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A CO VE O DA BASILIA E O DESAFIO GLOBAL DOS RESDUOS PERIGOSOS

Thiago Maris1 (U ESP)

Resumo
Ao completar o seu vigsimo aniversrio este ano, a Conveno da Basilia sobre o Controle de Movimento Transfronteirio de Resduos Perigosos e o seu Depsito, promulgada em 1989, provou ser um Acordo Ambiental relevante, com uma estrutura regulatria complexa e dinmica para tratar dos problemas relativos aos resduos perigosos. No entanto, o crescimento exponencial da exportao ilegal dos resduos eletroeletrnicos para os pases mais pobres da sia e da frica, o acidente na Costa do Marfim em 2006, o caso recente do envio de lixo txico para empresas brasileiras e a dificuldade de diversos pases para implementar a Conveno, ilustram os desafios a serem enfrentados nos prximos anos. A clusula da proibio total da exportao dos resduos perigosos dos pases mais industrializados para os pases em desenvolvimento, adotada em 1994, mas que ainda no entrou em vigor representa a pedra angular nas discusses da Conveno e constitui-se um dos pontos de maior controvrsia terica entre as duas principais correntes em Economia do Meio Ambiente. Este artigo aborda as vises da Economia Ambiental Neoclssica e da Economia Ecolgica e as relaciona com a Conveno da Basilia e a clusula da proibio total, com o propsito de identificar os principais desafios com relao questo dos resduos perigosos. Analisa tambm, a posio da diplomacia brasileira no processo negociador da Conveno da Basilia, numa perspectiva comparada com a sua atuao em dois importantes marcos polticos do ambientalismo que ocorrerem durante esse perodo: a Conferncia do Rio de Janeiro em 1992 e a Conferncia de Joanesburgo em 2002. O objetivo desta abordagem identificar se houve uma continuidade dos compromissos acordados e dos princpios defendidos entre um acordo e outro. Palavras-Chave: Economia do Meio Ambiente, Resduos Perigosos, Conveno da Basilia, Diplomacia Ambiental Brasileira.

Abstract
When completing its twentieth anniversary this year, the Basel Convention on the Transboundary Movement of Hazardous Wastes and their Disposal promulgated in 1989 proved to be a relevant Environmental Agreement, with a complex and dynamic regulatory structure to deal with the hazardous wastes related problems. However, the exponential growth of the illegal exportation of the electronic wastes for the poor countries of Asia and Africa, the accident in the Ivory Coast in 2006, the recent case of the exportation of toxic wastes to Brazilian enterprises and the difficulty of various countries to implement the Convention, illustrates the challenges that the Convention will have to face in the next years. The clause of the total prohibition of the exportation of the hazardous wastes from the more industrialized countries to the developing

Mestre em Economia pela UNESP, com especializao na rea de Economia do Meio Ambiente e Comrcio Internacional. 1

countries, adopted in 1994, but that didnt come into force, represents the cornerstone of the Convention and consists one of the points of major theoretical controversy between the two main subfields in Environmental Economics. This article approaches the visions of Neoclassical Theory of Environmental Economics and the Ecological Economics and it relates them with the Basel Convention, with the intention to identify the main challenges with regard to the question of the hazardous wastes. It also analyzes the position of the Brazilian diplomacy in the negotiation process of the Basel Convention, in a perspective compared with its performance in two important political landmarks of the environmentalism that occurred during this period: the Rio Conference in 1992 and the Johanesburg Conference in 2002. The objective of this approach is to identify if it had a continuity of the agreed commitments and the principles defended between these agreements. Key-words: Environmental Economics, Hazardous Wastes, Basel Convention, Brazilian Environmental Diplomacy.

1. Introduo A partir das sucessivas regulamentaes e proibies para o despejo e incinerao dos resduos perigosos2 nos mares, atravs de Acordos Ambientais como a Conveno de Londres3 e a Conveno de Marpol - que tratam da preveno da poluio marinha - as opes de disposio de resduos perigosos nos anos 80 se restringiam cada vez mais ao despejo em terra. Inmeros aterros e depsitos tiveram que ser construdos para dar conta da crescente gerao destes resduos nos pases mais industrializados (CLAPP, 2001; LISBOA, 2000; PUCKETT, 1997). No entanto, os chamados movimentos de justia ambiental, formados por comunidades afetadas pelos problemas de poluio e de contaminao, comearam a se organizar e pressionar os seus governos por legislaes ambientais mais rgidas, alcanando avanos legislativos importantes (HERCULANO, 2002). Com o estabelecimento de leis ambientais mais severas e novos parmetros de segurana, a disposio dos resduos tornava-se cada vez mais cara nos pases mais industrializados. Diversos aterros foram fechados por serem considerados imprprios pelas legislaes, enquanto que outros tiveram de ser descontaminados. A capacidade de disposio dos resduos diminua e muitas vezes os agentes poluidores tiveram que recorrer incinerao, um mtodo mais caro que os aterros e que encontrava bastante resistncia das populaes vizinhas, fortemente influenciadas pela conhecida sndrome de IMBY (not in my backyard), ou seja, se h poluio, que no seja no meu quintal. Alm disso, a aplicao do princpio o poluidor pagador aumentava os custos para os seguros contra acidentes em depsitos e aterros. A partir desse cenrio, houve um

As categorias de resduos perigosos incluem os resduos txicos, venenosos, explosivos, corrosivos, inflamveis, eco-txicos e infecciosos. Entre algumas das suas formas mais abundantes esto os resduos e emulses dos leos, os resduos do servio de sade e da indstria, metais pesados, amianto, cidos, chumbo, zinco, cdmio, solventes orgnicos halogenados, cinzas de incineradores, conservantes, resduos dos produtos eletroeletrnicos e dezenas de outros resduos (UNEP, 2002). 3 A Conveno de Londres que surgiu em 1973 com o objetivo de regulamentar o despejo de resduos perigosos no mar, adotou em 1985 uma moratria para o despejo de resduos radiativos e em 1988 props a suspenso da incinerao de resduos lquidos em navios, que entrou em vigor em 1990. Nesse mesmo ano, foi decidida a suspenso do despejo de resduos industriais nos oceanos, efetivada em 1995. 2

aumento expressivo nos custos de disposio e de tratamento dos resduos perigosos nos pases mais industrializados4 (ASANTE-DUAH; SACCOMANNO; SHORTREED, 1993; OECD, 1998; STROHM, 1993). Como consequncia, por razes econmicas, o comrcio internacional de resduos perigosos apresentava-se como uma alternativa atrativa para os produtores e os chamados negociadores de lixo txico, que comearam a transportar grandes quantidades de resduos perigosos para o seu despejo nos pases mais pobres da frica, Amrica Central e Caribe e na antiga Europa Oriental, com ou sem o conhecimento destes (CLAPP; 2001; VALLETTE; SPALDING, 1990; WYNNE, 1989). O baixo custo de despejo de resduos perigosos nestes pases que dificilmente ultrapassava os US$ 40,00 por tonelada (LISBOA, 2000), chegando a custar at U$ 2,50 em alguns pases africanos (KRUEGER, 2001) somados sua fragilidade poltica, econmica e legislativa, contriburam significativamente para que eles se tornassem os verdadeiros lixes txicos dos pases mais ricos no final dos anos 80 (CLAPP; 2001; WIDAWSKY, 2008; WYNNE, 1989). Os carregamentos com estes resduos perigosos muitas vezes eram simplesmente despejados em praias desertas e reas abandonadas (VALLETTE; SPALDING, 1990; WYNNE, 1989; LISBOA, 2000). Em outros casos, as cargas eram destinadas para fundies secundrias, que extraem os metais dos resduos industriais como o chumbo, o zinco e o cobre uma alternativa mais barata para obter matria-prima, mas que era feita, na maioria das vezes, sem a estrutura e a capacidade tcnica adequada (CLAPP, 2001; GREENPEACE; ASPAN, 1997; STROHM, 2002). Inmeros acidentes envolvendo o transporte, a disposio e o tratamento imprprio destes resduos foram reportados pela mdia e pelo Greenpeace durante os anos 80 (VALLETTE; SPALDING, 1990; LISBOA, 2000). Os diferentes graus de desenvolvimento das leis ambientais entre os pases, os constantes incidentes e escndalos envolvendo o transporte e tratamento imprprio destes resduos e a presso dos pases africanos - principais vtimas do trfico internacional desse tipo de comrcio - foram os fatores cruciais que levaram a ONU a promover negociaes nos anos 80 sobre o tema e, em maro de 1989, a realizar a Conveno da Basilia (TOLBA, 1998). Os objetivos principais no texto da Conveno incluem a reduo da gerao dos resduos perigosos, o controle e a reduo dos seus movimentos transfronteirios e o gerenciamento ou tratamento ambientalmente adequado destes, o que inclui a disposio destes resduos o mais perto possvel do local onde foi gerado (UNEP, 1989). Devido notvel presso da coalizo liderada pelos Estados Unidos, Alemanha e Inglaterra, a Conveno excluiu uma clusula proposta pelos pases em desenvolvimento que proibiria a exportao de resduos perigosos dos pases mais industrializados para os pases em desenvolvimento. No seu lugar, foi estabelecido um mecanismo de consentimento prvio, pelo qual o pas exportador, por meio de uma autoridade competente, deve informar e receber o consentimento do pas importador antes de efetuar o comrcio dos resduos. Para grande parte dos pases em desenvolvimento e entidades ambientalistas, a adoo do mecanismo criava uma

Nos Estados Unidos, por exemplo, o custo de disposio da tonelada de resduo perigoso passou de US$ 15 em 1980 para cerca de US$ 250 em 1988, enquanto que o custo de incinerao passou de US$ 500 em 1980 para US$ 1.500 em 1989. No Reino Unido, a Confederao da Indstria Britnica contabilizou um aumento de 150% nos custos de disposio entre o perodo de 1985 at 199,1 enquanto que o custo de incinerao de uma tonelada de resduo chegava a custar U$10.000 (PUCKETT, 1997). 3

situao ainda pior, pois legitimava o trfico internacional de resduos perigosos. O principal motivo que ele ignora as desigualdades polticas, econmicas, burocrticas e tcnicas que diferenciam os pases do Norte e do Sul, alm do que o mecanismo se ampara nos julgamentos dos pases - e no de um rgo superior - para avaliar se suas estruturas so adequadas ou no (LISBOA, 2000; CLAPP, 2001; PUCKETT, 1997; WYNNE, 1989).

2. A Proibio da Basilia A partir da insatisfao da grande maioria dos pases que lutavam pela clusula da proibio, surgiram acordos regionais importantes - como o Acordo de Lom IV, a Conveno de Bamako e o Acordo sobre o Movimento Transfronteirio de Resduos Perigosos na Regio da Amrica Central, assinados em 1989, 1991 e 1992 respectivamente - que proibiam regionalmente a importao de resduos perigosos5 (CLAPP, 2001; LISBOA, 2000; PUCKETT, 1994). Sob o reflexo dos compromissos adotados nesses acordos, crescia tambm o nmero de pases com leis nacionais para regulamentar o comrcio de resduos6. No entanto, apesar da onda de legislaes sendo implementadas nos potenciais pases e regies importadoras, o comrcio internacional de resduos perigosos no interrompeu no incio dos anos de 1990. Embora tenha havido uma reduo nas exportaes destes resduos para a disposio final nos pases em desenvolvimento, um novo problema emergia. Ao invs de intensificar a exportao de resduos para a disposio final, os comerciantes comearam a enviar seus produtos para os pases em desenvolvimento, sob o rtulo de resduos para reciclagem. Esse movimento se deu em grande parte devido sada legal nas regras da Conveno da Basilia, na qual era permitido o comrcio de resduos, no caso destes serem usados como matria-prima. (CLAPP, 2001, LISBOA, 2000; PUCKETT, 1997). Depois de uma tentativa sem xito de aprovar em 1992 a clusula de proibio total da exportao dos resduos perigosos (para a disposio final, recuperao e reciclagem), o bloco de pases em favor da medida, que havia se organizado e ampliado durante esse perodo, chegou Segunda Conferncia das Partes (COP-2) em 1994, determinado em conseguir aprovar a sua proposta. Numa rara configurao de poderes em negociaes internacionais, na qual foi mantida a coeso do Grupo dos 77 (G-77) 7 e a China com o apoio da Unio Europia, a resoluo que ficou conhecida como a Proibio da Basilia foi enfim aprovada nesse encontro e emendada na COP-3.

No Acordo de Lom IV, os doze pases que poca pertenciam Comunidade Europia se comprometeram em no mais exportar resduos perigosos e radioativos aos pases pertencentes ACP, que agregava os pases da frica, Caribe e Pacfico (CLAPP, 2001; LISBOA, 2000). Na Conveno de Bamako, alm de impor uma proibio total de importao de resduos perigosos para o continente, incluindo os radioativos, os doze pases que assinaram a Conveno baniram tambm todos os tipos de despejos de resduos nos oceanos e a entrada de qualquer tipo de resduo ou substncias perigosas que tivessem sido proibidas nos seus pases de manufatura (OUA, 1991). 6 Enquanto que em 1986 apenas trs pases se comprometeram em proibir a importao de resduos perigosos, em 1988 esse nmero subiu para 33 e em 1992 para 88 pases (PUCKETT, 1997). 7 O Grupo dos 77 (G-77) foi estabelecido em Junho de 1964 por 77 pases em desenvolvimento sob os auspcios da Conferncia das Naes para o Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD). Embora o nmero de membros do G-77 tenha subido para 130 pases, o nome original foi mantido por razes histricas. 4

Apesar da histrica conquista - caracterizada pelos ambientalistas como uma das mais significativas desde a Conferncia do Rio em 1992 (KRUEGER, 2001) - era preciso ainda que as medidas institudas na emenda da proibio fossem ratificadas pelos pases e que tivessem fora legal. Para entrar em vigor, a emenda teria que ser ratificada por trs quartos dos membros presentes na ocasio da sua adoo (63 dos 82 pases membros presentes). No entanto, a oposio proibio havia tomado corpo aps o encontro da COP-3 em 1995 e uma nova frente liderada por organizaes industriais, principalmente da reciclagem, passou a se engajar ativamente nos grupos de trabalhos tcnicos - na tentativa de pressionar pela excluso de certos tipos de resduos da lista de perigosos sob o escopo da Conveno - e nas Conferncias das Partes que seguiram, com o intuito de enfraquecer o acordo e fazer os pases a recuarem suas posies (CLAPP, 2001). A partir da COP-5 em 1999, a Conveno foi se fortalecendo e expandindo seu foco de atuao em direo aos seus outros objetivos centrais: a minimizao da gerao dos resduos perigosos e a auto-suficincia nacional no seu manejo. Adotou uma srie de medidas entre as quais se destacam: o mecanismo de cumprimento, criado para auxiliar os pases a implementarem as provises da Conveno; a adaptao da estrutura regulatria da Conveno para a nova problemtica emergente dos resduos eletroeletrnicos e do desmanche de navios obsoletos; os programas de parcerias com o setor privado e ONGs, com destaque parceria com companhias de telefones celulares para tratar do manejo ambientalmente adequado dos celulares obsoletos; o estabelecimento dos Centros Regionais, com o objetivo de facilitar a implementao do conjunto de medidas da Conveno atravs da capacitao, educao pblica, coleta de dados, relatrios, promoo do manejo ambientalmente adequado dos resduos e da transferncia de tecnologias de produo limpa; e o desenvolvimento de guias tcnicos para o manejo ambientalmente adequado de uma srie de resduos perigosos. Durante todo esse perodo, o bloco opositor da emenda da proibio que passou a contar com o apoio de alguns pases em desenvolvimento como a ndia, Filipinas, Brasil, Israel, frica do Sul e Argentina, que romperam com o G-77 e seus grupos regionais - continuou firme com a tentativa de derrub-la. Primeiro, tentou-se expandir a lista de pases pertencentes ao anexo que inclua os pases da OCDE e Unio Europia como meio de contornar as restries impostas pela proibio e aumentar as opes de comrcio internacional de resduos perigosos entre os pases pertencentes a esse anexo. Depois, buscou-se fortalecer os dispositivos que permitiam acordos bilaterais entre pases, com os propsitos de contornar a clusula da proibio. Alm disso, foram feitas diversas tentativas de excluir certos tipos de resduos da lista de perigosos sob o escopo da Conveno. Por fim, a ltima manobra para enfraquecer e retardar a ratificao da emenda da proibio veio atravs da tentativa liderada pelos Estados Unidos, Japo, Canad e Austrlia de modificar a interpretao do Artigo 17(5), que estabelece o nmero de ratificaes necessrias para que a emenda da proibio entre em vigor.8

Para este grupo de pases, os trs quartos de pases necessrios para que a emenda da proibio entre em vigor deveria incidir sobre o nmero atual de membros (170 pases) e no sobre os 82 pases que estavam presentes na adoo da proibio. O nmero atual de ratificaes da emenda de 64 pases, porm apenas 42 destes estavam presentes em 1994. Dessa forma, de acordo com a interpretao original seriam necessrias mais 22 ratificaes para que a emenda entre em vigor, enquanto que para a interpretao dos opositores da proibio, seriam necessrias ainda mais de 70 ratificaes - algo bastante improvvel de 5

3. A viso da Economia Ambiental eoclssica Para os expoentes da vertente da Economia Ambiental Neoclssica, a disponibilidade dos recursos naturais concebida apenas como uma restrio relativa expanso do sistema econmico. Segundo essa viso, os limites da disponibilidade dos recursos naturais podem ser superados indefinidamente pelo progresso cientfico e tecnolgico, numa lgica em que se assume a substitutibilidade perfeita entre recursos naturais, capital e trabalho. Este processo de substituio impulsionado pela escassez relativa de bens e servios ambientais, no havendo perigos de perdas irreversveis. O foco da Economia Neoclssica se d sobre a alocao dos recursos, no havendo a preocupao essencial com uma escala sustentvel e uma distribuio mais justa da riqueza (DALY; FARLEY, 2004; MULLER, 2007; ROMEIRO, 2001). Os economistas ambientais neoclssicos se amparam nas foras do livremercado e na teoria das vantagens comparativas como meios capazes de promoverem a alocao mais eficiente, de alcanarem altos padres de crescimento e desenvolvimento no mundo inteiro e, consequentemente, melhorarem a qualidade do meio ambiente. Para estes, a ampliao do comrcio internacional proporciona um ganho a todas as partes envolvidas, na medida em que aumenta a eficincia do sistema econmico global atravs da maior diviso internacional do trabalho, segundo as respectivas vantagens comparativas. O crescimento econmico propiciado pela ampliao do comrcio internacional e pelo aumento da renda seria capaz de promover uma melhoria da qualidade ambiental, uma vez que os indivduos se tornariam mais sensveis s questes ambientais com o aumento da renda, segundo a lgica da Curva de Kuznets Ambiental9 (BHAGWATI; SRINIVASAN, 1996; VAUGHAN; NORDSTROM, 1999). Nesse sentido, as restries de comrcio impostas em acordos multilaterais, como o caso da Conveno da Basilia, so vistas com ressalvas por estes economistas. Seguindo a doutrina neoclssica do livre comrcio, a disposio e o tratamento dos resduos perigosos devem ser livremente direcionados pelas foras de mercado para os locais em que possam ser realizados aos menores custos. De acordo com Bhagwati & Srinivasan (1996), as restries de comrcio contidas nos acordos multilaterais podem se constituir em potenciais barreiras comerciais com implicaes negativas para o crescimento econmico e consequentemente para o meio ambiente. Segundo essa viso, os acordos de livre comrcio devem ter prioridade sobre os acordos ambientais multilaterais. Para a doutrina neoclssica, a degradao ambiental no ocasionada pelo comrcio internacional, mas pelas falhas de mercado e de poltica10 (VAUGHAN; NORDSTROM, 1999; BHAGWATI; SRINIVASAN, 1996). Assim, as polticas ambientais domsticas, como os instrumentos econmicos, so

acontecer nos prximos anos. O tema ser discutido novamente na prxima Conferncia das Partes e daqui para frente deve ser uma das principais batalhas do grupo dos pases defensores da Proibio da Basilia. 9 A Curva de Kuznets Ambiental uma curva em formato de U invertido para representar a relao entre crescimento econmico e degradao ambiental, que deriva de um modelo da economia no qual os danos ambientais so considerados reversveis, atravs da tomada de medidas polticas que internalizem as externalidades. 10 As falhas de mercado ocorrem tanto porque produtores e consumidores no tm de arcar com os custos de suas aes, quanto pela indefinio dos direitos de propriedade sobre os recursos naturais. J as falhas de governo ou polticas so decorrentes tanto da omisso na correo de falhas de mercado como tambm das distores provocadas pelas aes do governo como, por exemplo, os subsdios, as tarifas e polticas comerciais (BHAGWATI, 1996; VAUGHAN; NORDSTROM, 1999). 6

vistas como as mais eficientes e menos custosas e devem ser priorizadas com relao s restries comerciais (BHAGWATI; SRINIVASAN, 1996). 4. A viso da Economia Ecolgica Diferentemente da Economia Ambiental Neoclssica, a vertente Ecolgica considera a disponibilidade dos recursos naturais como restrio absoluta expanso do sistema econmico (visto como subsistema aberto do ecossistema). Os economistas ecolgicos consideram a existncia de riscos de perdas irreversveis potencialmente catastrficas, o que implica a necessidade de um processo de ajuste que seja essencialmente pr-ativo11. Dessa forma, advertem sobre a necessidade da tomada de decises que possam antecipar ao agravamento dos problemas ambientais, sendo que estas devem ser tomadas num contexto de incerteza, uma vez que a cincia incapaz de prever a abrangncia das consequncias de um determinado problema ambiental. Nesse sentido, o Princpio de Precauo surge como uma inovao institucional extremamente importante (ROMEIRO, 2003). Os aspectos mais relevantes da Economia Ecolgica tm a ver com o aprofundamento da percepo dos problemas ambientais e das interaes entre a economia e o meio ambiente, apoiando-se numa abordagem essencialmente transdisciplinar, com uma viso mais abrangente em termos de tempo, espao e objetos a serem investigados. A prioridade maior para os economistas ecolgicos buscar determinar uma escala sustentvel (baseada em limites ecossistmicos). Em segundo lugar, busca-se uma distribuio mais justa da riqueza (assumindo valores como a solidariedade inter e intra-geraes, atravs de processos coletivos de tomada de deciso) para somente ento buscar a alocao eficiente (CONSTANZA; DALY; BARTHOLOMEW, 1991; DALY; FARLEY, 2004; ROMEIRO, 2001). Ao tratar da relao entre comrcio internacional e o meio ambiente, os economistas ecolgicos so cticos. Embora reconheam que a globalizao e a liberalizao econmica estimulam o crescimento econmico, autores como MartinezAlier (1998), Daly & Farley (2004) e Romeiro (1999) no avaliam a intensificao do processo em termos estritamente positivos para o meio ambiente e para a sociedade. O principal problema relativo escala. A exacerbao do livre comrcio internacional vista como um potencial catalisador que induz a um crescimento econmico acirrado, aumentando a escala das atividades e a produo fsica da economia e, consequentemente, os impactos sobre o meio ambiente. Outro problema resultante da globalizao comumente apontado se refere aos impactos scio-ambientais locais que podem resultar das diferenas entre pases quanto ao grau de internalizao dos custos sociais e ambientais, configurando o fenmeno conhecido como padres mnimos de competio (CLAPP; DAUVERGNE, 2005; ROMEIRO, 1999; DALY; FARLEY, 2004). Com relao s recomendaes polticas da Economia Ecolgica no caso de atividades, processos ou de substncias que so suficientemente perigosas e que possuem custos sociais e ambientais inaceitveis, como o caso do objeto de anlise

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A noo de irreversibilidade tem a ver com a noo resilincia do meio ambiente, ou seja, a sua capacidade de se auto-regenerar dos abusos do sistema econmico. Segundo Muller (2007), a irreversibilidade ocorre quando a resilincia do meio ambiente afetada fortemente por agresses que ultrapassam a sua capacidade de suporte, causando efeitos dramticos, como o caso, por exemplo, dos ecossistemas que passam pelo processo de desertificao decorrente da ao humana. 7

desse artigo, os economistas ecolgicos so enfticos ao afirmarem que a melhor alternativa a poltica de comando e controle12, como reforo regra da internalizao dos custos na fonte (DALY; FARLEY, 2004).
A primeira regra do custo de internalizao internalizar os custos para a firma que o gera. Se falharmos em fazer isso, devemos ao menos internalizar os custos para o pas no qual a firma estava operando quando gerou as externalidades. A segunda regra poderia ser reforada proibindo a exportao de resduos txicos (DALY; FARLEY, 2004, p. 333, trad. e grifo nosso).

Dessa forma, a soluo defendida aquela que segue o princpio do poluidor pagador, ou seja, atribuir a responsabilidade ao agente causador do dano, procurando evitar com que o nus seja disfarado ou repassado para terceiros, incorporando assim tambm um componente tico na tomada de deciso. Para os economistas ecolgicos, a primeira regra da eficincia computar todos os custos e no especializar de acordo com a vantagem comparativa (DALY; FARLEY, 2004, p. 329, trad. nossa). 5. Os desafios iminentes da Conveno da Basilia Apesar de ter se tornado num Acordo Ambiental relevante, com uma estrutura regulatria complexa e dinmica para tratar dos problemas relativos aos resduos perigosos, a Conveno da Basilia, vinte anos depois da sua assinatura, no conseguiu ainda diminuir significativamente o movimento transfronteirio ilegal dos resduos perigosos, considerado um dos seus objetivos principais. Embora a adoo da emenda da proibio, mesmo sem ter entrado em vigor, teve impactos positivos - ao contribuir para o fim de grande parte dos esquemas tpicos de comrcio de resduos perigosos verificados no final dos anos 80 e incio dos anos 90 e impulsionar a implementao de legislaes ambientais mais rgidas em alguns pases - o comrcio internacional de lixos eletroeletrnicos, por exemplo, persiste como um dos grandes desafios globais dos resduos perigosos. Os lixos eletroeletrnicos constituem-se na frao de lixo que mais cresce no mundo. As taxas de disposio esto acelerando vertiginosamente, pois h uma saturao do mercado global de eletroeletrnicos e o seu tempo de vida til vem se tornando cada vez mais curto, de tal modo que a disposio de equipamentos obsoletos se eleva exponencialmente. De acordo com a International Association of Eletronics Recyclers, aproximadamente 3 bilhes de peas de eletrnicos sero descartados em 201013. Segundo a Silicon Valley Toxics Coalition (SVTC), 90% do lixo eletroeletrnico tm como destino final os aterros e depsitos, enquanto que os 10% restantes recebem tratamentos mistos na indstria da reciclagem14. O problema agravado, pois aproximadamente 80% do lixo eletroeletrnico coletado para a

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A aplicao da poltica de comando e controle (command and control policy) tambm conhecida como regulao direta se d atravs de um rgo regulador que estabelece um conjunto de normas, decretos, leis, regulamentos e padres a serem seguidos pelos agentes poluidores (MULLER, 2007). 13 Estes tipos de resduos contm substncias altamente txicas como o chumbo, cromo, estanho, mercrio, arsnico (todas elas representam altos riscos sade humana e ao meio ambiente se dispostos ou tratados de forma imprpria) 14 Dados disponveis em: http://www.ban.org/BAN_NEWS/2006/060410_where_computers_go.html. Acesso em 25/05/2009. 8

reciclagem nos Estados Unidos (maior gerador desse tipo de resduo no mundo) exportado para as regies mais pobres de pases como a ndia, China, Malsia, Vietnam, outros pases asiticos e alguns pases africanos que no dispem das mnimas condies para o manejo ambientalmente adequado destes resduos15. O acidente na Costa do Marfim em 2006 tambm serviu de exemplo para elucidar os desafios que a Conveno da Basilia ter que se deparar nos prximos anos. Ao ter aceitado receber uma carga de 500 toneladas de substncias altamente txicas de uma companhia holandesa ao preo de U$ 15.000 - embora o custo de disposio seguro da carga tivesse sido avaliado em U$300.000 - uma pequena firma da Costa do Marfim despejou o material em diversos locais pblicos ao redor da cidade de Abdijan, a maior do pas. A contaminao dos locais provocou a morte de pelo menos sete pessoas, sendo que ao menos 55.000 outras foram procurar tratamento mdico. O acidente contaminou o ar, gua, solo e alimentos produzidos na regio e teve graves repercusses sobre a economia e a sociedade local, ao ter provocado a interrupo das atividades de pesca, agricultura e do fechamento de negcios. O pas j gastou U$28,9 milhes no reparo de uma parte dos danos, e outros U$39,4 milhes tero que ser gastos para a descontaminao dos solos (WIDAWSKY, 2008). Alm de explicitar os riscos de altos custos econmicos, sociais e ambientais envolvidos na exportao de lixo perigoso aos pases mais pobres, o desastre da Costa do Marfim ajudou trazer tona uma srie de deficincias da Conveno ao qual se destacam: a ineficcia do Mecanismo de Consentimento Prvio; a incapacidade dos Centros Regionais em transferir tecnologia e treinamento adequado para os pases em desenvolvimento prevenirem acidentes e responderem a desastres ambientais desse tipo devido falta de fundos ofertados pelos pases membros; a incapacidade do Comit de Cumprimento para monitorar de forma adequada o cumprimento das clusulas previstas; e a falta do mecanismo apropriado de responsabilidade e compensao em caso de danos. No Brasil, o incidente ocorrido recentemente, no qual contineres contendo lixo txico foram enviados por uma exportadora inglesa aos portos do pas, tambm se tornou motivo de preocupao entre as autoridades e ambientalistas, e trouxe tona um esquema tpico utilizado por empresas para contornar as regras da Conveno. Segundo investigaes da Receita Federal e do Ministrio Pblico Federal do Rio Grande do Sul, foram identificados 64 contineres carregados com cerca de 1.200 toneladas de lixo perigoso contendo pilhas, seringas, sacolas plsticas, banheiros qumicos, camisinhas, resduos eletroeletrnicos, entre outros, descarregados nos portos de Santos (SP) e Rio Grande (RS) entre os meses de fevereiro e maio desse ano. Na documentao apresentada alfndega, no entanto, consta que os contineres deveriam conter polmero de etileno e resduos plsticos, que seriam usados na indstria da reciclagem. De acordo com as averiguaes da Receita e do IBAMA que vm apurando o caso, cinco empresas com sede no Brasil importaram as cargas, infringindo a Conveno da Basilia e a Resoluo 23 do Conama, que controla a entrada de resduos perigosos no pas. Segundo o chefe do escritrio do IBAMA no Rio Grande, as empresas no tinham autorizao para importar o polmero de etileno (BENITES, 2009). O caso serviu para mostrar que a sada legal da Conveno da Basilia, na qual permitida a exportao de resduos desde que sejam utilizados para a reciclagem,

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http://www.ban.org/ban_news/2008/080917_brown_calls_for_national_ewaste_export_ban.html. Acesso em 28/05/2009. 9

continua sendo explorada por empresas como meio de burlar as autoridades para poder enviar seu lixo txico para a disposio final e incinerao em outros pases. Mais do que explicitar a falta de comprometimento de alguns pases com as resolues da Conveno da Basilia e a ineficcia de alguns dos seus principais mecanismos, o crescente trfico internacional de resduos eletroeletrnicos, o acidente na Costa do Marfim e o incidente recente de envio de lixo txico ao Brasil serviram para reacender as discusses sobre a necessidade da ratificao da Proibio da Basilia. Ao serem analisados os argumentos utilizados pelos grupos industriais e grandes potncias econmicas durante o processo negociador da Conveno para justificar a exportao dos resduos perigosos aos pases em desenvolvimento, fica evidente que estes - em concordncia com os ideais da corrente da Economia Ambiental Neoclssica - se amparam na concepo de que a ampliao do comrcio internacional dos resduos perigosos proporciona um ganho a todas as partes envolvidas, na medida em que aumenta a eficincia do sistema econmico global e estimula o crescimento. Segundo os oponentes da emenda da proibio, o fluxo de comrcio de resduos perigosos majoritariamente destinado reciclagem e recuperao. Para estes, a proibio da exportao afetaria significativamente a indstria da reciclagem, que ajuda no crescimento industrial dos pases em desenvolvimento. Comprometeria o emprego com o fechamento destas instalaes e a obteno de fontes de matrias-primas mais baratas para os pases em desenvolvimento - extradas de sucatas e resduos de metais atravs da recuperao e reciclagem. Argumenta-se tambm, que a proibio da Basilia constitui-se numa ameaa aos direitos de soberania dos pases em desenvolvimento, pois nega o direito das empresas destes pases de exercerem alguma vantagem comparativa que elas poderiam obter com a reciclagem. Alguns pases e grupos industriais chegaram a declarar que eles no achavam justo impor aos pases em desenvolvimento o que eles poderiam ou no fazer (ALTER, 1997; CLAPP, 2001; JOHNSTONE, 1998). Entretanto, ao serem averiguados os diversos casos de esquemas de comrcio internacional de resduos perigosos fica evidente que estes, abandonados ao livremercado, seguem o caminho econmico de menor resistncia. Obedecendo a uma lgica econmica impecvel, se movem para reas com menor influncia poltica e econmica sobre eles. Na ausncia de restries legais ou de poder de cumprimento das legislaes, so conduzidos para os locais nos quais os custos de disposio, tratamento, reciclagem, trabalho e o valor da terra so mais baixos, onde as legislaes ambientais so mais brandas e onde no h oposio pblica, geralmente devido falta de informao quanto aos perigos envolvidos. Os produtores dos resduos perigosos nos pases mais industrializados procuram export-los a qualquer custo, pois ficam receosos com uma futura responsabilidade em potencial por danos resultantes do seu manejo imprprio e pela rigidez e vigor das regulaes internas, que tornam os seus custos de disposio e tratamento bastante elevados. Apesar de alguns estudos de caso, como os de Alter (1997), Jonhstone (1998) e Strohm (2002) demonstrarem que o comrcio internacional de resduos perigosos importante para os pases em desenvolvimento obterem metais extrados atravs da reciclagem, preciso ressaltar que uma viso estritamente econmica de curto prazo, que no leve em conta as provveis ineficincias scio-ambientais locais (resultantes das diferenas entre pases quanto ao grau de internalizao dos seus custos ambientais e sociais) uma viso limitada do ponto de vista de um projeto poltico, que ameaa no apenas o meio ambiente, mas tambm a sade da populao dos pases mais pobres.
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Apesar da possibilidade de que a reciclagem de resduos perigosos seja feita de modo ambientalmente adequada em alguns pases em desenvolvimento, boa parte dos pases da frica, sia e Amrica Latina ainda esto distantes de alcanarem um padro estrutural razovel para a reciclagem. Os casos analisados das condies de reciclagem de chumbo no Brasil, Filipinas, Mxico, Tailndia, Indonsia, Taiwan (STROHM, 2002; CLAPP, 2001; GREENPEACE; ASPAN, 1997); das operaes de processamento e reciclagem de mercrio na frica do Sul (CLAPP, 2001; KIMUNA, 2004; PUCKETT, 1994); da reciclagem de plsticos na Indonsia e Filipinas (CLAPP, 2001; GREENPEACE, 1994); e da reciclagem do lixo eletroeletrnico em pases africanos e asiticos (BAN; SVTC, 2002) ilustraram que as condies das instalaes e os mtodos de operao desses locais eram, e muitos continuam sendo, extremamente precrios e insalubres, afetando o meio ambiente, os trabalhadores e as populaes locais. Verifica-se ainda, que uma parcela significativa dos resduos perigosos destinados a operaes de reciclagem nos pases em desenvolvimento no so na verdade reciclveis. As empresas exportadoras muitas vezes misturam aos resduos reciclveis outros tipos de lixos indesejveis em seus pases de origem, que dificilmente podem ser reaproveitados, tal como o caso recente ocorrido no Brasil. Alm disso, o processo de reciclagem e recuperao de componentes teis destes resduos nos pases mais pobres, geralmente descarta subprodutos txicos que carecem de tratamento especial e que, na maioria das vezes, so simplesmente despejados em aterros, nos arredores dos locais de processamento e a beira de rios e lagos - como no caso da reciclagem dos lixos eletroeletrnicos em alguns pases da sia, divulgado atravs do relatrio elaborado pela Basel Action etwork em parceria com a Silicon Valley Toxics Coalition (BAN; SVTC, 2002). A emenda da proibio foi designada para fechar uma das ltimas vlvulas de escape do despejo dos resduos perigosos e forar os pases industrializados a lidar com eles e assumirem a responsabilidade por um problema que majoritariamente seu. Alm das provveis ineficincias scio-ambientais, o despejo dos resduos perigosos nos pases mais pobres afronta um dos preceitos mais elementares dos fundamentos ticos: a chamada regra de ouro: trate os outros do modo como voc mesmo gostaria de ser tratado. No nos parece nem um pouco razovel supor que os receptores dos resduos perigosos nos pases mais pobres muitas vezes pequenas empresas de fundo de quintal, constitudas de membros de uma famlia inteira, inclusive crianas tivessem feito a sua escolha de trabalho por uma atividade que em alguns casos lhes tiram a prpria vida. Muitos desses trabalhadores, tais como os recuperadores de metais do lixo eletroeletrnico na sia e na frica e os recicladores de plsticos na Indonsia, sequer tiram o sustento para a sua prpria sobrevivncia. A escolha lgica do envenenamento sobre a pobreza se d simplesmente porque a fome mata muito mais rpido do que o cncer ou do que as outras doenas consequentes desse tipo de atividade, como as doenas respiratrias, pulmonares e neurolgicas. O efeito IMBY, que influenciou o movimento de resistncia s atividades poluentes (como a construo de aterros e incineradores) empreendido pelos pases mais industrializados nos anos 80, certamente teve algum efeito positivo do ponto de vista nacional, ao ter influenciado o desenvolvimento de legislaes ambientais mais severas. Entretanto, o efeito fez com os problemas dos lixos txicos fossem migrados para outros pases economicamente mais fragilizados, gerando a problemtica global que deu origem Conveno da Basilia. Nesse sentido, uma postura tica responsvel, que tem como propsito a justia ambiental global deve, em acordo com os ideais da Economia
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Ecolgica, abandonar os valores egostas e maximizadores de utilidade e assumir valores como a solidariedade inter e intra-geraes. Alm das provveis ineficincias scio-ambientais e das consideraes ticas, existe ainda outra questo extremamente importante, ao analisarmos o problema sob uma perspectiva global de longo prazo, com vistas a mudanas para um modo de produo mais limpo. A permanncia da opo barata de enviar os resduos perigosos para os pases em desenvolvimento representa um desincentivo em potencial para a internalizao dos custos e a reduo dos resduos na fonte. A contnua exportao aos pases mais pobres no incentiva inovaes tecnolgicas e mudanas estruturais no processo produtivo nos pases mais industrializados pelas seguintes razes principais: o seu custo-efetivo na maioria das vezes avaliado como insuficiente ao ser comparado com outras oportunidades de investimento; a maior parte das indstrias se preocupa mais com os lucros de curto e mdio prazo; h a percepo por parte dos industriais de que os investimentos em modos de produo mais limpos apresentam altos riscos financeiros, devido sua natureza inovadora e aos altos custos de transao; maior lucratividade das atividades de tratamentos ou limpeza ao invs da adoo de tecnologias limpas; dificuldades tcnicas e de financiamento. A partir das evidncias com relao s condies scio-econmicas e estruturais de alguns pases em desenvolvimento analisados e da constatao da lgica econmica da exportao dos resduos perigosos, conclui-se que a opo da poltica de comando e controle como reforo regra da internalizao dos custos na fonte, recomendada pelos Economistas Ecolgicos, a melhor alternativa poltica imediata, para preservar o bemestar, a sade e o meio ambiente, principalmente nos pases mais pobres e levar adiante tambm o projeto em direo a uma produo global mais limpa. Ao constituir-se numa medida essencialmente pr-ativa e de precauo, que busca antecipar o agravamento dos problemas ambientais nos pases mais pobres, a Proibio da Basilia certamente um importante instrumento como meio de prevenir os riscos de perdas irreversveis. A Economia Ecolgica, ao apresentar-se como uma abordagem essencialmente transdisciplinar - que concebe como regra primordial da eficincia a computao dos custos sociais e ambientais alm dos econmicos, e no a especializao de acordo com a vantagem comparativa - representa uma viso eticamente mais justa, de uma sustentabilidade mais forte. Ao aprofundar a percepo dos problemas ambientais, apoiando-se numa viso mais abrangente em termos de tempo, espao e objetos a serem levados em considerao, os economistas ecolgicos apresentam uma viso holstica dos problemas ambientais, estando mais aptos para definir os limites da sustentabilidade, as quantidades de poluentes consideradas tolerveis, os horizontes temporais e espaciais a serem considerados, o papel das aes coletivas e os indicadores fsicos mais importantes e que se relacionam. Nesse sentido, acreditamos que tanto seus ideais como suas recomendaes polticas devem ser ambicionados por governos, indstrias e empresas como meio de caminhar para um mundo mais justo e limpo. 6. A diplomacia brasileira na Conveno da Basilia em perspectiva comparada A partir da anlise das propostas e da posio da diplomacia brasileira no decorrer das negociaes da Conveno da Basilia, numa perspectiva comparada com a sua atuao na Conferncia do Rio em 1992 e na Conferncia de Joanesburgo em 2002, verificam-se dissonncias e contradies da poltica externa brasileira com
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relao s questes ambientais e descontinuidade dos princpios assumidos e das estratgias defendidas entre um acordo e outro. Quando a delegao brasileira chegou Conferncia do Rio em 1992, mostravase disposta a apagar a imagem negativa que o Brasil tinha em matria ambiental desde os tempos da Conferncia de Estocolmo em 1972. A defesa da soberania nacional irrestrita, do crescimento econmico a qualquer custo e da atribuio da responsabilidade exclusiva aos pases industrializados pelos danos e reparos ambientais que marcou a posio diplomtica brasileira neste encontro, no faziam mais parte do discurso poltico brasileiro em 1992, e nem podiam. (VIOLA, 2004; LAGO, 2005) O pas no final da dcada de 80 era alvo constante de crticas internacionais, principalmente com relao s intensas queimadas que vinham ocorrendo na Amaznia. As circunstncias internas tambm no favoreciam uma postura defensiva com relao s questes ambientais, especialmente por causa da redemocratizao e da condio de pas sede de uma das maiores Conferncias sobre o meio ambiente que j foi realizada. O xito da Conferncia do Rio tinha um significado importante para o Brasil, que precisava ganhar a confiana internacional para levar adiante o seu projeto econmico (LAGO, 2005; VIOLA, 1998). Alm disso, as questes ambientais estavam em alta nos pases de Norte (VIOLA, 1998) e o Brasil, embora de forma incipiente, avanou em matria de legislao ambiental durante a dcada de 80. A partir dessa percepo, o pas se engajou ativamente nos encontros regionais preparatrios para a Rio-92, buscando o consenso, o fortalecimento do seu papel de liderana regional e a consolidao do reconhecimento da necessidade de uma mudana da ordem mundial em direo ao desenvolvimento sustentvel, afirmando ainda a importncia dos pases do Sul de se esforarem tambm para encarar os problemas ambientais globais (LAGO, 2005) A defesa da soberania nacional irrestrita deu lugar a uma posio mais conciliadora, que admitia a responsabilidade pela preservao dos recursos naturais. O meio ambiente, a justia social e o desenvolvimento econmico passaram a ser concebidos como projetos comuns. O Brasil participou ativamente durante todo o encontro. Apoiou a participao das ONGs nas reunies oficiais e nos encontros paralelos Conferncia, assumiu posies favorveis com relao a compromissos a favor do desenvolvimento sustentvel, facilitou as negociaes e o acordo da Conveno de mudanas climticas e exerceu um papel de co-liderana na redao da Conveno da Diversidade Biolgica (LAGO, 2005; VIOLA, 2004). Entretanto, meses depois, na primeira reunio das Partes da Conveno da Conveno da Basilia em 1992, o Brasil assumiu uma postura completamente discreta com relao proposta da proibio, defendida amplamente pelo G-77, ONGs ambientais e alguns pases europeus. Embora concordasse com o esprito geral da proposta nessa ocasio, a existncia de um setor de importao de resduos e sucatas para a reciclagem de metais pesados contrrio proibio (apesar de pequeno economicamente), levou o Itamaraty a no se pronunciar abertamente sobre a questo. Dois anos depois, na COP-2, o Brasil surpreendeu a todos quando declarou que no apoiaria a resoluo da proibio, pois ele prprio precisava da importao de alguns resduos considerados perigosos (LISBOA, 2002). O Brasil rompia assim com o GRULAC e o G-77, que vinham defendendo com vigor a proibio. Rompia ainda com a sua prpria postura assumida no Rio, de cooperao e busca de consenso entre os pases em desenvolvimento e da prioridade concebida ao desenvolvimento sustentvel. Ao no apoiar a proibio, o Brasil admitia embora no publicamente que a proteo ambiental dos pases em desenvolvimento
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no poderia interferir na economia, no emprego e no progresso do pas. Isolado, no entanto, o Brasil teve de recuar e aceitar a resoluo. Na terceira Conferncia das Partes, o pas dificultou novamente a aprovao da emenda da proibio, mas foi pressionado e teve que aceitar a proposta da Dinamarca, que foi aprovada por consenso (UNEP, 1995). Ainda assim, persistiu com a tentativa de contornar as regras da proibio, ao apoiar na quarta Conferncia das Partes o desenvolvimento de novos critrios para determinar quais pases poderiam ser inclusos no Anexo VII, uma manobra para dar continuidade importao de resduos perigosos dos pases da OCDE (BAN, 1998; CLAPP, 2001). A ruptura da postura diplomtica brasileira na Basilia com relao Conferncia do Rio ficou evidente ainda quando o pas insistiu, durante um encontro tcnico da Conveno da Basilia em 1999, para que se restringisse a atuao das ONGs ambientais nos grupos de trabalho e nos assuntos internos e externos do pas, logo aps um representante da Basel Action etwork ter reivindicado o mesmo peso das ONGs nas negociaes tcnicas com relao aos grupos industriais. O Brasil chegou a declarar que tal cobrana era uma afronta a sua soberania e que cabia apenas ao pas decidir com quem quisesse trabalhar (BAN, 1999). Certamente, essa era uma posio bastante contraditria para um pas que anos antes, na Conferncia do Rio, tinha apoiado um dos maiores encontros de ONGs j realizados, e que chegaria Cpula de Joanesburgo com uma comitiva de 230 pessoas, sendo que 170 delas eram membros de ONGs. A posio discreta e defensiva assumida pela diplomacia brasileira na Basilia, a partir de 2002, contrastava tambm com a sua atuao na Cpula de Joanesburgo. Nesse encontro, o Brasil exerceu um papel de liderana em diversas frentes, atuando como porta-voz do G-77 em algumas sees e participando ativamente da maior parte do processo negociador, incluindo os encontros regionais anteriores Cpula. O pas comandou o bloco que defendia a incorporao de metas de fontes renovveis de energia pelos pases, insistiu nas negociaes sobre os temas ligados ao cumprimento dos acordos firmados na Rio-92, e incentivou a transferncia de tecnologias, o acesso aos mercados e o fomento de programas e instituies ambientais. A delegao brasileira chegou a ser elogiada por diversas delegaes pela sua maturidade poltica e pela criatividade das suas propostas (LAGO, 2005, RIBEIRO, 2002). A expectativa de uma nova etapa para a atuao da diplomacia brasileira na rea ambiental aps Joanesburgo no se consolidou na questo dos resduos perigosos. Com a exceo da participao em grupos tcnicos de trabalho, nos quais colaborou para a elaborao de guias sobre o manejo ambientalmente adequado de alguns resduos perigosos, o Brasil no apresentou nenhuma proposta significativa para fortalecer ou fazer avanar a Conveno da Basilia e no ratificou a emenda da proibio at hoje. 7. Consideraes finais Apesar da nfase deste artigo na poltica de comando e controle (por meio da Proibio da Basilia) como meio de enfrentar os problemas relativos aos resduos perigosos, importante deixar claro que a medida constitui-se apenas num primeiro passo, imprescindvel, no caminho para um mundo mais justo e limpo. O maior desafio global dos resduos perigosos constitui-se na reduo e a eventual eliminao das substncias e tecnologias txicas no processo de produo, consumo e disposio final. O desafio no est apenas em minimizar o problema dos resduos perigosos depois que eles foram gerados. No possvel eliminar
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completamente as substncias txicas que sobram ao final dos processos produtivos, alm do que, o prprio processo de tratamento dos resduos perigosos gera outras substncias, que s vezes so at mais txicas do que aquelas que se pretendiam eliminar previamente. O grande desafio consiste, portanto, na abordagem do produto a partir do seu ciclo de vida como um todo, desde a seleo e extrao das matrias-primas at a adoo de tecnologias ambientalmente adequadas, que sejam menos intensivas em recursos naturais, mais eficientes energeticamente, que eliminem o uso de matriasprimas txicas e que eliminem ou ao menos reduzam as quantidades e toxicidades dos resduos em todos os estgios do ciclo de vida do produto. Alcanar esse ideal certamente exigir ainda muitos esforos e vontade poltica. Alm da necessidade do engajamento das naes com o fortalecimento, o cumprimento e a legitimao da Conveno da Basilia e da emenda da proibio, um modo de produo global mais limpo exigir o compromisso amplo e concertado por parte dos governos, indstrias, ONGs, instituies globais e a prpria sociedade. Uma das opes que pode ser empreendida pelos governos e empresas - como meio eficaz de fazer com que o produtor busque solues de produo mais limpa - o mtodo da responsabilidade estendida ao produtor. Atravs dessa norma, o produtor passa a ser o responsvel, financeira ou fisicamente, pela coleta dos seus produtos aps o consumo. Baterias de carro, de telefones celulares e de computadores pessoais, pilhas, eletroeletrnicos, eletrodomsticos e uma srie de outros produtos no reutilizveis podem ser devolvidos aos seus produtores para que estes lhe dem um destino final. O sistema um meio eficiente para internalizar os custos para a firma que os gera, como prope os economistas ecolgicos Daly & Farley (2004, p. 333, trad. nossa) e pode incentivar o produtor a procurar solues para diminuir ou eliminar as substncias txicas dos seus produtos, faz-los mais durveis, reutilizveis ou ao menos reciclveis. No Brasil, a norma foi aplicada ao caso das baterias e pilhas (o nico caso do pas). Nos Estados, empresas como a Sony Eletronics (pioneira a lanar um programa nacional de coleta e reciclagem gratuita de televisores obsoletos), LG Eletronics e Samsumg, adotaram recentemente a norma e abriram um precedente expressivo no pas. Outra estratgia com grande potencial para incentivar modos de produo mais limpos so os programas de medio do lanamento de poluentes, efluentes txicos ou de gasto de recursos naturais. A divulgao pblica destes dados e a sua comparao com empresas de um mesmo ramo que poluem menos tm um efeito positivo, ao incentivar as empresas mais poluentes a adotarem programas e medidas de reduo das suas emisses. H tambm outras medidas regulatrias importantes como as leis que previnem a poluio, controle do uso de recursos naturais por intermdio de fixao de cotas, padres de poluio para fontes especficas, rotulagem ecolgica (como as que vm acompanhados de um certificado ambiental do seu ciclo de vida) e medidas que exigem certificao de que as matrias-primas foram produzidas respeitando-se certas exigncias ambientais. A Reforma Tributria Ecolgica proposta tanto pelos Economistas Ecolgicos como pelos Economistas Ambientais Neoclssicos outra medida que deveria ser ambicionada pelos governos. O lema Tax bads, stop taxing good pleiteado por estes economistas, certamente daria um grande impulso para um modo de produo mais limpo. Segundo essa concepo, as taxas, impostos e os subsdios, deveriam ser utilizados para modificar os preos das atividades que interferem na sustentabilidade, ao
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invs daqueles que so compatveis com ela. Os governos podem direcionar uma taxao mais elevada aos fatores que intensificam a degradao ambiental e a poluio, e remover os subsdios, crditos e facilidades para as empresas e indstrias poluentes e que consomem muita energia. Paralelamente, podem introduzir incentivos polticos para os investimentos na produo mais limpa, atravs da reduo dos seus custos de capital e da concesso de facilidades para as empresas que adotarem mtodos de produo mais limpos, privilegiando sempre as empresas que adotam mtodos de preveno de gerao de resduos, ao invs daquelas que empreendem tecnologias de fim de tubo. Alm dessas medidas, as regulaes governamentais estabelecidas para incentivar os modos de produo mais limpos, tm maior probabilidade de serem mais efetivas se forem de certa forma harmonizadas entre os pases. Embora muitas vezes argumenta-se que os pases tm prioridades e sistemas polticos distintos e que, portanto, devem desenvolver suas prprias legislaes ambientais, bastante provvel, no entanto, que certo grau de harmonizao traga muito mais benefcios do que malefcios, principalmente aos pases em desenvolvimento. Como explicam Daly & Farley (2004), as disparidades acentuadas com relao internalizao dos custos sociais e ambientais entre pases podem levar ao fenmeno conhecido como padres mnimos de competio, ou mais popularmente, corrida ao fundo do poo. Embora a harmonizao das legislaes ambientais - especialmente com relao ao manejo de resduos perigosos e a promoo de prticas de produo mais limpas possa parecer um tanto quanto radical ou invivel para alguns economistas, importante lembrar que j existem alguns esforos significativos, ao menos a nvel regional, como na Unio Europia e at mesmo nos pases de industrializao rpida da sia (ASEAN), sinalizando um caminho possvel16. Alm disso, com a eventual ratificao da emenda da proibio, possvel que a prtica de transferir processos produtivos poluentes para locais mais frgeis, poltica e economicamente, se torne um risco em potencial. Certo grau de harmonizao das legislaes ambientais provavelmente ser mais eficiente do que uma diversidade de regulaes, que criam incentivos para o deslocamento dos resduos perigosos. O desafio global dos resduos perigosos envolve, ainda, iniciativas por parte das corporaes transnacionais e auxlios financeiros adicionais para o desenvolvimento de tecnologias mais limpas e a sua disseminao, que poderiam vir atravs de rgos nacionais ou globais, como o Banco Mundial ou o Global Environmental Facility (GEF). Seria preciso garantir, no entanto, que esses auxlios no estejam condicionados ao desenvolvimento e implementao de mtodos de limpeza ou de tecnologias de fim de tubo, ao invs de tecnologias de produo limpas. Finalmente, a simples descrio dos eventos que levaram Conveno da Basilia, adoo da emenda da proibio e aos recentes progressos, como os programas de parcerias, suficiente para concluir que, um dos principais protagonistas, alm do G-77 e de alguns pases europeus, na luta contra as exportaes dos resduos perigosos para os pases mais pobres e na defesa de mtodos de produo mais limpos foram as organizaes no-governamentais ambientalistas, com destaque especial para o Greenpeace e a Basel Action etwork. Estes grupos e suas redes de colaboradores vm promovendo campanhas internacionais e pressionando os fabricantes de
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Para o acesso ao programa de gesto de resduos europeu ver: http://europa.eu/scadplus/leg/pt/s15002.htm. Para os programas de harmonizao ambiental da ASEAN ver: http://www.aseansec.org/ 16

eletroeletrnicos por um maior comprometimento no desenvolvimento de produtos livres de substncias txicas e pela responsabilidade sobre o ciclo de vida dos seus produtos. Um dos grandes desafios atuais para as ONGs ambientalistas o de procurar demonstrar aos pases resistentes em ratificar a emenda da proibio que, sem a sua adoo, estaramos presenciando uma verdadeira crise do lixo txico, um cenrio bem pior do que o atual. Com relao aos desafios para o Brasil em matria de resduos perigosos, h muito que se fazer ainda. No mbito de legislaes nacionais, o pas no possui restries sobre a exportao dos seus resduos perigosos para outros pases, tanto para a disposio final como para a reciclagem e recuperao. O Brasil no restringe tambm o trnsito dos resduos perigosos e outros resduos ao longo da sua costa17. No caso da importao de resduos perigosos, o Brasil probe todo tipo de importao de resduos destinados disposio final ou incinerao, cumprindo com a resoluo da Conveno da Basilia. No entanto, para a reciclagem e recuperao, a legislao brasileira permite ainda alguns casos de importao, controlada pelo IBAMA18. Quanto s polticas e estratgias nacionais para a reduo ou eliminao da gerao de resduos perigosos, o Brasil vem apenas discutindo projetos polticos para lidar com os resduos de construo civil, incineradores, procedimentos para os resduos destinados aos aterros e resduos de lmpadas fluorescentes de mercrio. Existem apenas algumas regulamentaes e guias sobre manejo de resduos perigosos como dos servios de sade, amianto, agrotxicos e efluentes lquidos19. Apesar dos esforos do Ministrio do Meio Ambiente, o Congresso brasileiro no aprovou ainda a Poltica Nacional de Resduos Slidos, que vem sendo discutida j h algum tempo. O Brasil tambm no dispe de um sistema de coleta de dados nacional sobre a gerao e o transporte de resduos, perigosos ou no. No mbito nacional, estes so os principais desafios a serem enfrentados pelo pas. No mbito internacional, a ratificao da emenda da proibio da Basilia permanece como o principal desafio. A postura assumida pelo Brasil at a ltima Conferncia da Partes da Basilia em 2008 contrasta com as pretenses mais amplas da diplomacia brasileira de situar o nosso pas como potncia mundial e com a sua reivindicao de lder natural dos pases latino-americanos e de um dos principais portavozes do G-77, com pretenses de assegurar um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Alm disso, a poltica externa brasileira iniciada sob o governo Lula tem como uma das suas prioridades, o estreitamento das relaes do eixo Sul-Sul, o que inclui esforos de aproximao e incluso do continente africano na agenda da poltica externa brasileira. Um dos reflexos dessa aproximao pode ser observado pela quantidade de embaixadas abertas no continente africano, que passou de 18 no perodo Cardoso, para 30, no governo Lula, alm da abertura de mais dois consulados gerais20. A no-ratificao da emenda da proibio pelo Brasil contrasta claramente com essa tentativa de estreitamento dos laos com o continente africano e com o prprio
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Para o acesso ao ltimo relatrio sobre do Brasil enviado ao Secretariado da Conveno da Basilia sobre sua legislao em matria de resduos ver: http://www.basel.int/natreporting/cfs.html 18 As resolues n0. 23, de dezembro de 1996, e n0. 235, de janeiro de 1998 do CONAMA, definem quais resduos so proibidos para a importao e quais so apenas controlados pelo IBAMA. 19 Para um acesso s regulamentaes sobre os resduos perigosos consultar: http://www.basel.int/natreporting/cfs.html 20 Dados obtidos no site do Ministrio das Relaes Exteriores, disponvel em: http://www.mre.gov.br 17

reconhecimento brasileiro da dvida poltica, moral e histrica com o seu povo. No demais lembrar, que a Conveno da Basilia e, principalmente, a emenda da proibio, emergiram em grande medida, a partir do apelo dos pases africanos, que eram as principais vtimas do despejo de lixo txico dos pases mais ricos. Vinte anos se passaram desde a assinatura da Conveno da Basilia, e os pases africanos continuam recebendo grandes quantidades de lixo eletroeletrnico e de outros tipos de resduos perigosos de pases como os Estados Unidos, Canad e outros pases mais industrializados. Se h de fato algum sentimento de solidariedade com o povo africano, ele poderia ser manifestado pela iniciativa da ratificao da emenda da proibio e o empenho para por um fim definitivo ao trfico internacional de resduos perigosos. Referncias bibliogrficas ALTER, H. Industrial Recycling and the Basel Convention. Resources, Conservation and Recycling, vol.19, p. 29-53, 1997. ASANTE-DUAH, K. D.; SACCOMANNO, F. F.; SHORTREED, J. H. Tradeoffs evaluation of a hazardous waste trade program: towards an informed decision-making. Waste Management & Research, v. 11, p. 63-79, 1993. BASEL ACTION NETWORK (BAN). Basel ban victory at COP 4: a report on the negotiations and results of the Fourth Conference of Parties to the Basel Convention Held in Kuching, Malaysia 23-27, February 1998. _________. Report on the 4th Open Ended Ad Hoc Meeting for the Implementation of the Basel Convention, 1999. BAN; SVTC. Exporting Harm: exporting high-tech trashing to Asia, Basel Action etwork & Silicon Valley Toxics Coalition. February 2002. BENITES, A. Empresa inglesa envia lote de lixo txico para o Brasil. In: Folha de So Paulo, p. C2, 27/06/2009. BHAGWATI, J.; SRINIVASAN, T. N. Trade and the environment: does environmental diversity detract from the case for free trade. In: BHAGWATI, J., HUDEC, R. E. (ed.) Fair trade and harmonization. 2v. Cambridge, Massachussetts: The MIT Press, 1996. CLAPP, J. Toxic exports: the transfer of hazardous wastes from rich to the poor countries. The Cornell University Press, 2001. CLAPP, J.; DAUVERGN, P. Paths to a green world: the political economy of the global environment. The MIT Press, Cambridge-Massachusetts: London, 2005. CONSTANZA, R.; DALY, H. E.; BARTHOLOMEW, J. A. Goals, agenda, and policy recommendations for ecological economics. In: CONSTANZA, R.; WAINGER, L. Ecological Economics: the science and management of sustainability. New York: Columbia University Press, 1991. DALY, H. E.; FARLEY, J. Ecological Economics: principles and applications. Washington: Island Press, 2004. GREENPEACE. The waste invasion of Asia: a Greenpeace Inventory, 1994. GREENPEACE; ASPAN. Chumbo grosso: o caso das Baterias Moura. So Paulo, 1997. HERCULANO, S. Riscos e desigualdade social: a temtica da justia ambiental e sua construo no Brasil. I Encontro da A PPAS, Indaiatuba: Outubro, 2002 JOHNSTONE, N. The implications of the Basel Convention for developing countries: the case of trade in non-ferrous metal-bearing waste. Resources, Conservation and Recycling. v. 23, p 1-28, 1998.
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