos populacionais pelos municpios brasileiros.

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Resumo - Resumen - Abstract

Indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Brasil Paulo de Martino Jannuzzi O objetivo do texto discutir as potencialidades e limitaes do uso das informaes estatsticas produzidas pelo IBGE e os registros administrativos de rgos pblicos para a construo de indicadores para diagnstico, monitoramento e avaliao de programas sociais no Br asil. Inicia-se com uma apresentao sobre os aspectos conceituais bsicos acerca dos indicadores sociais, suas propriedades e formas de c lassificao. Depois, discute-se uma proposta de estruturao de um sistema de indicadores para subsidiar o processo de formulao e avaliao de polticas e programas pblicos no Pas. Conclui-se o texto advogando-se a necessidade de estruturar sistemas de indicadores que se apiem na busca de informaes j existentes em fontes secundrias e na produo de dados no mbito dos prprios programas. Palavras-chave: indicadores, monitoramento, polticas sociais Los indicadores para formulacin y evaluacin de programas sociales en Brasil Paulo de Martino Jannuzzi El artculo discute las potencialidades y las limitaciones del uso de la informacin estadstica producida por el IBGE y los registros administrativos de las agencias pblicas para la construccin de los indicadores para la diagnosis, seguimiento y evaluacin de programas sociales en Brasil. Comienza presentando la base conceptual referente a los indicadores sociales, sus caractersticas y los sistemas de clasificacin. Despus, presenta un marco del sistema de indicadores para subsidiar el proceso de formulacin y evaluacin de programas pblicos. El artculo concluye proponiendo la necesidad de construir sistemas de indicadores basados en fuentes secundarias de datos y tambin en los datos primarios recogidos en las etapas de los programas. Palabras clave: indicadores, monitoreo, polticas sociales Indicators for social policy making and evaluation in Brazil Paulo de Martino Jannuzzi The paper discusses the potentialities and limitations of the use of statistical information produced by the IBGE and the administrative registers of public agencies for the construction of indicators to be used in the diagnosis, monitoring and evaluation of social programs in Brazil. It begins by presenting the conceptual basis for understanding the social indicators, their properties and classification systems. It then outlines a framework of a system of indicators to support the process of formulation and evaluation of public programs. The paper concludes by advocating the need to structure systems of indicators based on secondary sources of data and also on primary data collected in the scope of the programs. Key words: indicators, monitoring, social policies

Paulo de Martino Jannuzzi Assessor da Diretoria Executiva do SEADE, professor da ENCE/IBGE, pesquisador CNPq no projeto de pesquisa Infor mao estatstica no ciclo de formulao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas no Brasil, com recursos do CNPq (Proc. 307101/2004-5). Contato: pjannuzzi@ibge.g ov.br
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Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos*


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Introduo A maioria dos governos tem expressado comprometimento com a eqidade de gnero e seu mainstreaming2. Contudo, h freqentemente descompasso entre as polticas e os caminhos adotados pelos governos para arrecadar e empregar os recursos necessrios. A maioria dos governos tambm expressa o comprometimento com maior transparncia e accountability, embora ocorra, com freqncia, descompassos entre a participao e consulta na formulao de novas polticas e legislao e na alocao de recursos. Iniciativas oramentrias sensveis a questes de gnero podem ajudar a reduzir esses descompassos, garantindo que os recursos pblicos sejam arrecadados e gastos mais efetivamente. Podem tambm ajudar a garantir a realizao dos objetivos de eqidade de gnero e maior observncia da Conveno para Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher. Podem ainda ajudar a promover maior accountability sobre os gastos de recursos pblicos
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Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

para os cidados e cidads de um pas, especialmente para a mulher, que, de maneira geral, mais marginalizada que o homem por ocasio da tomada de decises sobre a destinao dos recursos pblicos.

apresentados de diferentes maneiras, dependendo do objetivo que se espera alcanar. Localizao poltica em nvel de governo nacional, regional ou local; no mbito dos rgos governamentais, organizados por autoridades e ministros; em assemblias eleitas, organizadas por representantes eleitos; e fora do mbito do governo, em eventos organizados por pesquisadores e organizaes da sociedade civil. Um processo interativo e consultivo, envolvendo todas as instncias anteriores, provou ser especialmente efetivo (B UDLENDER, 2002). Oramentos com enfoque em questes de gnero precisam ser organizados de maneira a democratizar o processo pelo qual os oramentos so elaborados e implementados, dando mais espao s questes da mulher. Cobertura o oramento como um todo (at o momento, isso raramente se tentou); gastos de rgos ou programas selecionados; gastos com novos projetos; formas selecionadas de receitas (impostos, tarifas, etc.); mudanas no sistema fiscal; e implementao de nova legislao. Os gastos e receitas a serem cobertos so geralmente selecionados luz da anlise do padro de desigualdade de gnero, das prioridades da mulher e das polticas governamentais em relao desigualdade no pas em questo. Classificao oramentria Os dados oramentrios podem ser apresentados de vrias maneiras, cada uma

O que uma iniciativa oramentria sensvel questo de gnero3 ?


Uma iniciativa oramentria sensvel questo de gnero no tem como objetivo produzir um oramento separado para as mulheres. Ao contrrio, busca analisar qualquer forma de gasto pblico, ou mtodo para arrecadar recursos pblicos, a partir da tica do gnero, identificando as implicaes e os impactos para a mulher e a menina, quando comparados com o homem e o menino. A questo chave : Que impacto essa medida fiscal tem sobre a eqidade de gnero? Ela reduz, aumenta ou no faz diferena para a desigualdade de gnero? O foco na desigualdade de gnero pode ser estruturado de tal modo que permita considerar outras formas de desigualdade, tais como classe, raa e regio. A questo chave pode ser reformulada, por exemplo, da seguinte forma: Esta medida fiscal melhora, piora ou no tem efeito sobre a posio da mulher em situao mais desfavorvel? Uma iniciativa oramentria com perspectiva de gnero sempre envolve uma anlise de gnero de alguns dos aspectos relativos arrecadao e ao uso dos recursos pblicos. Porm, no h uma maneira nica de se fazer isso e vrias ferramentas analticas podem ser utilizadas (ELSON, 1998. BUDLENDER; SHARP, 1998). A implementao da iniciativa pode assumir vrias formas, dependendo de sua localizao poltica, da extenso da cobertura e do estgio em que se encontra o ciclo oramentrio. Da mesma forma, os resultados podem ser
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Diane Elson

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das quais podendo ser utilizada como ponto de partida: item linear: gastos decorrentes de pagamentos (salrios, viagens, equipamentos, construes, etc.); classificao funcional: gastos com objetivos gerais (polcia, defesa, educao, sade, transporte, etc.); classificao econmica: operaes financeiras de impacto econmico (capital, despesas e receitas correntes; subsdios; pagamentos de transferncias; pagamento de juros; operaes de financiamento); classificao institucional: despesas da instituio responsvel pelo gerenciamento dos recursos; classificao programtica: despesas decorrentes de programas, considerandoos como um conjunto de atividades a serem empreendidas com a finalidade de alcanar os mesmos objetivos; e classificao territorial: receitas e despesas por rea geogrfica de impacto. As classificaes em item linear, funcional e institucional so projetadas primariamente como ferramentas de controle, para manter as despesas nos limites legais estabelecidos pela legislao oramentria. A classificao como econmico facilita a anlise do impacto na macroeconomia. As classificaes por programa e por territrio um ponto de partida especialmente adequado para a anlise da desigualdade. Contudo, em alguns pases, esses instrumentos de anlise ainda no esto disponveis ou so pouco desenvolvidos. Estgio do ciclo oramentrio Uma iniciativa de gnero pode enfocar uma fase especfica do ciclo oramentrio, a saber: planejamento para identificar objetivos;

avaliao inicial para identificar alocaes financeiras necessrias para alcanar os objetivos; auditoria para identificar qualquer mal uso dos recursos financeiros; e avaliao final para determinar o que foi alcanado, em comparao com os objetivos propostos. O planejamento e a avaliao inicial ficam restritos a comprometimentos e s atividades j existentes, que podem ser

O trabalho domstico no remunerado compartilhado de forma desigual entre a mulher e o homem na maioria dos pases e representa um dos maiores obstculos para a eqidade no trabalho remunerado e o desenvolvimento pleno dos talentos da mulher e do homem

difceis de mudar. A auditoria e a avaliao final devem retroalimentar o planejamento e a avaliao inicial, mas, na melhor das hipteses, conseguem faz-lo de forma tardia, j que o oramento do ano seguinte precisa ser preparado antes que o oramento do ano em curso tenha sido auditado e avaliado. Os elos entre os estgios so geralmente fracos. O oramento pode estar vinculado a um plano
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Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

de custeio plurianual, que pode abranger o oramento anual. Apresentao da anlise Os resultados da anlise de gnero das despesas e receitas podem ser apresentados de diversas maneiras, por diferentes pessoas e em: diversos pontos do oramento principal e/ou do relatrio de avaliao; um anexo especial do oramento principal e/ou do relatrio de avaliao; relatrios para parlamentares; comunicados de imprensa; apresentaes a grupos de trabalhos governamentais, grupos de planejamento, comisses de inqurito, etc.; publicaes cientficas; e publicaes educacionais populares. necessrio considerar a maneira mais efetiva de se apresentar a anlise a partir do ponto de vista da accountability, transparncia e participao democrtica no processo oramentrio.

Uma estrutura funcional para relacionar oramentos eqidade de gnero


Os detalhes de um oramento com enfoque no gnero devero ser elaborados de acordo com as especificidades do pas. Contudo, o princpio geral sempre ser o de unir dois conjuntos de conhecimento, que geralmente so mantidos desvinculados: o conhecimento sobre a desigualdade de gnero e o conhecimento sobre finanas e programas pblicos. Se o ciclo do oramento for tomado como ponto de partida, interessante considerar a seguinte estrutura, que focaliza o impacto das atividades cobertas pelo oramento e pode ser usada nas fases de planejamento e avaliao inicial e durante
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a auditoria e avaliao final. Para cada ministrio ou programa selecionado, verifique os insumos, as atividades, os resultados e os impactos planejados e realizados. Geralmente h descompassos importantes entre o planejado, na forma em que apresentado no oramento e outros documentos, e o executado, conforme revelam as auditorias e avaliaes finais. Insumos Consistem dos recursos destinados e gastos (conforme apresentado na classificao funcional ou programtica). Atividades Consistem dos servios planejados e realizados, tais como servios de sade, de apoio indstria, transferncias sociais, coleta de impostos, etc. Podem ocorrer que eles no estejam bem especificados e que no fique claro o montante de recursos a que deveria chegar ou que efetivamente chegou ao ponto em que as atividades fazem interface com o pblico. Um dos desafios capacitar o pblico para monitorar a distribuio dos recursos. Resultados Consistem da utilizao das atividades planejadas e realizadas, tais como pacientes tratados, empresas apoiadas, aumentos de renda, impostos arrecadados, etc. Os resultados e indicadores desejados nem sempre esto bem identificados, de modo que um dos desafios melhorar as especificaes e identificar fontes estatsticas relevantes. Impactos Consistem das realizaes, visadas e alcanadas, relacionadas a objetivos mais amplos, tais como populao sadia, empresas competitivas, reduo de pobreza, crescimento sustentvel da renda nacional, etc. Os impactos e indicadores desejados tambm podem no estar bem especificados, de modo que outro desafio melhorar a especificao e

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identificar fontes estatsticas relevantes. Alm disso, os elos entre os resultados e os impactos podem ser complexos e incertos. A anlise de gnero de um oramento pode ser conduzida independente do fato de a eqidade de gnero ter sido explicitamente especificada como resultado ou impacto desejado de determinado ministrio ou programa. Deve-se questionar, para tanto, se os impactos planejados e realizados promoveram eqidade de gnero, alm dos outros objetivos estabelecidos; se os resultados so igualmente distribudos entre homens e mulheres e se so adequados para alcanar maior eqidade de gnero, alm dos outros objetivos estabelecidos; se as atividades so planejadas para serem igualmente apropriadas para mulheres e homens e se so adequadas para alcanar eqidade de gnero, alm dos outros objetivos estabelecidos; e se os insumos so adequados para alcanar eqidade de gnero, alm dos outros objetivos estabelecidos. As respostas a essas questes requerem dados desagregados por sexo e uma compreenso das relaes de gnero. Vrias ferramentas e abordagens, incluindo abordagens participativas, podem ser usadas para conduzir essa anlise. Recomenda-se o dilogo entre as autoridades e as organizaes da sociedade civil. Essa anlise pode ser aplicada s receitas bem como s despesas, tratando os custos de gerao de receitas como insumo, o processo de gerao de receitas como atividade, as receitas a serem geradas como resultado e o impacto dos impostos, tarifas, etc. sobre a renda como impacto. De todo modo, mais pesquisas so necessrias nessa rea. Se as respostas a essas perguntas forem no, ento haver necessidade de se introduzirem mudanas na identificao dos objetivos de impacto e resultado, na

organizao das atividades e na alocao dos recursos, de modo a se superarem as desigualdades de gnero identificadas. possvel ter progresso por meio de uma melhor especificao dos objetivos de impacto e resultado e por meio da mudana de prioridades que determinam as atividades e o financiamento. Eqidade de gnero freqentemente complementar a outras polticas. Porm, se forem constatados trade-offs entre a eqidade de gnero e outros objetivos, eles devem ser observados, e maneiras de reduzi-los devem ser investigadas. preciso, ainda, atentar para as questes de transversalidade de gnero nos ministrios e programas. Por exemplo, reduzir a desigualdade entre meninos e meninas, na incidncia do gasto pblico com educao, pode requerer mudanas no apenas nos programas para o ensino primrio e secundrio do Ministrio da Educao, mas tambm em uma gama de outros programas e ministrios. Para que mudanas ocorram, os resultados da anlise precisam ser divulgados aos policy-makers e sociedade por meio de relatrios, comisses parlamentares e audincias pblicas, dilogos sobre polticas governamentais, jornais, livros, publicaes educacionais populares e debates pblicos. Discusses bem fundamentadas devem ser propiciadas e maneiras devem ser encontradas para permitir ao pblico participar no estabelecimento de prioridades oramentrias, dando especial ateno capacitao da mulher para formular e expressar suas idias. A extenso da participao da mulher nas decises oramentrias deve ser examinada, como foi feito pelo governo da Tanznia: Mais da metade da populao da Tanznia composta de mulheres.
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Porm, apenas uma pequena parcela das pessoas que tomam as decises importantes sobre o oramento governamental formada de mulheres. Por exemplo, somente trs dos 30 membros do Comit de Finanas e Economia do Parlamento e apenas 45 dos 275 membros do Parlamento so mulheres. Com um nmero to pequeno de mulheres participando da elaborao do oramento, no surpresa que ele no atenda s necessidades da mulher (TANZANIA, 2000, p. 5).

resultados. Ela til quando a participao individual pode ser identificada e tambm pode ser apresentada de diversas maneiras, focalizando a distribuio dos resultados, o financiamento ou ambos. O Programa Nacional de Obras Pblicas da frica do Sul Aproximadamente 350 milhes de rands foram alocados para o Programa Nacional de Obras Pblicas nos oramentos nacionais desde 1994. O Community Based Public Work Program (CBPWP) Programa Comunitrio de Obras Pblicas responsvel por 250 milhes rands desse total. Algumas provncias acrescentaram recursos prprios aos oramentos [...]. Em 1997, uma avaliao do programa mostrou que a qualidade dos bens produzidos era excepcionalmente alta, se comparada com a de programas similares em outros lugares do mundo. A anlise determinou, ainda, que os 599 projetos estavam bem distribudos geograficamente, de acordo com o perfil de pobreza relativa das nove provncias [...]. Com relao s pessoas empregadas nesses projetos, 41% eram mulheres e 12% eram jovens. Embora o nmero de mulheres seja inferior proporo de mulheres na populao das reas rurais onde esses projetos foram implementados, esse nmero certamente mais alto do que seria esperado, caso no fossem alvos explcitos dos mesmos. Infelizmente, a avaliao sugere que as mulheres eram freqentemente incumbidas de tarefas mais simples, as suas mdias salariais eram mais baixas, eram geralmente empregadas por perodos mais curtos que os homens e tinham menos probabilidade de receber treinamento. Dos homens empregados,

Exemplos de anlises oramentrias de gnero


Diferentes iniciativas esto sendo conduzidas em muitos pases. Uma rpida reviso no conseguir fazer justia variedade e s realizaes alcanadas. Os exemplos seguintes foram escolhidos para ilustrar o tipo de anlise que tem sido feito em alguns dos pases pioneiros. Vrios desses exemplos foram tirados de trs pases voluntrios em projetos piloto de Iniciativas Oramentrias com Enfoque no Gnero, liderados pelo Commonwealth Secretariat, a partir de 1996 (frica do Sul, Sri Lanka e Barbados). Alguns deles so anlises apresentadas em documentos governamentais oficiais e outros, anlises conduzidas por organizaes no governamentais (ONGs) engajadas no processo de dilogo com o governo sobre polticas governamentais4.

Auditoria do oramento: distribuio de insumos, atividades e resultados reais


Esse tipo de anlise relaciona os gastos efetivamente realizados participao nas atividades fornecidas e ao usufruto dos
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37% receberam treinamento, nmero superior comparado aos 32% das mulheres. Os resultados da avaliao serviram de base para os planos em curso do departamento, de fazer ajustes no programa e melhorar o enfoque (SOUTH A FRICA, 1998, p. 6.44). Os programas New Deal para desempregados no Reino Unido O objetivo dos programas New Deal integrar ao mercado de trabalho pessoas em idade laboral que estejam desempregadas. Dados do Departamento de Educao e Emprego mostram que as mulheres respondem por 27% dos participantes no programa New Deal destinado a jovens desempregados e por apenas 16% no programa destinado a desempregados por longos perodos. No caso do programa New Deal destinado a famlias monoparentais, 95% dos participantes so mulheres. Os programas foram analisados por Katherine Rake, do Grupo Oramento Mulher (Womens Budget Group5), um comit de especialistas regularmente consultado pelo governo do Partido Trabalhista. Ela descobriu que 57% do financiamento para os programas New Deal vo para os destinados aos jovens, 23% para o programa de apoio aos desempregados por longos perodos e apenas 8% para o programa destinado a famlias monoparentais. O restante vai para diversos programas menores. Rake estima que o valor gasto por pessoa no programa destinado aos jovens desempregados o dobro, se comparado com o programa destinado a famlias monoparentais (RAKE, 2000). O gasto em ministrios selecionados, Sri Lanka A anlise do oramento a partir da perspectiva de gnero no Sri Lanka

descobriu que havia igualdade de acesso e uso nos principais setores de servios: na educao, 48% das despesas recorrentes beneficiavam mulheres; na sade, 56%; e nos servios sociais, 57%. Entretanto, existiam bolses especficos em que a desigualdade persistia. No setor de servios sociais, por exemplo, os nveis de financiamento eram inadequados para a manuteno dos padres bsicos de vida dos beneficiriosalvo ou para reabilit-los. Nos ministrios envolvidos com os setores produtivos, mais especificamente, o da Agricultura e o da Indstria, o acesso e a participao da mulher em programas apoiados pelo governo eram baixos e a perpetuao da pressuposio de que os programas nessas reas so neutros com relao ao gnero tendem a manter inalteradas ou a aumentar as diferenas de gnero e as desvantagens que a mulher enfrenta nesses setores. necessrio revisar as polticas subjacentes, elaborar programas e sistemas de distribuio apropriados, alm de realizar avaliaes, desagr egadas por gnero, regulares dos programas, a fim de equalizar as oportunidades e os acessos para o homem e a mulher (S RI LANKA, 2000, p. 45).

Avaliao do oramento: financiamento para o fortalecimento e o cumprimento dos direitos da mulher


Uma distribuio justa dos gastos e servios reais entre mulheres e homens no garantir, por si s, que a mulher seja fortalecida e seus direitos humanos sejam respeitados. Os programas que apiam esses objetivos devem receber prioridade
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na alocao de recursos. importante comparar os gastos reais com os gastos que seriam necessrios para alcanar objetivos especficos quantificveis. O gasto com capacitao e educao bsica do adulto na frica do Sul Na frica do Sul, em 1995, 20% de todas as mulheres africanas e 14% de todos os homens africanos com mais de 20 anos de idade nunca tinham ido escola. Cerca de 7,4 milhes de pessoas eram analfabetas, entre as quais 4 milhes eram mulheres. Em 1994, apenas por volta de 300 mil pessoas freqentavam programas de treinamento ou de educao bsica para adultos (Adult Basic Education and Training ABET). Cerca de 29% encontravam-se em programas mantidos pelo Estado e a maioria delas eram mulheres (59% de mulheres e 41% de homens). O repasse de recursos do governo para esses programas representava apenas 1% dos recursos destinados educao no perodo de 1996 a 1997. Um plano para os programas de ABET na frica do Sul foi elaborado em 1994 pelo Centro para o Desenvolvimento de Polticas Educacionais (Centre for Education Policy Development), uma ONG sul-africana. Seu objetivo era alcanar 3 milhes de estudantes em cinco anos. O oramento proposto para o primeiro ano do plano foi de 132 milhes de rands. Entretanto, o plano no foi colocado em ao. As despesas pblicas dos programas de ABET em 19971998 foi de 2,5 milhes de rands, caindo para 1,9 milhes de rands em 1998-1999 (HUNT; BUDLENDER, 1998). Abrigo para mulheres vtimas de violncia em Barbados Em Barbados, entre 1992 e 1996, houve 764 pedidos de proteo policial,
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dos quais 730 eram de mulheres solicitando servio de proteo legal contra seus parceiros violentos. Enquanto as taxas nacionais de crime esto caindo em geral, houve um aumento significativo de crimes contra a pessoa e, especificamente, de crimes sexuais e de violncia fsica praticados contra a mulher [...] o estabelecimento de um Abrigo para Mulheres Vtimas de Violncia tornou-se uma necessidade urgente. Uma ONG, o Clube de Mulheres Empresariais e Profissionais (Business and Professional Women`s Club), tomou a iniciativa utilizando recursos iniciais ($380.000) fornecidos pelo Ministrio de Transformao Social [...]. O abrigo comeou a receber residentes em novembro 1999 [...]. Ainda h um nmero significativo de mulheres que precisam de assistncia, mas o abrigo no consegue acomodar [...]. A gerncia do abrigo estima um custo mdio de 900 dlares por ms para abrigar uma vtima adulta. Esse nmero aumenta dependendo do nmero de filhos e as necessidades especficas da famlia abrigada. Embora as deficincias relacionadas com o espao fsico e sua manuteno tais como cercados sejam questes de segurana importantes, a incapacidade da ONG em garantir recursos suficientes para fazer frente aos principais custos operacionais um problema ainda mais grave. Atualmente, o ministrio delega suas responsabilidades para o abrigo por meio de contratos renovveis anualmente. No h indicao clara de que, aps este primeiro ano, os recursos fornecidos aumentaro ou se conseguiro cobrir outros custos alm do

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apoio infra-estrutura fsica e manuteno do estabelecimento (ST. HILL,1998, p. 37-38).

Planejamento e avaliao inicial do oramento


Incorporar a anlise de gnero no planejamento e na avaliao inicial do oramento requer a identificao de dimenses provveis de gnero nas atividades, nos resultados e nos impactos. Apoio industrial na Austrlia A indstria de equipamentos de comunicao caracterizada por uma fora de trabalho predominantemente feminina. Entretanto, como na maioria das indstrias do setor de alta tecnologia, as mulheres predominam nas reas em que no se exige trabalho qualificado, principalmente no trabalho mecanizado, e elas fizeram pouco progresso nas reas tcnicas e gerenciais [...]. Apoio financeiro da ordem de $400.000 ser fornecido em 1986-1987 para assistir a indstria. O primeiro estgio do plano do governo incluiu a reduo de tarifas. O segundo estgio buscou elaborar uma estratgia de desenvolvimento industrial [...]. O resultado lquido da implementao bem-sucedida da estratgia no significar reduo no nvel de emprego geral; contudo, o aumento da automao levar a um declnio na oferta de emprego para a mo-de-obra no qualificada. O potencial para o crescimento nos nveis de emprego nessa indstria encontra-se nas reas tcnicas e gerenciais, tais como pesquisa, desenvolvimento e marketing. Dado o nmero limitado de mulheres nas reas tcnicas e gerenciais,

pode-se pressupor que haja barreiras para a participao da mulher nessa rea de trabalho. As barreiras bvias esto no campo da educao e do treinamento, especialmente no nmero de jovens mulheres freqentando cursos de cincia e tecnologia nas instituies de segundo e terceiro graus. Embora os programas do departamento no possam buscar a reduo dessas barreiras para a empregabilidade

A questo chave : Que impacto essa medida fiscal tem sobre a eqidade de gnero? Ela reduz, aumenta ou no faz diferena para a desigualdade de gnero?

das mulheres, aes afirmativas de cunho legal e esforos despendidos pelo Departamento de Educao no sentido de aumentar o nmero de mulheres e meninas em treinamento na rea de cincia e tecnologia auxiliaro na expanso de oportunidades de emprego para as mulheres nas reas tcnicas e gerenciais (A USTRALIA, 1987, p. 180).
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Desenvolvimento da infra-estrutura na frica do Sul O investimento em infra-estrutura constri a capacidade econmica e aumenta a competitividade, ao mesmo tempo em que contribui para a qualidade de vida das pessoas em situao de pobreza. Energia, transporte, comunicaes e infra-estrutura social trazem benefcios significativos, especialmente para a mulher e para a criana. As despesas de capital financiadas pelos governos nacional e provincial devem aumentar [...] os gastos de capital com sistemas hdricos e infra-estrutura relacionada foram da ordem de 1,537 milhes de rands em 1998-1999, aumentando para 1,785 milhes de rands em 2000/2001 (SOUTH AFRICA, 1998, 1.5). No final de 1995, apenas 1/3 das casas africanas e menos de 3/4 das casas de negros tinham gua corrente na parte interna, comparando-se com 97% das casas de indianos e brancos. Fora das reas urbanas, apenas 12% das casas africanas tinham gua corrente na parte interna e 21% tinham uma torneira no local, enquanto 28% buscavam gua em rios, riachos, represas ou cisternas e 16%, em poos. Para cada uma de seis casas africanas que precisavam buscar gua, as pessoas tinham de viajar, pelo menos, um quilmetro at o reservatrio. Em 1993, o tempo mdio gasto nessa tarefa por membros de lares rurais africanos que precisavam buscar gua era de 1 hora e 40 minutos. O tempo mdio gasto por mulheres que buscavam a gua era de mais de 1 hora (74 minutos). Um pouco mais da metade das mulheres africanas da zona rural com mais de 18 anos despendia
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parte do seu tempo buscando gua (Ibid, 6.58). Apoio para o empreendedorismo da mulher na Frana As mulheres ainda respondem pela minoria dos empreendedores, criando apenas 27% de todos os novos negcios. Para ajudar a mudar esse quadro: 10 milhes de francos franceses em recursos adicionais foram alocados para o Fundo de Garantia Especial da Mulher (Special Womens Guarantee Fund FGIF), correspondendo criao de mil novos negcios em 2001; e s redes governamentais de apoio e assistncia a empreendedores est sendo solicitado o aumento em 25%, em trs anos, do nmero de mulheres a quem do assistncia (FRANCE, 2001, p.13). Traduzindo a Plataforma de Ao de Beijing em atividades de programa e rubricas oramentrias no Qunia Um trabalho conceitual sobre a Traduo da Plataforma de Ao de Beijing no Processo Oramentrio Nacional do Qunia foi preparado pelo Centro Colaborador para o Gnero e Desenvolvimento (Collaborative Centre for Gender and Development CCGD), em conjunto com a Federao Internacional de Mulheres Advogadas (International Federation of Women Lawyers FIDA-K). Esse documento identifica e discute seis reas crticas de preocupao, a saber: pobreza, educao e treinamento, sade, tributos, mulheres na agricultura e economia. Uma matriz estrutural de polticas e estimativas oramentrias para a Plataforma de Ao de Beijing foi preparada pela mesma equipe para implementao no processo oramentrio nacional de 1998-1999. A matriz de polticas

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traduziu essa plataforma em atividades de programa especficas e rubricas oramentrias, que foram compartilhadas com os planejadores e economistas do governo e do setor privado, bem como com vrias organizaes no governamentais (ONGs). Como o trabalho conclui, Este compartilhamento foi um movimento deliberado para fazer lobby pelo apoio e boa vontade na elaborao do processo oramentrio nacional (CCGD, s.d., p. xxi). Crditos tributrios no Reino Unido O Grupo Oramento Mulher (Womens Budget Group) reconhece que o Crdito Fiscal para Famlias Trabalhadoras (Working Families Tax Credit WFTC) trouxe benefcios para muitas famlias, mas deve ser reformulado para se tornar mais efetivo. Isso se dar por meio de sua diviso em dois crditos fiscais distintos: Crdito Fiscal para o Emprego (Employment Tax Credit ETC) e Crdito Integrado Infantil (Integrated Child Credit ICC). Em especial, ns gostaramos de agregar duas caractersticas ao ICC: que ele venha, de alguma forma, a prover um sistema integrado e sem costuras (seamless) de apoio financeiro para crianas, independente da situao de emprego dos pais, e seja pago ao principal responsvel por cuidar da criana [...]. Quaisquer incentivos de emprego devem ter como pblico-alvo tanto o homem quanto a mulher, de maneira indistinta, de modo que o trabalho remunere igualmente os dois sexos e o compartilhamento entre os cnjuges da tarefa de cuidar dos filhos e provlos seja encorajado. Isso deve possibilitar aos pais tomar decises sobre o horrio de trabalho de forma que se

permitam, a ambos, tempo para os filhos e iguais oportunidades de emprego. Os incentivos atuais funcionam de tal modo que mais prtico para a famlia que um dos pais trabalhe mais, enquanto o outro assume a responsabilidade de cuidar dos filhos e, na melhor das hipteses, consiga uma posio mais secundria no mercado de trabalho. Salrios desiguais e dificuldades de encontrar creches adequadas so os principais fatores responsveis por esse padro. Portanto, essencial que as polticas governamentais no agravem tais desigualdades (WBG, 2000, p.1). O WFTC, cujo principal objetivo conseguir colocar, pelo menos, um dos pais provindos de lares desempregados no mercado de trabalho, pode agir como desestmulo para que o outro cnjuge atue como segundo provedor apesar do crdito fiscal para creches. Isso se d porque um segundo provedor de uma famlia que recebe WFTC obrigado a pagar elevado imposto na ordem de 55%, sem nenhum incentivo individual para comear. H, na verdade, um desestmulo para se compartilharem as horas e as responsabilidades com os cuidados dos filhos, j que se oferece um bnus, se um dos cnjuges estiver empregado com carga horria de 30 horas ou mais, mas nenhum bnus, se essa carga horria for compartilhada entre os dois. importante que essas caractersticas no sejam reproduzidas no sistema ETC/ICC e que todos sejam tratados igualmente por qualquer incentivo dado para a aceitao de emprego. No faz-lo no apenas discrimina indiretamente a mulher, que tem maior probabilidade de ser o segundo
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provedor, mas constitui uma viso mope sobre a preveno da pobreza da famlia e, conseqentemente, da criana. Muitos lares dependem de dois provedores para se manter acima da linha de pobreza, e o mercado de trabalho, hoje, muito instvel. Um lar com apenas um provedor no apenas tem maior probabilidade de ser pobre, mas tambm de ficar fora do mercado de trabalho, se o nico provedor perder seu emprego. Alm disso, com a crescente quebra da unidade familiar, muitos desses provedores secundrios se tornaro as famlias monoparentais de amanh (Ibid., p. 3).

compem. Somente assim poder-se- assegurar que o oramento no se baseie em pressuposies incorretas de que toda a renda de um lar provm e compartilhada por igual por todos os seus membros. Reconhecimento sistemtico da contribuio do trabalho domstico no remunerado O quanto um pas alcana dos seus objetivos sociais e econmicos depende no somente da quantidade de trabalho remunerado, mas tambm da quantidade de trabalho no remunerado feito pelas pessoas que cuidam dos membros da famlia e de seus vizinhos e da quantidade de tempo livre que elas tm para atividades de lazer e sociais. O trabalho domstico no remunerado compartilhado de forma desigual entre a mulher e o homem na maioria dos pases e representa um dos maiores obstculos para a eqidade no trabalho remunerado e o desenvolvimento pleno dos talentos da mulher e do homem. Uma dimenso chave do impacto de um oramento na eqidade de gnero o impacto na quantidade de trabalho domstico no remunerado que deve ser realizado. fundamental verificar esse aspecto no contexto de cortes de despesas e reformas conduzidas com o intuito de melhorar eficcia e eficincia. Dados sobre o trabalho domstico no remunerado podem ser obtidos pelas pesquisas sobre o uso do tempo, disponveis em muitos pases. Benefcios para o Ministrio da Fazenda e o Ministrio para Assuntos da Mulher Iniciativas oramentrias de gnero podem contribuir para se alcanarem outros objetivos, alm da igualdade entre a mulher e o homem. Dois exemplos: Melhoria na determinao do pblico-alvo A anlise de gnero mostra que, com

Dois princpios norteadores para a anlise de gnero do oramento


A anlise do oramento a partir da perspectiva de gnero tem muito em comum com outras formas de anlise oramentria com enfoque em igualdade. Entretanto, dois princpios distinguem a anlise de gnero do oramento e vale a pena ressalt-los. Avaliao com base no indivduo e na famlia importante avaliar o oramento do ponto de vista das famlias pobres comparado ao das ricas. Porm, tambm necessrio proceder a uma investigao no seio da famlia para avaliar o oramento do ponto de vista da mulher e do homem individualmente, reconhecendo que, embora a famlia compartilhe alguns dos recursos, isso freqentemente ocorre de maneira incompleta e desigual. A mulher somente ser tratada como cidad com direitos prprios, e no como dependente do homem, se o oramento basear-se em dados dos provveis impactos sobre a famlia e sobre os indivduos que a
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freqncia, faz diferena se as medidas adotadas impactam diretamente o homem ou a mulher, mesmo quando compartilham o mesmo teto. Por exemplo, um oramento que visa a reduzir a pobreza infantil geralmente mais efetivo se a renda adicional for direcionada me ao invs de ser ao pai. Uma quantidade imensa de dados, de pases os mais diversos, mostram que o homem, mesmo sendo pobre, freqentemente guarda parte da renda para uso pessoal em atividades de lazer, enquanto a mulher tende a depositar todo o recurso na caixinha da famlia e a gast-lo em coisas que beneficiam diretamente os filhos. Evitando a falsa economia A anlise de gnero mostra que existe perigo de que medidas adotadas para conter os gastos financeiros dos servios pblicos possam, na verdade, transferir ou perpetuar os custos reais, em termos de uso do tempo, para a mulher, sendo ela a principal responsvel pelo cuidado dos membros da famlia. Por exemplo, a reduo do tempo que um paciente permanece no hospital em recuperao ps-cirrgica, adotada como medida para a reduo dos custos financeiros do servio de sade, pode transferir a responsabilidade pelo cuidado com o convalescente para a mulher, em casa. Isso, por sua vez, pode gerar um efeito domin, forando a mulher a faltar ao trabalho assalariado e baixar a sua produtividade.

enfoque no gnero precisam fornecer uma viso geral do impacto oramentrio, como um todo, sobre os objetivos de eqidade de gnero, bem como uma anlise dos impactos de cada programa individualmente. O gnero como uma questo transversal Uma meta importante obter o reconhecimento de que questes de eqidade de gnero esto presentes no trabalho de todos os ministrios e em um grande leque de programas, no apenas naqueles que visam a melhorar a posio da mulher. Um exemplo da Tanznia ilustra esse ponto. O Rolling Plan e Oramento Avanado (The Rolling Plan and Forward Budget) da Tanznia, do perodo de 1996-1997 a 1998-1999, indicou a existncia de questes inter-setoriais, como meio ambiente, cooperativas, cincia e tecnologia, desenvolvimento rural e urbano e populao. O gnero no foi indicado como questo transversal [...]. Conseqentemente, alguns setores no se sentem na obrigao de assumir responsabilidade para gerar dados desagregados e solucionar descompassos de gnero [...]. Uma ao imediata a ser adotada poderia ser a de incluir o gnero na lista de questes transversais (TGNP, s.d., p.10). Um relatrio de acompanhamento feito pelo governo sobre a integrao de gnero no processo oramentrio nacional afirmou, em 2000: Diferentes iniciativas foram adotadas para implementar algumas das recomendaes contidas em estudos sobre
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Desafios futuros: anlise de gnero do oramento em sua totalidade


Um dos principais objetivos do oramento agrupar todas as despesas e receitas pblicas e dar uma viso geral das finanas pblicas e dos impactos propostos na economia e no bem-estar da comunidade de um pas. Oramentos com

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Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

oramento com enfoque no gnero. Essas incluem: As diretrizes oramentrias de 1999-2000 incorporam as questes de gnero (TANZANIA, 2000, p. 5). O reconhecimento do gnero como questo transversal pode ser traduzido em um conjunto de indicadores para o monitoramento da sensibilidade de todo o oramento quanto s questes de gnero (UNITED NATIONS DEVELOPMENT FUND FOR WOMEN, 2000, p. 118). Com base nas classificaes funcional e programtica das despesas oradas e reais, possvel estabelecer indicadores para as despesas planejadas e realizadas, tais como: parcela da despesa total explicitamente direcionada para a promoo da eqidade de gnero; parcela da despesa total alocada para os servios pblicos priorizados pela mulher; parcela da despesa total alocada para as transferncias de renda priorizadas pela mulher. Esses indicadores so verses mais refinadas das que se tornaram populares na iniciativa da ONU 20/20, que encoraja os governos a comprometer 20% dos gastos pblicos com servios sociais bsicos e estimula os doadores a comprometer 20% dos seus financiamentos em servios sociais bsicos. Uma das limitaes desses indicadores que eles no refletem qual percentual dos gastos realmente se traduz em benefcios tangveis para a mulher. Muitos dos benefcios podem ser retidos por funcionrios pblicos trabalhando em funes bem distanciadas do pblico. Alm disso, os indicadores de cotas no nos informam se os gastos reaisper capita esto subindo ou caindo. necessrio, ainda, verificar os indicadores de atividades, resultados e impactos. Um possvel indicador a eqidade de
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gnero na participao em atividades promovidas por vrios ministrios, tais como: o equilbrio de gnero no usufruto de medidas de apoio a negcios (por exemplo, crdito subsidiado); o equilbrio de gnero no usufruto da capacitao fornecida ao pblico em geral; o equilbrio de gnero nas instituies com poder de deciso sobre a utilizao de recursos. Tambm seria til obter algumas medidas do nvel de satisfao do homem e da mulher beneficiados pelos servios fornecidos. Nesse sentido, processos participativos tem um papel importante aqui. Outra abordagem usar a classificao em item linear como ponto de partida e construir indicadores, sensveis ao gnero, do gasto e da participao no funcionalismo pblico e nas compras governamentais de bens e servios do setor privado. Por exemplo: o equilbrio de gnero no mercado de trabalho do setor pblico (participao de mulheres em cada nvel hierrquico; custo mdio das funcionrias, se comparado ao custo mdio dos funcionrios, etc); o equilbrio de gnero nos contratos entre o setor pblico e o privado (participao de negcios de propriedade de mulheres no nmero total e no valor total dos contratos). Esses indicadores reconhecem que o setor pblico pode promover, ou desestimular, a eqidade de gnero, tanto no seu papel de comprador quanto no de provedor. Nenhum desses pontos de partida ou indicadores focaliza diretamente o oramento como ferramenta de poltica macroeconmica. Eles no adotam a classificao econmica do oramento como ponto de partida nem se engajam nas

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decises sobre os nveis de receitas e despesas agregadas desejveis ou sobre o ponto at onde os governos devem continuar a buscar mais emprstimos externos ou a pagar a dvida pblica. Eles tampouco examinam a intercesso com a poltica monetria e no questionam a maneira como os objetivos macroeconmicos, tais como metas de crescimento do PIB e taxa de inflao, so estabelecidos ou se relacionam ao oramento. importante desenvolver mais anlises oramentrias com enfoque no gnero, nesse nvel macroeconmico, porque as decises macroeconmicas limitam o espao de manobra nas tentativas de mudar o oramento em direo a um modelo mais sensvel s questes de gnero. Ceteris paribus, tende a ser mais difcil mudar as prioridades oramentrias em direo eqidade de gnero e, em especial, melhoria da vida da mulher pobre, quando o foco principal est no corte de despesas ou na diminuio de impostos. H lobbies muito fortes para outras prioridades e eles podem ter mais peso, se cortes estiverem sendo feitos. O primeiro passo para abordar o oramento como ferramenta de poltica macroeconmica obter o reconhecimento de que h uma dimenso de gnero nos objetivos macroeconmicos, como aumentar o crescimento econmico e a produtividade, e nos agregados macroeconmicos, como poupana e investimento, exportaes e importaes e oferta de trabalho. Pesquisas sobre essas questes realizadas por economistas feministas foram agrupadas em uma edio especial do World Development, intitulada Crescimento, comrcio, finanas e eqidade de gnero (Growth, trade, finance, and gender equality) (2000). Alm disso, diferentes governos esto comeando a perceber algumas relaes entre a poltica econmica

e a de eqidade de gnero. Por exemplo, o Governo da ndia incluiu um captulo sobre eqidade de gnero em sua Pesquisa Econmica (2000), observando que, alm de promover o usufruto de direitos iguais, os oramentos com enfoque no gnero podem beneficiar a economia por meio de ganhos em eficincia: Do ponto de vista da eficincia, o importante a taxa social de retorno do investimento na mulher, e, em muitos casos, ela pode ser

Dados mostram que o homem, mesmo sendo pobre, freqentemente guarda parte da renda para uso pessoal em atividades de lazer, enquanto a mulher tende a depositar todo o recurso na caixinha da famlia e a gast-lo em coisas que beneficiam diretamente os filhos

maior do que a taxa correspondente ao homem. Outro exemplo o dilogo mantido entre a organizao sem fins lucrativos Grupo Oramento Mulher do Reino Unido (UK Womens Budget Group) e o Tesouro Nacional do Reino Unido, que inclui seminrios sobre as dimenses de gnero no crescimento da produtividade e nas projees a mdio prazo da oferta
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Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

de trabalho (que influenciam as avaliaes sobre o equilbrio crescimento/inflao). Desenvolver a elaborao de oramentos com enfoque no gnero, em nvel macroeconmico, um desafio importante para o futuro. Isso inclui a necessidade de se verificar a relao existente entre os oramentos nacionais e a economia global, o que forneceria insights importantes sobre as formas como as regras do sistema econmico internacional facilitam ou dificultam o desenvolvimento de oramentos com enfoque no gnero.

O valor das iniciativas oramentrias com enfoque no gnero reside no fato de que elas fornecem uma maneira prtica de levar a agenda de transversalizao de gnero aos rgos do governo com maior poder. Elas promovem acesso de grupos de mulheres, parlamentares mulheres ou de ministras ao departamento de finanas. Tais iniciativas nos permitem acompanhar o dinheiro a partir da perspectiva da mulher pobre e promover o uso dos recursos pblicos para alcanar a justia de gnero.

Notas
Este artigo foi inicialmente publicado em Gender Budget Initiatives: Strategies, Concepts and Experiences, UNIFEM, 2002, p. 15-29. Traduo do ingls de Ren Loncan e reviso de Claudia Asazu e Vera Soares. 1 Este trabalho baseia-se em diferentes estudos sobre iniciativas oramentrias com enfoque na questo do gnero. Eu gostaria de agradecer, especialmente, a Debbie Budlender e Rhonda Sharp as inmeras e teis discusses; aos colegas da United Nations Development Fund for Women (Unifem) e do Commonwealth Secretariat o fornecimento do material utilizado neste estudo; e aos companheiros do UK Womens Budg et Group o compartilhar de seu conhecimento. 2 Mainstreaming refere-se transversalizao das polticas com a perspectiva de gnero (Nota da Revisora). 3 O termo gnero, ou relaes de gnero, trata das relaes de poder entre homens e mulheres. Refere-se construo social da identidade sexual, que designa s pessoas diferentes papis, direitos e oportunidades, de acordo com seu sexo; o sexo, por sua vez, refer e-se s difer enas biolgicas entre homens e mulheres. Gnero, portanto, constitui um termo relacional, que nomeia a interao entre o masculino e o feminino e, nesse sentido, o estudo de um coadjuvante do estudo do outro. (Nota da Revisora) 4 Outros e xemplos so apresentados no stio www .gender-budgets.org (Nota da Revisora). 5 Outras iniciativas deste grupo esto no stio www .wbg.org.uk (Nota da Revisora).
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Iniciativas oramentrias sensveis questo de gnero: dimenses chave e exemplos prticos

Resumo - Resumen - Abstract

Iniciativas oramentrias sensveis ao gnero: dimenses chave e exemplos prticos Diane Elson Este trabalho faz uma breve reviso sobre as diferentes maneiras de se estruturar uma iniciativa oramentria de gnero, seja ela elaborada pelo governo ou pela sociedade civil, em nvel local ou nacional, considerando todo o oramento ou setores selecionados e dependendo do estgio do ciclo oramentrio em que ela realizada. Este estudo delineia uma estrutura para a anlise de gnero de oramentos, relacionando os insumos s atividades, aos resultados e aos impactos e, a partir da, apresenta alguns exemplos de anlises de oramento a partir da perspectiva de gnero, em diferentes momentos do ciclo oramentrio, buscando experincias em diferentes pases. Tambm destaca dois princpios chave na anlise do oramento com enfoque no gnero, a saber: 1) a avaliao do impacto do oramento tanto sobre o indivduo como sobre a famlia; e 2) o reconhecimento da contribuio econmica do trabalho domstico no remunerado, a cargo basicamente das mulheres. Palavras-chave: gnero, oramento pblico , eqidade Iniciativas de presupuestos sensibles al gnero: dimensiones claves y ejemplos prcticos Diane Elson Este artculo es una breve revisin de las distintas formas de estructurar las iniciativas de presupuestos de gnero, ya sean stas de los gobiernos o de la sociedad civil, en el mbito nacional o local; o bien, se trate de presupuestos totales o sectoriales seleccionados para tal fin, y la etapa del ciclo de presupuesto abordada. En primer lugar, delimita el marco para el anlisis de los presupuestos desde la perspectiva de gnero, relacionando los insumos con las actividades, los resultados y los impactos. Luego presenta algunos ejemplos de anlisis de presupuestos desde la perspectiva de gnero en las diferentes etapas del ciclo de presupuesto, tomando la experiencia de iniciativas de presupuestos de gnero en diferentes pases. Asimismo, este artculo destaca dos principios claves en el anlisis de presupuestos de gnero, estos son: 1) la evaluacin del impacto de los presupuestos tanto en el nivel individual como familiar, y 2) el reconocimiento de la contribucin econmica del trabajo domstico no remunerado, el cual es realizado principalmente por mujeres. Palabras-clave: gnero, presupuesto, equidad Gender responsive budget initiatives: key dimensions and practical examples Diane Elson This paper briefly reviews different ways to structure a gender budget initiative, depending on whether it is done by government or civil society, and at the national or local level; whether it covers the whole budget or selected sectors; and the stage of the budget cycle at which it is undertaken. The paper outlines a framework for gender analysis of budgets, relating inputs to activities, outputs and impacts. It then presents some examples of gender budget analysis at different points in the budget cycle, drawing on the experience of budget initiatives in different countries. It highlights two key principles of gender budget analysis, namely 1) the assessment of budget impact on an individual as well as a household basis, and 2) the recognition of the economic contribution of unpaid care work, which is done primarily by women. Key words: gender, budget, equality

Diane Elson Professora do Departamento de Sociologia da Universidade de Essex (Reino Unido) e membro do The International Working Group on Gender, Macroeconomics and International Economics.

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Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias


Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry

Introduo A gesto por competncias tem sido apontada como modelo gerencial alternativo aos instrumentos tradicionalmente utilizados pelas organizaes. Baseando-se no pressuposto de que o domnio de certos recursos determinante do desempenho superior de pessoas e organizaes, esse modelo prope-se fundamentalmente a gerenciar o gap ou lacuna de competncias, ou seja, a reduzir ao mximo a discrepncia entre as competncias necessrias consecuo dos objetivos organizacionais e aquelas j disponveis na organizao. A reduo ou eliminao de eventuais lacunas de competncias est condicionada ao mapeamento das competncias necessrias consecuo da estratgia organizacional. Para realizar esse mapeamento, a organizao pode fazer uso de diversos mtodos e tcnicas de pesquisa social, que auxiliam na realizao de um diagnstico, permitindo no apenas a identificao da lacuna de competncias, mas tambm o planejamento de aes de recrutamento, seleo e desenvolvimento profissional, por exemplo.
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Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

Este artigo tem como objetivo apresentar mtodos, tcnicas e instrumentos que podem ser utilizados para mapeamento de competncias em organizaes pblicas e privadas. Para isso, apresentam-se, a seguir, uma reviso da literatura sobre o conceito de competncia, o mapeamento de competncias e a gesto por competncias e discutem-se seus pressupostos e suas aplicaes. Ao final, so levantadas implicaes da gesto por competncias para o setor pblico e so apresentadas recomendaes prticas.

A noo de competncia
O surgimento de modelos de gesto baseados na noo de competncia e, por conseguinte, sua incorporao ao ambiente organizacional fizeram com que o termo competncia adquirisse diferentes conotaes, conforme relata McLagan (1997). No se pretende aqui discutir as diversas correntes tericas e as abordagens conceituais existentes, pois o assunto j foi suficientemente tratado por muitos autores, tais como Brando e Guimares (2001), Dutra (2004) e Fleury e Fleury (2001). Assim, para efeito deste artigo, as competncias humanas ou profissionais so entendidas como combinaes sinrgicas de conhecimentos, habilidades e atitudes, expressas pelo desempenho profissional em determinado contexto ou em determinada estratgia organizacional (CARBONE et al, 2005. FREITAS; BRANDO, 2005). Essas competncias so reveladas quando as pessoas agem diante das situaes profissionais com as quais se deparam (ZARIFIAN, 1999) e servem como ligao entre as condutas individuais e a estratgia da organizao (PRAHALAD; HAMEL, 1990). Sob essa perspectiva, a aplicao de conhecimentos, habilidades e atitudes no
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trabalho gera um desempenho profissional. Esse desempenho, por sua vez, expresso pelos comportamentos que a pessoa manifesta no trabalho e pelas conseqncias desses comportamentos, em termos de realizaes e resultados (GILBERT, 1978). O desempenho da pessoa, ento, representa uma expresso de suas competncias (BRANDO; G UIMARES, 2001). Por essa razo, alguns autores, como Santos (2001) e Whiddett e Hollyforde (1999), descrevem as competncias humanas sob a forma de comportamentos observveis no trabalho. importante ressaltar, ainda, que alguns autores associam o conceito de competncia no apenas a pessoas, mas tambm a equipes de trabalho ou mesmo a organizaes. o caso de Le Boterf (1999), para quem em cada equipe de trabalho manifesta-se uma competncia coletiva, que emerge das relaes sociais que se estabelecem no grupo e da sinergia entre as competncias individuais de seus membros. Prahalad e Hamel (1990), por sua vez, elevam o conceito ao nvel organizacional, referindo-se competncia como um atributo da organizao. possvel, ento, classificar as competncias como humanas ou profissionais (aquelas relacionadas a indivduos ou a pequenas equipes de trabalho) e organizacionais (aquelas inerentes a toda a organizao ou a uma de suas unidades produtivas).

A gesto por competncias


A gesto por competncias propese a orientar esforos para planejar, captar, desenvolver e avaliar, nos diferentes nveis da organizao individual, grupal e organizacional , as competncias necessrias consecuo de seus objetivos, conforme explicam Brando e Guimares (2001).

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Figura 1: Construo de sistema de indicadores para ciclo de polticas pblicas

O diagrama disposto na Figura 1 apresenta as principais etapas ou fases desse processo. Trata-se de um processo contnuo, que tem como etapa inicial a formulao da estratgia da organizao, oportunidade em que so definidos sua misso, sua viso de futuro e seus objetivos estratgicos. Em seguida, so definidos os indicadores de desempenho e as metas, com base nos objetivos estratgicos estabelecidos. Segundo Carbone e outros (2005), uma vez formulada a estratgia organizacional, torna-se possvel realizar o mapeamento de competncias, o que constitui a segunda etapa do processo. O mapeamento objetiva identificar o gap ou lacuna de competncias, isto , a diferena entre as competncias necessrias para concretizar a estratgia formulada e as competncias internas j disponveis na organizao, conforme ser discutido no prximo tpico. importante ressaltar que, na ausncia de aes de captao ou desenvolvimento de competncias, por parte da organizao, essa lacuna tende a crescer. Isso porque a complexidade do ambiente no qual as organizaes esto inseridas faz com que sejam exigidas cada vez mais novas competncias. As prprias competncias internas, j disponveis na organizao, podem

A aplicao de conhecimentos, habilidades e atitudes no trabalho gera um desempenho profissional, o qual, por sua vez, expresso pelos comportamentos que a pessoa manifesta e pelas conseqncias desses comportamentos, em termos de realizaes e resultados. O desempenho da pessoa representa, ento, uma expresso de suas competncias.
tornar-se obsoletas com o passar do tempo. Por isso, fundamental realizar periodicamente o mapeamento e planejar a captao e o desenvolvimento de competncias. Segundo Brando e Guimares (2001), a captao diz respeito seleo de competncias externas e sua integrao ao ambiente organizacional, que pode darse, no nvel individual, por intermdio de aes de recrutamento e seleo de pessoas
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Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

e, no nvel organizacional, por meio de parcerias ou alianas estratgicas. O desenvolvimento, por sua vez, referese ao aprimoramento das competncias internas disponveis na organizao, que ocorre, no nvel individual, por meio da aprendizagem e, no nvel organizacional, por intermdio de investimentos em pesquisa (BRANDO; GUIMARES, 2001). A aprendizagem, portanto, o meio pelo qual so desenvolvidas as competncias profissionais, enquanto o desempenho da pessoa no trabalho representa uma manifestao da sua competncia, ou seja, uma expresso daquilo que a pessoa aprendeu (FREITAS; BRANDO, 2005). Na etapa de acompanhamento e avaliao, monitoram-se a execuo de planos operacionais e de gesto e os respectivos indicadores de desempenho, visando identificar e corrigir eventuais desvios. Ao final do ciclo, so apurados os resultados alcanados e comparados com os que eram esperados. Finalmente, na etapa de retribuio, a organizao poderia reconhecer, premiar e remunerar, de forma diferenciada, as pessoas, equipes de trabalho e unidades produtivas que mais contriburam para a consecuo dos resultados planejados, o que serviria de estmulo manuteno de comportamentos desejados e correo de eventuais desvios. No processo de gesto por competncias, conforme ilustra a Figura 1, a etapa de mapeamento de competncias de fundamental importncia, pois dela decorrem as aes de captao e desenvolvimento de competncias, avaliao e retribuio. Considerando a relevncia dessa etapa e a carncia de literatura que explore o tema em detalhes, o mapeamento de competncias ser mais bem discutido no prximo tpico.
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Mapeamento de competncias
Conforme descrito, o mapeamento de competncias tem como propsito identificar o gap ou lacuna de competncias, ou seja, a discrepncia entre as competncias necessrias para concretizar a estratgia corporativa e as competncias internas existentes na organizao (IENAGA, 1998). O passo inicial desse processo consiste em identificar as competncias (organizacionais e profissionais) necessrias consecuo dos objetivos da organizao. Para essa identificao, geralmente realizada, primeiro, uma pesquisa documental, que inclui a anlise do contedo da misso, da viso de futuro, dos objetivos e de outros documentos relativos estratgia organizacional (CARBONE et al., 2005). Depois, realiza-se a coleta de dados com pessoas-chave da organizao, para que tais dados sejam cotejados com a anlise documental, conforme proposto por Bruno-Faria e Brando (2003). Podem ser utilizados, ainda, outros mtodos e outras tcnicas de pesquisa, como, por exemplo, a observao, os grupos focais e os questionrios estruturados com escalas de avaliao, como sugerem Guimares e outros (2001) e Santos (2001). Antes de discutir cada um dos mtodos e tcnicas aplicados ao mapeamento de competncias, importante observar alguns cuidados metodolgicos que devem ser considerados para a descrio de competncias. O mais indicado, segundo Carbone e outros (2005), descrever as competncias profissionais sob a forma de referenciais de desempenho, ou seja, de comportamentos objetivos e passveis de observao no ambiente de trabalho. Quando a descrio no clara, as pessoas tendem a dar a cada competncia a interpretao que melhor lhes convm (CARBONE et al., 2005).

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A descrio de uma competncia, portanto, deve representar um desempenho ou comportamento esperado, indicando o que o profissional deve ser capaz de fazer. Esse comportamento deve ser descrito utilizando-se um verbo e um objetivo de ao1. A ele pode ser acrescido, sempre que possvel e conveniente, uma condio na qual se espera que o desempenho ocorra. Pode incluir, ainda, um critrio que indique um padro de qualidade considerado satisfatrio, conforme os exemplos dispostos no Quadro 1, a seguir.

marcadas. Nesse caso, bastaria dizer: coordena reunies; d) duplicidades, como em soluciona problemas de forma criativa e original; e) abstraes, como, por exemplo, pensa o indito, sugerindo idias que resolvam divergncias. Nesse exemplo, seria melhor dizer simplesmente: sugere idias para solucionar problemas; e f) a utilizao de verbos que no expressem uma ao concreta, ou seja, que no representem comportamentos passveis de observao no trabalho, como,

Quadro 1: Exemplos de condies e critrios associados a competncias. Comportamento (Verbo + Objeto da ao) Realiza anlises financeiras Critrio com acurcia Condio utilizando diferentes modelos para estimar o retorno de investimentos levando em considerao as suas expectativas e necessidades

Atende aos cidados (usurios do servio pblico)

com presteza e cordialidade

Na descrio de competncias, devese evitar: a) a construo de descries muito longas e a utilizao de termos tcnicos que dificultem a compreenso das pessoas; b) ambigidades, como, por exemplo, implementa modelos de gesto bemsucedidos em outras organizaes. No se sabe, nesse caso, se a pessoa deve ser capaz de implementar, na organizao em que trabalha, modelos de gesto que foram bem-sucedidos em outras organizaes, ou, ento, implementar, em outras organizaes, modelos de gesto bem-sucedidos. Essa redao ambgua, dando margem a dupla interpretao; c) irrelevncias e obviedades, como, por exemplo, coordena reunies que so

por exemplo, saber, apreciar, acreditar e pensar, entre outros. Para obter boas descries de competncias, Bruno-Faria e Brando (2003) sugerem: a) utilizar verbos que expressem uma ao concreta, ou seja, que representem comportamentos observveis no trabalho, como, por exemplo, analisar, organizar, selecionar, comunicar, avaliar e formular; b) submeter as descries crtica de pessoas-chave da organizao, visando identificar possveis inconsistncias e inadequaes; e c) realizar a validao semntica2 das competncias descritas, visando garantir que todos os funcionrios compreendam o comportamento descrito.
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Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

Com base nessas consideraes sobre a descrio de competncias, pode-se, ento, discutir as principais tcnicas de pesquisa e procedimentos utilizados para identificar competncias relevantes consecuo dos objetivos organizacionais. Conforme descrito, geralmente primeiro realizada uma anlise dos documentos que compem o planejamento estratgico da organizao. Essa anlise de contedo da estratgia organizacional objetiva identificar categorias, descrever objetivamente o contedo de mensagens e identificar indicadores que permitam fazer inferncias a respeito de competncias relevantes para a concretizao dos objetivos da organizao, conforme sugerem Guimares e outros (2001). Ao assessorar o mapeamento de competncias em um rgo pblico, BrunoFaria e Brando (2003) fizeram uma anlise detalhada do contedo de documentos que compunham sua estratgia, publicados em portarias e decretos governamentais. O rgo era responsvel pela gesto de funes administrativas em uma unidade da Federao, tendo status de secretaria de Estado. Entre suas atribuies, figuravam o planejamento, a capacitao e a gesto de servidores pblicos para diversos rgos do governo. Na viso de futuro dessa secretaria, que expressava a situao futura desejada por ela para um perodo aproximado de trs anos (amplitude temporal da viso), havia, entre outras, as seguintes menes (GDF, 2001, p. 14): Recursos fsicos, materiais, tecnolgicos e financeiros adequados para o desempenho das atividades da secretaria; Agentes pblicos capacitados, motivados e comprometidos com a excelncia dos servios prestados sociedade.
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Ou seja, ao final desse perodo, a secretaria esperava possuir todos os recursos necessrios ao desempenho de suas funes, assim como prover o Estado de servidores pblicos qualificados e comprometidos com a qualidade dos servios prestados populao. Foram realizadas, ento, uma anlise e uma interpretao dessa viso de futuro e de outros documentos disponveis na secretaria. Verificou-se que, se o processo de desenvolvimento dos servidores ficasse limitado a aes formais de capacitao, as quais estavam sujeitas a limitaes oramentrias, dificilmente a secretaria conseguiria concretizar a sua viso de futuro. Para conseguir os recursos de que necessitava e promover a capacitao dos servidores, seria preciso no s estabelecer parcerias com a sociedade civil organizada e o segmento empresarial, mas tambm estimular o autodesenvolvimento e a profissionalizao dos servidores. Podese inferir, ento, que, para concretizar a viso de futuro, alguns servidores dessa secretaria deveriam possuir, entre outras, as seguintes competncias profissionais: realiza parcerias com a sociedade civil e o segmento empresarial, visando obter recursos necessrios consecuo dos objetivos da secretaria; e planeja e implementa aes de comunicao interna (endomarketing) para estimular o autodesenvolvimento e a profissionalizao dos servidores pblicos. A entrevista constitui outra tcnica de pesquisa bastante aplicada ao mapeamento de competncias. Geralmente utilizada para cotejar a percepo dos entrevistados com os dados apurados na anlise documental, visando identificar as competncias relevantes organizao, a exemplo do mapeamento realizado por Brando e outros (2002) em um banco pblico.

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Nesse caso, o entrevistador seleciona as pessoas a serem entrevistadas entre aquelas que possuem maior conhecimento da organizao. Depois, formula um roteiro de perguntas e agenda as entrevistas. Ao iniciar a coleta de dados, o entrevistador deve expor ao respondente os objetivos do trabalho e a importncia de sua colaborao, bem como garantir o anonimato para quaisquer declaraes. Deve-se, ainda, valorizar a participao do respondente, buscando uma relao de empatia, conforme descrito por Lodi (1991). Para compor o roteiro da entrevista, Carbone e outros (2005) sugerem a utilizao de questes, como, por exemplo: Que competncias profissionais voc julga relevantes para a consecuo dos objetivos organizacionais? Para que a organizao consiga concretizar sua estratgia, os funcionrios devem ser capazes de qu? Como voc reconhece um desempenho competente? recomendvel gravar os depoimentos e registrar notas que facilitem a compreenso das respostas. Findas as entrevistas, as respostas devem ser transcritas e analisadas, conforme sugerem Richardson e outros (1999), visando identificar e descrever, de forma objetiva, as competncias mencionadas pelos entrevistados como relevantes organizao. Na anlise do contedo das entrevistas, devese interpretar o discurso do entrevistado, procurando identificar aspectos subjacentes s respostas (CARBONE et al., 2005). No mapeamento de competncias relevantes a atendentes de um grande banco pblico, por exemplo, Brando e outros (2001) formularam a seguinte pergunta: Que competncias voc julga importantes para que atendentes e caixas possam prestar um atendimento de excelncia ao cliente?. O respondente, um

executivo do banco, deu o depoimento a seguir: Acho muito importante o atendente interpretar o comportamento do consumidor. Voc sabia que l em Belo Horizonte um funcionrio percebeu que homens recentemente divorciados so mais predispostos a adquirir planos de previdncia privada para seus filhos? Isto porque se sentem

A complexidade do ambiente no qual as organizaes esto inseridas faz com que sejam exigidas cada vez mais novas competncias. Aquelas j disponveis na organizao podem tornar-se obsoletas. fundamental realizar periodicamente o mapeamento e planejar a captao e o desenvolvimento de competncia.

culpados por estarem pouco presentes na educao das crianas. Dessa forma, buscam alguma compensao para os filhos, algo que possa contribuir para o seu bem-estar futuro. Realizada a anlise do contedo dessa e de outras respostas, os autores chegaram descrio das competncias profissionais consideradas relevantes para os atendentes
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e caixas do banco estudado, sendo uma delas assim descrita: Identifica oportunidades negociais a partir do conhecimento do comportamento do consumidor. importante, ainda, verificar a freqncia com que cada competncia mencionada nas entrevistas, visto que o nmero de menes realizadas a respeito de determinado item um indicativo da sua relevncia, conforme sugerem Brando e outros (2002). Muitas vezes, nem o pesquisador nem os profissionais objeto do estudo dispem de tempo para entrevistas individuais. Nesse caso, uma alternativa realizar uma entrevista coletiva, tambm denominada grupo focal ou focus group. Em um grupo focal, o entrevistador atua como moderador, estimulando e coordenando a discusso dos participantes a respeito de determinado tema, a fim de obter os dados desejados (MATTAR, 1996). Os grupos geralmente possuem entre 6 e 12 participantes, pois um nmero superior a esse pode dificultar a expresso de todos os componentes, enquanto um nmero inferior pode no gerar idias ou manifestaes suficientes. recomendvel, ainda, que os participantes tenham caractersticas demogrficas e socioeconmicas semelhantes, para que haja identificao e integrao entre eles, facilitando a discusso, conforme recomendado por Mattar (1996). Segundo Carbone e outros (2005), a exemplo do que ocorre na entrevista individual, o entrevistador necessita elaborar um roteiro de questes e estabelecer os procedimentos para registro dos dados, o tamanho e a composio do grupo. A discusso realizada pelo grupo focal deve ser transcrita e analisada, visando identificar quais competncias os entrevistados mencionaram como relevantes organizao.
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Para identificar o comportamento competente, o pesquisador pode optar, ainda, pela observao. Esta constitui-se em uma anlise detalhada do objeto estudado, ou seja, das competncias relevantes ao trabalho das pessoas. Segundo Viegas (1999) e Mattar (1996), a observao pode ser do tipo participante, quando o investigador atua como se fosse um integrante da equipe de trabalho. Pode, ainda, ser do tipo no participante, quando o observador no compe a equipe, atuando apenas como espectador. Independentemente do tipo de observao realizada, fundamental, para o bom desenvolvimento do processo de coleta de dados, que seja mantido um relacionamento amistoso e um clima de confiana entre o investigador e os componentes da equipe de trabalho. Por meio da observao, torna-se possvel identificar as competncias que indivduos e grupos expressam no trabalho e o grau de importncia delas para o exerccio de uma atividade. Carbone e outros (2005) ressaltam que uma das vantagens da observao, no mapeamento de competncias, refere-se possibilidade de verificar detalhes do desempenho de pessoas e grupos, identificando dados que poderiam ser omitidos pelos pesquisados, caso a coleta fosse realizada por meio de entrevistas ou questionrios. O questionrio, por sua vez, talvez a tcnica mais utilizada para mapear competncias relevantes para um contexto organizacional. A formatao desse instrumento de pesquisa geralmente requer a aplicao prvia de uma ou mais das tcnicas j relatadas (anlise documental, observao e entrevista), com o objetivo de identificar elementos para compor os itens do questionrio, a exemplo dos trabalhos

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Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry

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realizados no banco pblico e na secretaria de Estado, mencionados anteriormente. Nesse caso, o pesquisador identifica, por meio de anlise documental e/ou entrevistas, competncias consideradas relevantes para a organizao. Depois, ordena e descreve essas competncias que devero compor os itens do questionrio , eliminando ambigidades, duplicidades e irrelevncias, conforme mencionado por Brando e outros (2001). Para a elaborao dos enunciados e itens do instrumento, devese evitar frases longas e expresses tcnicas, extremadas ou negativas, conforme sugerem Rocha e Christensen (1997), Viegas (1999) e Richardson e outros (1999). A prxima etapa consiste em definir a escala mais adequada para os respondentes do questionrio avaliarem o grau de importncia das competncias. Segundo Brando

e outros (2001), pode-se utilizar, por exemplo, uma escala do tipo diferencial semntico, tambm conhecida como escala de Osgood, que utiliza adjetivos de significados opostos em seus extremos. Nesse caso, o enunciado do questionrio poderia ter o formato do Modelo 1. Outra alternativa utilizar uma escala tipo Likert para avaliar o grau de importncia das competncias, conforme sugerido por Carbone e outros (2005). Enquanto na escala de Osgood apenas os pontos extremos da escala recebem rtulos, na escala tipo Likert todos os pontos recebem rtulos especficos, como, por exemplo: 1 Nada importante; 2 Pouco importante; 3 Medianamente importante; 4 Muito importante; 5 Totalmente importante. Nesse caso, o enunciado do questionrio poderia ser o do Modelo 2.

Modelo 1: Por favor, considerando os atuais objetivos da organizao em que voc trabalha, assinale um nmero de UM a SEIS, na escala direita de cada item, a fim de indicar o quo importante voc considera cada uma das competncias relacionadas a seguir. Lembre-se: quanto mais prximo do nmero UM voc se posicionar, menor o grau de importncia da competncia, e quanto mais prximo do nmero SEIS voc se posicionar, maior o grau de importncia. Competncias Identifica oportunidades negociais a partir do conhecimento do comportamento do consumidor. Comunica-se, na forma oral e escrita, com clareza e objetividade. Escala Graus de Importncia Nem um pouco 1 importante 2 3 4 5 6 Extremamente importante

Nem um pouco 1 importante

Extremamente importante

Fonte: Brando (1999), com adaptaes. Modelo 2: Por favor, considerando os atuais objetivos da organizao em que voc trabalha, assinale um nmero de UM a CINCO, nos parnteses dir eita dos itens, utilizando a escala abaixo para indicar o quo importante voc considera as competncias a seguir relacionadas. Escala: 1 Nada importante; 2 Pouco importante; 3 Medianamente importante; 4 Muito importante; 5 Totalmente impor tante. Competncias Identifica oportunidades negociais a partir do conhecimento do comportamento do consumidor. Comunica-se, na forma oral e escrita, com clareza e objetividade. Graus de Importncia ( ( ) )

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Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

Definida a escala a ser utilizada (Osgood ou Likert), importante, ento, estabelecer o nmero de pontos. Alguns pesquisadores, como Rocha e Christensen (1997), sugerem a utilizao de escalas com, no mnimo, 4 e, no mximo, 10 intervalos. Alegam que, utilizando-se escalas com menos de 4 pontos, pode no haver diferenciao satisfatria e, com mais de 10 pontos, as pessoas podem ter dificuldade para responder. Se o nmero de intervalos for mpar, por sua vez, torna-se possvel atribuir uma resposta neutra; se for par, no se admite a neutralidade. possvel tambm utilizar uma escala comparativa, em que se compara a importncia de uma competncia em relao a outra, ou, ainda, uma escala de ordenao, solicitando ao respondente que ordene as competncias de acordo com a importncia de cada uma, colocando, em primeiro lugar, a competncia considerada mais importante e, em ltimo, a menos importante, a exemplo do trabalho realizado por Santos (2001). Nesse caso, o enunciado do questionrio poderia ser, por exemplo, o do Modelo 3. importante tambm incluir, ao final do questionrio, uma seo destinada aos dados pessoais e profissionais do respon-

dente, como, por exemplo: idade, gnero, grau de escolaridade, formao, cargo exercido, tempo de trabalho na organizao e outros elementos relevantes, conforme o caso. Tais dados permitem ao pesquisador identificar, por meio de anlises estatsticas, por exemplo, se o padro das respostas dos respondentes do sexo masculino difere do das respostas atribudas por respondentes do sexo feminino, ou, ainda, se pessoas com formao superior atribuem respostas diferentes das dos respondentes sem formao superior, conforme exemplos disponveis em Brando e outros (2001) e Bruno-Faria e Brando (2003). Independentemente da escala de avaliao utilizada, importante realizar uma validao semntica do questionrio antes de sua aplicao, conforme sugerido por Pasquali (1997), visando verificar se o enunciado, a escala e os itens do instrumento so compreendidos pelos respondentes. Para realizar essa anlise, o pesquisador deve aplicar o questionrio em uma pequena amostra e depois entrevistar os respondentes, procurando identificar eventuais dificuldades de resposta, falhas ou incorrees no questionrio, eliminar ambigidades e itens sugestivos, a exemplo do que foi feito por

Modelo 3: Por favor, ordene as competncias relacionadas a seguir, de UM a Q UATRO, colocando, em primeir o lugar, a competncia mais importante e, em ltimo, a menos impor tante para a consecuo dos objetivos organizacionais. Competncias Identifica oportunidades negociais a partir do conhecimento do comportamento do consumidor. Implementa aes de comunicao interna para estimular o desenvolvimento profissional Comunica-se, na forma oral e escrita, com clareza e objetividade. Colabora com os colegas de tr abalho, visando atingir os objeti vos da equipe em clima de harmonia. Ordem de importncia ( ( ( ( ) ) ) )

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Brando e outros (2001) e por Bruno-Faria e Brando (2003). Realizados os eventuais ajustes ou as eventuais correes no instrumento de pesquisa, o pesquisador pode finalmente aplic-lo. Alm da identificao das competncias necessrias estratgia organizacional, o mapeamento de competncias pressupe tambm inventariar as competncias internas j disponveis na organizao, com o propsito de identificar a lacuna entre as competncias necessrias e as j existentes na organizao (CARBONE et al., 2005). A identificao das competncias disponveis na organizao geralmente realizada por meio de instrumentos de avaliao de desempenho, uma vez que a competncia humana expressa em funo do desempenho da pessoa no trabalho, conforme apontado por Brando e Guimares (2001). Uma vez realizado o mapeamento da lacuna de competncias, pode-se ento planejar e realizar a captao e/ou o desenvolvimento de competncias profissionais, visando minimizar essa lacuna, bem como retribuir os profissionais que manifestam, de forma exemplar, as competncias necessrias consecuo dos objetivos organizacionais, conforme ilustra a Figura 1, situada anteriormente . A seguir, so levantadas as implicaes da gesto por competncias para o setor pblico e so apresentadas recomendaes de ordem prtica.

afetos gesto por competncias parecem j ter sido incorporados ao ambiente organizacional, fundamentando a prtica gerencial. Isso tem ocorrido sobretudo pelo interesse por modelos de gesto que estimulem a aprendizagem, a adaptao e a inovao, capacidades consideradas essenciais numa conjuntura de acelerao do desenvolvimento tecnolgico e de crescente exigncia por maiores nveis de produtividade.

O questionrio talvez a tcnica mais utilizada para mapear competncias. A formatao desse instrumento geralmente requer a aplicao prvia de uma ou mais tcnicas anlise documental, observao e entrevista , com o objetivo de identificar elementos para compor os seus itens.

Consideraes finais
No contexto atual, a eficincia e a eficcia das organizaes parecem derivar, cada vez mais, de sua capacidade de desenvolver competncias e de integr-las em torno dos objetivos organizacionais. No setor privado, esse e outros pressupostos

O setor pblico tambm tem procurado acompanhar esse movimento, buscando adotar a gesto por competncias como alternativa de gesto flexvel e empreendedora que possibilite melhorar a qualidade e a eficincia dos servios pblicos (GUIMARES, 2000). Sob essa perspectiva, os mtodos e as tcnicas de mapeamento de competncias descritos neste artigo constituem elemento
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Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

central na gesto por competncias, sendo teis para nortear a orientao profissional, a avaliao de desempenho, o planejamento de carreira e o desenvolvimento de competncias dos servidores pblicos, entre outros processos, de forma a proporcionar melhorias na qualidade dos servios prestados sociedade. Cabe ressaltar, no entanto, que a eficcia e a aplicabilidade, em organizaes pblicas, de alguns processos afetos gesto por competncias ainda carecem de discusses mais aprofundadas e investigaes empricas a respeito. Embora diversas empresas pblicas e agncias reguladoras j adotem pressupostos da gesto por competncias, como o caso do Banco do Brasil (BRANDO, 2001), da Caixa Econmica Federal (RIBEIRO, 1999), da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (GUIMARES et al., 2001) e da Agncia Nacional de Energia Eltrica (VILA, 2005), algumas questes parecem permanecer sem respostas: Poderia o setor pblico instituir formas de remunerao varivel baseadas na expresso de competncias profissionais? Como realizar concursos pblicos com base nas competncias mapeadas? Quais as implicaes da gesto por competncias no provimento de cargos de confiana? Em que medida a expresso de competncias profissionais, por parte dos servidores pblicos, explicam o desempenho organizacional? Esses e outros aspectos ainda

precisam ser mais bem estudados e discutidos. Constitui tambm um desafio para as organizaes pblicas assumir um papel qualificante, como sugere Zarifian (1999), no sentido de apoiar as iniciativas de desenvolvimento profissional, criar um ambiente que seja propcio aprendizagem e oferecer aos servidores reais oportunidades de crescimento na carreira. importante lembrar ainda que, por possuir carter eminentemente dinmico, uma competncia pode ganhar ou perder relevncia ao longo do tempo. recomendvel, ento, que a organizao defina no apenas o grau de importncia atual de suas competncias, mas tambm estime a sua relevncia futura. Isso permitiria agir proativamente, desenvolvendo, no presente, competncias que sero importantes no futuro. Finalmente, recomenda-se evitar a adoo de listas genricas de competncias, desprovidas de contexto ou desalinhadas da estratgia organizacional. Cada organizao tem suas particularidades, sua cultura, estrutura e estratgia, entre outros elementos, que a distinguem das demais, o que exige a definio de rol de competncias contextualizado e adequado s suas necessidades especficas.
(Artig o recebido em maio de 2005. Verso definitiva em junho de 2005)

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Notas
1 Estes procedimentos e exemplos foram sugeridos por Mager (1990), para a formulao de objetivos instrucionais, mas, segundo Carbone e outros (2005), aplicam-se descrio de competncias. 2 Esse procedimento consiste em entrevistar servidores com diferentes caractersticas (gnero, idade, nvel de escolaridade, cargo exercido, etc.), objetivando identificar e corrigir eventuais incorrees, falhas, itens sugestivos e ambigidades, para garantir que as descries dos comportamentos sejam bem compreendidas pelas pessoas a que se destinam. Ver Pasquali (1997).

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Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry

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Resumo - Resumen - Abstract

Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias Hugo Pena Brando e Carla Patricia Bahry A gesto por competncias tem sido apontada como alternativa aos modelos gerenciais tradicionalmente utilizados pelas organizaes. Prope-se a orientar esforos para planejar, captar, desenvolver e avaliar, nos diferentes nveis da organizao, as competncias necessrias consecuo de seus objetivos. Uma das principais etapas desse processo constitui o denominado mapeamento de competncias. Este artigo objetiva apresentar mtodos, tcnicas e instrumentos utilizados para mapeamento de competncias em organizaes pblicas e privadas. Para isso, fazem-se uma reviso da literatura sobre o conceito de competncia, o mapeamento de competncias e a gesto por competncias, discutindo-se seus pressupostos e suas aplicaes. Ao final, so levantadas as implicaes desse modelo de gesto para o setor pblico e so apresentadas recomendaes prticas. Palavras-chave: Gesto de pessoas; gesto por competncias; mapeamento de competncias. Gestin por competencias: mtodos y tcnicas para el inventario de competencias Hugo Pena Brando y Carla Patricia Bahry La gestin por competencias es apuntada como alternativa a los modelos gerenciales tradicionalmente utilizados por las organizaciones. Se propone a orientar esfuerzos para planear, captar, desarrollar y evaluar, en los distintos niveles de la organizacin, las competencias necesarias para la consecucin de sus metas. Una de las principales etapas de ese proceso constituye lo denominado inventario de competencias. El objetivo de este artculo es presentar mtodos, tcnicas y herramientas utilizados para el inventario de competencias en organizaciones pblicas y privadas. Por lo tanto, se realiza una revisin de la literatura sobre el concepto de competencia, el inventario de competencia y la gestin por competencias, discutiendo sus postulados y aplicaciones. Al final, destaca las implicaciones de ese modelo de gestin para el sector pblico y ofrece algunas recomendaciones practicas. Palabras clave: gestin de recursos humanos, gestin por competencias, inventario de competencias Competence-based management: methods and techniques of competence mapping Hugo Pena Brando and Carla Patricia Bahry The competence-based management approach has been pointed as an alternative to traditional managerial models used by organizations. It aims to direct efforts towards planning, selecting, developing and assessing, on all organizational levels, the required competencies to achieve the organizational goals. One of the main stages of this process is namely competence mapping. This paper aims to present methods and techniques used to competence mapping in public and private organizations. For this reason, it is presented a review of the literature about competence-based management, concept and mapping of competences, discussing their postulates and applications. In addition, implications to the public sector and practical advices are presented. Key-words: human resource management, competence-based management, competence mapping.

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Gesto por competncias: mtodos e tcnicas para mapeamento de competncias

Hugo Pena Brando Mestre em Administrao e Doutorando em Psicologia Social e do Trabalho pela Universidade de Braslia (UnB), Pesquisador Master da Universidade Corporativa Banco do Brasil e Professor-colaborador da Fundao Getlio Vargas (FGV/Braslia) e do Centro Universitrio do Distrito Federal (UniDF). Contato: hugopb@brturbo.com.br. Carla Patricia Bahry Mestre em Administrao pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Analista da Universidade Corporativa Banco do Brasil. Contato: carlabahry@yahoo.com.br.

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Ciro Campos Christo Fernandes

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Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet*
Ciro Campos Christo Fernandes

Este trabalho um estudo de caso sobre o desenvolvimento de sistemas de compras eletrnicas no contexto da administrao pblica brasileira. O Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais (Siasg) e o seu portal Comprasnet, na Internet, so o objeto da pesquisa realizada. A trajetria do Siasg/Comprasnet tem despertado grande interesse no contexto de disseminao internacional do comrcio eletrnico e de transformaes na administrao pblica em conexo com os projetos de governo eletrnico. O Siasg/Comprasnet processa as contrataes da Administrao Pblica Federal no Brasil, envolvendo recursos da ordem de R$ 15 bilhes (US$ 6 bilhes) anualmente, interliga mais de 2 mil rgos compradores e dispe de cerca de 212 mil fornecedores cadastrados1 . Tem granjeado reconhecimento como prtica de governo eletrnico. Inovaes, como o prego eletrnico e a divulgao das licitaes na Internet, esto sendo replicadas com grande dinamismo no setor pblico2.

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Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

As questes que orientam este trabalho buscam identificar as transformaes ocorridas na gesto das compras em conexo com a implantao do Siasg/Comprasnet e situar criticamente o seu estgio atual de desenvolvimento. O item 1 situa a emergncia do comrcio eletrnico e sua aplicabilidade s compras governamentais. O item 2 descreve as fases do processo de compra, tal como praticado na administrao pblica. No item 3, so sistematizados os componentes e as funcionalidades que devem constituir um sistema de compras eletrnicas adequado ao ambiente dos governos. O item 4 sugere, como parmetros analticos para os sistemas de compras da administrao pblica, a sua abrangncia, insero e transformao. O item 5 apresenta a aplicao desses parmetros ao estudo de caso do Siasg/ Comprasnet, focalizando a maturidade e o desenvolvimento do sistema na sua configurao atual.

1. Compras eletrnicas
A emergncia da Internet e seu impacto sobre as transaes comerciais tm sido fenmeno de expressiva visibilidade nos ltimos anos. As transaes entre empresas so a modalidade mais importante do comrcio eletrnico e a sua disseminao tem sido, em geral, sustentada pela perspectiva de reduo dos custos nas operaes de venda (MAIRA; TAYLOR, 1999). Os impactos das tecnologias eletrnicas e da Internet acarretam efeitos de grande repercusso sobre a eficincia dos mercados, a estrutura das empresas e as cadeias de valor da indstria, na forma de novas tendncias e configuraes que assumem a comunicao, a intermediao e a integrao entre as organizaes (ETHIRAJ et al., 2000). Os efeitos da comunicao
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eletrnica afetam a disponibilidade e o acesso informao: propiciam a reduo de custos e o aumento na velocidade das transaes. Aspecto de grande relevncia a perspectiva de incremento da competio (TAYLOR, 1999). O comrcio eletrnico pode revolucionar o processo de compras, por meio da reengenharia da cadeia de suprimentos e da construo de parcerias. As inovaes em processos, ferramentas, estratgias e polticas de suprimento propiciam uma gama de prticas atualmente em disseminao. Na rea de gesto dos processos de contratao, destacam-se o uso intensivo de tecnologia na automatizao de processos, em particular, os sistemas de pagamento informatizados, a utilizao da Internet na colocao de pedidos e a automao do processo de compra, desde a requisio da compra at o pagamento. No ambiente da administrao pblica, a disseminao das compras governamentais em meio eletrnico afeta, em especial, o processo de contratao, gerando impactos de reduo de custos, com implicaes tambm de incremento da competio entre os fornecedores. Alm disso, as transaes eletrnicas do tipo B2G (Business-toGovernment) podero induzir reestruturao nos mercados fornecedores governamentais, em especial por meio da reduo dos custos de transao peculiares ao fornecimento para governos, a exemplo do cumprimento de normas e legislao complexas, da tramitao por mltiplas instncias formais e da maior dificuldade de acesso informao3. Os benefcios diretos das compras eletrnicas para os governos incluem a reduo de custos, o incremento da competio e do acesso, a reduo de custos administrativos e o fortalecimento da accountability em relao s transaes

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Ciro Campos Christo Fernandes

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pblicas. A reduo de custos pode ser obtida por meio da facilitao da comparao de custos, da agilizao de compras, da reduo da participao das compras fora do sistema (a fuga aos procedimentos de licitao) e da agregao de pedidos. O incremento da competio e do acesso resulta da ampliao de participao do mercado, do maior acesso aos participantes e da sua maior convenincia. A reduo de custos administrativos traduz-se em maior rapidez nas transaes, em reduo de procedimentos manuais e em maior facilidade de gerenciamento das compras e dos custos. Finalmente, o fortalecimento de controles ser decorrncia da maior transparncia nas transaes. A transparncia determinante de relevo na reduo de custos de transao no setor pblico. A maior facilidade de acesso informao e a ampla abertura do processo promovida em virtude da utilizao de canais intensivos em informao devem-se traduzir em menor incerteza para os fornecedores, ao participarem de procedimentos de contratao com o governo. Alm disso, a utilizao dos sites de compras propicia a equalizao do acesso informao, reduzindo riscos de privilgio a algum fornecedor, em razo do acesso mais amplo e detalhado a informaes sobre as contrataes (BNDES, 2002, p. 3-4). Essa utilizao possibilita ainda o acompanhamento dos processos de compra pela sociedade, o que deve resultar em impacto dissuasrio sobre a m gesto de recursos pblicos, em funo da maior visibilidade proporcionada, da simplificao de processos e da inibio da corrupo. Apesar de seu potencial transformador, ainda limitada a disseminao de sistemas voltados para o tratamento de compras em grande escala pelos rgos de

governo, conforme levantamento realizado em nvel internacional (PWC, 2002) 4. A maioria dos pases pesquisados ainda no logrou sequer a integrao horizontal de suas ferramentas de compra eletrnica em sistemas unificados. Por outro lado, o grau de desenvolvimento alcanado pelas ferramentas informatizadas de mercado eletrnico (e-markets), voltadas para apoiar os processos de compras governamentais, permanece limitado s etapas de apresentao de propostas, no abrangendo todo o ciclo de obteno de produtos e servios (PWC, 2002, p. 27-29).

2. Processo de compra
As compras e contrataes governamentais compreendem procedimentos com caractersticas e componentes de carter comercial, envolvendo a negociao de propostas de preo e de carter jurdico-legal, sujeitando-se a controles, interposio de recursos e aplicao de sanes administrativas. A convivncia equilibrada entre tais caractersticas no facilmente alcanada, o que acarreta maior complexidade e rigor dos procedimentos e conduz, no raro, preeminncia dos aspectos de ordem legal sobre os comerciais. Conforme observado adiante, so procedimentos que se tm beneficiado da aplicao de ferramentas de tecnologia da informao e da introduo de inovaes na legislao e nas normas. A descrio do processo adotado na administrao pblica, denominado licitao, apresentada a seguir, de forma sistematizada conforme a seqncia de suas fases: requisio, proposio, compra e contratao 5. A licitao abrange as compras de bens e a contratao de servios, quando envolve o recebimento e a classificao entre propostas competitivas6.
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Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

Requisio Durante essa fase, os rgos de compras atuam nas reas que tm necessidades de compra e contratao de servios e os trabalhos so realizados exclusivamente em mbito interno. A legislao exige a designao formal de um dirigente responsvel em cada processo de compra, o qual geralmente delega os trabalhos operacionais a um gestor de compras. A necessidade de compra ou contratao fundamentada em documentos tcnicos, que comporo um termo de referncia, o qual servir de subsdio elaborao do edital. Ao mesmo tempo, exigida a reserva, no oramento do rgo, dos valores estimados para o contrato, com indicao da respectiva rubrica oramentria. O edital, pea-chave do processo, o documento de publicidade da licitao, cujo contedo integra as disposies do contrato que ser celebrado com o licitante vencedor. O edital contm a descrio pormenorizada do objeto da compra ou contratao, dos requisitos para participao do fornecedor na licitao, dos critrios de julgamento das propostas e de apresentao de recursos pelos participantes, durante o processo. Em geral, a descrio do objeto requer especificaes tcnicas detalhadas e precisas, muitas vezes apresentadas por meio de planilhas, preenchidas pelos licitantes, que integram o edital. A consistncia de tais especificaes componente de importncia crucial na administrao pblica, porque a impessoalidade deve ser estritamente observada durante o processo, o que dificulta a utilizao de critrios tcnicos de seleo de propostas que no tenham sido previamente estipulados no edital. A administrao tambm deve indicar um preo de referncia para a contratao, que oriente o gestor de compras em relao
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aceitao da proposta vencedora. exigido ainda, por fora da legislao, que seja emitido parecer jurdico sobre a legalidade do edital da licitao. Proposio A proposio a fase na qual a licitao divulgada, por meio da publicao de aviso, que um extrato do contedo do edital. Ambos os documentos devem estar disponveis para consulta a qualquer interessado. A publicao do aviso na imprensa oficial obrigatria. Alm da publicao oficial, as licitaes nas modalidades de maior valor devem ser publicadas em jornal de grande circulao. A lei fixa prazos mnimos para o conhecimento dos editais pelos interessados. Nessa fase ocorre a chamada habilitao, que consiste na verificao da capacidade do licitante em atender ao fornecimento a ser contratado, com base nos requisitos estabelecidos no edital. Essa verificao compreende o exame dos aspectos jurdicos e econmico-financeiros da empresa e da sua situao perante as obrigaes fiscais7. A habilitao jurdica e a qualificao tcnica e econmico-financeira obedecem aos critrios estabelecidos no edital. A regularidade fiscal deve ser verificada em relao s Fazendas Federal, Estadual ou do Distrito Federal e Municipal e em relao Seguridade Social e ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). So procedimentos geralmente demorados e sujeitos a protelao, interposio de recursos pelos licitantes e dvidas quanto aceitao de documentos apresentados. Compra A fase de compra consiste em evento pblico no curso do qual so abertas as propostas encaminhadas pelos licitantes,

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examinadas e julgadas com base nos critrios do edital. O julgamento resulta na classificao das propostas e a vencedora s ter efetividade se o licitante tambm cumprir com os requisitos de habilitao. A abertura das propostas tambm implica a checagem de especificaes, com base nas exigncias do edital, o que pode determinar protelaes e recursos, responsveis, muitas vezes, pela pouca agilidade do processo. As propostas vencedoras esto ainda sujeitas aceitao ou no pelo gestor de compras, que avalia o preo considerando a sua compatibilidade com o valor de referncia e com os preos praticados em licitaes realizadas com o mesmo objeto. Embora aparentemente simples, a execuo desse procedimento pressupe a existncia de bancos de dados com o registro de preos praticados na administrao pblica. O processo conclui-se com a declarao do licitante vencedor, sobre a qual, diante da eventual existncia de recursos, dever haver, previamente, deciso. Seguese a homologao da licitao, a qual confirmar a regularidade de todos os procedimentos adotados, mediante ato formal. Todo o processo licitatrio registrado em ata detalhada, cujo extrato, indicando o vencedor e o objeto da contratao, de publicao obrigatria. Contratao e execuo A contratao precedida do procedimento denominado adjudicao, o qual consiste na convocao do licitante vencedor para a celebrao do contrato, no prazo definido no edital. Na hiptese de no-comparecimento do licitante vencedor ou de perda dos requisitos de manuteno da habilitao, at a data da assinatura do contrato, o processo licitatrio retomado, com a convocao do licitante

que tenha apresentado a segunda melhor oferta, e assim sucessivamente. A execuo dos contratos consiste na entrega do bem adquirido ou na prestao do servio contratado. O gestor de compras emite um ateste de cumprimento do contrato, o qual permite a emisso de ordem de pagamento, denominada empenho8, para subseqente liquidao, na forma de crdito bancrio. No caso de contratos de servio, os pagamentos so realizados conforme cronograma fsicofinanceiro de desembolso, mas a cada pagamento deve corresponder uma verificao de execuo do servio. A boa gesto dos contratos to importante quanto a seleo do fornecedor, porque contempla a aferio de cumprimento efetivo das clusulas contratuais.

3. Componentes e funcionalidades
As caractersticas organizacionais da administrao pblica, o aparato jurdicolegal que envolve os seus procedimentos, as exigncias de controle, de transparncia e de escrutnio pblico so circunstncias que afetam o delineamento dos sistemas de compras eletrnicas. Esses requisitos peculiares devem ser considerados, ao lado daqueles usualmente associados aos sistemas desenhados para a rea de negcios privados e voltados para a eficincia de custos e de transaes. Os sistemas de compras governamentais devem contemplar componentes e funcionalidades relacionadas preparao da compra e divulgao, seleo de propostas dos fornecedores, realizao da compra propriamente dita e, ainda, ao controle interno e pblico sobre as transaes. O modelo de sistema proposto por Talero (2001, p. 11-17) para a administrao pblica
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procura dar conta dessas peculiaridades. O autor sugere que um sistema de compras governamentais eletrnicas plenamente desenvolvido contm os seguintes componentes: 1) informao, registro e controle (information and oversight); 2) proposio eletrnica (electronic tendering); e 3) compra eletrnica (electronic purchasing). A componente do sistema relativa informao, ao registro e ao controle possibilita a plena abertura de informaes sobre oportunidades de compras e contratos, com acesso por meio da Internet. A componente proposio eletrnica oferece, por meio de formulrios eletrnicos, suporte preparao de propostas e documentos pelos rgos responsveis pelas compras e pelos prprios fornecedores. A componente compra eletrnica compreende funcionalidades voltadas para a realizao de preges eletrnicos, recursos de comparao entre propostas, de precificao e de contratao eletrnica. O quadro, no final do artigo, apresenta, nas duas primeiras colunas esquerda, a sistematizao dos componentes do sistema e os procedimentos e funcionalidades a eles associados. Adota-se como referncia o modelo de Talero, adaptado s fases do processo de compras no Brasil, conforme descrito no item 29.

4. Parmetros de anlise
Os parmetros de anlise para sistemas de compras eletrnicas governamentais podem ser extrados dos estudos voltados para a anlise da maturidade dos projetos e das experincias na rea de governo eletrnico. Como atributo mais geral e relacionado ao escopo do processo de informatizao, h modelos de anlise que consideram o impacto dos projetos de governo eletrnico sobre a estrutura
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organizacional e sobre a gesto como um todo, de forma que o parmetro de anlise a intensidade da transformao associada com a informatizao: se restrita a processos e/ou servios isolados ou se ampliada para incluir a integrao entre eles e o redesenho de estruturas e processos (HEEKS, 2001; PWC 2002, p. 93-102). Em modelos construdos para a anlise de sistemas de compras eletrnicas, so utilizados como parmetros: a amplitude do sistema com relao s etapas e funes que constituem o processo de compras e a convenincia e a segurana do acesso aos servios e s funes pelos fornecedores e gerentes pblicos (N OIE, 2000). Os critrios delineados neste trabalho so resultado de esforo indutivo no sentido de propor parmetros de avaliao que considerem as componentes e as etapas do processo de compras da administrao pblica e os requisitos de ordem normativa e legal que afetam, de forma diferenciada, esse ambiente. Alm disso, considerada a insero dos sistemas no ambiente de fragmentao, heterogeneidade e multiplicidade de rgos, unidades administrativas e instncias decisrias, o que tpico da administrao pblica. A consolidao de um sistema depende, de forma crucial, da sua afirmao como canal nico e obrigatrio de processamento das compras. Os parmetros analticos adotados neste trabalho para o estudo de caso do Siasg/Comprasnet so os seguintes10: abrangncia: refere-se abrangncia do sistema em relao ao processo de compras, indicando em que amplitude o sistema incorpora todas as fases do processo de compras governamental; insero: refere-se insero do sistema em relao gesto da funo compras como sistema nico. de

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utilizao compulsria nas transaes e est disseminado por todos os rgos; transformao: refere-se mudana em processos e estruturas, associada implantao dos servios que compem o sistema. entendido como redesenho do processo e/ou das estruturas organizacionais que o envolvem.

5. Anlise do Siasg/Comprasnet
Este item trata da aplicao do modelo de componentes e funcionalidades e dos parmetros de anlise ao caso do Siasg/ Comprasnet na Administrao Pblica Federal brasileira. So considerados os parmetros relativos abrangncia alcanada em relao s fases do processo de compras, insero do sistema nas estruturas organizacionais e s transformaes ocorridas na gesto. O Siasg constitudo por um conjunto de mdulos que realizam procedimentos do processo de compras e contrataes. Os mdulos esto conectados plataforma web, o que possibilita o acesso por meio da Internet, e tem como ponto de entrada o portal Comprasnet, no endereo eletrnico <www.comprasnet.gov.br>. Os itens que se seguem mostram que o sistema apresenta uma abrangncia ainda incompleta sobre as fases do processo de compras e insero consolidada na administrao federal. As transformaes de maior impacto associadas sua implementao esto concentradas no redesenho de processos determinado pela implantao de nova modalidade de licitao: o prego eletrnico. Abrangncia sobre o processo de compra Este item enfoca a amplitude com a qual o Siasg/Comprasnet incorpora, nos

mdulos que o constituem, as fases do processo de compras governamental. Conforme mencionado, o sistema ainda no abarca todo o ciclo de compra e h diversas lacunas a serem preenchidas com o desenvolvimento de novos mdulos e de novas funcionalidades. A anlise a seguir est sintetizada no quadro que se apresenta no final do artigo, na coluna referente abrangncia. A fase da requisio, que compreende a deciso e a subseqente preparao das licitaes, ainda dominada por operaes manuais. No h formulrios eletrnicos ou outras ferramentas de apoio ao gerente para a identificao de necessidades de compra e contratao. possvel a consulta a informaes sobre legislao e normas de licitaes. Informao em formato instrucional ou de consulta, aplicada s necessidades dos gerentes, est disponvel na forma de cartilhas e manuais que abordam as modalidades de licitao por prego, prego eletrnico e cotao eletrnica. Alm disso, h um sistema de comunicao entre o rgo central de compras e contrataes e os demais rgos (Comunica), que alcana todos os gestores de compras que estejam cadastrados como usurios do Siasg/Comprasnet, voltado para a divulgao de orientaes normativas e respostas a consultas. A elaborao das especificaes tcnicas de produtos e de servios apoiada pela consulta aos catlogos de materiais e de servios Catlogo de Materiais (Catmat) e Catlogo de Servios (Catser) , os quais abrangem a maioria dos tipos de materiais e servios adquiridos pela Administrao Pblica Federal. O Siasg/Comprasnet no dispe de funcionalidades para o processo interno de anlise e aprovao da compra e, no caso da contratao de prestao de servio,
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exigida a elaborao de projeto contendo as especificaes do servio. tambm procedimento realizado, de forma manual e fora da abrangncia do sistema, a designao dos responsveis pela conduo e operacionalizao da licitao, o qual requer a seleo de servidores e a edio de portaria de designao. No h templates ou encaminhamento eletrnico para esses procedimentos. Para a consulta e a definio de preo de referncia do contrato, h o sistema de registro eletrnico dos preos praticados nas licitaes Sistema de Preos Praticados (Sispp). Essa funcionalidade realiza o registro de todos os preos definidos em contrato, de forma obrigatria e automtica, por ocasio da concluso da licitao e publicao de seus resultados. A reserva de dotao oramentria para a licitao, exigida pela legislao, tem, no Siasg/Comprasnet, uma funcionalidade voltada para a consulta e a emisso eletrnica de empenho prvio de dotao oramentria (pr-empenho), realizada pelo Sistema de Minuta de Empenho (Sisme). No h funcionalidades de apoio elaborao e tramitao da anlise jurdica que atesta a legalidade dos procedimentos cumpridos para a instruo do processo de licitao, conforme exigncia legal. A elaborao desse parecer envolve as procuradorias jurdicas e exige a integrao de seus procedimentos. Da mesma forma, no h templates eletrnicos de apoio elaborao do edital de licitao, documento crucial ao processo de contratao. O encaminhamento do edital realizado por meio eletrnico, para fins de publicao, de forma integrada entre o Siasg/ Comprasnet e a Imprensa Nacional. A fase de proposio, durante a qual so divulgadas as licitaes e so habilitados os fornecedores participantes, est apoiada
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pelas funcionalidades do Siasg/Comprasnet em todos os seus procedimentos, exceo do escrutnio dos editais pelos fornecedores e pelo pblico em geral. O acesso aos editais por parte dos fornecedores oferecido por meio de publicao eletrnica no portal Comprasnet. O mdulo de divulgao eletrnica de compras Sistema de Divulgao Eletrnica de Compras (Sidec) encaminha automaticamente os documentos a serem publicados na Internet e na Imprensa Nacional, tornando desnecessrio o comparecimento do fornecedor ao rgo para retirada de documentao. Entretanto, o escrutnio do edital pelos fornecedores e pelo pblico em geral realizado por meio de troca de documentao em papel, protocolada diretamente no rgo responsvel pela licitao. No h funcionalidade no Siasg/Comprasnet destinada a promover a comunicao entre fornecedores e gestores pblicos, visando ao esclarecimento de dvidas e prestao de informaes. A exceo o caso do prego eletrnico, em relao ao qual h funcionalidade voltada para a comunicao entre pregoeiro e fornecedores participantes, por meio de recursos de chat. A habilitao de fornecedores compreende diversos procedimentos, por meio dos quais so examinados os requisitos de regularidade fiscal e de habilitao jurdica, econmico-financeira e tcnica. O cadastro unificado da administrao federal Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf) permite a consulta on-line relativa regularidade fiscal do fornecedor cadastrado, perante os principais rgos de arrecadao. Entretanto, no permite a verificao de todos os requisitos de habilitao exigidos pela legislao, porque no contm informao relativa capacitao tcnica do fornecedor.

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O pr-cadastramento na Internet reduz prazos de atendimento e facilita o preenchimento do formulrio de cadastramento, mas efetivamente contempla somente a etapa inicial do procedimento. A divulgao do resultado da solicitao de cadastramento e de habilitao, bem como da situao do fornecedor com relao manuteno da sua condio de habilitado, ao longo do tempo, est disponvel para consulta no Comprasnet. A fase de compra consiste na apresentao de propostas pelos fornecedores, no seu exame e na aceitao pela administrao pblica e pode envolver ainda a disputa e a negociao em torno do preo. O Siasg/ Comprasnet dispe de funcionalidades para essa fase, que so utilizadas somente nas licitaes cujos procedimentos sejam executados inteiramente em meio eletrnico. So elas: o prego eletrnico e a cotao eletrnica11. As modalidades convencionais (concorrncia, tomada de preos, convite e concurso) mantm seus procedimentos da fase de compra em formato presencial, com o trnsito de documentao em papel, embora admitindo a utilizao limitada de recursos de apoio eletrnico. A divulgao dos resultados da licitao realizada por meio de publicao no portal Comprasnet e de simultneo encaminhamento para a Imprensa Nacional e obrigatria em todas as licitaes. Essa funcionalidade provida pelo mdulo Sidec do Siasg/Comprasnet, alcanando todas as modalidades de licitao, inclusive os casos de contratao por dispensa ou inexigibilidade de licitao. A fase de contratao e execuo est abrangida pelo Siasg/Comprasnet nos seus procedimentos relativos divulgao dos contratos e ao acompanhamento do cronograma de execuo financeira. As funcionalidades que executam essas funes so

providas pelo Sistema de Gesto de Contratos (Sicon), de forma integrada ao sistema de emisso de minutas de empenho para pagamento dos fornecedores (Sisme). Mas nem todos os procedimentos envolvidos esto abrangidos pelo sistema. O acompanhamento da execuo d-se pelo cronograma fsico-financeiro, que est armazenado no Siasg/Comprasnet e integrado funcionalidade do Sisme. A componente de informao e controle do Siasg/Comprasnet no constitui propriamente fase do processo de contratao, mas conjunto de funcionalidades voltadas para proporcionar a transparncia e o escrutnio pblico dos processos e da gesto das compras governamentais. O Comprasnet proporciona abertura consulta da maioria das informaes disponveis sobre as contrataes, exceto as que estejam protegidas por sigilo. Por outro lado, as funcionalidades de controle e de avaliao de desempenho da rea de compras tambm oferecem ampla informao gerencial, abrangendo todos os dados disponveis no sistema, de forma agregada. Insero na estrutura organizacional e na gesto das compras O parmetro insero refere-se efetividade da adoo do Siasg/ Comprasnet na gesto de compras dos rgos da administrao federal12. Considera-se que essa insero est consolidada como sistema eletrnico de compras governamentais de uso obrigatrio, unificado e amplamente disseminado. A consolidao foi apoiada na estrutura organizacional que subordina os rgos e as entidades a um rgo central de superviso tcnica e nor mativa das compras e contrataes13. Assim, o exerccio das prerrogativas de normatizao
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pelo rgo central viabilizou o avano em direo unificao dos procedimentos de compra, valendo-se das facilidades tecnolgicas da informatizao. O cadastro de fornecedores afirmouse mais rapidamente como ferramenta de ampla utilizao na administrao federal. O governo federal empenhou-se em afirmar o papel do Sicaf como cadastro unificado, de uso obrigatrio para o registro e a habilitao dos fornecedores, desde 1995. A integrao com as bases de dados dos rgos de arrecadao representou outro avano, com impacto no fortalecimento do Sicaf. Desde 2001, o cadastro de fornecedores est interligado on-line com os sistemas de arrecadao tributria. Os catlogos de materiais e de servios (Catmat e Catser), por sua vez, defrontaram-se com trajetria de mais difcil e lenta consolidao, devido complexidade envolvida na sistematizao dos registros. A consulta e o registro de preos praticados nas licitaes passaram a ser procedimento obrigatrio, objeto de regulamentao especfica em 1999. Previamente concluso da licitao, os gestores de compra devem verificar a relao de preos praticados. A utilizao da Internet como veculo de publicao dos avisos de licitao disseminou-se a partir do lanamento do Comprasnet e do mdulo de divulgao eletrnica de editais (Sidec), em 1998. Essa utilizao tornou-se obrigatria desde 2001, com a integrao entre a publicao na Internet e a na Imprensa Nacional. A integrao ao Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) fortaleceu a insero do Siasg/Comprasnet no processo de gesto, ao vincular a liberao de recursos para empenho ao registro e trnsito dos contratos celebrados no sistema. Dessa forma, todos os processos de
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compra e contratao passaram a transitar obrigatoriamente pelo Siasg, consolidando a sua condio de sistema nico de uso compulsrio, desde 1999. Transformaes em processos e estruturas As mudanas realizadas nos procedimentos de compras tiveram impactos transformadores, alcanando todo o processo de trabalho da fase de compra, para as modalidades de licitao eletrnica (prego e cotao eletrnica). Mudanas de natureza transformadora tambm ocorreram em diversos dos procedimentos das fases de requisio, de proposio e de contratao, mas no tm representado um redesenho de processos que abranja todas essas fases. As estruturas organizacionais da rea de compras tm sido mantidas sob a mesma configurao, exceo de algumas inovaes em curso na gesto do portal Comprasnet. Com relao legislao e s normas que afetam a rea, a criao de novas modalidades de licitao representou alterao de carter transformador, que abriu caminho para a implantao dos procedimentos eletrnicos de compra. Na fase de requisio, o redesenho de processos acompanhado de reviso da norma constatado na implantao das funcionalidades para a descrio tcnica de produtos e servios, para a definio do preo de referncia do contrato, para a reserva de dotao oramentria e para a publicao do edital. A criao dos catlogos (Catmat e Catser) redefiniu rotinas com a introduo de procedimento de consulta instantnea, ao lado do estabelecimento de padres para a descrio tcnica dos produtos e servios. Da mesma forma, o registro eletrnico de preos praticados (Sispp) introduziu a

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consulta instantnea base de dados nica, no mbito da administrao federal, possibilitando a aplicao de critrios de comparao entre preos. Em ambas as situaes, rotinas precariamente definidas e diferenciadas por rgo foram substitudas por procedimentos uniformes de consulta rpida, baseada na utilizao em comum das funcionalidades implantadas. A norma foi alterada para regulamentar procedimentos e mecanismos de controle objetivos, baseados na confiabilidade dos catlogos e da base de preos praticados para instruir a elaborao do edital. O procedimento para reserva de dotao oramentria deixou de exigir a tramitao de documentao para exame e aprovao pela rea de oramento e foi redefinido como simples consulta instantnea base de dados, com autorizao automtica. Nesse caso, a funcionalidade de reserva automtica de recursos do oramento pelo Sisme, por meio da integrao com o sistema de execuo financeira o Siafi , permitiu a fuso das etapas de encaminhamento de documentao, exame e aprovao, na forma de consulta e autorizao direta. O encaminhamento eletrnico do edital para publicao (Sidec) tambm suprimiu etapas de tramitao de documentao, permitindo a entrada direta do documento a ser publicado no sistema do Dirio Oficial. Ainda com relao fase de requisio, melhorias incrementais so observadas nos procedimentos para a identificao de necessidades de compra e contratao e na elaborao do projeto de prestao de servio que instrui a contratao. As funcionalidades de consulta base de legislao, normas e manuais do Comprasnet e as facilidades introduzidas na comunicao entre rgo central e rgos de compra apiam o gestor de compras, promovendo

a melhoria do acesso a informaes. Entretanto, no houve alteraes na forma como esses procedimentos so executados. Na fase de proposio, transformaes no canal de acesso aos editais e em determinadas etapas do cadastramento e da habilitao dos fornecedores acarretaram o redesenho de procedimentos. O acesso aos editais foi facilitado com a criao de novo canal a publicao eletrnica pelo Sidec com caractersticas inovadoras em relao aos mecanismos tradicionais. Assim, a publicao dos editais na Internet torna desnecessria a distribuio presencial do texto ao fornecedor na sede do rgo de compras14. O escrutnio do edital em meio eletrnico tambm suprime o encaminhamento e o recebimento pelo fornecedor de documentao protocolada em papel e torna mais geis e simples a prestao de informaes e o esclarecimento de dvidas, contudo est limitado s modalidades eletrnicas de licitao. Com relao ao processo de habilitao com apoio no cadastro unificado de fornecedores o Sicaf , a solicitao de cadastramento (pr-cadastramento) pode ser preenchida e encaminhada eletronicamente, o que tem agilizado o cumprimento das etapas posteriores, permitindo ao rgo de compras proceder ao agendamento prvio da presena do fornecedor para encaminhamento da documentao manual. Alm disso, a consulta aos rgos de arrecadao tributria sobre a regularidade fiscal do fornecedor realizada de forma integrada e permite a obteno instantnea da informao. Trata-se de mudana que acelera o processo e introduz padres de confiabilidade da informao muito mais rigorosos. Os registros eletrnicos mantidos no Sicaf permitem a consulta instantnea
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situao do fornecedor, integrando, num s procedimento, mltiplas consultas aos bancos de dados de arrecadao, o que simplifica o processo de habilitao pelo rgo de compras. O cadastro registra a maior parte da informao exigida para a habilitao do fornecedor. possvel tambm a comunicao ativa ao fornecedor, por meio do Comprasnet, da necessidade de apresentar nova documentao para a manuteno da sua condio de habilitado. A fase de compra concentra um conjunto de inovaes que redefine, em profundidade, os procedimentos tradicionais, no que tange s licitaes eletrnicas. De fato, as transformaes ocorridas so desdobramento das inovaes introduzidas com a criao do prego, que introduziu a disputa entre fornecedores para a reduo de preos das propostas e a agilizao de prazos e procedimentos durante a licitao. Essas inovaes foram promovidas por meio de leis e normas que instauraram a nova modalidade de licitao, mantendo intacto o aparato legal e normativo representado pela atual Lei de Licitaes (Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993). O prego foi regulamentado, quando de sua criao em 2000, como modalidade alternativa em relao s previstas na lei, mas posteriormente tornou-se de uso obrigatrio para a aquisio de bens e servios comuns no mbito da administrao federal (Decreto no 5.450, de 31 de maio de 2005). O prego eletrnico representou uma transposio dos procedimentos de licitao, que j haviam sido revistos em profundidade15, para o meio eletrnico. Sua utilizao preferencial em relao ao prego presencial. A cotao eletrnica tambm de utilizao preferencial nos casos de dispensa de licitao.
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Assim, o encaminhamento de propostas pelos fornecedores e a participao na sesso durante a qual so apresentados lances, at a proclamao do vencedor, transcorrem na Internet. A classificao das propostas e dos lances realizada automaticamente por meio de programa de computao, que apia o pregoeiro ao longo da realizao da sesso, ao fim da qual os resultados so conhecidos. A automatizao de procedimentos, concomitante sua simplificao e padronizao, permite a conduo simultnea de diversos preges por um nico pregoeiro. De forma geral, as funcionalidades do Siasg/Comprasnet estiveram associadas ao redesenho mais abrangente de procedimentos da fase de compra aplicados s licitaes eletrnicas. Nesse caso, a mudana fez-se acompanhar da reviso da legislao e das normas. Mas outras mudanas legais e normativas so consideradas indispensveis implementao de um conjunto de avanos sintonizados com o desenvolvimento do Siasg/Comprasnet: contratao conjunta envolvendo diversos rgos de compra, com ganho de escala e negociao; padronizao e simplificao de exigncias de elaborao de documentao tcnica na fase de requisio; ampliao da utilizao das modalidades simplificadas de licitao (prego e cotao); utilizao preferencial do canal eletrnico para divulgao de editais e documentos; e reconhecimento legal de transaes e contratos em meio eletrnico. No ocorreram mudanas na estrutura organizacional da rea de compras com os avanos na implantao do Siasg/ Comprasnet, mas a sua consolidao, como sistema nico, de uso obrigatrio, ao lado da padronizao de procedimentos e dos recursos de comunicao intensiva entre os rgos de compras, tem viabilizado a implementao de estratgias

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e mecanismos de coordenao de compras entre os rgos, em consonncia com as inovaes atuais em curso na gesto de suprimentos.

6. Concluses
Este trabalho analisou as transformaes recentes na gesto das compras governamentais da Administrao Pblica Federal no Brasil, focalizando o Siasg/ Comprasnet. De forma especfica, foi analisado o avano no desenvolvimento e na maturidade do sistema de compras eletrnicas governamentais. As concluses que se seguem permitem identificar avanos e limitaes no seu estgio atual de implementao, indicando possveis linhas de ao para o seu desenvolvimento futuro. De forma geral, o estgio de maturidade e desenvolvimento do Siasg/ Comprasnet qualifica-o como sistema consolidado, embora com abrangncia ainda limitada e impacto transformador de maior vulto concentrado no redesenho dos procedimentos da fase de compra, realizada por meio de prego eletrnico. O Siasg/Comprasnet e as suas principais funcionalidades esto amparados em normatizao que estabelece o seu carter de sistema nico de apoio s compras, com utilizao compulsria no mbito da Administrao Pblica Federal. Essa situao foi, em grande medida, facilitada pela estrutura organizacional preexistente, que prev a configurao sistmica para as funes administrativas, contemplando a atuao de rgo central com atribuies de superviso tcnica e normativa sobre os rgos de compra. A abrangncia em relao ao processo de compras parcial, embora efetiva no que tange aos seus principais procedimentos:

o Siasg/Comprasnet dispe de funcionalidades para a divulgao de editais, o cadastramento de fornecedores, a realizao de preges eletrnicos e a divulgao de infor maes sobre compras aos fornecedores e ao pblico em geral. De forma especfica, no h funcionalidades para a identificao de necessidades de compra e contratao, para a elaborao dos documentos fundamentais que instruem o processo (edital e projeto bsico) e para diversos outros procedimentos requeridos para a tramitao e a aprovao da requisio de compra, conforme a legislao vigente. Essa fase, que transcorre internamente nos rgos, apresenta elevado potencial para eventual redesenho de processos e para implantao de funcionalidades eletrnicas com ganhos de agilizao e de qualidade da gesto, no prosseguimento do processo de construo do sistema. Importantes lacunas na abrangncia das funcionalidades do Siasg/Comprasnet persistem tambm com relao habilitao do fornecedor, conforme demonstrado. Desenvolvimentos futuros podero ocorrer em direo incluso do ciclo completo de habilitao do fornecedor, em todas as suas modalidades, com atualizao automtica dessa informao nos bancos de dados. Por outro lado, os procedimentos de prego eletrnico e seu congnere, a cotao eletrnica, esto plenamente inseridos no Siasg/Comprasnet e sua utilizao tornouse obrigatria. Mas, conforme observado, somente as compras e as contrataes de bens padronizados podem ser realizadas, valendo-se dessa modalidade de licitao. A aplicao de sistemas eletrnicos a compras de bens e servios com caractersticas de singularidade (no padronizados) envolve considervel dificuldade devido necessidade de anlise pormenorizada de
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cada proposta apresentada, no sendo possvel a adoo de critrio objetivo de preo. Assim, a incorporao ao Siasg/ Comprasnet de novos componentes e funcionalidades poderia ser direcionada para o apoio ao gestor de compras na anlise de planilhas e projetos. Uma estratgia nesse sentido dever considerar tambm que mudanas na legislao de compras podem ampliar a aplicabilidade do prego, inclusive suprimindo diversas das modalidades de licitao atualmente existentes, que poderiam ser substitudas pelo prego. Conforme observa Talero (2001), h uma desnecessria hiper-regulamentao das compras na administrao pblica, considerando que a maior parte delas refere-se a produtos padronizados, que poderiam ser adquiridos por meio de procedimentos mais simplificados. Sendo assim, recomendvel a migrao da maioria das compras governamentais para procedimentos com as caractersticas inovadoras do prego, medida que j est sendo promovida pelo governo federal.

Os impactos transformadores do Siasg/ Comprasnet foram expressivos no redesenho de procedimentos, abrangendo toda a seqncia de procedimentos da fase de compra, realizado em conexo com a implantao do prego e da cotao eletrnica. Nas fases de requisio, de proposio e de contratao, as transformaes foram circunscritas a procedimentos especficos, permanecendo no meio do caminho a explicitao plena dos potenciais de aplicao das funcionalidades eletrnicas. Assim, a integrao do ciclo de procedimentos, desde a identificao de necessidades de contratao at o encaminhamento do edital para publicao, representaria notvel avano, desde que acompanhada do redesenho de todo o processo. Da mesma forma, a habilitao do fornecedor poderia ser beneficiada com a integrao de todas as bases de dados cuja consulta necessria para a sua concesso e manuteno, reduzindo, quando no suprimindo totalmente, a tramitao de documentos em papel.
(Artigo recebido em janeiro de 2005. Verso definitiva em junho de 2005)

Quadro: Anlise da abrangncia do SIASG/Comprasnet


Componente/ Procedimento Funcionalidades Abrangncia/Componente do SIASG/Comprasnet Base de legislao, normas e manuais No h No h Catlogo de Materiais (Catmat) Catlogo de Servios (Catserv)
(... continua)

Requisio
Identificao de necessidades de compra e contratao Consulta a informaes sobre compras, pelos gerentes Formulrios eletrnicos para requisio Encaminhamento eletrnico de requisio Descrio tcnica do produto ou servio Catlogos com especificaes de produtos e servios

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(... continuao)

Componente/ Procedimento Requisio Elaborao de termo de referncia e de projeto bsico

Funcionalidades

Abrangncia/Componente do SIASG/Comprasnet Base de legislao, nor mas e manuais No h

Consulta a informaes pelos gerentes Templates eletrnicos para elaborao de termo de referncia e projeto bsico Encaminhamento eletrnico dos documentos

No h No h No h No h Sistema de Preos Praticados (Sispp) Sistema de Minuta de Empenho (Sisme)

Designao de responsveis pela conduo e operacionalizao da licitao

Templates eletrnicos para ato de designao Encaminhamento eletrnico dos atos Publicao eletrnica da designao Sistemas de registro eletrnico de preos praticados e de preos de mercados Consulta e emisso eletrnica de empenho prvio de dotao oramentria Integrao com sistema de oramento

Consulta e definio de preo de referncia do contrato Reserva de dotao oramentria para a licitao

Parecer jurdico sobre legalidade da licitao Elaborao do edital da licitao

Templates eletrnicos para emisso de parecer

No h

Templates eletrnicos para No h elaborao de edital Encaminhamento eletrnico do Sistema de Divulgao Eletredital para publicao nica de Compras (Sidec) Integrao com imprensa oficial e privada

Proposio
Acesso aos editais por fornecedores Escrutnio do edital por fornecedores e pblico em geral Publicao eletrnica do edital Publicao eletrnica de informaes e esclarecimentos Comunicao eletrnica na Internet Sistema de Divulgao Eletrnica de Compras (Sidec) No h No h, exceto no caso do prego e da cotao eletrnica
(... continua)

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Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

(... continuao)

Componente/ Procedimento

Funcionalidades

Abrangncia/Componente do SIASG/Comprasnet Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf) A solicitao de cadastramento (pr-cadastramento) pode ser preenchida e encaminhada eletronicamente Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf) A consulta permite a verificao dos requisitos de habilitao fiscal, relativos a tributos e contribuies no mbito da Unio. No abrang e a regularidade fiscal relativa aos tributos estaduais e municipais Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (Sicaf) Os registros no cadastro permitem a habilitao jurdica, a comprovao da regularidade fiscal e a qualificao econmico-financeira. No abrange a qualificao tcnica Comprasnet Aplica-se somente modalidade eletrnica de licitao (prego) e cotao eletrnica Comprasnet Aplica-se somente modalidade eletrnica de licitao (prego) e cotao eletrnica Comprasnet Aplica-se somente modalidade eletrnica de licitao (prego) e cotao eletrnica
(... continua)

Proposio Habilitao de fornecedores: exame de requisitos de regularidade fiscal, jurdicos, econmicofinanceiros e tcnicos

Formulrios eletrnicos para cadastramento e habilitao de fornecedor Encaminhamento eletrnico da solicitao de cadastramento e de habilitao Consulta eletrnica a informaes sobre os fornecedores, para fins de habilitao Integrao com rgos de arrecadao de tributos e contribuies

Cadastramento e habilitao eletrnica, inclusive renovao da habilitao ao longo do tempo

Compra
Credenciamento de fornecedores para participao em licitaes eletrnicas Rece bimento, aceitao e classificao das propostas Formulrios eletrnicos para credenciamento de fornecedor

Formulrios eletrnicos para encaminhamento de propostas s licitaes Comunicao eletrnica na Internet

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(... continuao)

Componente/ Procedimento

Funcionalidades

Abrangncia/Componente do SIASG/Comprasnet

Compra
Negociao e/ou disputa entre fornecedores, por meio de procedimentos de leilo (cotao de preos, prego e outros) Recebimento, anlise e deciso sobre recursos Comunicao eletrnica na Internet, com fornecedores Comprasnet Aplica-se somente modalidade eletrnica de licitao (prego) e cotao eletrnica Comprasnet Aplica-se somente modalidade eletrnica de licitao (prego) e cotao eletrnica Comprasnet Aplica-se somente modalidade eletrnica de licitao (prego) e cotao eletrnica Sistema de Divulgao Eletrnica de Compras (Sidec) No h

Conexo direta para comunicao on-line, na Internet, com fornecedores Comunicao eletrnica na Internet

Indicao da proposta vencedora (adjudicao)

Acesso aos resultados da licitao Contratao e Execuo Celebrao e execuo do contrato

Publicao eletrnica

Templates eletrnicos para emisso de contratos Registro eletrnico seguro para celebrao de contrato

No h Depende de avanos no marco legal dos contratos Encaminhamento e publicao Sistema de Gesto de eletrnica Contratos (Sicon) Acesso aos contratos Sistema de Gesto de celebrados Contratos (Sicon) Acompanhamento eletrnico Sistema de Gesto de da execuo do contrato Contratos (Sicon) Abrange somente a liberao de pagamentos vinculada ao atestes de cumprimento do cronograma fsico-financeiro

Inf ormao e Controle


Acesso pblico a editais, contratos e documentos de licitaes Acesso pblico a estatsticas e informaes sobre compras e contrataes governamentais Controle e avaliao de desempenho das compras e contrataes Publicao e consulta eletrni- Comprasnet ca a documentos pelo pblico Gerao de relatrios estatsti- Comprasnet (Informativo cos consolidados Comprasnet) Gerao de relatrios estatsticos gerenciais Cruzamento e integrao entre dados estatsticos, inclusive de outros sistemas e bases de dados Comprasnet (Informativo Comprasnet) A informao disponvel composta pela resultante do cruzamento de dados do Siasg/ Comprasnet com dados financeiros (Siafi)

Avaliao do desempenho de rgos e entidades, agncias e provedores de servios

Consultas pblicas base docu- No h mental e base de registros sobre adjudicaes realizadas, queixas, etc.

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Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

Notas
* Este artigo resgata, parcialmente, o contedo da dissertao apresentada Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas, em fevereiro de 2003, como parte dos requisitos para a obteno do ttulo de Mestre em Gesto Empresarial. 1 Os dados mencionados neste artigo esto atualizados at 2004. 2 So experincias de sistemas de compras eletrnicas governamentais no Brasil: a Bolsa Eletrnica de Compras do Estado de So Paulo, o Comprasnet da Bahia, o sistema Comp@s.To do Tocantins, a Central de Licitaes do Rio Grande do Sul e a Central de Compras do Mato Grosso do Sul, alm dos sistemas de prego eletrnico da Caixa Econmica Federal e do Banco do Brasil, os quais podem ser utilizados tambm por governos (BNDES, 2002). 3 Outros tipos de transaes eletrnicas tambm compem o ambiente em formao do governo eletrnico, no qual esto inseridas as compras e as contrataes governamentais. So elas: as transaes C2G (consumer-to-government), envolvendo governo e cidado, a exemplo do pagamento de impostos e da prestao de servios e informaes, e as transaes G2G (government-to-government), entre governo e governo, que se podem dar horizontalmente, num mesmo nvel de governo (por exemplo, no nvel federal, entre entidades dos diferentes poderes ou entre rgos e entidades do Poder Executivo), ou verticalmente, envolvendo diferentes nveis de governo (por exemplo, entre entidades da Unio e de estados ou municpios). 4 O levantamento realizado abrangeu os 13 pases includo o Brasil considerados mais avanados na implantao de projetos de governo eletrnico. 5 A abordagem jurdica detalhada, adotando a terminologia convencional, encontrada em textos de referncia em Direito Administrativo aplicado administrao pblica brasileira (BANDEIRA DE MELL O, 2000, p. 496-532). 6 A rigor, as compras e as contrataes da administrao pblica compreendem as licitaes e as diversas outras situaes nas quais dispensado, ou no obrigatrio, o procedimento competitivo. Porm, em qualquer caso h rotinas e procedimentos estritos a serem seguidos, conforme estipulado em leis e normas. 7 A habilitao em sentido amplo desdobra-se em diferentes procedimentos, aos quais corresponde o exame de documentao especfica: a habilitao jurdica, a qualificao tcnica, a qualificao econmico-financeira, a verificao da situao de regularidade fiscal e da existncia de antecedente de falncia e concordata. 8 O empenho o ato administrativo por meio do qual so comprometidos recursos oramentrios para o pagamento de fornecedores. 9 O modelo de sistema adotado como referncia neste trabalho abrange somente as fases e os procedimentos que tm sido prioritariamente objeto de informatizao e de inovao de processos. Funes avanadas de desenvolvimento de produto e de logstica compartilhada no so ainda encontradas no Siasg/Comprasnet. 10 Alm dos citados, relevante considerar o grau de desenvolvimento das funcionalidades, em particular a sua capacidade de interatividade com o usurio, mas esse parmetro no ser abordado neste trabalho. 11 O prego uma modalidade de licitao criada em 2000, que propicia a confrontao direta entre os interessados, por meio de lances, at a proclamao de um vencedor (SLTI, 2000). A disputa travada com o objetivo de reduzir os preos propostos inicialmente. No prego eletrnico, a confrontao entre as propostas se d na Internet. A cotao eletrnica um procedimento simplificado para a aquisio de bens de baixo valor cuja licitao dispensada. 12 A Presidncia da Repblica, os ministrios civis e suas autarquias e fundaes vinculadas fazem uso compulsrio do Siasg, com acesso a todas as suas funcionalidades. permitida a
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inscrio facultativa, por outros rgos e entidades da administrao federal, para utilizao parcial de funcionalidades ou para simples consulta. O Ministrio da Defesa usurio de algumas das funcionalidades do Siasg. 13 Os rgos usurios do Siasg/Comprasnet integram o Sistema de Servios Gerais (Sisg), estrutura que coordena horizontalmente as unidades administrativas responsveis por essas atividades em cada ministrio, autarquia ou fundao, sob a superviso tcnica e normati va de um rgo central: a Secretaria de Logstica e Tecnolo gia da Informao (SLTI), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Os servios gerais abrangem, alm das compras e contrataes, as atividades relacionadas com transportes, comunicaes administrativas, documentao e administrao de edifcios pblicos e de imveis funcionais (Decreto no 1.094, de 23 de maro de 1994). O Sisg compe uma organizao sistmica matricial das atividades comuns aos rgos e s entidades da administrao federal, que foi estabelecida pelo Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967. 14 Na perspectiva do fornecedor, a publicao eletrnica estabelece um canal de informao com caractersticas diferentes do da consulta imprensa, permitindo menor mobilizao de pessoal, maior agilidade e a utilizao de ferramentas de recebimento seletivo de informaes sobre licitaes na sua linha de produto, pela Internet. 15 As principais mudanas foram a reduo geral de prazos, a simplificao de procedimentos para aceitao da interposio de recursos contra a licitao e a habilitao somente do participante vencedor da licitao. No prego eletrnico, houve reduo adicional de prazos (SLTI, 2000). Nas demais modalidades de licitao, a fase de habilitao acontece antes da fase de julgamento, acarretando a necessidade de habilitar previamente todos os participantes.

Referncias bibliogrficas ACCENTURE . E-government leadership: realizing the vision. 2000. (The Government Executive Series) BANDEIRA DE M ELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. BNDES. Compras governamentais eletrnicas no Brasil: como funcionam os principais sistemas em operao, Informe-se, no 39, abr. 2002. ETHIRAJ, Sendil; GULER, Isin; SINGH , Harbir. The impact of Internet and electronic technologies on firms and its implications for competitive advantage. Philadelphia: The Wharton School, 2000. HEEKS, Richard. Understanding e-governance for development, i-government. 2001. (Working Paper no 11) MAIRA, Arun N.; TAYLOR, Michael R. The big picture: an overview of electronic commerce. In: P RISM, Arthur D. Little. First Quarter, 1999. NOIE (National Office for the Information Economy). Commonwealth electronic procurement: implementation strategy. Camberra, Australia, 2000. PWC. Estudo de benchmarking global em e-government. Price Waterhouse & Coopers, 2002. SLTI. Prego: uma nova modalidade de licitao. Braslia: Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2000.
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Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet

TALER O, Eduardo. Electronic government procurement: concepts and country experiences. The World Bank, September, 2001. (Discussion Papers) TAYLOR, Michael R. et al. How electronic commerce is reshaping industry structures. In: Prism, Arthur D. Little. First Quarter, 1999.

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Resumo - Resumen - Abstract

Abrangncia, insero e impacto transformador dos sistemas de compras eletrnicas na administrao pblica anlise do Siasg/Comprasnet Ciro Campos Christo Fernandes Quais as funcionalidades necessrias aos sistemas de compras eletrnicas no ambiente da administrao pblica? Que parmetros so relevantes para a anlise e a avaliao desses sistemas? O trabalho aborda a aplicao da tecnologia da informao s compras governamentais, focalizando o caso do Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais (Siasg) e seu portal na Internet, o Comprasnet, desenvolvido pela Administrao Pblica Federal brasileira. Contextualiza a emergncia do comrcio eletrnico e sua aplicao administrao pblica. Sistematiza as fases e os procedimentos do processo de compras e contrataes na administrao pblica brasileira, indicando os componentes e as funcionalidades que devem compor os sistemas de compras eletrnicas governamentais. Prope parmetros de anlise para a avaliao desses sistemas: abrangncia, insero e impacto na transfor mao da gesto. A aplicao desses parmetros ao estudo de caso evidencia que o Siasg/Comprasnet apresenta abrangncia ainda incompleta, insero consolidada e impacto transformador mais acentuado sobre as compras realizadas por meio de modalidades de licitao eletrnicas. Palavras-chave: gesto pblica, licitaes, informtica e informao. Alcance, insercin e impacto transformador de los sistemas de compras electrnicas en la administracin pblica una anlisis del Siasg/Comprasnet Ciro Campos Christo Fernandes Cuales son las funcionalidades necesarias a los sistemas de compras electrnicas en el ambiente de la administracin pblica? Cuales son los parmetros relevantes para el anlisis e evaluacin de dichos sistemas? Este artculo discute la aplicacin de la tecnologa de la informacin a las compras gubernamentales enfocando el caso del Sistema Integrado de Administracin de los Servicios Generales (Siasg) y su portal en la Internet, el Comprasnet, mantenido por la administracin pblica federal brasilea. Contextualiza la emergencia del comercio electrnico y su aplicacin a la administracin pblica brasilea, indicando las componentes y funcionalidades que deben integrar los sistemas de compras electrnicas gubernamentales. Propone parmetros de anlisis para la evaluacin de dichos sistemas: alcance, insercin e impacto en la transformacin de la gestin. La aplicacin de dichos parmetros al estudio de caso evidencia que el Siasg/Comprasnet presenta alcance incompleto, insercin consolidada y impacto transformador ms acentuado sobre las compras realizadas por medio de las modalidades de licitacin electrnicas. Palabras-clave: gestin pblica, licitaciones, informtica e informacin. Comprehensiveness, insertion and transformative impact of the electronic procurement systems in the public administration an analysis of the Siasg/Comprasnet Ciro Campos Christo Fernandes Which functionalities are required to build systems of electronic procurement in public administration? Which parameters are relevant to analyze and evaluate these systems? This article discusses the application of information technology to government electronic procurement focusing on a case study of the Integrated System of General Services Administration (Siasg) and its portal on

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the Internet, the Comprasnet, implemented by the Brazilian Federal Administration. The paper discusses the context in which electronic commerce is being disseminated and its use in public administrations. It also describes the phases and procedures adopted for procurement and contracting in the Brazilian Public Administration, pointing out the components and functionalities needed in governmental electronic procurement systems. Some parameters of analysis are proposed to evaluate these systems: comprehensiveness, insertion and impact in transforming management. The application of these parameters to the case study reveals that Siasg/Comprasnet shows a still incomplete comprehensiveness, a consolidated insertion and a transformative impact that is more intense in the procurement performed through electronic procurement modalities. Keywords: public management, procurement, informatics and information.

Ciro Campos Christo Fer nandes Doutorando em Administrao e mestre em Gesto pela Fundao Getlio Vargas/RJ, Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, assessor na Secretaria de Logstica e Tecnolo gia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Contato: ciro.fernandes@uol.com.br.

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Palestra

A reforma da formao para carreiras da ENA-Frana*


Como formar profissionais para a conduo de mudanas na administrao pblica

Eliane Chemla

O contexto geral da ENA: a funo pblica francesa A cole Nationale dAdministration (ENA) recruta e forma os altos funcionrios para as instituies do Estado (a administrao central francesa). Essa misso foi-lhe dada no momento de sua criao em 1945, aps o fim da 2a Guerra Mundial. O objetivo era duplo: possibilitar, mediante concurso aberto a todos os que tivessem nvel suficiente de estudos, o acesso alta funo pblica, e, por esse caminho, democratizar o recrutamento dos dirigentes do Estado; formar futuros dirigentes, dotando-os dos conhecimentos e do savoir-faire (saber fazer) necessrios s futuras funes, bem como de uma cultura baseada em valores comuns, fundamentados na neutralidade e universalidade do servio pblico, no respeito pelo interesse geral e no sens de lEtat (sentido do Estado), fortalecendo os valores que a administrao pblica no havia reforado durante o perodo da ocupao. A iniciativa de formar dirigentes para exercerem
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Palestra: A reforma da formao para carreiras da ENA-Frana

diferentes funes em uma nica escola teve como objetivo evitar favoritismos a ministrios ou a rgos com maior poder de barganha e torn-los solidrios, reforando a idia de que a funo pblica do Estado nica. A misso da ENA no foi alterada aps sua criao. Seu sucesso est estreitamente ligado ao sistema de carreiras da funo pblica na Frana, que pode ser assim resumido: os servidores so recrutados por meio de concurso para todos os nveis (A, B ou C); dentro do nvel (A, B ou C) para o qual foram aprovados, os servidores evoluem de acordo com uma escala, que leva em conta essencialmente sua antigidade e, parcialmente, a avaliao de seus superiores hierrquicos; existem sistemas de concursos internos que permitem aos servidores passarem a um nvel superior, em razo dos cursos preparatrios para esses concursos que os rgos promovem para seus servidores; as carreiras dentro de cada nvel so reservadas, na maior parte, aos servidores que foram recrutados pelos concursos criados para essa finalidade. Os servidores de nvel A so recrutados por concursos nacionais. Uma vez aprovados, so contratados como servidores, de imediato, e os rgos que precisam recrutar dirigentes encontram-nos nas turmas de servidores-alunos. Antes de assumir tais postos, os servidores passam por escolas que lhes oferecem formao especfica. Para aqueles servidores de nvel mais elevado, essa escola a ENA. Concludo o perodo de formao, os servidores podem trabalhar em qualquer ministrio e exercer, ao longo de suas carreiras, diferentes atividades. Para os dirigentes recrutados pela ENA, essa polivalncia determinada em estatuto: para
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atingir escales superiores, os dirigentes que, ao sarem da escola, assumiram funes em determinado ministrio, devero, ao final dos trs primeiros anos, passar alguns anos em outro posto de outro rgo, antes regressarem, como ocorre geralmente, ao ministrio de origem. Trata-se do que denominamos mobilidade1. Entretanto, independentemente dessa obrigao de mobilidade, os servidores recrutados pela ENA tm trajetrias profissionais bastante variadas. Muitas vezes, passam de uma funo de administrao de recursos humanos a uma funo de controle de gesto ou o inverso, de funes jurdicas a funes de gesto, ou, ainda, passam por trajetrias imaginveis. Outro elemento importante: no trmino de sua formao, os alunos da ENA so informados sobre os postos que os rgos podem disponibilizar. So os alunos que escolhem o corps (corpo) e o ministrio no qual desejam ingressar para seu primeiro posto (o mesmo princpio aplicado nas outras escolas de formao de servidores). Para que essa escolha seja feita da forma mais neutra possvel (para evitar que os rgos pratiquem uma forma ou outra de favoritismo, escolhendo eles mesmos os funcionrios), os alunos so classificados no final do curso, por intermdio de uma srie de provas, e, de acordo com a classificao obtida, escolhem o posto entre os oferecidos. Se a gesto dos servidores fosse perfeita e equilibrada entre todos os ministrios, esta escolha seria uma questo, exclusiva ou principalmente, de gosto e de competncia. Em razo disso, um dos objetivos dos rgos encarregados da gesto dos servidores de escalo superior deve ser o de atingir tal equilbrio. Porm, na prtica, no o que ocorre. Os diversos corps e ministrios no so desejados, de forma igualitria, pelos alunos. Existe, assim, uma verdadeira

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hierarquia de postos2 oferecidos aos alunos o que, na realidade, no compatvel com os objetivos da classificao. Se, para certo nmero de alunos, prevalecem a vocao e a aptido (sobretudo para os que escolhem as carreiras de prfets3 ou as internacionais), o valor desigual da gesto dos recursos humanos entre os diferentes rgos direciona os melhores alunos, a cada ano, aos mesmos corps e aos mesmos ministrios, ou seja, aqueles nos quais as carreiras so ou tm a reputao de ser as mais rpidas4.

As questes principais que se apresentam Escola


Uma vez que se dispe dessas premissas, possvel antecipar as questes que se apresentam Escola, que deve ter por funo oferecer formao adequada s necessidades prticas, sem, no entanto, deixar de cumprir sua misso bsica. O lado prtico do dia-a-dia Como transmitir, de modo eficaz, conhecimentos e aptides diversificadas; de que maneira transmitir uma linguagem comum a alunos provenientes de diferentes horizontes, mas que trabalharo juntos nos rgos; de que maneira mensurar conhecimentos e o savoir-faire (saber fazer) no final do curso, para classific-los de acordo com seu mrito, como disposto na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789... O lado da misso de base Como organizar o sistema de concursos para que a democratizao do recrutamento dos quadros superiores seja efetiva? Como assegurar que o sistema de valores da funo pblica seja transmitido ao conjunto dos alunos para dar-lhes, no mnimo, uma tica comum? Tais questes, que so permanentes, tornaram-se mais complexas nos ltimos anos e colocam novas questes ao Estado, o que, evidentemente, tem impacto sobre a ENA.

Questes ligadas a uma ideologia de negao do Estado H alguns anos, muitos livros, artigos, cursos e declaraes repetem que o Estado muito presente, muito pesado, muito rgido. essa tambm a imagem que tem sido repassada aos egressos da ENA, denominados, na Frana, por um termo carregado, ao mesmo tempo, de admirao e de desprezo: os enarcas. importante para a ENA no entrar nesta ideologia, cuja catstrofe social pode ser presenciada em alguns pases. Mas, ao mesmo tempo, deve-se estar atento fundamentao dessas crticas, ou seja, fazer com que os alunos estejam mais orientados s demandas da sociedade, mais bem preparados para implementar as polticas determinadas pela autoridade legtima a executlas, sejam mais eficazes para diminuir os gastos pblicos e mais abertos ao debate e concertao, para que possam construir prticas baseadas no consenso e na negociao. Essa evoluo indispensvel para que a alta administrao pblica mantenha sua legitimidade, para cumprir as misses que lhe so prprias e que poderiam ser disputadas por outros, caso os dirigentes pblicos no demonstrem excelncia no desempenho de sua funes. Questes ligadas evoluo das instituies polticas O Estado central na Frana teve, por vezes, seu papel contestado por cima, a partir da construo da Europa, processo que tem tomado parte cada vez maior de seus elementos de soberania, e tambm por baixo, com a crescente descentralizao, que confere s autoridades locais prerrogativas que antes eram do Estado central. Os funcionrios do Estado devem, dessa forma, tornar-se mais familiarizados, a partir de sua formao, com esses dois universos de deciso, com os quais vo-se confrontar de forma permanente ao longo de suas carreiras: de um lado, a Europa e, de outro, as coletividades territoriais.
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As respostas da ENA a essas questes


Os elementos invariveis que constituem a base da Escola Um sistema de recrutamento por vrios concursos difcil democratizar o recrutamento de jovens estudantes unicamente pela aprovao num concurso, sobretudo porque eles podem ou no ser orientados em direo a carreiras de estudos ou profissionais que lhes permitem ou lhes negam esse tipo de ambio, sem falar dos casos mais numerosos, nos quais os jovens ignoram totalmente as possibilidades que lhes so abertas. O concurso mais tradicional da ENA, o concurso externo, sofre, de fato, com esta pr-seleo, que encaminha para a ENA produtos formatados, vindos dos melhores centros de ensino e dos melhores cursos de preparao da Frana, e, por isso mesmo, oriundos das camadas sociais mais favorecidas e mais instrudas, em sua maioria. Em princpio, caberia ao sistema escolar e universitrio realizar as reformas necessrias para direcionar para esse concurso um pblico mais variado e, com isso, permitir um recrutamento mais democrtico. H, nesse sentido, dois outros concursos de acesso direcionados a pblicos diferentes desses jovens brilhantes e que, desde sua criao, tm tido um sucesso que no pode ser desmentido: trata-se do concurso interno, aberto aos servidores pblicos de outros nveis que tenham trabalhado pelo menos quatro anos na funo pblica, e do 3o concurso, aberto a pessoas com experincia de, no mnimo, oito anos no setor privado, em qualquer rea (assalariado, profissional liberal)5. H pouco tempo, os concursos foram tambm abertos aos membros comunitrios, visto que, devido livre circulao
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das pessoas, elas tm o direito de ser funcionrios em qualquer pas da Unio Europia, com exceo de alguns postos reservados, ditos de soberania. Esse dispositivo propicia, definitivamente, a formao de turmas de alunos social e profissionalmente bastante variadas, com o objetivo de fornecer administrao pblica talentos e perfis bastante diversificados, dos quais ela no pode prescindir. H, a cada ano, em torno de 1.500 candidatos inscritos para os trs concursos. Desses, ao redor de 900 comparecem de fato s provas. O nmero de aprovados varia em torno de 90 a 110. Uma vez aprovados, todos os concursados so agrupados e recebem a mesma formao. Disciplinas que se mantm Desde sua criao, a ENA vem passando por diversas reformas no seu programa curricular para permanecer atualizada com as demandas do empregador. A partir da anlise delas, possvel identificar em que consiste a base invarivel ou permanente de seu programa: uma slida cultura em Direito, que indispensvel aos alunos. H um controle prvio no concurso de admisso (h uma prova de Direito Pblico com um coeficiente elevado) e, em seguida, um aprofundamento desse conhecimento, sobretudo, por meio do aprendizado da redao de textos normativos (leis e decretos), visto que a redao clara dos textos jurdicos a serem utilizados pela administrao um elemento importante para sua boa aplicao e para a preveno dos contenciosos; a compreenso dos mecanismos e da estratgia oramentria e fiscal; a reflexo estratgica sobre a tomada de decises econmicas e sociais; o aprendizado, em todas as matrias ministradas, das modalidades e dos instrumentos de apoio tomada de decises.

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Eliane Chemla

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Disciplinas que se mostraram relevantes de incio, as questes europias no recebiam tratamento diferenciado do conjunto das questes internacionais, mas tornaram-se mais importantes no programa da ENA, medida que as instituies da Unio Europia passaram a desempenhar papel mais relevante no funcionamento dos poderes pblicos franceses. Por essa razo, constituem hoje uma disciplina parte; as ferramentas de gesto pblica, as modalidades de gerenciamento e de conduo de mudanas foram introduzidas h cerca de apenas 15 anos, tornando-se mais importantes medida que a administrao tomou conscincia das lacunas existentes nessas reas e da necessidade supri-las com novos instrumentos. Os aspectos estratgicos do domnio dessas ferramentas, em especial dos instrumentos de levantamento de informao, constituem um dos ncleos dos ensinamentos ministrados pela Escola; a compreenso da administrao descentralizada ainda que os enarcas no se destinem a trabalhar nessas administraes e dos mecanismos de concertao e de contratualizao entre o Estado central e as coletividades descentralizadas a disciplina introduzida mais recentemente no programa: o desafio o de favorecer a construo de um bom dilogo entre os rgos responsveis pela gesto de todo o territrio. Mtodos que se adaptaram s necessidades Para a formao profissionalizante, as modalidades prticas de ensino devem ser privilegiadas. De um lado, os alunos passam uma parte importante de seu aprendizado em estgios, com durao de vrios meses, que os colocam em situaes de responsabilidade real, fazendo com que tomem conscincia da realidade das prticas administrativas6.

De outro, os professores so, eles mesmos, profissionais com reconhecida experincia pblica, possuindo, portanto, a expertise e a prtica nas matrias ensinadas. Isso permite-lhes apresentar, em geral, seus conhecimentos na forma de casos prticos, baseados em suas atividades reais7. Os alunos, com a ajuda de seus mestres, assimilam as ferramentas e os mtodos que devero saber colocar em prtica, quando assumirem seus postos. A atual reforma do curso de formao: o processo de implantao Os objetivos da reforma do Estado so, em geral, amplamente reconhecidos tanto pelas instituies quanto pelos cidados. So eles: tornar os servios pblicos mais eficazes, eficientes e responsivos, gerenci-los de forma mais moderna, reduzir o gasto dos recursos pblicos, trabalhar de forma integrada no mbito do governo e oferecer servios de qualidade orientados aos usurios. Tem sido uma preocupao fundamental da ENA fornecer a seus alunos as ferramentas necessrias ao seu cumprimento. Ao mesmo tempo, na Frana, o Estado est diante de transformaes muito importantes em seus modos de ao. Isso se deve, em parte, pela crescente importncia da Unio Europia nas decises pblicas, mas tambm pelo crescente processo de descentralizao, que se iniciou em 1982 e continua a produzir novos ef eitos. Para responder a essas preocupaes essenciais na vida do Estado, a ENA decidiu rever seu curso de formao, tendo em conta os desafios que se tornaram mais importantes. At agora, a formao na ENA era composta de duas partes bem distintas: um primeiro ano de estgio e um segundo ano de estudos, organizados em disciplinas
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Palestra: A reforma da formao para carreiras da ENA-Frana

demasiadamente compartimentadas (economia, direito, questes europias, ferramentas de gesto, etc.). Decidiu-se por reestruturar inteiramente a alternncia entre estgios e estudos, agrupando o curso em trs grandes perodos: um perodo europeu, um perodo territorial e um perodo dedicado administrao e gesto: cada perodo inicia-se pela aquisio de conhecimentos bsicos necessrios para que os alunos possam melhor usufruir o estgio que se seguir; a cada mdulo de conhecimentos, segue-se um perodo de estgio. No primeiro perodo, um estgio em uma instituio europia ou estrangeira especificamente encarregada das relaes com a Europa; no segundo perodo, um estgio em um prfecture ou em uma coletividade territorial; no terceiro perodo, um estgio numa empresa, seguido de um estgio em rgo da administrao central, para que os alunos entendam tudo o que integra e tudo o que separa os princpios de funcionamento do pblico e os do privado; aps os estgios, em cada um dos trs perodos, so organizadas vrias semanas de aulas de aprofundamento para fornecer aos alunos as ferramentas e os mtodos indispensveis, agrupados em torno da temtica de cada perodo de estudo, em vez de organiz-las de forma didtica, por matria dada.

Dessa maneira, os alunos so orientados a colocar em perspectiva os conhecimentos recebidos, tendo em vista as evolues atuais do Estado, para melhor entenderem o que o empregador espera deles, quando deixarem a ENA. O sistema de estgios e de estudos alternados permite o uso mais eficaz, durante o perodo de estudos, do que foi aprendido durante o perodo de estgio, e vice-versa. Para concluir, preciso ressaltar que a ENA oferece tambm programas de educao continuada a funcionrios franceses e estrangeiros, em diversas modalidades, quais sejam: capacitao de servidores quando de sua nomeao para postos de maior responsabilidade na administrao pblica; formao de administradores civis recrutados entre funcionrios do Estado (fora do concurso de admisso na ENA); atendimento a demandas variadas de treinamentos especializados em reas essenciais da administrao pblica. Cumpre, por fim, enfatizar a importncia da educao continuada, que todo funcionrio deveria receber ao longo de sua vida profissional, pois, qualquer que seja o esforo dos professores e dos alunos, no seria exclusivamente com um curso de 27 meses que a ENA poderia formar dirigentes eficazes e competentes para os 40 anos de suas vidas ativas.

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Eliane Chemla

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Notas
* Este texto fr uto de palestra r ealizada na ENAP, em 22 de junho de 2005. 1 A mobilidade , nesse sentido, obrigatria. Busca-se, com isso, combater uma tendncia natural dos ministrios de segurar o funcionrio. 2 A hierarquia seria: 1) Grand Corps: Conseil dEtat (Conselho de Estado), Cours de Compte (Tribunal de Contas) e Inspection Gnrale des Finances; 2) Ministrio das Finanas 3) Prfectures (representao do Estado nos departamentos) e a diplomacia. No h, de incio, diferenas na remunerao dos dirigentes. H, porm, diferenas nos bnus pa gos em cada ministrio. Em alguns deles, tambm mais rpida a ascenso na carreira. 3 Representantes do Estado (administrao central) nos departamentos. 4 H, assim, um desincentivo para que os ministrios preteridos aperfeioem sua gesto de pessoal, j que, para conseguir bons servidores, basta recorrer queles que esto no topo da hierarquia. 5 Trata-se, de outra parte, de concursos difceis e de preparao cara. Para os candidatos aos concursos internos, ministrios e rgos disponibilizam cursos preparatrios. Aos candidatos ao 3o concurso h a possibilidade, mediante concurso especial, de ingressarem em um ciclo preparatrio, durante o qual recebem uma bolsa de estudos. Algumas instituies de ensino vm tambm tentando oferecer tutorias aos candidatos de situao menos favorecida nos lyces de bairros mais pobres. 6 Os alunos passam seis meses em prfectures, normalmente como interino do chefe de gabinete do prfet, o que os coloca em situao de responsabilidade e, ao mesmo tempo, for nece-lhes viso geral da administrao, e seis meses no exterior. Para a viabilizao dos estgios, existe uma rede de prfets e de diretores das administraes centrais, que so conscientes da importncia dos estgios (muitos deles foram enarcas tambm) e conhecem a regra do jogo. 7 Cada disciplina tem um coordenador, um funcionrio de alto nvel (em geral, um diretor da administrao central). So realizadas reunies pedaggicas para formalizar o contedo e, a partir da, o coordenador faz a prospeco de pessoal, nos ministrios e rgos, para formar o quadro de professores. A estes cabe a elaborao dos casos prticos. Mesmo um caso prtico simples costuma levar 20 horas de preparao.

Eliane Chemla diretora de Estudos da ENA-Frana.

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Entrevista: Eduardo Campos Inovar para crescer


Edio: Claudia Asazu

A Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), a criao de uma Frente Plurissetorial em Defesa da Cincia, Tecnologia e Inovao no Congresso Nacional e o aumento dos investimentos totais do governo federal para essa rea so alguns exemplos que demonstram que a cincia, a tecnologia e a inovao criaram um novo espao na poltica nacional. Quem chama a ateno para as mudanas em curso o ministro da Cincia e Tecnologia, Eduardo Campos, na entrevista RSP, cujas respostas foram encaminhadas por escrito em 14 de junho de 2005. Para 2006, as metas do MCT so de formar 10 mil doutores/ ano e de ampliar os investimentos em CT&I de 1% para 2% do PIB, afirma o ministro. Formado em economia pela Universidade Federal de Pernambuco, Eduardo Campos assumiu o ministrio no final de janeiro de 2004, quando estava em seu terceiro mandato como deputado federal (PSB/PE). As perguntas para a entrevista foram elaboradas por Evando Mirra, presidente do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), Paul Houang, diretor do Centro de Pesquisa do grupo francs Saint-Gobain, pelo gelogo Jefferson Simes, professor da UFRGS, pela jornalista Mnica Teixeira e pela Redao da revista.
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Evando Mirra A emergncia de cincia, tecnologia e inovao no cenrio poltico do Pas um fato novo. O Congresso Nacional criou recentemente a Frente Plurissetorial em Defesa da CT&I1 quando, h vinte anos, eram pouqussimos os congressistas que se debruavam sobre o tema. Por outro lado, sabe-se, por exemplo, que no Parlamento Europeu, nada menos que 25% das leis votadas fazem meno explcita C&T. Ou seja, trata-se de matria que emerge politicamente em virtude de seu valor estratgico. Qual o lugar da cincia, tecnologia e inovao no espao poltico brasileiro? C&T pode ser considerada uma varivel relevante do jogo poltico hoje? Eduardo Campos Existe, de fato, uma percepo crescente do novo lugar que as questes ligadas pesquisa, ao desenvolvimento e inovao assumem na vida dos pases. Com a nova Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), que tem a inovao como eixo central, o Brasil voltou a ter uma poltica nacional de desenvolvimento aps quase trs dcadas. O Congresso, por sua vez, no se tem furtado a votar matrias relevantes, como a Lei de Inovao Tecnolgica (Lei no 10.973, de 02/12/04). A Cmara dos Deputados e o Senado apreciaram a matria em tempo recorde foram apenas sete meses , aprovada por unanimidade nas duas Casas. Outro exemplo do empenho do Parlamento a prorrogao dos benefcios da Lei de Informtica at 2019, ampliando os investimentos do setor em pesquisa e desenvolvimento. A matria tambm teve seu trmite no Legislativo agilizado e foi sancionada no dia 30 de dezembro de 2004. Finalmente, o Oramento Geral da Unio destinado rea, reflete a importncia poltica que a CT&I vem ganhando nos ltimos anos. De 2004 a 2007, os investimentos totais do governo federal em CT&I alcanaro R$ 37,6 bilhes, valor 54% maior
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que os R$ 24,4 bilhes empregados no perodo 2000-2003. J para o oramento do MCT esto previstos R$ 2,6 bilhes em 2005, o que aponta um aumento, em relao a 2004, de cerca de 20%, quando o valor atingiu R$ 2,1 bilhes. Evando Mirra Para que a C&T venha a ser um projeto poltico que tenha legitimidade perante a sociedade (ela no pode, por exemplo, reduzir-se a um projeto elitista), preciso um contrato social, ou seja, um pacto entre o Estado e os diversos atores sociais, cuja negociao bastante difcil. Vejo que o Brasil est hoje em fase de construo desse contrato. Quais so os aliados nesse projeto? Eduardo Campos Na construo desse pacto nacional pelo crescimento, devese ressaltar a atuao conjunta do MCT com os estados por meio das Fundaes de Amparo Pesquisa (FAPs) e do Frum Nacional de Secretrios de C&T. Entre as aes de parceria com os estados, destacam-se o Programa de Desenvolvimento Cientfico Regional, pelo qual foram assinados 419 convnios com os estados, no valor total de R$ 64 milhes, por meio das FAPs2, os editais de apoio financeiro a projetos de pesquisa e de desenvolvimento tecnolgico, pelos quais sero apoiados projetos de pesquisa e de desenvolvimento tecnolgico que ajudem a estruturar os sistemas estaduais de CT&I3; o Programa Nacional de Apoio a Incubadoras e Parques Tecnolgicos (PNI), cujo foco o apoio estruturao de redes estaduais e regionais de incubadoras de empresas4, e o Programa de Apoio Pesquisa em Empresas (Pappe), presente em 19 estados, nos quais 540 empresas esto envolvidas e h 570 projetos em andamento5. Hoje, quando definimos uma linha de financiamento para determinado foco ou quando determinamos se essa ou aquela

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rea ser priorizada, isso s feito em consonncia com as necessidades regionais. Isso, claro, no mbito das prioridades e estratgias de crescimento nacional. Evando Mirra O Brasil gera hoje um volume significativo de conhecimento cientfico e tecnolgico. Entretanto, o Pas ainda est longe de atingir a maturidade nessa rea. Uma lio que pode ser extrada dos EUA, da Europa e do Japo que o Estado exerce um papel inescapvel no desenvolvimento da C&T: no h pas que se tenha tornado competitivo sem uma poderosa interveno estatal. Qual o papel do MCT nesse contexto? Eduardo Campos Realmente no h experincia exitosa de desenvolvimento no mundo que tenha prescindido do poder pblico como agente de fomento, incluindo a sua dimenso cientfica e tecnolgica. No Brasil, no ser diferente. Com exceo das empresas que detm a liderana em suas reas no mercado mundial, a tendncia no investir pesadamente em desenvolvimento tecnolgico e inovao, uma vez que o custo envolvido alto e o risco de no-retorno, imenso. Para mudar esse quadro, o governo federal, no campo de atuao do MCT, elegeu inicialmente duas metas para 2006: a formao de 10 mil doutores e a ampliao do investimento em CT&I de 1% do PIB para 2%. Entretanto, essas metas devero ser alcanadas atravs de um modelo com a maior participao do setor privado. assim na maior parte dos pases que voc citou. Paul Houang O Grupo Saint-Gobain concentra sua rea de P&D na Europa e nos EUA. Nos outros pases em que est presente, o Grupo faz um esforo de desenvolvimento no sentido de se adaptar s matrias-primas locais e promover algumas modificaes de produto. Em um mercado globalizado,

onde as empresas atuantes tendem a ser as mesmas e os produtos, muito parecidos, esta poltica de concentrao da rea de P&D me parece plenamente justificada. Nesse contexto, qual a viso do ministro sobre a importncia da C&T no Brasil? O Brasil tenderia a ser um pas de periferia, destinado a adaptar solues encontradas no exterior? Eduardo Campos A compra de tecnologia no exterior a sada mais simples: a tecnologia j est desenvolvida, sua eficcia est comprovada, alm de ser mais em conta comparativamente ao risco do investimento em inovao. Porm, no o nosso caminho, nem condiz com a grandeza do Brasil. Temos de aproveitar o parque industrial pujante e o sistema de cincia e tecnologia

As polticas adotadas buscam repetir experincias de sucesso como a da Embrapa, Petrobras, Marinha e Aeronutica
complexo e abrangente que construmos e avanar para um novo paradigma, que o da inovao. Seria injusto com aqueles que construram tudo isso e com a prpria sociedade se pensssemos diferente. Exemplos do nosso potencial no faltam e as polticas que esto sendo adotadas buscam repetir experincias de sucesso, como a da Embrapa, cuja atuao permitiu as atuais vantagens comparativas do nosso agronegcio no mercado mundial; a da Petrobras, com sua tecnologia de ponta pioneira para prospeco de petrleo em guas profundas; a da Marinha, que, ao superar entraves internacionais, desenvolveu sua prpria tecnologia de enriquecimento de urnio; e a
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da Aeronutica, cujos esforos resultaram na criao da Embraer e no desenvolvimento de tecnologia de lanamento de foguetes. Paul Houang O Pas pode esperar ser lder em alguma rea industrial? Qual o espao do Brasil no mundo globalizado? Eduardo Campos O Pas est-se preparando para competir internacionalmente, em especial nos quatro setores estratgicos da PITCE: software, semicondutores, frmacos e bens de capital. Em todos eles h nichos em que podemos atuar de maneira consistente se nos prepararmos bem. Alm disso, podemos nos beneficiar das vantagens competitivas de que j dispomos e que estamos construindo nas chamadas reas portadoras de futuro da PITCE nanotecnologia, biotecnologia, biomassa e energias renovveis. Nas pesquisas do genoma, por exemplo, estamos na vanguarda, figurando entre os poucos pases do mundo a decifrar um cdigo gentico; na rea energtica, somos o pas com maior participao em energias renovveis na matriz de energia; tudo isso sem falar na nossa tecnologia para informatizao bancria, que tem alto potencial de exportao. Entretanto, muitas dessas iniciativas ainda so isoladas. Precisamos trabalhar para fazer com que nosso investimento em PD&I seja crescente e constante. Paul Houang A pesquisa pblica poder alavancar o crescimento industrial brasileiro em algum setor especfico? Existe atrativo para que grupos industriais internacionais desenvolvam pesquisa privada? Eduardo Campos Em sua maioria os grupos industriais internacionais desenvolvem P&D no Pas. No setor de telecomunicaes, como a competitividade alta, investir em P&D vital. A Siemens do Brasil, por exemplo, tem projetos de
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pesquisa com 12 instituies, que somam investimentos de R$ 45 milhes, gerando oito patentes. Da mesma forma, podemos falar da Ericson e de tantas outras. Quanto pesquisa pblica, penso que as universidades, os institutos e os centros pesquisa podem contribuir para alavancar o crescimento de diversos setores, a exemplo de software, semicondutores, nanotecnologia, biotecnologia e outros. A Lei de Informtica, por exemplo, prev benefcio adicional aos bens desenvolvidos e produzidos no Pas, que passam a ter reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de 95%, contra uma reduo de 80% para aqueles apenas produzidos. Jefferson Simes Quais as iniciativas do MCT para aumentar o conhecimento pblico sobre a relevncia da cincia brasileira? Existe uma poltica de comunicao social para melhorar o entendimento dos cidados e dos formadores de opinio sobre nossos avanos e problemas e sobre o impacto disso na qualidade de vida do brasileiro? Eduardo Campos O governo Lula estabeleceu como prioridade a dimenso social e, para atend-la, foi realizada uma mudana na estrutura organizacional do MCT. Em 2003, foi criada a Secretaria de Cincia e Tecnologia para Incluso Social (SECIS) e, dentro dela, o Departamento de Popularizao e Difuso da Cincia. Merecem destaque algumas de suas aes. Em outubro de 2004, a secretaria coordenou a 1 a Semana Nacional de Cincia e Tecnologia, ocasio em que diversas instituies de pesquisa e universidades do Pas abriram suas portas para visitao pblica6. O evento foi institudo por meio de decreto presidencial para acontecer todo ano no ms de outubro, com o objetivo de ampliar o interesse da populao em torno de temas cientficos.

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programaes locais em todas as regies brasileiras. O restante ser utilizado para a organizao de atividades integradas em todo o Pas como, por exemplo, exposies itinerantes. Jefferson Simes Observa-se total inadequao das universidades federais para absorver, no sistema de ensino e pesquisa, os jovens doutores que retornam ao Brasil, principalmente nas novas reas de conhecimento. Os raros concursos pblicos para essas instituies so geralmente destinados a reas de conhecimento tradicionais e para resolver problemas imediatos (falta de professores em disciplinas especficas). No existe planejamento estratgico e tampouco parece existir um programa especfico que valorize novos conhecimentos e criatividade. necessria uma iniciativa nesta rea, ou a fuga de crebros aumentar nos prximos cinco anos? Qual a poltica do governo federal para reverter essa situao? Eduardo Campos A fuga de crebros na rea de C&T um fenmeno universal. Os grandes receptores de crebros so os EUA e a Unio Europia. Os grandes exportadores so os pases em desenvolvimento. O Brasil, de fato, produz mais doutores do que os assimila. Essa realidade tem duas facetas. Uma, altamente positiva, pois antecipa um desenvolvimento econmico que encontrar quadros qualificados para lhe dar suporte. Outra, temporariamente negativa, por causar um supervit de quadros qualificados e seu conseqente sub-emprego. Nos pases desenvolvidos, cerca de 90% dos doutores em atividade so empregados pelo mercado empresarial. Apenas 10% esto em universidades e congneres. No Brasil, a situao inversa. Agrava o problema o fato de que o mercado de trabalho representado pelas universidades pblicas e privadas necessariamente finito e no pode absorver toda nossa produo de doutores, estimada em
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Outra ao o Projeto Cincia Mvel, lanado durante a 56 SBPC, em julho de 2004. O projeto faz parte de um conjunto de iniciativas da secretaria com a Academia Brasileira de Cincias (ABC). A ele foi destinado R$ 1,5 milho7. No primeiro semestre de 2004, a SECIS liberou ainda R$ 4 milhes para a modernizao dos museus e centros de cincias8. Nesse mesmo perodo, a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep/MCT) liberou R$1,3 milho de recursos do fundo setorial de energia (CT-energia) para nove projetos que integram o Programa de Difuso e Popularizao da Cincia e apoio a Centros e Museus da Cincia da SECIS9. Em 2005, merece destaque o apoio dado pelo MCT ao 4 Congresso Mundial de Museus e Centros de Cincia, realizado no Rio de Janeiro, em abril. O evento contou com a participao de mais de 30 pases e recebeu mais de 100 mil visitantes. O MCT apia, ainda em 2005, as comemoraes do Ano Mundial da Fsica no Brasil. Destinou R$ 1 milho para o financiamento das atividades. Os recursos esto sendo repassados para a Sociedade Brasileira de Fsica (SBF). Do total, a SBF designou R$ 750 mil para o custeio de

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10 mil/ano para 2006. A absoro desses doutores dever ser completada pelo parque empresarial. No momento, porm, nossas empresas ainda encontram grandes dificuldades para o desenvolvimento de C&T prprias. A poltica industrial do governo Lula, e, dentro dela, a Lei de Inovao, associada correta utilizao dos fundos setoriais do MCT, podem contribuir para alavancar o processo de desenvolvimento empresarial. Estamos, de outra parte, facilitando o acesso s bolsas de ps-doutorado. Criamos o ps-doutorado na indstria e concedemos bolsas para que doutores do Sul e Sudeste se insiram no Norte, Nordeste e Centro-Oeste, tanto em instituies de pesquisa e ensino pblicas ou privadas, como tambm em indstrias que tenham programas em C&T. Jefferson Simes H alguma iniciativa conjunta do MEC/MCT para revalorizar o professor universitrio por meio de um novo plano de carreira? Ainda no existe, em particular, nenhum programa de valorizao de lderes cientficos nas reas de vanguarda. Acumulam-se professores adjuntos (nvel IV) sem perspectiva de carreira. Qual poderia ser a soluo? Eduardo Campos A poltica de recursos humanos em relao aos professores universitrios est sob a coordenao do MEC. O que poderamos relacionar de atuao conjunta a participao do MCT nas discusses sobre a Reforma Universitria. Alm disso, uma das principais aes do governo federal nesse mbito foi a liberao de vagas para concursos nas Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes). Em outubro de 2004, o ministro da Educao, Tarso Genro, anunciou a abertura de 6 mil vagas para professores das universidades federais. Dessas, 2,5 mil foram autorizadas em novembro passado; outras mil esto previstas
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para este ano e mais 2,5 mil devem ser preenchidas at o final de 2006. Segundo informaes do MEC, a Secretaria de Educao Superior (SESu/ MEC) j vem desenvolvendo, juntamente com a Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior (Andifes), um dimensionamento do quadro de pessoal das universidades, por meio de simulaes, para definir a distribuio de vagas entre as instituies. Mnica Teixeira O fato de o governo estar engajado na implementao de uma proposta de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior e de o MCT ter compromisso com ela pode levar o Ministrio a perder sua especificidade, transformando-se numa espcie de secretaria especial do Ministrio da Fazenda e do Ministrio do Desenvolvimento? Eduardo Campos O MCT tem uma agenda mais ampla, relacionada s mltiplas maneiras com que cincia e tecnologia permeiam, de fato, um amplo espectro de atividades relacionadas vida nacional. Na PITCE, o MCT est presente diretamente em 22 aes, coordenando a execuo de algumas delas e atuando em articulao com outros ministrios em outras. Entre as que coordenamos esto a instalao do Centro de Prototipagem (Ceitec) no Rio Grande do Sul, para desenvolver a prototipagem nacional de chips, o desenvolvimento do Programa Nacional de Microeletrnica e a implantao da fbrica de radiofrmacos. Com a Finep, desenvolvemos o Programa de Inovao Tecnolgica e Arranjos Produtivos Locais (APLs), por meio do qual iremos apoiar 50 APLs em todo o Brasil, apenas para citar algumas aes. Alm das atividades da poltica industrial, temos uma extensa agenda a cumprir em relao aos eixos que estruturam as nossas aes estratgicas na rea de C&T. No eixo que denominamos objetivos

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estratgicos nacionais, vamos, por exemplo, buscar a retomada do Programa Espacial, sobretudo do Veculo Lanador de Satlite (VLS), alm do desenvolvimento de satlites e da colocao de um satlite geoestacionrio para monitorar o territrio brasileiro; promover a continuidade do progr ama nuclear, de forma a garantir o domnio completo do ciclo do enriquecimento do urnio no Pas, a partir da tecnologia desenvolvida nos centros de pesquisa da Marinha; integrar a regio amaznica ao territrio nacional por meio das aes de C&T que explorem, com base no interesse nacional e no desenvolvimento sustentvel, a singular biodiversidade da Amaznia; dar dimenso cientfica e tecnolgica ao projeto de integrao da Amrica do Sul, por meio de uma srie de programas visando intensificar a cooperao nesse domnio, e respaldar a interao com outros plos do mundo (frica do Sul, China, ndia, Rssia) em que h forte interface com a rea de C&T. Em outro eixo, o da incluso social, apoiamos, por exemplo, programas e aes voltados para o desenvolvimento sustentvel da regio do semi-rido, criando os chamados Centros Vocacionais Tecnolgicos (CVTs), uma modalidade de centros de educao tecnolgica vinculados aos APLs, assim garantindo sobrevivncia, emprego e renda nas regies mais carentes. Mnica Teixeira O MCT agiu com competncia e eficcia no final do ano passado para obter a execuo integral do oramento. Que lies sobre a administrao das agncias e da mquina vo ficar para os prximos anos? Eduardo Campos Entre as lies aprendidas nesse processo, vale ressaltar a reformulao do ambiente poltico de debate das questes de CT&I, alcanado com a disposio para o dilogo entre o ministrio e a comunidade cientfica e

acadmica e ainda o processo que culminou na garantia do aumento de recursos para programas e projetos da rea. Para dar continuidade a esse trabalho, elaboramos um plano estratgico, composto por um plano horizontal e trs eixos verticais. O plano horizontal prev a transformao de um sistema de C&T, hoje concentrado nas aes do governo federal e de alguns estados da Federao, em um sistema nacional de CT&I, com a participao de agentes pblicos e privados. Esse trabalho demandar, entre outros aspectos, ampliao dos programas de formao de recursos humanos, novos marcos regulatrios e novas fontes de

Nos pases desenvolvidos, cerca de 90% dos doutores so empregados pelo mercado. Apenas 10% esto em universidades e congneres. No Brasil, a situao inversa.
financiamento, melhor integrao dos sistemas estaduais e municipais ao projeto nacional e modernizao dos instrumentos de comunicao entre as unidades de pesquisa e desenvolvimento do Pas. Os trs eixos verticais contemplam a participao do MCT na PITCE, os programas estratgicos nacionais e as aes de CT&I para incluso e desenvolvimento social. Da Redao A Lei de Inovao Tecnolgica prev, entre outros, o compartilhamento de infra-estrutura e recursos humanos pblicos e
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privados. Sabemos, por outro lado, que mais de 60% do investimento em pesquisa no Pas pblico e grande parte da infra-estrutura de pesquisa existente tambm pblica. Se h possibilidade de utilizar a infra-estrutura pblica, qual o incentivo para que empresas criem seus prprios espaos de pesquisa? De outra parte, como garantir que a inovao gerada como resultado da lei no seja apropriada unicamente pelas empresas e reverta-se em benefcio para a sociedade? Eduardo Campos O governo federal acabou de enviar ao Legislativo o conjunto que trata dos incentivos fiscais inovao. A matria est contemplada no captulo 3o da Medida Provisria no 252/ 2005, conhecida como MP do Bem. O novo sistema reduz a burocracia, aperfeioa o sistema de incentivos atual, tornando-os mais atraentes para as empresas, que podero, por exemplo, abater do Imposto de Renda despesas com a contratao de mestres e doutores para atuar em inovao. A empresa poder excluir do IR 160% dos seus dispndios com P&D. O percentual poder se elevar em mais 20%, se a empresa tiver mestres e doutores trabalhando nas suas linhas de pesquisa, e totalizar 200% no caso de o objeto da pesquisa redundar em patente. Portanto, ela poder credenciar at o dobro das suas despesas para abatimento do Imposto de Renda. Alm disso, as empresas podero requerer uma subveno no valor de at 50% dos gastos com a remunerao de mestres e doutores que contratarem. Na prtica, isso poder significar que, de cada trs doutores contratados, por exemplo, com um deles a empresa no ter despesas referentes a salrio. Outra novidade do sistema proposto pelo governo a possibilidade de uma empresa de maior porte, dentro de uma cadeia produtiva, transferir recursos para financiar projetos inovadores em pequenas empresas da mesma cadeia. Essa modalidade de incentivo um avano em termos mundiais.
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A modalidade interessante para a empresa doadora, que poder incluir o investimento nas suas despesas de P&D, e no no lucro lquido, para efeito de deduo do IR, e tambm para a empresa receptora, que manter a sua situao de integrante do SIMPLES, j que o investimento recebido no ser considerado como faturamento. A expectativa de que, com a introduo desse mecanismo, sejam criadas diversas empresas dedicadas especificamente inovao. Penso que os incentivos fiscais somados aos canais abertos pela lei, como a autorizao para aporte de recursos pblicos diretamente s empresas, a subveno econmica, possibilitaro a criao de espaos prprios de inovao nas empresas, no s nas de grande porte, onde j possvel encontrar esses espaos consolidados, contribuindo para aprimor-los, mas principalmente nas pequenas empresas, onde a contribuio do Estado, com a sua infraestrutura e competncia, ainda essencial. A Lei de Inovao,vale lembrar, um mecanismo da poltica industrial e, portanto, um instrumento de desenvolvimento do Pas, que tem como fim o benefcio sociedade, seja ampliando nossa competitividade internacional, gerando mais divisas e empregos, seja promovendo a colocao de produtos melhores e mais baratos para o consumidor interno. Da Redao O MCT tem programas em TI e o Programa Sociedade da Informao. Como o Ministrio pode atuar no aperfeioamento da mquina pblica, para que o servio pblico atue coerentemente, alinhado a programas como aqueles? Eduardo Campos No que se refere ao relacionamento do governo com o cidado, a utilizao das tecnologias da informao permite progresso, facilidade e maior agilidade nos processos burocrticos. Um exemplo o programa de declarao de renda pela Internet, que foi

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utilizado em 2004 por 17 milhes de contribuintes. O sistema eleitoral outro. Est totalmente automatizado e atende 5.561 municpios, com um universo de 108 milhes de eleitores. As solues de automao bancria no Brasil so comparveis s dos pases desenvolvidos e, em alguns casos, superiores. O Sistema de Pagamentos Brasileiro, coordenado pelo Banco Central, possibilita a realizao, em rede e em tempo real, da maioria das transferncias bancrias. O atendimento ao pblico representa um total de mais de 20 bilhes de transaes/ano e tem 72,5 % das transaes realizadas eletronicamente. Em relao ao programa Sociedade da Informao, baseado no processamento e distribuio de informaes por meios eletrnicos, sua concretizao no Brasil precisa observar princpios da igualdade social e econmica, participao social e soberana democracia poltica. Em 2004, foi realizada uma eleio eletrnica e aberta para a escolha dos representantes do Comit Gestor da Internet no Brasil10. Foi a primeira vez que representantes da sociedade civil foram escolhidos para integrar o comit e debater, junto com o governo, prioridades para a rea. Essa forma de eleio est de acordo com as propostas defendida pelo Brasil na Conferncia Mundial da Sociedade da Informao, ocorrida em Genebra em 2003. A democratizao da eleio dos seus membros representou uma evoluo significativa e o processo de governana da Internet no Pas ganhou maior legitimidade e transparncia. Da Redao Quando falamos em C&T, sempre devemos pensar nos custos de seu acesso. Existem programas do MCT que pretendam levar C&T ao cidado aparentemente excludo de tal acesso, em outras palavras, que visem a sua incluso tecnolgica?

Eduardo Campos O MCT tem como poltica o estmulo e a popularizao de aes de incluso social, digital e tecnolgica. Facilitar o acesso a informaes, fazer com que a empresa brasileira conhea o potencial inovador das nossas pesquisas uma das aes. Para alcanar o objetivo de incluso digital, existem duas iniciativas centrais coordenadas pelo governo federal: o PC Conectado e o Projeto Casa Brasil. Hoje a excluso a regra apenas 14,4% dos brasileiros tm acesso a computador. A meta do Programa PC Conectado , em quatro anos, dotar sete milhes de domiclios da classe C (renda mdia de trs a dez salrios mnimos) de computadores11,

Pela MP do Bem, empresas podero abater do IR despesas com a contratao de mestres e doutores para atuar em inovao.
com a produo de 1 milho de unidades j no primeiro ano. A meta ter evidente rebatimento na indstria brasileira de software. J o Projeto Casa Brasil direcionado para a implantao de telecentros comunitrios. Coordenado pelo Instituto Nacional de Tecnologia da Informao (ITI) e pelo MCT, o projeto ir combater a excluso digital e social por meio da universalizao e popularizao do acesso pblico e gratuito s tecnologias de informao e de comunicao. A meta implantar mil Casas Brasil at o final de 2006.
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Outro aspecto que preciso ressaltar o esforo em incentivar o acesso informao tecnolgica. Vale destacar o Portal da Inovao, do MCT, lotado no Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE)12, que envolve vrios parceiros e fornece informaes sobre todo o sistema de servios tecnolgicos e a capacitao tecnolgica do Pas. O portal introduz sistemas simplificados de informaes, demandas e localizao para as empresas.

O MCT apia tambm, com recursos dos fundos setoriais, as Redes de Capacitao Tecnolgicas, coordenadas pelo Instituto Euvaldo Lodi (IEL)13 . Tratam-se de redes de articulao de competncia, que favorecem o acesso a pequenas e mdias empresas, fornecendo informaes. Alm desses, apoiamos o Portal da Capes, que fornece informaes aos bancos de patentes.

Notas
1 A Frente Plurissetorial em Defesa da Cincia, Tecnologia e Inovao foi criada em outubro de 2004. composta de deputados federais, senadores e representantes acadmicos, empresariais e do governo. (Nota da Editora) 2 O Programa de Desenvolvimento Cientfico Regional tem como objetivo apoiar projetos vinculados s instituies de pesquisa regionais que tm carncia de pesquisadores qualificados. (Nota do Ministro) 3 Nos editais de a poio financeiro a projetos de pesquisa e de desenvolvimento tecnolgico, a contrapartida dos estados ser feita mediante critrios propostos pelos dois fruns, pelos quais os estados com menor PIB desembolsam recursos em menor proporo que os demais. Os editais comprometem valores no-reembolsveis de at R$ 30,5 milhes, sendo R$ 15,5 milhes em 2005 e R$ 15 milhes em 2006, originrios dos fundos setoriais. (Nota do Ministro) 4 O Programa Nacional de Apoio a Incubadoras e Parques Tecnolgicos (PNI) desenvolvido pelo MCT, com a colaborao do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrio Exterior, do Banco do Nordeste, do Sebrae, do Senai, do Instituto Euvaldo Lodi e da Associao Nacional de Entidades Promotoras de Empreendimentos de Tecnologias Avanadas (Anprotec). Em 2004, o programa destinou R$ 10 milhes a 65 projetos de estruturao de redes estaduais e apoio capacitao de empreendedores incubados, e R$ 4 milhes a 11 projetos de elaborao de planos de investimentos de parques tecnolgicos. (Nota do Ministro) 5 Os oito estados restantes que ainda no fazem parte do Pappe, mas esto em fase de articulao para adeso, so: Rondnia, Roraima, Acre, Amap, Piau, Maranho, Paraba e Esprito Santo. A operao baseia-se no apoio direto ao pesquisador, associado a uma empresa j existente ou em implantao. Em 2003, foram liberados R$ 24 milhes para o programa, passando para R$ 56 milhes em 2004. Em 2005, at o presente, as liberaes j atingiram o montante de R$ 24 milhes. (Nota do Ministro) 6 A primeira edio da Semana Nacional de Cincia e Tecnologia contou com o apoio de 500 instituies e promoveu 1.842 atividades de divulgao cientfica em 252 municpios, distribudos por todos os estados. S no Rio e em So Paulo, a srie de eventos reuniu, respectivamente, 80 mil e 130 mil participantes. (Nota do Ministro) 7 Essa idia surgiu a partir da experincia bem sucedida do Museu de Cincia e Tecnologia da PUC do Rio Grande do Sul, que construiu um museu de cincia itinerante em um caminho para

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levar atividades de divulgao cientfica para periferias e cidades do interior do estado. (Nota do Ministro) 8 Os recursos contemplaram 135 projetos aprovados por meio de chamada pblica realizada pelo CNPq/MCT, no final de 2004. Os projetos previam, alm de melhorias nas instalaes existentes, a compra de novos equipamentos e aes institucionais de popularizao e difuso da cincia. (Nota do Ministro) 9 Vale r essaltar que o programa conta, ainda, com recursos de diversos fundos setoriais, uma vez que o novo modelo de gesto desses fundos prev uma ao integrada em torno de programas transversais. (Nota do Ministro) 10 Mais infor maes esto disponveis no stio do comit: www.cg.org.br (Nota da Editora) 11 As mquinas devem custar no mximo R$ 1,4 mil, a serem pagos em 24 ou 30 parcelas de R$ 50,00. Os computadores tero a configurao de um micro convencional e adotar exclusivamente programas de sofware livre. A estimativa que o computador tenha vida til de pelo menos cinco anos. (Nota do Ministro) 12 www.cgee.org.br (Nota da Editora) 13 www.iel.org.br (Nota da Editora)

Evando Mirra de Paula e Silva Doutor em Cincias pela Universidade de Paris XI e exerce atualmente o cargo de presidente do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE). Foi presidente do CNPq entre 1999 e 2001. Mnica Teixeira Jornalista responsvel pela editoria especial de Cincia, Tecnologia e Sade da TV Cultura de So Paulo, diretor a de redao da publicao eletrnica Inovao Unicamp (www.inovacao.unicamp.br) e assina a coluna Circuito Cincia & Inovao da Revista Desafios do Desenvolvimento (Ipea/PNUD). Paul Houang Engenheiro civil formado pela Escola Politcnica da USP (1977), doutor em Engenharia pela Universit de Technologie de Compigne (Frana) e diretor do Centro de Pesquisa do Grupo Saint-Gobain na rea de materiais de construo (Paris/Frana), desde 2003. Jefferson Cardia Simes Gelogo e glacilogo, prof essor da UFRGS, PhD em Glaciologia no Scott Polar Research Institute da Universidade de Cambridge (Reino Unido). Foi o primeiro brasileiro a realizar travessia no continente Antrtico (novembro e dezembro de 2004).

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Texto publicado na RSP de out/dez 1981 (Ano 38, v. 109, n. 4)

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Joaquim Maria Machado de Assis, uma das maiores figuras do mundo literrio brasileiro do sculo passado e do incio deste sculo, teve duas carreiras paralelas, a de homem de letras e a de burocrata. Na primeira iniciou-se mais cedo, quando, apenas um adolescente de pouco mais de 15 anos, publicou um soneto por sinal bem ruinzinho no Peridico dos Pobres, a 3 de outubro de 1854. Nascido no morro do Livramento, perto da Gamboa e do Saco do Alferes, a 21 de junho de 1839, deu mostras de impressionante precocidade, ao assinar um Soneto, no mesmo jornalzinho. Nota-se que, nessa poca, o Rio de Janeiro ainda no tinha sequer iluminao a gs s contratada pelo governo imperial em 1859 nem sabia ainda o que fossem estradas de ferro. Seu ingresso no servio pblico s se daria quase treze anos depois dessa estria literria, que em nada fazia prever o grande escritor que viria a ser. E isto se deu a 8 de abril de 1867, com a sua nomeao para ajudante do diretor de publicao do Dirio Oficial, ento subordinado ao Ministrio da Fazenda, durante o 22o gabinete ministerial da monarquia, chefiado pelo ento deputado-geral Zacarias de Gis e Vasconcelos.
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Entre essas duas datas do primeiro escrito publicado na imprensa e a admisso no servio pblico do Imprio, Machado de Assis realizara uma brilhante carreira jornalstica e literria. Colaborara nas revistas A Marmota Fluminense, O Espelho, A Semana Ilustrada, O Futuro, Jornal das Famlias, e nos jornais Dirio do Rio de Janeiro, Correio Mercantil, O Paraba, Imprensa Acadmica (de So Paulo), Correio da Tarde e outros. Publicara seus primeiros trabalhos em livro: a pea teatral Desencantos, o volume intitulado Teatro (contendo as comdias O caminho da porta e O protocolo), as comdias Quase ministro e Os deuses de casaca (em volumes separados) e, ainda, seu primeiro livro de versos, intitulado Crislidas. Alm disso, exercitara a sua pena como tradutor de peas teatrais para a Companhia Furtado Coelho, numa delas, O barbeiro de Sevilha, de Beaumarchais; fizera parte da equipe de tradutores de O Brasil pitoresco, obra em dois grandes volumes, escrita por Charles Ribeyrolles e ilustrada pelo fotgrafo Victor Frond; traduzira a obra annima Queda que as mulheres tm pelos tolos e, ainda, o romance de Victor Hugo, Os trabalhadores do mar, publicado em folhetim no Dirio do Rio de Janeiro. O que mais singular que Machado de Assis, embora sendo autodidata, no apenas traduzia correntemente do francs para o portugus, mas ainda escrevia diretamente em francs versos bastante razoveis, principalmente pardias cmicas de poesias de Victor Hugo e de Alfred de Musset. A publicao das Crislidas, em 1864, colocara seu nome em evidncia, como um dos mais promissores entre os novos poetas brasileiros. Como jornalista, ligado ao Partido Liberal, pois o Dirio do Rio de Janeiro, para onde entrou em 1860, antes dos 21 anos, era antes de tudo um rgo partidrio,
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comprometido com aquela agremiao a mais inquieta, progressista e turbulenta da monarquia (de sua ala extremada tinham irrompido as revolues em 1842, em Minas e So Paulo, e a de 1848 em Pernambuco) Machado de Assis vrias vezes atacara Zacarias de Gis e Vasconcelos, que ainda no se desligara inteiramente de seus antigos vnculos com o Partido Conservador. Mas, quando Zacarias adotou a posio liberal, mudou de atitude, o que no lhe foi difcil, pois seus ataques no tinham sido extremados ou agressivos. Foi o prprio gabinete de Zacarias que, a 16 de maro de 1867, fez condecorar Machado de Assis com a insgnia de cavaleiro da Ordem da Rosa, destinada a premiar o mrito literrio e artstico. E, vinte e dois dias depois, assinava, como Ministro da Fazenda, o ato que lhe assegurava o ingresso no servio pblico. Neste, entrara Machado de Assis com o p direito, pois que, pouco antes, tivera o seu valor reconhecido e oficialmente proclamado. Que fizera ele para merecer tanto? Em primeiro lugar, esses dois fatos se verificaram em plena guerra da Trplice Aliana (Brasil, Argentina e Uruguai) contra o Paraguai de Francisco Solano Lpez. Alm de apoiar, como jornalista, as posies do governo, Machado de Assis escreveu poesias patriticas. Trs anos antes, por ocasio da Questo Christie, j havia escrito um hino cantado nos teatros do Rio de Janeiro, em desagravo da honra nacional, ultrajada pela interveno inglesa em nossos portos, com o apresamento de vrios dos nossos navios mercantes. Alm disso, durante trs anos, Machado de Assis exercera, sem remunerao, a funo de censor teatral, como membro do Conservatrio Dramtico Brasileiro, entidade particular reconhecida pelo governo.

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Machado de Assis deixou o Dirio do Rio de Janeiro ao entrar para o Dirio Oficial, mas continuou a atuar no jornalismo, colaborando em vrias publicaes sem filiao partidria declarada. Dois anos e oito meses depois de seu ingresso no servio pblico, Machado de Assis se casava com a portuguesa Carolina Augusta Xavier de Novais, que chegara ao Brasil a 18 de junho de 1868, para cuidar do irmo enfermo, Faustino Xavier de Novais, poeta e jornalista, fundador e diretor de O Futuro, a revista efmera em que o autor das Crislidas muito colaborara em prosa e verso. Com o aumento de suas responsabilidades, Machado desdobrou-se em trabalhos, principalmente como tradutor. Traduziu novas peas teatrais. Traduziu como folhetim para o Jornal da Tarde o longo romance de Charles Dickens Oliver Twist, e para a revista A Instruo Pblica, a obra do mdico e educador francs T. Gallard, Notions dhygiene lusage des instituteurs primaires, a que deu o ttulo de Higiene para o uso dos mestres-escolas, cuja publicao se prolongou at 1874. Em 1871, retornou funo de censor teatral, ainda uma vez sem receber qualquer remunerao. E, em abril de 1872, foi designado pelo Ministro da Marinha a fazer parte da comisso do Dicionrio Martimo Brasileiro, em substituio a Henrique Csar Muzzio, que, cego e em tratamento na Europa, morrera em Paris. Muzzio havia sido o secretrio do Dirio do Rio de Janeiro, quando Machado nele comeara a trabalhar. Essa nova funo era um mero bico e no atendia s suas necessidades mais prementes. Mas, nesse mesmo ano, quando se achava na presidncia do gabinete o visconde do Rio Branco (Jos Maria da Silva Paranhos), notvel estadista imortalizado por ter feito aprovar na Cmara e

no Senado do Imprio a famosa Lei do Ventre-Livre segundo a qual no mais nasceram escravos no Brasil Machado de Assis conseguiu obter um cargo de primeiro oficial, ou de amanuense, do Ministrio de Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, cujo ministro era, ento, o deputado Jos Fernandes da Costa Pereira Jnior. Durante algum tempo, Machado de Assis se manteve nos dois cargos o do Dirio Oficial e o do Ministrio trabalhando primeiro neste e depois naquele, onde o expediente se prolongava noite adentro. Machado de Assis ingressou no Ministrio da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas quando tinha passado dos 33 anos e j era uma figura destacada das letras brasileiras. Em 1868, Jos de Alencar o consagrara como a mais importante figura da crtica literria de seu tempo, ao pedir-lhe que apresentasse ao meio intelectual do Rio de Janeiro o jovem poeta Castro Alves. Em 1870, publicara os Contos fluminenses e o segundo livro de versos, Falenas. Em 1872, publicara o seu primeiro romance, Ressurreio. E, em 1873, novo livro de contos, das Histrias fluminenses. Ia ter, a partir daquela nomeao, vida mais tranqila e segura, mas no menos laboriosa, por sua inexcedvel dedicao, tanto s letras como s funes burocrticas, exemplarmente desempenhadas. Machado de Assis era ainda chefe da a 2 Seo do Ministrio da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, quando deu um memorvel parecer sobre importante assunto submetido sua apreciao, que dizia respeito ao registro de escravos, regulado pela Lei do Ventre-Livre, de 28 de setembro de 1871. O registro tinha como finalidade manter um cadastro da populao escravizada, fazer com que as crianas nascidas depois da promulgao dessa lei tivessem os nascimentos
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registrados como pessoas livres, alm de outras medidas no interesse dos cativos. Aquela lei institura tambm aes de liberdade, ou causas de liberdade, propostas pelos escravos, ou em nome destes, para que objetivassem a condio de pessoas livres. Dessas aes, quando as decises judiciais fossem contrrias a seus autores, haveria sempre a apelao ex-officio para a instncia superior. Ora, um proprietrio da comarca de Resende, na provncia do Rio de Janeiro, ganhara uma ao ordinria e, no tendo havido apelao, por parte dos escravos envolvidos no pleito, pretendia o interessado, Jos Pereira da Silva Porto, obter o registro desses mesmos escravos, mediante apresentao de traslado da sentena que lhe dera ganho de causa. O presidente da provncia do Rio de Janeiro, Francisco Xavier Pinto Lima (depois agraciado com o ttulo de baro de Pinto Lima) achou que a situao no estava suficientemente clara e, por isso, submeteu o assunto ao exame do Ministrio da Fazenda. O ministro, na poca o baro de Cotejipe, decidiu que fosse ouvido o Ministrio da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, por ser deste a competncia, pois lhe estavam subordinados os assuntos referentes aos escravos, cartas de alforria, manumisses, e todos os demais, exceto a cobrana das taxas de registro. As questes suscitadas eram as seguintes: 1) Poderia o coletor de Resende inscrever na matrcula especial os escravos do cidado Jos Pereira da Silva Porto, que no haviam sido matriculados em tempo hbil, isto , no prazo determinado pela lei de 28 de setembro de 1871? 2) Em vista do artigo 7o, 2 o, da mesma lei o qual estabelecia que, nas causas em favor da liberdade, haveria apelao ex-officio quando as decises lhes
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fossem contrrias produziria efeitos a sentena obtida com base no artigo 19 do regulamento da mesma lei, sem que da mesma houvesse sido interposta apelao ex-officio ou voluntria? O ministro Toms Jos Coelho de Almeida pediu que fossem ouvidos os funcionrios do Ministrio da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, de maior graduao e com a necessria competncia para opinar sobre o assunto. E pediu tambm a opinio do procurador da coroa, desembargador Joo Evangelista de Negreiros Saio Lobato. Os funcionrios que opinaram foram os seguintes: Jos Diniz de Vilas-Boas, oficial da Secretaria; Augusto Jos de Castro e Silva, antigo diretor de Agricultura; Jos Pedro Xavier Pinheiro, oficial da Secretaria; Francisco Leopoldino Gusmo Lobo, chefe da Diretoria Central; e, finalmente, Joaquim Maria Machado de Assis, chefe da 2a Seo de Agricultura. Esse episdio , sem dvida, um dos mais significativos da carreira de Machado de Assis, sobretudo por ter sido vitorioso o ponto de vista de um funcionrio que, sem ser bacharel em direito, demonstrou grande tino jurdico, vendo o seu ponto de vista vencedor. As opinies foram de incio divergentes. Saio Lobato manifestou-se contra a concesso da matrcula. No seu entender, como no houvera apelao, tambm no podia haver registro. VilasBoas opinou no mesmo sentido. Mas em sentido contrrio opinaram trs altos funcionrios: Xavier Pinheiro, Castro e Silva e, finalmente, Gusmo Lobo, que foi citado por Joaquim Nabuco, no livro Minha formao, como um adepto da causa abolicionista. Castro e Silva afirmou se tratava da libertao de escravos que deixaram de ser matriculados, e cuja reivindicao era permitida por ao ordinria, nos termos do artigo 19 da lei

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de 28 de setembro, e que o artigo 7o se referia ao processo, alis sumrio, para a alforria por indenizao do valor ou remisso. E conclua dizendo pensar que, sendo independentes os poderes polticos do Imprio, ao Executivo cabia acatar as decises do Judicirio e, conseqentemente, ordenar ao coletor de Resende que matriculasse os escravos de Jos Pereira da Silva Porto. Xavier Pinheiro fez vrias consideraes sobre o problema, para por fim declarar: Examinando atentamente os papis, cabe me dizer que, para resolv-lo, basta considerar que duas so as aes concernentes alforria de escravos. Em uma, a favor da liberdade, em que o autor escravo, o processo sumrio e, quando a deciso do juiz contrria liberdade, haver apelao ex-officio (artigo 7o da lei no 2.040). Noutra, a favor da escravido, em que o senhor o autor, o processo ordinrio, e no h recurso ex-officio, sem que, no entanto, s partes seja tolhido o direito de apelar. No caso presente, a causa ordinria, e o juiz no est na obrigao de apelar ex-officio. Os interessados, isto , os trs escravos, no recorreram da sentena, que assim passou em julgado. Resta, portanto, expedir ordens a fim de que produza os devidos efeitos. Gusmo Lobo, pelo menos aparentemente, dava visvel apoio a essa tese. Disse tratar-se de uma questo muito grave e alegou que era com pesar que discordava do parecer do Sr. Procurador da Coroa. Finalmente, declarou que, ainda que a matria esteja largamente discutida, conviria que sobre ela dissesse o atual chefe da 2a Seo, Tal chefe, ainda em carter interino, era Machado de Assis, que assim foi provocado a manifestar-se. Nesse processo encontram-se palavras de Gusmo Lobo que valem como um atestado de seu zelo e

capacidade funcional: Recomendo- lhe que o faa em prazo curto, como costuma fazer, pois trata-se de negcio pendente h quase um ano./ 15 de julho de 1876./ Gusmo Lobo. Seis dias depois, dava Machado de Assis seu magistral parecer, em que comeava por declarar: 2a Seo./ Obedecendo ao despacho da Diretoria, examinei detidamente estes papis e, vista deles e das disposies legais, direi resumidamente o que me parece./ No art. 7o , 2o da lei de 28 de setembro de 1871 se diz que das decises contrrias liberdade, nas causas em favor desta, haver apelao ex-officio. Pelo artigo 18 do regulamento de 1o de dezembro do mesmo ano, os escravos que no forem dados matrcula por culpa ou omisso dos senhores sero considerados libertos, salvo aos mesmos senhores o meio de provar, em ao ordinria, o domnio que tm sobre eles, e no ter havido culpa, ou omisso sua, na falta da matrcula./ Pergunta- se: Das sentenas que, na hiptese do artigo 19, forem contrrias liberdade, cabe apelao ex-ofcio?/ Minha resposta afirmativa. Para responder de outro modo, fora preciso fazer entre os dois casos uma distino que no existe, e que, a meu juzo, repugna ao esprito da lei. Em seguida, Machado de Assis comeava a expor suas razes: O argumento principal que acho nestes papis, favorvel negativa, que as causas de que trata o artigo 19 do regulamento no so a favor da liberdade, isto , no so propostas pelo escravo, mas pelo senhor, a favor da escravido, entenda-se a favor da propriedade./ Esta diferena no radical, mas aparente e acessria. As causas do artigo 19 certo que no as prope o escravo, mas o senhor; no tm por objeto a libertao, mas a prova da propriedade do senhor e da fora maior que deu lugar falta de matrcula. Mas em que tal
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diversidade de origem pode eliminar o objeto essencial e superior do pleito, isto , a liberdade do escravo?/ Importa pouco ou nada que o recurso justia parta do escravo ou do senhor, desde que o resultado do pleito dar ou retirar a condio livre ao indivduo nascido na escravido. Acresce que, na hiptese do artigo 19, a deciso contraria a liberdade, contrria liberdade adquirida, anula um efeito da lei, restitui escravido o indivduo j chamado sociedade livre; neste, como no caso do artigo 7o da lei, a liberdade que perece; em favor dela deve prevalecer a mesma disposio. Ainda no esgotara, no entanto, sua argumentao. E assim concluiu: Na diferena entre ao sumria (artigo 7o da lei) e ao ordinria(artigo 19 do regulamento) no estar, presumo eu, a razo da diferena para a aplicao do recurso de que se trata. Ser sumrio ou ordinrio o processo, suponho que apenas lhe diminui ou multiplica os trmites, circunstncia alheia ao ponto litigioso./ Outrossim, convm no esquecer o esprito da lei. Cautelosa, eqitativa, correta, em relao propriedade dos Senhores, ela , no obstante, uma lei de liberdade, cujo interesse ampara em todas as suas partes e disposies. ocioso apontar o que est no nimo de quantos a tm folheado; desde o direito e facilidades da alforria at disposio mxima, sua alma e fundamento. Sendo este o esprito da lei, para mim manifesto que num caso como o do artigo 19 do regulamento, em que, como ficou dito, o objeto superior e essencial a liberdade do escravo, no podia o legislador consentir que esta perecesse sem aplicar em seu favor a preciosa garantia indicada no artigo 7 o da lei./ Tal o meu parecer, que sujeito esclarecida competncia da Diretoria. Em 21 de julho de 1876./Machado de Assis.
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Mas isso no foi bastante para convencer o diretor Gusmo Lobo, que voltou a insistir em seu ponto de vista e terminou por sugerir: A questo grave e, dada a diversidade de pareceres, penso que deve ser submetida ao exame da ilustrada Seo dos Negcios da Justia do Conselho de Estado, cujo esclarecido voto exercer decisiva influncia sobre o nimo dos julgadores, concorrendo para firmar uma interpretao segura e invarivel./3 de agosto de 1876./ Gusmo Lobo. Os membros da Seo dos Negcios da Justia do Conselho de Estado eram trs juristas ilustres: o conselheiro Jos Toms Nabuco de Arajo, pai de Joaquim Nabuco e antigo ministro da Justia; Francisco de Paula Saio Lobato (visconde de Niteri), antigo magistrado e ex-ministro da Justia; e Jos Ildefonso de Sousa Ramos, bacharel em direito, parlamentar do Imprio e tambm antigo ministro da Justia. O parecer dos trs ilustres homens de estado concluiu no mesmo sentido pelo qual se havia manifestado Machado de Assis. uma pea longa, que examina minuciosamente a questo e apresenta essas concluses: A lei no diz aes de liberdade, mas causas de liberdade; a lei refere-se ao objeto e no ao meio. Mas, ento, a ao do artigo 19 citado devia ser sumria? No; porque a lei s tem por fim favorecer a liberdade e no a escravido; as excees so s em favor da liberdade; a escravido fica como antes dela, no princpio ou regra de direito comum, que a ao ordinria. Portanto, o argumento legal em que se apia a afirmativa o argumento a simile, que consiste em aplicar a um caso no previsto na lei a regra estabelecida para caso semelhante, quando a razo de decidir a mesma. Esse argumento ainda tem mais valor vista da regra das Ordenaes, Livro 4o, ttulo II que em favor da

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liberdade so muitas coisas outorgadas contra as regras gerais. Se em caso anlogo e semelhante, tanto na espcie como no motivo, no cabe a regra da Ordenao citada, no h mais hermenutica, e as leis devem ser casusticas. Remetendo o processo ao despacho da princesa regente (D. Isabel ocupava pela segunda vez o trono do Imprio, enquanto o imperador Pedro II viajava pela Europa depois de ter representado o Brasil nas festas do primeiro centenrio da independncia dos Estados Unidos), o parecer acrescentava: Vossa Alteza mandar o que for melhor. O despacho de D. Isabel foi o clssico como parece ou seja, a aprovao do mesmo, datado do Palcio do Rio de Janeiro, 20 de outubro de 1876. Encerrou-se, assim, a questo. Por falta de matrcula, adquiriram a liberdade os trs escravos resendenses, pois que, muito embora o senhor deles, Jos Pereira da Silva Port o, houvesse ganho a ao ordinria, esta no produzira efeitos para o registro, por no ter havido apelao e, logo, no existir sentena confirmatria de segunda instncia. Quando dei conhecimento desse parecer de Machado de Assis ao jurisconsulto brasileiro Levi Carneiro, que foi um dos constituintes de 1934 e membro da Academia Brasileira de Letras, disse ele que, embora no sendo formado em direito nem em qualquer outra coisa Machado de Assis demonstrara uma clara conscincia jurdica, um verdadeiro sentimento de justia, uma perfeita compreenso do esprito da lei. Foi depois de tal parecer que o ministro da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, Toms Jos Coelho de Almeida, efetivou Machado de Assis no cargo de chefe de seo, que ele exercia interinamente. Isso foi feito por decreto de 7 de dezembro de 1876, quando estava

no poder o ltimo gabinete presidido pelo senador Caxias (elevado a duque depois da guerra com o Paraguai). Com as novas responsabilidades e as vantagens financeiras decorrentes de sua efetivao em tal posto, pde Machado de Assis deixar o cargo que exercia no Dirio Oficial, consagrando-se da por diante, como funcionrio, apenas ao Ministrio da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, que ainda em vida dele comearia a ser desdobrado, dando origem a outras pastas como a da Viao e a do Comrcio. Arranjou Machado de Assis outros meios de aumentar os seus proventos, passando a escrever romances folhetins para jornais, como O Globo e O Cruzeiro, ou para revistas, como a Revista Brasileira. Em O Globo, dirigido a partir do ano de 1874 por seu amigo Quintino Bocaiva que viria a ter grande evidncia na Repblica, como ministro das Relaes Exteriores, deputado Constituinte, senador e governador do Estado do Rio de Janeiro publicou sucessivamente os romances A Mo e a luva, em 1874, e Helena, em 1876. Em O Cruzeiro, que comeou a circular em 1878, publicou o romance Iai Garcia. E, na Revista Brasileira, iniciou em 1880 a publicao do romance Memrias pstumas de Brs Cubas, uma de suas obras-primas, que se prolongaria de maro a dezembro, saindo em volume no ano seguinte. Por doze anos e quase quatro meses permaneceu Machado de Assis como simples chefe de seo, muito embora tenha exercido a funo de oficial de gabinete de dois ministros, durante esse perodo. Quando, a 8 de maro de 1880, passou a exercer o cargo de ministro da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas o engenheiro Manuel Buarque de Macedo, que se formara na Escola Politcnica do Rio de Janeiro e, em seguida, fizera em
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Paris um curso de aperfeioamento profissional, Machado de Assis foi por ele chamado para servir em seu gabinete. Mas pouco durou a gesto do ilustre engenheiro. Ele morreu repentinamente a 21 de agosto de 1881, quando acompanhava o imperador D. Pedro II a Minas, na viagem destinada a inaugurar o ramal ferrovirio de So Joo del Rei. Foi ento designado para responder pela pasta vaga o deputado-geral fluminense Pedro Lus Pereira de Sousa, que era em carter efetivo ministro dos estrangeiros. Assoberbado com o trabalho de duas pastas a segunda ainda mais trabalhosa que a primeira , Pedro Lus Pereira de Sousa confiou a Machado de Assis grande parte de suas tarefas na ltima. Durante os meses que se seguiram, Machado de Assis foi praticamente um vice-ministro. Era quem recebia, em nome do ministro, as pessoas brasileiras e estrangeiras que tinham interesse a tratar no seu Ministrio. Quando o senador Jos Antnio Saraiva passou a ocupar a pasta, em carter efetivo, Machado retornou a seu posto de chefe de seo. S a 30 de maro de 1889, quando era ministro da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas o senador Rodrigo Augusto da Sirva, integrante do gabinete chefiado por Joo Alfredo Corra de Oliveira, que no ano anterior promovera a abolio total da escravatura, que Machado de Assis foi novamente promovido. Passou, nessa data, a diretor de um dos departamentos em que se dividia o ministrio. Seu ttulo era o de diretor de Viao. Com a Repblica, proclamada a 15 de novembro de 1889, sua situao permaneceu inalterada. O primeiro ministro da Agricultura do novo regime, foi, em carter interino, o seu velho amigo Quintino Bocaiva, seu companheiro por vrios anos na redao do Dirio do Rio de
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Janeiro e, mais tarde, diretor de O Globo, onde publicara dois romances. Quintino, que era o ministro efetivo das Relaes Exteriores (novo nome do antigo Ministrio dos Estrangeiros), pouco tempo depois entregou a segunda pasta ao ministro efetivo, Demtrio Ribeiro, que nela pouco demorou, sendo a 30 de janeiro de 1800 substitudo por Francisco Glicrio. Durante a gesto deste, Machado de Assis sofreu uma tentativa de agresso, por parte de outro funcionrio, que, alis, era tambm escritor Lus Francisco da Veiga , mas o ministro deu mo forte ao agredido. O assunto chegou a ser tratado numa das reunies do chefe do Governo Provisrio, marechal Manuel Deodoro da Fonseca, com seus ministros. Francisco Glicrio disse ter determinado a suspenso de Lus Francisco da Veiga, que entretanto, no se conformara. Assim, propunha a aposentadoria imediata de Lus Francisco da Veiga. Tal proposta foi aprovada por unanimidade pelos presentes: Deodoro, Campos Sales, Eduardo Wandenkolk, Cesrio Alvim, Benjamim Constant e o prprio Francisco Glicrio (dois ministros tinham deixado de comparecer: Quintino e Rui Barbosa, que era o titular da Fazenda). Machado de Assis sofreu, durante o ltimo ano do governo do Marechal Floriano Peixoto, injustos ataques de um inimigo gratuito, o exaltado panfletrio e agitador poltico Deocleciano Mrtir, que ento publicava um pequeno jornal intitulado O Jacobino. Pouco depois de encerrada a revolta da esquadra, o exaltado verrineiro comeou a estampar nos a pedidos dos jornais listas de pessoas que eram por ele apresentadas como monarquistas impenitentes e adversrios encapuzados do regime republicano, exigindo que todos os denunciados fossem afastados, quanto antes, do

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servio pblico. Entre eles, alm de Machado de Assis e de numerosos outros, estava o baro do Rio Branco, que ento pertencia ao servio consular e viria a ser um benemrito da Repblica, alm de ter sido quem, at hoje, exerceu por mais tempo o cargo de ministro das Relaes Exteriores nada menos de dez anos servindo nos governos de Rodrigues Alves, Afonso Pena, Nilo Peanha e Hermes da Fonseca. Machado de Assis no respondeu s acusaes de Deocleciano Mrtir. Mas foi defendido por um republicano histrico, Lcio de Mendona, sob o pseudnimo de Z. Marcas, na revista A Semana, de Valentim Magalhes. Lcio de Mendona, que exercia importante cargo no Ministrio da Justia, fez ao mesmo tempo o elogio do escritor e do funcionrio, ambos merecedores de considerao, estima e reconhecimento. Na verdade assim era. Lcio de Mendona no citou, mas poderia ter citado casos especficos, em que Machado de Assis demonstrara seu esprito pblico, evitando que erros fossem cometidos pela administrao, como no parecer sobre os escravos de Resende e episdios semelhantes. Um destes era bem recente. Ocorrera dois anos antes, quando lavrara a grande crise financeira, que deu lugar s especulaes do chamado encilhamento. Em maio de 1892, quando o governo do marechal Floriano Peixoto ainda no havia completado um ano, Machado de Assis vira, no Dirio Oficial, a publicao de um relatrio de inveno, firmado por um norte-americano, George Boyngton Boyngton, que dizia ter descoberto um processo engenhosssimo e inteiramente novo para a obteno do capital necessrio a um empreendimento qualquer. E acrescentava: A idia do inventor aproveitar o bem conhecido

esprito de especulao do povo, a fim de dirigir, a um destino novo e til, o dinheiro empregado em especulaes arriscadas. E adiante explicava que se tratava da venda de cartes, em tal nmero e tal preo, que de seu produto, deduzidas as despesas, ficaria como lucro lquido o capital desejado. E ainda: Exemplificando para maior clareza: dado que se precise, para uma empresa reunir o capital de 550:000$, anunciava-se a venda de 200.000 cartes, a 5$ cada um, o que produzir 1.000:000$. Dessa quantia h a deduzir: o desconto de 10% dos vendedores, 100:000$; as despesas dos anncios e outras, 20:000$; os prmios pagos em dinheiro, 330:000$; 450:000$. Restam os desejados 550:000$, que constituem o capital da companhia, dividido em ao de 200$ cada uma, das quais umas sero distribudas por segundo sorteio e outras ficaro pertencendo ao inventor da distribuio sistemtica... Era uma arapuca, uma dupla loteria e a patente j havia sido concedida, pelo Ministrio da Fazenda, sob o nmero 1.140. Machado de Assis, por puro esprito pblico, ainda que se tratasse de assunto de outro ministrio, resolveu intervir para promover a cassao de tal patente, aprovada por inadvertncia do jovem ministro da Fazenda, Inocncio Serzedelo Correia. Em caso anterior, quando outra patente fora concedida, para outra loteria dissimulada, a anulao fora promovida por via judicial, pois que fora outorgada pelo Governo Provisrio, que tinha poderes no s executivos, mas legislativos. Depois de ouvir o parecer da 2a Seo da Diretoria de Comrcio, Machado de Assis submetera o assunto deciso do ministro da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas, Anto Gonalves de Faria, pedindo que fosse promovida a anulao
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da patente de Boyngton. Apesar dos protestos de Boyngton, que ameaou promover uma ao por perdas e danos, a Diretoria de Comrcio, pela qual respondia Machado de Assis, obteve que o ministro interviesse, para anular a concesso, o que acabou sendo feito, por despacho de 8 de setembro de 1892, por se ter transformado a concesso em loteria e em fonte de jogo. Lcio de Mendona no citou em defesa de Machado de Assis essa recente demonstrao de zelo, mas condenou as maliciosas denncias de Deocleciano Mrtir, dirigindo-se a esse desabusado panfletrio: Com um nome, ento, foi voc caipora como nos seus piores dias: com o nome de Machado de Assis. Quem este homem, sabem-no todos, menos talvez o Sr. Deocleciano Mrtir. um filho de si prprio, ex se natus, na enrgica expresso de Tcito; obscuro, artista annimo, tipgrafo, depois revisor de provas, depois noticiarista, depois cronista e poeta, depois chefe incontestado da literatura brasileira. Apenas isto: uma reputao nacional, feita a pouco e pouco, passo a passo, dia a dia, na modstia, na perseverana e no trabalho para o po de cada dia, e no estudo e no esforo nobre para a conquista do saber e da glria. Se h um homem para honrar toda uma democracia moderna este. Quem quer que tenha uma leve intuio de justia, uma centelha de paixo republicana, h de venerar este homem. O Sr. Deocleciano Mrtir apedreja-o. medonho para voc, jacobino. Mais importante ainda que a defesa de Lcio de Mendona que no tardaria a ser procurador geral da Repblica em seguida, ministro do Supremo Tribunal Federal foi a carta de agradecimento que o general Srgio Bibiano da Fonseca Costallat o ltimo ministro da Agricultura,
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Comrcio e Obras Pblicas do governo do marechal Floriano Peixoto enviou a Machado de Assis na data em que deixou o poder. Nessa carta, louvou ele a capacidade e a diligncia do funcionrio Machado de Assis, dizendo que, sem o seu esclarecido auxlio e sem o seu profundo conhecimento dos negcios daquela pasta, com os quais, como militar, pela primeira vez lidava, no teria conseguido desempenhar-se a contento do cargo de ministro, a que fora levado pela confiana de Floriano. Machado de Assis viria a sofrer, no governo do presidente Prudente de Morais, o que considerou uma grave injustia. Julgando lhe ser agradvel e querendo deixar-lhe mais tempo livre para seus trabalhos literrios, o novo ministro, Sebastio Eurico Gonalves de Lacerda pai do grande tribuno parlamentar Maurcio de Lacerda e av de Carlos Lacerda resolveu substituir Machado de Assis na Diretoria de Viao, que ento ocupava, deixando-o como simples adido Secretaria de Estado, percebendo os vencimentos que lhe competirem. Machado ficou muito magoado, achando que o ministro o julgara um intil. Queixouse muito, em cartas aos amigos, no se conformando em ficar de braos cruzados, ganhando o dinheiro da nao sem trabalhar. Foi durante esse perodo que escreveu uma de suas obras-primas, Dom Casmurro; sempre demonstrara, em seus romances, contos e crnicas, profunda averso aos parasitas. E era sincero. No queria ser um deles. E no sossegou enquanto no voltou atividade, embora diminudo funcionalmente: de diretor de um departamento, passou a ser simples secretrio do ministro Severino Vieira. Quando este se demitiu, no governo de Campos Sales, para candidatar-se ao governo da Bahia, o ministro da Justia,

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Epitcio Pessoa, nomeado para substituir interinamente Severino Vieira, no se deu bem com Machado de Assis. Jovem, irrequieto, Epitcio estava ento veraneando em Petrpolis. Pela manh, atendia ao expediente da pasta da Justia. tarde, ia para o outro Ministrio, onde Machado de Assis lhe fazia minuciosas exposies sobre cada assunto, apresentando-lhe em seguida as minutas dos despachos. Epitcio queria sempre abreviar as exposies, a fim de no perder a barca que saa da Prainha para Mau, no fundo da baa, de onde nos fins do sculo passado partia o trem para Petrpolis. Algumas vezes perdeu a barca, s tomando a segunda e chegando casa j em plena noite. Por isso disse um dia, de Machado: Grande escritor, mas pssimo secretrio! Talvez Machado, sem o dizer, pensasse a mesma coisa de Epitcio: Moo inteligente, mas muito afobado para ser um bom ministro! Machado passou vrios anos constrangido e humilhado at encontrar, em Lauro Mller o grande ministro da Viao que iniciou as obras do Porto do Rio de Janeiro e fez construir a avenida Central, hoje avenida Rio Branco quem lhe fizesse justia. Lauro Mller fez Machado voltar a ser diretor. E diretor-geral de Contabilidade. O sucessor de Lauro Mller, Miguel Calmon, a 16 de dezembro de 1907, aumentou ainda mais suas responsabilidades, nomeando-o juntamente com Lus Rodolfo Cavalcanti de Albuquerque (diretor das Rendas Pblicas do Tesouro Nacional) e com o engenheiro Francisco Bicalho, para exercer as funes de membro da Comisso Fiscal e Administrativa das Obras do Porto do Rio de Janeiro, sem prejuzo de suas funes de diretor-geral de contabilidade.

Machado de Assis morreu no ano seguinte, a 29 de setembro, com 69 anos de idade e com 40 anos e cinco meses de servio pblico. Morreu sem ter se aposentado, porque teve a preocupao de ser til ptria, enquanto teve foras para tanto. Seus funerais foram custeados pelo governo federal e o Ministrio da Viao, Indstria e Obras Pblicas, em que ele trabalhava (o da Agricultura j tinha ento existncia parte). O expediente da Diretoria Geral de Contabilidade foi encerrado ao meio-dia, para que os funcionrios subordinados a Machado de Assis pudessem comparecer ao enterro, que saiu do Silogeu Brasileiro, rua Augusto Severo, onde ento a Academia Brasileira de Letras tinha a sua sede. O senador Rui Barbosa, membro da Academia, discursou na sada do enterro. Falaram, no Senado, o senador rico Coelho e, na Cmara, o deputado Alcindo Guanabara, fazendo o seu elogio. O presidente Afonso Pena, que morreria no ano seguinte, transmitiu Academia Brasileira de Letras este telegrama: Apresento a essa ilustre corporao os meus sinceros psames pelo falecimento de seu preclaro presidente, Machado de Assis, glria da literatura brasileira. Todas essas homenagens e muitas outras, que seria longo enumerar-se dirigiam-se, claro, ao escritor que, nos seus ltimos anos de vida, culminara sua atividade com a publicao de alguns dos seus mais notveis livros os romances Dom Casmurro, Esa e Jac e Memorial de Aires e as narrativas curtas das Vrias histrias, dos Papis avulsos e das Relquias de casa velha. Porque tambm nas letras, como na funo pblica, no se aposentou. E s largou a pena quando a morte o venceu.

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Raymundo Magalhes Jnior Jornalista e bigrafo, nasceu no Cear em 1907 e faleceu no Rio de Janeiro em 1981. Ingressou na Academia Brasileira de Letras em agosto de 1956, ocupando a Cadeira no 34, sucedendo a D. Aquino Correia.

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Para saber mais

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Para saber mais


Sobre reforma do Judicirio
www.mj.gov.br/reforma www.stf.gov.br (A Justia em nmeros)

ALECIAN, Serge; FOUCHER, Dominique. Guia do gerenciamento no setor pblico. Rio de Janeiro: Revan; Braslia: ENAP, 2001 (disponvel na biblioteca da ENAP). Sobre o Siasg/Comprasnet www.comprasnet.gov.br Sobre C&T e inovao
www.mct.gov.br www.ipea.gov.br www.finep.gov.br www.capitalderisco.gov.br www.inova.unicamp.br www.cgee.org.br

Sobre polticas pblicas e gnero Manual de capacitao e informao


sobre gnero, raa, pobreza e emprego www.oit.org/brasilia Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres www.presidencia.gov.br/spmulheres Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher www.unifem.org.br

Sobre gesto por competncias e gesto de pessoas Mesa-redonda de Pesquisa-Ao em


Gesto por Competncias, organizado pela ENAP http://zeus.enap.gov.br/mesa_redonda/ index.htm

Sobre inovao na Gesto Pblica Government Innovators Network rede


de inovadores da Universidade de Harvard, traz exemplos de prticas inovadoras de diferentes pases (em ingls) www.innovations.harvard.edu

Erramos
(RSP v. 56, n. 1) ,
O programa de parcerias ingls foi aprofundado em 1997, no governo Tony Blair, e no em 1996, como aparece na pgina 8 do artigo Parceria pblico-privada: compreendendo o modelo brasileiro. Na pgina 12, o diagrama que aparece na Figura 1 apresenta um erro. O contrato que liga a SPE ao usurio um contrato de compra, e no de operao, como publicado. No olho da pgina 99 de Ponto de Vista: Vicente Trevas Os desafios federativos, concertao aparece erroneamente grafado com s. Na pgina 100, no ltimo pargrafo, est errada a grafia da palavra sensor. No sentido expresso pelo debatedor, o termo exato deve ser grafado com s e no com c, como foi publicado.
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Acontece na ENAP

Acontece na ENAP
10o Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal Esto abertas at 3 de outubro de 2005 as inscries para o 10o Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal, uma iniciativa da ENAP e do Ministrio do Planejamento (MP) que busca incentivar a gerao e disseminao de novos conhecimentos em gesto e polticas pblicas. Sero premiadas at 20 prticas inovadoras. Podem ser inscritas experincias desenvolvidas em rgos do Poder Executivo Federal, bem como em instituies qualificadas como organizaes sociais que estejam trabalhando, em parceria com o Governo Federal, na prestao de servios de interesse pblico. Informaes sobre o 10o Concurso podem ser obtidas no endereo http://inovacao.enap.gov.br, pelo e-mail concurso.inovacao@enap.gov.br ou pelos telefones (61) 3445 7101 / 7110. Cooperao tcnica ENAP-Espanha A ENAP realizar, no mbito do Projeto de Cooperao tcnica ENAP-Espanha, trs eventos nos prximos meses. No dia 16 de setembro, acontece o Seminrio Brasil-Espanha sobre Padres de Atendimento ao Usurio-Cidado. As inscries sero abertas no comeo de agosto. Em outubro, est prevista a Palestra sobre Posicionamento da Mulher no Setor Pblico, que busca promover o intercmbio de conhecimentos sobre as polticas de promoo de eqidade de gnero na Espanha e no Brasil. A palestra ser oferecida a servidores e dirigentes do governo federal e aos alunos do Curso de Especializao em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. As inscries sero abertas no comeo de setembro. Para a primeira quinzena de novembro, est prevista o Workshop Ibero-americano sobre Governo Eletrnico, cujo tema ser O uso social das iniciativas de governo eletrnico. O evento ser realizado no mbito da IBERGOP, com o apoio do MP. As inscries comeam em outubro. Mais informaes pelo e-mail aii@enap.gov.br ou pelos telefones 3445 7006 / 7011. Seminrio Internacional Aconteceu na ENAP, entre os dias 25 e 27 de abril, o Seminrio Internacional: Melhoria de Qualidade dos Investimentos Pblicos e Parcerias-Pblico-Privadas, organizado pelo FMI, MP e Ministrio da Fazenda. O evento contou com a participao, entre outros, do Secretrio-Executivo do Ministrio do Planejamento, Nelson Machado, da Diretora do Departamento de Relaes Fiscais do FMI, Teresa Ter-Minassian, representantes do Banco Mundial, BID e do Banco de Investimentos Europeu, alm de autoridades e acadmicos do Brasil, Canad, Chile, Colmbia, EUA, Frana, Mxico e Reino Unido. Informaes sobre o evento e sobre PPP esto em www.planejamento.gov.br. Tambm trata desse tema o artigo Parceria pblico-privada: compreendendo o modelo brasileiro, de Barbara Brito e Antonio Silveira, da Unidade PPP do MP, publicado na RSP vol. 56, no 1.

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Normas para os colaboradores


A Revista do Servio Pblico aceita trabalhos sempre inditos no Brasil, na forma de artigos, ensaios e resenhas, sobre os seguintes eixos temticos: 1. Estado e Sociedade, 2. Polticas Pblicas e Desenvolvimento e 3. Administrao Pblica.

1. Artigos: devero ter at 25 pginas e um total de 30 mil a 35 mil caracteres, acompanhados de um resumo analtico do artigo em portugus, espanhol e ingls, de cerca de 150 palavras, que permita uma viso global e antecipada do assunto tratado, e de 3 palavras-chaves (descritores) em portugus, espanhol e ingls que identifiquem o seu contedo. Tabelas, quadros e grf icos, bem como notas devem limitar-se a ilustrar contedo substantivo do texto. Notas devem ser devidamente numeradas e constar no final do trabalho e no no p da pgina. Referncias de autores no corpo do texto devero seguir a forma (AUTOR, data). Referncias biblio grficas devem ser listadas ao final do trabalho, em ordem alfabtica, e observar as nor mas da ABNT. Exemplos: Referncias no corpo do texto (ABRUCIO, 1998) Referncias bibliogrficas Livro CASTRO, Jos. Direito municipal positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 1999.

Artigo em coletnea GONDIM, Linda. Os Governos das Mudanas (1987-1994). In: SOUZA, Simone (org.), Uma nova histria do Cear. Fortaleza: Edies Demcrito Rocha, 2000. Artigo em peridico BOVO, Jos. Gastos sociais dos municpios e desequilbrio financeiro. Revista de Administrao Pb lica, Rio de Janeir o, 35(1), p. 93-117, jan/fev, 2001. Monografia, dissertao ou tese acadmica COMASSETTO, Vilmar. Conselhos municipais e democracia par ticipa tiva sob o contexto do desenvolvimento sustentv el na percepo dos prefeitos municipais. 2000. Disser tao. (Mestrado) Programa de Ps-Graduao em Engenharia de Produo da Universidade Federal de Santa Catarina. 2. Ensaios e resenhas: devero ter at 10 pginas e um total de 15 mil a 17 mil caracteres. 3. Vinculao institucional: Artigos, ensaios e resenhas devem vir acompanhados de uma breve informao sobre a for mao, vinculao institucional do autor (em a t duas linhas) e e-mail para conta to. 4. Avaliao: a publicao dos textos est sujeita anlise prvia de adequao pela editoria da revista e avaliao por sistema de blind review de 2 a 3 pareceristas, os quais se reservam o direito de sugerir modificaes ao autor. 5. Encaminhamento: Os originais de todos os trabalhos devem ser encaminhados em arquivo digital, em for mato de uso universal (.doc, .r tf ou .txt) e enviados para editor a@enap.gov.br. Os originais enviados ENAP no sero devolvidos. A ENAP compromete-se a informar os autores sobre a publicao ou no de seus trabalhos.
Para mais inf ormaes acesse www.enap.gov.br ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Diretoria de Comunicao e Pesquisa SAIS rea 2-A Braslia, DF CEP 70610-900 Tel: (61) 3445 7018 Fax: (61) 3445 7178 E-mail: editora@enap.gov.br

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Conhea a srie Cadernos ENAP

Lanamentos Publicaes ENAP

Nos Cadernos ENAP so publicados relatrios atuais de pesquisa e documentos de governos sobre temas relacionados ao Estado, administrao pblica e gesto governamental. 28 A renovao das organizaes: gerenciando transies na fora de trabalho. James R. Nininger e Marilyn J. Arditti. 2004. 92 p. Este relatrio aborda a gesto eficaz de transies na fora de trabalho. Este trabalho oferece solues prticas e elementos cruciais para a gesto dessas transies extrados de experincias de organizaes pblicas canadenses. 27 O desafio horizontal: ministrios setoriais, rgos centrais e liderena. Herman Bakvis e Luc Juillet 2004 26 A jornada da aprendizagem um guia para alcanar a excelncia. Peter Stoyko Um modelo canadense de administrao pblica? Iain Gow 2004

Como colocar o comrcio global a servio da populao Kamal Malhotra e outros; co-edio Ipea/ ENAP/PNUD, 2004 Coletnea que trata da globalizao de forma contempornea e progressista abordando a poltica externa arrojada e inovadora que o governo brasileiro vem procurando desenvolver nos fruns internacionais de comrcio.

Aes premiadas no 9o Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal 2004 Juliana Giro de Morais (org.) 2005 O nono volume da srie do Concurso traz o relato completo das experincias premiadas em 2004.

Para conhecer ou adquirir as publicaes ENAP visite o stio www.enap.gov.br

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Solicitao de publicaes

Nome/Instituio: CPF/CNPJ: Endereo: Cidade: Telefone: E-mail: UF: Fax: CEP:

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Periodicidade: trimestral Assinatura anual: R$ 40,00 Ano 56 2005 Nmero avulso: R$ 13,00 Edio no Exemplar avulso anterior a 1997: R$ 8,00

Cadernos ENAP
8 18 9 20 10 21 11 22 12 23 13 24 14 25 15 26 16 27 17 28

Preo unitrio: R$ 12,00

Texto para discusso


1 11 21 31 41 2 12 22 32 42 3 13 23 33 43 4 14 24 34 44 5 15 25 35 45 6 16 26 36 46 7 17 27 37 47 8 18 28 38 9 19 29 39 10 20 30 40

Preo unitrio: R$ 5,00

Forma de pagamento vide orientao no verso

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Formas de pagamento
Os interessados em adquirir as publicaes ENAP podero dirigir-se diretamente sede da Escola em Braslia ou solicit-las por fax ou pelos Correios, informando os ttulos das publicaes e endereo completo para entrega. O pagamento pode ser realizado por meio de uma das formas a seguir: 1. Nas agncias do Banco do Brasil: Compar ea ao caixa e solicite o depsito do valor das publicaes na Conta nica do Tesouro Nacional (GRU Depsito), bastando informar seu CPF ou o CNPJ de sua instituio e o cdigo identificador: 11470211401288187. Posteriormente, encaminhe o comprovante de depsito juntamente com o Carto de Aquisio para a ENAP. 2. No stio do Banco do Brasil (www.bb.com.br), por meio de transferncia entre contas correntes (para clientes do Banco do Brasil): Acesse sua conta. Na guia Transferncias, clique em para Conta nica do Tesouro. Digite o valor total das publicaes solicitadas. No campo UG Gesto finalidade, digite o cdigo identificador: 11470211401288187. No campo CPF/CNPJ, digite o seu CPF ou o CNPJ de sua instituio. Em seguida, prossiga com a transao normalmente, como se fosse uma transferncia comum entre contas correntes. Imprima o comprovante e encaminhe-o para a ENAP juntamente com o Carto de Aquisio. 3. Nos terminais de Auto-Atendimento do Banco do Brasil (para clientes do Banco do Brasil): Na tela principal, selecione a opo Transferncia; Na prxima tela, selecione a opo Conta corrente para Conta nica do Tesouro; Em seguida, digite o valor total das publicaes solicitadas e tecle Ok; Na prxima tela, digite no campo Identificador 1 o cdigo 1147021140128818-7 e no campo Identificador 2 o seu CPF ou o CNPJ de sua instituio. Prossiga normalmente com a transao, como uma transferncia comum. Encaminhe posteriormente o comprovante de transferncia juntamente com o Carto de Aquisio para a ENAP. 4. Enviar nota de empenho (com original anexado) em nome de: ENAP Escola Nacional de Administrao Pb lica CNPJ: 00.627.612/0001-09, UG: 114702, Gesto: 11401 5.Enviar por fax ou pelos Correios, a Guia de Recolhimento da Unio (GRU Simples) paga no Banco do Brasil com o valor das publicaes. Acesse o link Publicaes na pgina da ENAP para maiores informaes.

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Diretoria de Comunicao e Pesquisa SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Tel: (61) 3445 7096 / 3445 7102 Fax: (61) 3445 7178 CNPJ: 00 627 612/0001-09 Site: www.enap.gov.br E-mail: publicacoes@enap.gov.br
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