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Plano Plurianual 2008-2011

Manual de Elaborao

Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos

Ministrio do Planejamento

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATGICOS

Manual de Elaborao
Plano Plurianual 2008-2011

Braslia, abril de 2007

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTOS ESTRATGICOS ESPLANADA DOS MINISTRIOS, BLOCO K FONE: 55 (61) 3429.4080 FAX: 55 (61) 3226.8122 Site: www.planejamento.gov.br CEP: 70040-906 Braslia DF

2007, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos

Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Manual de Elaborao : plano plurianual 2008-2011/ Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria Planejamento e Investimentos Estratgicos. Braslia : MP, 2007. 126 p. 1. Planejamento econmico Manual. 2. Oramento pblico Elaborao 3. Oramento pblico - Manual. I. Ttulo.

CDU: 336.14

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ndice
Apresentao ..............................................................................................................................................7 . Introduo ..............................................................................................................................................9 . Princpios do PPA 2008-2011 ...............................................................................................................9 . O PPA 2008-2011 e o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC .......................................10 O PPA 2008-2011 e o Planejamento de Longo Prazo em Base Territorial ...................................10 .

PARTE I - ELABORAO DO PPA 2008-2011 ...................................................................................1 Viso Geral do Processo de Elaborao do PPA 2008-2011 ...........................................................15 1. Cenrio Fiscal ................................................................................................................................19 2. Estratgia de Financiamento .......................................................................................................21 O PAC e a estratgia de financiamento para o desenvolvimento .........................................22 Os desafios da estratgia de financiamento para o desenvolvimento ..................................23

3. Avaliao do PPA 2004-2007 .......................................................................................................25 4. Estudo da Dimenso Territorial do PPA ...................................................................................27 5. Orientao Estratgica de Governo - OEG ...............................................................................30 6. Orientaes Estratgicas dos Ministrios - OEM .....................................................................32 6.1. Diagnstico Setorial...............................................................................................................33 6.2. Objetivos Setoriais .................................................................................................................34 6.3. Divulgao ..............................................................................................................................36 7.1 Conceitos Bsicos para elaborao de Programas ...........................................................37 7.2 Elaborao dos Programas PPA 2008-2011 .......................................................................39 7.3. Orientaes para definio dos atributos de programas e de aes ..............................41

7. Elaborao dos Programas ..........................................................................................................37

PARTE II - ESTRUTURA DO PPA 2008-2011 .....................................................................................61 Projeto de Lei do PPA .........................................................................................................................63 Cadernos de Polticas Pblicas ..........................................................................................................64 Cadernos Regionais ............................................................................................................................64 .

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PARTE III - A PARTICIPAO SOCIAL NO PROCESSO DE ELABORAO DO PPA 2008-2011 ...............................................................................................6 ANEXOS ............................................................................................................................................71 . Anexo I - Base Legal .................................................................................................................................73 a) Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 ........................................................73 b) Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT ....................................................77 c) Lei n 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. ....................................................................................77 d) Lei Complementar N 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) .....................................................................................78 e) Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993 ..........................................................................................80 . A Experincia da Participao Social no PPA 2004-2007 ...............................................................68 Diretrizes para a Participao Social no PPA 2008-2011 ................................................................68 Metodologia de Participao Social na Elaborao do PPA 2008-2011 .......................................69 .

Anexo II - Cronograma do Processo de Elaborao do PPA 2008-2011 ............................................81 Anexo III - Formulrios de Atributos de Programas, Aes e Indicadores ......................................83 Anexo IV - Funes e Subfunes de Governo .....................................................................................89 Anexo V - Referncia para Elaborao da Orientao Estratgica dos Ministrios ........................93 Diagnstico Setorial ............................................................................................................................93 1) Apresentao do Setor .................................................................................................................93 2) Contextualizao ..........................................................................................................................93 3) Anlise Retrospectiva: polticas recentes para o setor ............................................................99 4) Anlise Prospectiva ....................................................................................................................100

Anexo VI - Roteiro para Elaborao do Modelo Lgico de Programa ...........................................109 . Anexo VII - Glossrio .............................................................................................................................125

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Apresentao
O Brasil um pas com tradio em planejamento governamental. Contudo, o ambiente adverso das dcadas de 80 e 90, marcadas pelos desequilbrios macroeconmicos, resultou no declnio da importncia da funo planejamento no mbito do setor pblico. Nesse perodo, todos os esforos voltaram-se para a gesto do curto prazo, enfrentamento da inflao e do desequilbrio fiscal, o que promoveu o enfraquecimento do planejamento e da capacidade tcnica existente na rea. Uma vez estabilizada a economia no final dos anos 90, a funo planejamento comea a ser resgatada dentro de uma nova abordagem, alinhada s tendncias internacionais. O planejamento adquire importncia como ferramenta de gesto para melhorar a qualidade da aplicao dos recursos pblicos disponveis e para estimular a participao da iniciativa privada em investimentos de interesse pblico. Ainda que esse resgate tenha comeado a se materializar apenas ao final da dcada de 90, do ponto de vista do marco legal esse movimento tem incio j com a Constituio Federal de 1988, que institui o Plano Plurianual - PPA como instrumento de planejamento do Governo Federal integrado ao oramento. A partir desse marco, a legislao brasileira passa a destacar o planejamento como pressuposto de uma gesto fiscal responsvel, exigindo que o gestor pblico planeje suas aes, de modo transparente, visando ao aumento da eficincia da ao governamental e ao alcance de resultados. O Plano Plurianual 2008-2011 visa dar prosseguimento a essa valorizao do planejamento, de modo a consolidar as inovaes introduzidas pelos PPAs anteriores e contemplar novas propostas de aperfeioamento do modelo de planejamento do Governo Federal. Nesse sentido, os atores envolvidos na elaborao do PPA 2008-2011 encontraro neste Manual tanto a base conceitual como as orientaes gerais para o processo. O texto est dividido em quatro partes: uma Introduo que apresenta os fundamentos do Plano e sua relao com o processo geral de planejamento do Governo Federal; a Parte I que apresenta as orientaes para o processo de elaborao do Plano; a Parte II que detalha os produtos resultantes desse processo; e a Parte III que traz a metodologia de participao social a ser utilizada ao longo da confeco do PPA 2008-2011.

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Introduo
Princpios do PPA 2008-2011
Cabe ao Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada, conforme disposto no artigo 165 da Constituio de 1988, o que confere ao PPA papel central no processo de planejamento do Governo Federal. Esse papel reforado, ainda, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que d destaque ao planejada de governo e compatibilizao dos oramentos com a Lei de Diretrizes Oramentrias e o Plano Plurianual1. Alm de estabelecer os objetivos e metas para um perodo de quatro anos, o PPA 2008-2011 tambm instrumento de organizao da ao governamental visando melhorar o desempenho gerencial da Administrao Pblica e contribuir para a consecuo das prioridades de governo. Para tanto, o modelo de elaborao e gesto do Plano Plurianual dever se orientar pelos seguintes princpios: A convergncia territorial como mtodo de orientao da alocao dos investimentos com vistas a uma organizao do territrio mais equilibrada; A integrao de polticas e programas, visando otimizar os resultados da aplicao dos recursos pblicos, por meio da convergncia territorial e da focalizao em torno de pblicoalvo delimitado; O monitoramento e a avaliao dos projetos e programas de Governo, criando condies para a melhoria contnua e mensurvel da qualidade e produtividade dos bens e servios pblicos; O estabelecimento de parcerias com os Estados e com a iniciativa privada, visando a ampliao dos recursos para financiamento das aes de governo; A gesto estratgica dos projetos e programas considerados indutores do desenvolvimento para assegurar o alcance dos resultados pretendidos; A transparncia na aplicao dos recursos pblicos, mediante ampla divulgao dos gastos e dos resultados obtidos; A participao social na elaborao e gesto do Plano Plurianual como importante instrumento de interao entre o Estado e o cidado para aperfeioamento das polticas pblicas.

O Anexo I - Base Legal traz um compndio da legislao relacionada ao tema.

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O PPA 2008-2011 e o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC


O PAC, lanado em janeiro de 2007 pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva, tem como objetivo acelerar o ritmo de expanso da atividade econmica, a partir do aumento da taxa de investimento da economia brasileira. Nesse sentido, as aes e metas do PAC foram organizadas em um amplo conjunto de investimentos em infra-estrutura e em medidas de incentivo ao investimento privado. Essas e outras aes prioritrias selecionadas pela Presidncia da Repblica sero o eixo estruturante do Projeto de Lei do PPA 2008-2011 a ser encaminhado ao Congresso Nacional em 31 de agosto de 2007. Cabe ainda ressaltar que o PPA refere-se ao conjunto da ao governamental, conforme estabelecido no art. 165 da Constituio, sendo mais abrangente, portanto, que o Programa de Acelerao do Crescimento. Nesse contexto, o processo de elaborao do PPA 2008-2011 dever explorar as possibilidades de integrao das iniciativas desse programa com as demais polticas do Governo Federal.

O PPA 2008-2011 e o Planejamento de Longo Prazo em Base Territorial


O desenvolvimento do Brasil tem sido territorialmente desigual. As diversas regies brasileiras no possuem as mesmas condies para fazer frente s transformaes socioeconmicas em curso, especialmente aquelas associadas ao processo de insero do pas na economia mundial. Assim, um grande desafio do planejamento promover, de maneira integrada, oportunidades de investimentos que sejam definidas a partir das realidades regionais e locais, levando a um desenvolvimento mais equilibrado entre as diversas regies do pas. Nesse sentido, as polticas pblicas devem ser pensadas tendo em vista a organizao do territrio e o atendimento das demandas de forma mais equilibrada no longo prazo, visando prover os territrios de infra-estrutura social e econmica e de capacidade de inovao, contribuindo para a reduo das desigualdades inter e intra-regionais. Tais mudanas so estruturais e demandam um amplo horizonte de tempo e perseverana para se concretizarem, motivo pelo qual devem ser tratadas na perspectiva do planejamento de longo prazo. O papel do Plano Plurianual nesse contexto o de implementar o necessrio elo entre o planejamento de longo prazo e os oramentos anuais. O planejamento de longo prazo encontra, assim, nos sucessivos planos plurianuais, as condies para sua materializao. Para subsidiar o planejamento de longo prazo, encontra-se em elaborao pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto o Estudo da Dimenso Territorial do PPA, que propor uma trajetria de evoluo da organizao territorial do pas que promova o desenvolvimento sustentvel de suas diversas regies e a reduo das desigualdades sociais e regionais no horizonte de 20 anos. O Estudo um referencial para a elaborao e implementao do PPA 2008-2011, perseguindo sinergias entre as iniciativas do Governo Federal, dos Estados, dos Municpios e do setor privado.
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Por fim, vale destacar que o estudo deve constituir uma carteira de investimentos at 2027, sendo que o primeiro conjunto de investimentos estratgicos para o perodo de 2007 a 2010, estabelecido pelo PAC, j foi definido a partir da premissa de que a expanso dos investimentos em infra-estrutura condio para a superao dos desequilbrios regionais e das desigualdades sociais.

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Parte I
Elaborao do PPA 2008-2011

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Viso Geral do Processo de Elaborao do PPA 2008-2011


Viso Geral do Processo de Elaborao do PPA 2008-2011
O Plano Plurianual, a ser encaminhado ao Congresso Nacional em 31 de agosto de 2007, elaborado em etapas interdependentes que vo agregando e organizando as informaes necessrias construo do Plano. De forma resumida e sistemtica, apresenta-se, a seguir, a seqncia de atividades de elaborao do Plano.

A primeira etapa do processo de elaborao do PPA 2008-2011 corresponde a Orientao Estratgica de Governo - OEG. Essa etapa se inicia com uma reflexo que coteja o programa de governo do candidato eleito, a estratgia de desenvolvimento em curso, pois se trata de um presidente reeleito, e os meios que dispe o Estado para incrementar o conjunto final de compromissos que pretende assumir com a sociedade. A OEG tem por finalidade nortear, nas etapas seguintes, a formulao das polticas pblicas e dos programas do PPA no mbito de cada Ministrio2. A partir do estabelecido na OEG, caber aos Ministrios3 elaborar suas orientaes estratgicas, denominadas Orientaes Estratgicas dos Ministrios - OEM, nas quais devero ser estabelecidos os Objetivos Setoriais e as polticas a serem desenvolvidas para sua viabilizao4.
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O Captulo 5 detalha o contedo da Orientao Estratgica de Governo. Ministrios, Secretarias Especiais ou equivalentes.

O processo de elaborao das Orientaes Estratgicas dos Ministrios - OEM est detalhado no Captulo 6 deste manual.

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Tendo em vista o compromisso do governo com uma gesto pblica aberta sociedade, prope-se que as OEM sejam elaboradas com a participao das instncias existentes de representao da sociedade (conselhos, cmaras, ou equivalente) na discusso das prioridades e no delineamento das polticas a serem desenvolvidas no mbito de cada Ministrio. As OEM sero, tambm, a principal referncia para continuidade do processo de participao social ao longo da implementao do Plano, especialmente nas etapas de monitoramento e avaliao dos programas de governo5. Outro insumo da maior relevncia so os resultados das Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas realizadas no perodo de 2003-2006, que trazem uma ampla gama de resolues, deliberaes e recomendaes s polticas pblicas captadas em um processo de participao conjunta de representantes governamentais e no governamentais. Os resultados das conferncias podero ser assim incorporados elaborao do Plano Plurianual na etapa de definio das OEM6. O passo seguinte no processo decisrio a formulao de aes concretas organizadas em Programas para o enfrentamento dos problemas e aproveitamento das potencialidades do Pas7. Os rgos setoriais devero definir seus Programas a partir dos Objetivos Setoriais estabelecidos na OEM e das polticas a eles associadas. A figura a seguir apresenta de forma esquemtica a organizao do Plano Plurianual 2008-2011.

5 O acoplamento da participao social definio das OEM est detalhado no Captulo 6 do Manual, ao passo que a Parte III traz as orientaes metodolgicas para a participao da sociedade no processo, definidas luz da experincia acumulada com o PPA 2004-2007 e da realizao das conferncias setoriais. 6

Conforme detalhado no Captulo 6 e na Parte III. Os conceitos e os procedimentos para a elaborao dos programas do PPA esto detalhados no Captulo 7.

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Finalizada a etapa de elaborao de programas, o Ministrio do Planejamento dever consolidar e encaminhar ao Congresso Nacional, at 31 de agosto de 2007, o Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011 e o Projeto de Lei Oramentria para o ano de 2008. Paralelamente formulao da OEG, OEM e dos Programas so desenvolvidas ainda outras atividades fundamentais para a elaborao do PPA, conforme descrito a seguir. Ser elaborado um Cenrio Fiscal de referncia visando estimar o montante de recursos oramentrios disponveis para alocao no PPA para o perodo 2008-2011. Essa etapa da elaborao essencial por garantir a consistncia fiscal do Plano8. Contudo, somente os recursos de origem oramentria no so suficientes para financiar todos os programas e investimentos necessrios ao desenvolvimento do Pas. Dessa forma, torna-se relevante a busca de mecanismos para mobilizao de recursos no-oramentrios, especialmente das agncias oficiais de crdito e daqueles provenientes de incentivos fiscais, estabelecendo-se assim uma Estratgia de Financiamento do PPA9. Dentre os insumos para o processo de elaborao deve ser lembrado o Estudo da Dimenso Territorial do PPA, com nfase para as regies de referncia para planejamento e para a carteira de investimentos, territorializada e hierarquizada, a ser incorporada ao processo de planejamento de longo prazo10. Por fim, um importante insumo para a definio das OEM e para a elaborao dos programas so as avaliaes - setoriais e de programas - realizadas ao longo do PPA 2004-2007, uma vez que fornecem uma anlise crtica da programao vigente, apresentam as restries sua boa execuo e apontam possibilidades de melhoria no desenho dos programas11. Aps a sano dos autgrafos do PPA e da LOA pelo Presidente da Repblica, tem incio a gesto do Plano Plurianual 2008-2011. O monitoramento e a avaliao dos programas so as principais ferramentas de gesto visando correo de desvios na implementao, mensurao do desempenho e ao aperfeioamento contnuo da qualidade do Plano Plurianual. Os procedimentos especficos para gesto do PPA 2008-2011 sero divulgados aps o encaminhamento do Projeto de Lei ao Congresso Nacional.

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Conforme detalhado no Captulo 2. Conforme apresentado no Captulo 3.

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O Captulo 4 detalha o contedo, o processo de elaborao do estudo e sua forma de incorporao pelo processo de planejamento do Governo Federal.

11 A relevncia e a participao das avaliaes no processo de elaborao do PPA 2008-2011 esto detalhadas no Captulo 4.

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1. Cenrio Fiscal

A consistncia fiscal de um plano elemento central para sua posterior execuo, motivo pelo qual o Cenrio Fiscal uma das etapas mais relevantes do processo de elaborao do PPA 2008-2011, conforme ilustra a figura acima. Tendo como base um cenrio fiscal de referncia consistente, o montante de recursos previstos para sua execuo, no que se refere s aes oramentrias12, sero compatveis com a capacidade de financiamento do Setor Pblico. Essa compatibilidade entre capacidade de financiamento e dispndio de recursos previsto no Plano ocorre em funo de um processo de alocao de recursos que se compe das seguintes etapas: fixao da meta fiscal, projeo das receitas, projeo das despesas obrigatrias e apurao das despesas discricionrias. Na etapa de fixao da meta fiscal, as metas de resultado fiscal para o perodo 2008-2011 so definidas. Dada a orientao da poltica fiscal, de estimular o crescimento da economia sem que isso represente riscos sua estabilidade, as metas fiscais so definidas tendo em vista a produo de resultados primrios positivos13 compatveis com a reduo da relao dvida pblica sobre o PIB.

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Aquelas que demandam recursos dos oramentos da Unio. Ver Captulo 7.

O resultado primrio calculado pela diferena entre receitas e despesas no-financeiras, sendo positivo quando as receitas superam as despesas no financeiras.

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O passo seguinte refere-se projeo das receitas no financeiras14. De maneira geral, conformam as receitas no financeiras: as receitas administradas (impostos e contribuies em geral), a arrecadao lquida do INSS e as receitas no administradas (dividendos, receitas prprias e etc.). Para estimativa da receita lquida disponvel para alocao, desconta-se da receita total o montante das transferncias para Estados e Municpios, previstas na Constituio. A etapa seguinte de construo do cenrio fiscal refere-se projeo de recursos destinados s despesas obrigatrias, as quais constituem obrigaes constitucionais ou legais da Unio. As principais despesas obrigatrias esto associadas ao pagamento de pessoal e encargos, de benefcios da previdncia e assistenciais vinculados ao salrio mnimo e subsdios e subvenes, dentre outros. A alocao das despesas obrigatrias realizada posteriormente de forma diferenciada, dado que, por fora de determinao legal, no existe discricionariedade por parte do gestor pblico quanto ao montante de recursos a ser associado a estas despesas. Projetada a receita lquida, descontado o montante de recursos correspondente meta de resultado primrio e da previso das despesas obrigatrias, tem-se ento o montante de recursos que os rgos setoriais podero manejar para alocao no seu conjunto de programas para o perodo do plano. Essa etapa denominada de apurao das despesas discricionrias15. O montante de recursos previstos para a realizao das despesas discricionrias ser distribudo pelo Ministrio do Planejamento entre os rgos setoriais, tendo como base para essa repartio o perfil de gasto de cada rgo e as prioridades de governo. Definido o limite de gasto discricionrio para o perodo do Plano, cada Ministrio proceder alocao desses recursos em seus respectivos programas, devendo ter como parmetro para essa repartio a prpria Orientao Estratgica de Governo e as Orientaes Estratgicas dos Ministrios. Os limites de gastos por Ministrio sero divulgados conforme descrito no Captulo 7.

14 As receitas no-financeiras referem-se ao total da receita oramentria, excludas as operaes de crdito, bem como os juros e amortizaes associadas a estas operaes; as aplicaes financeiras; os emprstimos concedidos; as receitas das privatizaes e os supervits financeiros. 15

Parcela das despesas primrias, que o governo pode ou no realizar/executar em funo de deciso prpria. A deciso de execuo/realizao dessas despesas no determinada por nenhum ato legal.

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2. Estratgia de Financiamento

A etapa anterior de cenarizao fiscal essencial ao processo de elaborao do Plano, pois garante sua consistncia fiscal. Entretanto, somente os recursos de origem oramentria no so suficientes para financiar todos os programas e investimentos necessrios ao desenvolvimento do Pas. Dessa forma, necessria a mobilizao de recursos no-oramentrios, estabelecendose assim uma Estratgia de Financiamento que permita alinhar os esforos de investimento do setor pblico como um todo e do setor privado, em especial os voltados para a rea de infra-estrutura. O atual cenrio de consolidao da estabilidade econmica anuncia para o pas um horizonte de crescimento sustentado. O equacionamento da vulnerabilidade externa, conjugado ao controle inflacionrio, abre espao para a queda da taxa bsica dos juros, o que vem ocorrendo desde setembro de 2005 de forma consistente e continuada, alimentando a expectativa com relao a retomada do crescimento econmico. A queda da taxa bsica de juros no , entretanto, condio suficiente para dar incio a um novo ciclo de expanso econmica. Outros desafios existem, e demandam enfrentamento, para que o pas possa retomar o desenvolvimento. Dentre esses desafios, destaca-se o aumento no volume de investimentos em infra-estrutura, essencial tanto como elemento alavancador do crescimento como condio para que possa ocorrer de forma continuada, sem gargalos que acabem por interromper esse novo ciclo, como verificado em 2001, com a crise energtica. Em funo das transformaes por que passou a economia brasileira, essa retomada no se dar nos mesmos moldes do cenrio anterior. O contexto atual de capacidade limitada do Setor Pblico de fornecer, sozinho, sustentao ao novo patamar de investimentos requerido.
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A viabilizao dos empreendimentos de infra-estrutura, econmica e social, demandados pelo crescimento econmico passa, ento, pela mobilizao de outras fontes de financiamento e de novos arranjos contratuais na implementao de aes que podem dispensar o aporte de recursos oramentrios ou mesmo otimizar a sua utilizao para viabilizar projetos de interesse pblico. Como fontes de recursos no oramentrias, pode-se citar recursos das instituies financeiras pblicas como o BNDES e a Caixa Econmica Federal, recursos dos fundos constitucionais e disponibilidades do FAT e do FGTS, bem como recursos advindos dos prprios empreendimentos, como nas concesses comuns16 de servios pblicos. Como novos arranjos contratuais na viabilizao de empreendimentos de interesse pblico e que contam com a utilizao de fontes oramentrias, tem-se a articulao dos investimentos de Estados, Municpios e Unio e as Parcerias Pblico-Privadas - PPP17,18, em que a remunerao pelos servios e investimentos decorrero, no todo ou em parte, do poder pblico.

O PAC e a estratgia de financiamento para o desenvolvimento


Conforme j apontado, a retomada dos investimentos essencial tanto para a acelerao do ritmo de expanso da atividade produtiva como para a sustentao desse crescimento em nveis elevados, motivo pelo qual o Programa de Acelerao do Crescimento trata deste assunto em um de seus blocos (Estmulo ao Crdito e ao Financiamento). Nele fica definido o objetivo de garantir a continuidade do processo de expanso do crdito habitacional e de longo prazo para investimentos em infra-estrutura, estabelecendo um conjunto de medidas destinadas a elevar o financiamento de longo prazo, em condies mais favorveis do que no passado, principalmente por parte da Caixa Econmica Federal e do BNDES. O Plano Plurianual 2008-2011 ser elaborado a partir do estabelecido no PAC e em outras iniciativas prioritrias definidas pela Presidncia da Repblica, que sero, assim, o eixo estruturante do Plano. Dessa forma, como elementos concretos da estratgia de financiamento do PPA 2008-2011 podem ser citados desde j as medidas de estmulo ao crdito e ao financiamento do PAC, como: concesso pela Unio de crdito Caixa Econmica Federal para aplicao em saneamento e habitao; ampliao do limite de crdito do setor pblico para investimentos em saneamento ambiental e habitao; criao do fundo de investimento em infra-estrutura com recursos do FGTS; elevao da liquidez do Fundo de Arrendamento Residencial - FAR; reduo da Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP; e reduo dos spreads do BNDES para infraestrutura, logstica e desenvolvimento urbano.

A concesso comum, regida pelas Leis n. 8.987 e 9.074, ambas de 1995,h uma opo do administrador pblico nos casos em que haja explorao de servio pblico e o empreendimento seja financeiramente auto-sustentvel, ou seja, a remunerao do particular decorre da tarifa cobrada do usurio e de receitas acessrias ao projeto, sem necessidade de desembolso de recursos oramentrios.
16 17 As Parcerias Pblico-Privadas referem-se ao regime jurdico estabelecido pela Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, e apresentam-se como uma das alternativas de que dispe o administrador pblico para implementao das aes do PPA com vistas proviso eficiente de servios. Elas podem ser classificadas em concesses patrocinadas, quando a remunerao do parceiro privado baseia-se no s na contraprestao pblica mas tambm em tarifas de usurios de servios pblicos, e em concesses administrativas, em que a Administrao a usuria direta ou indireta e a remunerao do parceiro privado se d por meio de contraprestao pblica vinculada ao cumprimento de padres de performance. As PPP so uma alternativa de viabilizao de projetos, em especial os de infra-estrutura, que no so financeiramente auto-sustentveis e necessitam de aporte de recursos pblicos para torn-los atraentes ao setor privado. A Lei traz inmeras vedaes e regras a serem aplicadas a esses contratos, os quais, em geral, dada a complexidade para sua estruturao, requerem intensa dedicao e planejamento por parte dos rgos setoriais competentes para licitar os projetos e gerenci-los. 18 Vale observar tambm que, segundo o estabelecido no inciso V do Art. 10 da Lei 11.079 de 2004, a contratao de PPP ser precedida de licitao na modalidade de concorrncia, estando a abertura do processo licitatrio condicionada a seu objeto estar previsto no PPA em vigor no mbito onde o contrato ser celebrado.

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Por outro lado, a atrao de investimentos privados a projetos que envolvem horizontes longos de aplicao requer regras consolidadas e estveis, o que aponta para a relevncia de medidas que venham a suprir as deficincias no marco regulatrio dos diversos setores que carecem de investimentos. Nesse sentido o PAC assinala, alm das medidas j aprovadas pelo Congresso Nacional, como o marco regulatrio para o setor saneamento19, outro bloco de medidas, algumas inditas, como a regulamentao do artigo 23 da Constituio20, outras em tramitao, como o marco legal das agncias reguladoras21, a lei do gs natural22 e a reestruturao do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia23.

Os desafios da estratgia de financiamento para o desenvolvimento


No h propriamente um problema de oferta de recursos para o financiamento dos projetos de infra-estrutura do pas, pois, na atual perspectiva, existe um interesse potencial dos investidores privados por aplicaes de mais longo prazo, em funo do crescimento do volume de recursos dos fundos de investimento e de previdncia complementar. Alm disso, a crescente queda da taxa bsica de juros comprime os rendimentos das aplicaes em ttulos pblicos. H, entretanto, dificuldades de vrias naturezas para se canalizar esses recursos aos empreendimentos relevantes, cujos riscos so freqentemente percebidos como elevados por credores e investidores. Essa questo central na promoo de uma estratgia de financiamento para o desenvolvimento. Cresce ento a importncia do papel do setor pblico como orientador do processo de retomada dos investimentos conjugado com a implementao de modelos inovadores de articulao entre as iniciativas pblica e privada. Nesse arranjo, cabe ao setor pblico indicar os setores e atividades onde mais premente a realizao dos investimentos, buscando oferecer as garantias necessrias para que o setor privado possa exercer seu papel. nesse ambiente que ganha sentido o planejamento de longo prazo em base territorial, at 2027, que se articula com o PPA 2008-2011, baseado em uma carteira de investimentos que promove um desenvolvimento voltado para a reduo das desigualdades regionais. Emprstimos convencionais advindos de instituies financeiras pblicas e concesses de servios pblicos, em que os empreendimentos so financeiramente auto-sustentveis, so

19 Nele so estabelecidos os princpios gerais do setor, organiza as atividades de planejamento, regulao e execuo do servio, identifica de maneira clara as responsabilidades de todos os agentes envolvidos e observa preocupaes com a gesto dos recursos hdricos. Essa medida garante a segurana jurdica para o setor, viabilizando assim a expanso da rede de gua e esgoto e incentivando a eficincia das empresas prestadoras de servio. 20 Estabelece diretrizes e normas para a cooperao entre os entes federativos com o intuito de harmonizar os procedimentos e de elevar a eficincia e a celeridade no exerccio das competncias ambientais; sendo o impacto esperado no caso de implementao uma maior eficincia na atuao do poder pblico, na proteo do meio ambiente e na reduo dos questionamentos judiciais sobre as competncias de cada ente federativo. 21

Disciplina a gesto, a organizao e o controle social das agncias reguladoras, definindo tambm o padro de interao entre estas e os rgos de defesa da concorrncia; o impacto da implementao dessa medida justamente um ambiente institucional/legal que favorea a elevao do investimento privado em infra-estrutura.

22 Corrige lacuna da legislao vigente que reserva espao secundrio regulao do gs, estabelece as diretrizes para acesso aos gasodutos de transporte e para fixao das tarifas desse servio, introduz o regime de concesso para a construo e operao de gasodutos; como impacto potencial espera-se uma maior oferta de gs natural pela ampliao dos investimentos e a elevao da concorrncia no setor. 23

Racionaliza o desenho institucional do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia - SBDC, enfatiza o combate a condutas anticompetitivas e introduz a anlise prvia de fuses e aquisies e rito simplificado para anlise de operaes de impacto concorrencial reduzido; o impacto esperado em caso de aprovao das medidas a criao de um ambiente institucional/legal que favorea o livre funcionamento dos mercados e o investimento privado.

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exemplos de formas de interveno em que no h aporte de recursos oramentrios, mas a iniciativa e coordenao do setor pblico so condies necessrias sua concretizao. Outro exemplo de modelo inovador de articulao so as Parcerias Pblico-Privadas - PPP, em que a iniciativa de planejamento e a definio dos projetos tambm so do poder pblico, que, aps disponibilizao da infra-estrutura pelo parceiro privado, o remunerar na medida em que os servios forem sendo prestados. A PPP uma nova ferramenta que tende a ser crescentemente utilizada ao longo do PPA 2008-2011, permanecendo o desafio da criao de expertise nos rgos setoriais para a estruturao dos novos projetos. No caso dos emprstimos convencionais e da concesso de servios pblicos, o desafio reside especialmente na consolidao de um ambiente favorvel, com regras claras e estveis que possam dar maior segurana ao setor privado para exercer seu papel. Conforme apontado anteriormente, o PAC traz um conjunto de iniciativas que caminham nessa direo. Por fim, cabe ressaltar um ltimo grande desafio: a articulao entre governos federal, estadual e municipal. A cooperao entre os trs entes federados essencial para potencializar os efeitos positivos da ao do poder pblico sobre a realidade de cada localidade. Entretanto, no se trata de tarefa fcil, dada a autonomia de cada uma das esferas e as restries impostas pela dinmica prpria da esfera poltica. A aposta que o planejamento de longo prazo em base territorial possa atuar como eixo condutor da cooperao entre os entes, substituindo o espao das disputas prprias da lgica poltica e propiciando a articulao entre os seus investimentos. Isso porque tal planejamento tem como objetivo a promoo de oportunidades de investimentos definidos a partir das realidades regionais e locais, levando assim a um desenvolvimento mais equilibrado entre as diversas regies do pas. O objetivo do Governo Federal incorporar progressivamente essa articulao ao longo do processo de gesto do PPA 2008-2011 e dos prximos planos.

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3. Avaliao do PPA 2004-2007

As avaliaes do Plano Plurianual, realizadas anualmente, so parte fundamental do modelo de gesto do Plano Plurianual e contribuem para o alcance de resultados, por meio do aperfeioamento da concepo e da gesto dos programas de governo e da alocao de recursos no Plano e nos Oramentos, de modo a aprimorar continuamente a qualidade do gasto pblico. A prtica da avaliao fortalece o planejamento e a aprendizagem nas organizaes governamentais, mediante a gerao de informaes qualificadas sobre os resultados alcanados e as restries enfrentadas na implementao dos programas, oferecendo recomendaes para auxiliar a tomada de deciso. Seu produto final, o Relatrio Anual de Avaliao, fruto do trabalho realizado em conjunto pelas gerncias dos programas, as equipes ministeriais de planejamento e pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto em trs etapas, a saber: A primeira, avaliao do programa, conduzida pelo gerente de programa e sua equipe, tem a finalidade de avaliar o desempenho de cada programa, mediante a anlise da concepo, da implementao e dos resultados alcanados. A segunda, avaliao setorial, de responsabilidade da Secretaria-Executiva de cada Ministrio, objetiva avaliar a gesto e a contribuio do conjunto dos resultados dos programas para os objetivos setoriais estabelecidos.
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A terceira, avaliao do Plano, realizada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, contempla: i) a avaliao do comportamento das variveis macroeconmicas utilizadas na elaborao do Plano, mediante a comparao entre os valores previstos e realizados e ii) a avaliao da gesto do plano plurianual, que consiste na anlise dos fatores que auxiliaram ou dificultaram a implementao e o alcance dos objetivos do conjunto de programas. As duas primeiras etapas foram redesenhadas na avaliao anual de 2006. Isso ocorreu pela necessidade de limitar o tempo de trabalho das equipes de programas aos quesitos da avaliao que melhor poderiam subsidiar a elaborao do PPA 2008-2011, especialmente na fase de programao. Assim, os insumos da Avaliao 2006 sero considerados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto no momento de acordar a futura programao junto aos Ministrios. A realizao da avaliao dos programas pr-requisito a sua continuidade no prximo PPA. Significa dizer que a permanncia e as alteraes de um programa sero condicionadas pela identificao e superao das lacunas que porventura prejudicaram a execuo do mesmo no perodo 2004-2006. A avaliao setorial deve ser encarada como uma oportunidade para identificar as lacunas de tipo organizacional e gerencial do Ministrio, cuja falta de equacionamento pode comprometer a performance dos programas sob sua responsabilidade. Essa avaliao do entorno organizacional e da qualidade dos seus macroprocessos central para dimensionar a capacidade de agregar valor ao gasto, ou, dito de outra forma, de gerar os resultados previstos nos programas e nos objetivos estratgicos do Ministrio. cada vez mais evidente que o problema do setor pblico no se restringe carncia de recursos, estando tambm relacionado qualidade do gasto. H um desafio gerencial que no pode ser imputado exclusivamente ao empenho do gestor. antes de tudo um problema de governo. Portanto, no princpio da corresponsabilidade que deve ser resolvido. Esse o sentido da segunda parte da avaliao anual, a setorial. Trata-se de um diagnstico organizacional e gerencial. Para mais informaes, consultar o Manual de Avaliao de Programas do PPA 2004-2007, disponvel no stio http://www.sigplan.gov.br/.

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4. Estudo da Dimenso Territorial do PPA

Conforme detalhado na Introduo deste manual, no item O PPA 2008-2011 e o Planejamento de Longo Prazo em Base Territorial, so trs os horizontes de planejamento, sendo o de longo prazo indicativo para os setores pblico e privado e realizado em base territorial. Nessa composio, cabe ao Plano Plurianual estabelecer o elo entre o planejamento de longo prazo e os oramentos anuais. Com isso, o planejamento constitui-se em instrumento de coordenao e busca de sinergias entre as aes do Governo Federal e os demais entes federados e entre a esfera pblica e a iniciativa privada. Para assegurar os insumos necessrios constituio do planejamento de longo prazo, realiza-se a cada quatro anos, isto , a cada PPA, um estudo da dimenso territorial projetado para um horizonte de vrios Planos. No caso atual a projeo de 20 anos, at 2027. Nesse contexto, os produtos gerados pelo estudo como as regies de referncia para o planejamento e a prospeco setorial passam a constituir-se em insumos teis disposio dos rgos setoriais no momento da elaborao do Plano. Ao mesmo tempo, o estudo deve proporcionar ao Ministrio do Planejamento um modelo de projeo da dinmica econmica no territrio, que d elementos para se pensar as demandas scio-econmicas nos prximos 20 anos. Isto , que viabilizem uma arbitragem alocativa do gasto, buscando maior qualidade, em especial do investimento, uma vez que o resultado final do estudo uma carteira de investimentos em quatro dimenses: infraestrutura econmica, rea social, inovao e meio ambiente. O estudo dever ofertar ainda ao Ministrio do Planejamento uma modelagem de anlise e hierarquizao de projetos segundo
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a sustentabilidade dos mesmos. Ambos modelos, o econmico e o de sustentabilidade, so insumos valiosos para o aperfeioamento do processo de avaliao ex-ante dos projetos de grande vulto que obrigatoriamente tm que ser submetidos considerao da Comisso de Monitoramento e Avaliao. Ao caracterizar e propor uma estratgia para cada uma das macrorregies de referncia, a expectativa que o estudo estimule um processo de convergncia das polticas pblicas ao nvel dos territrios. Espera-se que o passivo setorial no atendido nas regies de referncia e a projeo da sua demanda futura tendam a orientar as decises alocativas dos Ministrios. Por sua vez, a busca de convergncia no territrio pode contribuir para a articulao maior das diversas polticas pblicas. Sete grandes diretrizes orientam o desenvolvimento do Estudo: a reduo das desigualdades econmicas, sociais e regionais com sustentabilidade (que deve condicionar todas as demais); a integrao nacional e sul-americana; o fortalecimento das capacidades regionais de produo e inovao e a insero competitiva externa; a conservao/preservao do meio ambiente; o fortalecimento da inter-relao dos meios urbano e o rural; e a construo de uma rede equilibrada de cidades. O Estudo est estruturado formalmente em oito mdulos, envolvendo atividades e produtos complementares e articulados entre si, conforme detalhamento a seguir.

Mdulo 1 - Marco Inicial: define as bases conceituais e metodolgicas do Estudo, bem como o detalhamento dos outros sete mdulos, com a descrio das atividades, produtos, cronograma fsico-financeiro e estrutura de gesto do Estudo. Mdulo 2 - Viso Estratgica: com base em anlises prospectivas, prope uma viso estratgica para o territrio nacional no horizonte de 2027, considerando os referenciais temporais intermedirios de 2011 e 2015.
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Mdulo  - Regies de Referncia: define regionalizao em duas escalas (macrorregional e sub-regional) para o territrio brasileiro que permita subsidiar a escolha e localizao de projetos de investimentos, bem como a articulao de polticas pblicas. Mdulo  - Estudos Prospectivos Setoriais e Temticos Referenciados no Territrio: anlises prospectivas a respeito de setores (Transporte, Energia, Comunicaes, Infra-Estrutura Hdrica, Saneamento, Habitao, Educao, Sade, Cincia e Tecnologia, entre outros) e temas (Desenvolvimento Urbano, Desenvolvimento Rural, Meio Ambiente, Demografia e Inovao) que tenham repercusses na dinmica e na organizao territorial atual e futura do pas. Mdulo  - Carteira de Investimentos: identifica um conjunto de iniciativas estratgicas, para setores e temas, organizado em agrupamentos territoriais (regies de referncia) que compreendam as dimenses econmica, social, ambiental e informao/conhecimento. Mdulo 6 - Impactos da Carteira de Investimentos: verificao dos impactos scioeconmicos em regies de referncia da carteira de investimento identificada anteriormente, estimando, por meio da utilizao de tcnicas economtricas, os impactos microrregionais dos investimentos. Mdulo 7 - Avaliao da Sustentabilidade dos Agrupamentos de Projetos: anlise de sustentabilidade da carteira de investimentos por regio de referncia, a partir da construo e do teste de um modelo de avaliao de sustentabilidade baseado na simplificao do processo de Avaliao Ambiental Estratgica (AAE). Modulo 8 - Servio de Informaes Georreferenciadas: sistematizao das informaes utilizadas nos vrios mdulos em bases cartogrficas. Os documentos referentes ao Estudo da Dimenso Territorial do PPA podem ser acessados no endereo: http://www.planejamento.gov.br/planejamentoterritorial.

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5. Orientao Estratgica de Governo - OEG

A OEG traz as prioridades do governo para o perodo do Plano, com objetivos a serem alcanados, referenciados em uma viso de longo prazo. Tem como finalidade nortear a formulao das polticas pblicas no mbito de cada Ministrio e a elaborao dos programas que integraro o Plano Plurianual 2008-2011. Para sua definio, os principais insumos so o Programa de Governo do Presidente e o PAC. Alm desses, outros insumos so considerados, como o Estudo da Dimenso Territorial do PPA, a Agenda Nacional de Desenvolvimento - AND do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, a Orientao Estratgica do PPA 2004-2007, o Projeto Brasil em 3 Tempos e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Comporo a OEG uma Viso de Longo Prazo, uma Estratgia de Desenvolvimento e Objetivos de Governo, conforme detalhado a seguir.

.1. Viso de Longo Prazo


Descreve, em termos ideais, o pas desejado em um horizonte de longo prazo. Sua finalidade orientar a elaborao dos Objetivos de Governo e da Estratgia de Desenvolvimento.
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.2. Estratgia de Desenvolvimento


a sntese lgica do programa de governo que articula, de forma consistente, o conjunto de polticas pblicas - social, econmica, de infra-estrutura, ambiental e regional - com vistas ao alcance dos Objetivos de Governo e transformao da sociedade no longo prazo.

.. Objetivos de Governo


Correspondem aos objetivos a serem perseguidos com maior nfase pelo Governo Federal no perodo do Plano para que, no longo prazo, a Viso estabelecida se concretize. Devem ser passveis de mensurao, sendo assim acompanhados de indicadores e metas que permitam o monitoramento e a avaliao dos resultados alcanados por meio das polticas e programas a eles associados.

.. Divulgao
Prvia da Viso de Longo Prazo e dos Objetivos de Governo ser divulgada para os Ministrios, conforme o Cronograma do Anexo II para que o processo de elaborao das Orientaes Estratgicas dos Ministrios possa acontecer em conformidade com eles. Posteriormente, a OEG ser encaminhada ao Congresso Nacional como parte integrante da Mensagem Presidencial que encaminha o Plano.

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6. Orientao Estratgica dos Ministrios - OEM

Nas OEM so definidas as prioridades do Ministrio para o perodo do Plano e explicitadas as principais polticas pblicas a serem desenvolvidas nesse intervalo de tempo. Devero ser elaboradas tomando-se por base a Orientao Estratgica de Governo - OEG; os planejamentos setoriais j realizados ou em fase de implementao; bem como as contribuies da sociedade emanadas nos diferentes espaos de participao social (conselhos, conferncias, consultas e audincias pblicas, entre outros). tambm nesta etapa que se dar a participao social na elaborao do Plano, por meio da priorizao das deliberaes e recomendaes aprovadas e decididas nas conferncias, conselhos, cmaras ou outros espaos de participao social existentes na rea de atuao do rgo. Tais contribuies devero ser apropriadas no processo de definio das OEM. A Parte III - Participao Social no Processo de Elaborao do PPA 2008-2011 estabelece os princpios e as orientaes metodolgicas relativas participao social na elaborao e gesto do Plano Plurianual 2008-2011. Como resultado dessa etapa espera-se maior transparncia e racionalidade da ao ministerial. A maior transparncia advir da discusso prvia com instncias representativas da sociedade e com a posterior divulgao das OEM, por meio dos Cadernos de Polticas Pblicas24, enquanto que a maior racionalidade est relacionada priorizao e conseqente

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Ver Parte II - Estrutura do PPA 2008-2011.

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definio de critrios para uma posterior alocao mais eficiente de recursos. Adicionalmente, a participao social conferir maior legitimidade s orientaes definidas pelos Ministrios a partir da valorizao das contribuies da sociedade oriundas do processo de conferncias realizadas no perodo 2003-2006. Por meio das OEM, cada Ministrio explicita um Diagnstico e os Objetivos Setoriais, conforme detalhado a seguir. As OEM devero ser elaboradas pelos Ministrios e enviadas25 ao Ministrio do Planejamento at a data estipulada no Anexo II - Cronograma. Como referncia aos rgos setoriais, o Anexo V apresenta um exemplo ilustrativo de Orientao Estratgica do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento - MAPA para o perodo 20082011. Vale observar que o exemplo foi elaborado pelo Ministrio do Planejamento a partir do Plano Estratgico desenvolvido pelo MAPA, no se confundindo, portanto, com a Orientao Estratgica a ser desenvolvida pelo prprio MAPA quando da elaborao do PPA 2008-2011.

Importante! Por se tratar de documento com a funo de garantir maior transparncia e aprimorar a comunicao da ao governamental, deve ser sinttico e apresentar linguagem apropriada a esse fim, motivo pelo qual deve ser elaborado dentro do limite de 30 pginas, englobando-se tanto o Diagnstico como o detalhamento dos Objetivos Setoriais.

6.1. Diagnstico Setorial26


Tem a finalidade de embasar a definio dos Objetivos Setoriais e das polticas a serem desenvolvidas no perodo do Plano. Esse esforo pretende conferir maior transparncia poltica a ser implementada pelo Ministrio por meio de uma anlise retrospectiva que evidencie os erros e acertos do passado e de uma avaliao prospectiva que permita ao rgo antecipar-se aos problemas ou demandas em trajetria de crescimento bem como um melhor aproveitamento das tecnologias disponveis. Para garantir um padro mnimo aos documentos dos diversos Ministrios, em funo da posterior divulgao dos mesmos, solicita-se a organizao dos Diagnsticos Setoriais da seguinte forma:

6.1.1. Apresentao do Setor


Delineamento do setor objeto de diagnstico e identificao dos segmentos em que ele se desdobra, quando for o caso.

25 26

Por ofcio ao MP e, tambm, para o endereo eletrnico ppa@planejamento.gov.br.

Recomenda-se que, caso existam diagnsticos previamente realizados pelo rgo, o Diagnstico Setorial seja elaborado a partir desses documentos. Adicionalmente, as notas tcnicas setoriais ou temticas e os estudos prospectivos do Estudo da Dimenso Territorial do PPA tambm podero subsidiar esse trabalho. Os analistas setoriais entraro em contato com os rgos setoriais nos casos em que houver nota tcnica ou estudo prospectivo do Estudo da Dimenso Territorial do PPA relativos rea de atuao do Ministrio.



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6.1.2. Contextualizao
a) Atores e competncias: apresentao sucinta dos principais atores envolvidos no desenvolvimento do setor e suas competncias, com destaque para os aspectos federativos e regulatrios. b) Problematizao: consiste na identificao das situaes-problema27 existentes na sociedade, relacionados ao setor e seus segmentos, que sero objeto de interveno ao longo do perodo do Plano. Cada problema identificado deve ser seguido de detalhamento onde so apontadas suas causas e as conseqncias do seu no enfrentamento. c) Participao Social: descrio dos canais de participao social existentes no setor, assim como a sua forma de funcionamento e relacionamento com a atuao do Ministrio. Neste item tambm devero estar relacionadas as principais demandas e reivindicaes sociais emanadas dos conselhos, conferncias, ou correspondentes, relacionadas com as temticas tratadas pelos respectivos Ministrios. d) Situao do setor no contexto internacional: levantamento dos aspectos comparativos mais significativos entre o Brasil e outros pases.

6.1.. Anlise retrospectiva


Apresentao sucinta da poltica atual do setor, que deve, sempre que possvel, ser cotejada com a apresentao dos principais desafios e restries histricas implementao das polticas, com a evoluo dos gastos pblicos no setor em relao ao PIB e com a evoluo dos principais indicadores do setor.

6.1.. Anlise prospectiva


a) Expectativa de evoluo de problemas e demandas: apresentao sucinta de problemas identificados e do comportamento da demanda em cenrios futuros, com projees de mdio e longo prazo, sempre que possvel. b) Prospectivas tecnolgicas: quando for o caso, identificao e descrio sucinta de novas tecnologias - de produtos e processos - que possam impactar a oferta e a demanda dos produtos e servios ofertados pelo rgo no futuro, assim como seus possveis efeitos sobre sua forma de atuao.

6.2. Objetivos Setoriais


So os objetivos prioritrios do Ministrio, em sua rea de atuao, para o perodo do Plano, devendo abarcar as polticas setoriais finalsticas, que geram resultados imediatos

27 So demandas no satisfeitas, carncias ou oportunidades identificadas, que, quando reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos.



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para a sociedade. Devem ser estabelecidos com base na OEG, no Diagnstico Setorial e nas contribuies da sociedade advindas dos diversos espaos de participao social existentes no mbito do Ministrio.

Importante! Os Objetivos Setoriais so a base para a posterior definio dos Programas do rgo; dessa forma, devem ser elaborados e caracterizados de modo a possibilitar a sua traduo em programas para o enfrentamento dos problemas da sociedade relacionados ao setor ou rea de atuao do rgo.

Todos os objetivos devem ser descritos e caracterizados. Posteriormente, os Objetivos Setoriais e os atributos associados a eles devero ser inseridos no Sistema de Informaes Gerenciais do Planejamento - SIGPlan, conforme detalhado no Capitulo 7. Os atributos dos Objetivos Setoriais so detalhados a seguir:

6.2.1. Nome do Objetivo Setorial


a definio, em frase sinttica, do objetivo a ser perseguido pelo Ministrio ao longo do Plano28.

6.2.2. Caracterizao
Trata-se da descrio e detalhamento do Objetivo Setorial, desdobrada nos seguintes itens: Situaes-problema relacionadas: referem-se ao(s) problema(s), dentre os elencados no Diagnstico Setorial, que o Objetivo busca resolver. Polticas relacionadas ao Objetivo Setorial: exposio, em linhas gerais, das diretrizes e das polticas pblicas a serem implementadas no mbito do Ministrio ao longo do Plano; nesse item, deve ser dado destaque para os aspectos federativos relacionados implementao das polticas propostas. Possveis restries ao desenvolvimento das polticas: apresentao sucinta das possveis restries para o alcance do Objetivo Setorial. Multissetorialidade: trata-se de importante elemento de integrao e focalizao das polticas pblicas; em funo disso, devem ser apontados os outros setores com os quais necessrio articulao para que o enfrentamento do problema seja mais efetivo.

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Quanto grafia, iniciar por verbo no infinitivo com primeira letra maiscula, sem ponto final.



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Recomendaes de Conferncias, Conselhos, Cmaras ou Equivalentes Relacionados: apontamento e priorizao das recomendaes provenientes de Conferncias realizadas e/ou Conselhos existentes no setor com as quais o Objetivo Setorial se relaciona29, conforme procedimentos estabelecidos na Parte III deste Manual.

6.2.. Indicadores
Expressam os resultados esperados para o perodo do PPA em funo das polticas a serem desenvolvidas no Objetivo Setorial em questo. Sempre que possvel, definir para cada objetivo ao menos um indicador com a respectiva meta para o final do Plano e ndice de referncia (apurao mais recente disponvel do indicador), de forma a permitir a mensurao do resultado desejado. Quando for o caso as metas devem ser regionalizadas.

Observao: Os atributos dos indicadores para os Objetivos Setoriais so os mesmos apresentados para os de programas. Para um maior detalhamento desses atributos, ver o item 7..1. Atributos de Programa.

6.. Divulgao
As OEM sero divulgadas para o Congresso Nacional e para a sociedade por meio dos Cadernos de Polticas Pblicas (ver o item Cadernos de Polticas Pblicas da Parte II), em conjunto com o Plano Plurianual 2008-2011.

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O processo de utilizao das recomendaes advindas da participao social como insumo para elaborao das OEM est detalhado na Parte III- A Participao Social no Processo de Elaborao do PPA 2008-2011 deste Manual.

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7. Elaborao de Programas

De forma a assegurar que os problemas e demandas da sociedade sejam adequadamente enfrentados, os Programas que comporo o PPA 2008-2011, em especial os finalsticos, devero ser definidos a partir dos Objetivos Setoriais, e das polticas pblicas a eles associadas, estabelecidos na Orientao Estratgica do Ministrio e em consonncia com a Orientao Estratgica de Governo. So insumos para a elaborao dos programas do Plano o Cenrio Fiscal de referncia para o perodo 2008-2011, as avaliaes realizadas ao longo do PPA 2004-2007, o Estudo da Dimenso Territorial do PPA, em especial sua carteira de investimentos, e elementos da estratgia de financiamento, que se expressam atravs das aes no-oramentrias.

7.1 Conceitos Bsicos para elaborao de Programas


A metodologia de elaborao de programas do PPA facilita a identificao dos problemas e dos segmentos sociais que devem ser alvo da interveno governamental, estabelecendo as aes a serem implementadas e os resultados a serem alcanados. Entende-se como resultado de um programa a efetividade no alcance do objetivo proposto, ou seja, a transformao ou mudana em uma realidade concreta a qual o programa se props modificar. A figura a seguir apresenta a lgica de construo de um programa.
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Para o propsito de elaborao de Programas do PPA, problemas so demandas no satisfeitas, carncias ou oportunidades identificadas, que, ao serem reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos. Na delimitao do problema, deve ser explicitado o segmento ou setor (social e econmico) afetado pelo mesmo. importante ressaltar que o problema ser tanto melhor compreendido quanto melhor delimitada for a sua incidncia, inclusive em termos territoriais, j que um mesmo problema pode se apresentar de maneira diversa dependendo de onde est localizado. Como exemplo de focalizao, tem-se: localizao territorial, faixa etria, faixa de renda, gnero, entre outras. Nesse contexto, cabe a discusso sobre a escala mais adequada em que se deve enunci-lo, uma vez que a abordagem de problemas em escalas muito amplas, por possuir maior grau de complexidade e nmero de variveis, dificulta a identificao, hierarquizao e o gerenciamento da implementao das possveis solues. Por outro lado, uma abordagem muito restrita do problema pode levar a uma relao custo/benefcio desfavorvel implementao, manuteno e gerenciamento do programa. Deve-se, ainda, explicitar, com a maior preciso possvel, as causas do problema que est afetando o pblico-alvo. Entende-se como causa um fator que contribua para a ocorrncia do problema; ou seja, processos ou fatores responsveis pelo surgimento, manuteno ou expanso do problema. Identificado o problema, suas causas e o pblico-alvo, o passo seguinte definir o objetivo e as aes do programa que sero implementadas para combater as causas do problema. importante no confundir causas (origens do problema) com efeitos (produtos fortuitos de uma causa). Um programa cujas aes atacam efeitos - e no as causas - do problema ao qual se busca solucionar no ter a efetividade desejada. Portanto, ao enunciar as causas do problema, devese estabelecer com clareza cada uma delas e ento propor aes para mitig-las. O montante de recursos disponvel e a capacidade operacional das instituies envolvidas na execuo definiro a intensidade, ou seja, as metas e os valores associados a cada uma das aes. Por fim, necessrio construir indicadores que permitam medir o desempenho do programa no enfrentamento do problema ao longo do tempo.
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O Programa , portanto, o instrumento que articula um conjunto de aes (oramentrias e no-oramentrias) suficientes para enfrentar um problema, devendo seu desempenho ser passvel de aferio por indicadores coerentes com o objetivo estabelecido. O Anexo VI traz um guia prtico para elaborao de modelo lgico de programa, uma metodologia que pode ser usada como referncia para o processo de elaborao e gesto dos programas do PPA.

7.2 Elaborao dos Programas PPA 2008-2011


Os rgos setoriais devero elaborar a sua programao para o perodo 2008-2011 em duas fases: i) a fase qualitativa, na qual ocorre a formulao qualitativa dos programas e aes e; II) a fase quantitativa, na qual ocorre a quantificao fsica e financeira das aes. O Anexo II apresenta o cronograma da elaborao de programas do PPA.

7.2.1. Fase qualitativa


A captao das informaes durante a fase qualitativa ser realizada no Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento - SIGPlan e ocorrer em trs etapas30. Para dar incio fase qualitativa da formulao da programao, os rgos setoriais devem primeiramente concluir a insero dos Objetivos Setoriais no SIGPlan (ver data estabelecida no Anexo II - Cronograma). Na primeira etapa, as secretarias-executivas sero responsveis pela definio dos programas, devendo informar os dados de atributos exigidos inicialmente para a criao de programas no SIGPlan. No mnimo, os seguintes atributos de programa devero ser informados: rgo responsvel, denominao do programa, objetivo, pblico-alvo, a justificativa do programa, e a descrio do problema a ser enfrentado. O Sistema disponibilizar os programas e aes vigentes31, de modo a facilitar as alteraes e a excluso de programas j existentes. As propostas de excluso e incluso de programas devem ser realizadas at a data prevista no Anexo II - Cronograma. Na segunda etapa, caber s Subsecretarias de Planejamento, Oramento e Administrao - SPOA a incluso das aes e o preenchimento, no SIGPlan, dos demais atributos de programas, ficando para as unidades oramentrias a possibilidade de incluso e o preenchimento dos atributos das aes sob sua responsabilidade. Na terceira etapa, as Secretarias Executivas e as SPOAs sero responsveis pela consolidao da proposta. Aps os ltimos ajustes da programao, as Secretarias Executivas ficaro responsveis pelo envio dos programas para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

30 As instrues de operao do SIGPlan para a Elaborao da Orientao Estratgica dos Ministrios e Elaborao de Programas do PPA 2008-2011 estar disponvel em manual especfico e ser disponibilizado no stio www.sigplan. gov.br. 31 O cadastro vigente composto pelo ltimo momento da reviso 2006, constitudo de: Programas e Aes do Projeto de Lei Oramentria 2007, aes oramentrias com valores programadas para os anos de 2008, 2009 e 2010 e programas e aes no-oramentrias.

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Importante! A proposta de programao na fase qualitativa deve seguir as orientaes metodolgicas constante do item 7.3 para definio dos atributos de programas e de aes. Terminada a captao das propostas setoriais, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto iniciar a anlise das informaes, visando identificar possveis inconsistncias metodolgicas e avaliar a compatibilidade com a OEG e OEM. O passo seguinte ser a realizao de reunies de discusso e validao com os rgos setoriais visando promover os ajustes necessrios.

7.2.2. Fase quantitativa


Os rgos setoriais sero informados sobre os limites oramentrios, referentes previso de recursos para o perodo de 2008 a 2011, especificados por exerccio financeiro (conforme estabelecido no Anexo II - Cronograma). Inicia-se ento a proposio setorial quantitativa e sua validao, detalhadas a seguir. A captao da proposta quantitativa do perodo 2008 a 2011 ser feita pelo Sistema Integrado de Dados Oramentrios - SIDORNET. Na primeira etapa, as Subsecretarias de Planejamento, Oramento e Administrao - SPOAs, ou equivalentes, procedero distribuio dos valores por programas. Em seguida, caber s Unidades Oramentrias - UOs alocar os valores fsicos e financeiros para as aes de sua responsabilidade. Importante! Em consonncia com a Lei Complementar n 101, de 0 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal -, art. , caput, a alocao de recursos em projetos deve contemplar adequadamente aqueles j iniciados.

Terminada essa etapa, caber s Secretarias Executivas verificar o grau de convergncia entre a proposta apresentada pelas UOs e as prioridades do Ministrio, procedendo aos ajustes necessrios, e ento enviar a proposta setorial ao Ministrio do Planejamento. Aps o trmino do preenchimento e envio da proposta setorial, dar-se- incio validao, onde caber ao MP a anlise de consistncia das informaes prestadas, luz das prioridades de Governo, e sua compatibilidade com os limites de recursos disponveis para o conjunto de programas e aes propostas. O foco da anlise da proposta setorial quantitativa deve centrar-se em: Evitar possveis inverses de prioridade (alocao de valores em projetos novos em detrimento dos projetos em andamento, ou alocaes em projetos em detrimento de aes do tipo atividade);
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Garantir coerncia entre o valor alocado no programa e o problema a ser resolvido; Verificar consistncia dos dados dos projetos (data de incio e trmino, valor total fsico/ financeiro do projeto); Verificar existncia de aes descontnuas (projetos e/ou atividades); Custo unitrio das aes com valores superiores a 15% de um ano ao outro, sem a devida justificativa.

Ateno! Na abertura do SIDORNET, os valores das aes constantes na abertura do sistema sero os valores programados na ltima reviso do PPA 200-2007. Desta forma, os anos 2009 e 2010 viro preenchidos, podendo ser alterados, caso haja mudana na estimativa dos recursos. O ano de 2011 dever ser programado levando-se em considerao a estimativa de recursos disponveis.

7.3. Orientaes para definio dos atributos de programas e de aes 7..1. Atributos de Programa
O Programa o instrumento que articula um conjunto de aes (oramentrias e nooramentrias), suficientes para enfrentar um problema, cujo desempenho deve ser passvel de aferio por indicadores coerentes com o objetivo estabelecido. A criao de um programa no PPA requer a prestao de um conjunto de informaes chamadas atributos de programa, conforme descrito a seguir.

a) rgo Responsvel: rgo responsvel pelo gerenciamento do programa, mesmo quando o programa for integrado por aes desenvolvidas por mais de um rgo (programa multissetorial). Exemplo: rgo Responsvel: Ministrio da Sade

b) Unidade Responsvel: unidade administrativa responsvel pelo gerenciamento do programa, mesmo quando o programa for integrado por aes desenvolvidas por mais de uma unidade. Exemplo: rgo Responsvel: Ministrio da Sade Unidade Responsvel: Secretaria de Ateno Sade
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c) Denominao: a denominao32 expressa os propsitos do programa em uma palavra ou frase-sntese, de fcil compreenso pela sociedade. No h restrio quanto ao uso de nomes de fantasia. Por exemplo: Abastecimento de Energia Eltrica; Combate Violncia contra as Mulheres; Saneamento Rural; Primeiro Emprego. Exemplo: Ateno Especializada em Sade

d) Problema: uma situao indesejvel declarada por uma autoridade como evitvel ou uma necessidade no atendida, identificada na sociedade. Deve ser formulado como condio negativa, evitando-se enunciar a ausncia de alguma soluo especfica. Exemplo: Programa: Erradicao do trabalho infantil Problema: Explorao da prtica do trabalho por menores de 16 anos, salvo na condio de aprendiz a partir de 14 anos.

e) Objetivo do Programa: o objetivo33 expressa o resultado que se deseja alcanar, ou seja, a transformao da situao a qual o programa se prope modificar. Deve ser expresso com conciso34, preciso35, evitando a generalidade, dando a idia do que se pretende de forma clara, categrica e determinante. Exemplo: Programa: Acesso Alimentao Objetivo: Garantir populao em situao de insegurana alimentar o acesso alimentao digna, regular e adequada nutrio e manuteno da sade humana

f) Pblico-alvo6: especifica o(s) segmento(s) da sociedade ao(s) qual (is) o programa se destina e que se beneficia(m) direta e legitimamente com sua execuo. So os grupos de pessoas, comunidades, instituies ou setores que sero atingidos diretamente pelos resultados do programa. A definio do pblico-alvo importante para identificar e focar as aes que devem compor o programa. Exemplo: Programa: Acesso Alimentao Pblico alvo: Famlias com renda familiar per capita menor ou igual a salrio mnimo.

32 Todas as palavras devem ser escritas com iniciais em maiscula, com exceo dos artigos, preposies e conjunes. No se deve colocar ponto final. 33 Quanto grafia, o objetivo dever ser iniciado sempre por um verbo no infinitivo. No devem ser usadas expresses como especialmente, prioritariamente, particularmente e outras que visem expandir o alcance do programa, descaracterizando a focalizao desejada sobre o pblico-alvo. Sempre que possvel, colocar somente a primeira palavra com a inicial maiscula e o restante em minsculo. No colocar ponto final. 34 Conciso: consiste na definio da idia em poucas palavras e de forma objetiva, utilizando as palavras minimamente necessrias para sua compreenso, eliminando o suprfluo. 35

Preciso: consiste na definio da idia com exatido, evitando a generalidade, utilizando palavras que dem a meno exata daquilo a que se refere, de forma clara, categrica e determinante.

36 No que tange grafia, sempre que possvel, colocar somente a primeira palavra com a inicial maiscula e o restante em minsculo e, quando houver mais de um segmento, separ-los por ponto-e-vrgula. No colocar ponto final.

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g) Justificativa: a justificativa37 para a criao do programa deve abordar o diagnstico e as causas da situao-problema para a qual o programa foi proposto; alertar quanto s conseqncias da no implementao do programa; e informar a existncia de condicionantes favorveis ou desfavorveis ao programa. Exemplo: Programa: Erradicao do Trabalho Infantil Justificativa: A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2002 detectou 2.988.294 de crianas e de adolescentes com idade entre 5 e 16 anos incompletos trabalhando no Brasil, o que representa 8,22% da populao nacional nessa faixa etria. Em 1999 esse percentual foi de 10,70%. A atividade agrcola ocupa 51,71% do trabalho ilegal de crianas e adolescentes na faixa etria considerada, sendo que 89% no recebem remunerao pelo trabalho prestado, na sua grande maioria exercido em regime de economia familiar. No perodo de 1992 a 2001 houve uma reduo de 47,78% no trabalho infantil na faixa etria dos 5 aos 14 anos. De 1999 para 2002 essa reduo foi de 26,18%. Entre as causas do trabalho precoce destaca-se a questo da pobreza, influenciada fortemente pela m distribuio de renda. Padres culturais em determinadas regies do Pas tambm influenciam negativamente esse problema. A permanncia de tal fenmeno provoca a perpetuao do ciclo de pobreza que aprisiona famlias, pois a pobreza dos pais leva os filhos precocemente ao trabalho como forma de aumentar a renda familiar, gerando crianas e adolescentes com baixa escolaridade. Assim, essas crianas e adolescentes ficam impedidos de ocupar postos de trabalho melhores remunerados, reproduzindo as mesmas conseqncias na gerao seguinte, dificultando um processo de incluso social. O trabalho precoce traz prejuzos importantes para a sade fsica e mental de crianas e adolescentes, bem como para a sua escolaridade. O trabalho precoce compromete a imagem comercial de produtos que constam na pauta de exportaes brasileiras, com potencialidade para afetar o crescimento da participao do Pas no comrcio internacional, podendo inclusive lev-lo a perder mercados. A questo das clusulas sociais no mercado internacional assunto recorrente nas negociaes no mbito do Acordo Geral de Tarifas. A implementao de polticas pblicas de desenvolvimento via incremento de produo em regime de economia familiar pode acarretar um aumento na utilizao da mo-de-obra infantil ou de adolescentes em idade legal sob condies prejudiciais sade. Do mesmo modo, programas que se propem a inserir crianas e adolescentes em situaes de risco no mercado de trabalho, sem respeito aos seus direitos trabalhistas, como uma alternativa ociosidade e ao ingresso no crime e no trfico ou no uso de drogas podem aumentar a precarizao das relaes de trabalho e a explorao econmica da mo-de-obra de adolescentes, criando bices s polticas de incluso social de populaes pobres. A erradicao do trabalho precoce permite potencializar ganhos de escolaridade, propiciando aos jovens melhores condies de empregabilidade e maiores chances de ocupar um posto de trabalho com maior remunerao, melhorando o seu padro de vida e de sua famlia, com

37 Na grafia, sempre que possvel, colocar somente a primeira palavra com a inicial maiscula e o restante em minsculo. Em textos longos, usar pontos normalmente e colocar ponto final.



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reflexos na economia local via aumento do consumo e via estmulo produo de bens e servios que geram riquezas para o Pas. O melhor cenrio ser um crescimento econmico slido e duradouro. O pior cenrio ser um crescimento insuficiente para gerar e distribuir riqueza, impedindo a quebra do ciclo de pobreza que provoca o ingresso precoce de crianas e adolescentes no mercado de trabalho, fazendo com que o trabalho infantil permanea ou mesmo venha a ter um recrudescimento.

h) Objetivo Setorial Associado: especifica o objetivo setorial para o qual o programa contribui. i) Tipos de Programa: no PPA 2008-2011, os Programas so classificados em dois tipos: Finalsticos: dos quais resultam bens ou servios ofertados diretamente sociedade, cujos resultados sejam passveis de mensurao; Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais: so programas voltados aos servios tpicos de Estado, ao planejamento, formulao de polticas setoriais, coordenao, avaliao ou ao controle dos programas finalsticos, resultando em bens ou servios ofertados ao prprio Estado, podendo ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativa.

Ateno! As aes referentes ao servio e refinanciamento das dvidas interna e externa, s transferncias constitucionais ou decorrentes de legislao especfica (que no contribuem para a consecuo dos objetivos dos demais tipos de programas) e aquelas relativas a outros encargos especiais, e reserva de contingncia, estaro associadas aos programas do tipo Operaes Especiais, que constam somente do oramento, mas no integram o PPA.

j) Horizonte Temporal: estabelece o perodo de vigncia do programa, podendo ser contnuo ou temporrio. Um programa pode ser de natureza contnua mesmo que parte de suas aes seja de natureza temporria. No caso de programa temporrio, sero informados o ms e ano de incio e de trmino previstos, e o seu valor global estimado. O trmino previsto a ser considerado o do programa, ainda que se situe aqum ou alm do perodo de vigncia do PPA. k) Estratgia de Implementao do Programa: a estratgia de implementao do programa38 indica como sero conduzidas as aes, quais os instrumentos disponveis ou a serem constitudos, e a forma de execuo (direta, descentralizada para Estados, Distrito Federal e Municpios e transferncias) para atingir os resultados pretendidos pelo programa. Deve-se

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Quanto grafia, sempre que possvel colocar somente a primeira palavra com a inicial maiscula e o restante em minsculo; usar ponto-e-vrgula para separar os tpicos; e, em textos longos, usar pontos normalmente, colocando ponto final.



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considerar, tambm, na descrio da estratgia de implementao, aspectos como critrios de elegibilidade para acesso aos bens e servios ofertados pelo programa; responsabilidades no gerenciamento e na execuo das aes (rgos e Unidades Administrativas); a forma de implementao das aes, explicitando os agentes e parceiros (federal, estadual, municipal e privado) envolvidos e a contribuio de cada um para o sucesso do programa; e os mecanismos (sistemas) utilizados no monitoramento da execuo das aes do programa. Exemplo: Programa: Erradicao do Trabalho Escravo Estratgia de Implementao: 1 - desencadeamento de mltiplas aes de fiscalizao coordenadas pela SIT e executados pelo GEFM e pelas DRTs; 2 - As aes de fiscalizao tero a participao da Policia Federal, IBAMA; Ministrio Publico do Trabalho; Ministrio Publico Federal e INCRA. Sero concludos com circunstanciado relatrio, possibilitando aes repressivas no mbito dos diversos rgos; 3 - Aes de assistncia temporria a trabalhadores vitimas de trabalho escravo; 4 - Aes de esclarecimento sobre forma de trabalho degradante nos Estados fornecedores desses trabalhadores. Quanto a Justia do Trabalho as aes visam promover a prestao judiciria trabalhista in loco, com a instalao de varas itinerantes, formadas por equipes de trabalho que levaro a prestao jurisdicional trabalhista aos cidados residentes nos municpios mais longnquos dos Estados do Par, Amap, Maranho e Mato Grosso com quantitativo de pessoal, apoio e logstica suficientes para se extirpar definitivamente do cenrio brasileiro a agresso dignidade e aos direitos humanos decorrentes das vrias formas de trabalho escravo, em conjunto com o Ministrio do Trabalho, com o Ministrio da Defesa e com o Departamento da Polcia Federal.

l) Indicador: instrumento capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passvel de aferio e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensvel contribuio das principais aes e apurvel em tempo oportuno. O indicador permite, conforme o caso, mensurar a eficcia, eficincia ou efetividade39 alcanada com a execuo do programa. Exemplo: Objetivo: Reduzir o analfabetismo no Pas Indicador: Taxa de analfabetismo (relao percentual entre a populao no-alfabetizada e a populao total)

Ateno! Para cada programa finalstico obrigatrio haver ao menos um indicador. Para os programas de apoio s polticas e reas especiais a presena de indicadores facultativa.

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Eficincia: medida da relao entre os recursos efetivamente utilizados para a realizao de uma meta para um projeto, atividade ou programa frente a padres estabelecidos.

Eficcia: a medida do grau de atingimento das metas fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relao ao previsto. Efetividade: a medida do grau de atingimento dos objetivos que orientaram a constituio de um determinado Programa, tendo como referncia os impactos na sociedade.



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Os atributos dos indicadores so detalhados a seguir: Denominao: Forma pela qual o indicador ser apresentado sociedade40. Unidade de medida: Padro escolhido para mensurao da relao adotada como indicador. Por exemplo, para o indicador taxa de analfabetismo a unidade de medida seria porcentagem, e para o indicador taxa de mortalidade infantil a unidade de medida seria 1/1000 (1 bito para cada 1000 nascimentos). ndice de referncia: Situao mais recente do problema e sua respectiva data de apurao. Consiste na aferio de um indicador em um dado momento, mensurado com a unidade de medida escolhida, que servir de base para projeo do indicador ao longo do PPA. Por exemplo: no ano de 2006, a taxa de mortalidade infantil foi de 25 para cada 1000 nascimentos. ndices esperados ao longo do PPA: Situao que se deseja atingir com a execuo do programa, expresso pelo indicador, ao longo de cada ano do perodo de vigncia do PPA. ndice ao final do programa: Resultado que se deseja atingir com a concluso da execuo do programa. Deve ser preenchido apenas no caso dos programas temporrios.

Fonte: rgo responsvel pelo registro ou produo das informaes necessrias para a apurao do indicador e divulgao peridica dos ndices. As informaes utilizadas na construo dos indicadores podero ser produzidas pelos prprios rgos executores dos programas ou outros integrantes da estrutura do Ministrio responsvel. Estes devero manter sistemas de coleta e tratamento de informaes com esta finalidade. Em muitos casos, entretanto, as informaes sero buscadas junto a outras fontes que podem ser instituies oficiais ou mesmo privadas, de reconhecida credibilidade: IBGE, FIPE, FGV, Banco Central, DIEESE, ANBID, entre outras. Periodicidade: Freqncia com a qual o indicador apurado. Por exemplo: anual (apurado uma vez ao ano); mensal (apurado uma vez ao ms); bienal (apurado a cada dois anos). Base geogrfica: Menor nvel de agregao geogrfica da apurao do ndice. Por exemplo: Estadual (no mbito de um Estado); Municipal (no mbito de um Municpio).

Frmula de clculo: Demonstra, de forma sucinta e por meio de expresses matemticas, o algoritmo que permite calcular o valor do indicador. Por exemplo, para o indicador Espao areo monitorado, a frmula de clculo poderia ser Relao percentual entre o espao areo monitorado e o espao areo sob jurisdio do Brasil, assim como para o indicador Incidncia do ttano neonatal o indicador poderia ser Relao percentual entre o nmero de casos novos de ttano neonatal e o total da populao menor de um ano de idade.

40 Quanto grafia, o ttulo da ao deve ser escrito com iniciais de todas as palavras em maiscula, com exceo dos artigos, preposies e conjunes. No colocar ponto final.

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m) Ao: as aes so operaes das quais resultam produtos (bens ou servios), que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se tambm no conceito de ao as transferncias obrigatrias ou voluntrias a outros entes da federao e a pessoas fsicas e jurdicas, na forma de subsdios, subvenes, auxlios, contribuies, doaes, etc, e os financiamentos. A criao de uma ao requer a prestao de um conjunto de informaes que compreendem atributos qualitativos e quantitativos., conforme descrito abaixo. Vale ressaltar que novas aes classificadas como projetos de grande vulto dependem de manifestao favorvel da Comisso de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual (CMA) para serem incorporadas aos projetos de leis oramentrias e crditos especiais. Para tanto, a CMA exige a apresentao dos estudos de viabilidade tcnica e econmica dessas aes. Em relao aos projetos de grande vulto, maiores detalhes constam no quadro de observao da pgina 51 deste Manual. m.1) Atributos Qualitativos da Ao rgo/Unidade Oramentria 1: especifica rgo e Unidade Oramentria responsveis pela ao, sendo a Unidade Oramentria o menor nvel da classificao institucional, agrupada em rgos Oramentrios, entendidos estes como os de maior nvel da classificao institucional. Funo2: a funo43 representa o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. Subfuno: a subfuno representa uma partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesas do setor pblico. Na nova classificao, a subfuno identifica a natureza bsica das aes que se aglutinam em torno das funes. As subfunes podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que esto relacionadas. Assim, a classificao funcional ser efetuada por intermdio da relao da ao (projeto, atividade ou operao especial) com a subfuno e a funo. A partir da ao, classifica-se a despesa de acordo com a especificidade de seu contedo e produto, em uma subfuno, independente de sua relao institucional. Em seguida, ser feita a associao com a funo, associao essa voltada rea de atuao caracterstica do rgo/unidade em que as despesas esto sendo efetuadas. Exemplo 1: uma atividade de pesquisa na FIOCRUZ do Ministrio da Sade deve ser classificada, de acordo com sua caracterstica, na subfuno Desenvolvimento Cientfico e na funo Sade.

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Correspondem classificao institucional.

Corresponde classificao funcional. A relao completa de Funes e Subfunes pode ser encontrada no Anexo IV deste manual. Corresponde classificao funcional.

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Exemplo 2: um projeto de treinamento de servidores no Ministrio dos Transportes ser classificado na subfuno Formao de Recursos Humanos e na funo Transportes. Exemplo 3: uma operao especial de financiamento da produo que contribui para um determinado programa proposto para o Ministrio da Agricultura ser classificada na subfuno Outros Encargos Especiais e na funo Agricultura. Ttulo: ttulo45 a forma pela qual a ao ser identificada pela sociedade e ser apresentada no PPA, LDO e LOA. Expressa, em linguagem clara, o objeto da ao. Exemplos: Aquisio de Equipamentos para a Rede Federal de Educao Profissional Agrcola; Distribuio de Alimentos a Grupos Populacionais Especficos. No caso de projetos de grande vulto46, a individualizao do projeto em ttulo especfico obrigatria. Finalidade: expressa o objetivo a ser alcanado pela ao, ou seja, o porqu do desenvolvimento dessa ao. Por exemplo, para o ttulo Atendimento Populao com Medicamentos para Tratamento dos Portadores da Sndrome da Imunodeficincia Adquirida - Aids e das Doenas Sexualmente Transmissveis - DST a finalidade poderia ser Proporcionar populao acesso aos medicamentos para tratamento dos portadores da Sndrome da Imunodeficincia Adquirida - AIDS e das Doenas Sexualmente Transmissveis - DST, visando recuperao da sade e interrupo do ciclo da doena. Descrio: expressa, de forma sucinta, o que efetivamente feito no mbito da ao, seu escopo e delimitaes. Por exemplo, para o ttulo Atendimento Populao com Medicamentos para Tratamento dos Portadores da Sndrome da Imunodeficincia Adquirida - Aids e das Doenas Sexualmente Transmissveis - DST poderia ter-se a descrio Aquisio, acondicionamento, conservao, transporte e distribuio de medicamentos para o tratamento ambulatorial e domiciliar dos casos positivos da doena, alm de: manuteno das empilhadeiras hidrulicas; servios de operador das empilhadeiras: locao de cmaras frigorficas; transporte de cargas e encomendas; despesas com o despachante aduaneiro, bem como as despesas com o agente financeiro. Unidade de Medida: Unidade de Medida47 o padro selecionado para mensurar a produo do bem ou servio. Quando a quantificao do bem ou servio produzido resultar em nmeros muito extensos, recomenda-se utilizar mltiplo ou padres de nvel mais alto. Exemplos: km, no lugar de m; 1000 litros, no lugar de litros; 1.000 t, no lugar de tonelada; 1.000.000 pessoas, no lugar de pessoas. Recomenda-se tambm

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Quanto grafia, o ttulo da ao deve ser escrito com iniciais de todas as palavras em maiscula, com exceo dos artigos, preposies e conjunes. No colocar ponto final. Ver detalhes no item Tipo de ao. No que se refere grafia, colocar tudo em minsculo. No colocar ponto final.

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Exemplo 2: um projeto de treinamento de servidores no Ministrio dos Transportes ser classificado na subfuno Formao de Recursos Humanos e na funo Transportes. Exemplo 3: uma operao especial de financiamento da produo que contribui para um determinado programa proposto para o Ministrio da Agricultura ser classificada na subfuno Outros Encargos Especiais e na funo Agricultura. Ttulo: ttulo45 a forma pela qual a ao ser identificada pela sociedade e ser apresentada no PPA, LDO e LOA. Expressa, em linguagem clara, o objeto da ao. Exemplos: Aquisio de Equipamentos para a Rede Federal de Educao Profissional Agrcola; Distribuio de Alimentos a Grupos Populacionais Especficos. No caso de projetos de grande vulto46, a individualizao do projeto em ttulo especfico obrigatria. Finalidade: expressa o objetivo a ser alcanado pela ao, ou seja, o porqu do desenvolvimento dessa ao. Por exemplo, para o ttulo Atendimento Populao com Medicamentos para Tratamento dos Portadores da Sndrome da Imunodeficincia Adquirida - Aids e das Doenas Sexualmente Transmissveis - DST a finalidade poderia ser Proporcionar populao acesso aos medicamentos para tratamento dos portadores da Sndrome da Imunodeficincia Adquirida - AIDS e das Doenas Sexualmente Transmissveis - DST, visando recuperao da sade e interrupo do ciclo da doena.

Descrio: expressa, de forma sucinta, o que efetivamente feito no mbito da ao, seu escopo e delimitaes. Por exemplo, para o ttulo Atendimento Populao com Medicamentos para Tratamento dos Portadores da Sndrome da Imunodeficincia Adquirida - Aids e das Doenas Sexualmente Transmissveis - DST poderia ter-se a descrio Aquisio, acondicionamento, conservao, transporte e distribuio de medicamentos para o tratamento ambulatorial e domiciliar dos casos positivos da doena, alm de: manuteno das empilhadeiras hidrulicas; servios de operador das empilhadeiras: locao de cmaras frigorficas; transporte de cargas e encomendas; despesas com o despachante aduaneiro, bem como as despesas com o agente financeiro. Unidade de Medida: Unidade de Medida47 o padro selecionado para mensurar a produo do bem ou servio. Quando a quantificao do bem ou servio produzido resultar em nmeros muito extensos, recomenda-se utilizar mltiplo ou padres de nvel mais alto. Exemplos: km, no lugar de m; 1000 litros, no lugar de litros; 1.000 t, no lugar de tonelada; 1.000.000 pessoas, no lugar de pessoas. Recomenda-se tambm no utilizar padres que resultem em metas fracionrias. Quando o produto da ao

Quanto grafia, o ttulo da ao deve ser escrito com iniciais de todas as palavras em maiscula, com exceo dos artigos, preposies e conjunes. No colocar ponto final.
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Ver detalhes no item Tipo de ao. No que se refere grafia, colocar tudo em minsculo. No colocar ponto final.

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for uma unidade indivisvel, como o caso de projetos de investimento (por exemplo, uma ponte, uma barragem, um sistema etc.), deve-se sempre utilizar porcentagem de execuo fsica. Nos casos de obras de infra-estrutura, preferencialmente utiliza-se como unidade de medida padro % de execuo fsica. Exemplos:

Produto: Bem ou servio que resulta da ao, destinado ao pblico-alvo ou o investimento para a produo deste bem ou servio. Para cada ao deve haver um nico produto. Em situaes especiais, expressa a quantidade de beneficirios atendidos pela ao. So exemplos de produtos: Servidor treinado e Estrada construda48. Nos casos de obras de infra-estrutura, preferencialmente utiliza-se como produto padro obra executada. Especificao do Produto: expressa as caractersticas do produto acabado visando sua melhor identificao. Exemplo: Ao: Construo da Adutora So Jos com 40 km de extenso no Estado do Esprito Santo Especificao do Produto: adutoras implantadas, constitudas de trechos principais de aduo dgua em tubulao com vazo mxima de 140 m e vrias derivaes, alm de estaes de tratamento.

DICA: Como diferenciar os atributos FINALIDADE, DESCRIO e DETALHAMENTO DA IMPLEMENTAO? As seguintes perguntas devem ser feitas ao: Finalidade: Para qu? Descrio: O qu? Detalhamento da Implementao: Como? A resposta a essas perguntas facilita a compreenso do significado de cada atributo. Exemplo: Ao Construo da Barragem Santa Maria Ulghin no Estado do Rio Grande do Sul Finalidade (Para que essa ao deve existir?): Irrigar e conter cheias na zona urbana do Municpio de Camaqu por meio da construo da Barragem Santa Maria Ulghin. Descrio (O que essa ao vai fazer?): Construo da barragem de uso coletivo com volume de acumulao de 4.900.000 m, altura mxima de 19 metros, comprimento de 420 metros, volume das escavaes de 338,5 m, aterro com 168.100 m e volume de concreto de 1150 m. Detalhamento da Implementao (como essa ao ser feita?): Apresentao, anlise e aprovao do Plano de Trabalho; celebrao de convnio com o Estado ou Municpio; licitao e contratao, pelo Estado ou Municpio, das empresas executora e fiscalizadora.

Na grafia, sempre que possvel, colocar somente a primeira palavra com a inicial em maisculo, e no colocar ponto final.
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Tipo de Ao 1) Oramentria: ao que demanda recursos oramentrios, subdividindo-se em: Projeto: instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da ao do Governo. Exemplo: Implantao de Poos Pblicos; Construo da Interligao das Rodovias BR 040/262/381 no Estado de Minas Gerais.49 Atividade: instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de Governo. Exemplo: Manuteno de Sistema de Transmisso de Energia Eltrica; Vigilncia Sanitria em Servios de Sade. 50 Operao Especial: so despesas que no contribuem para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das aes do Governo Federal, predefinidas na listagem a seguir: 1. Amortizao, juros, encargos e rolagem da dvida contratual e mobiliria; 2. Pagamento de aposentadorias e penses; 3. Transferncias constitucionais ou legais por repartio de receita (FPM, FPE, Salrio-Educao, Compensao de Tributos ou Participaes aos Estados, Distrito Federal e Municpios, Transferncias ao GDF); 4. Pagamento de indenizaes, ressarcimentos, abonos, seguros, auxlios, benefcios previdencirios, benefcios de assistncia social; 5. Reserva de contingncia, inclusive as decorrentes de receitas prprias ou vinculadas; 6. Cumprimento de sentenas judiciais (precatrios, sentenas de pequeno valor, sentenas contra empresas, dbitos vincendos, etc.); 7. Operaes de financiamento e encargos delas decorrentes (emprstimos, financiamentos diretos, concesso de crditos, equalizaes, subvenes, subsdios, coberturas de garantias, coberturas de resultados, honras de aval, assistncia financeira) reembolsveis ou no; 8. Aes de reservas tcnicas (centralizao de recursos para atender concursos, provimentos, nomeaes, reestruturao de carreiras e etc.); 9. Complementao ou compensao financeira da Unio; 10. Contraprestao da Unio nos contratos de Parcerias Pblico-Privadas; 11. Contribuio a organismos e/ou entidades nacionais ou internacionais; 12. Integralizao e/ou recomposio de cotas de capital junto a entidades internacionais;
Dentro do princpio de transparncia, para cada ao deve ser constitudo um nico produto. Cada projeto de investimento deve, portanto, ser individualizado em uma ao especfica, de modo a permitir a aferio de seu grau de execuo fsica ao longo do tempo. Aes caracterizadas como guarda-chuvas devem sempre ser evitadas e, portanto, desmembradas.
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Aes relacionadas promoo de eventos, estudos genricos, edio e publicao de livros, revistas, cd-rom, etc., quando no incorporadas ao finalistica respectiva ou ao padronizada Gesto e Administrao do Programa sero classificadas como Atividades. Tambm as aes de capacitao devem ser classificadas como tal.
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13. Contribuio previdncia privada; 14. Contribuio patronal da Unio ao Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos; 15. Desapropriao de aes, dissoluo ou liquidao de empresas; 16. Encargos financeiros (decorrentes da aquisio de ativos, questes previdencirias ou outras situaes em que a Unio assuma garantia de operao); 17. Operaes relativas subscrio de aes; 18. Indenizaes financeiras (anistiados polticos, programas de garantias de preos, etc); 19. Participao da Unio no capital de empresas nacionais ou internacionais.

Observao: Projetos de Grande Vulto Aes oramentrias do tipo projeto so classificadas como de grande vulto, via de regra, quando possuem valor total estimado superior a R$ 10,5 milhes, o equivalente a sete vezes o limite estabelecido na Lei n 8.666/93, art. 23, I, c. No caso de projetos sob responsabilidade de empresas de capital aberto ou de suas subsidirias, apenas so de grande vulto aqueles com valor total estimado superior a R$ 67,5 milhes, ou quarenta e cinco vezes o limite estabelecido no dispositivo legal mencionado. A incluso de novos projetos de grande vulto no Cadastro de Programas e Aes do Plano Plurianual, para fins de incorporao deles aos projetos de leis oramentrias e crditos especiais, depende de manifestao favorvel da Comisso de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual - CMA (cf. art. 3, Portaria Interministerial MP/MF/CC no 10/2005, de 11 de janeiro de 2005). A CMA um rgo colegiado de composio interministerial, com representantes da Casa Civil da Presidncia da Repblica - CC/PR, do Ministrio da Fazenda - MF, do Ministrio do Meio Ambiente - MMA e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP. A Comisso tem o dever de orientar tecnicamente o processo de alocao de recursos oramentrios e financeiros e a reviso dos programas. O exame da viabilidade tcnica e socioeconmica dos projetos de grande vulto, para que estes possam ser inseridos nos Oramentos da Unio, est entre as atribuies da CMA. O objetivo dessa prvia avaliao aperfeioar o processo decisrio, evitando a disperso e o desperdcio dos recursos pblicos, aprimorando a ao de governo e incrementando a eficincia do investimento, a fim de maximizar os benefcios oriundos dos bens e servios oferecidos pelo Estado. Para tanto, a Comisso exige a apresentao de estudo, por projeto, conforme o Manual de Apresentao de Estudos de Pr-viabilidade de Projetos de Grande Vulto (ou o Manual especfico para Empresas Estatais de Capital Aberto e suas Subsidirias, conforme o caso), disponvel no SIGPlan e no stio do Ministrio do Planejamento na Internet. importante destacar que as dotaes para elaborao dos estudos independem de manifestao da CMA, e devem incorporar ttulos distintos dos projetos a que se referem. Os estudos de diversos projetos podem ser congregados em um mesmo ttulo, a critrio do rgo setorial.
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Para que um projeto de grande vulto possa ser includo no Projeto de Lei Oramentria Anual - PLOA, o referente estudo de viabilidade deve ser encaminhado Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos - SPI/MP, Secretaria-Executiva da CMA, at o dia 31 de maro do exerccio anterior ao de previso de incio. Projetos cujos estudos forem recebidos aps essa data podero ser incorporados LOA do ano seguinte mediante crdito especial, medida que os estudos forem apreciados. Para os projetos de grande vulto com investimentos iniciados desde 1 de janeiro de 2006, o rgo responsvel deve indicar, nas notas do usurio, se: O projeto obteve manifestao favorvel da CMA [citar nmero da Deliberao]; O projeto se enquadra em uma das modalidades dispensadas de anlise de viabilidade [citar Resoluo da CMA (no 1, 3 ou 6) e inciso referentes]; O projeto teve seu estudo apresentado Secretaria-Executiva da CMA, e aguarda votao [citar documento de envio do estudo]; ou O projeto ainda no teve seu estudo apresentando Secretaria-Executiva da CMA, ou o estudo est em reviso pelo executor. Ressalte-se que essa informao deve constar para: Projetos, a serem iniciados de 2008 em diante, cujo valor total estimado superior a R$ 10,5 milhes ou R$ 67,5 milhes (conforme o caso); Projetos, iniciados em 2006 ou 2007, cujo valor total estimado superior a R$ 10,5 milhes ou R$ 67,5 milhes (conforme o caso); Projetos, iniciados em 2006 ou 2007, cujo valor total estimado atualmente inferior a R$ 10,5 milhes ou R$ 67,5 milhes (conforme o caso), mas que est sendo agora alterado para alm desse limite. 2) No-oramentria: so aes que no demandam recursos oramentrios da Unio. Os programas no agregam apenas recursos de natureza fiscal da Unio, mas podem incorporar tambm instrumentos normativos e recursos disponveis do setor privado, das agncias oficiais de crdito, do terceiro setor, dos incentivos fiscais, dos fundos constitucionais de financiamento regional, dos fundos administrados pelo Governo Federal e dos dispndios correntes das empresas estatais, bem como de parcerias e contrapartidas de Estados e Municpios. As aes no oramentrias subdividem-se em 5 tipos51: Financiamentos: aes que compreendem as contrataes de financiamentos nas operaes de crdito para a produo, custeio, investimento ou comercializao. Exemplos: Concesso de Crdito para Agricultores Familiares (Pronaf/ FAT); Financiamento a Projetos na rea de Servios de Sade; Crdito ao Microempreendedor de Baixa Renda.

As aes no-oramentrias devero possuir os atributos de acordo com suas caractersticas: se possuir carter contnuo dever apresentar os atributos de aes oramentrias do tipo atividade. Caso possua limitao temporal sua execuo, dever apresentar os atributos referentes s aes oramentrias do tipo projeto.
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Parcerias: consideram-se como aes do tipo parceria, as aes no-oramentrias com recursos prprios aplicados por parceiros (Estados, Municpios, setor privado ou terceiro setor). Exemplo: Implantao do Plo Gs-Qumico no Rio de Janeiro. Plano de Dispndio das Estatais: aes nas quais as empresas estatais utilizam recursos de despesas correntes ou inverses financeiras em parcerias com o setor privado, que concorrem para o alcance de objetivos de programas do PPA. Exemplo: Implantao de Gasoduto Uruguaiana-Porto Alegre com 615 km. Renncia Fiscal: aes decorrentes de estmulo das atividades econmicas ou sociais, que o Governo executa mediante reduo de alquotas ou iseno de impostos e taxas. Exemplo: Universidade para Todos - PROUNI. Outras iniciativas e diretrizes: aes que compreendem formulao de polticas, instrumentos normativos, estudos, ou demais iniciativas, desde que realizados com recursos no-oramentrios. Exemplo: Cooperao para Formao e Requalificao de Profissionais da Construo Civil.

Observao: No h possibilidade de uma ao oramentria conter recursos no-oramentrios. Caso haja uma ao em parceria, que tenha participao da Unio, necessria a criao de ao no-oramentria correspondente, que especifique a participao do parceiro. Desta forma, busca-se demonstrar a capacidade do programa em alavancar recursos no-oramentrios na consecuo do seu objetivo.

Tipo de Oramento: indica se a ao pertence ao Oramento Fiscal, da Seguridade Social ou de Investimento das Estatais. Forma de implementao: indica a forma de execuo da ao52, de acordo com o responsvel pela implementao, a competncia e a natureza da ao. As aes podem ter as seguintes formas de implementao: Direta: Ao executada diretamente ou sob contratao pela unidade responsvel, sem que ocorra transferncia de recursos para outros entes da federao (Estados, Distrito Federal e Municpios). Por exemplo, a ao Fiscalizao dos Servios de Transporte Ferrovirio, executada diretamente pelo Governo Federal. Descentralizada: Atividades ou projetos executados por outro ente da federao (Estado, Municpio ou Distrito Federal) ou por ente privado, com recursos

A classificao da ao como direta ou descentralizada no mutuamente exclusiva, pois em alguns casos possvel que determinadas aes sejam implementadas tanto de forma direta quanto descentralizada.
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repassados pela Unio. Por exemplo, a ao Preveno, Controle e Erradicao das Doenas da Avicultura, de responsabilidade da Unio, executada por governos estaduais com repasse de recursos da Unio. Transferncia:53 subdivide-se em: Obrigatria: Operao especial que transfere recursos, por determinao constitucional ou legal aos Estados, Distrito Federal e Municpios. Por exemplo: Transferncia da cota-parte do salrio-educao; Outras: Operao especial que transfere recursos a entidades privadas sem fins lucrativos, organizaes no-governamentais e outras instituies. Por exemplo: Contribuio Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura - UNESCO. Linha de crdito: Ao realizada mediante emprstimo de recursos aos beneficirios da ao. Enquadram-se tambm nessa classificao os casos de emprstimos concedidos por estabelecimento oficial de crdito a Estados e Distrito Federal, Municpios e ao Setor Privado. Exemplos: Financiamento a Projetos na rea de Servios de Sade; Financiamento Habitacional para Cooperativas e Associaes Populares. Detalhamento da Implementao: expressa o modo como a ao ser executada, podendo conter dados tcnicos e detalhes sobre os procedimentos que fazem parte da execuo da ao. Por exemplo, para o ttulo Atendimento Populao com Medicamentos para Tratamento dos Portadores da Sndrome da Imunodeficincia Adquirida - Aids e das Doenas Sexualmente Transmissveis - DST, poderia terse o detalhamento da implementao Abrir processo licitatrio para aquisio de medicamentos com laboratrios privados; elaborar Planos de Trabalho e publicar portarias quando se tratar de laboratrios oficiais. Os instrumentos para a implementao da ao so: contratos e convnios. Tipo de Incluso da Ao: identifica a origem da iniciativa de criao da ao: projeto de lei do Poder Executivo, emenda parlamentar, projeto de lei de crdito especial. Base Legal: especifica os instrumentos normativos que do respaldo ao. Exemplo: Ao: 4791 - Remunerao s Instituies Financeiras pela Operao do PRONAF Base Legal: Decreto 1.819 de 16/02/1996; lei n 10.683/2003. Unidade Responsvel: a entidade, seja unidade administrativa, empresa estatal ou parceira (Estado, Distrito Federal, Municpio ou Setor Privado) responsvel pela execuo da ao.

A classificao da transferncia como voluntria ou outras no mutuamente exclusiva, pois em alguns casos possvel que em determinadas aes ocorram transferncias de recursos tanto para outros entes federativos como para entidades privadas sem fins lucrativos, ONGs e outras instituies.
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Localizao do Gasto - subttulos: as aes so desdobradas em localizadores de gasto (subttulos) utilizados, exclusivamente, para especificar a localizao fsica das aes, no podendo haver, por conseguinte, alterao da finalidade e do produto. A localizao do gasto corresponde ao detalhamento do projeto, atividade, operao especial ou ao no-oramentria. O critrio para regionalizao de metas e do dispndio correspondente o da localizao dos beneficiados pela ao. A adequada localizao do gasto permite maior controle governamental e social sobre a implantao das polticas pblicas adotadas, alm de evidenciar a focalizao, os custos e os impactos da ao governamental. Os localizadores podero ser de abrangncia nacional, no exterior, por grandes regies (N, NE, CO, SD, S), por Estado ou Municpio. Ser considerada como Nacional a meta cujo benefcio atinge indistintamente todo o Pas. As metas estabelecidas apenas por regies somente sero admitidas quando no houver a possibilidade de estadualizao. Este mesmo procedimento deve ser adotado para as metas que venham a ser classificadas como Nacional, ou seja, isto s dever ser feito quando no for possvel regionalizar ou estadualizar as metas fsicas. Custo Total Estimado do Projeto: atributo especfico dos projetos e aes nooramentrias de carter temporrio54 refere-se ao custo de referncia do projeto, a preos correntes, desde o seu incio at a sua concluso. Durao do Projeto: tambm especfico dos projetos e aes no-oramentrias de carter temporrio, refere-se data de incio e data prevista de trmino do projeto. Valor estimado da Repercusso financeira do projeto sobre o custeio da Unio: trata-se de estimativa de custo anual da operao e manuteno do investimento aps o trmino do projeto. Isso porque em decorrncia da execuo do projeto h, em geral, aumento no custo de futuras atividades. Por exemplo, ao se construir um hospital a ser mantido pela Unio, haver um incremento no custo das atividades de manuteno hospitalar da Unio. Caso por alguma razo o impacto seja nulo, dever ser justificado o motivo. Por exemplo, no caso de uma escola a ser construda com recursos da Unio e que ser operada pelo governo municipal, o custeio futuro da Unio ser igual a zero, uma vez que as despesas de manuteno incorrem sobre outro ente da Federao. Justificativa da Repercusso financeira do projeto sobre o custeio da Unio: exposio de motivos e caractersticas do impacto que o projeto ter sobre o custeio da Unio. Se

Essas informaes visam a avaliar a evoluo da execuo dos projetos de investimento e a identificar o grau de viabilidade de implantao de novos projetos vis--vis a concluso daqueles atualmente em execuo, que devem sempre ter prioridade na alocao dos recursos. importante, portanto, que os investimentos tenham sua programao de desembolso compatvel com o grau de complexidade tcnica do projeto, ou seja, com o seu prazo de execuo. No devem, assim, ser admitidos novos projetos de investimento com programao financeira insuficiente para sua concluso no prazo de durao definido.
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o projeto no acarretar impacto financeiro para a Unio, ainda assim essa informao deve ser registrada na justificativa, bem como as razes da ausncia de impacto. m.2) Atributos Quantitativos da Ao Meta fsica: Quantidade de produto a ser ofertado, por ao, num determinado perodo. A meta fsica instituda para cada ano. Vale ressaltar que o critrio para regionalizao de metas o da localizao dos beneficiados pela ao. Por exemplo, no caso da vacinao de crianas, a meta ser regionalizada pela quantidade de crianas a serem vacinadas ou de vacinas empregadas em cada Estado ou regio, ainda que a campanha seja de mbito nacional e a despesa seja paga de forma centralizada. O mesmo ocorre com a distribuio de livros didticos em mbito nacional. Cumulatividade da meta fsica: A cumulatividade ou no da meta est estritamente ligada caracterstica da ao e ao produto e unidade de medida a ela vinculada. Ocorrer a cumulatividade da meta fsica sempre que houver necessidade de se somarem os dados fsicos ms a ms e/ou de um ano para o outro. Por exemplo, numa ao de construo de uma barragem ou aude, cujo produto seja Obra executada e a unidade de medida seja % de execuo fsica, a meta fsica neste caso cumulativa, pois somando-se as execues mensais e/ou anuais, o trmino do projeto se dar quando alcanado 100% (cem por cento) da execuo fsica. Por outro lado, sempre que a soma dos dados fsicos ms a ms e/ou ano a ano gerar dupla contagem do dado fsico, a meta fsica ser classificada como nocumulativa. Por exemplo, uma ao de Auxlio-alimentao aos Servidores e Empregados com produto Servidor beneficiado e unidade de medida unidade tem caracterstica de meta no-cumulativa, pois o auxlio ser dado ao(s) mesmo(s) servidor(es) no decorrer dos meses/anos subseqentes. Dados financeiros: So as estimativas de custos da ao, desdobradas por fontes de recursos e distribudas para cada um dos anos do perodo de vigncia do PPA. O critrio para regionalizao dos dados financeiros corresponde ao custo de atendimento das metas fsicas definidas para cada regio. Por exemplo, no caso da vacinao de crianas, deve-se apurar o custo financeiro em cada Estado ou regio definida pela meta fsica, ainda que a campanha seja de mbito nacional e a despesa seja paga de forma centralizada. As estimativas devem contemplar recursos para os exerccios de 2008 a 2011.

Os recursos so desdobrados em: 1. Recursos dos Oramentos da Unio: recursos oriundos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, e de Investimento das Estatais:
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1.1. Fiscal/Seguridade: recursos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. Estes recursos so classificados segundo os grupos de natureza de despesa, a origem dos recursos e o tipo de despesa (financeiras, obrigatrias e discricionrias). 1.2. Investimento das Estatais: recursos do Oramento de Investimento das Estatais. Estes recursos so classificados somente quanto natureza da despesa, desdobrados pelo seu valor global, segundo grupos de natureza de despesa.

2. Recursos No-Oramentrios: recursos que financiam aes do Plano Plurianual, mas no so expressos nos Oramentos da Unio, como: 2.1. Agncias oficiais de crdito: recursos, exceto os dos fundos, utilizados pelos estabelecimentos oficiais de crdito (BNDES, CEF, BB, BNB, BASA e FINEP) para lastrear linhas de crdito que concorrem para alcance de objetivos dos programas do PPA. 2.2. Plano de Dispndios das Estatais: recursos que as estatais utilizam para cobrir despesas correntes ou inverses financeiras em parcerias minoritrias com o setor privado, que concorrem para o alcance dos objetivos dos programas do PPA. 2.3. Fundos constitucionais ou administrados pela Unio: recursos das disponibilidades dos fundos constitucionais FNO, FNE, FCO, e do FAT e FGTS, utilizados para financiar linhas de crdito para os programas de Governo para desenvolvimento econmico, social ou regional. 2.4. Renncia fiscal: estimativa do valor da reduo da receita, representando aes de estmulo a atividades econmicas ou sociais que o Governo executa mediante alterao, iseno ou reduo de impostos e taxas. 2.5. Recursos de parcerias: recursos prprios aplicados por parceiros (Estados, Distrito Federal e Municpios, inclusive os relativos s contrapartidas de transferncias voluntrias da Unio, e setor privado) em aes que integram programas do PPA.

O rgo setorial ao realizar a distribuio de recursos entre o conjunto de programas e aes, deve ainda informar a fonte de recursos. As fontes servem para indicar a espcie de recursos financeiros que proporcionar a execuo das despesas na implementao da ao. As fontes utilizadas na Lei Oramentria Anual no so as mesmas utilizadas para os trs exerccios subseqentes, que compem o PPA. Desta forma, o oramento trabalha com um detalhamento maior das fontes. Alm disso, as aes oramentrias possuem fontes distintas em relao s aes no-oramentrias. Em relao s aes oramentrias das esferas fiscal e seguridade social para aos trs anos subseqentes ao oramento, so utilizadas trs tipos de fontes:

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11000 - Fiscal/Seguridade (Exceto Financiamento Externo): Recursos do Tesouro e recursos federais de outras fontes, primrios e no-primrios, exceo de recursos oriundos de operaes de crdito externas; recursos contemplados nos limites discricionrios repassados aos rgos; 12000 - Fiscal/Seguridade (Financiamento Externo): Recursos do Tesouro e recursos federais de outras fontes oriundos de operaes de crdito externas reembolsveis, em moeda, bens e/ou servios55; recursos contemplados nos limites discricionrios repassados aos rgos;56 13000 - Doaes Externas: Recursos oriundos de cooperaes financeiras externas no-reembolsveis56: estes recursos no esto includos no montante de discricionrias e, por isso, devem ser adicionados aos limites e detalhados pelos rgos57. Para as aes oramentrias da esfera investimento das estatais, a fonte a 20000 Investimento das Estatais. As aes no-oramentrias so aquelas cujos recursos no integram a lei oramentria anual. Desta forma, compem-se de recursos oriundos do setor privado, das agncias oficiais de crdito, do terceiro setor, dos incentivos fiscais, dos fundos constitucionais de financiamento regional, dos fundos administrados pelo Governo Federal e dos dispndios correntes das empresas estatais, bem como de parcerias e contrapartidas de Estados e Municpios e podem ser identificadas, como a seguir: 31000 - Renncia Fiscal; 32000 - Dispndio das Estatais; 33100 - Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT); 32000 - Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS); 33300 - Fundos Constitucionais; 34000 - Fundo de Arrendamento Residencial (FAR); 34100 - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); 34200 - Caixa Econmica Federal (CEF); 34300 - Banco do Brasil (BB); 34400 - Banco do Nordeste do Brasil (BNB);

Equivalem, no Oramento, s fontes 148 (Recursos do Tesouro - Exerccio Corrente - Operaes de Crdito Externas - em Moeda), 149 (Recursos do Tesouro - Exerccio Corrente - Operaes de Crdito Externas - em Bens e/ou Servios), 248 (Recursos de Outras Fontes - Exerccio Corrente - Operaes de Crdito Externas - em Moeda) e 249 (Recursos de Outras Fontes - Exerccio Corrente - Operaes de Crdito Externas - em Bens e/ou Servios).
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Aes para as quais sejam destinados recursos de fontes 12000 e 13000 devem ser vinculadas a contratos de financiamento externo, com ou sem reembolso, com ou sem contrapartida. A contrapartida financeira da Unio, alis, deve ser arcada com recursos de fonte 11000 - dessa forma, concorre igualmente aos limites discricionrios, ainda que seja contrapartida a doaes.
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Equivalem, no Oramento, s fontes 195 (Recursos do Tesouro - Exerccio Corrente - Doaes de Entidades Internacionais) e 295 (Recursos de Outras Fontes - Exerccio Corrente - Doaes de Entidades Internacionais).
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34500 - Banco da Amaznia (BASA); 34600 - Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP); 41000 - Estados; 42000 - Municpios; 43000 - Setor Privado.

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Parte II
Estrutura do PPA 2008-2011

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A formalizao do Plano Plurianual 2008-2011 a ser encaminhado ao Congresso Nacional em 31 de agosto ser composta pelos seguintes documentos: Projeto de Lei do PPA; Cadernos Regionais; e Cadernos de Polticas Pblicas. A seguir sero explicitados a finalidade e os elementos que integram cada um desses documentos.

Projeto de Lei do PPA


Ser composto da Mensagem Presidencial, do texto da lei, do Anexo de Programas Finalsticos e do Anexo de Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais. Cada um desses componentes detalhado a seguir. a) Mensagem Presidencial Trata-se de texto que apresenta ao Congresso Nacional os motivos do Projeto de Lei. Adicionalmente, a Mensagem Presidencial tambm tem a finalidade de expor a lgica que dirigiu a elaborao dos programas que comporo o Projeto de Lei. Ser composta pela Orientao Estratgica de Governo e pelo cenrio fiscal de referncia para elaborao do PPA 2008-2011, alm da exposio de motivos. O contedo e o processo de elaborao da Orientao Estratgica de Governo esto detalhados no Captulo 5 da Parte I.

b) Texto da Lei Corresponde aos dispositivos legais que orientam a gesto de Plano Plurianual 2008-2011. A exemplo do PPA 2004-2007, dever dispor sobre: o contedo do Plano e sua relao com as Leis de Diretrizes Oramentrias e com as Leis Oramentrias Anuais a serem elaboradas no perodo de vigncia do PPA 2008-2011; as revises e alteraes; a divulgao; a gesto; e a avaliao do Plano.

c) Anexo de Programas Finalsticos Nesse anexo constaro os programas classificados como finalsticos (ver definio e detalhamento no Captulo 7 - Elaborao dos Programas), para os quais sero explicitados: os projetos de grande vulto, as atividades finalsticas e as operaes especiais, bem como as respectivas metas fsicas e financeiras dos mesmos para o perodo do Plano. Sero agregados em rubricas especficas o somatrio dos recursos financeiros para projetos de pequeno vulto e o somatrio de recursos para atividades meio, como Gesto e Administrao do Programa
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- GAP, Publicidade de Utilidade Pblica - PUP, auxlios, despesas de pessoal e etc. d) Anexos de Programas de Apoio s Polticas e reas Especiais Neste caso o detalhamento das informaes financeiras se restringir ao valor agregado do programa para o perodo do Plano (ver definio e detalhamento no Captulo 7).

Cadernos de Polticas Pblicas


Esses cadernos tero a funo de expressar as principais polticas a serem desenvolvidas pelos Ministrios ao longo do perodo do Plano. Trata-se de encarte que contemplar as OEM, cuja elaborao ser de responsabilidade dos rgos setoriais, mediante orientao e assessoria da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Esses cadernos contero: um diagnstico setorial; os objetivos setoriais, acompanhados de indicadores e metas; e a descrio das polticas e dos programas a serem implementados ao longo do perodo do Plano para concretizao desses objetivos. Em anexo, sero incorporados os espelhos da programao do rgo, devendo ser o Caderno de Polticas enviado comisso temtica do Congresso Nacional responsvel pelo tema, assim como para eventuais organizaes no governamentais e rgos da imprensa interessados, funcionando assim como ferramenta de comunicao e de divulgao da ao governamental direcionada ao pblico de interesse por matrias especficas.

Cadernos Regionais
Alm de propiciar uma melhor comunicao entre Executivo, Legislativo e a sociedade, esses cadernos tm tambm o objetivo de se constituir em instrumentos de responsabilizao da Unio, representada pelos Ministrios, e de participao dos Estados pelos resultados propostos para o perodo do Plano. O contedo dos cadernos dever abranger a caracterizao das regies de referncia e os investimentos programados, criando assim uma nova perspectiva para o monitoramento e a avaliao, tanto da sociedade em geral como dos prprios rgos executores e do Congresso Nacional.

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Parte III
A Participao Social no Processo de Elaborao do PPA 2008-2011

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Nesta parte do Manual so estabelecidos os princpios e as orientaes metodolgicas relativas participao da sociedade na elaborao e gesto do Plano Plurianual 2008-2011. A transparncia da gesto pblica um dos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal e um dos indicadores da gesto responsvel. Conforme disposto na legislao vigente, a sociedade deve desempenhar papel relevante na discusso e na elaborao dos planos de governo, cabendo a este fomentar o processo e informar periodicamente a populao o andamento das polticas pblicas. Ao promover o debate das polticas no mbito dos conselhos e comits que contam com representantes da sociedade civil organizada, se d transparncia e legitimidade s aes governamentais. A participao social nas atividades do Estado um importante instrumento de interao com a sociedade. Constitui-se em canal para a incluso de suas demandas, para o aperfeioamento das polticas pblicas e para a prtica da co-responsabilidade. Apesar da determinao constitucional e da reafirmao do princpio por diversas normas posteriores, as formas de participao da sociedade nas atividades do Estado ainda precisam ser aprimoradas e ampliadas para que os benefcios possam ser mais efetivos e para que essa participao seja reconhecida como instrumento de aperfeioamento da democracia e de melhoria da gesto pblica. Nesse sentido, a linha de atuao do governo tem sido a de fortalecer os canais de participao da sociedade civil, com destaque para as 39 conferncias setoriais realizadas no perodo 20032006, envolvendo a participao de mais de dois milhes de pessoas. Tambm, durante o processo de elaborao do PPA 2004-2007, foram realizados 27 Fruns Estaduais de Participao Social, que contaram com a participao de 2.170 representaes de entidades, organizaes e movimentos de carter nacional, regional e temtico que atuam em cada Estado. Pode-se dizer que esse perodo foi de aprendizagem para os movimentos sociais, que se instruram sobre a forma de funcionamento do Governo Federal, vivenciando suas possibilidades e limites, processo esse essencial para que tenham uma viso mais geral de seu funcionamento, passando de uma postura predominantemente reivindicatria para uma mais propositiva. A elaborao do PPA 2008-2011 ser de fundamental importncia para a ampliao e consolidao da participao social nos processos decisrios do Governo Federal. Trata-se de nova oportunidade para avanar na democratizao e melhoria da gesto pblica, por meio da adoo compartilhada de compromissos de desempenho com a sociedade, em uma iniciativa que traduz a preocupao do Governo em contribuir para a construo de um Estado democrtico, coerente com os desafios do nosso tempo e com as polticas pblicas orientadas para o desenvolvimento inclusivo e sustentvel. importante ressaltar ainda que a participao da sociedade civil no se encerrar com o encaminhamento do PPA 2008-2011 ao Congresso Nacional. O desafio maior ser a construo de mecanismos capazes de assegurar a participao social ao longo da implementao do Plano nas etapas de monitoramento e avaliao dos programas de governo. Os resultados e as lies aprendidas a partir do processo de participao social do PPA 2004-2007 e da realizao das 39 conferncias setoriais serviro de base para a proposio de metodologias mais eficazes para a internalizao das contribuies da sociedade na definio das polticas e programas quando da elaborao do PPA 2008-2011.
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A Experincia da Participao Social no PPA 2004-2007


Ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, entre outras atribuies, compete a elaborao, monitoramento e avaliao do Plano Plurianual e dos oramentos anuais, bem como a coordenao e gesto dos sistemas de planejamento e oramento federal. A Secretaria-Geral, rgo essencial da Presidncia da Repblica, tem como rea de competncia, entre outras, o relacionamento e a articulao com as entidades da sociedade civil, alm da criao e implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo. Em razo do exposto, esses rgos promoveram entre os meses de maio e agosto 2003, de forma indita, um amplo processo de discusso sobre a elaborao do Plano Plurianual 2004-2007. Pela primeira vez um projeto de desenvolvimento para o pas foi discutido com segmentos sociais em todos os Estados brasileiros. Para a discusso dessa proposta, foram realizados 27 Fruns Estaduais de Participao Social, que contaram com a participao de 2.170 representaes de entidades, organizaes e movimentos de carter nacional, regional e temtico que atuam em cada Estado. O resultado desses debates foi sintetizado em um documento elaborado pela Abong - Associao Brasileira de Organizaes no Governamentais e Inter-Redes, parceiras do governo na organizao dos fruns, e foi entregue ao presidente Lula em ato no Palcio do Planalto. A consulta pblica nos 27 fruns estaduais e no Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social gerou alteraes na proposta original do Governo, permitindo a criao de seis novos desafios a serem enfrentados pelo governo no perodo de execuo do PPA 2004-2007. Apesar de todo o esforo realizado para viabilizar as consultas pblicas, a percepo das principais entidades representativas da sociedade de que os resultados no foram plenamente satisfatrios. Entre as principais causas podemos destacar: Realizao tardia das consultas pblicas, prejudicando o aproveitamento das contribuies na programao dos Ministrios para o PPA 2004-2007; Insuficiente feedback do Governo em relao materializao das contribuies das consultas nos programas do PPA 2004-2007; e Descontinuidade no processo da participao social nas etapas posteriores de implementao do PPA 2004-2007. No obstante, essa experincia foi fundamental para alavancar e reafirmar a importncia da participao social como instrumento de fortalecimento da democracia, do controle social e da melhoria da qualidade da gesto pblica.

Diretrizes para a Participao Social no PPA 2008-2011


A avaliao da experincia de participao social no PPA 2004-2007 apontou para a necessidade de redesenhar a metodologia de participao social para o prximo Plano Plurianual. Nesse sentido, as discusses envolvendo o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e representantes de Ministrios convidados para debater o tema resultaram nas seguintes diretrizes para orientao do processo:
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Valorizao dos canais de participao social existentes e das propostas j construdas nesses espaos (conselhos, conferncias, fruns, etc); Construo conjunta de prioridades entre Ministrios e conselhos para elaborao do PPA; Feedback para os atores envolvidos em todas as etapas do processo.

Metodologia de Participao Social na Elaborao do PPA 2008-2011


O incio deste processo ser marcado por uma reunio envolvendo os rgos setoriais, a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica e o Ministrio do Planejamento para a apresentao do processo de Elaborao do PPA 2008-2011 com Participao Social. Os Conselhos e Ministrios devero criar uma Comisso Mista (Ministrio e Conselhos), que ser responsvel pela priorizao das deliberaes e recomendaes das conferncias, que integraro a base para a elaborao das Orientaes Estratgicas dos Ministrios - OEM. Como cada Ministrio e conselho tm caractersticas especficas, estes podero elaborar sua prpria metodologia de organizao da comisso e de seleo das prioridades, desde que sejam mantidas as diretrizes de participao dos conselhos e/ou outros fruns de participao social vinculados ao Ministrio e o aproveitamento das deliberaes e recomendaes das conferncias e/ou outra forma de captao das demandas da sociedade para ser a base da elaborao das OEM. Aps a elaborao da metodologia especfica, esta dever ser encaminhada a SecretariaGeral da Presidncia da Repblica. Etapas do Processo 1. Criao de comisso com representantes dos rgos setoriais e dos conselhos ou outra rede de atores da sociedade civil. 2. As comisses devero proceder triagem das deliberaes/recomendaes das conferncias, a fim de identificar quelas relacionadas ao Plano Plurianual. A seguir, as recomendaes que tenham relao com o PPA devero ser, ainda, classificadas em: a) recomendaes relacionadas a competncias exclusivas do Ministrio ao qual o conselho vinculado; b) recomendaes relacionadas a competncias exclusivas de outros Ministrios; e c) recomendaes relacionadas a competncias comuns a mais de um Ministrio.

3. Aps esta triagem, a comisso dever proceder priorizao das recomendaes. Finalizado esse processo, a comisso encaminhar as recomendaes, hierarquizadas, aos rgos cujas competncias se identificam com as recomendaes. Esse material compor a base para a elaborao das OEM. 4. No caso dos temas multissetoriais (recomendaes relacionadas a competncias comuns a mais de um ministrio), haver uma etapa adicional de concertao. Nessa etapa, sero organizados grupos temticos, sob coordenao do MP e da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, com o objetivo de identificar possibilidades de integrao de polticas.
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Anexos

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Base Legal

Anexo I

a) Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988


(...) Art. 21. Compete Unio: IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; (...) (...) Art. . Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais. 1 - Lei complementar dispor sobre: II - a composio dos organismos regionais que executaro, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econmico e social, aprovados juntamente com estes.(...) (...) Art. 8. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, no exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competncia da Unio, especialmente sobre: II - plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdito, dvida pblica e emisses de curso forado; IV - planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; (...) (...) Art. 8. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e temporrias, constitudas na forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao. 2 - s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe: VI - apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer. (...) (...) Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional. 1 vedada a edio de medidas provisrias sobre matria: I - relativa a: d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3;(...) (...) Art. 68. As leis delegadas sero elaboradas pelo Presidente da Repblica, que dever solicitar a delegao ao Congresso Nacional.
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1 - No sero objeto de delegao os atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional, os de competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matria reservada lei complementar, nem a legislao sobre: III - planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos.(...) (...) Art. 7. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;(...) (...) Art. 8. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: XI - remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasio da abertura da sesso legislativa, expondo a situao do Pas e solicitando as providncias que julgar necessrias; XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes oramentrias e as propostas de oramento previstos nesta Constituio;(...) (...) Art. 16. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. 3 - O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria. 4 - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. 5 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. 6 - O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. 7 - Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional.
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8 - A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei. 9 - Cabe lei complementar: I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. (...) Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. 2 - As emendas sero apresentadas na Comisso mista, que sobre eles emitir parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. 3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre: a) dotaes para pessoal e seus encargos; b) servio da dvida; c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) b) com a correo de erros ou omisses; ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.

4 - As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual. 5 - O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se refere este artigo enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, da parte cuja alterao proposta. 6 - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual sero enviados pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, 9. 7 - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no contrariar o disposto nesta seo, as demais normas relativas ao processo legislativo.
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8 - Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. Art. 167. So vedados: I - o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual; II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais; III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade e para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, e 212, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo; V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes; VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa; VII - a concesso ou utilizao de crditos ilimitados; VIII - a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5; IX - a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa. X - a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos, inclusive por antecipao de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituies financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. XI - a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201. 1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. 2 - Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente. 3 - A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto no art. 62. 4 E permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os artigos 155 e 156, e dos recursos de que tratam os artigos 157, 158, 159, I, a e b, e II, para prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamentos de dbitos para com esta. (...)
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(...) Art. 17. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. 1 - A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. (...)

b) Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT


(...) Art. . O disposto no art. 165, 7, ser cumprido de forma progressiva, no prazo de at dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regies macroeconmicas em razo proporcional populao, a partir da situao verificada no binio 1986-87. 1 - Para aplicao dos critrios de que trata este artigo, excluem-se das despesas totais as relativas: I - aos projetos considerados prioritrios no plano plurianual; II - segurana e defesa nacional; III - manuteno dos rgos federais no Distrito Federal; IV - ao Congresso Nacional, ao Tribunal de Contas da Unio e ao Poder Judicirio; V - ao servio da dvida da administrao direta e indireta da Unio, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal. 2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa; III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.

c) Lei n 10.180, de 6 de fevereiro de 2001


(...) Art. 2 O Sistema de Planejamento e de Oramento Federal tem por finalidade: I - formular o planejamento estratgico nacional; II - formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econmico e social; III - formular o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais; IV - gerenciar o processo de planejamento e oramento federal; V - promover a articulao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, visando a compatibilizao de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos federal, estadual, distrital e municipal.
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Art.  O Sistema de Planejamento e de Oramento Federal compreende as atividades de elaborao, acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos, e de realizao de estudos e pesquisas scio-econmicas.(...) (...) Art.  Sem prejuzo das competncias constitucionais e legais de outros Poderes, as unidades responsveis pelos seus oramentos ficam sujeitas orientao normativa do rgo central do Sistema. Art. 6 Sem prejuzo das competncias constitucionais e legais de outros Poderes e rgos da Administrao Pblica Federal, os rgos integrantes do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal e as unidades responsveis pelo planejamento e oramento dos demais Poderes realizaro o acompanhamento e a avaliao dos planos e programas respectivos. Art. 7 Compete s unidades responsveis pelas atividades de planejamento: I - elaborar e supervisionar a execuo de planos e programas nacionais e setoriais de desenvolvimento econmico e social; II - coordenar a elaborao dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e prioridades da Administrao Pblica Federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes oramentrias, bem como de suas alteraes, compatibilizando as propostas de todos os Poderes, rgos e entidades integrantes da Administrao Pblica Federal com os objetivos governamentais e os recursos disponveis; III - acompanhar fsica e financeiramente os planos e programas referidos nos incisos I e II deste artigo, bem como avali-los, quanto eficcia e efetividade, com vistas a subsidiar o processo de alocao de recursos pblicos, a poltica de gastos e a coordenao das aes do governo; IV - assegurar que as unidades administrativas responsveis pela execuo dos programas, projetos e atividades da Administrao Pblica Federal mantenham rotinas de acompanhamento e avaliao da sua programao; V - manter sistema de informaes relacionados a indicadores econmicos e sociais, assim como mecanismos para desenvolver previses e informao estratgica sobre tendncias e mudanas no mbito nacional e internacional; VI - identificar, analisar e avaliar os investimentos estratgicos do Governo, suas fontes de financiamento e sua articulao com os investimentos privados, bem como prestar o apoio gerencial e institucional sua implementao; VII - realizar estudos e pesquisas scio-econmicas e anlises de polticas pblicas; VIII - estabelecer polticas e diretrizes gerais para a atuao das empresas estatais. Pargrafo nico. Consideram-se empresas estatais, para efeito do disposto no inciso VIII, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista, suas subsidirias e controladas e demais empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.(...)

d)

Lei Complementar N 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF)

(...) Art. 1. Sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa ser acompanhado de:
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I - estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes; II - declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. 1 Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio; II - compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies. 2 A estimativa de que trata o inciso I do caput ser acompanhada das premissas e metodologia de clculo utilizadas. 3 Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias. 4 As normas do caput constituem condio prvia para: I - empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras; II - desapropriao de imveis urbanos a que se refere o 3 do art. 182 da Constituio. Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. 1 Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput devero ser instrudos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. 2 Para efeito do atendimento do 1, o ato ser acompanhado de comprovao de que a despesa criada ou aumentada no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no 1 do art. 4, devendo seus efeitos financeiros, nos perodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa. 3 Para efeito do 2, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. 4 A comprovao referida no 2, apresentada pelo proponente, conter as premissas e metodologia de clculo utilizadas, sem prejuzo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias. 5 A despesa de que trata este artigo no ser executada antes da implementao das medidas referidas no 2, as quais integraro o instrumento que a criar ou aumentar. 6 O disposto no 1 no se aplica s despesas destinadas ao servio da dvida nem ao reajustamento de remunerao de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituio. 7 Considera-se aumento de despesa a prorrogao daquela criada por prazo determinado.(...)

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e) Lei n 8.666, de 21 de junho de 199


(...) Art. 2. As modalidades de licitao a que se referem os incisos I a III do artigo anterior sero determinadas em funo dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratao: I - para obras e servios de engenharia: a) convite - at R$ 150.000,00 (cento e cinqenta mil reais); b) tomada de preos - at R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais); c) concorrncia - acima de R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais); II - para compras e servios no referidos no inciso anterior: a) convite - at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); b) tomada de preos - at R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais); c) concorrncia - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais). 1 As obras, servios e compras efetuadas pela administrao sero divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade, sem perda da economia de escala. 2 Na execuo de obras e servios e nas compras de bens, parceladas nos termos do pargrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, servio ou compra, h de corresponder licitao distinta, preservada a modalidade pertinente para a execuo do objeto em licitao. 3 A concorrncia a modalidade de licitao cabvel, qualquer que seja o valor de seu objeto, tanto na compra ou alienao de bens imveis, ressalvado o disposto no art. 19, como nas concesses de direito real de uso e nas licitaes internacionais, admitindo-se neste ltimo caso, observados os limites deste artigo, a tomada de preos, quando o rgo ou entidade dispuser de cadastro internacional de fornecedores ou o convite, quando no houver fornecedor do bem ou servio no Pas. 4 Nos casos em que couber convite, a Administrao poder utilizar a tomada de preos e, em qualquer caso, a concorrncia. 5 vedada a utilizao da modalidade convite ou tomada de preos, conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou servio, ou ainda para obras e servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatrio de seus valores caracterizar o caso de tomada de preos ou concorrncia, respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de natureza especfica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou servio. 6 As organizaes industriais da Administrao Federal direta, em face de suas peculiaridades, obedecero aos limites estabelecidos no inciso I deste artigo tambm para suas compras e servios em geral, desde que para a aquisio de materiais aplicados exclusivamente na manuteno, reparo ou fabricao de meios operacionais blicos pertencentes Unio. 7 Na compra de bens de natureza divisvel e desde que no haja prejuzo para o conjunto ou complexo, permitida a cotao de quantidade inferior demandada na licitao, com vistas a ampliao da competitividade, podendo o edital fixar quantitativo mnimo para preservar a economia de escala.(...)

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Cronograma do Processo de Elaborao do PPA 2008-2011

Anexo II

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Formulrios de Atributos de Programas, Aes e Indicadores

Anexo III

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Funes e Subfunes de Governo

Anexo IV

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Referncia para Elaborao da Orientao Estratgica dos Ministrios


Importante! O texto apresentado a seguir um exerccio realizado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no se confundindo com a Orientao Estratgia a ser elaborada pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento - MAPA. O exemplo traduz parte do Plano Estratgico desenvolvido pelo MAPA.

Anexo V

Diagnstico Setorial
1) Apresentao do Setor
A agricultura um pilar fundamental para o desenvolvimento nacional. Garante a segurana dos alimentos, gera empregos e renda, mantm o equilbrio das contas externas e contribui decisivamente para o desenvolvimento sustentvel do interior do Brasil. O complexo agroindustrial responsvel por quase um tero do PIB nacional e da gerao de empregos. A produo de gros, nos ltimos anos, ficou prxima de 120 milhes de toneladas anuais e a de carnes em 20,9 milhes de toneladas anuais. O supervit comercial gerado pelo agronegcio atingiu, em 2006, US$ 42,7 bilhes.

2) Contextualizao
2.1) Atores e competncias Os principais atores que interagem com o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento - MAPA foram segmentados em um conjunto de pblicos de interesse, ou seja, agrupamentos de instituies e setores da sociedade. Esses so os seguintes: Poder Executivo - compreende o governo federal e setores pblicos estaduais e municipais; Sociedade Civil - compreende as organizaes de: consumidores, entidades nacionais do setor produtivo (CNA, CNI, CNT, FIESP e CONTAG), organizaes no governamentais, mdia e movimentos sociais organizados; Agentes e Representantes do Agronegcio - entidades de classes, confederaes, cooperativas, federaes de agricultura, sindicatos, e associaes de produtores;
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Agentes Internacionais - importadores, exportadores, e representantes governamentais de outros pases. Poder Legislativo - Comisses de Agricultura e do Meio ambiente da Cmara e do Senado e das Assemblias Legislativas Estaduais. 2.2) Problematizao Os principais problemas ou oportunidades que sero objeto da ao setorial ao longo do PPA 2008-2011 so: Desafios internos e externos defesa agropecuria e ao Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria; Deficincia da logstica de transportes e escoamento da produo; Ausncia de mecanismos de certificao e rastreabilidade da produo agropecuria; Imposio de barreiras externas no-tarifrias a produtos nacionais; Assimetria de informaes agropecurias entre os atores; Baixa sustentabilidade da produo agropecuria nos seus aspectos ambientais, econmicos e sociais; Estagnao da Pesquisa & Desenvolvimento Tecnolgico para a agropecuria; Baixa agregao de valor na cadeia de produo agropecuria; Mudana da matriz energtica mundial favorvel aos biocombustveis; Certificao de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo da produo agropecuria. Segue detalhamento de cada uma dessas situaes-problema: Desafios Internos e Externos Defesa Agropecuria e ao Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria: O agronegcio brasileiro est empenhado num esforo para consolidao de suas vantagens competitivas nos cenrios nacional e internacional. O segmento dos produtos de origem animal tem-se destacado como um dos mais dinmicos e promissores. No segmento dos produtos de origem vegetal, o Brasil o primeiro em produo e exportao de acar, laranja e caf, e o primeiro no ranking de exportao de soja e lcool. De fato, o agronegcio tem-se revelado como um dos mais dinmicos e promissores setores da economia, em termos de contribuio para o desenvolvimento nacional. O alcance desses resultados s foi possvel, dentre outras coisas, pelo estabelecimento de uma relao de confiana e credibilidade entre consumidores e produtores, importadores e exportadores, assim como entre seus respectivos governos, quanto qualidade e sanidade dos produtos comercializados. Esta confiana em geral assegurada pelo cumprimento de normas fixadas pelos pases compradores ou por acordos internacionais, pelas quais os servios nacionais de inspeo e defesa agropecuria tm a obrigao de zelar. Eventuais descumprimentos de normas nesses
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servios costumam ter conseqncias desastrosas para os agentes econmicos envolvidos, inclusive para seus respectivos pases, uma vez que, muito alm dos danos causados, normalmente custoso e demorado recuperar a credibilidade perdida. A rpida expanso do segmento de produtos de origem animal, nos ltimos anos, colocou sob presso os sistemas oficiais de sade e inspeo sanitria do Brasil, que no tm conseguido acompanhar o ritmo imposto pela evoluo dos negcios, inclusive os de exportao. Adicionalmente, a ampliao do comrcio internacional e do fluxo de pessoas provenientes das mais diversas partes do mundo, em resultado da globalizao, traz a ameaa constante de entrada de novas pragas e doenas no Pas. Portanto, quanto mais aberto o mercado, mais vulnervel ele fica, e maior a responsabilidade do seu sistema de defesa agropecuria. Barreiras no-tarifrias podem ser aplicadas ao Brasil caso haja ocorrncia de determinadas pragas e doenas. Em conseqncia dessas presses crescentes exercidas sobre o sistema de defesa agropecuria, crises sistmicas vm ocorrendo. Como expoentes mais recentes dessas crises e ameaas pode-se citar o caso da febre-aftosa no Paran e no Mato Grosso do Sul e a ameaa da gripe aviria. Outro exemplo - mais remoto, mas no menos importante - das conseqncias danosas resultantes da fragilidade do sistema de defesa agropecuria o caso da dizimao da cultura cacaueira no sul da Bahia, no incio dos anos noventa, causada pela ao da vassourade-bruxa. Portanto, apropriada a constante preocupao com a manuteno e valorizao do patrimnio agropecurio do pas, por meio da garantia e da credibilidade na segurana sanitria, na qualidade e proteo do ambiente dos processos produtivos a fim de manter e ampliar a competitividade, a qualidade e a inocuidade dos produtos agropecurios brasileiros. Diante dessas consideraes, fica evidente que deve ser fortalecido o sistema de defesa agropecuria sob pena de colocar o Brasil em situao de vulnerabilidade, sujeito a sanes notarifrias s exportaes de produtos agropecurios e aos seus efeitos econmicos e sociais tais como reduo de reservas cambiais, desemprego, diminuio da renda no campo e migrao do campo para a periferia dos grandes centros urbanos com bvios impactos negativos para o desenvolvimento do Pas. Os desafios postos para a defesa agropecuria nacional so relacionados fiscalizao de insumos, educao sanitria, preveno, erradicao e combate a pragas e doenas e inspeo sanitria de produtos processados de origem animal e vegetal. A seguir so listadas as principais deficincias internas e externas do sistema de defesa agropecuria: Infra-estrutura na Sede e Superintendncias Federais de Agricultura (SFA) do MAPA - equipamentos e rede de comunicao (acesso Internet); Laboratrios Nacionais Agropecurios (LANAGROS) - necessidade de melhoria da infraestrutura fsica e de competncias humanas qualitativa e quantitativamente. Qualidade das informaes gerenciais - necessidade de melhoria e automao de processos de trabalho conjuntamente com a capacitao de pessoas nesses processos de trabalho; Pessoal tcnico e administrativo - contratao de Fiscais Federais Agropecurios e pessoal administrativo, tanto para a Sede quanto para as SFA;
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Capacitao tcnica e gerencial - criar e manter programas de capacitao tcnica inicial e continuada e tambm, programas de capacitao gerencial; Recursos oramentrios e financeiros - disponibilizar os recursos oramentrios e financeiros compatveis com a programao estabelecida e tambm fortalecer a gerao de recursos prprios por meio da cobrana de taxas por servios realizados; Educao sanitria - necessidade de promover o processo ativo e contnuo de Educao Sanitria visando desenvolver conscincia crtica na sociedade para que atue como agente de transformao na garantia da sade animal, sanidade vegetal e segurana e qualidade dos produtos e insumos agropecurios. Ampliar a participao e interlocuo com a sociedade; Articulao Federativa - fortalecer o relacionamento institucional e operacional entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios nas questes relacionadas defesa agropecuria. Deficincia da logstica de transportes e escoamento da produo (Detalhar...) Ausncia de mecanismos de certificao e rastreabilidade da produo agropecuria (Detalhar...) Imposio de barreiras externas no-tarifrias a produtos nacionais (Detalhar...) Assimetria de informaes agropecurias entre os atores (Detalhar...) Baixa sustentabilidade da produo agropecuria nos seus aspectos ambientais, econmicos e sociais (Detalhar...) Estagnao da Pesquisa & Desenvolvimento Tecnolgico para a agricultura (Detalhar...) Baixa agregao de valor na cadeia de produo agropecuria (Detalhar...) Mudana da matriz energtica mundial favorvel aos biocombustveis (Detalhar...) Certificao de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo da produo agropecuria (Detalhar...) 2.) Participao Social
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O Ministrio tem por mecanismo de participao social o estabelecimento das Cmaras Setoriais e Temticas. O conceito de Cmara Setorial, no Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento est fortemente relacionado com a idia de um agrupamento de representantes dos organismos, rgos e entidades, pblicas e privadas, que compem os elos de uma cadeia produtiva do agronegcio, que tem por substrato um ou mais produtos. Tratam dos setores produtivos da agropecuria, tendo sempre um enfoque sistmico - Viso de Cadeia Produtiva. J o conceito de Cmara Temtica est relacionado com um servio, instrumento de apoio, tema ou rea de conhecimento e atuao, normalmente da alada do poder pblico, mas por vezes, tambm disponibilizados por federaes, associaes e rgos da iniciativa privada. Tratam dos grandes temas que perpassam todos os setores produtivos - Infra-estrutura, Abastecimento e Logstica; Cooperativismo e Associativismo; Financiamento, Seguro e Crdito Rural; Cincias Agrrias e Relaes Internacionais. As Cmaras Setoriais e Temticas tm por finalidade propor, apoiar e acompanhar aes para o desenvolvimento das atividades das cadeias produtivas do agronegcio brasileiro. Constituem um foro de carter consultivo, pertencentes ao Conselho do Agronegcio e vinculadas ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento - MAPA, sendo compostas por representantes de produtores, consumidores, trabalhadores, entidades empresariais e organizaes no governamentais, bem como de rgos pblicos relacionados aos arranjos produtivos aos quais se referem. Os representantes das Cmaras defendem os interesses especficos do elo da cadeia que representam, mas se dispem a ouvir, analisar e negociar posies que permitam avanos para toda cadeia, num trabalho de integrao, cooperao e colaborao entre todos os membros. Por isso mesmo, integram as Cmaras: Representantes dos elos da cadeia produtiva: Produtores, trabalhadores, empresrios, exportadores; Representantes da sociedade civil organizada: Consumidores, Organizaes no governamentais; Representantes de rgos de governo relacionados ao setor: Parlamentares e tcnicos governamentais. 2.4) Situao do Setor no Contexto Internacional Projees internacionais apontam para o crescimento da populao mundial no perodo de 2020 a 2030, sendo que 50% corresponde a pases asiticos, tendo a urbanizao como principal caracterstica. O fenmeno trar significativas mudanas nos hbitos alimentares futuros, sobretudo entre os pases em desenvolvimento em que haver: Migrao do consumo de alimentos baseados em carboidratos (cereais) para uma dieta mais protica (carnes e laticnios); Crescente procura por alimentos processados e de preparao rpida.
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Aliado ao fenmeno da urbanizao e ao envelhecimento da populao dos pases mais desenvolvidos, ser incrementada a demanda por alimentos mais saudveis e funcionais como frutas, hortalias e produtos orgnicos. Relatrio publicado pela OCDE em 2005 revela que o Brasil concede pouco apoio a seus agricultores. O apoio ao produtor, medido pelo PSE - Estimativa de Apoio ao Produtor, representou 3% do valor bruto das receitas dos produtores rurais em 2002-2004 - uma taxa comparada da Nova Zelndia (2%) e Austrlia (4%), e bem abaixo da mdia dos pases da OCDE (30%). Os nveis mais elevados de apoio so para os produtos bsicos que concorrem com importaes (trigo, milho e arroz) e algodo, variando entre 6% e 17%.

O pas tem posio de destaque mundial na produo e exportao dos principais produtos agrcolas mundiais conforme tabela:

No entanto, a dificuldade de acesso aos mercados internacionais de produtos mais elaborados esbarra no protecionismo dos pases desenvolvidos. Conforme demonstrado no quadro abaixo, no processamento e na distribuio dos produtos agrcolas que est grande parte do valor adicionado ao produto:
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3) Anlise Retrospectiva: polticas recentes para o setor


A evoluo recente do PIB da agricultura e do agronegcio apresentada no quadro a seguir:

O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, dentro das suas competncias e atribuies legais, tem apoiado o setor com polticas e servios para a produo de alimentos, fibras e produtos agroenergticos. Os emprstimos oficiais para o custeio da produo agrcola passaram de R$ 27 bilhes na safra 2003/04 para R$ 50 bilhes em 2006/07, um crescimento de 84%. O volume de crdito com recursos controlados e taxas de juros fixas foi ampliado de R$ 16,4 bilhes para R$ 30 bilhes entre 2003/04 e 2006/07.
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Em 2004 e 2005, o Brasil enfrentou a maior crise da histria recente da agricultura, com secas sem precedentes, aftosa, queda de preos e de renda, ameaa de influenza aviria e ferrugem asitica, exigindo do governo federal a implantao de medidas para alongar as dvidas e ampliar os recursos para o crdito rural. As medidas tomadas pelo governo em 2005 e 2006 foram fundamentais para minimizar os problemas de produo futura do setor. A recuperao de preos dos principais gros, no final de 2006, um indicador de que o setor est superando a crise e que as medidas do governo surtiram efeito. Como aes estruturantes, o MAPA implantou mecanismos modernos de captao de recursos para a agricultura, como Contrato de Opo de Compra de Estoques Pblicos, Contrato de Opes Privadas e Ttulos de Crdito (Ttulos de Crdito Lastreados em Produo Depositada, Ttulos de Refinanciamento Lastreados em Recebveis do Agronegcio, Letra de Crdito do Agronegcio, Certificado de Recebveis do Agronegcio e Nota Comercial do Agronegcio). Objetivando reduzir o risco inerente atividade agropecuria, foi lanado o Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural. Visando incrementar as contrataes de seguro rural, foi aprovado em 2006 o Decreto n 5.782, de 23 de maio, que amplia as modalidades de seguro rural beneficirias da subveno. Foram includos os seguros pecurio, florestal e aqcola. Alm disso, as culturas beneficiadas passaram de 8 para 45 e houve elevao dos limites e percentuais de subveno. Na defesa agropecuria, a vacinao de bovinos contra aftosa foi ampliada em 12 milhes de cabeas ao ano. Criaram-se mecanismos de defesa contra a gripe aviria, com o monitoramento constante de aves migratrias, a capacitao e envolvimento dos produtores, organizaes e da indstria avcola e a instalao de laboratrios reduzindo os riscos da chegada da epidemia no pas. Foi ampliada a atuao contra pragas e doenas que atacam produtos importantes para da agricultura. O potencial produtivo da agricultura ainda grande, pela possibilidade de crescimento da produtividade das principais culturas e/ou pela incorporao de novas reas agricultveis. O Brasil possui terras mecanizveis no exploradas, pastagens a serem melhoradas ou convertidas para a produo de gros, gente empreendedora, incluindo pequenos produtores e estoque de tecnologia tropical, para a produo de culturas e criaes, em base sustentvel.

) Anlise Prospectiva
4.1) Expectativa de Evoluo de Problemas e Demandas Ao longo dos ltimos cem anos, o mundo passou por grandes modificaes sociais, econmicas, polticas e tecnolgicas que impactaram profundamente a populao mundial e sua distribuio, assim como os hbitos das pessoas, particularmente os alimentares. Tais modificaes trouxeram grandes desafios para o agronegcio mundial e para a agricultura brasileira, que soube se adaptar, passando a ofertar produtos diversos e em grandes quantidades para atender s demandas mundiais. A velocidade e a freqncia das alteraes sociais se intensificaram, fazendo com que o agronegcio brasileiro e o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento MAPA buscassem solues para trs grandes questes: O que o mundo vai consumir, a partir da agricultura, daqui a 20-30 anos, considerando a disponibilidade de recursos como terra, gua, tecnologias e pessoas? Quais as demandas a que o agronegcio poder atender?
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Como o Brasil pode participar no processo de atendimento a essas demandas? A qual percentual da demanda mundial para o agronegcio o Brasil poder atender, considerando seu potencial tecnolgico, sua vasta rea geogrfica, sua vocao agrcola e, sobretudo, a capacidade do seu povo? Quais polticas o Brasil e mais especificamente o MAPA precisam desenvolver para alcanar a posio-lder no comrcio de produtos do agronegcio mundial? No Brasil, o aumento da renda per capta e da urbanizao acarretar a diminuio do consumo de alimentos tradicionais como arroz, feijo e po e o incremento do consumo de alimentos processados de maior valor protico como carne, sobretudo a de frango, ovos e laticnios, bem como por alimentos funcionais e mais saudveis. Haver uma tendncia demanda por produtos de mdio a alto valor agregado. Por exigncia do consumidor brasileiro, dever ser impulsionada a demanda por produtos com maior qualidade, o que implica em mecanismos de rastreabilidade, certificao e conformidade dos alimentos. Outro ponto relacionado produo agrcola est no fenmeno do consumo consciente, em que questes relacionadas a sustentabilidade da produo, o respeito ao meio ambiente, s questes trabalhistas e a utilizao de alternativas de produo sustentvel, sero determinantes para o agronegcio. Temas sociais e ambientais nortearam as decises futuras de oferta e demanda sobre os modelos de produo. Tambm surge como oportunidade a ser explorada pelo setor, a entrada em vigor do Protocolo de Kyoto e da certificao de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL) em que a agricultura pode contribuir decisivamente para o seqestro de carbono e a reduo de emisses de gases de efeito estufa. Os biocombustveis podero ter grande expresso na matriz energtica mundial, oportunidade mpar para a agricultura brasileira frente produo de etanol, biodiesel e leos vegetais de toda a espcie na substituio ou complementao de fontes de combustveis no renovveis. .2) Prospectivas Tecnolgicas A cincia bsica da biologia aplicada, agronomia e correlatas, tem avanado rapidamente na gerao de novos conhecimentos. Entre as mais importantes, destacam-se as biotecnologias, a nanotecnologia e a informao. Os avanos da biotecnologia, incluindo a engenharia gentica, genmica e tecnologias de clonagem animal, nanobiotecnologia, entre outras, esto transformando os mercados e ampliando as oportunidades na agricultura e na bioindstria. As inovaes nesta rea impactaro os processos agroindustriais. Uma gama imensa de produtos e processos est em desenvolvimento, beneficiando as indstrias alimentar, farmacutica, qumica, da sade, da energia, e constituindo-se num novo empreendimento: a bioindstria. Sua tcnica permite mais rpida e preciso desenvolvimento de plantas, animais e microorganismos melhorados, com diversidade de atributos, alm de processos industriais mais eficientes e ambientalmente corretos. Com o aquecimento global em curso, auxiliaro tambm no controle de estresses hdricos, trmicos e nutricionais e no combate a doenas e pragas. Podem-se prever os seguintes avanos futuros pela biotecnologia: a) novos hbridos, especialmente para os cultivos de autopolinizao, baseados no sistema de proteo de
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tecnologia (TPS) e macho-esterilidade molecular; b) apomixia, de modo a fixar vigor hbrido nas culturas tradicionais; c) resistncia a fatores biticos e abiticos; d) alto valor nutricional (aminocidos, vitaminas, leos e ferro); e) plantas mais eficientes na absoro de fsforo, na fixao de nitrognio e atividade de fotossinttica; f) tolerncia salinidade e ao alumnio; g) melhoria na qualidade relacionada ps-colheita e ao abate; h) plantas e animais como biorreatores para a produo de biomolculas de interesse agropecurio; i) animais transgnicos com resistncia a doenas; j) vacinas para doenas para as quais no h imuno-profilaxias e vacinas que diferenciem animais infectados de animais vacinados; e, l) animais compostos, com grau de sangue definidos segundo a produtividade e qualidade diferenciadas. No agronegcio, a nanotecnologia pode contribuir para o desenvolvimento de novas ferramentas para a biotecnologia e para a nanomanipulao de genes e materiais biolgicos, o desenvolvimento de catalisadores mais eficientes para a produo de biodiesel e utilizao de leos vegetais e outras matrias-primas de origem agrcola para a produo de plsticos, tintas e novos produtos. Outras reas potenciais referem-se produo de nanopartculas para liberao controlada de nutrientes, pesticidas e drogas, e nanodeposio de filmes bioativos para biofiltros, membranas e embalagens biodegradveis e/ou comestveis para alimentos. A exemplo de outras reas econmicas, as transformaes na informao tambm beneficiam o agronegcio, em termos de informaes tecnolgicas e de mercado. Projeta-se que as transformaes ocorrero de maneira mais rpida e mais confivel, atingindo um maior nmero de usurios, e permitindo a troca de informaes em tempo real. Acompanhar o avano do conhecimento nesta rea estratgico para a competitividade do agronegcio brasileiro.

Objetivos Setoriais
So Objetivos Setoriais do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento para o perodo 2008-2011: Garantir a Segurana dos Alimentos; Impulsionar o Desenvolvimento do Pas por meio do Agronegcio; Aumentar a Produo de Produtos Agropecurios No-alimentares e No-energticos; Ampliar a Participao da Agroenergia na Matriz Energtica.

Garantir a Segurana dos Alimentos


a) Nome do Objetivo Garantir a Segurana dos Alimentos b) Caracterizao Trata-se de garantir a produo de alimentos com qualidade e inocuidade e em quantidade suficiente para gerar preos competitivos, possibilitando o acesso da populao. Contribuir para a manuteno da sade da populao, trazendo melhoria na qualidade de vida.
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b.1) Situao-Problema: Este Objetivo Setorial tem como finalidade o enfrentamento da situao-problema Desafios internos e externos Defesa Agropecuria e ao Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria identificada e caracterizada anteriormente no Diagnstico Setorial. b.2) Polticas a serem desenvolvidas relacionadas ao Objetivo Setorial O controle sanitrio visa ao controle, erradicao e preveno das doenas dos animais e das pragas dos vegetais, inspeo e classificao de produtos, seus derivados, subprodutos e resduos, inocuidade e proteo ao meio-ambiente. O objetivo assegurar a qualidade para o consumidor brasileiro e para as exportaes. Nesse sentido, sero desenvolvidas as seguintes iniciativas: Erradicao da febre-aftosa As externalidades causadas pela ocorrncia de focos de febre aftosa no Mato Grosso do Sul e Paran em 2005 e 2006 e na Amaznia em 2004 alcanaram grandes propores s economias locais e do Pas. Restries s exportaes brasileiras, desemprego e, em alguns casos, a paralisao completa de economias locais e decretao de estado de calamidade em alguns, municpios foram algumas dessas conseqncias. Alm disso, h o alto custo de recuperar a confiana e a credibilidade dos servios de defesa agropecuria e da imagem dos produtos brasileiros no exterior. A poltica de erradicao da febre-aftosa ter como objetivo precpuo o alcance do status de reas livres, com ou sem vacinao e contemplar tambm aes de preveno, controle e vigilncia sanitria. Combate e preveno a pragas e doenas Esse programa ser focado tambm na busca prioritria, sempre que recomendado epidemiologicamente, pela erradicao das principais doenas dos animais e pragas dos vegetais (ferrugem da soja, sigatoka-negra, newcastle, mal da vaca louca, brucelose, tuberculose, moscas das frutas, dentre outras). Caso a erradicao no seja possvel, necessrio que tenha controle sobre o foco de doena ou praga para evitar sua disseminao, pois as conseqncias de sua ocorrncia tambm levam a situaes extremamente desfavorveis a toda a sociedade brasileira. Outro aspecto relevante relacionado a esse tipo de problema a questo da preveno. A grande mobilidade de pessoas e trnsito de cargas aumenta o risco de insero de novas pragas e doenas ao ambiente agropecurio brasileiro exigindo mais dinamismo e capacidade de identificar e barrar a entrada de novas ameaas. Pode-se citar como exemplo de ameaa real segurana sanitria do pas o mal da vaca louca e a gripe aviria que causam males que extrapolam os efeitos econmicos adversos e alcanam questes de sade pblica provocando doenas e, no extremo, podem ocasionam perdas humanas irreparveis. Deve-se considerar tambm esse problema na tica dos efeitos adversos que alcanam principalmente as camadas mais pobres da populao haja vista que a ocorrncia e proliferao de pragas e doenas aumentam os custos de produo, elevando os preos ao consumidor final e comprometendo o acesso da populao carente segurana alimentar em sentido amplo. Isso, por sua vez, agrava as desigualdades e os problemas sociais do pas. Integrao do Sistema de Defesa Agropecuria com Estados, Distrito Federal e Municpios (SUASA) Em vista das dimenses continentais do Brasil e de suas idiossincrasias regionais tornam-se inviveis aes efetivas de defesa agropecuria sem articulao federativa. O SUASA vem ao
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encontro dessa proposio ao estabelecer competncias para cada Instncia e, de certa forma, conduzindo atuao conjunta entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. O SUASA, de acordo com o decreto 5.741/06 composto por servios e instituies oficiais, produtores e trabalhadores rurais com suas associaes e tcnicos que lhes prestam servios, rgos de fiscalizao das categorias profissionais diretamente vinculados sanidade agropecuria e entidades gestoras de fundos organizados pelo setor privado para contemplar as aes pblicas de defesa agropecuria Tambm fazem parte do SUASA os Sistemas Brasileiros de Inspeo de Produtos e Insumos Agropecurios composto pelos Sistemas Brasileiros de Inspeo de Produtos de Origem Animal, de Inspeo de Produtos de Origem Vegetal, de Inspeo e Fiscalizao de Insumos Agrcolas e de Inspeo e Fiscalizao de Insumos Pecurios. Os protagonistas desse sistema so o MAPA, como instncia central e superior, as Unidades da Federao, como Instncias Intermedirias e os municpios, incluindo microrregio, associao, consrcio ou outras formas associativas de municpios, como instncias locais. Diante do exposto, necessrio que sejam empregados os esforos e recursos necessrios para que o SUASA passe a operar efetivamente como sistema para garantir um ambiente sanitrio salutar para a atividade agropecuria. Educao Sanitria Agropecuria Significa promover o processo ativo e contnuo de educao sanitria visando desenvolver a conscincia crtica na sociedade para que atue como agente de transformao na garantia da sade animal, sanidade vegetal e segurana e qualidade dos produtos e insumos agropecurios. Nos termos do Decreto 5.741/06, a educao sanitria atividade estratgica e instrumento de defesa agropecuria para garantir o comprometimento dos integrantes da cadeia produtiva agropecuria e da sociedade em geral para alcance dos objetivos relacionados ao SUASA. Suas diretrizes so a promoo da compreenso e aplicao da legislao defesa agropecuria, promoo de cursos de educao sanitria, formao de multiplicadores, promoo de intercmbio de experincias e a utilizao dos meios de comunicao com instrumentos de informao e de educao. importante salientar que as aes de Educao Sanitria devem desenvolvidas e executadas de forma articulada com as demais Instncias do SUASA e com os Sistemas Brasileiros de Inspeo de Produtos e Insumos Agropecurios. Vigilncia Agropecuria Internacional A vigilncia agropecuria internacional compreende importante ao estatal de preveno e controle entrada, por meio do trnsito de pessoas e de mercadorias, de materiais orgnicos ou inorgnicos, animais, vegetais, insumos e produtos para alimentao animal, embalagens e suportes de madeira usados nas operaes de exportao e importao e materiais para pesquisa cientfica, entre outros, que exponham o pas a riscos de contaminao e disseminao de pragas e doenas exticas. Fortalecimento dos LANAGROS Os Laboratrios Nacionais Agropecurios - LANAGROS - so os laboratrios oficiais do MAPA e juntamente com os laboratrios credenciados, pblicos e privados, constituem a Rede Nacional de Laboratrios do SUASA, coordenada pelo MAPA. O objetivo dos LANAGROS executar e prover aes laboratoriais de excelncia para apoiar a verificao e validao dos
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processos de defesa agropecuria assegurando aes laboratoriais de referncia como: anlises fiscal, pericial, de controle e de preveno; diagnstico; monitoramento; parecer tcnico; desenvolvimento e validao de mtodos e processos; ensaios de proficincia; produo de material de referncia; treinamento e capacitao; auditoria; credenciamento em qualidade e quantidade suficientes exigidas pelos vrios processos de defesa agropecuria. Qualidade dos alimentos e bebidas Estabelecer polticas de garantias de inocuidade, conformidade e qualidade dos alimentos e bebidas para que tais produtos, nacionais ou importados sejam seguros, conformes e de qualidade para o consumo interno e externo. Para tanto, necessrio tambm controlar a qualidade e a segurana dos insumos utilizados nos processos produtivos e tambm dos prprios processos de produo. A atuao do MAPA em conjunto com os demais entes da Federao e outros rgos governamentais, em inspeo, regulao, auditoria, fiscalizao, vigilncia e superviso sero em toda a cadeia produtiva e, em alguns casos, at o consumidor. b.2) Possveis restries ao desenvolvimento das polticas: Baixo nvel de articulao entre as instncias de do sistema defesa agropecuria - necessrio planejar e executar aes conjuntas entre Governo Federal, Estados, Distrito Federal e Municpios com as respectivas atribuies de responsabilidades, aporte de recursos, monitoramento e avaliao, fortalecendo o papel do SUASA. Insuficincia de recursos - o fortalecimento do sistema de defesa agropecuria depende do aporte constante e tempestivo de recursos necessrios para viabilizar as aes de defesa agropecuria - inspeo, fiscalizao, defesa animal e defesa vegetal, vigilncia agropecuria, servios laboratoriais, entre outros - e a infra-estrutura adequada. b.) Multissetorialidade Meio ambiente (Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana - CTNBio e IBAMA) Quando a atividade envolver OGM e seus derivados, destinados ao uso animal, na agricultura, pecuria, agroindstria e reas afins, o MAPA deve observar as decises tcnicas da CTNBio para fiscalizar a pesquisa, registrar e fiscalizar a liberao comercial, emitir autorizao para importao para uso comercial, aplicar penalidades, entre outras aes. (Art 16 da Lei n 11.105, de 24 de maro de 2005). Administrao de portos e aeroportos (Infraero e portos) A administrao dos recintos alfandegados, que envolvem o setor pblico nos aeroportos (infraero) e nos portos administrados por por empresas pblicas, bem como o privado, nos demais recintos, devem ser envolvidos para a disponibilizao da infra-estrutura e logstica necessria aos procedimentos fiscais e de controle das importaes e exportaes, com vista a segurana fitozoossanitria e agilidade no desembarao de mercadorias e passageiros. Fiscalizao aduaneira e sanitria (Receita Federal, Polcia Federal e ANVISA) A articulao com esses rgos visa implementar aes integradas com vistas otimizao e agilizao dos procedimentos fiscais sanitrios e aduaneiros, garantindo a especificidade fiscal relativa ao de cada um dos rgos.
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Educao Sanitria (Ministrio da Educao) O novo modelo pedaggico permite a abertura da grade curricular e possibilita a insero de matrias de interesse do cotidiano e da realidade das comunidades. A incluso da Educao Sanitria em Defesa Agropecuria no currculo escolar, seja de forma transversal ou no, permite a discusso de assuntos de interesse do Governo e da sociedade no que diz respeito ao combate e controle das doenas dos animais, pragas dos vegetais e de inspeo de produtos de origem animal e vegetal, estimulando o pensamento crtico e a adoo de comportamento favorvel por parte da sociedade aos temas em questo. J se observa atitudes isoladas em alguns Estados em que os servios oficiais de defesa agropecuria buscam parcerias com as Secretarias de Educao municipais ou estaduais para desempenharem este trabalho nas escolas. Entretanto, para que possamos implantar essa atividade em um numero significativo de escolas e municpios, a fim de se obter um impacto realmente efetivo no pas, a articulao com o Ministrio da Educao de fundamental importncia. b.4) Recomendaes de Conferencias, Conselhos, Cmaras ou Equivalentes Relacionados Recomendaes da Cmara Setorial da Cadeia Produtiva de Carne Bovina relacionadas a esse Objetivo Setorial: Aspectos Sanitrios: necessria a deciso explcita do MAPA no apoio, participao estratgica e financeira para recuperar e melhorar a eficincia do sistema de defesa sanitria animal, alocando e liberando os recursos necessrios. Para isto, torna-se imperioso estabelecer o conceito de autoridade sanitria permanente e mostrar de maneira clara que a questo sanitria deciso poltica de governo e deve ser seguida impreterivelmente. essencial a erradicao da febre aftosa no pas. Para tanto, os Estados dos circuitos pecurios do Norte e Nordeste devem ser rapidamente incorporados ao Plano Nacional de Erradicao da Febre Aftosa - PNEFA, para que se atinja a meta continental de at 2010 ter toda a Amrica do Sul livre da enfermidade, conforme meta do Grupo Interamericano de Erradicao da Febre Aftosa - GIEFA. A suspenso da vacinao contra febre aftosa deve obedecer a critrios sorolgicos para constatar ausncia da circulao viral, incluindo avaliao de fronteiras. Especial ateno deve ser dada erradicao da brucelose, tuberculose, raiva e clostridioses no rebanho brasileiro. O setor privado poderia participar do controle sanitrio complementando o custeio de aes sanitrias. Rastreabilidade: Implantao do SISBOV; integrao do SISBOV com as Secretarias Estaduais de Agricultura; participao efetiva das agncias de defesa sanitria dos Estados; fiscalizao permanente das certificadoras; integrao das bases de dados em um nico sistema. Medidas Mercadolgicas: A expanso do consumo de carne bovina no mercado interno brasileiro uma prioridade, pois responde por mais de 70% da produo. Para tanto, necessria a incluso da carne processada na merenda escolar para criar hbitos de consumo na populao jovem. importante tambm que a cadeia produtiva se preocupe com o consumidor da terceira idade. Para aumentar a competitividade da carne bovina, o segmento recomenda esforos mercadolgicos para a elevao do consumo dos cortes de dianteiro. Investimentos na promoo e na divulgao do consumo de carne, mostrando seus benefcios para uma nutrio adequada e saudvel devem ser rotineiros. A modalidade de comercializao tambm pelo sistema de peso vivo deve ser estudada entre os agentes da cadeia.
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Negociaes Internacionais: Elaborao de estudos que suportem negociaes profissionais com organismos internacionais; integrao entre o setor pblico e privado para definio de estratgias de negociaes internacionais. Capacitao: Definio de uma poltica de treinamento e capacitao para os diferentes elos da cadeia. c) Indicadores de Desempenho

O ndice de conformidade de produtos de origem vegetal e animal - ICP calculado de forma a refletir diretamente a atividade de fiscalizao do processo de produo de produtos de origem animal e vegetal. calculado pela relao: ICP= 0,6xICA + 0,4xICP, sendo, ICA - ndice de Conformidade Animal o ndice de conformidade de produtos de origem animal dado pela soma das relaes entre auditorias realizadas e anlise de amostras realizadas em que: ICA = (0,7x(RA/NT) + 0,3x(AC/NA)), sendo: RA - Nmero de relatrios de auditoria conformes; NT - Nmero total de relatrios de auditoria; AC - Nmero de amostra de produtos em conformidade; NA - Nmero total de amostras analisadas. ICV - ndice de Conformidade Vegetal o ndice de conformidade de produtos de origem vegetal dado pela soma das relaes entre os estabelecimentos inspecionados a anlise de amostras realizadas: ICV = (0,5x(EI/ER)+(0,5x(AC/NA)), sendo: EI - Nmero de estabelecimentos inspecionados; ER - Nmero total de estabelecimentos registrados; AC - Nmero de amostra de produtos em conformidade; NA - Nmero total de amostras analisadas. O valor do ICP varia de 0 a 1, sendo que quanto mais prximo de 1 melhor a qualidade da produo animal e vegetal fiscalizada. O volume de produo agropecuria per capta a relao entre o volume anual de produo agropecuria sobre o total da populao brasileira, com base em dados do IBGE. Impulsionar o Desenvolvimento do Pas por meio do Agronegcio (Detalhar conforme o anterior) Aumentar a Produo de Produtos Agropecurios No-alimentares e No-energticos (Detalhar conforme o anterior) Ampliar a Participao da Agroenergia na Matriz Energtica. (Detalhar conforme o anterior)

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Bibliografia Consultada:
BRASIL. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Plano Estratgico / Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. - Braslia: MAPA / AGE, 2006. Chaddad, F. R., Jank, M. S., Nakahoto, S. N. Repensando as Polticas Agrcola e Agrria do Brasil. ICONE, Outubro de 2006. Guilhoto, J. J. M., Barros, G. S. de C. e Furtuoso, M. C. O O Agronegcio na Economia Brasileira 1994 a 1999 Cepea/ESALQ/USP Piracicaba, setembro 2001. OCDE. Anlise das Polticas Agrcolas do Brasil. Revista de Poltica Agrcola, Ano XIV, edio especial, outubro de 2005, Braslia. Projees do Agronegcio Mundial e Brasil 2006/07 a 2016/17. Disponvel em: <http://www. agricultura.gov.br/pls/portal/docs/PAGE/MAPA/MENU_LATERAL/AGRICULTURA_ PECUARIA/PROJECOES_AGRONEGOCIO/CENARIOS%20DO%20AGRONEGOCIO%2020 06-2007%20A%202016-2017%20A1.PDF> acessado em abril de 2007. Rozenbaum, S. e Leito, S. P. Para um agronegcio sem excluso. Revista de Administrao Pblica v.40 n.2 Rio de Janeiro mar./abr. 2006.

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Roteiro para Elaborao de Modelo Lgico de Programa*


Introduo
O desenvolvimento do Modelo Lgico de Programa1 cumpre o papel de explicitar a teoria do programa e representa um passo essencial na organizao dos trabalhos de avaliao. , tambm, um instrumento que pode ser utilizado para a avaliao ex-ante de programas, com vista a melhorar a consistncia global do PPA e a sua gerencialidade. Alguns estudiosos da avaliao2 destacam a importncia de se partir da anlise da teoria do programa para a identificao de deficincias ou problemas de desenho que podero interferir no seu desempenho. Aferir a qualidade da teoria significa, em sntese, verificar se o programa est bem desenhado e se apresenta um plano plausvel de alcance dos resultados esperados. Para tanto necessrio articular uma explcita descrio das idias, hipteses e expectativas que constituem a estrutura do programa e o seu funcionamento esperado. Em muitos casos a teoria no explicitada de forma detalhada nos documentos oficiais, dificultando uma anlise adequada. Este roteiro visa orientar a construo de modelo lgico de programas a fim de subsidiar o processo de elaborao do PPA 2008-2011, levando em conta a prioridade que dever ser atribuda avaliao, enquanto instrumento de melhoria da gesto.

Anexo VI

Sobre a Metodologia do Modelo Lgico


O modelo lgico3 busca configurar o desenho do funcionamento de um programa, que seja factvel em certas circunstncias esperadas, para resolver problemas identificados na sociedade. Trata-se de uma metodologia til para que gestores possam planejar, avaliar e comunicar sobre o funcionamento do programa. Esse instrumento muito utilizado para desenhar avaliaes de programas e possibilitar a mensurao de seu desempenho.

* Este Roteiro resultado de trabalho desenvolvido na Cmara Tcnica de Monitoramento e Avaliao do MP. A presente verso uma adaptao da Nota Tcnica publicada pelo Ipea, e incorpora alteraes ne-cessrias para manter consistncia conceitual com o Manual de Elaborao do PPA. 1. W.K. Kellogg Foundation - Logic Model Development Guide: Using Logic Models to Bring Together Planning, Evaluation, and Action 2004 2. Bickman, L. Using Program Theory in Evaluation. New Directions for Program Evaluation, n 33 1987; Chen, H Theory Driven Evaluations, Sage 1990; Rossi, P.; Lipsey, M e Freeman, H Evaluation, a Systematic Approach , Sage - 2004 3. McLaughlin, J. e Jordan, G. Using Logic Models - Handbook for Program Evaluation, Wholley, J - 2004

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Esta ferramenta tem o propsito de contribuir para que um programa seja bem desenhado e para que possa ser gerenciado por resultados. O processo de planejamento por meio da construo do modelo lgico auxilia equipes gerenciais a criar um entendimento comum e expectativas compartilhadas quanto aos objetivos e o funcionamento do programa. Os elementos do modelo lgico so: recursos, aes, produtos, resultados intermedirios e finais, assim como as hipteses que suportam essas relaes e as influncias das variveis relevantes de contexto. Os pressupostos sobre as relaes entre recursos e aes e como essas levam aos resultados esperados so freqentemente referidos como a teoria do programa. As hipteses so de que os recursos certos sero transformados em aes necessrias para os beneficirios certos, e isso, em um contexto favorvel, ir levar para os resultados que o programa pretende alcanar. Tornar explcitas as hipteses sobre como o programa supostamente deve funcionar, em variados contextos, cria a referncia principal em que se baseia a gesto e o seu instrumento imprescindvel de avaliao. A funcionalidade do programa representada por meio de uma sntese de seus principais componentes, como mostrado na figura abaixo. Modelo Lgico Bsico

A metodologia proposta procura contribuir para a elaborao de um programa bem desenhado e que possa ser gerenciado por resultados. Neste sentido, deve orientar a estratgia de execuo do programa e a definio dos indicadores para a sua avaliao. O processo de construo do desenho do programa dever contribuir para garantir as condies a seguir: A definio clara e plausvel dos objetivos do programa; A identificao de indicadores relevantes de desempenho, que possam ser obtidos a um custo razovel; O comprometimento dos gestores do programa com aquilo que est proposto no modelo lgico.

Processo de Construo do Modelo Lgico


A construo do modelo lgico composta de trs etapas: Coleta e anlise de informaes; Pr-montagem do modelo lgico; e Validao do modelo lgico. Alm destas, este Roteiro contm uma 4 Etapa referente Elaborao do Plano de Avaliao. O desenvolvimento do modelo lgico deve ser entendido como um processo no qual o gerente do programa e sua equipe precisam estar envolvidos para compartilhar suas percepes sobre o que o programa e quais so os resultados esperados. Em geral, a construo do modelo lgico uma nova forma de pensar um programa, assim importante usar linguagem simples para facilitar o entendimento por todos. recomendvel que
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o trabalho de construo do modelo lgico seja coordenado e conduzido por um grupo externo gerncia do programa, que para fins deste Roteiro ser denominado assessoria externa.

Etapa 1 - Coleta e Anlise das Informaes


a) Coleta de documentao

A equipe gerencial do programa deve reunir toda a informao acerca da situao problema ou toda a documentao disponvel do programa (caso j existente) para auxiliar a preparao de entrevistas e para a pr-montagem do modelo lgico. Uma assessoria externa, composta pelos responsveis pelo processo de construo do modelo lgico, definir o que ser til dentre os documentos disponibilizados. Estes podem ser, por exemplo, espelho do Programa no PPA, relatrios gerenciais (quando houver) e relatrios de Avaliao Externa (quando houver). b) Entrevistas com integrantes da equipe gerencial A assessoria externa realizar entrevistas com os integrantes da equipe gerencial para obter informaes necessrias e sanar dvidas e lacunas. Estas informaes, juntamente quelas retiradas dos documentos coletados, sero anexadas Planilha de pr-montagem do modelo lgico. As entrevistas devem ser individuais e realizadas com o gerente de programa e os coordenadores de ao. o questionrio para entrevistas com a equipe gerencial apresentado ao final desta Etapa c) Sistematizao das informaes coletadas Na anlise dos documentos e das entrevistas realizadas, a assessoria externa ir extrair as seguintes informaes: problema que gera o programa (ndices de referncia, se possvel), causas e conseqncias do problema, objetivo do programa, pblico-alvo, recursos, aes, produtos, resultados e fatores relevantes do contexto. Todas essas informaes sero agregadas na Planilha de pr-montagem do modelo lgico. importante cuidar da consistncia dessas informaes. Quando houver duas ou mais informaes diferentes, elas devem ser mantidas e registradas na pr-montagem do modelo lgico. Planilha 1 - Problema

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Planilha 2 - Programa

Planilha 3 - Fatores Relevantes de Contexto

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Questionrio para entrevistas com integrantes da equipe gerencial Obs: A assessoria externa deve explicar o motivo da entrevista e informar ao entrevistado sobre os temas que sero abordados no incio. Junto ao questionrio estar anexado o glossrio com os conceitos bsicos do modelo lgico. Identificao do Entrevistado Nome: Funo que desempenha no rgo/programa: Identificao do Problema Qual o problema que o programa se prope a enfrentar? Quais as principais conseqncias do problema? Por que esse problema existe: Quais as causas mais importantes desse problema? Existem outros programas (federais, estaduais, municipais, privados ou de Ongs) que atuam sobre causas desse problema? Descrio do Programa Objetivo Qual o objetivo do programa?. Pblico Alvo Qual o pblico-alvo do programa? (quantifique e regionalize a sua distribuio, se possvel, e destaque as diferenas por idade, sexo, cor ou raa, regio etc.) Quantos so os beneficirios (parcela do pblico-alvo atendida) do programa? Indique a taxa de cobertura pretendida para cada ano do PPA. Aes (aes oramentrias e no oramentrias) Quais so as aes que compem o programa? Qual a finalidade de cada ao? Quais os produtos previstos para cada ao? Como ser organizada a coordenao das aes? Resultados Esperados do Programa Quais so os resultados esperados? (A pergunta deve ser feita de forma aberta e seu propsito captar tanto resultados intermedirios quanto finais.) Que resultados pretende alcanar no perodo do PPA 2008-2011? Se o programa temporrio, quantos anos so previstos para a completa execuo do programa? Como as aes e seus produtos contribuem para alcanar os resultados? Justifique cada uma delas. Anlise do Contexto Quais so fatores de contexto que podem afetar o desempenho do programa? Que tipo de alteraes o programa pode sofrer por conta de mudanas de contexto?

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Etapa 2 - Pr-Montagem do Modelo Lgico


Uma vez de posse das informaes levantadas na etapa anterior, a assessoria externa j tem os principais elementos para a construo do diagrama em que ser apresentado o Modelo Lgico. Sugere-se que seja feito um exerccio de pr-montagem do modelo lgico em todas as etapas. A equipe gerencial do programa no participa desta Etapa. Orientaes Gerais da Pr-Montagem Colocar apenas um item ou idia em cada cartela, limitando as palavras no diagrama. Providenciar mais detalhe em quadros separados ou numa narrativa escrita. Utilizar os elementos coletados. Deve-se trazer para o Modelo Lgico todos os elementos essenciais levantados na Etapa I. (Quando algum enunciado proposto no puder compor o fluxograma, deixar anotado em uma cartela parte e questionar sobre sua relevncia quando da validao com a equipe gerencial do programa). No incluir informaes que no tenham sido coletadas anteriormente. Pode ser que durante a montagem do Modelo Lgico surjam lacunas ou inconsistncias; por exemplo, pode ser que a meta de determinada ao seja insuficiente para garantir o respectivo resultado. Anotar e levantar a questo na etapa de validao. Um modelo lgico deve representar a teoria subjacente ao programa e contemplar apenas aspectos que o grupo considere essenciais para mostrar como o programa funciona.

O Processo de Pr-Montagem O Modelo Lgico deve ser composto de trs partes: 1. Explicao do problema e referncias bsicas do programa (objetivo, pblico-alvo e beneficirios); 2. Estruturao do programa para alcance de resultados; 3. Identificao de fatores de contexto. 1. Explicao do problema e referncias bsicas do programa

Inicialmente, explicita-se o problema, suas causas e suas conseqncias. Os vnculos de causalidade devero ser dispostos no formato de rvore de problemas, conforme diagrama abaixo. Busque a concordncia do grupo para uma nica assertiva sobre o objetivo do Programa ou ento atribua prioridades aos objetivos competitivos, se possvel.
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2. Estruturao do programa para alcance de resultados A estruturao do programa tendo em vista o alcance de resultados deve ser apresentada em 5 colunas: recursos, aes4, produtos, resultados intermedirios e resultado final. Podem ser construdas nesta ordem, com exceo da coluna de recursos, que preferencialmente dever ser preenchida por ltimo. A coluna recursos idealmente deve compreender tanto recursos oramentrios prprios quanto recursos de parceiros ou de programas complementares. desejvel registrar tambm os recursos fsicos (ex.: cesso de 100 quadras esportivas) ou humanos (ex.: disponibilizao de 15 mil tcnicos), principalmente quando forem custeados pelos recursos oramentrios. Ser necessrio quantific-los, mesmo que de forma aproximada. Isso pode ser feito ao final da etapa de pr-montagem, uma vez que j tenham sido fixadas as operaes e aes que iro compor a proposta de modelo lgico que ser levada validao. Na coluna aes devero ser includas todas as aes do programa, oramentrias e nooramentrias, desde que gerem algum produto que contribua para um resultado. Para cada ao deve corresponder um produto na coluna seguinte. Este produto deve ser aquilo que diretamente gerado pela ao do programa. Pode ser que o produto de uma ao seja um recurso necessrio ou uma pr-condio para que outra ao acontea, e nesse caso, isso deve ser representado por uma flecha que retorne para a coluna recursos (primeiro caso) ou aes (segundo caso).

Para uma definio clara e precisa dos produtos, em alguns casos, as aes devero ser desdobradas e uma 6 coluna ser introduzida no diagrama. Ver exemplo de modelo lgico do Programa 2 Tempo em a-nexo

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As duas ltimas colunas se referem aos resultados do programa. A coluna do resultado final deve conter em geral apenas um enunciado, que est diretamente relacionado ao objetivo do programa, refletindo a mudana no problema. J a coluna de resultados intermedirios evidencia mudanas nas causas do problema e rene os resultados que, partindo dos produtos do programa, levam quele resultado final. Tanto o resultado final quanto os resultados intermedirios devem ser verificveis e, portanto, no podem ser enunciados de maneira genrica. Um resultado intermedirio pode ser conseqncia de um ou mais produtos; da mesma forma, um produto pode contribuir para mais de um resultado intermedirio. Dependendo da complexidade do programa, pode ser que alguns resultados intermedirios levem a outros, que por sua vez levaro ao resultado final. O importante que os vnculos causais estejam adequadamente representados no fluxograma, de forma que seja possvel ver claramente a relao entre aquilo que o programa deve produzir e o resultado a que se prope.

Observao: A definio dos resultados intermedirios provavelmente ser a parte mais complexa da pr-montagem. Pode ser prefervel definir primeiro o resultado final, e depois uni-lo a cada um dos produtos do programa por meio de um ou mais resultados intermedirios. Se esse exerccio se mostrar inverossmil, talvez o resultado final esteja muito distante do que o programa realmente faz: considere propor a sua reformulao.

Uma vez includos todos os elementos nas colunas e construdos os vnculos causais, cabe revisar o fluxograma de trs para frente questionando se os resultados intermedirios so todos necessrios e, no seu conjunto, suficientes para produzir o resultado final; se os produtos so efetivamente capazes de gerar os resultados intermedirios e assim por diante.

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3. Identificao de fatores de contexto Ao fim, devero ser listados os fatores de contexto do programa apontados durante a coleta de informaes (Etapa I). Identifique os fatores de contexto que podem influenciar o desempenho do Programa. Os fatores de contexto devem ser separados de acordo com a sua influncia positiva ou negativa sobre a probabilidade do programa atingir os resultados esperados.

Mais Algumas Observaes Desenhando o modelo lgico necessrio ter pacincia. Os modelos lgicos completos so ilusoriamente simples. Na realidade, so necessrios muitos rascunhos para descrever a essncia de um Programa. Limitar o nmero de flechas. Mostrar apenas as principais relaes crticas e laos de feedback. Armadilhas do modelamento lgico a) Gasto de tempo e recurso. Evitar o perfeccionismo. Se alguns elementos ainda so desconhecidos ou ficaram pouco claros, aceitar trabalhar com as limitaes e as informaes disponveis. b) Complexidade vs. Lgica linear. Reconhecer que, embora o desenho de um programa tenha lgicas por vezes bastante complexas, a viso linear pode ser uma simplificao til. c) Uso rgido e fechado de novas informaes. Como o modelo lgico deve ser construdo com a participao da equipe do Programa, importante orientar para que seja revisado regularmente, checando seus pressupostos, j que mudanas podem ocorrer e afetar a estrutura lgica bem como o desempenho do Programa.

Etapa  - Validao do Modelo Lgico


A validao do modelo lgico do Programa ser feita pelos integrantes da equipe gerencial durante Oficina organizada pela assessoria externa. A opo pela realizao de uma Oficina se deve aos recursos e tcnicas utilizados que favorecem o compartilhamento de idias nos trabalhos de grupo.

5 Os procedimentos aqui apresentados se baseiam na proposta de John A. McLaughlin e Gretchen B. Jordan apresentada no captulo Using Logic Models que integra o Handbook Of Practical Program Evaluation, 2004.

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Para auxiliar a visualizao do modelo lgico pr-montado pela assessoria externa, sero utilizados painis com as cartelas previamente elaboradas, onde estaro registradas as informaes selecionadas. Alm destas, sero registradas as lacunas e inconsistncias e afixadas em outro painel. Para o desenvolvimento da Oficina, uma pessoa da assessoria externa assumir o papel moderador de grupo. O moderador dever cumprir integralmente o seu papel, principalmente no que diz respeito neutralidade em todo o processo. As demais pessoas da assessoria externa devero intervir o mnimo possvel, mas podero esclarecer dvidas da equipe gerencial e question-la a respeito de suas prprias dvidas. Para garantir que a equipe gerencial participe ativamente da montagem do modelo lgico, o moderador dever explicar o passo a passo da Oficina e deixar claro o que significa cada um dos elementos que compem o modelo lgico para evitar que integrantes da equipe gerencial tenham dificuldades em incluir novas idias ou propor mudanas no modelo lgico existente. O moderador dever assumir o papel de condutor da metodologia, evitando que o modelo perca sua lgica. A seguir so apresentados os passos a serem seguidos durante a Oficina com a equipe gerencial. a) Checagem dos componentes do modelo lgico: a equipe gerencial dever checar cada uma das idias contidas nas cartelas e ir sugerir as correes pertinentes, de forma compartilhada e consensuada. As cartelas no includas durante a pr-montagem devero ser discutidas com a equipe gerencial, que confirmar sua excluso ou sua reinsero no modelo lgico. No que se refere aos fatores de contexto, apurar se h mudanas nos mesmos que podem afetar o desempenho do Programa, registrando numa nova cartela.

b) Teste de consistncia do modelo lgico: a sugesto para testar o modelo lgico buscar descrever a lgica do Programa com hipteses, verificando uma srie de assertivas se - ento: Considerando as percepes sobre os fatores-chave do contexto, se utilizo tais recursos, ento implemento tais aes do Programa; se tais aes, ento obtenho tais produtos para grupos de beneficirios. Se tais produtos so realizados, ento alcano tais resultados intermedirios. Se resultados intermedirios ocorrem, ento obtenho resultado final que ir levar soluo do problema.

c) Anlise de Vulnerabilidade: a anlise de vulnerabilidade6 uma ferramenta para identificar os elementos de invalidao das apostas contidas na estruturao do modelo lgico, decorrentes das assertivas se - ento verificadas no teste de consistncia realizado anteriormente. Eventuais fragilidades das apostas contidas nas aes para o alcance dos resultados pretendidos devem ento ser identificadas.
6 Matus, Carlos - Roteiro de Anlise Terica Planejamento Estratgico Situacional - PES. Fundacion Al-tadir - Curso Enap, Braslia, 1997

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As condies de invalidao so, ento, mapeadas, analisando as aes e os resultados esperados caso a caso. Busca-se, assim, explicitar as situaes em que a probabilidade de ocorrncia de condies de invalidao alta, aliada ao impacto esperado de no se alcanar o resultado que tambm alto. Nessas situaes, o objetivo buscar identificar estratgias capazes de superar os elementos de invalidao, provveis de ocorrer. Para realizar a anlise de vulnerabilidade, deve-se verificar qual a probabilidade de ocorrncia da condio de invalidao de cada aposta parcial. Esta entendida como cada ao necessria para o alcance de resultado intermedirio. A probabilidade de ocorrncia da invalidao ser avaliada qualitativamente como alta, mdia ou baixa. Tambm ser avaliado o seu impacto sobre o Programa (alto, mdio ou baixo). Com base nessa anlise, ser possvel chegar concluso de que a ao vulnervel ou no a essa possvel condio de invalidao. A Anlise de vulnerabilidade dever ser organizada em uma matriz como apresentada a seguir: Matriz Anlise de Vulnerabilidade

Observao: Toda aposta esconde fragilidades, tente sempre descobri-las questionando as circunstncias que invalidam o resultado da aposta.

d) Anlise da pertinncia e suficincia das aes Depois de realizada a anlise de vulnerabilidade, o conjunto das aes deve ser analisado, tendo em vista aquelas consideradas necessrias e suficientes para o alcance do objetivo do Programa. Dessa anlise, podero ser identificadas lacunas na programao, bem como aes com maior potencial de produzir efeitos nos resultados desejados. As eventuais lacunas identificadas devero ser superadas com o redesenho do modelo lgico do Programa. Definidas as aes que iro compor o Programa para o enfrentamento do problema, recomenda-se a construo da Matriz aes/causas, onde ser avaliada intensidade do impacto de cada ao sobre as causas principais do problema. Use como smbolos: A = alto; M = mdio; B = baixo; 0 = nenhum ou N = negativo. Matriz Aes/Causas

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e) Definio dos indicadores de desempenho Alm da montagem do modelo lgico, a equipe gerencial, com o auxlio da assessoria externa, dever definir os indicadores apropriados para aferir o desempenho do Programa. O conceito de desempenho, aqui utilizado, o compromisso de execuo de uma programao tida como desejvel e exequvel. Os Indicadores de desempenho referem-se medidas relativas aos produtos, aos resultados intermedirios e final. Devem observar os seguintes requisitos: Denominao clara, precisa e auto-explicativa (devem ser entendidos por todos, sem ambigidade) Mensurveis Vlidos (pertinentes e adequados) Verificveis Relevantes Econmicos (obtidos a custos razoveis) Alm desses requisitos, a definio dos indicadores deve contemplar os seguintes aspectos: 1. Frmulas de clculo expressas matematicamente; 2. ndices para 2 anos anteriores (quando possvel) e previses para os 4 anos seguintes; 3. Fontes de informao. A seguinte matriz para os indicadores dever ser construda: Matriz Indicadores

f) Verificao final Ao final do processo de montagem do modelo lgico, recomenda-se que quatro questes essenciais para o de desenho da avaliao sejam tratadas: O nvel de detalhe suficiente para criar entendimentos dos elementos e suas interrelaes? A lgica do Programa est completa?
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A lgica do Programa est teoricamente consistente, ou seja, todos os elementos ajustam-se logicamente? H outros caminhos plausveis para alcanar os resultados do Programa?

Etapa  - Elaborao do Plano de Avaliao


Uma vez construdo o modelo lgico, tem-se os elementos para formatar um plano de avaliao adequado ao Programa. Um papel chave do modelo lgico que ele permite elaborar de forma clara e precisa quais perguntas a avaliao deve responder. O plano de avaliao7 dever conter a seguinte estrutura: Propsito da Avaliao: identificar claramente qual a necessidade da avaliao e qual o seu propsito. Perguntas de Avaliao: questes especficas que a avaliao ir responder. Devem estar estreitamente alinhadas com os propsitos mencionados, e respond-las deve ser factvel. Mtodos de Avaliao: estratgia geral de desenho para responder as questes de avaliao, incluindo como coletar e analisar dados. Tambm implica em identificar a existncia e a disponibilidade de fontes de informao relevantes para responder a questo. Composio da Equipe de Avaliao: identificao do tamanho, qualificaes e habilidades requeridos dos avaliadores. Procedimentos da Avaliao: especificar os vrios procedimentos necessrios, incluindo as atividades a serem desenvolvidas, sua durao e cronograma. Apresentao e Uso: um breve roteiro indicando como a avaliao ser apresentada e como os achados da avaliao sero utilizados. Oramento: estimativa do custo, identificando as fontes de financiamento.

Baseado em: W.K.Kellogg Foundation: The Evaluation Plan (ver site www.wkkf.org).

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Glossrio: Conceitos Bsicos do Modelo Lgico


Problema - uma situao indesejvel declarada por uma autoridade como evitvel ou uma necessidade no atendida, identificada na sociedade. condio necessria que o problema declarado possa ser enfrentado por um programa. Indicadores da Situao Inicial (ndice de Referncia) - Situao mais recente do problema e sua respectiva data de apurao. Consiste na aferio de um indicador em um dado momento, mensurado com a unidade de medida escolhida, que servir de base para projeo do indicador ao longo do PPA. So as informaes (dados) que evidenciam a existncia do problema, o delimitam e o dimensionam. Objetivo do Programa - Expressa o resultado que o programa se prope a alcanar, que consiste na superao do problema em um lapso de tempo estabelecido. Pblico-alvo - Especifica o(s) segmento(s) da sociedade ao(s) qual (is) o programa se destina e que se beneficia(m) direta e legitimamente com sua execuo. So os grupos de pessoas, comunidades, instituies ou setores que sero atingidos diretamente pelos resultados do programa. A definio do pblico-alvo importante para identificar e focar as aes que devem compor o programa.. Nesse item, deve ser informado tanto o critrio que o define quanto a sua dimenso, se disponvel. Beneficirios Finais - Parcela do pblico-alvo que alcanada pelo programa. Recursos - Incluem os recursos humanos, financeiros, organizacionais e polticos necessrios e suficientes para o programa alcanar os seus objetivos. O alcance e as metas devem ser compatveis com os recursos disponveis. Aes - As aes so operaes das quais resultam produtos (bens ou servios), que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Produtos - Bem ou servio resultante do processo de produo de uma ao. A cada ao deve corresponder apenas um produto. A programao interna do rgo responsvel deve contemplar detalhadamente o processo de produo do bem ou servio para que possa proceder a responsabilizao e a sua efetiva gesto. Resultados - Mudanas e benefcios associados implementao das aes do programa. So mudanas especficas no comportamento, conhecimento, habilidades, status ou nvel de desempenho do participante do programa, que podem incluir melhoria das condies de vida, aumento da capacidade e/ou mudanas na arena poltica. H dois tipos de resultados: resultados intermedirios e resultado final. Os resultados intermedirios so aqueles referentes ao enfrentamento das causas do problema. O resultado final corresponde ao alcance do objetivo do programa. Fatores de contexto - So variveis-chave, fora do controle da gerncia do Programa, que a depender do seu comportamento criam condies favorveis ou desfavorveis ao desempenho do programa.
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Modelo Lgico Construdo para o Programa 2 Tempo


Modelo Lgico 2 Tempo: referncias bsicas

Modelo Lgico 2 Tempo: estruturao para resultados

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Modelo Lgico 2 Tempo: fatores de contexto

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Anexo VII

Glossrio

Avaliao de Programas - Processo de coleta e anlise sistemtica de informaes sobre caractersticas, processos e impactos de um programa, com base em critrios de eficincia, eficcia e efetividade, de forma a gerar recomendaes para aperfeioar a gesto e a qualidade do gasto pblico. Avaliao do PPA - Processo sistemtico de aferio peridica dos resultados e da aplicao dos recursos, segundo os critrios de eficincia, eficcia e efetividade, permitindo sua implementao no mbito das organizaes pblicas, o aperfeioamento do Plano e o alcance dos objetivos de Governo. Comisso de Monitoramento e Avaliao do Plano Plurianual - rgo colegiado multissetorial que, dentre outras competncias, aprecia os estudos de viabilidade tcnica e socioeconmica de projeto de grande vulto, como pressuposto sua incluso no Cadastro de Programas e Aes do Plano Plurianual, para fins de incorporao aos projetos de leis oramentrias e seus crditos especiais. Efetividade - a medida do grau de atingimento dos objetivos que orientaram a constituio de um determinado Programa, tendo como referncia os impactos na sociedade. Eficcia - a medida do grau de atingimento das metas fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relao ao previsto. Eficincia - medida da relao entre os recursos efetivamente utilizados para a realizao de uma meta para um projeto, atividade ou programa frente a padres estabelecidos. Elaborao do PPA - Processo de concepo de orientaes estratgicas, diretrizes e objetivos estruturados em programas com vistas materializao do projeto poltico do Governo. Esse processo contempla a elaborao da base estratgica, a definio das prioridades, a elaborao de programas e a consolidao do Plano. Estratgia de Desenvolvimento - a sntese lgica do programa de governo que articula, de forma consistente, o conjunto de polticas pblicas - social, econmica, infra-estrutura, ambiental e regional - com vistas transformao na sociedade no longo prazo. Gesto de Programas - Processo composto pelas etapas de implementao, monitoramento, avaliao e reviso dos programas visando o alcance do seu objetivo e contribuindo para o alcance da estratgia do Plano Plurianual. Implementao de Programa - Processo estruturado que articula diversos tipos de recursos (materiais, humanos, financeiros, informacionais e institucionais) para a execuo das metas fsicas das aes que compem o Programa e o alcance de seus objetivos.
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Monitoramento - Processo permanente de coleta, anlise e sistematizao de informaes e de verificao de andamento de ao governamental (poltica, programa, projeto) em comparao com o desempenho pretendido. uma atividade gerencial voltada para permitir rpida avaliao das aes governamentais e do contexto em que ocorrem de modo a prover a administrao de informaes sintticas e tempestivas que permitam identificar e viabilizar a superao de restries ao andamento da ao governamental em tempo de execuo. Monitoramento de Programa - Processo de acompanhamento da execuo das aes do programa visando obteno de informaes para subsidiar decises, bem como a identificao e a correo de problemas. Monitoramento do PPA - Processo contnuo de acompanhamento da implementao do Plano luz da estratgia de desenvolvimento, de seus megaobjetivos e desafios. Objetiva subsidiar a alocao dos recursos; identificar e superar restries sistmicas; corrigir rumos e subsidiar os processos de avaliao e reviso. Programa - Instrumento de organizao da atuao governamental com vistas ao enfrentamento de um problema. Articula um conjunto coerente de aes (oramentrias e nooramentrias) que concorrem para objetivos preestabelecidos, constituindo uma unidade bsica de gesto com responsabilidade pelo desempenho e transparncia das aes de Governo. Programa Multissetorial - Programa composto por aes executadas em mais de um rgo.

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Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos

Ministrio do Planejamento