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EQUIPE DE ELABORAO
Prof. Ms. Hrcules Pereira Prof. Ms. Luiz Annunziata Diretoria Acadmica Leeladhar Diretoria de Marketing Prof. Vinicius Maciel Carla Salgado Igor Lessa Marcos Mello Rosane Furtado Wallace Lrio Ncleo de Pesquisa e Desenvolvimento Institucional
Coordenao Editorial
Reviso Ortogrca
Penha Faria
2008 Todos os direitos reservados Av. Geremrio Dantas, 1286 - Freguesia - Jacarepagu CEP: 22760-401 - Rio de Janeiro - RJ INSTITUTO DE GESTO EDUCACIONAL SIGNORELLI
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Direito Finaceiro
Direito Financeiro
APRESENTAO
Prezado Cursista,
O guia de estudo que voc recebeu foi formulado a partir de uma bibliograa especializada sobre o tema, com o objetivo de orientar suas pesquisas, anlises e reexes, bem como facilitar a xao dos contedos propostos. Desse modo, a metodologia empregada priorizou o estudo de casos como forma de aprendizagem, na qual so apresentadas ao aluno algumas situaes problematizando diversos assuntos abordados, ao nal de cada unidade, objetivando sua compreenso, anlise e soluo. Tal abordagem faz com que o estudante avalie criticamente os contedos enfocados, desenvolvendo habilidades necessrias ao bom desempenho do prossional no mundo atual. Alm disso, para contribuir ainda mais com seu auto-estudo, so indicados sites para pesquisa e leituras complementares, bem como propostas atividades prticas ao nal de cada unidade, no sendo necessria a correo do professor. A disciplina oferecida sob a forma de educao a distncia, privilegiando o auto-estudo e sendo mediado por material didtico e apoio da Orientao Acadmica a distncia, com encontros e avaliaes presenciais. A metodologia do trabalho combina atividades tericas e prticas com o objetivo de possibilitar aos participantes articularem momentos de reexo com momentos de aplicao dos conhecimentos adquiridos realidade. As tcnicas adotadas obedecem a uma seqncia de atividades na qual as anlises sobre fatores, que contribuem ou dicultem a integrao dos programas de EAD, resultem na discusso e participao de todos. A organizao dos mdulos dene um ncleo temtico consistente e atual, diversicando as perspectivas de pesquisa e de anlise histricas, sociolgicas, loscas, pedaggicas e ticas, tendo em vistas questes que a LDB, Lei 9394/96, prope, principalmente no seu Art. 64 sobre a formao de prossionais de educao. Ao nal do curso, voc estar apto a realizar uma avaliao presencial como parte do processo de avaliao global da disciplina. Lembre-se que o servio de Orientao Acadmica est disponvel para solucionar possveis dvidas no decorrer de seus estudos.
PRODUO
Direito Financeiro
SUMRIO
UNIDADE I
7 16 31 48 74 75
UNIDADE II
Despesa Pblica
UNIDADE III
UNIDADE IV
Oramento Pblico
PRODUO
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APRESENTAO DA DISCIPLINA
Prezado (a) Estudante, A disciplina Direito Financeiro um dos alicerces do Curso de Ps-Graduao em Direito Tributrio, uma disciplina norteadora, e traz conceitos bsicos para as demais disciplinas do Curso de Direito Tributrio. O objetivo da disciplina Direito Financeiro consiste em apresentar informaes que podem e devem ser discutidas, questionadas e ampliadas pelo prossional de direito, levando-o a entender a Atividade Financeira do Estado; Despesa Pblica; Receita Pblica e Crdito Pblico; Oramento Pblico.
PRODUO
bjetivos Especficos
Apresentar os Conceitos Bsicos de Finanas. Compreender a Atividade Financeira do Estado.
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UNIDADE I
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2. FINANAS PBLICAS
Os autores discordam, no entanto, quanto expresso adequada a ser empregada. Alguns preferem o simples substantivo nana ou nanas, sem adio do adjetivo pblica ou pblicas, por consider-lo suciente para indicar o conjunto dos meios de riqueza de que se serve o Estado para a consecuo dos seus ns. Outros autores, no entanto, adotam a expresso nana pblica ou nanas pblicas por entenderem que o termo nana ou nanas por si s insuciente, porque signica somente assuntos de dinheiro e sua administrao, enquanto o termo finanas pblicas, em seu sentido moderno, pressupe a existncia de uma economia de dinheiro. Todavia, Hugh Dalton reconhece que, embora a despesa pblica consista, em regra, em pagamentos em dinheiro, existem duas espcies de receitas pblicas no expressas em dinheiro, que so: a) certos servios de pessoas no pagos em dinheiro; e b) o pagamento de certos impostos por outros meios que no em dinheiro. Alguns desses servios gratuitos so prestados voluntariamente aos poderes pblicos, outros por fora da lei. Exemplos dos primeiros, na Inglaterra, so servios para a magistratura e para empresas. Exemplos dos ltimos so os servios do jri e as obrigaes que tm todos os cidados, de acordo com a Common Law (Lei Civil), de ajudar na remoo da neve das ruas, na extino de incndios e na ajuda polcia na perseguio a assassinos e ladres. Uma forma mais importante de servios em muitas comunidades modernas o servio militar obrigatrio. Mas este pago, embora numa base muito mais baixa do que seria necessrio, a m de obter um montante igual de servio voluntrio pago. 8
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Face s razes expostas, entendemos ser o termo nana insuciente para compreender a atividade nanceira do Estado, pelo que deve vir acompanhada do adjetivo pblica.
vao prolongada das causas e dos efeitos de determinadas situaes de fato. O Estado Liberal, segundo A. Parodi, teve sua concepo surgida de dupla inuncia: de um lado, o individualismo losco e poltico do sculo XVIII e da Revoluo Francesa, que considerava como um dos objetivos essenciais do regime estatal a proteo de certos direitos individuais contra abusos da autoridade; de outro lado, o liberalismo econmico dos siocratas e de Adam Smith, segundo o qual a interveno da coletividade no devia falsear o jogo das leis econmicas, benfazejas por si, pois que esta coletividade era imprpria para exercer funes de ordem econmica. Assim, o liberalismo entendia que tudo era do indivduo e para o indivduo, pugnava pelo livre comrcio e no admitia a interveno do Estado no domnio econmico. Dava ao imposto um carter neutro, isto , no via na tributao um meio de modicar a estrutura social e a conjuntura econmica, disso resultando a expresso nanas neutras para caracterizar este primeiro perodo das nanas pblicas. Dessa forma, o liberalismo defendia a total liberdade individual, que no podia ser constrangida, e que a interveno econmica do Estado era desastrosa por improdutiva, j que a iniciativa privada obtinha melhores resultados. Dessa forma, o Estado devia abster-se de intervir no domnio econmico, deixando funcionar livremente as iniciativas individuais, a livre concorrncia e as leis do mercado, bem como s recorrer a emprstimos em carter excepcional para fazer face s despesas de guerra e para investimentos reprodutivos. Desse modo, em razo do princpio do no-intervencionismo, o Estado limitava-se a desempenhar o mnimo possvel de atividades, 9
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deixando tudo o mais para a iniciativa privada. As atividades que o Estado executava eram apenas as que tinham um carter de essencialidade, como as pertinentes justia, poltica, diplomacia, defesa contra agresso externa e segurana da ordem interna, cuja atribuio no podia cometer iniciativa privada. Ocorre que o Estado, no desempenho de tais atividades, necessitava de recursos para fazer face s despesas pblicas delas decorrentes, e os obtinha do patrimnio do particular atravs da tributao. Observe-se, no entanto, que a carga tributria incidia de maneira equivalente entre os contribuintes, ou seja, todos suportavam o mesmo peso do tributo, pois o Estado no levava em considerao as condies e caractersticas prprias de cada contribuinte. Assim sendo, a atividade nanceira exercida pelo Estado somente visava obteno de numerrio para fazer face s citadas despesas pblicas, isto , as nanas pblicas tinham finalidades exclusivamente fiscais. Gaston Jze resumiu de maneira lapidar o alcance da atividade nanceira desenvolvida pelo Estado no perodo clssico, ao enunciar: Il y a des dpenses publiques; il faut les couvrir. Assim, as despesas tinham um tratamento preferencial sobre as receitas, uma vez que essas visavam apenas a possibilitar a satisfao dos gastos pblicos. Nesse perodo, portanto, o tributo tinha um m exclusivamente scal, porque visava apenas a carrear recursos para os cofres do Estado.
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State, encarregado de assegurar o bem-estar dos cidados. A primeira grande caracterstica das nanas dos dias de hoje o carter intervencionista do Estado atravs da utilizao dos tributos. Seu outro trao marcante a preocupao com a personalizao do imposto, uma vez que o Estado deixou de tributar de forma igual a todos os contribuintes para, ao contrrio, levar em conta, sempre que possvel, na imposio da carga tributria, as qualidades de cada um. Tornou-se mais justa a tributao, porque cada cidado passou a pagar imposto na medida de sua capacidade contributiva, de sua aptido econmica de pagar tributos (CF, art. 145, 1). Assim sendo, o Estado, para a soluo dos problemas econmicos e sociais, passou a gozar de uma opo quanto s medidas de que dispe para alcanar o objetivo antes referido. Alm das medidas de ordem coercitiva e geralmente proibitivas, pode obter o mesmo resultado atravs da utilizao do tributo com uma nalidade extrascal, como instrumento de interveno, permitindo-lhe uma atividade menos coercitiva e mais respeitosa da liberdade dos indivduos.
nacional. Seu desenvolvimento era desejado pelo governo, e, em vez de simplesmente proibir-se a importao de automveis, recorreu-se s nanas pblicas atravs de uma tributao mais onerosa sobre a citada importao, de modo a desestimul-la. Hodiernamente, verica-se um fenmeno contrrio, porque o governo reduz progressivamente a alquota sobre a importao de automveis estrangeiros, visando a facilitar sua entrada no mercado nacional e estabelecer uma competio mais saudvel com a indstria automobilstica nacional, levando-a a reduzir seus preos. Outro exemplo que pode ser apontado diz respeito tributao mais elevada de terras improdutivas ou mal utilizadas, forando o proprietrio rural a redistribu-las ou dar-lhes a ocupao conveniente, ao invs de o Estado simplesmente recorrer ao seu poder de desapropriao. Um terceiro exemplo do emprego do tributo com nalidade extrascal relaciona-se com o emprstimo compulsrio. O art. 15 do CTN permitia a sua cobrana para fazer face s despesas de guerra externa e calamidade pblica, dando-lhe uma nalidade meramente scal, como mantido na Constituio de 1988 (art. 148, I). Todavia, o mesmo dispositivo legal admitia ainda a instituio de emprstimo compulsrio em razo de conjuntura econmica que exigisse a absoro temporria do poder aquisitivo, visando a retirar do mercado o excesso de dinheiro em circulao. Nesse caso o emprstimo compulsrio tinha uma nalidade extrascal. A CF de 1988, no entanto, no recepcionou no art. 148 essa causa de instituio do emprstimo compulsrio, devendo-se, portanto, entender que o inciso III do art. 15 do CTN foi pura e simplesmente derrogado pelo novo texto constitucional. 11
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Um quarto exemplo do tributo com m extrascal encontra-se no art. 182, 4, inciso II, da CF. O art. 182 dispe sobre a poltica urbana e o seu 4 faculta ao poder pblico municipal, mediante lei especca para rea includa no plano diretor (art. 182, 1), exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edicado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento. Caso o proprietrio do referido solo no atenda exigncia, o Poder Pblico municipal, por lei especca, poder cobrar IPTU progressivo no tempo para a rea includa no plano diretor, que ter, portanto, uma nalidade extrascal. Registre-se que quando o Estado utiliza o tributo com um fim extrafiscal, isso no signica que desaparea a inteno de auferir receita, pois esta persiste, embora de forma secundria. Cumpre ressaltar, tambm, que a atividade nanceira do Estado difere da exercida pelo particular porque a riqueza para o Estado constitui apenas um meio para que possa cumprir sua nalidade de satisfao das necessidades pblicas, enquanto para o particular a riqueza constitui o m por ele visado.
cos vlidos. Assim, a diminuio da carga tributria produz uma baixa de preo de revenda dos produtos e um aumento da disponibilidade dos particulares, gerando um desenvolvimento dos negcios; j o aumento global dos impostos restringe o consumo pelos cidados evita que um excesso de disponibilidade monetria faa subir os preos pela desproporo. entre a oferta e a procura; b) Interveno mediante discriminao, caso em que se escolhem determinados tributos que incidam sobre dadas atividades, tributando-se gravosamente as que so consideradas prejudiciais, e concedendo-se vantagens scais quelas que devem ser protegidas, como a tributao aduaneira sobre determinados bens; c) Intervencionismo por amputao atravs do aumento de impostos sobre rendas e heranas elevadas, objetivando-se amputar parte delas como forma de tentar igualar o nvel de vida dos indivduos, tendo tal forma de interveno um efeito direto e uma nalidade social; d) Intervencionismo por redistribuio, pelo qual o Estado no s retira parte das riquezas dos contribuintes como tambm a redistribui mediante subveno ou outra classe de auxlio aos grupos sociais de baixa capacidade econmica.
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5. NECESSIDADE PBLICA
6. SERVIO PBLICO
Considera-se servio pblico o conjunto de pessoas e bens sob a responsabilidade do Estado ou de outra pessoa de direito pblico, atravs do qual o Estado pode cumprir os seus ns e atribuies visando satisfao das necessidades pblicas. Essas hoje cada vez mais se multiplicam em razo do crescente intervencionismo do Estado. Os servios pblicos denominam-se gerais quando indivisveis, isto , quando prestados indiscriminadamente coletividade e independente de provocao, pelo que todos contribuem para o Estado, inclusive aqueles que no sejam beneciados por sua prestao, sendo tal contribuio feita atravs de imposto (CTN, art. 16). Servios pblicos particulares 13
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so aqueles que tm natureza divisvel, que somente so prestados quando solicitados, e sua remunerao feita apenas por aqueles indivduos que deles se beneciam diretamente. Portanto, em regra, tal remunerao efetiva-se atravs do pagamento da espcie de tributo denominada taxa (CTN, art. 77 e CF, art. 145, II).
imprio, de sua soberania exemplo desta receita pblica o tributo (receita derivada). O estudo e a disciplina da atividade desempenhada pelo Estado relativa ao tributo (receita derivada) constituem campo da atuao do Direito Tributrio ramo do direito pblico que disciplina as relaes jurdicas decorrentes da atividade nanceira do Estado, que ocorrem entre o Estado, o particular, no que se refere imposio, scalizao, cobrana e arrecadao dos tributos. Finalmente, deve-se esclarecer que o Direito Financeiro, no quadro geral do direito, pertence ao campo do direito pblico e se constitui em um ramo cienticamente autnomo em relao aos demais ramos do direito, uma vez que possui institutos, princpios e conceitos jurdicos prprios e distintos dos existentes nos demais ramos. Esta autonomia do Direito Financeiro j era reconhecida pela Constituio anterior (art. 8, XVII, c), ao conferir competncia Unio para legislar, dentre outras matrias, sobre normas gerais de direito nanceiro. Entretanto, a teor do disposto no pargrafo, nico do citado art. 8, tal competncia no exclua a dos Estados para legislar supletivamente sobre a mesma matria, com o que abrandava o princpio da rgida repartio constitucional de competncia entre os entes polticos. A Constituio atual (art. 24, I) manteve o reconhecimento da citada autonomia do Direito Financeiro e tambm do Direito Tributrio.
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sistema de discriminao da despesa pblica, o Direito Oramentrio e o Direito Financeiro Federado, todos em harmonia com o Direito Constitucional Tributrio. Finalmente, relembre-se que, atualmente, a Lei n 4.320, de 17-03-64, xa normas gerais de direito nanceiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, que continuam a vigorar no que no contrariem Constituio. No caso de alguma de suas regras conitar com a lei constitucional, a mesma deve ser considerada pura e simplesmente revogada, sem necessidade de argio de inconstitucionalidade.
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DESPESA PBLICA
bjetivos Especficos
Vericar e compreender os principais aspectos da Despesa Pblica.
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UNIDADE II
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pblicas realizam, objetivando a produo dos servios reclamados para satisfao das necessidades pblicas e para fazer face a outras exigncias da vida pblica, as quais no so chamadas propriamente servios.
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exemplo, as despesas de guerra, vigendo, pois, hoje, a regra de que a necessidade pblica faz a despesa.
exemplos desta j ultrapassada mentalidade do Estado as corvias, que correspondiam ao trabalho compulsrio de servio pblico efetuado gratuitamente, a requisio para guerra independente de indenizao e o saque dos povos vencidos. Entretanto, posteriormente ocorreu uma pequena evoluo, e o Estado, apesar de continuar a no remunerar diretamente em dinheiro a prestao do servio pblico, passou, em contrapartida, a conceder honrarias (ttulos honorcos), prerrogativas e privilgios especiais aos que realizavam gratuitamente tal servio. Existiam ainda outras formas de remunerao: a) Iseno de tributos; b) Autorizao para que o prestador do servio pblico recebesse o pagamento diretamente da parte por ele beneciada, como ocorria no Brasil Colonial com os juzes; c) Adjudicao, em favor do prestador do servio, em hasta pblica, de receita em pagamento do mesmo. Nesse sistema, a pessoa que prestava determinado servio podia car com o direito de receber, em substituio ao Estado, a arrecadao de determinado tributo, lucrando com a diferena entre o que pagou e o que viesse a receber, vigorando tal sistema at o sculo XIX. Atualmente, s excepcionalmente gratuita a prestao do servio pblico, como nos casos dos servios prestados pelos jurados dos Tribunais de Jri, dos servios eleitorais e dos servios dos membros do Conselho Penitencirio.
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produo no atingiram o mximo, o aumento da despesa pblica faz crescer a renda nacional, pois h maior demanda de trabalho, maior nmero de pessoas recebem salrios, e a produo aumenta. Estes efeitos econmicos da variao da despesa pblica ocorrem no s na produo, como na circulao, na distribuio e no prprio consumo. Na distribuio, um dos efeitos mais sentidos o salrio-famlia, que uma despesa que visa somente a atenuar as conseqncias da desproporo da riqueza nacional. Por outro lado, se o Estado aumenta suas despesas objetivando elevar a renda dos particulares, ocorrer um aumento na rea do consumo, que acarretar um incremento da produo, pois, como se sabe, quanto maior for a capacidade econmica do cidado mais este consumir.
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no transcorrer do tempo. Entretanto, este aumento meramente aparente, pois, em face da citada desvalorizao, o Estado, na realidade, gastou o mesmo dinheiro para efetivao das mesmas despesas feitas anos atrs, como se pode observar no seguinte exemplo: em determinado ano o Estado gastou R$ 100.000,00, enquanto no anterior havia gasto R$ 75.000,00, e no mesmo perodo a moeda foi desvalorizada em 25%, o que demonstra a aparncia do aumento numrico das citadas despesas. Assim, para se ter uma idia exata se o aumento numrico das despesas pblicas corresponde, na realidade, a um crescimento efetivo, deve-se proceder a uma correo das cifras encontradas em razo da desvalorizao da moeda; b) A evoluo das regras da contabilidade pblica, substituindo-se o sistema de contabilizao de receitas lquidas pelo de contabilizao das cifras brutas, com a incluso de todas as receitas e despesas do Estado em razo do princpio da universalidade, ao qual est submetido o oramento (CF, art. 165, 5), far, primeira vista, que se pense em um aumento poderoso das despesas pblicas, mas, em razo desta evoluo, ser uma elevao mais aparente que real; c) Anexaes de territrios feitas por um Estado acarretam, sem sombra de dvidas, um aumento numrico das despesas pblicas, que tambm ser mais ilusrio que verdadeiro porque com a citada anexao ocorre igualmente um incremento da receita pblica, pois um maior nmero de pessoas passar a ser tributado;
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d) Aumento da populao de um Estado, vegetativamenta ou pela entrada de imigrantes, faz crescer numericamente a despesa pblica, mas, em compensao, haver um aumento tambm da receita pblica; e) Maior absoro das atividades privadas por parte do Estado em razo dos modernos conceitos econmico-sociais, gerando um aumento de despesa, mas tal crescimento da despesa ser tambm ilusrio porque passando tais atividades para o Estado, este ver crescer sua receita, bem como o custo do servio pblico ser menor que a atividade at ento exercida pelo particular, em razo de o Estado no visar ao lucro. Aliomar Baleeiro ensina que as causas reais que determinam na realidade um aumento da despesa pblica so as seguintes: a) O incremento da capacidade econmica do homem contemporneo, sobretudo devido ao aperfeioamento da tcnica de produo e, portanto, da produtividade, faz com que se gaste mais em servios pblicos; tal ocorre pelo fato da possibilidade do gasto em servios pblicos estar ligada diretamente capacidade econmica do grupo social, j que povo pobre, ou que produz pouco, por maiores que sejam seus problemas a justicarem servios pblicos, no pode dedicar a estes seno mesquinha parte do que dispe para o total de suas necessidades; b) A melhoria do nvel poltico, moral e cultural da humanidade sob o inuxo de idiasforas, que levam os indivduos a exigir e a conceder a mais ampla e ecaz expanso dos servios pblicos. Assim, quanto maiores forem os nveis acima, mais e mais o particular passa a exigir do Estado em servios pblicos, como em conseqncia 20
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do progresso da democratizao, fazendo com que um maior nmero de pessoas passe a participar da vida poltica do pas; de um maior aprimoramento do sentimento de solidariedade humana, determinado maior exigncia ao Estado de um amparo mais efetivo aos invlidos, rfos, menores desamparados, etc.; do entendimento dos juristas, segundo o qual o Estado deve indenizar os indivduos prejudica dos pelos servios pblicos, haja ou no ao ou omisso por parte dos funcionrios pblicos, bem como os que foram prejudicados por atos de hostilidade do inimigo em guerra; c) A chamada guerra total das geraes contemporneas, que abrange no s as lutas entre os grupos armados, mas tambm a aplicao total das foras econmicas, morais e humanas, enm, do pas na sorte do conito. O mesmo Aliomar Baleeiro refere-se a uma quarta causa real do aumento progressivo das despesas pblicas, correspondente aos vcios e erros dos governantes, decorrentes de medidas demaggicas e do padro tcnico e moral do pessoal de administrao, alm de outros erros de pequena monta, embora representem uma pequena parcela em comparao com as outras causas j enunciadas. Podemos acrescentar ao elenco feito pelo referido jurista uma outra causa real do aumento da despesa pblica, decorrente da corrupo que lavra atualmente nos Poderes Executivo e Legislativo, mormente com o desvio do dinheiro pblico, que vai para os bolsos de alguns governantes e congressistas, quando sua destinao era a satisfao das necessidades pblicas. Tal comportamento
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odioso e reprovvel faz com que o Estado tenha de gastar mais dinheiro para a satisfao das necessidades pblicas, cujas dotaes oramentrias foram desviadas. A classicao que apresentamos abaixo leva em conta os diversos aspectos em relao aos quais a despesa pblica pode ser encarada: 1) Quanto forma: a) Despesa em espcie, que constitui hoje a forma usual de sua execuo, embora, como j se disse anteriormente, ainda existam alguns servios pblicos que no so remunerados pelo Estado; b) Despesa em natureza, forma que predominava na antiguidade mas que hoje est praticamente abolida, embora ainda ocorra, como no caso de indenizao pela desapropriao de imvel rural mediante ttulos da dvida pblica com clusula de correo monetria (CF, art.184); 2) Quanto ao aspecto econmico em geral: a) Despesa real ou de servio a efetivamente realizada pelo Estado em razo da utilizao de bens e servios particulares na satisfao de necessidades pblicas, havendo uma amputao desses bens ou servios do setor privado em proveito do setor pblico; corresponde, pois, vida dos servios pblicos e atividade das administraes, caracterizando-se pela contraprestao que feita em favor do Estado; b) Despesa de transferncia, que aquela que efetivada pelo Estado sem que receba diretamente qualquer contraprestao a seu favor, tendo o propsito meramente redistributivo, j que o dinheiro de uns se 21
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transfere para outros, como, por exemplo, no pagamento de penses e de subvenes a atividades ou empresas privadas; 3) Quanto ao ambiente: a) Despesa interna a feita para atender s necessidades de ordem interna do pas e se realiza em moeda nacional e dentro do territrio nacional; b) Despesa externa, que se realiza fora do pas, em moeda estrangeira e visa a liquidar dvidas externas; 4) Quanto durao: a) Despesa ordinria, que visa a atender s necessidades pblicas estveis, permanentes e periodicamente previstas no oramento, constituindo mesmo uma rotina no servio pblico, como, por exemplo, a despesa relativa ao pagamento do funcionalismo pblico; b) Despesa extraordinria, que objetiva satisfazer necessidades pblicas acidentais, imprevisveis e, portanto, no constantes do oramento, no apresentando, por outro lado, regularidade em sua vericao, e esto mencionadas na Constituio Federal (art. 167, 3) como sendo as despesas decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, que por serem urgentes e inadiveis no podem esperar o processo prvio da autorizao legal; c) Despesa especial, que tem por nalidade permitir o atendimento de necessidades pblicas novas, surgidas no decorrer do exerccio nanceiro e, portanto, aps a aprovao do oramento, embora no apresentem as caractersticas de impreviPRODUO
sibilidade e urgncia; assim, dependem de prvia lei para a sua efetivao, sendo de se citar, como exemplo, a despesa que o Estado obrigado a fazer em decorrncia de sentena judicial; 5) Quanto importncia de que se revestem: a) Despesa necessria aquela intransfervel em face da necessidade pblica, sendo sua efetivao provocada pela coletividade; b) Despesa til aquela que, embora no seja reclamada pela coletividade e no vise a atender necessidades pblicas prementes, feita pelo Estado para produzir uma utilidade comunidade social, como as despesas de assistncia social; portanto, luz deste critrio, no se pode falar em despesa intil, e mesmo as despesas de guerra podem produzir uma utilidade, como a independncia nacional e a realizao de unidade nacional, podendo, inclusive; esta utilidade ser de carter econmico, pois o Estado quando evita ou limita uma invaso ao seu territrio, impede ou diminui um prejuzo econmico. 6) Quanto aos efeitos econmicos: a) Despesa produtiva, que, alm de satisfazer necessidades pblicas, enriquece o patrimnio do Estado ou aumenta a capacidade econmica do contribuinte, como as despesas referentes construo de portos, estradas de ferro, etc.; b) Despesa improdutiva aquela que no gera um benefcio de ordem econmica em favor da coletividade;
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7) Quanto mobilidade: a) Despesa xa aquela que consta do oramento e obrigatria pela Constituio, no podendo ser alterada a no ser por uma lei anterior, e no pode deixar de ser efetivada pelo Estado; b) Despesa varivel aquela que no obrigatria pela Constituio, sendo limitativa, isto , o Poder Executivo ca obrigado a respeitar seu limite, mas no imperativa; da o Estado ter a faculdade de realiz-la ou no, dependendo de seus critrios administrativo e de oportunidade, sendo de se citar, como exemplo, um auxlio pecunirio em favor de uma instituio de caridade, no gerando, por outro lado, direito subjetivo em favor do benecirio; 8) Quanto competncia: a) Despesa federal, que visa a atender a ns e servios da Unio Federal, em cujo oramento est consignada; b) Despesa estadual, que objetiva atender a ns e servios do Estado, estando xada em seu oramento; c) Despesa municipal, que tem por nalidade atender a ns e servios do Municpio, sendo consignada no oramento municipal; 9) Quanto ao m: a) Despesa de governo a despesa pblica prpria e verdadeira, pois se destina produo e manuteno do servio pblico, estando enquadrados nesta categoria os gastos com os pagamentos dos funcionrios, militares, magistrados, etc., aplicao de riquezas na realizao de obras pblicas e emprego de materiais de servio e conservao do domnio pblico;
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b) Despesa de exerccio a que se destina obteno e utilizao da receita, como a despesa para a administrao do domnio scal (scalizao de terras, de bosques, das minas, manuteno de fbricas, etc.) e para a administrao nanceira (arrecadao e scalizao de receitas tributrias, servio de dvida pblica, com o pagamento dos juros e amortizao dos emprstimos contrados).
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b) Despesas de transferncias correntes so as que se limitam a criar rendimentos para os indivduos, sem qualquer contraprestao direta em bens ou servios, inclusive para contribuies e subvenes destinadas a atender manifestao de outras entidades de direito pblico ou privado, compreendendo todos os gastos sem aplicao governamental direta dos recursos de produo nacional de bens e servios (art. 12, 2, e art. 13): 1. Subvenes sociais 2. Subvenes econmicas 3. Inativos 4. Pensionistas 5. Salrio-famlia e Abono familiar 6. Juros da dvida pblica 7. Contribuies de Previdncia Social 8. Diversas transferncias correntes II)Despesas de capital so as que determinam uma modicao do patrimnio pblico atravs de seu crescimento, sendo, pois, economicamente produtivas, e assim se dividem: a) Despesas de investimentos so as que no revelam ns reprodutivos (art. 12, 42, e art. 13): 1. Obras pblicas 2. Servios em regime de programao especial 3. Equipamentos e instalaes 4. Material permanente 5. Participao em constituio ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou agrcolas
b) Despesas de inverses nanceiras so as que correspondem a aplicaes feitas pelo Estado e suscetveis de lhe produzir rendas (art. 12, 5, e art. 13): 1. Aquisio de imveis 2. Participao em constituio ou aumento de capital de empresas ou entidades comerciais ou nanceiras 3. Aquisio de ttulos representativos de capital de empresas em funcionamento 4. Constituio de fundos rotativos 5. Concesso de emprstimos 6. Diversas inverses nanceiras c) Despesas de transferncias de capital so as que correspondem a dotaes para investimentos ou inverses nanceiras a serem realizadas por outras pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado, independentemente de contraprestao direta em bens ou servios, constituindo essas transferncias auxlios ou contribuies, segundo derivem diretamente da lei de oramento ou de lei especial anterior, bem como dotaes para amortizao da dvida pblica (art. 12, 6, e art. 13): 1. Amortizao da dvida pblica 2. Auxlios para obras pblicas 3. Auxlios para equipamentos e instalaes 4. Auxlios para inverses nanceiras 5. Outras contribuies
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Nestes casos, a autoridade realizar a despesa, cabendo ao Poder Legislativo ratic-la ou no (Lei n 4.320/64, art. 44). Observe-se que a autoridade pblica deve ter muito cuidado na efetivao de tais despesas, uma vez que car sujeita a sanes, caso realize uma despesa considerando-a como extraordinria, sem que a necessidade pblica atendida se revista das caractersticas exigidas. Como um corolrio do princpio da legalidade da despesa pblica, a autoridade somente pode efetivar a despesa se for competente para tal e se cinja ao limite e m previstos na lei.
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Os atos, cuja inobservncia acarreta as sanes antes referidas, so os seguintes: a) Exceder, ou transportar, sem autorizao legal, as verbas dos oramentos; b) Realizar o estorno de verbas; c) Infringir, patentemente e de qualquer modo, dispositivo da lei oramentria; d) Ordenar despesas no autorizadas por lei, ou sem observncia das prescries legais; e) Abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais. As demais autoridades e funcionrios pblicos incorrero nas penas do art. 315 do Cdigo Penal se derem s verbas ou rendas pblicas aplicao diversa da estabelecida em lei. Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, aquele que, mesmo em carter transitrio ou sem remunerao, exercer cargo, emprego ou funo pblica, inclusive em entidade paraestatal (art. 327 da Lei Penal).
Os clssicos, como visto anteriormente, ligados idia do Estado Liberal, entendiam que o Estado no devia intervir no domnio econmico pelas seguintes razes: a) A iniciativa privada desempenharia melhor as atividades econmicas; b) A atividade econmica por parte do Estado era considerada economicamente improdutiva por no gerar riquezas, j que o Estado somente consumia e no produzia. Assim, os clssicos achavam que o Estado devia se limitar ao desempenho apenas das tarefas que, por sua natureza, no podiam ser delegadas ao particular (justia, diplomacia, segurana, etc.), pelo que o Estado deveria gastar o mnimo possvel. Dessa forma, pugnavam os clssicos pela fixao de um limite nos gastos pblicos, embora nunca tenham denido o seu nvel, o que Maurice Duverger explica pela confuso que eles faziam entre despesa pblica e carga pblica, pela idia que esta apresenta de constituir um fardo, um peso sobre a coletividade, o que, segundo o mesmo autor, inexato porque se o indivduo paga tributos, ele recebe contraprestaes por meio de servios que o Estado lhe fornece.
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mos toda atividade econmica, atingindo a despesa pblica 100% da renda nacional uns podem entender que tal perigo existe, enquanto outros podem ver tal perigo apenas quando a explorao dos meios de produo est nas mos dos particulares. Em segundo lugar, porque interessa mais se saber de que forma feita a repartio das despesas pblicas, pois, hodiernamente, os nancistas preocupam-se mais com o contedo da despesa pblica do que com seu aspecto numrico, por no terem as vrias despesas pblicas o mesmo signicado econmico; por exemplo, a despesa pblica relativa compra de armas no gera o mesmo benefcio econmico que a despesa pblica pertinente construo de uma barragem que produzir eletricidade, isto sem falar que uma despesa pblica pode no criar uma utilidade econmica mas proporcionar benefcios sob o ponto de vista geral da coletividade. Os nancistas modernos, em conseqncia, s admitem o limite da despesa pblica para algumas categorias da despesa pblica, que, segundo o mesmo Duverger, so as seguintes: a) Despesas de mera administrao; b) Despesas improdutivas de transferncia, isto , as transferncias de um setor produtivo para um setor menos produtivo; c) as substituies onerosas, consistentes nas atividades que o Estado desempenha e cuja gesto mais onerosa que uma atividade privada correspondente, caso em que, sob os pontos de vista econmico e nanceiro, esta atividade deveria ser restituda ao setor privado.
Quanto ao problema de se saber se o Estado deve gastar muito ou pouco, E. Burke leciona o seguinte: Mera parcimnia no economia. Despesas, mesmo grandes, podem constituir parte essencial da verdadeira economia. Economia uma virtude distributiva e no consiste em poupana, mas em seleo. A parcimnia no exige previdncia, sagacidade, poder de combinao, comparao, julgamento. O mero instinto pode produzir com perfeio essa falsa economia. A outra economia tem vistas mais largas. Exige senso de discernimento e esprito rme, sagaz. Assim, o que interessa no a xao de um limite para a despesa pblica, ainda mais porque o nvel desse limite ter sempre um sentido relativo. O importante apurar de que maneira ser efetivada a despesa pblica, no se devendo olvidar, como ensina H. Dalton, que na base das nanas pblicas h um princpio que deve estar sempre presente, o Princpio do Maior Benecio Social. Assim, o melhor sistema de nanas pblicas o que assegura maior benecio social como resultado das operaes que leva a efeito, uma vez que estas operaes geram mutaes no vulto e na natureza da riqueza produzida, bem como na distribuio dessa riqueza entre indivduos e classes. Em continuao, o mencionado autor ressalta que tais operaes s se justicam se essas mutaes forem socialmente bencas em seus efeitos conjuntos.
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Caso 1 Quais so os instrumentos de transparncia da gesto scal e as obrigaes dos administradores com relao a estes instrumentos? Qual o papel do cidado no controle e scalizao dos gastos pblicos? Explique e fundamente. Caso 2 Por volta de quatro meses do trmino de seu mandato, o chefe do Poder Executivo do Estado sanciona lei majorando, em virtude de reviso anual, os vencimentos dos servidores integrantes do Poder Judicirio estadual, embora tal reajuste mantenedor tosomente do valor real dos vencimentos tenha se mostrado invivel em face de anterior estimativa de impacto oramentrio-nanceiro. Pergunta-se: a) A deagrao da despesa em tela revela-se compatvel com os termos da Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 17 e 21) e com os princpios nos quais se funda tal lei complementar? Justique a resposta. b) E se a aludida majorao no tivesse sido levada a cabo em decorrncia de reviso anual? Quais seriam as conseqncias advindas de tal ato?
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INDICAO DE LEITURA HARADA, Kiyoshi. Despesas pblicas e o sigilo estatal. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1696, 22 fev. 2008. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/ doutrina/texto.asp?id=10975>.
ATIVIDADE PRTICA Procure entre 3 e 5 jurisprudncias que tratem sobre a despesa pblica e trace comentrios sobre as mesmas. As jurisprudncias podem ser dos Tribunais de Justia, Justia Federal, STJ e STF.
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bjetivos Especficos
Apresentar os principais aspectos da Receita Pblica. Apresentar os principais aspectos do Crdito Pblico.
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UNIDADE III
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De qualquer modo, unicamente para ns didticos e procurando no incorrer na atecnia do desmedido casusmo, podemos esboar, em forma grca, o seguinte quadro das receitas pblicas:
Entrada ou ingresso todo dinheiro recolhido aos cofres pblicos, mesmo sujeito restituio. A noo compreende as importncias e valores realizados a qualquer ttulo. Assim, os tributos (impostos, taxas, e contribuio de melhoria) e as rendas da atividade econmica do Estado (preos), no restituveis, so ingressos ou entradas. semelhana, as anas, caues, emprstimos pblicos, posto que restituveis. Receita a quantia recolhida aos cofres pblicos no sujeita a restituio, ou, por outra, a importncia que integra o patrimnio do Estado em carter denitivo. Na lio de Aliomar Baleeiro receita pblica a entrada que, integrando-se no patrimnio pblico sem quaisquer reservas, condies ou correspondncia no passivo vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo.
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Associando os princpios expostos, conclumos que toda receita (em sentido estrito) entrada, mas a recproca no verdadeira. Na doutrina diviso das receitas em dois grandes grupos, como ser versado a seguir.
3. RECEITAS ORIGINRIAS
As receitas originrias - tambm nomeadas de direito privado - so aquelas cujo processo de formao assemelha o da relao jurdica privada, caracterizada pela autonomia das vontades do Estado e do particular. A designao originria se deve fonte de produo de tais receitas, pois tem origem no prprio patrimnio pblico ou na atuao do Estado como ente produtor de bens e servios. Decorrem da alienao de bens pblicos ou da explorao econmica, exemplicao 33
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que nos permite subdividi-las em patrimoniais e empresariais. Receitas originrias patrimoniais so as que provm da alienao de bens do domnio pblico, como as rendas de arrendamento, locao, venda de bens pblicos mveis ou imveis. As receitas patrimoniais, na tradio terminolgica financeira, classificam-se como preos, convencionando-se, na doutrina, particulariz-las como preos quase-privados. Por sua vez, o segundo grupo de receitas originrias - ditas empresariais - porque realizadas pelas empresas privadas, decorrem da atividade propriamente econmica do Estado, relacionada com a produo de bens e servios. So as receitas dos empreendimentos industriais, comerciais, agrcolas (produo de bens), alm dos ligados aos setores de transportes e comunicaes (produo de servios). Na classicao dos preos proposta por Luigi Einaudi, as receitas originrias empresariais, como concebemos, so designadas preos pblicos ou tarifas. Os exemplos desse tipo de receita so os mais diversicados, a saber, tarifas de estradas de ferro; tarifas postais; tarifas das empresas de transportes coletivos, aludindo-se, comumente, a preos de monoplio quando a entrada provenha de industrializao, ou de prospeco do subsolo, como o caso da venda de produtos derivados do petrleo, a cargo da Petrobrs. Neste ponto, cabe assinalar que alguns autores equivocadamente incluem entre as receitas originrias os bens do domnio pblico, tais como a herana jacente, os bens imveis doados aos entes pblicos, as terras devolutas.
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Muito importa suprimir do mbito da nossa disciplina toda matria que no constitua seu objeto. Se o Direito Financeiro somente se ocupa da obteno, gesto e aplicao de recursos monetrios, refoge a seu campo de ao o estudo dos bens do domnio pblico, tema que mais convm e se ajusta rea do Direito Administrativo. Nem se recusa, por outro lado, que os bens do domnio pblico possam constituir fontes de receitas, o que necessariamente ocorre quando so vendidos, arrendados ou locados, despontando, ento, como receitas patrimoniais. Mas a considerao bastante diversa, pois, como intuitivo, envolve a destinao de tais bens.
4. RECEITAS DERIVADAS
Contrapondo-se originrias, as receitas derivadas, ou de direito pblico, so aquelas embasadas na atividade nanceira coercitiva do Estado. Se naquelas a bilateralidade a regra, estas derivam do comando unilateral de vontade do Estado. Fundamentam-nas o jus imperii, o poder impositivo estatal, e chamam-se derivadas porque so obtidas dos particulares, envolvendo o patrimnio alheio e no prprio do Estado. Enquanto as receitas pblicas, em sentido amplo, constituem um captulo do Direito Financeiro, o estudo das receitas derivadas pertence, especicamente, ao campo do Direito Tributrio e so representadas pelos tributos arrecadados pelos entes pblicos.
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5. TRIBUTOS
O nomen tributo designa, genericamente, as imposies legais institudas, pelo Estado, para obteno de recursos nanceiros. Suas espcies mais representativas so os impostos, as taxas e a contribuio de melhoria. Esta, a diviso tripartida dos tributos, consagrada na legislao ptria. Adiante, iremos tratar, longamente, de cada espcie, analisando a estrutura conceitual de impostos, taxas e contribuio de melhoria. Todavia, para xao preliminar das diferenas fundamentais, podemos, em frmula prtica, assinalar que os impostos so imposies legais que independem de atuao estatal referida ao obrigado. Assim, qualicamos como imposto toda imposio legal instituda sem qualquer relacionamento com servios prestados aos contribuintes. Diversamente, as taxas so imposies legais que dependem de atuao estatal diretamente referida ao obrigado. A noo supe, necessariamente, uma compensao por servios pblicos prestados ou postos disposio daqueles que se obrigam ao pagamento. V-se, assim, que as taxas tm natureza compensatria, equivalendo a uma contraprestao de servios. Por ltimo, entende-se por contribuio de melhoria a imposio legal que depende de atuao estatal indiretamente referida ao obrigado. Se a taxa a compensao de servios pblicos, o substratum da contribuio de melhoria a obra pblica. S indiretamente a atuao estatal (obra pblica) se relaciona com o obrigado. Diretamente, consulta os interesses da coletividade.
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Para contornar tais diculdades, Aliomar Baleeiro observa que o emprstimo compulsrio tem o carter de receita hbrida: mista de emprstimo (e como tal ingresso) e imposto (receita derivada).
Para diferenci-los dos tributos basta realar que estes pertencem ao quadro das receitas que derivam da atividade nanceira coercitiva do Estado, ditas receitas derivadas. As atividades e os servios prestados pelo Estado que vinculam a formao dos preos so os mais diversicados, entre outros: transporte ferrovirio, rodovirio, areo, distribuio de energia eltrica, gs, rede de telefone etc. O que se observa, em primeira aproximao, que tais servios e atividades traduzem autntica forma de interveno estatal na economia privada, ditada pela supremacia do interesse pblico, e, no raro, pela omisso ou insucincia da iniciativa privada. De qualquer forma, so servios considerados imprprios do Estado, desempenhados pelo Poder Pblico, porque repugna conscincia poltica e social sua explorao por particulares.
9. CLASSIFICAO DE EINAUDI
Luigi Einaudi, o grande nancista e estadista italiano, nos legou uma das mais tradicionais formulaes das receitas pblicas. Segundo Einaudi, as receitas passam pela seguinte gradao: a) preo quase-privado; b) preo pblico; c) preo poltico; d) contribuio de melhoria; e) imposto. Considera que as receitas se oferecem, inicialmente como um fenmeno econmico (preo quase-privado, preo pblico e poltico transformando-se, gradativamente, em fenmeno nanceiro (contribuio de melhoria e imposto).
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Em apertada sntese, a classicao dos preos sugerida por Einaudi a seguinte: a) Preo quase-privado: forma-se no regime de concorrncia com a economia privada. E a importncia que o Estado recebe pela alienao de bens pblicos. No quadro das receita encontra correspondncia com a patrimonial. Onde h preo quase-privado, em regra, h lucro; b) Preo pblico: xado para s cobertura dos servio prestados, a importncia que o Estado recebe em decorrncia de sua atuao no campo econmico. Corresponde, portanto, receita originria empresarial. Costuma-se armar que onde h preo pblico no h lucro; c) Preo poltico: insuciente para cobertura das despesas a importncia que o Estado recebe das empresas pblica decitrias, cujos servios so mantidos em razo de interesse pblico relevante. Caracterstica essencial, portanto, a existncia de prejuzo. Tirante o assinalado aspecto decitrio, o preo poltico , em tudo, semelhante ao preo pblico, tratando-se, da mesma sorte, de receita empresarial.
Partindo desta formulao e pondo em confronto, de um lado, a vantagem do particular (interesse particular) e, de outro, o interesse pblico, assinala que no preo quase-privado s h interesse do particular, inexistindo interesse pblico. Ao revs, em se tratando de imposto, s h interesse pblico, inexistindo interesse particular. A taxa representa o ponto de equilbrio resultante da interpenetrao dos interesses opostos.
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foi mutuada. Encarada sob o aspecto objetivo, a conana compreende a certeza que o credor tem de que o devedor economicamente capaz de liquidar o dbito que assumiu. Alm do elemento conana, um outro elemento deve ser ressaltado, o tempo, que corresponde ao perodo que decorre entre a prestao atual por parte de quem concede o crdito e a prestao futura a ser cumprida por quem dele se beneciou e consistente na sua devoluo. Assim, para alguns o crdito consiste em uma troca de um valor presente por um valor futuro, enquanto para outros seria a permisso de usar o capital de outrem. Por outro lado, a expresso pblico empregada para caracterizar a pessoa do Estado como sendo a que se utiliza daquela conana para obter recursos do particular contra a promessa de restitu-los decorrido certo tempo.
mostra insuciente o processo de utilizao do tributo. Os recursos auferidos pelo Estado em decorrncia de emprstimo recebido no constituem receita pblica, mas sim mera entrada ou ingresso, eis que no integram, de forma permanente, o patrimnio do Estado face obrigao de sua restituio. Assim, como j foi visto anteriormente, receita pblica a entrada que, integrando-se no patrimnio pblico sem quaisquer reservas, condies ou correspondncia no passivo, vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo. Entretanto, a Lei n 4.320 d ao termo receita um sentido amplo, compreendendo toda a entrada de recursos nos cofres do Estado, pelo que, sob o ponto de vista legal, o emprstimo considerado como receita de capital ( 4 do art. 11).
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a) Quanto aos limites do carter contratual, enquanto o emprstimo privado tem suas condies xadas em conseqncia de comum acordo entre as partes, no emprstimo pblico o Estado xa, unilateral-mente, as suas condies, cabendo, quando muito, ao subscritor aceit-lo ou recus-lo em bloco, ou seja, sem poder discutir as suas condies; assim, caso se entenda que o emprstimo pblico um contrato, terse- de admitir que um contrato especial porque somente uma de suas partes, o Estado, xa as suas condies, e a aceitarse, como pretendem alguns, que seria um contrato de adeso, e existindo este nas relaes entre particulares, como na venda a preo marcado e nas condies determinadas pelo vendedor, ser indiscutvel que a noo de contrato livremente ajustado mais terica que prtica, pelo que desapareceria o aspecto voluntrio que serve de base para distinguir o emprstimo pblico do imposto; b) No que diz respeito s excees ao carter contratual e voluntrio do emprstimo, elas se apresentam de modo absoluto nos emprstimos obrigatrios e so mais relativas e mais limitadas nos emprstimos quaseobrigatrios, a saber: nos emprstimos obrigatrios, em que cada cidado deve subscrever uma parcela do emprstimo proporcional sua renda ou sua fortuna, estaremos diante no de um emprstimo mas de um imposto extraordinrio, embora com a obrigao de o Estado devolv-lo em certo prazo, enquanto que nos emprstimos semi-obrigatrios, quando o cidado praticamente coagido a subscrev-los, como no tempo de guerra, em que sofre os 39
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efeitos da propaganda e da presso social sobre ele exercida, o carter voluntrio do emprstimo ca grandemente atenuado.
no momento do resgate trinta por cento menos, embora o Estado continue a pagar a mesma quantia de juros aos subscritores e a lhes reembolsar a mesma quantidade nominal, fazendo com que eles, com as mesmas quantias, s possam adquirir trinta por cento menos de bens que eles poderiam faz-lo quando da subscrio, tudo se passando, assim, como se a contrapartida de devoluo por parte do Estado casse reduzida de trinta por cento.
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fronteiras, pouco importando que provenha de cidados nacionais ou estrangeiros. b) Externo, que o obtido no exterior. 3) Em relao ao prazo em que o emprstimo ser resgatado, ele se divide em emprstimo a prazo longo ou a prazo curto, existindo, ainda, os denominados emprstimos perptuos, que no apresentam data de resgate, cando o Estado obrigado apenas a pagar, anualmente, uma renda ou juro aos subscritores. 4) Quanto competncia da pessoa jurdica de direito pblico para a utilizao do emprstimo pblico, o mesmo divide-se em federal, estadual e municipal.
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produzidos pelos ttulos quanto ao juro ou quanto sua renegociao; f) Atribuio de determinadas vantagens jurdicas aos ttulos, como, por exemplo, sua impenhorabilidade.
e) Insero nos contratos da denominada clusula ouro, pela qual o Estado vincula o pagamento da dvida pblica ao valor internacional do ouro que vigora na data do pagamento; f) Garantia existente nos emprstimos indexados, em que o valor do emprstimo ca vinculado ao preo de determinados produtos ou servios, como carvo, eletricidade, ferrovirio, etc. As trs primeiras garantias visam a dar segurana ao mutuante de que ele receber o capital fornecido ao Estado, enquanto as demais visam a prevenir os efeitos da desvalorizao da moeda.
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e) Pelos saldos oramentrios: o Tesouro, a seu critrio, compra os ttulos em Bolsa, o que naturalmente s lhe interessa fazer por cotaes inferiores ao valor nominal.
24.1 Conceito
Converso a alterao feita pelo Estado, aps a emisso, de qualquer das condies xadas para a obteno do crdito pblico, objetivando diminuir a carga anual do encargo que ele tem de suportar, em contrapartida subscrio. A converso deve ser examinada sob seus aspectos jurdico e econmico-nanceiro.
nuar com seu ttulo primitivo ou receber, em substituio, um novo ttulo que no lhe retire qualquer vantagem do anterior, como, por exemplo, o ttulo novo concede ao Estado um prazo maior de resgate em troca de uma vantagem de juro maior em favor do mutuante; c) Obrigatria, em que o Estado concede tambm ao mutuante um direito de opo, consistente em aceitar a substituio de seu ttulo por um outro que lhe oferea uma vantagem menor ou ser reembolsado do valor do ttulo anterior.
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A desvantagem do repdio consiste em desmerecer a conana que o subscritor havia depositado no Estado, o que pode trazer diculdades no caso do Estado necessitar de novos emprstimos.
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Versando ainda sobre matria de crdito pblico, a Constituio de 1988 dispe ainda o seguinte: a) Competncia do Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, para dispor sobre moeda, seus limites de emisso, e montante da dvida mobiliria federal (art. 48, XIV); b) Competncia privativa do Senado Federal para autorizar operaes externas de natureza nanceira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios; xar, por proposta do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Pblico Federal; dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno; estabelecer limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 52, incisos V a IX); c) Vedao de prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao da receita (art. 167, IV). Por outro lado, o art. 34, V, a, permite que a Unio possa intervir nos Estados e no Distrito Federal para reorganizar as nanas da unidade da Federao que suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior. Da mesma forma, o art. 35, I, estatui que
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o Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio Federal, exceto quando deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida fundada.
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INDICAO DE LEITURA HARADA, Kiyoshi. Alguns aspectos polmicos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Clubjus, Braslia-DF: 02 abr. 2008. Disponvel em: <http://www.clubjus.com. br/?content=2.16945>.
ATIVIDADE PRTICA Procure entre 3 e 5 jurisprudncias que tratem sobre o crdito pblico e trace comentrios sobre as mesmas. As jurisprudncias podem ser dos Tribunais de Justia, Justia Federal, STJ e STF.
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ORAMENTO PBLICO
bjetivos Especcos
Vericar e compreender os principais aspectos do Oramento Pblico.
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UNIDADE IV
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1. IMPORTNCIA DO ORAMENTO
No preciso se chamar a ateno para a importncia do oramento na vida poltica e administrativa de um pas como o plano das suas necessidades monetrias, em um determinado perodo de tempo, aprovado e decretado pelo Poder Legislativo como seu rgo de representao popular. Assim, o oramento exerce grande inuncia na vida do Estado, pois se for deciente, ou mal-elaborado, produzir reexos negativos na tarefa da consecuo de suas nalidades.
2. CONCEITO DE ORAMENTO
Aliomar Baleeiro conceitua o oramento, nos pases democrticos, como sendo o ato pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder Executivo, por certo perodo e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros ns adotados pela poltica econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em lei. Tal conceito deixa claro que o oramento compe-se de duas partes distintas: despesas e receitas. O Poder Legislativo autoriza o plano das despesas que o Estado ter de efetuar no cumprimento de suas nalidades, bem como o percebimento dos recursos necessrios efetivao de tais despesas dentro de um perodo determinado de tempo.
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na Inglaterra, em 1628, na Petition of Rights e na Declarao de Direitos de 1689, resultante da revoluo de 1688, da qual o Parlamento saiu vencedor de sua luta contra a monarquia. A mesma Declarao considerou ainda como ilegal o fato de o Estado manter, sem o consentimento do Parlamento, um exrcito permanentemente em tempo de paz. Por outro lado, estabeleceu-se tambm a regra de que todos os anos o Parlamento examinaria, discutiria e votaria as despesas militares para o exerccio seguinte. Assim, a partir de 1830, foram igualmente submetidas ao controle do Parlamento as denominadas despesas de servios civis, ou seja, as relativas aos honorrios dos juzes, dos embaixadores e de outros membros do servio civil, as referentes s penses concedidas pela Coroa e aos servios de manuteno da Casa Real e do governo civil. Enm, em seguida, caram sob o controle do Parlamento todas as outras despesas pblicas. Na Frana, a Revoluo de 1789 resultou da aceitao pelos Estados Gerais da convocao feita por Lus XVI para a obteno de novos impostos, tendo a Constituinte de 1789 estabelecido o princpio da periodicidade da votao e autorizao pelo Poder Legislativo para a arrecadao dos impostos. Posteriormente, o mesmo princpio foi acolhido pela Constituio de 1791, onde tambm se atribuiu ao mesmo Poder a competncia exclusiva para xar as despesas pblicas. A origem do oramento deve-se a razes de natureza poltica e no nanceira, porque, nos Estados Unidos a mesma exigncia descabida de impostos foi o ponto de partida para a luta que se travou pela sua independncia e que culminou com a Declarao de Direitos, do Congresso de Filadla, em 1787.
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]No Brasil, a Constituio de 1824, em seu art. 36, n 1, depois de cometer Cmara dos Deputados a iniciativa privativa das leis sobre impostos, disps, no art. 172, que, anualmente, o Ministro da Fazenda submeteria referida Cmara um balano geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente e tambm o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas as contribuies e recursos pblicos. Tais balanos e oramentos apresentados pelo Ministro da Fazenda se baseavam em oramentos que lhe fossem fornecidos pelos outros Ministrios, referentes s despesas e receitas de suas reparties. Entretanto, face no execuo do disposto no referido art. 172, somente em 14/12/1827 surgiu nossa primeira lei oramentria.
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Por outro lado, o oramento permite ao povo conhecer a aplicao autorizada dos fundos pblicos, assegurando, desta forma, o controle permanente, supremo e denitivo da opinio pblica. Da Gaston Jze lecionar que a publicidade das nanas pblicas juntamente com o debate contraditrio constituem uma vantagem inestimvel e insubstituvel da interveno dos rgos de representao popular na matria oramentria. Ademais, no se esquea que o oramento, depois da Constituio, o ato mais importante da vida de uma nao.
No segundo caso, os clssicos consideravam como perigosa a inao, quando o Estado, para fazer face ao desequilbrio oramentrio, via-se na contingncia de emitir papel-moeda, aumentando o meio circulante sem fazer crescer o quantitativo de bens consumveis. Isso acarretaria a depreciao da moeda, a majorao dos preos, e, em conseqncia, elevaria as despesas pblicas e o dcit oramentrio, caso em que o Estado teria de realizar novas emisses produzindo a espiral inacionria. Os clssicos tambm desaprovavam o supervit oramentrio por consider-lo inconveniente sob os pontos de vista poltico e econmico. Politicamente porque se o oramento apresentasse supervit, isto signicaria que os Parlamentos teriam a tendncia de utilizar o supervit na realizao de despesas demaggicas e desnecessrias, que iriam onerar as geraes futuras. Por outro lado, o inconveniente econmico residiria em que as quantias entesouradas seriam subtradas economia, esterilizando uma parte do poder de compra, freando, assim, a economia. Pugnavam, desta maneira, os clssicos pelo equilbrio oramentrio baseados na idia de que o oramento do Estado estava isolado da vida econmica, na qual inuiria somente em carter negativo no caso de dcit do oramento. Maurice Duverger ensina que a doutrina clssica exagerava os perigos do dcit oramentrio e as vantagens do equilbrio oramentrio. Isso porque se o Estado recorre a emprstimos e emprega as somas assim obtidas em inverses produtivas, que incrementam a produo geral do pas, ocorrer um acrscimo da renda nacional superior ao aumento da dvida pblica. O seu peso real no aumenta, 51
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mas, ao contrrio, se reduz, sendo fcil ao Estado assegurar a amortizao do emprstimo pelo crescimento das receitas tributrias, que resulta naturalmente da elevao da produo e das rendas. Alm disso, o fato de o Estado recorrer emisso, como forma de nanciar o dcit oramentrio, por si s no determinar necessariamente o fenmeno da inao. Por outro lado, a inao tambm no apresenta perigo to grave porque, efetuando-se inverses produtivas, haver um aumento da produo de bens de consumo de forma tal que se compense o crescimento do meio circulante, no aumentando os preos.
Inglaterra, em alcan-lo, enquanto, outros, como a Frana, diante da facilidade para obter novas formas de nanciamento, prolongavam e agravavam o desequilbrio oramentrio. O desequilbrio oramentrio agravou-se com a crise econmica de 1929, pois a queda dos preos, aliada diminuio da produo e ao crescimento do desemprego, fez diminuir em muito a receita, enquanto a despesa aumentava em razo de o Estado ter de intervir nos domnios econmico e social para poder satisfazer as novas necessidades pblicas. Por outro lado, todos os esforos para a obteno do equilbrio oramentrio acabaram por esbarrar na luta objetivando o rearmamento dos Estados e na deagrao da Segunda Grande Guerra. Finalmente, como muito bem observa Hugh Dalton, a nova maneira de encarar a poltica oramentria deve-se mais a Keynes que a qualquer outro autor, da a justia de se falar na denominada revoluo keynesiana. Esta defendia a tese que a Inglaterra devia realizar uma grande despesa de emprstimo para desenvolvimento, insistindo em um desequilbrio oramentrio imediato, para ser equilibrado posteriormente com a melhoria da situao nanceira. Todavia, Ricardo Lobo Torres revela que nos ltimos anos, como conseqncia do excessivo endividamento dos Estados, volta-se a recomendar o equilbrio oramentrio, como ponto de partida para o equilbrio econmico.
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rgo de onde emanam. Assim, entende que o oramento apresenta extrinsecamente a forma de uma lei, mas seu contedo de mero ato administrativo. Entretanto, Mayer entende que se deve empregar a expresso operao administrativa, pois quando se fala, no caso, em ato administrativo, no se pretende referir-se a este em seu sentido tcnico, mas para dar a entender que a lei do oramento no constitui uma regra de direito. A terceira corrente, liderada por Lon Duguit, considera o oramento, em algumas de suas partes como um simples ato administrativo. Assim deve ser considerado na parte em que trata das despesas, por conter meras autorizaes concedidas pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, para que este as efetue. Da mesma forma na parte em que cuida das receitas denominadas originrias, isto , as que se originam de propriedades pertencentes ao Estado, que as explora com o m de lucro. Mas o oramento deve ser considerado lei na parte em que autoriza a cobrana e a arrecadao dos tributos, porque e com esta autorizao que se torna compulsrio o seu pagamento pelos contribuintes. A quarta corrente, na qual se destaca Gaston Jze, defende a tese que o oramento em nenhuma de suas partes pode ser entendido como uma lei, considerada em sua substncia, embora tenha o aspecto formal e a aparncia de lei, pois seu texto desdobra-se em artigos, em pargrafos e em incisos. No lei, no pelo fato de ter vigncia por um perodo determinado, pois isto no lhe tira o carter de lei, eis que existem leis de vigncia transitria, mas sim em razo de sua substncia. Assim, Jze concorda com Duguit em no considerar como lei as partes do oramento pertinentes 53
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s autorizaes para efetivao de despesas e para a arrecadao das receitas originrias. Entretanto, dele diverge porque tambm no entende como lei a parte relativa autorizao para cobrana e arrecadao dos tributos, por se tratar, no caso, de mero ato-condio. Jze defende tal ponto de vista porque o tributo institudo anteriormente ao oramento atravs de uma lei especca, mas a obrigatoriedade para o contribuinte pagar o tributo ca dependendo do implemento de uma condio, correspondente a uma autorizao anual dada atravs do oramento para a cobrana e arrecadao dos tributos. Esta obrigatoriedade j existe com o surgimento da lei que cria o tributo, mas s com o implemento da condio, pertinente autorizao anual dada atravs do oramento que o tributo se torna devido pelo contribuinte. Como se observa, a tese de Jze calcada no princpio da anualidade tributria, pelo que somente pode ser considerada nos sistemas jurdicos positivos que adotam o referido princpio. Entre os nossos juristas pontificava o entendimento de Aliomar Baleeiro a respeito da natureza jurdica do oramento luz da Constituio de 1967. Assim, considerando que o art. 150, 29, da referida Constituio, consagrava o princpio da anualidade tributria, exigindo prvia autorizao oramentria para a cobrana de tributos, Baleeiro entendia que o oramento era um verdadeiro ato-condio. Todavia, o princpio da anualidade tributria no foi consagrado na Emenda n 1, de 1969, Carta de 1967, substitudo que foi pelo princpio da anterioridade da lei scal (art. 153, 29). Esse ltimo princpio foi mantido pela Constituio atual (art. 150, III, b), que, portanto, no mais exige a prvia autorizao
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oramentria para a cobrana de tributos, mas sim que a lei tributria que institua ou maj ore o tributo tenha sido publicada em ano anterior ao do incio do exerccio nanceiro onde vai ocorrer a cobrana. Assim, o oramento no pode mais ser considerado como ato-condio. Por outro lado, o art. 165, 82, da Constituio em vigor, probe a insero no oramento de dispositivo estranho xao da despesa e previso da receita. Dessa forma, parece-nos claro que o oramento deve ser considerado no novo texto constitucional como lei formal. , portanto, ato jurdico, pois tem o claro objetivo de limitar o oramento sua funo formal de ato governamental, cujo propsito autorizar as despesas a serem realizadas no ano seguinte e calcular os recursos provveis com que tais gastos podero ser realizados, mas no cria direitos subjetivos. Ademais, o oramento, por no ser lei em sentido material, no cria os tributos, mas apenas os calcula, sendo os tributos institudos por outras leis totalmente distintas da lei do oramento. Alm disso, as chamadas despesas variveis no criam para o Estado a obrigao de efetiv-las, por no conferirem direito subjetivo s pessoas que iriam ser beneciadas com sua realizao. Resumindo, entendemos que o oramento lei formal, que por ser disciplinada pela Constituio em seo diferente daquela prpria das leis, deve tambm ser considerada lei especial, mas seu contedo de mero ato de administrao. Isso porque xa as despesas pblicas e prev as receitas pblicas, no podendo versar sobre outra matria que no seja a oramentria.
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de administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. O oramento de investimento diz respeito s empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Por sua vez, o oramento da seguridade social abrange todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. O art. 195 da CF estabelece os seguintes meios de nanciamento da seguridade social: a) recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; b) contribuies sociais dos empregadores, incidente sobre a folha de salrios, o faturamento e o lucro; dos trabalhadores e sobre a receita de concursos de prognsticos. Crdito oramentrio a dotao includa no oramento para atender s despesas do Estado. Inexistindo ou revelando-se insuciente o crdito oramentrio, o Poder Legislativo pode autorizar os crditos adicionais. Os crditos extra-oramentrios ou adicionais so considerados exceo ao princpio clssico da unidade, porque contm autorizao do Poder Legislativo para efetivao de despesas no previstas ou insucientemente prevista na lei oramentria anual. A Constituio a eles se refere no art. 167, inciso V, e seus 2 e 3, e a sua regulamentao encontra-se nos arts. 40 e 46 da Lei n 4.320, de 1964 e no art. 72 do Decreto-lei n 200, de 1967. Tais crditos correspondem autorizao de despesas no-computadas ou insucientemente dotadas na lei oramentria e obedecem seguinte classicao:
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a) Suplementares so os destinados a reforo de dotao oramentria que se mostrou insuciente para atender s despesas exigidas pelo interesse da Administrao, e no podem exceder quantia xada como limite pela lei oramentria, quando esta o estabelece (CF, arts. 167, V, e 165, 8); b) Especiais so os destinados s despesas para as quais no haja dotao oramentria especca, e visam a satisfazer necessidades novas, surgidas no decorrer do exerccio nanceiro (CF, art. 167, V); c) Extraordinrios so os destinados a atender despesas urgentes e imprevisveis, como em caso de guerra, subverso interna ou calamidade pblica (CF, art. 168, 3). Ressalte-se que os crditos extraordinrios podem ser autorizados por medida provisria em razo de remisso feita pelo 3 do art. 167 ao art. 62 da Constituio. Trata-se de exceo ao princpio pelo qual somente a lei formal pode aprovar os oramentos e os crditos adicionais. Os crditos suplementares e especiais dependem de prvia autorizao legislativa e da indicao da existncia de recursos disponveis para atender s despesas (art. 167, V da CF), e a sua abertura se d por decreto do Poder Executivo. A autorizao para abertura dos crditos suplementares pode vir embutida na prpria lei oramentria (CF, art. 165, 8, e Lei n 4.320, art. 72, I) Neste caso, o Executivo independer de uma lei especial autorizativa, cando, no entanto, obrigado a respeitar o limite estabelecido pela lei oramentria para a abertura dos mencionados crditos. A abertura dos crditos extraordinrios, dadas as caractersticas especialssimas das
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razes que a determinam, independe da prvia autorizao legislativa e prescinde da existncia de recursos disponveis para atender s despesas. Entretanto, o Executivo deve, aps sua abertura, deles dar imediato conhecimento ao Poder Legislativo, para que este possa julgar o ato do Executivo, evitando-se, assim, a ocorrncia de abusos. Acentue-se, ainda, que os crditos adicionais s devem vigorar no exerccio nanceiro em que foram abertos, permitindo, no entanto, o 2 do art. 167 da CF que os crditos especiais e extraordinrios, cujo ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses do mencionado exerccio, e desde que reabertos nos limites de seus saldos, possam vigorar at o trmino do exerccio nanceiro subseqente, sendo incorporados ao oramento deste ltimo.
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receitas de todos os Poderes, rgos e fundos. Pelo segundo deve constar do oramento o produto bruto das despesas e receitas, sem compensaes ou dedues.
Atente-se que o princpio da anualidade oramentria no se confunde com o princpio da anualidade tributria. Esse signicava que o tributo s poderia ser cobrado em um exerccio se houvesse prvia autorizao oramentria, e deixou de existir no nosso direito a partir da Emenda n 1, de 1969, Carta de 1967. Foi substitudo pelo princpio da anterioridade da lei scal (CF, art. 150, III, b), que veda a cobrana de tributos no mesmo exerccio nanceiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. Assim, no mais se exige a prvia autorizao oramentria.
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de previamente autorizado pelo Poder Legislativo e desde que preencha os requisitos estabelecidos pela Lei n 4.320 sobre a matria.
No h dvida que, adotando o princpio acima referido (oramento s contm oramento), a Constituio limitou a competncia do Congresso Nacional no exame, discusso e deliberao da matria oramentria. Entretanto, o 8 do art. 165 da CF excetuou do mencionado princpio as seguintes medidas: a) autorizao para abertura de crditos suplementares; b) operaes de crdito, ainda que por antecipao da receita, nos termos da lei. Os crditos suplementares, como visto antes, so os que se destinam a suprir dotaes oramentrias insucientes. Tal ocorre por ato do Poder Legislativo, autorizando o Executivo a abrir, por decreto, os necessrios crditos, respeitado o limite que porventura for estabelecido pela lei, oramentria ou especial, e condicionado existncia de fundos disponveis para fazer despesa pretendida. Justica-se a exceo feita pelo dispositivo constitucional porque a autorizao para abertura dos crditos suplementares , em verdade, matria oramentria. As operaes de crdito por antecipao de receita visam a cobrir um eventual dcit de caixa. Isso geralmente ocorre no incio do exerccio nanceiro, quando as receitas tributrias arrecadadas se mostram ainda insucientes para atender as despesas iniciais. Da o Executivo car autorizado a efetuar as operaes de crdito necessrias, como obteno de emprstimos, a ttulo de antecipao da receita oramentria, para poder prover as referidas despesas. Assim, tal autorizao relaciona-se, na realidade, com a matria oramentria. Jos Afonso da Silva esclarece que tais operaes de crdito por antecipao da receita somente deixaro de acontecer quando se zer 58
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a denominada consolidao oramentria, qual seja, a unicao, numa caixa nica do Tesouro, das receitas pblicas de todos os poderes, autarquias, empresas pblicas e rgos autnomos. Deste modo, por-se- m a essa situao esdrxula de ter o Tesouro de realizar as referidas operaes para suprir sua caixa, enquanto as caixas especiais de outros rgos, empresas e autarquias, apresentam disponibilidade de recursos que poderiam ser utilizadas para fazer face quele dcit eventual. de se aduzir ainda que a lei oramentria poder conter autorizao ao Executivo para realizar, em qualquer ms do exerccio nanceiro, operaes de crdito por antecipao da receita, para atender insucincia de caixa, dispensando-se, assim, autorizao por lei especca. Registre-se tambm que a Constituio vigente silenciou quanto ao modo pelo qual se deve cobrir o dcit oramentrio, se existente, embora, em seu art. 48, XIV, d ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, atribuio para dispor sobre moeda e seus limites de emisso. Tal omisso no ocorreu nas Constituies de 1967 (art. 63, II) e de 1946 (art. 73, II), que excetuaram do princpio da exclusividade da matria oramentria o modo pelo qual se cobriria o mencionado dcit oramentrio.
autorizados atravs de medida provisria (art. 62) em razo da urgncia que se revestem. Anote-se ainda que o art. 165, 9 da CF, exige lei complementar para: a) Dispor sobre o exerccio nanceiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; b) Estabelecer normas de gesto nanceira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.
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Alm disso, em seu art. 47, prescreve que, promulgada a lei oramentria e respeitando os limites nela xados, o Poder Executivo deve aprovar um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada unidade oramentria ca autorizada a utilizar, obedecidos os seguintes objetivos na xao das mencionadas cotas (art. 48): a) Assegurar s unidades oramentrias, em tempo til, a soma de recursos necessrios e suficientes melhor execuo do seu programa de trabalho; b) Manter, durante o exerccio, na medida do possvel, o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo as eventuais insucincias de tesouraria. Ressalte-se que as mencionadas cotas trimestrais podem ser alteradas durante o exerccio, observados o limite de dotao e o comportamento da execuo oramentria, conforme dispe o art. 50. Assim, com a elaborao do aludido quadro de cotas trimestrais, ser melhor o aproveitamento da aplicao do dinheiro, uma vez que o perodo administrativo ca dividido em quatro etapas. Por outro lado, coube Lei n 4.320 instituir o denominado oramento-programa, embora s posteriormente, atravs do Decreto-lei n 200, de 25-02-67, viessem a ser xadas regras tomando mais exeqvel a sua adoo. O oramento-programa corresponde ao performance budget dos Estados Unidos e consiste em um oramento funcional, isto , baseado nas funes, atividades e projetos , ou seja, um plano de trabalho expresso pelo conjunto de aes a serem desenvolvidas (programa) e pela especicao dos recursos necessrios sua execuo (oramento). 60
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O oramento-programa est disciplinado basicamente no ttulo III do Decreto-lei n 200 e, nos termos de seu art. 16, deve ser elaborado anualmente, bem como pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizada no exerccio seguinte que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual. Na sua elaborao sero considerados, alm dos recursos consignados no Oramento da Unio, os recursos extra-oramentrios vinculados execuo do programa do Governo. Ademais, toda a atividade dever ajustar-se programao governamental e ao oramento-programa, e os compromissos financeiros s podero ser assumidos em consonncia com a programao nanceira do desembolso. Verica-se, assim, que a funo do oramento-programa acompanha necessariamente a funo de planejamento, sendo, portanto, um verdadeiro instrumento de direo da ao administrativa do Governo, visando a atingir o desenvolvimento econmico-social do pas. Assim, o oramento-programa traduz as realizaes do Governo. Entretanto, a importncia da Lei n 4.320 decorre tambm de outras regras que estabeleceu, como, por exemplo, a do art. 23, que versa sobre as previses plurianuais. O referido dispositivo determina que as receitas e despesas de capital sero objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mnimo, um trinio. Dispe mais o seu pargrafo nico que o citado Quadro deve ser anualmente reajustado, acrescentando-lhe as previses de mais um ano, de modo a assegurar a projeo contnua dos perodos. Da ter a Constituio de 1967, em seu art. 63, pargrafo
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nico, prescrito que as despesas de capital obedecero ainda a oramentos plurianuais de investimento, na forma prevista em lei complementar. A Emenda n 1, de 1969, Carta de 1967, em seu art. 60, pargrafo nico, manteve a referida regra do pargrafo nico do art. 63 do texto constitucional anterior. Por outro lado, dedicou aos Oramentos Plurianuais de Investimento o art. 65 e seus pargrafos.
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o pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio nanceiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias nanceiras ociais de fomento (art. 165, 2, da CF). Sabe-se que uma das caractersticas das nanas pblicas modernas consiste na dependncia do oramento em relao economia. Por outro lado, no se desconhece que o Estado moderno se encontra diante de tarefas cuja execuo se estende por vrios anos, embora o seu custo global deva ser previsto, avaliado e decidido em bloco antes de sua realizao. Da a Constituio atual, em seu art. 167, 1, dispor que nenhum investimento, cuja execuo ultrapasse um exerccio nanceiro, poder ser iniciado sem prvia incluso no oramento plurianual de investimento, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. Jos Afonso da Silva assim explica a concepo moderna do oramento: Modernamente, com a aplicao da interveno estatal na ordem econmica e social, o oramento passou a ter novas funes, passou a ser um instrumento de programao econmica, de programao da ao governamental, em consonncia com a economia global da comunidade a que se refere. Visa a inuir na economia global do pas. um instrumento de poltica scal, quando procura criar condies para o desenvolvimento nacional, estadual ou municipal, conforme se trate de oramento federal, estadual ou municipal. Exatamente porque o oramento tem hoje essa funo primordial - realizar um programa de governo - que os oramentos pblicos, no Brasil,
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devem seguir orientao uniforme em todas as esferas governamentais, para que se possa, em cada exerccio nanceiro, vericar numa consolidao dos resultados oramentrios qual a contribuio que eles trouxeram para o desenvolvimento do pas.
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vo, conforme, alis, determina o art. 165 da Constituio Federal, em consonncia com o art. 84, XXIII.
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dispositivo legal que qualquer emenda deve ser apresentada na mencionada Comisso, que emitir parecer, para ser apreciada, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. A Constituio anterior (art. 66, 3) considerava conclusivo e nal o parecer da referida Comisso, somente admitindo a votao em plenrio de emenda aprovada ou rejeitada na Comisso, em havendo requerimento assinado por um tero dos membros da Cmara dos Deputados e mais um tero de membros do Senado. Pela Constituio atual, como se disse anteriormente, cabe Comisso Mista apenas dar parecer sobre a emenda, pois a apreciao caber ao Plenrio das duas Casas do Congresso.
Desta forma, era muito pequena a possibilidade de emendas ao projeto de lei oramentria, como se poder ver de outro trecho do trabalho do ilustre Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, a saber: Poder-se-, dentro do mesmo programa, realmente, emend-lo, mudando verba de um item para outro dentro do mesmo elemento da despesa (pessoal, material de consumo, transferncias correntes; obras pblicas, material permanente, equipamentos e instalaes, etc.). No ser legtima a sugesto de emenda que transponha verba do elemento pessoal para o elemento material de consumo, ou viceversa, nem de obras pblicas para material permanente, ou vice-versa. Mas, dentro do elemento material permanente podero ser feitas transposies, por exemplo, visando evitar a compra de uma mesa, para destinar a verba prevista compra de livros ou estantes; mas isso no fcil, porque as propostas oramentrias no descem a tais mincias. O Prof. Theotnio Monteiro de Barros Filho, quando em palestra realizada no Instituto Brasileiro de Direito Financeiro, mostrou o acerto de se estabelecer uma limitao competncia do Congresso Nacional em matria oramentria, pelas seguintes razes: E se me pedissem uma opinio a respeito da escolha feita pelo nosso legislador constituinte eu responderia que estou de acordo com a mesma, porque se visa, com o regime de competncia limitada, restrio de demagogia atravs do plano oramentrio. avultada a possibilidade de que o legislador, levado pelo desejo de conquista de popularidade, pelo desejo de vitria num pleito ou por outros motivos igualmente inferiores e subalternos, 64
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apresente proposta oramentria emendas que so contra o interesse nacional, embora sejam a favor do interesse demaggico de determinadas pessoas ou de determinados grupos ou regies. O regime de competncia limitada do Congresso se no elimina completamente essa possibilidade, pelo menos a atenua grandemente e evita, em boa parte, os males que da podem decorrer. A Constituio em vigor manteve a competncia limitada do Poder Legislativo quanto apresentao de emendas ao projeto de lei oramentria anual, embora a rigidez seja menor que o sistema da Constituio anterior. Assim, o 3 do art. 166 s admite a aprovao de emendas ao projeto de lei do oramento anual, desde que as mesmas atendam, de forma cumulativa, aos seguintes requisitos: a) sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; b) indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre dotaes para pessoal e seus encargos, servios da dvida e transferncia tributrias constitucionais para Estados e Municpios e Distrito Federal; c) sejam relacionadas com a correo de erros ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. Por outro lado, nos termos do 4 do art. 166, as emendas ao projeto de leis de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual. Em se tratando de emendas ao projeto de lei ao plano plurianual, aplica-se a regra do inciso I do art. 63, que admite aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, ressalvado o disposto no art. 166, 3 e 4.
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Por sua vez, o 7 do art. 166 manda aplicar aos projetos oramentrios referidos no artigo, no que no contrariar o disposto na Seo II, as demais normas relativas ao processo legislativo (arts. 63 a 68). Finalmente, o 8 do mesmo art. 166 prescreve que os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, carem sem despesas correspondentes, podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especca autorizao legislativa. Verica-se que o referido dispositivo admite expressamente a possibilidade de rejeio do projeto de lei oramentria, o que fortalece o Poder Legislativo, e d a soluo para o problema, em ocorrendo a hiptese.
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pode exceder o limite do crdito concedido no oramento. Para cada empenho que for efetuado deve ser extrado, salvo as excees previstas em lei, um documento denominado nota de empenho, que dever conter os seguintes requisitos: nome do credor, especicao e importncia da despesa e a deduo da verba correspondente. 2. Liquidao da despesa a vericao do direito adquirido pelo credor mediante o exame dos documentos e ttulos comprobatrios do respectivo crdito, para que se apure o que se paga, por que se paga, quanto se paga e a quem se paga. Deveria esta fase do processo da despesa pblica ter outra denominao para no se confundir com o pagamento, que, na realidade, o ato que liquida a despesa. 3. Ordenao o despacho da autoridade competente que, aps a realizao de empenho e da liquidao, determina o pagamento da despesa. 4. Pagamento da despesa o ato pelo qual o Estado recebe a quitao de sua obrigao e se processa atravs de via bancria, mediante ordem bancria ou cheque nominativo (art. 74, Decreto-lei n 200).
da Constituio Federal e o art. 67 da Lei n 4.320. Trata-se de regra que se constitui em medida moralizadora da administrao pblica no Brasil e sua infrao implica processo por crime de responsabilidade pblica. Assim, transitada em julgado sentena condenando a Fazenda Pblica a qualquer pagamento, dever a parte vencedora requerer a expedio do precatrio e apresent-lo autoridade competente. Milton Flaks leciona que vocbulo sentena referido no art. 100 da CF deve ser entendido no seu sentido lato (deciso judicial) e no no sentido estrito do art. 162, 1 do CPC, porque: Outro entendimento, inclusive, levaria ao contra-senso de no serem exeqveis contra a Fazenda as decises dos tribunais, em causas de competncia originria, porquanto, sem sentena precedente, foram proferidas em acrdos.... Precatrio a requisio de pagamento, ou seja, a autoridade competente determina a sada da verba para o pagamento da dvida objeto da condenao da Fazenda Pblica. Tal autoridade o Presidente do Tribunal que proferiu a deciso exeqenda. A Constituio, em seu art. 100, prescreve que, exceo dos crditos de natureza alimentcia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentena judiciria, far-se-o exclusivamente na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de pessoa nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este m. Para viabilizar os mencionados pagamentos, o 1 do art. 100 considera obrigatria a incluso, no 66
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oramento das entidades de direito pblico, de verba necessria ao pagamento de seus dbitos constantes de precatrios judicirios, apresentados at 12 de julho, data em que tero atualizados seus valores, fazendo-se o pagamento at o nal do exerccio seguinte. Por outro lado, o 2 do art. 100 estabelece que as dotaes oramentrias e os crditos abertos sero consignados ao Poder Judicirio, recolhendo-se as importncias respectivas repartio competente, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a deciso exeqenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depsito, e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedncia, o seqestro da quantia necessria satisfao do dbito.
de preferncia, agentes aanados, fazendo-se os lanamentos contbeis necessrios e xando-se prazo para comprovao dos gastos. A Lei n 4.320 e o Decreto-lei n 200, j mencionados, contm normas a respeito dos processos da efetivao da despesa e do procedimento da receita, complementadas pelo Regulamento Geral de Contabilidade Pblica.
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ponsabilidade, pode ser compelido a pagar ao Estado o montante do dbito. Anualmente, o mencionado Tribunal elabora um Relatrio Geral sobre as contas, dirigido ao Presidente da Repblica, do mesmo constando as irregularidades encontradas, sendo o relatrio publicado no Jornal Ocial.
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Cabe ao Congresso Nacional, como competncia exclusiva sua, julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica (art. 49, IX). Tal competncia lhe atribuda, e no ao Tribunal de Contas, porque, ao lado da funo judicante, sobressai tambm o aspecto poltico de maior relevncia. Ademais, a Constituio no comete ao Congresso Nacional o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, porque se o zesse estaria condenado inocuidade tal poder, face s inmeras e explicveis diculdades que existiriam para que o Congresso pudesse exercer tal atribuio.
se a scalizao sem prejuzo ou retardamento dos servios que incumbem administrao. Assim, os incisos IX e X do art. 71 permitem ao Tribunal de Contas assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se vericada ilegalidade, bem como sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal. No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis. Se o Congresso Nacional ou Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas antes referidas, o Tribunal decidir a respeito ( 1 e 2 do art. 71 da CF).
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os critrios de antiguidade e merecimento; b) dois teros pelo Congresso Nacional ( 2 do art. 73 da CF).
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Caso 1 Por ocasio das discusses sobre a aprovao da lei oramentria anual, certo vereador de um municpio percebe que o projeto de lei, alm da previso de receitas e xao de despesas, tambm autoriza a criao de novos cargos pblicos e a contratao de operaes de crdito. Na qualidade de consultor jurdico desse parlamentar, como voc se posicionaria juridicamente a respeito da questo? Qual o princpio oramentrio envolvido? Fundamente sua resposta. Caso 2 Um parlamentar constata fraude em determinada licitao pblica federal que visava a contratao de servios especializados. Alm disso, ele verica que, h vrios meses, o servio contratado deixa de atender a algumas das condies pactuadas em contrato. Pergunta-se: a) Poder o parlamentar solicitar a inspeo dessa contratao ao Tribunal de Contas da Unio (TCU)? b) Heraldo, cidado brasiliense, ao saber da fraude por meio de entrevista do parlamentar em programa de TV, poder provocar a atuao do TCU? De que maneira? c) Poder o TCU, uma vez conrmada a referida fraude no procedimento licitatrio, anular ou sustar o respectivo contrato administrativo?
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INDICAO DE LEITURA HARADA, Kiyoshi. Tribunais de Contas dos Municpios. Clubjus, Braslia-DF: 28 jan. 2008. Disponvel em: <http://www.clubjus.com.br/?content=2.15344>.
ATIVIDADE PRTICA Leia o texto abaixo e trace comentrios, mnimo de 1 lauda. PEREIRA, Lucas Clemente de Brito. Noes gerais acerca das nanas pblicas. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1508, 18 ago. 2007. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10256>.
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CONSIDERAES FINAIS
No estudo da disciplina Direito Financeiro, aprendemos sobre a Atividade Financeira do Estado; Despesa Pblica; Receita Pblica e Crdito Pblico; Oramento Pblico. Chegamos ao nal desse guia de estudo, esperamos que este tenha cumprido com o objetivo de fornecer subsdios para seu aprendizado. Gostaramos de acrescentar que importante a continuidade dos estudos nos prximos guias. Os prximos guias de estudo so Metodologia do Trabalho Cientco e Didtica do Ensino Superior. Bom Estudo!
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Direito Financeiro
REFERNCIAS
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