Boletim Cientfico

Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL MINISTRIO PBLICO DA UNIO

Procurador-Geral da Repblica CLUDIO LEMOS FONTELES Diretora-Geral da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio SANDRA CUREAU
Procuradora-Geral do Trabalho SANDRA LIA SIMN Procuradora-Geral da Justia Militar MARIA ESTER HENRIQUES TAVARES Procurador-Geral de Justia do Distrito Federal e Territrios JOS EDUARDO SABO PAES

CONSELHO ADMINISTRATIVO Titulares Ministrio Pblico Federal: LUIS ALBERTO DAZEVEDO AURVALLE Procurador Regional da Repblica Ministrio Pblico do Trabalho: DANIELA RIBEIRO MENDES Procuradora do Trabalho Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios: OLINDA ELIZABETH CESTARI GONALVES Procuradora de Justia Ministrio Pblico Militar: EDMAR JORGE DE ALMEIDA Subprocurador-Geral da Justia Militar Suplentes Ministrio Pblico Federal: FTIMA APARECIDA DE SOUZA BORGHI Procuradora Regional da Repblica Ministrio Pblico do Trabalho: ANTNIO CARLOS ROBOREDO Subprocurador-Geral do Trabalho Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios: RODOLFO CUNHA SALLES Promotor de Justia Ministrio Pblico Militar: NELSON LUIZ ARRUDA SENRA Subprocurador-Geral da Justia Militar COORDENADORES DE ENSINO Titulares Ministrio Pblico Federal: MARCOS ANTNIO DA SILVA COSTA Procurador da Repblica Ministrio Pblico do Trabalho: ADRIANE REIS DE ARAJO Procuradora Regional do Trabalho Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios: ARINDA FERNANDES Procuradora de Justia Ministrio Pblico Militar: CARLOS FREDERICO DE OLIVEIRA PEREIRA Subprocurador-Geral da Justia Militar Suplentes Ministrio Pblico Federal: CELSO DE ALBUQUERQUE SILVA Procurador da Repblica Ministrio Pblico do Trabalho: CRISTIANO OTVIO PAIXO ARAJO PINTO Procurador do Trabalho Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios: MARIA ROSYNETE OLIVEIRA LIMA Promotora de Justia Ministrio Pblico Militar: MARCELO WEITZEL RABELLO DE SOUZA Procurador da Justia Militar CONSELHO EDITORIAL Coordenador: PRICLES AURLIO LIMA DE QUEIROZ Subprocurador-Geral da Justia Militar (Ministrio Pblico Militar) e-mail:<pericles@mpm.gov.br> Conselheiros: WALTER CLAUDIUS ROTHENBURG Procurador da Repblica (Ministrio Pblico Federal) e-mail: <wrothenburg@prsp.mpf.gov.br>; GUSTAVO ERNANI CAVALCANTI DANTAS Procurador Regional do Trabalho (Ministrio Pblico do Trabalho) e-mail: <dantas@prt10.mpt.gov.br>; ROBERTO CARLOS BATISTA Promotor de Justia (Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios) e-mail: <robertob@mpdft.gov.br>

Boletim Cientfico
Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

ANO III - NMERO 11 ABRIL/JUNHO DE 2004 BRASLIA/DF

BOLETIM CIENTFICO ESCOLA SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO

Uma publicao da ESMPU Endereo: SGAS Av. L2-Sul, Quadra 604, Lote 23, sala 318 CEP 70200-901 Braslia/DF Tel.: (61) 313-5111 313-5114 313-5116 Fax: (61) 313-5185 Home Page: http://www.esmpu.gov.br E-mail: editoracao@esmpu.gov.br Copyright 2004. Todos os direitos autorais reservados.

Superviso Editorial: Cecilia S. Fujita dos Reis Setor de Editorao: Adriene Rejane Sousa Sandra Maria Gauche Diagramao, fotolitos e impresso: Dupligrfica Editora Ltda. SIG/Sul Quadra 08 n. 2396 CEP 70610-400 Braslia/DF Tel.: (61) 344-1918 Fax: (61) 344-1924 E-mail: dupligrafica@zaz.com.br Capa: Artchip Editora (11) 5044-7679 5041-8899 Tiragem: 3.000 exemplares As opinies expressas nos artigos so de exclusiva responsabilidade dos autores.

Boletim Cientfico Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio Braslia: ESMPU, Ano III, n. 11, abr./jun., 2004 Trimestral ISSN 1676-4781 1. Direito. I. Ttulo CDD:340.1

APRESENTAO
Em dezembro de 2001, a Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio lanou o primeiro nmero do Boletim Cientfico, definindo-o como uma publicao de periodicidade trimestral, destinada a congregar artigos de membros, servidores e colaboradores e a divulgar o lanamento de obras de integrantes do MPU, resenhas de livros, dissertaes e teses acadmicas. Hoje, chegamos ao seu dcimo primeiro nmero. Cumprindo os propsitos iniciais, mostrouse o Boletim um espao plural e democrtico, compromissado com a qualidade dos trabalhos publicados e, mantendo a regularidade prevista, tornou-se uma fonte valiosa de pesquisa, pela excelncia e pela riqueza dos temas trazidos ao debate e reflexo dos leitores. O xito do Boletim Cientfico deve-se ao entusiasmo de seu Conselho Editorial, por intermdio de seu Coordenador, o Subprocurador-Geral da Justia Militar Pricles Aurlio Lima de Queiroz, e de seus membros, Andr de Carvalho Ramos e, mais recentemente, Walter Claudius Rothenburg, Procuradores da Repblica; Gustavo Ernani Cavalcanti Dantas, Procurador Regional do Trabalho, e Roberto Carlos Batista, Promotor de Justia do Distrito Federal e Territrios. O lanamento deste dcimo primeiro nmero coincide com o final de meus quatro anos de mandato na Direo da ESMPU. Por isso, desejo agradecer aos integrantes do Conselho Editorial, s servidoras Cecilia S. Fujita dos Reis e Sandra Maria Gauche e a todos os colegas que colaboraram com o Boletim Cientfico, desde o seu primeiro nmero, enviando artigos e sugestes. Agradeo tambm aos muitos colaboradores, que emprestaram seu talento ao nosso peridico, fazendo com que se destacasse em meio a outras publicaes jurdicas. Acredito que soubemos interpretar e manter aceso o ideal que gerou a criao e a instalao da Escola, como instrumento de integrao entre os quatro ramos do MPU, destinado iniciao e ao aperfeioamento contnuo de seus membros e servidores, ao desenvolvimento de projetos e programas de pesquisa na rea jurdica e ao reconhecimento e valorizao do Ministrio Pblico como instituio essencial funo jurisdicional do Estado. Neste nmero, Gerald E. Caiden e Daisy de Asper y Valds realizam excelente estudo sobre a tica no servio pblico. No plano dos direitos da cidadania, Ryanna Pala Veras e Sergio Gardenghi Suiama abordam, com talento e lucidez, o racismo luz do STF e a questo da identidade e das diferenas. A legitimidade investigativa do Ministrio Pblico, a imputao objetiva no direito penal brasileiro e os fundamentos jurdicos da tutela penal do meio ambiente destacam-se na rea penal e processual penal, em cuidadosos artigos, assinados por Marcela de Jesus Boldori Fernandes, Arthur de Brito Gueiros Sousa e Michelle Taveira Telles. A concentrao da jurisdio constitucional na reforma do Judicirio examinada, como tema de indiscutvel interesse, por Sebastio Vieira Caixeta. Na parte destinada doutrina internacional, os professores Grard Monediaire e Bernard Drobenko abordam dois importantes assuntos afetos ao direito ambiental: a participao popular na elaborao das polticas pblicas e a gua e a gesto descentralizada. Um artigo da professora Angela Figueruelo trata, com propriedade, da proteo ao consumidor, enquanto o professor Wilfredo Sanguineti Raymond aborda a questo dos sindicatos e da liberdade sindical na Espanha, ao longo de duas dcadas de vigncia constitucional. Boa leitura a todos. Sandra Cureau Subprocuradora-Geral da Repblica Diretora-Geral da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

COLABORADORES
Angela Figueruelo Professora de Direito Constitucional da Universidade de Salamanca, Espanha. Arthur de Brito Gueiros Sousa Procurador Regional da Repblica, Professor de Direito Penal da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Doutorando em Direito Penal da Universidade de So Paulo (USP). Bernard Drobenko Professor de Direito Pblico da Faculdade de Direito e de Cincias Econmicas da Universidade de Limoges Frana. Daisy de Asper y Valds Mestre em Direito Pblico (UnB), Mestre em Administrao Pblica (USC), Doutora em Administrao Pblica (PhD, USC). Subprocuradora-Geral da Repblica (aposentada). Coordenadora da Ps-Graduao em Direito Pblico do ICAT/AEUDF/Bsb/DF. Professora de Direito Administrativo da UPIS (Braslia, DF). Gerald E. Caiden Doutor pela London School of Economics and Political Science e Professor Titular de Administrao Pblica (USC/Califrnia). Consultor e Pesquisador da ONU e do Banco Mundial. autor de mais de cinco dezenas de livros e monografias na rea de Administrao Pblica e Cincia Poltica. Grard Monediaire Professor de Direito Pblico da Faculdade de Direito e de Cincias Econmicas da Universidade de Limoges, Frana. Diretor-Adjunto do Centro de Pesquisas Interdisciplinares de Direito Ambiental, Desenvolvimento e Urbanismo. Marcela de Jesus Boldori Fernandes Bacharel em Cincias Sociais e Jurdicas pela Universidade Federal de Santa Maria, RS. Ex-estagiria da Procuradoria da Repblica no Municpio de Santa Maria/ RS. Michelle Taveira Telles Advogada no Rio de Janeiro/RJ. Ryanna Pala Veras Procuradora da Repblica; Delegada do Ncleo Regional da ESMPU na PRM Santo Andr. Mestranda em Direito Penal pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/ SP). Sebastio Vieira Caixeta Procurador do Trabalho da PRT/10 Regio. Professor de Direito Processual do Trabalho na Unio Educacional do Planalto Central (Uniplac) e Especialista em Direito do Trabalho e Processo do Trabalho pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Sergio Gardenghi Suiama Procurador da Repblica em So Paulo. Wilfredo Sanguineti Raymond Professor Titular de Direito do Trabalho na Universidade de Salamanca, Espanha.

SUMRIO Editor orial Editorial

Pricles Aurlio Lima de Queiroz ............................................................................... 9

Artigos Ar tigos
Consideraes sobre a teoria da imputao objetiva no direito penal brasileiro Arthur de Brito Gueiros Sousa .................................................................................. 11 Tendncias atuais na tica do servio pblico Gerald E. Caiden e Daisy de Asper y Valds ............................................................ 27 A legitimidade investigativa do Ministrio Pblico e a importncia de sua investigao no combate do crime organizado Marcela de Jesus Boldori Fernandes ........................................................................ 43 Dos fundamentos jurdicos da tutela penal do meio ambiente Michelle Taveira Telles .............................................................................................. 65 O racismo luz do STF Ryanna Pala Veras ..................................................................................................... 89 A concentrao da jurisdio constitucional na reforma do Judicirio Sebastio Vieira Caixeta ......................................................................................... 105 Identidades, diferenas Sergio Gardenghi Suiama ........................................................................................ 131

Doutrina Inter ernacional Doutrina Internacional

Reflexiones sobre la defensa de los consumidores y usuarios en la Constitucin Espaola de 1978 Angela Figueruelo ................................................................................................... 141 A gua e a gesto descentralizada Bernard Drobenko ................................................................................................... 161

Participation du public llaboration des politiques publiques environnementales dAarhus a Bruxelles Grard Monediaire .................................................................................................. 173 Sindicatos y libertad sindical en Espaa: dos dcadas de vigencia constitucional Wilfredo Sanguineti Raymond ................................................................................. 187 ndice dos artigos publicados nos volumes anteriores ....................................... 205

EDITORIAL

Pricles Aurlio L. de Queiroz*

Ao encerrar-se o mandato conferido aos integrantes do Conselho Editorial, temos a honra e a satisfao de publicar a edio nmero 11 do Boletim Cientfico, rigorosamente de acordo com o calendrio previsto. Cumprimos as metas fixadas na primeira reunio, em maio de 2001, presidida pelo ento Coordenador Roberto Carlos Batista, Promotor de Justia do Distrito Federal. Concretizamos o objetivo acadmico de oferecer uma publicao compromissada com temas atuais, democratizando a exposio de idias e a difuso de teses, e revelando artigos produzidos por pensadores do Direito. Os lanamentos de onze edies do Boletim Cientfico e uma da srie Grandes Eventos foram cuidadosamente preparados ao longo de vinte e duas reunies dos Conselheiros. Esse trabalho resultou na distribuio de mais de 30 mil exemplares e, aproximadamente, 4 mil pginas de textos selecionados. Se algum xito pode ser reconhecido, certamente decorre da dedicao e do interesse dos ramos ministeriais parceiros constantes e aplicados e do enorme apoio que nos foi concedido pela Diretora-Geral, pelos componentes do Conselho Administrativo e pelos servidores da Secretaria da Escola. Todos eles, incrivelmente motivados para o empreendimento que realizam, depositaram no Conselho Editorial a mais firme confiana, ofereceram-nos os mais sinceros estmulos para avanar e proporcionaram-nos meios para que levssemos a bom termo os encargos editoriais.

Pricles Aurlio Lima de Queiroz Subprocurador-Geral da Justia Militar e Coordenador do Conselho Editorial da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio.

B. Cient. ESMPU, Braslia, a. III n. 11, p. 9 abr./jun. 2004

ARTIGOS CONSIDERAES SOBRE A TEORIA DA IMPUTAO IMPUTAO OBJETIVA OBJETIVA NO DIREITO PENAL BRASILEIRO
Arthur de Brito Gueiros Sousa
SUMRIO: 1 Introduo. 2 O desenvolvimento da teoria da imputao objetiva. 3 As vantagens e desvantagens da imputao objetiva. 4 A aplicao da teoria da imputao objetiva no direito penal brasileiro. 5 Concluso.

1 Introduo1 A teoria da imputao objetiva domina o debate da dogmtica jurdico-penal, no s na Alemanha, mas, tambm, em diversos outros pases, dentro e fora do continente europeu. De maneira semelhante ao que aconteceu com a teoria causal-naturalista, no incio do sculo passado, e com a teoria finalista da ao, aps a segunda metade do sculo XX, a teoria da imputao objetiva ocupa hoje o centro das atenes dos estudos efetuados nos principais centros de pesquisa e ensino do direito penal. Ela o carro-chefe dos autores que professam as teorias funcionalistas e, ao mesmo tempo, o alvo predileto das crticas daqueles que defendem o finalismo e outras correntes jurdico-penais. Ocorre, contudo, que, diferentemente do verificado ao tempo do predomnio das teorias causalistas e finalistas, respectivamente, em que se sabia quais eram as premissas ideolgicas que as sustentavam, dentro do marco de um a priori positivista, neokantiano ou ontolgico, o estudo da imputao objetiva no se apresenta aprioristicamente claro, mas cambiante segundo as circunstncias fticas. Na verdade, como ponderado por Bernd Schnemann, a categoria da imputao objetiva tem abarcado mbitos de aplicao cada vez mais diversos, como um polvo gigante com inmeros tentculos2. Essa polissmica manifestao de idias, no contexto de um normativismo crescente no s do tipo objetivo mas de todos os elementos da teoria do delito, tem sido, talvez, o fator responsvel pela fora e pela fraqueza da teoria da imputao objetiva. Pela fora, em razo das caractersticas do mundo ps-industrial, em que no h mais certezas previamente dadas pela natureza, pela religio ou pela lei, e tampouco uma diviso social em camadas ou estratos claramente definidos. Isso para no falar na prpria noo de bem jurdico metaindividual, difuso, prprio de uma sociedade do risco, na qual no se pode averiguar a incidncia da tipicidade objetiva sem uma anlise valorativa

Arthur de Brito Gueiros Sousa Procurador Regional da Repblica, Professor de Direito Penal da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Doutorando em Direito Penal da Universidade de So Paulo (USP). 1 Trata-se, com algumas modificaes, do trabalho originariamente apresentado ao Programa de Ps Graduao da Faculdade de Direito da USP, como um dos requisitos necessrios concluso do curso Imputao Objetiva e Direito Penal Brasileiro, ministrado pelo Professor Doutor Antonio Luis Chaves Camargo, em dezembro de 2003. 2 Cf. SCHNEMANN, Bernd. Consideraciones sobre la teora de la imputacin objetiva. In: . Temas actuales y permanentes del derecho penal despus del milenio. Traduo esp. de Mariana Sacher. Madrid: Tecnos, 2002. p. 70.

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ad hoc sobre a existncia de uma ameaa intolervel para as geraes presentes e futuras. Para essa nova realidade, altamente perigosa, complexa, globalizada e, paradoxalmente, fechada em microssistemas sociais, faz-se necessria uma aproximao do direito penal que s poderia ser empreendida por meio dos postulados da imputao objetiva3. A fraqueza decorreria no de seus postulados dogmticos, mas da dificuldade da sua penetrao e aceitao em culturas jurdicas influenciadas pelo tecnicismo jurdicopenal, tanto na doutrina como na jurisprudncia. Assim, a maleabilidade lingstica do mtodo da imputao objetiva que justamente seu aspecto mais positivo pode ser utilizada de forma negativa, passando a ser considerada, no contexto de um superficial modismo vindo da Alemanha, como um novo a priori. Nesse sentido, tenciona-se no presente texto analisar o estgio atual da teoria da imputao objetiva, com propsito de verificar se ela pode ou no ser aplicada ao direito penal brasileiro, modificando as prticas jurdicas vigentes. Para tanto, faz-se necessrio abordar, brevemente, a trajetria dessa teoria, desde seu surgimento at o presente momento, uma empreitada a ser feita no tpico seguinte. 2 Desenvolvimento da teoria da imputao objetiva A moderna teoria da imputao objetiva corresponde a uma tradio da cultura alem que remonta a Pufendorf e a Hegel. Desse modo, a origem da teoria retroage, segundo Schnemann, chamada teoria da imputao do filsofo do direito natural Samuel Pufendorf, pois a palavra alem Zurechnung , na realidade, somente a traduo da palavra latina imputatio. No entanto, como antecessora da atual teoria da imputao objetiva figura a filosofia do direito de Hegel. O objetivo do conceito de ao iniciada em Hegel e desenvolvida pela escola hegeliana do sculo XIX era imputar ao sujeito, da multiplicidade de cursos causais, s aqueles que pudessem ser considerados como obra sua, quer dizer, como a conformao do mundo por meio do sujeito4. No final daquele sculo, em razo do sucesso alcanado pelas correntes causalistas que, no direito penal, tiveram em von Liszt e Beling seus maiores expoentes, os fundamentos tericos da imputao ficaram em segundo plano5. Na ocasio, a preocupao doutrinria
Conforme expresso por Antonio Luis Chaves Camargo, verbis: O direito penal clssico que tinha como caracterstica a possibilidade de um controle rgido, pelo menos aparente, atravs da descrio tpica fechada, no encontra mais ressonncia na sociedade atual, de forma que no pode mais se privilegiar da punio indiscriminada de todas as aes que considerar desconforme com a lei. A complexidade exige que, nos riscos que lhe so inerentes, o direito penal encontre um instrumento capaz de selecionar estes riscos, tidos como conseqncias do agir comunicativo, e aceitos pelo grupo social, sem a imposio de qualquer reprovao a priori. O instrumento mais adequado, no momento, a imputao objetiva (CAMARGO, Antonio Lus Chaves. Imputao objetiva e direito penal brasileiro. So Paulo: Cultural Paulista, 2002. p. 139) [grifou-se]. 4 Cf. SCHNEMANN, op. cit., p. 72. 5 Cf. Santiago Mir Puig, verbis: Tras haber ocupado un lugar central en la doctrina del iusnaturalismo racionalista del siglo XVIII, y en los penalistas hegelianos del siglo XIX, dicho trmino (imputacin) cay en desuso en Alemania en las dos ltimas dcadas del mismo siglo a consecuencia del naturalismo positivista, que se extendi en la doctrina alemana a travs, sobre todo, de la influencia del Tratado de von Liszt (MIR PUIG, Santiago. Significado y alcance de la imputacin objetiva en derecho penal. In: Nuevas formulaciones en las ciencias penales: homenaje al profesor Claus Roxin. Crdoba: La Lectura, 2001. p. 61-62).
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centrava-se na aferio da relao de causalidade existente entre o movimento corporal voluntrio e o resultado, i.e., a alterao no mundo exterior consistente na leso ou ameaa ao bem jurdico. Em suma, vivia-se o predomnio da regra da conditio sine qua non na questo da responsabilidade penal, considerada como a espinha dorsal do delito6. Releva salientar, no particular, que a relao de causalidade foi um conceito modernamente tomado das cincias naturais considerando a influncia operada, por esta ltima, nas cincias sociais7 , mas que, no obstante, possuiria razes filosficas muito mais profundas, intimamente relacionadas com a norma penal retributiva, vale dizer, como a prpria noo de imputao8. Desse modo, a teoria da condio, ideada pelo jurista Julius Glaser e adotada pelo magistrado do Tribunal Supremo do Reich von Buri, entende que causa de um resultado toda condio da qual dependeu sua produo, independentemente de sua maior ou menor proximidade ou grau de importncia. Visto que toda condio do resultado igualmente causa dele, fala-se de equivalncia das condies. A questo de saber quando uma conduta funciona como causa do resultado se resolve com a ajuda de uma frmula de carter hipottico: a frmula da conditio sine qua non. Segundo ela, considera-se que uma conduta condicionou causalmente um resultado quando, suprimindo-a mentalmente quer dizer, imaginando a hiptese de ela no ter ocorrido , desaparece tambm o resultado9.
Conforme as palavras do prprio von Liszt: Comisso a causao do resultado por um acto de vontade. Este apresenta-se como movimento corporeo voluntario, isto , como tenso (contraco) dos musculos, determinada, no por coaco mechanica ou psycho-physica, mas por idas ou representaes e effectuada pela inervao dos nervos motores. O movimento corporeo e o resultado constituem pois os dois elementos egualmente importantes da ida de aco como comisso. [...] Consequentemente o resultado deve ser produzido (ou causado) pelo movimento corporeo; este e aquelle devem estar entre si, como ordinariamente se diz, na relao de causa e effeito, em connexo causal. D-se connexo causal entre o movimento corporeo e o resultado, quando no se pde suppor supprimido o movimento corporeo sem que devesse deixar de occorrer o resultado occorrido (isto , do modo por que de facto occorreu). Si o nexo entre o movimento corporeo e o resultado assim necessario, dizemos que o movimento corporeo a causa do resultado, que este effeito daquelle, isto applicamos relao do movimento corporeo e do resultado a categoria da causalidade (como uma forma do nosso entendimento) (LISZT, Franz von. Tratado de direito penal allemo. Traduo de Jos Hygino Duarte Pereira. Rio de Janeiro: F. Briguiet, 1899. t. 1, p. 198-201) [grifos e grafia do original]. 7 Segundo a lio de Marilena Chau, a formulao do determinismo como princpio universal e como uma doutrina sobre a Natureza foi feita, pela primeira vez, pelo astrnomo e fsico Laplace, que escreveu: Devemos considerar o estado presente do Universo como efeito de seu estado passado e como causa daquilo que vir a seguir. Uma inteligncia que, num nico instante, pudesse conhecer todas as foras existentes na Natureza e as posies de todos os seres que nela existem poderia apresentar numa nica frmula uma lei que englobaria todos os movimentos do Universo, desde os maiores at os mnimos e invisveis. Para ela, nada seria incerto e, aos seus olhos, o passado, o futuro e o presente seriam um nico e s tempo (CHAU, Marilena. Convite filosofia. 12. ed. So Paulo: tica, 2002. p. 264). 8 Nesse sentido, Kelsen afirmou: mais que provvel que a lei da causalidade tenha surgido da norma da retribuio. o resultado de uma transformao do princpio da imputao. [...] Este processo de transformao comeou na filosofia natural dos antigos gregos. altamente significativo que a palavra grega para causa, , originalmente significasse o mesmo que culpa: a causa a culpa do efeito, a causa responsvel pelo efeito e o efeito imputado causa da mesma forma que a pena o ao ato ilcito. Uma das primeiras formulaes da lei causal o clebre fragmento de Herclito: Se o Sol no se mantiver no caminho prescrito (preestabelecido), as Ernias, aclitas da Justia, corrigi-lo-o. Aqui a lei natural aparece ainda como lei jurdica: o Sol no deixa o caminho que lhe foi prefixado, pois, se o fizesse, os rgos do Direito interviriam (procederiam) contra ele (KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Traduo de Joo Baptista Machado. 3. ed. So Paulo: Martins Fontes, 1991. p. 95). 9 Cf. MIR PUIG, Santiago. Derecho penal: parte general. 6. ed. Barcelona: Reppertor, 2002. p. 236.
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O regresso ilimitado do nexo de causalidade vale dizer, o grande defeito daquela teoria foi objeto de estudos no sentido da sua limitao, muito embora sem grande sucesso, considerando a mecnica do conceito do crime ao tempo do positivismo10. Somente por ocasio do avano do neokantismo no direito penal reconheceu-se que o regressus ad infinitum poderia ser restringido j no tipo objetivo. O primeiro esforo de limitao proveio da teoria da adequao, fundada por von Kries e desenvolvida posteriormente por Traeger. Objetivou-se, com essa teoria, eliminar os cursos causais improvveis, que se conectavam ao agente em razo do liame causal, por meio de um critrio eminentemente normativo11. Nesse sentido, causa adequada vem a ser a causa provvel de um resultado, avaliada segundo um marco objetivo, denominado prognose posterior objetiva. Significa dizer, de acordo com esse critrio, que a questo da possibilidade do resultado deve ser vista a partir de um observador objetivo posterior, tendo em conta, porm, todas as condies anteriores, j subsistentes na poca do fato, que eram do conhecimento do agente ou que lhes eram previsveis12. Por outro lado, com o avano da tecnologia nas cincias naturais, especialmente da fsica quntica, para as partculas subatmicas, e da relatividade, para o movimento na velocidade da luz, desfez-se a idia de causa como lei universal, tendo sido substituda, preferencialmente, pela idia de probabilidade, isto , pelo princpio da indeterminao13. O progresso da cincia, no geral, e da fsica, no particular, fez com que se tornassem inteis as discusses sobre o fundamento, alcance e limite do princpio da causalidade.
10 Conforme pontuado por Jescheck: La teora de la condicin, en cuanto basada en las leyes empricas naturales, desemboca tericamente en el infinito: desde esta perspectiva, tambin los padres y abuelos del asesino han causado la muerte del asesinado. As se explican los intentos de seleccionar con criterios de validez general, de entre el cmulo de condiciones que contribuyen a la produccin del resultado conforme al concepto causal, las causas jurdicamente importantes. En esa lnea, la misin del concepto causal se reduce slo a designar da totalidad de los hechos que de alguna manera tienen inters para la valoracin jurdica, mientras que la responsabilidad jurdicopenal no se determina sino dentro de ste marco lo ms amplio posible (JESCHECK, Hans-Henrich. Tratado de derecho penal: parte general. Traduo de Jos Luis Manzanares Samaniego. Granada: Comares, 1993. p. 256). 11 Von Liszt atacou a teoria da adequao, afirmando, na ocasio, verbis: O que, no caso concreto, serve de criterio a frma real, embora insolita, do curso dos acontecimentos. Em contrario J. v. Kries, segundo o qual o movimento corporeo deve em geral ser apropriado a produzir o resultado que se produzio causao adequada em opposio causao eventual. Semelhantemente Merkel, 99: o direito penal s tem em considerao as relaes condicionaes, a que a experiencia permitte dar uma importancia geral. A opinio dos nossos adversarios completamente arbitraria, e repousa (especialmente a de Merkel) sobre a confuso [...] de causao e culpabilidade. A causao adequada s se faz necessaria, quando se imputa o resultado que no devido culpa (LISZT, op. cit., p. 205-206) [grifos e grafia do original]. 12 Cf. TAVARES, Juarez. Teoria do injusto penal. Belo Horizonte: Del Rey, 2000. p. 222. 13 Conforme escrito por Heisenberg, em 1930: Nossa descrio habitual da natureza e, particularmente, o pensamento de uma causalidade rigorosa nos eventos da natureza repousam na admisso de que possvel observar o fenmeno sem influenci-lo de modo sensvel. [...] Na fsica atmica, porm, toda observao geralmente est ligada a uma perturbao finita e, at certo ponto, incontrolvel, o que era de esperar desde o princpio na fsica das menores unidades existentes. Como toda descrio espcio-temporal de um evento fsico est ligada a uma observao do evento, segue-se que a descrio espcio-temporal de eventos, por um lado, e a lei causal clssica, por outro, representam dois aspectos complementares, mutuamente excludentes, dos acontecimentos (apud ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de Filosofia. Traduo de Alfredo Bosi. So Paulo: Martins Fontes, 2003. p. 130).

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Conseqentemente, esse princpio mergulhou em profunda crise, tendo sido praticamente abandonado no mbito da cincia natural14. Essa crise cientfica da relao de causalidade no tardou a ser sentida na dogmtica penal. Assim, na dcada de 1930, foram retomados os estudos cientficos da imputatio tanto no direito civil, por intermdio Karl Larenz, um autor de orientao neohegeliana, como no direito penal, pelo neokantiano Richard Honig, no famoso livro em homenagem a Frank. Nessa obra, Honig recorreu perseguibilidade objetiva de uma finalidade (objektive Zweckhaftigkeit) para eliminar cursos causais guiados pela casualidade, destacando como critrio decisivo um juzo de imputao autnomo, absolutamente independente do juzo natural: imputvel seria s aquele resultado que pudesse ser considerado como tendo ocorrido servindo aos fins (Zweckhaft)15. Como exemplo, Honig utilizou o caso que se tornou clssico, qual seja, da pessoa que envia o sobrinho a uma montanha com altas rvores, no meio de uma tormenta, com a esperana de que morra atingido por um raio. Como observado pelo professor Antonio Chaves Camargo, esse exemplo sofreu vrios acrscimos, e, atualmente, exposto como o sobrinho que pretende herdar de um rico tio e o convence a ir a um local, repleto de rvores, onde, costumeiramente, num determinado perodo do dia, caem muitos raios. O tio para l se dirige, convencido pelo sobrinho, atingido por um raio e morre16. Esse tonitruante episdio conhecido como o caso da tormenta transformouse num paradigma da dogmtica penal. Todos os doutrinadores, em obras acadmicas ou em salas de aula, sobre ele se debruam, cada qual, evidentemente, dando sua interpretao sobre o porqu da no-atribuio do resultado morte, por ao de um raio, inslita e m intencionada proposta de passeio por ocasio de uma tormenta. Como o agente vale dizer, o sobrinho no dispe de nenhum controle ou conhecimento prvio acerca do fato subseqente, a soluo do caso sempre girou, entre os doutrinadores, em saber se se tratava de um problema do tipo objetivo ou do tipo subjetivo17. Um outro autor que retomou aquela tradio alem foi o jurista Engisch, que partindo da base da teoria da adequao qual denominou teoria da infrao do dever objetivo de cuidado considerou-a indispensvel para restringir os efeitos da conditio sine qua non. Assim, alm da previsibilidade geral do resultado ante a infrao a um dever de cuidado, dever-se-ia exigir, para Engisch, tambm a adequao em relao ao modo especial do curso causal. Dessa forma, no caso da tormenta, a morte decorreu de um fator imprevisvel no tocante ao meio utilizado no curso causal. Em suma, o raio caiu sobre o tio como poderia ter cado sobre o sobrinho. Portanto, Engisch negou o nexo de antijuridicidade com a fundamentao de que no havia realizado o perigo que mostrava como proibida a conduta perigosa para a vida.
14 Nesse sentido, Reinchenbach afirmou, verbis: O desenvolvimento histrico da fsica leva ao resultado de que o conceito de probabilidade fundamental em todas as asseres sobre a realidade e que, a rigor, no possvel uma nica assero sobre a realidade, cuja validade possa ser afirmada com algo mais do que probabilidade (idem, p. 131). 15 Cf. SCHNEMANN, op. cit., p. 73. 16 Cf. CAMARGO, op. cit., p. 63. 17 Cf. KSTER, Mariana Sacher. La evolucin del tipo subjetivo. Buenos Aires: Ad Hoc, 1998. p. 109.

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Ele tambm diferenciava, de um modo claro, j naquela poca, entre a causalidade, no sentido da conditio sine qua non, a adequao, no sentido da previsibilidade geral do resultado, e a realizao do perigo como um fator adicional. Portanto, colocava os trs pressupostos no mesmo nvel, como elementos do tipo independentes entre si18. Ainda por ocasio do neokantismo, Edmund Mezger elaborou sua teoria da relevncia, em que via na adequao uma exigncia valorativamente imposta pelo tipo. Por meio dessa teoria, a responsabilidade seria determinada, no por um critrio de causalidade natural ou de probabilidade, mas de acordo com o sentido do tipo correspondente em cada caso. Portanto, a teoria da relevncia pressuporia um juzo de valor decidido nos correspondentes grupos de caso19. Hans Welzel talvez o grande nome da dogmtica no sculo XX foi outro jurista que, no mesmo perodo, contribuiu para o desenvolvimento dos estudos que redundaram na moderna imputao objetiva, quando se deteve curiosamente num marco valorativo sobre a teoria da adequao social, antes de radicalizar no ontologismo que tanto caracterizou sua doutrina da ao final. Para ele, a participao no moderno trfico motorizado, ferrovirio ou areo uma atividade socialmente adequada20. Valendo-se de uma hiptese bastante prxima da tormenta, Welzel sustentou que um sobrinho no realiza uma ao tpica de homicdio se anima seu tio, do qual herdeiro, a utilizar com freqncia os meios de transporte com a esperana (fundada) de que morra prematuramente num acidente21. Porm, o predomnio da teoria causalista, a paulatina aceitao da teoria do finalismo capitaneada, como visto, por Welzel , bem como o duro embate que se travou entre essas duas teorias, fizeram com que a imputao objetiva ficasse olvidada at que, por volta dos anos 1970, no bojo da discusso do Projeto Alternativo de reforma da legislao penal alem, Claus Roxin a resgatou do esquecimento, trazendo-a para o campo da discusso dogmtica. Assim, ao reler a obra de Honig por ocasio da edio de um livro em sua homenagem Roxin retomou a velha discusso entre equivalncia dos antecedentes e causao adequada, afirmando que a questo jurdica fundamental no consistia em averiguar se determinadas circunstncias se do, mas em estabelecer os critrios em relao aos quais se quer imputar a uma pessoa determinado resultado. A alterao de perspectiva, i. e., da causalidade para a imputao, fez com que o centro de gravidade se deslocasse, j em sede de teoria da ao, da esfera ontolgica para a normativa. Portanto, a questo de saber se possvel imputar a um homem um resultado
Cf. SCHNEMANN, op. cit., p. 74. Cf. JESCHECK, op. cit., p. 258. Para Roxin, Mezger queria decidir que cursos causais seriam de considerarse relevantes no s com base nos princpios da adequao, mas tambm em uma interpretao racional dos tipos. Esta concepo contm a exigncia de uma teoria autnoma da imputao, a ser acrescentada verificao da causalidade, o que completamente correto. Mezger unicamente falhou em desenvolver sua teoria da relevncia ao status de uma teoria geral de imputao (ROXIN, Claus. Funcionalismo e imputao objetiva no direito penal. Traduo de Lus Greco, dos 7 e 11 de Strafrecht, Allgemeiner Teil. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 305). 20 interessante observar, nesse sentido, o prprio ttulo do seu trabalho de habilitao, em 1935, denominado Naturalismo e filosofia dos valores em direito penal (Naturalismus und Wertphilosophie im Strafrecht). 21 Cf. WELZEL, Hans. Derecho penal alemn: parte general. Traduo esp. de Juan Bustos Ramrez e Sergio Ynez Prez. 11. ed. Santiago del Chile: Editorial Jurdica de Chile, 1997. p. 67. [traduo livre para o portugus].
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como obra sua dependeria, desde o incio, dos critrios de avaliao a que submetemos os dados empricos. Para Roxin, se se coloca, como fez Honig, no centro de toda a discusso, o juzo de imputao com o seu carter especfico e basicamente distinto do juzo causal, isso implica a tese da normatividade do conceito jurdico-penal de ao22. Essa tese, em pleno apogeu do ontologismo das estruturas lgico-objetivas, como o prprio conceito de ao, fez com que Roxin reunisse, em um conceito abarcador, justamente os trs enfoques de Honig, Engisch e Welzel, dos anos 1930, que tratavam isoladamente dos critrios da possibilidade objetiva de perseguir uma finalidade (Bezweckbarkeit), da adequao social e da realizao do risco, e que tinham ficado sem xito23. Navegando contra a corrente dominante, Claus Roxin sustentou, no renomado livro Poltica criminal e sistema de direito penal, a adoo de um direito penal funcional, que superasse as barreiras tidas, at ento, como infranqueveis, conforme a conhecida sentena de von Liszt que separavam a dogmtica da poltica criminal, pois, nos termos de sua lio, de nada valeria a construo de uma estrutura terica gigante e complexa se, na anlise do caso concreto, se revelasse poltico-criminalmente injusta ou equivocada24. Ao associar a dogmtica poltica criminal e ao acrescentar relao de causalidade requisitos normativos, Roxin criou a moderna teoria da imputao objetiva, desenvolvendo-a nos muitos aspectos relacionados com a atribuio ou no de um fato ao autor como obra sua. Dito por outras palavras, a relao de causalidade natural o primeiro, mas no o nico ou decisivo critrio de tipicidade objetiva: necessrio que, alm do vnculo causal pelo qual se prova a existncia do fato , o comportamento humano tenha criado ou incrementado um risco juridicamente relevante de uma leso do bem jurdico e, por ltimo, que esse risco tenha se materializado no resultado. Tendo por premissa a noo de que a finalidade do direito penal evitar comportamentos que acarretem leso ou ameaa ao bem jurdico tutelado pelo legislador, a essncia comum dos tipos dolosos e culposos consistiria, dentro dessa nova concepo, na criao e realizao de um risco no-permitido. Sob esse conceito geral, Roxin reuniu, no s o caso da tormenta, como tambm inmeras outras constelaes, como a diminuio do risco, o incremento de um risco em que si permitido, e a causao do resultado fora do mbito de proteo da norma de cuidado que havia sido infringida.
Cf. ROXIN, Claus. Reflexes sobre a problemtica da imputao em direito penal. In: . Problemas fundamentais de direito penal. Traduo de Ana Paula S. L. Natscheradetz. Lisboa: Vega, 1986. p. 145-146. 23 Cf. SCHNEMANN, op. cit., p. 76. 24 Conforme as palavras contidas naquele opsculo: Para qu sirve la solucin de un problema jurdico que, a pesar de su hermosa claridad y uniformidad, es desde el punto de vista poltico-criminal errneo? Debe ser preferible realmente a una decisin satisfactoria del caso concreto, que no es integrable en el sistema? Es evidente que debe responderse negativamente a esta cuestin y que hay que admitir las quiebras, motivadas polticocriminalmente, de la regra estricta. Pero, de este modo, se relativiza naturalmente todava ms la significacin de los conceptos sistemticos generales y de las abstracciones dogmticas. As, por ejemplo, dice Jescheck como conclusin de su justificacin, [...] del pensamiento sistemtico: No debe desconocerse, sin embargo, el peligro de una dogmtica jurdico-penal basada en frmulas abstractas: ste radica en que el juez se abandona al automatismo de los conceptos tericos, olvidando as las particularidades del caso concreto. Lo decisivo h de ser siempre la solucin de la cuestin de hecho, mientras que las exigencias sistemtica deben ocupar el segundo plano (ROXIN, Claus. Poltica criminal y sistema del derecho penal. Traduo e Introduo de Francisco Muoz Conde. 2. ed. Buenos Aires: Hammurabi, 2000. p. 37).
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Nesse sentido, o caso da tormenta, para ele, deveria ser solucionado negandose a imputao ao tipo objetivo, visto que o autor, ainda que no tenha diminudo o risco de uma leso ao bem jurdico, no o aumentou de maneira juridicamente relevante. Mesmo que comportamentos como aquele do sobrinho para com o tio, em raras situaes excepcionais, possam levar a um desfecho fatal, os riscos mnimos socialmente adequados que eles acarretam no so levados em conta pelo direito penal, de modo que uma causao de resultado por eles provocado no de antemo punvel25. Depois de ter sido lanada por Claus Roxin, a teoria da imputao objetiva desenvolveu-se por meio de diversos doutrinadores, que estenderam seus postulados para alm do tipo objetivo, abarcando, assim, institutos como autoria e participao, ingerncia, domnio do fato, tentativa e atos preparatrios, dolo eventual e culpa consciente, crimes de perigo etc. Nesse sentido, o prprio Roxin assinalou que os esforos no sentido de uma fundamentao teleolgico-racional do sistema jurdico-penal levaram, em outros autores, a construes sistemticas parte similares e parte distintas das por ele defendidas26. Gnther Jakobs, por exemplo, associou a imputao objetiva teoria dos sistemas desenvolvida por Niklas Luhmann, desvinculando-a, portanto, da misso de proteo aos bens jurdicos, concebendo o critrio de imputao como a responsabilizao pelo ato comunicativo defeituoso do fato criminoso. Para ele, o marco de toda imputao, inclusive a jurdico-penal, vincula um resultado que acontece no mundo a um destinatrio dessa imputao, de tal modo que o destinatrio aparece como aquele a quem pertence o resultado. ele, destinatrio, quem criou ou permitiu que tivesse lugar, tanto para o bem, no marco de imputao a ttulo de algo meritrio, como para o mal, na imputao a ttulo de reprovabilidade27. Como a finalidade do direito penal a de confirmar a identidade da norma quebrantada pelo delito, o objetivo da imputao objetiva do comportamento, para Jakobs, apontar os desvios relativos quelas expectativas que se referem ao portador de um papel social. No so decisivas, assim, as capacidades de quem atua, mas as de um portador de papel, entendendo-se a expresso papel como um sistema de posies definidas de modo normativo, ocupado por indivduos intercambiveis; trata-se, portanto, de uma instituio que se orienta em ateno a pessoas28. Todavia, por ser a teoria do delito um terreno frtil de idias e polmicas, naturalmente ocorreram questionamentos mais ou menos profundos a esse novo mtodo dogmtico. Assim, aps o ceticismo inicial, importantes autores passaram a questionar quais seriam as vantagens e desvantagens da imputao objetiva.

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Cf. ROXIN, Funcionalismo e imputao objetiva..., cit., p. 315. Idem, ibidem, p. 208. 27 Cf. JAKOBS, Gnther. La imputacin objetiva en derecho penal. Traduo de Manuel Cancio Meli. Madri: Cuadernos Civitas, 1996. p. 94. 28 Idem, ibidem, p. 97.
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3 As vantagens e desvantagens da teoria da imputao objetiva Conforme afirmado, a doutrina da imputao objetiva foi alvo de crticas, por parte de defensores do finalismo e de outras correntes doutrinrias, que questionaram sua pertinncia ou mesmo necessidade diante dos instrumentos ento existentes para a soluo dos problemas penais. Nesse sentido, a objeo de maior peso consistiu na afirmao de que se trataria de uma construo desnecessria, pois a teoria da adequao conteria todos os pressupostos necessrios que devem agregar-se causalidade para que haja uma relao juridicamente relevante entre ao e resultado. Entretanto, como verificado ao tempo de Engisch, a teoria da adequao no era o nico instrumento de correo da teoria da equivalncia. Isso porque existia toda uma srie de hipteses, nas quais o curso causal entre ao e resultado seria previsvel objetivamente, mas que seria, contudo, poltico-criminalmente equivocado responsabilizar o agente pelo resultado. Portanto, na hiptese de uma vtima de acidente de trnsito, com leses de natureza leve, que veio a ser infectada, aps ter sido levada para um hospital, por uma bactria altamente resistente a antibiticos, morrendo, conseqentemente, em razo dessa infeco, o curso causal gerado por aquele acidente de trnsito seria tido como adequado, em funo da probabilidade de se contrair infeco hospitalar. Porm no haveria sentido em imputar o resultado morte ao responsvel pelo acidente, visto que, pela teoria da imputao objetiva e no pela teoria da adequao , essa pessoa no criou, com sua conduta, um risco intolervel de outrem ser exposto ao contgio de uma bactria letal. Dessa maneira, a teoria da adequao pode ser utilizada para resolver problemas dos chamados cursos causais extraordinrios, porm no serve para repelir cursos causais adequados, mas normativamente injustificados. Em suma, ela se limita a qualificar os acontecimentos segundo critrios estatsticos ou de causalidade habitual. No obstante, podem existir condies que, apesar de se qualificarem como habituais, so relevantes para o tipo penal29. Uma outra crtica dirigida teoria da imputao objetiva consistiu na indagao sobre se ela cumpriria algum importante papel com relao aos crimes dolosos ou se, diferentemente, apenas se prestaria para solucionar casos envolvendo condutas negligentes, que violassem o dever objetivo de cuidado exigido nas circunstncias. Autores finalistas como Armin Kaufmann e, mais recentente, Hans Joachim Hirsch negam-lhe algum papel til no terreno do dolo. Jos Cerezo Mir representante do finalismo na Espanha , seguindo pelo mesmo caminho, sustenta que nos delitos de ao dolosa seu campo de aplicao seria muito limitado. Para ele, a referncia ao cuidado objetivamente devido para evitar a leso a bens jurdicos carece de fundamento nos delitos dolosos, pois, aqui, a conduta estaria dirigida pela vontade do autor no sentido de produzir leso ou perigo ao bem jurdico30.
Cf. DAZ, Claudia Lpez. Introduccin a la imputacin objetiva. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1996. p. 44. 30 Cf. CEREZO MIR, Jos. O finalismo, hoje. Traduo de Luiz Regis Prado. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo: Revista dos Tribunais, n. 12, ano 3, p. 46, out./dez. 1995.
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Eugenio Ral Zaffaroni, com idntico raciocnio, entende que no tipo doloso no se poderia negar que, no mnimo, seriam estranhos alguns dos requisitos da imputao objetiva. No se ajustaria realidade para Zaffaroni afirmar que, com relao a quem causa diretamente um almejado resultado, se diga que introduziu um risco ou que aumentou esse risco. No haveria, segundo ele, qualquer dvida que uma conduta intencionalmente dirigida a um resultado implica um risco. Conforme suas palavras, Em um marco minimamente realista no possvel afirmar que quem lanou uma bomba sobre Hiroshima introduziu um risco, quando, na verdade, causou uma hecatombe31. Deve-se reconhecer, em parte, a procedncia dessas observaes, na medida em que Roxin teria exagerado ao identificar, de modo absoluto, as regras de imputao do delito doloso com as do delito culposo. Por outro lado, parece clara a insuficincia do finalismo para solucionar casos como o da tormenta, em que inequivocamente existe o nexo causal, bem como o dolo de matar. Com efeito, apartar, artificialmente, o fenmeno psicolgico querer realizar de querer aspirar, como fez Welzel32, , na verdade, considerar normativamente o que seria, pela lgica do prprio finalismo, ontolgico ou seja, o dolo natural. Aderindo, assim, ao pensamento de Bernd Schnemann, tem-se que a imputao objetiva do resultado igualmente relevante para delitos dolosos e culposos. No entanto, diferentemente do que considerou Roxin, deve-se salientar que os critrios de imputao so diferentes nas duas estruturas tpicas, quer dizer, so mais exigentes nos crimes dolosos. Isso porque, no dolo, o risco permitido deve ser determinado de modo bem mais restrito, uma vez que o agente atua com o propsito de lesionar. Em suma, no tipo doloso, o autor domina a provocao do risco por si s e no permite que a vtima possa se autoproteger33. Como ltima objeo teoria da imputao objetiva, foi ponderado que ela no seria, propriamente, uma teoria, com aplicao sistmica e universal, mas, somente, um conjunto de tpicos (topoi). Desse modo, Hirsch num instigante estudo sobre a existncia de reas do direito penal que seriam independentes de fatores vigentes no tempo e no espao critica a viso de que normas poderiam ser valoradas e aplicadas topicamente, como se pudessem ficar livres das estruturas lgico-objetivas. Assim, para ele, a direo neonormativista representada por Roxin, Schnemann e Jakobs corresponderia, justamente, a essa concepo equivocada. Bernd Schnemann, no entender de Hirsch, estaria errado ao tratar a dogmtica penal como um locus puramente valorativo, condicionado, unicamente, pelo direito penal vigente na Alemanha, sem vocao de universalidade34.
Cf. ZAFFARONI, Eugenio Ral. Panorama de los esfuerzos tericos para establecer criterios de imputacin objetiva. In: ZAFFARONI, Eugenio Ral; KOSOVSKI, Ester (Orgs.). Estudos em homenagem ao Prof. Joo Marcello de Arajo Junior. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. p. 197 [traduo livre para o portugus]. 32 Cf. verbis: Como voluntad de realizacin, el dolo presupone que el autor se asigne una posibilidad de influir sobre el acontecer real. Aquello que, de acuerdo a la propia opinin del autor, queda fuera de su posibilidad de influencia, lo podr por cierto esperar o desear, como encadenamiento casual con su accin, pero no querer realizar (WELZEL, Derecho penal..., cit., p. 79). 33 SCHNEMANN, op. cit., p. 86. 34 HIRSCH, Hans Joachim. Existe una ciencia del derecho penal nacionalmente independiente? In: . Derecho penal. Buenos Aires: Rubinzal-Culzoni, 1999. (Obras completas, t. 2). p. 42-43.
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Essa crtica, contudo, no procede. Na verdade, conforme j acentuado por Gimbernat Ordeig, so indiscutveis as vantagens do pensamento sistmico para a dogmtica penal, tanto no tempo como no espao35. Nesse sentido, por meio da ordenao sistmica das categorias tericas, a comear pelo conceito do delito como ao tpica, antijurdica e culpvel, possvel chegar a uma aplicao uniforme e racional do direito36. Entretanto como tudo na vida , se levado ao extremo, o mtodo sistmico pode redundar numa desateno justia do caso concreto, quando no numa abstrao estril ou para usar uma expresso que desagrada a Welzel num mero exerccio da arte pela arte37. Nesses termos, a teoria da imputao objetiva no rompe nem tenciona romper com os conhecimentos acumulados na longa trajetria da dogmtica penal, em especial o ganho de qualidade trazido pela teoria finalista da ao38. Porm ela pretende corrigir os desvios de uma abstrao exacerbada, por meio da tpica, vale dizer, de um pensamento problemtico. Esse procedimento, prprio da filosofia, pode ser til ao direito penal, preenchendo casustica e normativamente conceitos indeterminados e clusulas gerais, como a regra da conditio sine qua non39. Pode ser til, ainda, para o direito penal brasileiro, conforme visto na seqncia. 4 A aplicao da teoria da imputao objetiva no direito penal brasileiro A regra de imputao que foi acolhida pelo nosso Cdigo Penal foi a da equivalncia dos antecedentes causais, conforme se constata da leitura do art. 13, caput, da reformada Parte Geral (Lei n. 7.209/84). Essa disposio, na verdade, reproduz o art. 11 do texto original do Cdigo, promulgado em 1940, que foi, indubitavelmente, um diploma marcado pelo tecnicismo jurdico-penal40. A caracterstica dessa sistemtica a realizao
ORDEIG, Enrique Gimbernat. Conceito e mtodo da cincia do direito penal. Traduo de Jos Carlos G. Pagliuca. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 55. 36 Conforme a lapidar sentena de Welzel, verbis: La divisin del delito en tres diversos grados de enjuiciamiento y valoracin estructurados uno sobre y a continuacin de outro proporciona un alto grado de racionalidad a la aplicacin del derecho, la facilita y la asegura contra contradicciones y arbitrariedades. Mediante la diferenciacin de grados de valoracin permite un resultado final adecuado y justo (WELZEL, Derecho penal..., cit., p. 57). 37 Cf. o desabafo de Welzel: A dogmtica no foi cultivada unicamente na Alemanha, como a arte pela arte, mas, sim, como firme baluarte contra invases ideolgicas (WELZEL, Hans. A dogmtica no direito penal. [Traduo de Yolanda Cato.] Revista de Direito Penal, So Paulo: Revista dos Tribunais, n. 13/14, p. 8, 1974). 38 Dentre os inmeros contributos do finalismo, destacam-se: a colocao do dolo e da culpa no tipo, a noo de injusto pessoal e a culpabilidade normativa. 39 Cf. ROXIN, Funcionalismo e imputao objetiva..., cit., p. 229. 40 Conforme exposto por Nlson Hungria, que exerceu grande influncia na elaborao do Cdigo Penal de 1940, verbis: O legislador de 1940 [...] separou, como conceitos distintos, a causalidade (fsica) e a culpabilidade e consagrou, em princpio, no tocante primeira, o critrio lgico-naturalstico da equivalncia das condies. A questo da causalidade resolvida na rbita exclusiva do elemento material do crime, isto , no estrito limite da ao ou omisso e o resultado. Em face do art. 11 (caput) do Cdigo vigente, sempre integral e solidariamente responsvel pelo resultado concreto, do ponto de vista lgico-causal, ao ou omisso sem a qual o resultado no teria ocorrido. Nada importa que haja cooperado, com a ao ou omisso, para o advento do resultado, outra fora causal (concausa). Nenhuma diferena existe entre causa e concausa, entre causa e condio, entre causa e ocasio. Todas as foras que concorrem para o resultado in concreto, apreciadas em conjunto ou uti singuli, equivalem-se na sua eficincia causal. Nem uma s delas pode ser abstrada, pois, de outro modo, se teria de concluir que o resultado, na sua fenomenalidade concreta, no teria ocorrido. Formam elas uma unidade infragmentvel (HUNGRIA, Nlson. Comentrios ao Cdigo Penal. Rio de Janeiro: Forense, 1958. v. 1, t. 2, p. 65) [os ltimos grifos no so do original].
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de um silogismo: tomando como premissa maior a lei, como premissa menor o fato, e uma vez que este esteja enquadrado na lei, resulta a concluso da modificao da natureza e a conseqncia da pena como resposta ao seu autor41. Dessa maneira, a teoria da causalidade foi e continua a ser a base de aplicao de todo o direito penal brasileiro. Assim, a partir do nexo causal, preenche-se o tipo objetivo, indicativo da antijuridicidade, deixando-se, na culpabilidade, o juzo de reprovao do autor em razo de estar ligado ao fato, dolosa ou culposamente. O finalismo de Welzel, acolhido pela citada Reforma de 1984, trouxe um bafejo de progresso quele tecnicismo, com a colocao do dolo e da culpa no tipo, excluindo-se, desde logo, a responsabilidade, quando ausente um ou outro, apesar do liame causal. No se conseguiu, porm, avanar muito, visto que o legislador brasileiro passou ao largo das crticas dirigidas contra a teoria da equivalncia dos antecedentes, insistindo em manter uma metodologia poltico-criminal que guarda uma impressionante proximidade com aquela preconizada por Franz von Liszt, no sculo XIX, a despeito dos inmeros avanos no s da doutrina do direito penal, mas da sociedade como um todo42. No obstante, o 1 do art. 13 do Cdigo Penal antigo pargrafo nico do art. 11 da redao primitiva procurou reduzir os efeitos negativos da teoria da conditio sine qua non, cuidando das concausas relativamente independentes supervenientes. Assim, afirmou que, em tais circunstncias supervenientes como no notrio exemplo da ambulncia que bate no poste , exclui-se a imputao do resultado, dentro de um marco prximo da teoria da adequao, inobstantemente presente a relao de causalidade, atribuindo-se, ao autor, apenas a responsabilidade pelos fatos anteriores43. No que toca problemtica da responsabilidade diante de uma conduta omissiva, que, no caput do art. 13, pressuporia um ilgico nexo natural entre o non facere e o resultado naturalstico, a nova Parte Geral do Cdigo adotou, no 2, um critrio normativo igualmente prximo da teoria da adequao, por meio da aferio da posio do garantidor. Assim, existe uma indiscutvel carga valorativa na eleio do garante, conforme as alneas a, b e c do citado 2 do art. 13, em especial nesta ltima, que alude criao do risco decorrente de comportamento anterior inadequado. Diante desse quadro, no qual h o acolhimento, como regra, da teoria da equivalncia dos antecedentes causais, mas temperada pelos 1 e 2, em que se adotou um critrio valorativo de atribuio do resultado ao autor como obra sua, penso ser perfeitamente possvel a aplicao por ns da teoria da imputao objetiva. De efeito, conforme exposto nos captulos precedentes, o nexo de causalidade natural deve ser considerado o primeiro, mas no o nico, critrio de imputao. Com ele, prova-se a ocorrncia do fato, com relevncia penal, nos delitos de resultado; sem ele, estaremos diante de um nada jurdico, ou melhor, de algo independente44.
CAMARGO, op. cit., p. 135. Sobre a doutrina de von Liszt sobre a imputao do resultado, vide a nota n. 6, supra. 43 Nesse sentido, verbis: importante notar que a lei brasileira considera a independncia relativa do novo curso causal como excludente da imputao do resultado e no como excludente da relao de causalidade admitindo, portanto, a moderna distino entre causao e atribuio do resultado (art. 13, 1) (SANTOS, Juarez Cirino. A moderna teoria do fato punvel. 2. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2002. p. 53). 44 Conforme a prpria dico da lei: o resultado, de que depende a existncia do crime...
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Contudo, a relao causal no suficiente para determinar a atribuio do resultado ao autor. Faz-se necessrio, ainda, avaliar a conduta que criou ou incrementou um risco juridicamente desaprovado e, por fim, se esse risco se materializou no resultado. Pode-se, assim, sustentar a aplicabilidade da teoria da imputao objetiva no direito penal brasileiro. Numa palavra, a teoria da conditio sine qua non, explicitada no art. 13, caput, do Cdigo Penal, bem como a teoria da adequao, contemplada nos 1 e 2, no so empecilho quela teoria sistematizada por Roxin; ao revs, elas podem e devem ser interpretadas em harmonia com esse novo instrumento dogmtico prprio de uma sociedade cada vez mais complexa na qual vivemos. Assim, a conditio sine qua non figura no limite mnimo de atribuio do fato ao autor, dentro do marco de um garantismo jurdico-penal. No limite mximo, h de se avaliar a criao de um risco no permitido e se esse ltimo se materializou no resultado. Se isto no ocorrer, quebra-se o nexo de imputao antes mesmo de se avaliar o tipo subjetivo, a antijuridicidade ou a culpabilidade do (suposto) autor. Entretanto, a resistncia maior teoria da imputao objetiva estaria na cultura jurdica brasileira. Est, no no art. 13 do Cdigo Penal, mas no mtodo jurdico praticado tanto na doutrina como na jurisprudncia brasileira, qual seja, o referido tecnicismo jurdicopenal, que opera numa sistemtica fechada, prpria de um positivismo jurdico neokantiano. Esse mtodo fez, como dito, algumas concesses ao finalismo, at porque a Reforma Penal de 1984 acolheu o princpio da culpabilidade. Contudo, ele persiste fortemente entranhado, em especial pela utilizao de argumentos de autoridade na praxe brasileira, na qual o direito aplicado de maneira repetitiva, sem aceitar qualquer inovao oriunda do quadro social sobre o qual incide. Diferentemente, o mtodo de aplicao da imputao objetiva aberto a influncias provenientes do caso concreto, em que o juzo valorativo do risco permitido feito no contexto social do agir comunicativo, conforme o funcionalismo de Roxin e outros autores contemporneos. Acredito, portanto, que, na atualidade, esse novo sistema ainda no consegue perfurar a placa dogmtica vigente no Brasil. O resultado disso, lamentavelmente, a perplexidade que repetidamente nos assola, diante da impossibilidade de o direito penal responder s modernas formas de criminalidade, que crescem vertiginosamente no pas. Para piorar, assiste-se, hoje, utilizao de expresses cunhadas pelos adeptos da teoria da imputao objetiva, tais como risco permitido, diminuio do risco etc., no para aplic-las no contexto de uma metodologia aberta, mas para reforar um a priori distanciado da realidade. Esse fenmeno se d em razo da plasticidade lingstica do funcionalismo, o que provoca confuses, tais como afirmaes no sentido de que a imputao objetiva viria substituir o nexo de causalidade do art. 13 do Cdigo Penal45.

45 Cf. as palavras de Damsio de Jesus, ao se reportar teoria da imputao objetiva, verbis: uma teoria que tem o destino de substituir, no futuro, a causalidade material (JESUS, Damsio E. Imputao objetiva. So Paulo: Saraiva, 2000. p. XVII).

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5 Concluso Diante das reflexes colocadas no presente texto, entende-se que o problema maior da teoria da imputao objetiva no direito penal brasileiro vale dizer, o seu calcanhar de Aquiles de ordem metodolgica. nesse terreno que devem ser concentradas as aspiraes para a adoo dessa nova dogmtica, sensivelmente mais condizente para o tipo de sociedade em que vivemos e para a criminalidade que nela se manifesta. Do ponto de vista da lei penal brasileira, bem como dos critrios de imputao que ela contempla teoria da equivalncia dos antecedentes causais, no caput do art. 13 do Cdigo Penal, e teoria da adequao, nos seus 1 e 2 , juridicamente possvel e, de fato, necessria a utilizao da teoria da imputao objetiva, avaliando-se, portanto, no caso concreto, a colocao do bem jurdico em situao de risco no-tolerado pelo direito, para fins de atribuio do resultado ao sujeito, como obra sua. Todavia, enquanto no evoluirmos no campo metodolgico, isto , enquanto no for alterada a mentalidade em vigor no pas, a teoria da imputao objetiva, considerando o carter simblico do direito penal brasileiro, ser unicamente um jogo de palavras, vazia, portanto, de contedo prtico. Bibliografia ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de Filosofia. Traduo de Alfredo Bosi. So Paulo: Martins Fontes, 2003. CAMARGO, Antonio Lus Chaves. Imputao objetiva e direito penal brasileiro. So Paulo: Cultural Paulista, 2002. CEREZO MIR, Jos. O finalismo, hoje. [Traduo de Luiz Regis Prado.] Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo: Revista dos Tribunais, n. 12, p. 39-49, out./dez. 1995. CHAU, Marilena. Convite filosofia. 12. ed. So Paulo: tica, 2002. DAZ, Claudia Lpez. Introduccin a la imputacin objetiva. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1996. HIRSCH, Hans Joachim. Existe una ciencia del derecho penal nacionalmente independiente? In: . Derecho penal. Buenos Aires: Rubinzal-Culzoni, 1999. (Obras completas, t. 2). HUNGRIA, Nlson. Comentrios ao Cdigo Penal. Rio de Janeiro: Forense, 1958. v. 1, t. 2. JAKOBS, Gnther. La imputacin objetiva en derecho penal. Traduo de Manuel Cancio Meli. Madrid: Cuadernos Civitas, 1996. JESCHECK, Hans-Henrich. Tratado de derecho penal: parte general. Traduo de Jos Luis Manzanares Samaniego. Granada: Comares, 1993. JESUS, Damsio E. Imputao objetiva. So Paulo: Saraiva, 2000.
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ATU TUAIS TENDNCIAS ATUAIS NA TICA DO SERVIO PBLICO

Gerald E. Caiden Daisy de Asper y Valds

SUMRIO: 1 O contexto mutvel da tica do servio pblico. 2 A natureza mutvel da tica do servio pblico. 3 Algumas tendncias na reforma da tica do servio pblico. 4 A urgncia em reconsiderar a tica global. 5 Concluses.

Antes do advento do novo sculo, principalmente nas duas ltimas dcadas, identificou-se uma preocupao crescente com a generalizao da corrupo, mal que afeta at mesmo organizaes antes tidas como totalmente imunes. Agora, parece que nenhuma instituio pblica est livre de suspeita ou de contaminao. Em pesquisa alentada sobre o tema, Caiden (2001) sustenta que um dos fatores de eficcia para a moderna governana o desenvolvimento de um servio pblico dotado de confiabilidade e profissionalismo, liderado por dirigentes pblicos honestos. Observa que nada pode minar mais a credibilidade das instituies pblicas do que a corrupo nos crculos oficiais. um vcio que corri a probidade das instituies, turba profundamente as polticas e as aes oficiais, destri a confiana no sistema tributrio e na aplicao dos recursos provenientes de impostos destinados a projetos pblicos. Tais recursos iro, nesse caso, obedecer unicamente a interesses privados e favorecer a pessoas determinadas. Sero, muito provavelmente, desvirtuados de sua aplicao necessria para investimentos em empresas de risco, talvez superavaliadas ou deficientemente administradas. Burla-se, assim, a aplicao mandatria das leis e a legitimidade dos oramentos e das contas pblicas. Em resumo, como sustenta, a corrupo contribui para destruir a boa administrao pblica como o cupim corri a madeira1. Como conseqncia de tantas ms aes isoladas, muitas reputaes se arruinaram. H uma linha tnue de censura que marca a zona cinzenta que separa as organizaes pblicas das privadas, o setor pblico do privado e o comportamento pblico do privado. Pensou-se at, em determinado momento, que eram reas bastante distintas, que deveriam existir normas ticas diferenciadas entre o pblico e o privado, e at mesmo que a conduta pblica era eticamente superior privada, obedecendo a padres de maior rigidez. De modo significativo, os organismos internacionais, principais atores do cenrio mundial, verificaram, a tempo, que no pode haver dois cdigos de tica distintos, dois tipos de
Gerald E. Caiden Doutor pela London School of Economics and Political Science e Professor Titular de Administrao Pblica (USC/Califrnia). Consultor e Pesquisador da ONU e do Banco Mundial. autor de mais de cinco dezenas de livros e monografias na rea de Administrao Pblica e Cincia Poltica. Daisy de Asper y Valds Mestre em Direito Pblico (UnB), Mestre em Administrao Pblica (USC); Doutora em Administrao Pblica (PhD, USC), Subprocuradora-Geral da Repblica (aposentada); Coordenadora da Ps-Graduao em Direito Pblico do ICAT/AEUDF/Bsb/DF, Professora de Direito Administrativo da UPIS (Braslia, DF). 1 CAIDEN, G. E.; DWIVEDI, O. P.; JABBRA, J. (Eds.). Where corruption lives. Connecticut, USA: Kumarian, 2001.

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regras de conduta, uma para o mbito privado e outra para a rea pblica. No pode haver um setor pblico livre de corrupo se, na realidade, o setor privado tolera, e at premia, as prticas corruptas. Tampouco pode existir um setor empresarial honrado se o setor pblico, o governo e o sistema poltico aceitam e no combatem a corrupo2. As prticas comerciais viciadas solapam inevitavelmente a integridade pblica. O comportamento corrupto contamina tudo aquilo em que toca. Esse tem sido o tema e as concluses das Conferncias Internacionais Anticorrupo intensificadas em todo o mundo desde 1987. A autotutela, um princpio to valioso em uma sociedade moral, s funciona at onde as pessoas permitam que funcione. Quando no h disposio nem vontade poltica muito pouco o que se pode fazer. E certamente nada consegue uma legislao fraca e ineficiente que, por si s, incapaz de impedir a produo e a comercializao de produtos nocivos, de fraudes ou de outros atos vergonhosos de uma sociedade, que, agora globalizada, no pode ser vista de modo isolado. Nesse cenrio, as organizaes com contedo moral enfrentam dificuldades ao lidar com governos de moralidade duvidosa, corporaes polticas tendenciosas, burocracias pblicas e funcionrios inescrupulosos. O que impera o favoritismo, baseado em consideraes pessoais ou do grupo a que serve, e no na satisfao de propsitos legtimos, do interesse pblico. Licitaes e propostas competitivas no so respeitadas. A distribuio de favores se converte em subornos inaceitveis. A grande esperana que a humanidade colocou na nova ordem internacional, aps o horror da Segunda Guerra Mundial, frustrouse em face da corrupo e do comportamento reprovvel de lderes mundiais e das organizaes internacionais. O esprito humanitrio foi quase totalmente eclipsado por srdidas transaes internas, pela busca de vantagens pessoais e por muita ganncia. As corporaes pblicas e seus lderes corruptos a tudo corromperam, do mesmo modo que s organizaes privadas corrodas. Todos fomos vtimas de saques indevidos, decises tendenciosas, incompetncia, ineficincia, insensibilidade, ausncia de representatividade e de irresponsabilidade na conduo do servio pblico3. Tornaram-se, em contrapartida, mais freqentes as conferncias internacionais sobre a tica do servio pblico, e nelas foram aprovadas inmeras resolues4. Uma das justificativas para isso simplesmente porque o tema da tica no servio pblico deve
CAIDEN, Gerald E. Corruption and governance. In: Where corruption lives, cit., 2001. p. 28-29. A falta de tica, que se podia esperar em regimes eivados de corrupo, como o Paquisto, Paraguai, ndia, Indonsia, Colmbia ou Zaire, tambm se podia encontrar agora nos Estados Unidos, na Unio Sovitica (e na Comunidade de Estados Independentes), no Japo, na Itlia, na China e, inclusive, na Austrlia, nos Pases Baixos, no Reino Unido, na Frana, na Blgica, na Sua e na Sucia, ainda que no na mesma escala, nem to imerso na cultura da governana. 3 CAIDEN, Gerald E. Tendencias actuales en la tica del servicio pblico. Gestin y Poltica Pblica, Mxico: CIDE, v. 10, n. 2, p. 235, 2. sem. 2001. 4 The Fourteenth Meeting of Experts on the United Nations Programme in Public Administration and Finance foi realizado na sede da ONU, em Nova York, em maio de 1998, de acordo com a deciso 1997/222. O marco principal foi a Resoluo n. 50/225, adotada desde abril de 1996, na qual a Assemblia-Geral confirmou a importncia vital do fortalecimento da administrao pblica para o desenvolvimento e ressaltou a necessidade de cooperao entre os departamentos e as agncias das Naes Unidas no suporte ao fortalecimento das reas de governana, administrao pblica e finanas.
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permanecer em primeiro plano na conscincia dos governantes e na sua atuao em prol do interesse da comunidade. Deve-se manter um posicionamento claro do problema e de suas conseqncias, inculcando-o na mente dos que dirigem a sociedade e nos propsitos das diversas organizaes sociais, tanto pblicas quanto privadas. Mas no foi por se relegar a importncia do comportamento tico que o assunto no foi discutido antes em conferncias internacionais. Nem mesmo porque a tica do servio pblico tenha se deteriorado radical e sensivelmente nos ltimos anos. Ou tampouco porque parece inferior ao padro esperado, em face de existir maior conscincia das implicaes de uma conduta pblica reprovvel. Tais conferncias realizaram-se, a partir de ento, porque se visualizou a sua premente necessidade, j que o perfil do mundo atual requer, substancialmente, uma reviso da tica do servio pblico e sua urgente reformulao5. 1 O contexto mutvel da tica do servio pblico Nunca antes se valorizou tanto a tica no servio pblico. As burocracias de todo o mundo se mantiveram margem. Algumas apenas observavam as atrocidades cometidas por burocratas em determinadas pocas e locais. Muitos desses crimes contra a humanidade eram at instigados, planejados e executados com presteza, eficincia e arrogncia por servidores pblicos. Infelizmente, ainda o so. Esse desprezo pelo sofrimento humano provoca a indignao moral do resto do mundo que, apesar de tudo, se nega a interferir6. Entretanto, tem havido mudanas progressivas, para melhor ou para pior. As reunies internacionais sobre a tica do servio pblico so necessrias para permitir que os funcionrios se afastem de suas rotinas e presses urgentes, avaliem suas tendncias e enfrentem seus conflitos e inquietudes, com o propsito de reduzir o dano potencial e aumentar o bem que possam praticar, e criar condies para que outros tambm o faam7. Primeiro, devem estar conscientes de fatores adversos, como a enorme reduo da influncia moral, da fora da famlia e da religio. A famlia ampliada constituda de dezenas de sujeitos est cedendo vez famlia atomizada, de apenas um punhado de membros, e do lar formado por um s dos pais, algo que no ocorrera antes na histria da humanidade. Torna-se freqente encontrar crianas criadas por estranhos que no so, obviamente, os melhores modelos. Debilitou-se, tambm, a fora moral da religio e, com ela o ensino da moralidade. At agora, a sociedade no trocou nem a famlia nem a religio por substitutos adequados. Os jovens enfrentam opes atrativas e enganadoras que os seduzem antes que possam ter controle ou melhor entender a situao. No h garantia de que saibam distinguir entre o certo e o errado. Do mesmo modo, no h certeza de que os
CAIDEN, G.; VALDS, Daisy A. Revitalizando o Estado do Bem-Estar Social: internacionalizao e globalizao. Revista de Direito da UPIS, Braslia, jan. 2003, p. 37-52. 6 CAIDEN, G. Anatomy of official corruption. In: Ethics as an instrument for management INTERNATIONAL SEMINAR OF THE PUBLIC ETHICS COMMISSION, 4., 2003, Rio de Janeiro. 7 Caiden (idem) acentua que, diferentemente de outras formas de infrao, a corrupo no fcil de identificar. Aes corruptas podem ser repreensveis, mas podem aparentar uma certa inocncia, e algumas pessoas envolvidas no se conscientizarem de seu envolvimento.
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servidores pblicos admitidos ou contratados saibam mais ou que estejam mais preparados tica ou profissionalmente do que aqueles contratados no mercado laboral, na rea privada. Segundo, entre as opes enganadoras, cada vez mais h crianas e jovens expostos ao mesmo denominador comum, desestruturador, veiculado pelos meios de comunicao: o sensacionalismo, as distores dos fatos e a ausncia de valores declarados. Para muitos, manifesta-se como conseqncia da recm-apregoada liberdade e da reduo ou abolio da censura oficial. Isso deixa os jovens, os que so mais fracos e influenciveis, expostos a mensagens dbias sobre o que aceitvel ou o que inaceitvel, dentro ou fora da esfera de autoridade. Ao mesmo tempo, mais pessoas esto sujeitas ao que acontece inusitadamente em outras partes do mundo e, como resultado, ficam mais confusas com a exposio a essa variedade de condutas. Tudo, ento, questionvel. Nesse cenrio, os princpios perdem muito de seu significado, se no so reforados. Terceiro, o empobrecimento do mundo tem-se agravado, e no diminudo, nas ltimas dcadas. Ainda que alguns pases ou povos tenham avanado, o resto da humanidade luta contra o empobrecimento crescente. Os extremos de bem-estar e conforto a que aspira a humanidade tornaram-se ilusrios e fora do alcance de grande maioria. V-se o enriquecimento como um fim em si mesmo, que aparentemente justifica os meios, mas como um valor que enfraquece muitos outros. A opulncia privada contrasta com a pobreza pblica. Portanto, torna-se mais difcil atrair e reter pessoas qualificadas no servio pblico e delas exigir sacrifcios8. Quarto, a governana moderna imiscui-se, cada vez mais, em inmeros aspectos da vida dos indivduos. H uma dependncia crescente com relao disponibilidade, responsabilidade, estabilidade e eficincia no fornecimento de bens e servios pblicos. Mais pessoas esto em contacto com a mquina administrativa e conscientes dos efeitos que esta tem sobre as suas vidas. Ainda quando apreciem seus benefcios, resistem aos processos a que devem submeter-se para obt-los. Por outro lado, e de modo mais questionvel, a feminizao crescente da fora laboral (e, possivelmente, da prpria elite governante) torna mais sensvel a sociedade moderna com relao s necessidades e expectativas dos cidados no sentido de que a burocracia se torne mais humana e acessvel. Quinto, a democratizao apoiada pelos meios de comunicao liberais torna mais alerta a sociedade civil sobre o que acontece na vida pblica e at mesmo nos bastidores. Sem dvida, o pblico se inteira com clareza da influncia da atuao poltica e da corrupo, da condescendncia e da complacncia burocrticas, e da mesquinhez oficial. As pessoas perdem o medo de se fazer ouvir, e os que se revoltam recebem bem mais ateno do que antes. Em suma, h mais transparncia. Os agentes ou funcionrios pblicos devem acostumar-se a viver como num aqurio de cristal, onde at sua vida privada tem reflexos na sua vida pblica.

8 O Rapport Mondiale sur le Developpement Humain, PNDU (Paris: Economica, 1992. p. 37-38) informa que, em 1960, os 20% mais ricos dos habitantes do planeta dispunham de renda trinta vezes superior dos 20% mais pobres. Na dcada de 1990, as rendas dos 20% mais ricos eram sessenta vezes mais elevadas.

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Por ltimo, assim como vrios setores pblicos se tornaram mais complexos, o mesmo aconteceu com o crime, com as atividades delituosas e com a m conduta. Aqueles destitudos de padres ticos usam a tecnologia moderna para burlar os mais honestos e os que respeitam a lei. O risco de serem denunciados no os inibe ou reprime. Alguns transgressores so descobertos e castigados, mas o jogo prossegue com diferentes parceiros, que aprendem rapidamente como suprir as falhas dos outros, para evitar que sejam colhidos nos seus atos delituosos9. Desse modo, a moldura do servio pblico se transforma, nem sempre para pior, mas, certamente, diferente do perfil do passado. No se pode permitir que os honestos sejam ignorados ou que sejam alijados nesse processo de mudana. Provavelmente, algumas reas so mais sensveis, pois, por serem originais ou sem precedentes, cedem a argumentos ainda no testados. Essas reas requerem inovao, criatividade e ingenuidade. Outras reas so mais estruturadas, e s requerem vontade poltica para se atuar com firmeza na aplicao das leis e regulamentos existentes, no fortalecimento de estratgias e tticas dissuasivas, na aplicao da tecnologia disponvel e na melhor capacitao e disciplina dos servidores pblicos. Tudo isso poderia ser alcanado com mais ajuda investigatria, com o uso de tecnologia adequada, uma eficaz reviso das leis, com mais inverso e apoio pblicos na contratao dos servidores10. Entre aspectos inovadores de fcil soluo esto as relaes cambiantes entre o governo e as empresas ou a integridade da interao do setor pblico com o privado. As empresas globalizaram-se em ritmo bem mais acentuado do que a atividade do setor pblico. Isto provocou inmeras lacunas na proviso de bens e servios pblicos em escala mundial, e muitas das agncias internacionais, que supostamente teriam que suprir essas defasagens, se mostraram ineficientes. Talvez pela ausncia de presso poltica internacional para que se aprimorem, ou de fundos pblicos suficientes que lhes permitam melhorar seu desempenho. Conseqentemente, o servio pblico internacional tambm carece de profissionalismo adequado. A atuao das empresas multinacionais, ainda que dotadas de conscincia e de responsabilidade social, avana precipitadamente, sem reparar nas suas disfunes sociais que no podem ser controladas adequadamente pelas agncias pblicas internacionais. De fato, essas organizaes no se tm mostrado capazes de compensar os efeitos adversos do comrcio internacional nos problemas mundiais de segurana, como a guerra e o terrorismo, os desastres ou ameaas ambientais, o crime transnacional e o comrcio nocivo, a explorao laboral, a escravido de fato e a carncia de proteo ao exerccio dos direitos humanos11. Pior ainda, o comrcio internacional deserta ou ignora a conscincia moral quando seus lucros esto em risco. Quando mais necessrio, foge ou retira abruptamente suas inverses, sem qualquer considerao quanto ao custo social do que abandona, nem quanto
CAIDEN, G. Tendencias actuales en la tica del servicio pblico. Gestin y Poltica Pblica, cit., p. 236-237. CAIDEN, G.; VALDS, Daisy A. Revitalizando o Estado do Bem-Estar Social: internacionalizao e globalizao. Revista de Direito da UPIS, cit., p. 37. 11 CAIDEN, G. Dealing with administrative corruption. In: COOPER, T. L. (Ed.). Handbook of administrative ethics. 2nd ed. New York: Marcel Dekker, 2001. p. 429-455.
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 corrupo ou cumplicidade que fomenta, nem ao dano sociedade civil, causado por sua leviandade, nem pobreza ou misria, nem ao tumulto ou violncia provocados por sua desero, como se observou no chamado milagre de desenvolvimento econmico da sia12. A Igreja Catlica, que no se empolga com a filosofia leiga, v aspectos positivos na moderna economia de empresa, e apia na encclica Centesimus Annus o livre mercado, desde que devidamente controlado pelas foras sociais e estatais. Advoga que, por meio dessa vigilncia democrtica, se atingem fins superiores13. Entretanto, o governo no sabe como intimidar os grupos privados para que deixem de cometer atos nocivos. As agncias governamentais tambm se encontram entre os ofensores. O que se requer so novas formas de cooperao e participao voluntria, em lugar de coero. Assim como as autoridades pblicas devem inspirar confiana para se autotutelarem, tm elas que influenciar o setor privado para que este encontre solues prprias, coerentes com o interesse pblico, dandolhes ou oferecendo-lhes, sem que solicitem, incentivos pblicos para bem atuarem. Assim como para socializar aos filhos adolescentes os pais de famlia tm que adotar mtodos distintos dos que usam com os filhos menores, as corporaes pblicas tambm tm que adotar modos distintos de atrair os grupos privados, e arriscar-se at que seus esforos fracassem, se no completamente, aqum mesmo de um rendimento aceitvel. Em algumas reas do comrcio privado nem sequer se pode pensar em correr esse risco, pois as conseqncias de comerciar com armas atmicas, biolgicas e qumicas, ou com narcticos e outros produtos nocivos so por demais desastrosas: portanto, a coero inevitvel. Mas existem reas da atividade humana menos ameaadoras, nas quais se enfrentam riscos para estimular os grupos privados adoo de uma nova parceria com a poltica pblica. Os governos e os mercados no so rivais nem competidores. Fazem coisas distintas de maneira diversa, segundo diferentes valores e objetivos. Complementam-se uns aos outros. Mas cada qual deve saber seu lugar adequado, num processo lento e doloroso que requer uma identificao mais clara dos limites de cada qual. O gerenciamento do mercado com recursos pblicos to incorreto quanto o gerenciamento do setor pblico com meios comerciais ou privados. Entretanto, existem agora reas completas do setor pblico em que o mercado e outras organizaes no-governamentais atuam em nome do governo; nas quais o mercado e a conduta privada predominam nas atividades pblicas; em que os objetivos pblicos so deslocados pelas agendas privadas; em que se espera que as corporaes privadas atuem como agncias do governo; em que se estimulam os servidores pblicos para que atuem como gerentes privados. Nas quais, em sntese, h muita confuso, muita contradio, grave descuido do dever e da responsabilidade para com o interesse pblico, e gerenciamento inadequado, com necessidade de redefinir princpios bsicos da conduta vigente. Necessita-se revisar tanto o significado do profissionalismo no setor pblico quanto no setor privado14.
Idem, p. 429-430. Carta Encclica Centesimus Annus. Bahia: Fundao Aloysio Penna, 1991. 14 Observe-se, nesse sentido, que a eficincia do setor pblico e a capacidade do Estado de formular e implementar polticas pblicas dependem de sua estrutura administrativa e da estrutura social na qual est inserida. Chega-se, por esse raciocnio, ao paradoxo do neoliberalismo, porquanto para reduzir o tamanho do Estado (para ter o Estado mnimo) preciso ter um Estado forte.
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O mais relevante saber se o indicado para um cargo de responsabilidade em qualquer organizao, pblica ou privada, realmente sabe distinguir o bem do mal, se procura ajuda para seus dilemas morais cotidianos no trabalho, se elege o caminho do respeito prprio, da honestidade e da integridade, e se resiste s mltiplas tentaes que podem afast-lo do rumo correto. Em funo das mudanas ocorridas nas duas fronteiras, no se pode garantir que saiba diferenciar o bem do mal, o comportamento correto do incorreto, muito menos quando todo o aparato do prprio governo pode no estar em sincronia com a sociedade e atuar de modo desonesto, quando as elites polticas e burocrticas se comportam com aparente impunidade, quando os colegas continuam decepcionando ou ocultando seus feitos, quando os cidados se conformam e no protestam, e quando a prpria conscincia se encontra confusa com tantas contradies, confuses e ambigidades. Nesse contexto, h necessidade de se enfatizar a premncia de que impere uma mesma moral nas organizaes, pblicas ou privadas, governamentais ou nogovernamentais. Em suma, o mesmo conjunto de normas morais e a mesma expectativa de integridade pessoal devem ser universais. No pode haver uma norma tica para um grupo de pessoas e outra para outros, pelo menos no enquanto transacionem ou interajam. Esse tem sido o conceito cada vez mais defendido na comunidade internacional, por acadmicos e lderes, tanto no setor pblico como no privado, ainda que aplicado muito longe do ideal15. 2 A natureza mutvel da tica do servio pblico Questiona-se se a tica atual diferente daquela em uso no passado. Parece que as pessoas se deram conta de que o dano no decorre tanto da desonestidade individual quanto da improbidade das organizaes. Sabem que dependem de uma atuao eficiente, responsvel e honesta das instituies. Ainda que se possam defender do indivduo perigoso, mais difcil obstar as organizaes mprobas que estejam dispostas a praticar o mal, como, por exemplo, as que distribuem armas de destruio massiva; as que envenenam a gua e os alimentos, inclusive o ar que se respira; as que cometem genocdio ou outros crimes atrozes contra a humanidade; as que nada fazem para melhorar o destino da humanidade. Por que as pessoas organizadas em grupo so capazes de praticar atrocidades que nunca fariam como indivduos? Qual a mstica ou o poder que possuem as organizaes para conseguir que as pessoas faam o que no desejam fazer? Quais so as implicaes ticas? Por que no se d relevncia aos estudos de Hannah Arendt sobre a banalizao do mal16? Por que as burocracias perversas conservam registros detalhados de seus delitos? Por que a histria da humanidade to prdiga de vtimas e ofensores?

No Brasil, encontram-se atualmente em vigor leis e decretos que tratam, s vezes com extremo rigor, de infraes de princpios ticos por ocupantes de cargos pblicos. O mais recente o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal (DOU, de 22 ago. 2000, Seo 1, p. 2). 16 ARENDT, Hannah. On violence. New York: Harcourt, Brace and Wood, 1969.
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Poucos tm-se dedicado a responder a essas perguntas. louvvel que alguns tenham tentado faz-lo. H um quarto de sculo isso seria mesmo inconcebvel. Ento se falava pouco da tica no servio pblico e da prpria necessidade de reforma. Discutia-se tica mdica, ou mesmo tica das profisses. Mas no tica burocrtica, tica oficial17. A viso era dicotmica. Havia dois plos opostos com muito pouco no meio. Em um extremo, a imagem do servidor pblico modelo: desprendido, virtuoso, trabalhador, devotado e leal, exemplificado pelos servios civis da maioria das democracias da Europa Ocidental e Austrlia. Identificavam-se tecnicamente pelo sistema de mrito, com funcionrios de carreira, qualificados, competentes, neutros, independentes, ticos, modestos, responsveis, confiveis, vocacionados em trabalhar para o interesse pblico. No outro extremo, estava o resto, pertencendo ao sistema clientelista, corporativo, nepotista, selecionados por critrio poltico, preparados para a partilha do cargo pblico, servilistas, corruptos, enredados em sistemas igualmente corruptos com medidas institucionais defeituosas, composta de pessoal formado por selecionadores e selecionados, ambos suspeitos. A dimenso tica se reduzia praticamente ao debate, no incio dos anos quarenta, entre Herbert Finner e Carl Friedrich18 sobre a eficcia dos controles, internos ou externos, para assegurar uma boa conduta por parte dos servidores pblicos. Utilizava-se um mtodo bastante simples e superficial. Entretanto, essa simplificao no se justificava. Os regimes comunista e fascista utilizaram burocracias totalitrias para impor suas ideologias. Do mesmo modo, regimes chauvinistas e xenfobos colocavam os interesses nacionais acima dos demais. O fim justificava os meios, at os mais terrveis. Esse comportamento no cessou com o fim da guerra, nos anos quarenta, e a sua permanncia proporcionou exemplos a muitos Estados novos independentes que nele se inspiraram. Agregado a isso surgiu uma legio de pragmticos, racionalistas e legitimadores do statu quo para amortecer qualquer possibilidade de debate posterior. O papel dos cientistas sociais era o de explicar, e no o de moralizar19. Os aspectos mais bvios do aps-guerra no foram revisados, como a crescente burocratizao do esforo humano, o poder cada vez maior da exigncia organizacional, a ampliao do papel do especialista perante o leigo e do profissional sobre o amador, as relaes incestuosas cada vez mais freqentes entre o grande governo e as grandes empresas, e o encolhimento do homem comum. A ateno desviou-se para o fenmeno do prprio interesse burocrtico, ou seja, de como se inflaram as burocracias, como mudaram seus objetivos, como colocaram seus prprios interesses carreiristas no palanque pblico, de como se beneficiaram s custas dos outros. Entretanto, os burocratas afirmavam saber o que era melhor ou exigiam o monoplio de talentos especiais na governana moderna.
Caiden e Dwivedi (Official ethics and corruption. In: Where corruption lives, cit., p. 245-255) observam a existncia, ento, de esteretipos bem-definidos. Vagamente se tinha idia da necessidade de uma codificao da tica pblica, mas com dvidas quanto aos seus efeitos. Ou os servidores sabiam o que era tica ou desconheciam. Se sabiam, no havia por que dizer o bvio, se no sabiam, nada seria de muita ajuda, nem mesmo um cdigo. 18 FRIEDRICH, C. J. Responsible government service under the American Constitution. In: Problems of the American public service. New York: McGraw Hill, 1935. p. 3-74. Ver tambm FINER, H. Administrative responsibility in democratic government. Public Administration Review, v. 1, n. 4, p. 335-350, 1941. 19 CAIDEN, G. E. Corruption and democracy. In: Where corruption lives, cit., p. 227-244.
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Mantinham-se, sobretudo, bastante ativos por trs dos bastidores onde quer que os regimes polticos se fragmentassem, se dividissem ou passassem a ser governados por coalizes instveis de partidos opostos, onde ningum permanecia por muito tempo em cargo pblico. Nessas circunstncias, quem governava realmente? Quem tinha, de fato, poder decisrio? Quem era capaz de ver um pouco mais alm do horizonte? Uma vez colocadas essas questes, surgiram outras: Como poderia a tica do servio pblico separar-se do seu contexto? Como poderia diferenciar-se de qualquer outro tipo de tica? Como poderia isolar-se a integridade do servio pblico de um mar de mesquinhez poltica e empresarial? Uma vez que tantas empresas pblicas eram administradas em segredo, como poderia qualquer pessoa alheia saber o que realmente sucedia? Quanto se escondia desnecessariamente e no interesse de quem? Quanta coeso era necessria para esconder a poeira e as mos sujas? Como poderia um conjunto de normas morais alcanar tantas atividades pblicas distintas? De que modo estava a nova tecnologia destruindo os modos tradicionais de pensar e de atuar? O que se passava nessa zona intermediria cada vez mais ampla entre ambos os plos, nessa crescente rea cinzenta que no era nem preta nem branca nem possua uma direo verdadeira? Antes que se pudessem assimilar algumas respostas convincentes, a estrutura ruiu. A confiana do pblico nas instituies pblicas desvaneceu-se. No mundo todo, mais e mais povos se desiludiram com seus sistemas de governo. O fascismo foi to ruim quanto o comunismo e o socialismo. Tambm tinham confiado nas burocracias totalitrias, ou seja, nas mesmas formas de organizao, com os mesmos resultados desastrosos. Os governos ps-coloniais no foram melhores do que os coloniais, pois se serviram das mesmas estratgias e da mesma hipocrisia. At mesmo as democracias-modelo foram excessivamente boas para serem corretas. Os interesses particulares triunfaram sobre o interesse pblico no loteamento dos cargos pblicos. Os burocratas foram to suscetveis tentao quanto qualquer outro. A distoro alcanou a comunidade internacional com escndalos que possivelmente surgiram primeiro na Unesco e logo depois em organismos das Naes Unidas, na prpria ONU, nos bancos de desenvolvimento regional, na Otan, na Unio Europia, e recentemente nas organizaes no-governamentais, inclusive na organizao das Olimpadas. O que falhou de maneira to generalizada na tica do servio pblico? Por que se levou tanto tempo para descobrir esses delitos pblicos? Fracassaram tanto que j no se podia confiar em organizaes desse tipo20? 3 Algumas tendncias na reforma da tica do servio pblico Mas esses tristes eventos no foram completamente ignorados. Pelo contrrio, a complacncia com que foram aceitos cedeu lugar preocupao. Reuniram-se diversos grupos de interessados para lidar com o problema em escala mundial, para planejar reformas que atualizassem e modernizassem a tica do servio pblico. Pretendia-se restaurar
CAIDEN, G. E. Undermining good governance: corruption and democracy. Asian Journal of Political Science, v. 5, n. 2, p. 1-22, dec. 1997.
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parmetros anteriores ou, pelo menos, sedimentar o respeito tica do servio pblico e, assim, enfrentar os problemas que provavelmente surgiriam nas prximas dcadas, e medida que pudessem ser antecipados. Tentaram no ficar apenas no nvel do discurso pblico, usado habitualmente para denegrir a instituio governamental, o conceito de servio pblico e a imagem dos servidores de carreira. Procuraram ter uma atitude civilizada, otimista, criativa e influencivel. Segundo Caiden (1988), no ltimo quarto de sculo, esses grupos deram origem, pelo menos, a trs transformaes bsicas. So importantes porque representam a maioria das tendncias atuais na implantao da reforma da tica no servio pblico, a saber: publicidade/transparncia; capacidade institucional e enfrentamento da corrupo21. Para comear, os reformadores foram vtimas de seus prprios xitos, sobretudo ao livrar o mundo dos tabus que contornam o tema da tica no servio pblico. As pessoas j no se calam, salvo naqueles regimes mais repressores. Ainda a, a tecnologia da informao supera a represso. Pases que antes no permitiam o debate pblico agora admitem abertamente seus problemas relacionados tica no servio pblico e buscam ajuda internacional. As organizaes internacionais, que antes contornavam o tema, agora defendem as reformas da tica no servio pblico e enaltecem seus esquemas para proporcionar assessoria tcnica aos que buscam ajuda nesse aspecto. Os livros, que antes no tratavam do tema, agora incluem quase que compulsoriamente captulos sobre educao e capacitao dos servidores pblicos. Uma avalanche de novos livros, peridicos e artigos especializados em tica do servio pblico ameaa sufocar os leitores. Existe hoje um debate aberto e franco sobre o tema. Isso constitui uma transformao de surpreendente sucesso em apenas duas dcadas. Merecem crdito os meios de comunicao de todo o mundo que denunciaram sem medo a corrupo na funo pblica, freqentemente com grandes custos e muito sacrifcio. No se podem ignorar os esforos da Transparncia Internacional (TI), fundada h menos de uma dcada pelo pioneiro Peter Eigen, que quase sem ajuda se dedicou tenazmente a destruir os tabus e a defender a transparncia na conduo de todos os negcios pblicos. Essa organizao se converteu em fonte de reforma da tica no servio pblico e mantm arquivo atualizado da maior parte das campanhas de reforma. O que se lamenta so os excessos da mdia em mostrar a m conduta das autoridades, em que nada sagrado e os exageros distorcem a realidade, intimidando, perseguindo e acusando injustamente o alvo da publicidade, desencorajando at bons candidatos a cargos pblicos ou fazendo-os, ao menos, pensar duas vezes. Talvez a necessria transparncia tenha avanado demasiado na vida pessoal e privada dos que ocupam cargos pblicos, de modo sensacionalista, mas a tendncia a de readquirir-se o equilbrio. A retido tem limites bastante estreitos, e a mensagem a de que no se pode tergiversar sobre a verdade sem enfrentar conseqncias adversas, quando desperte a indignao pblica.

CAIDEN, G. E. Toward a general theory of official corruption. Asian Journal of Public Administration, n. 10(1), p. 3-26, 1988.
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O debate sobre a codificao das normas ticas terminou com a vitria vantajosa dos codificadores que afirmaram convincentemente que implicaria grande benefcio, sem muitos custos. Seus esforos revelaram a dificuldade de colocar no papel os costumes desarticulados que supostamente regiam ou deveriam reger a tica do servio pblico. Encontrar a palavra adequada no foi a nica dificuldade, mas tambm os resqucios ambguos, contraditrios, com normas duplicadas e com sofismas. Quando encontraram uma soluo satisfatria, a tarefa seguinte foi convencer as organizaes a adotarem o cdigo, verificar que todos entenderam suas disposies e assegurar-se de que seriam acatadas. A seguir, veio a tarefa mais difcil, de estabelecer um marco para os cdigos legais e fazer-lhes as emendas necessrias para que tivessem ressonncia seus preceitos morais e institucionalizar os acordos para que a lei fosse obedecida sem discriminao, temor ou favoritismo22. Alastrou-se com rapidez essa tendncia de codificar as normas institucionais mais importantes, assinalando a necessidade de uma reviso detalhada e de uma reforma dos sistemas judiciais e legais, da educao e da capacitao profissionais, dos acordos extrajurdicos (como fiscalizaes especiais), novos recursos de investigao e legais (como inspetores gerais, mecanismos de demanda), novos mtodos de acesso s informaes (linhas diretas, proteo de testemunhas e informantes, agentes encobertos) e ataques combinados contra uma ampla variedade de atividades do crime organizado. Em suma, a codificao cresceu at converter-se em elaborada e custosa campanha de reforma, que, virtualmente, cobre todos os aspectos da conduo dos negcios pblicos. Na realidade, o conceito que se utiliza agora governana para indicar o quanto se tornou inadequado o termo governo, usado para as reformas que s se concentram na mquina governamental, e visando a incluir todos os grupos abrangidos pela moderna estrutura do Estado (o que significa praticamente todo o mundo, cada residente, cada contribuinte, cada beneficirio da assistncia social, cada concessionrio, e cada pessoa que recebe dinheiro pblico). No se limita, pois, aos servidores de carreira, aos empregados pblicos lato sensu e seus chefes. Obviamente, muitos outros fatores so responsveis por essa exploso da reforma administrativa, e a tendncia codificao bem pode ter sido incidental. Mas o efeito total da reforma da tica no servio pblico tem sido profundo, com a reviso de acordos internos, que vo desde o nvel mais elevado das organizaes globais, internacionais, at o nvel mais prximo da comunidade local, sobretudo no que se refere ao impulso da democratizao e aperfeioamento da cultura cvica. Esse processo, uma vez iniciado, contnuo e interminvel. um processo que vincula o passado com o futuro, o que foi com o que ser, ou ao menos com o que deveria ser. E apresenta, como nunca antes, enormes oportunidades e desafios para a reestruturao da tica no servio pblico. , pois, o momento adequado para que as instituies se engajem e com ele colaborem.

Caiden, em Tendencias actuales en la tica del servicio pblico (Gestin y Poltica Pblica, cit., p. 246), observa que, logicamente, os que desejavam burlar as disposies ticas encontraram formas de escapar, provocando, conseqentemente, a necessidade de sua reformulao. Isso se converteu, atualmente, num crculo vicioso sem fim, o que uma conseqncia imprevista da codificao.
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Viabiliza-se, portanto, o confronto mundial corrupo, a verdadeira anttese da tica no servio pblico. Essa relevante mudana, ocorrida no ltimo quarto do sculo XX, fundada no reconhecimento de que a corrupo a maior disfuno para o progresso humano e para o desenvolvimento mundial, , sem dvida, auspiciosa. H testemunhos de vrias tentativas de se acabar com a corrupo. Algumas desastrosas, outras que tiveram xito por um perodo limitado. De algum modo, a corrupo renasce e se propaga continuamente, e por aprender com os erros anteriores, o corrupto se torna mais astuto e mais difcil se torna tir-lo dos cargos pblicos. A era da informao proporciona poderosos instrumentos para atacar a corrupo, como tambm novas formas de incentiv-la. A fraude perpetrada com o uso dos computadores constitui uma preocupao crescente. negcio que se alastra, no qual as provas podem ser destrudas instantaneamente. As imagens podem falsificar a realidade, pois se pode recriar a histria. Ver no mais crer. Os campos relacionados medicina, farmacologia e biologia tm novas tecnologias que obrigam a repensar a vida e a morte, a enfermidade e a sade, o prescindvel e o imprescindvel, o nocivo e o inofensivo, o txico e o no-txico. Conseqentemente, tem-se que redefinir a corrupo, reescrever as leis e reabrir o debate sobre o que se deveria permitir ou no. Efetivamente, o debate sobre a tica no servio pblico contnuo e no se pode consider-lo esgotado. 4 A urgncia em reconsiderar a tica global A globalizao, a multiplicao de vnculos e conexes entre pases e a sociedade, significa que os acontecimentos, assuntos e problemas em algum lugar do mundo tm repercusses e ramificaes importantes para comunidades e indivduos em outros lugares remotos do mundo. A nao-Estado j no o nico bloco de construo do sistema global, pois muitos outros se agregaram. Se a humanidade deve sobreviver e prosperar, a negociao e o acordo devem tomar o lugar do poder e da coero. O objetivo deve desviar-se da segurana nacional, da soberania geopoltica e da independncia para uma nfase maior nas questes de tecnologia ambiental, econmica e de bem-estar. Mais participantes devem expressar as diferentes necessidades para atuar nos termos dos direitos e obrigaes de cada indivduo, o cidado global23. Ainda que a globalizao tenha se instalado entre as duas guerras mundiais e que a comunidade internacional tenha estabelecido, na dcada de quarenta, o que se acreditou ser um sistema global amplo para gerenciar os problemas e assuntos mundiais, o termo s foi adotado recentemente para fazer referncia propagao dos negcios internacionais em um s mercado mundial. Esse mercado universal assemelha-se liberao dos mercados mundiais da economia do laissez-faire no sculo XIX, que implicou a interveno do governo no mbito nacional, principalmente no sculo XX, para deter os efeitos adversos
23 Caiden (ibidem, p. 249) acentua que as instituies humanas e os mecanismos de governana devem ser reinventados, particularmente os de nvel global, com demasiados protagonistas inadequados. fundamental a necessidade de proporcionar uma distribuio eficiente dos bens e servios globais.

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do livre mercado e dos negcios irregulares, para proteger os pobres, os ancios, os enfermos, as crianas, as mulheres, os desempregados e os incapacitados, e para proteger os valores maltratados pelas prticas mercantilistas. Provavelmente, durante o sculo XXI, presenciaremos a interveno do governo no mbito internacional, a fim de compensar os efeitos das prticas mercantis internacionais irregulares, os Estados infratores e as organizaes no-governamentais sem princpios. A maior parte dos problemas mundiais graves no pode ser atacada unicamente no mbito nacional ou at regional. Eles tm muito em comum. Colocam-se no mbito global. Falta-lhes formular e implementar polticas pblicas organizadas e adequadas. Exigem uma estrutura institucional capaz. Demandam renovar, reestruturar e revitalizar as organizaes internacionais. Necessitam de mais profissionalismo, competncia gerencial, fontes de informao, investigao e recursos, e mtodos adicionais de finanas internacionais e contabilidade. Em suma, requerem ao no mbito internacional e interveno governamental por meio de uma prestao de bens e servios pblicos globais. A lista a seguir apenas uma sugesto de aspectos que requerem bens e servios, mas que, at o presente momento, so totalmente carentes, insuficientes ou at mesmo inadequadamente servidos24: implementar convnios e acordos internacionais; reforar a preveno da guerra e conservar a paz; perseguir os responsveis por genocdios e crimes contra a humanidade; reduzir os conflitos civis, a violncia e o terrorismo; salvaguardar as vtimas de guerras e de desastres naturais; garantir a segurana pblica e a preveno do crime; melhorar a sade pblica e a assistncia social; promover a estabilidade econmica e o desenvolvimento; dar eficcia aos direitos humanos e abolir a escravido humana e o trabalho infantil; minimizar a perseguio religiosa, a discriminao sexual e racial; proteger o meio ambiente em escala mundial; garantir o abastecimento de alimentos, gua e outras necessidades bsicas sobrevivncia; regular os mercados financeiros internacionais e as dvidas; procurar um melhor uso da terra e dos mares, do projeto urbano e da supresso de barreiras; ajudar aos mais pobres dos pobres; aumentar as oportunidades de emprego etc. A justificativa para uma administrao pblica internacional ampliada ser sobretudo pragmtica, simplesmente porque a situao humana, sem essa interveno, tornar-se-, cada vez mais, intolervel25. Mas, continuamente, ser necessrio suport-la
Idem, ibidem, p. 250. Caiden e Valds, em Revitalizando o Estado do Bem-Estar Social: internacionalizao e globalizao (Revista de Direito da UPIS, cit., p. 39-42), observam os sinais de crise e a necessidade de revitalizao da administrao pblica.
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ideolgica, organizacional, financeira, poltica, gerencial, publicitria e eticamente. Do ponto de vista ideolgico, os administradores pblicos tm feito um trabalho decepcionante diante do ataque empreendido pelo mercado internacional para reduzir as intervenes pblicas e governamentais nos assuntos mercadolgicos e manchar a imagem do servio pblico e da funo governamental. Como resultado, a administrao pblica segue lutando uma batalha perdida contra seus crticos, embora haja tendncia recente de mudana e os crculos internacionais vejam com otimismo o papel do servio pblico, acreditando-se que sua pior fase est ultrapassada. Do ponto de vista organizacional, o fornecimento desses bens e servios pblicos globais requer uma reviso da atual ordem internacional. Faz-se necessrio reorganizar e revitalizar inteiramente as organizaes e agncias relacionadas s Naes Unidas e reformular suas respectivas misses. Tambm se requer a criao de uma nova infraestrutura organizacional, como uma corporao adequada e eficaz que faa valer uma Carta Universal de Direitos Humanos revisada, que se ocupe da escravido de fato e do trabalho infantil, assim como novas corporaes que administrem os acordos internacionais sobre o meio ambiente, a diminuio da pobreza, a regulao dos fluxos financeiros internacionais e outros interesses globais similares. H que se idealizar novos mtodos para financiar essa nova ordem internacional. No se pode depender de contribuies voluntrias que possam ser retiradas a bel-prazer. H que se ter uma base financeira muito mais slida, permanente e garantida. Do ponto de vista poltico, essa nova ordem internacional necessita do compromisso firme dos lderes pblicos, alm de uma defesa intransigente da democratizao, da descentralizao, da desregulamentao, da desburocratizao e da participao cidad para apoiar a distribuio em escala global de bens e servios pblicos. Do ponto de vista gerencial, a administrao pblica est muito comprometida em melhorar seu desempenho, em revisar as polticas pblicas deficientemente implementadas e adotar processos melhores para a realizao dos assuntos pblicos. Em nenhum outro lugar to urgente essa necessidade como nas operaes do atual sistema internacional, cujos erros de direo so bastante bvios para aqueles que com ele tratam. No aspecto pblico, as populaes mundiais tm que ser educadas para que entendam e apreciem os efeitos no desenvolvimento de uma distribuio de bens e servios pblicos globais equnime, eficaz e tica. As agncias encarregadas dessa distribuio tm que demonstrar nos seus relatrios anuais que se aprimoram continuamente, de modo que se possam fazer comparaes e identificar rapidamente o desempenho medocre ou inadequado e corrigi-lo de modo eficaz. Do ponto de vista tico, a ordem internacional tem que manter as mos limpas e demonstrar aos diferentes povos que digna de confiana e honesta, que realmente encarna valores profissionais pblicos, e que evidentemente serve ao mundo e no a si mesma. Tem que frear sria e eficazmente a corrupo e o compadrio institucional. Deve demonstrar sua responsabilidade e credibilidade pblicas. Sobretudo, tem que ser muito mais aberta e transparente. O menos que pode fazer pedir um relatrio pblico anual de todas as agncias internacionais, similares aos relatrios anuais que, segundo as leis nacionais, devem apresentar todas as empresas internacionais em muitos pases onde operam.
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Muito do que aqui se prope , de fato, pouco realista e politicamente impopular. No se esperam transformaes repentinas nem milagres imediatos. Muitas das principais religies ensinam que a ordem natural das coisas a corrupo e a tentao de ser corrompido. Mas o Criador d a cada pessoa a capacidade de sobrepor-se corrupo mediante uma conduta e moral superior, para distinguir o bem do mal, para escolher entre ambos, sobrepor-se e liberar-se da influncia do ambiente corrupto. Equivocando-se, pode se arrepender e reformular a escolha, manifestando, dessa forma, o divino que h em cada ser, por meio de suas boas obras, seus atos corretos, seus acordos honestos e sua averso a todo o mal. Certamente as religies tambm ensinam que o Criador estipula princpios, elabora mandamentos que devem ser aceitos incondicionalmente, e explica claramente comunidade, e s vezes ao indivduo, as conseqncias de escolher entre o bem e o mal. Tomando isso como guia, no se trata de imitar o Criador na busca da perfeio na tica do servio pblico e dos funcionrios pblicos, mas sim de propor-se a realizar o possvel, o acessvel e o razoavelmente atingvel, como seres humanos, sujeitos a falhas. Mas nem por isso deve o indivduo descuidar-se e acreditar que cumpriu sua misso antes de aplicar o maior esforo para evidenciar que seus melhores pensamentos se traduziram em boas obras, em atos corretos, em acordos honestos e em averso a todo o mal26. 5 Concluses A credibilidade do pblico na administrao pblica, em geral, e nos seus governantes, em especial, tem sido afetada de crescente frustrao quanto conduta e ao gerenciamento da coisa pblica. No obstante as diferenas culturais, existe uma concordncia universal de que o agente pblico no se deve engajar em comportamentos dbios ou conflituosos com o interesse pblico que representa. Em conseqncia, valores internalizados, como o sentimento cvico, e mecanismos de orientao, como os cdigos de tica, precisam ser estimulados e introduzidos na prtica da administrao pblica. Corrupo um problema central, a ser tratado com urgncia, na atual abordagem do servio pblico. Abala a autoridade moral, afeta a eficincia do governo, encoraja o crime organizado, agrava a carga tributria, beneficia grupos mprobos ou destitudos de valores, e corri a legalidade e a moralidade do Estado de Direito. Medidas especiais devem ser tomadas para neutralizar esse mal, no obstante a impossibilidade de eliminao total de atos corruptos, que afloram, surgindo oportunidades. A atuao eficaz de uma governana legtima tornar sua ocorrncia mnima e tolervel, eliminando, pois, seus efeitos negativos.

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CAIDEN, G. Tendencias actuales en la tica del servicio pblico. Gestin y Poltica Pblica, cit., p. 252.

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INVESTIGATIVA A LEGITIMIDADE INVESTIG ATIVA DO MINISTRIO SUA INVESTIGAO PBLICO E A IMPORTNCIA DE SUA INVESTIG AO COMBATE ORGANIZADO NO COMBATE DO CRIME ORG ANIZADO
Marcela de Jesus Boldori Fernandes
SUMRIO: 1 Introduo. 2 A legitimidade investigativa do Ministrio Pblico. 2.1 A crise do inqurito policial. 2.2 O papel constitucional do Ministrio Pblico. 2.3 A possibilidade de investigao direta pelo Ministrio Pblico. 2.4 Por que o Ministrio Pblico no poderia investigar? 3 A investigao preliminar a cargo do Ministrio Pblico como sistema ideal e sua importncia no combate ao crime organizado. 3.1 A investigao preliminar a cargo do Ministrio Pblico como sistema ideal e as solues para o caso brasileiro. 3.2 Crime organizado ou macrocriminalidade definio e caractersticas. 3.3 A relevncia da investigao ministerial no combate ao crime organizado. 4 Concluso.

1 Introduo O Decreto-Lei n. 3.689/41, Cdigo de Processo Penal, em seu art. 4, dispe que a polcia judiciria competente para a apurao das infraes penais e de sua autoria, mostrando que o legislador optou pelo sistema de investigao preliminar policial. Tal sistema, como expresso na Exposio de Motivos do Cdigo de Processo Penal, era, poca da criao do referido Diploma Legal, o mais adequado realidade brasileira, dada a vastido do territrio nacional e o precrio grau de organizao do aparato estatal na represso aos delitos. Hoje, contudo, discute-se a eficcia do referido sistema de investigao preliminar, diante do grande nmero de procedimentos que, finda a investigao policial, retornam com pedido ministerial de realizao de diligncias; do expressivo nmero de delitos em que a investigao resta inexitosa, bem como do avano da macrocriminalidade. Chega-se a falar em crise do inqurito policial. Diante desse contexto, e considerando que a investigao criminal eficiente de fundamental importncia para a efetividade do direito penal uma vez que reduz os nmeros da criminalidade no apurada e evita a propositura precipitada da ao penal , faz-se interessante estudar a possibilidade de investigao criminal pelo titular da ao penal pblica, qual seja o Ministrio Pblico, especialmente nos delitos que se enquadram na categoria crime organizado, tambm denominado de macrocriminalidade.

Marcela de Jesus Boldori Fernandes Bacharel em Cincias Sociais e Jurdicas pela Universidade Federal de Santa Maria, RS; ex-estagiria da Procuradoria da Repblica no Municpio de Santa Maria/RS.

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2 A legitimidade investigativa do Ministrio Pblico 2.1 A crise do inqurito policial Antes de estudar a legitimidade investigativa do Ministrio Pblico, faz-se interessante analisar os motivos que levaram o legislador de 1941 a optar pelo sistema de investigao preliminar policial, bem como as razes pelas quais se fala em crise do inqurito policial. A opo legislativa brasileira foi pelo sistema de investigao preliminar policial. Consoante a Exposio de Motivos do Decreto-Lei n. 3.689/41, Cdigo de Processo Penal:
Foi mantido o inqurito policial como processo preliminar ou preparatrio da ao penal, guardadas as suas caractersticas atuais. O ponderado exame da realidade brasileira, que no apenas a dos centros urbanos, seno tambm a dos remotos distritos das comarcas do interior, desaconselha o repdio do sistema vigente. O preconizado juzo de instruo, que importaria limitar a funo da autoridade policial a prender criminosos, averiguar a materialidade dos crimes e indicar testemunhas, s praticvel sob a condio de que as distncias dentro do seu territrio de jurisdio sejam fcil e rapidamente superveis.

Como se observa da simples leitura do texto, a opo do legislador em continuar com o inqurito policial foi motivada pela precria organizao judiciria do pas, o que o levou a descartar a investigao preliminar a cargo do juiz instrutor (proposta de Vicente Ro em 1936). Assim, tanto o sistema como seus mtodos investigativos foram concebidos para o enfrentamento da criminalidade clssica, ou seja, para a apurao dos delitos previstos no Cdigo Penal de 1940. Tais delitos, em regra, so crimes contra bens individuais, praticados por uma ou mais pessoas em concurso, ou, mais raramente, por uma quadrilha ou bando (art. 288 do Cdigo Penal Brasileiro1). Diante disso, notvel que tal sistema e seus mtodos so inadequados apurao dos novos delitos como o crime organizado, os delitos de colarinho branco, os crimes contra a ordem financeira e tributria, a corrupo e outros delitos, que possuem muitas vezes carter transnacional e utilizam-se dos mais avanados meios de tecnologia. Analisando-se essas espcies delitivas, que somente obtm xito se tiverem apoio do Estado, seja pela participao direta ou pela omisso de funcionrios ou agentes pblicos, verifica-se a presena de outro fator da ineficincia da investigao preliminar policial, qual seja, sua natureza administrativa, ou melhor, o fato de ser a autoridade policial subordinada ao Poder Executivo. Com efeito, o fato de a Polcia fazer parte da estrutura do Poder Executivo (e no poderia ser diferente, visto que tem como finalidade garantir a segurana pblica, a qual deve ser prestada pelo Poder Executivo) acaba muitas vezes por vincular o rumo e o resultado
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Art. 288. Associarem-se mais de trs pessoas, em quadrilha ou bando, para o fim de cometer delitos.

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das investigaes aos interesses do poder constitudo (que no se confundem com os fins e os interesses do Estado). Nessa linha, vale destacar que a doutrina admite que o inqurito policial uma forma de investigao em crise. Essa , pois, a lio de Lopes Jnior (2003, p. 64):
O inqurito policial brasileiro um bom exemplo de sistema de investigao preliminar policial, inclusive porque reflete os graves problemas e desvantagens do sistema, a tal ponto que se pode falar em crise do inqurito policial e na urgente necessidade de modificaes. Esta crise est materializada no fato de que as imperfeies do nosso sistema so de tal monta que sobre o inqurito policial s existe uma unanimidade: no satisfaz ao titular da ao penal pblica, tampouco defesa e resulta de pouca utilidade para o juiz (principalmente pela pouca qualidade e confiabilidade do material fornecido).

Tambm compartilham dessa opinio Lemos Jnior (2002) e lvaro Lazzarini (apud FONTELES, 2001, p. 19), que refere:
Vale concluir que no tem mais sentido a existncia de um verdadeiro fosso entre o entendimento policial da ocorrncia e a sua comunicao Justia Criminal. Isso se deve ao anacrnico inqurito policial, que procedimento inquisitorial de reconhecida inutilidade jurdica, [...] fonte de corrupo, gerador de violncias e de fatos da descrena da populao na Justia Criminal [...].

Por essas razes, visvel que o inqurito policial est em decadncia, sendo um instrumento ineficiente para apurao da criminalidade, especialmente da macrocriminalidade, contribuindo para aumentar a impunidade e, por conseqncia, a sensao de insegurana e a inefetividade do direito penal. Constatada a superao do modelo de investigao criminal pela polcia, passarse- a analisar o sistema de investigao criminal a cargo do Ministrio Pblico e a possibilidade de sua adoo no ordenamento jurdico brasileiro. 2.2 O papel constitucional do Ministrio Pblico Antes de ingressar na anlise da legitimidade investigativa do Ministrio Pblico, para melhor compreender sua misso constitucional, faz-se interessante um breve estudo do tratamento constitucional da instituio. O Ministrio Pblico na Constituio Federal de 1988 foi erigido categoria de instituio permanente e essencial realizao da justia. A instituio tem como misso constitucional a defesa do regime democrtico, da ordem jurdica e dos interesses sociais e individuais indisponveis; enfim, dos valores fundamentais do Estado Democrtico de Direito, sendo indispensvel consolidao e manuteno da democracia. Mazzilli (1993, p. 33) leciona que a ateno dispensada ao Ministrio Pblico pela Constituio Federal de 1988 indicadora da conscincia social da relevncia da instituio, in verbis:
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Indicador da conscincia social que o Ministrio Pblico tem despertado, o atual texto da Constituio democrtica de 1988, que no apenas reconheceu a importncia e o papel que um Ministrio Pblico bem aparelhado e com os predicamentos apropriados pode conferir coletividade, como ainda assegurou instituio novas atribuies e um relevo que jamais nenhum texto constitucional nem de longe conferiu ao Ministrio Pblico, nem mesmo no direito comparado.

Segundo Streck e Feldens (2003), a Constituio de 1988 desvinculou o Ministrio Pblico do Poder Executivo, retirando-o da moldura de uma sociedade individualista para uma postura intervencionista, tornando-o defensor do povo e instituio fundamental para a defesa do Estado Democrtico de Direito por meio do respeito democracia e aos direitos fundamentais-sociais. Os autores lecionam:
E o Ministrio Pblico, alado condio anloga de poder de Estado, figura, em face das responsabilidades que lhe foram acometidas, no epicentro dessa transformao do tradicional papel do Estado e do Direito. Os princpios e as funes institucionais que lhe do vida afiguram-se consagrados em uma Constituio democrtica, a qual, afastando-o do Poder Executivo, tornoulhe, em uma considerao pragmtica, esperana social [...] esperana social poder significar esperana de democracia substancial [destaque constante no original, p. 47].

Ainda, comentando as funes do Ministrio Pblico no Estado Democrtico de Direito, Streck e Feldens (2003, p. 48) apontam que a atuao do Ministrio Pblico na proteo aos direitos fundamentais-sociais d-se por meio de uma dupla interveno, ou seja, pela utilizao de remdios constitucionais para a tutela de direitos fundamentais, coletivos e difusos, e na seara criminal
[...] atuando, com legtima prioridade, no combate aos delitos que colocam em xeque os objetivos da Repblica (construo de uma sociedade justa e solidria). E essa atuao na seara criminal isso fundamental implica a disponibilizao, em favor do Ministrio Pblico, de um aparato estrutural e funcional apto ao cumprimento do desiderato constitucional.

Destarte, o Ministrio Pblico funo independente e essencial manuteno do Estado Democrtico de Direito, tendo por escopo a tutela dos valores constitucionais e dos direitos fundamentais, cabendo-lhe a utilizao de todos os instrumentos constitucional e legalmente previstos para a consecuo desse fim. 2.3 A possibilidade de investigao direta pelo Ministrio Pblico A possibilidade de investigao preliminar a cargo do Ministrio Pblico assunto polmico, discutido desde longa data no Brasil, e que ganhou destaque pela recente deciso da 2 Turma do Supremo Tribunal Federal no Recurso Ordinrio em Habeas Corpus
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n. 81.326-7, do Distrito Federal, relatado pelo ministro Nelson Jobim e publicado no Dirio da Justia em 1 de agosto de 2003, que, de forma unnime, diz no ter o Ministrio Pblico legitimidade para realizar investigao preliminar criminal por no estar autorizado pela Constituio Federal. Nessa onda, o Partido Liberal props uma Ao Direta de Inconstitucionalidade, com pedido cautelar, visando decretao da inconstitucionalidade dos arts. 7 e 38 da Lei Complementar n. 75/93 e dos arts. 26 e 80 da Lei n. 8.625/93 (ADI n. 2.943). Em meio a tais discusses, e diante da realizao de investigaes preliminares no mbito criminal por diversas Promotorias de Justia e Procuradorias da Repblica, fazse interessante analisar, observando o papel constitucional do Ministrio Pblico, o que a Constituio e o ordenamento jurdico brasileiro oferecem para elucidar a questo. Como se destacou no item acima exposto, a Constituio Federal de 1988 deu nova roupagem ao Ministrio Pblico, erigindo-o em funo essencial e independente de qualquer dos trs Poderes, destinada defesa do Estado Democrtico de Direito, de seus valores e interesses fundamentais, e em defensor da sociedade. Assim, o Ministrio Pblico tornou-se um instrumento para a consecuo de uma sociedade mais justa e solidria. Acerca das funes do Ministrio Pblico, importante destacar o teor do art. 129 da Constituio Federal, o qual, por meio de um elenco de atribuies no-taxativo, desenha seu perfil constitucional, explicitando suas funes institucionais, e entre elas atribui ao Ministrio Pblico a funo de promover a ao penal pblica, e tambm:
Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: I promover, privativamente, a ao pblica, na forma da lei; II zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia; III promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; IV promover a ao de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituio; V defender judicialmente os direitos e interesses das populaes indgenas; VI expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los, na forma da lei complementar respectiva; VII exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior; VIII requisitar diligncias investigatrias e a instruo de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais; IX exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representao judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas.
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Da leitura do texto do artigo extrai-se a possibilidade de que o Ministrio Pblico, alm de poder requisitar a instaurao de inqurito policial e a realizao de diligncias investigativas polcia judiciria, instaure seus prprios procedimentos administrativos para apurao de fatos delituosos. No mesmo sentido, so os arts. 7, I, 8 e 38 da Lei Complementar n. 75, de 1993, a qual dispe sobre o Ministrio Pblico da Unio e aplicvel aos Ministrios Pblicos Estaduais por fora do art. 80 da Lei n. 8.625, de 1993. Tambm a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, Lei n. 8.625/93, em seu art. 26, incisos I e V, prev a instaurao de procedimentos administrativos de carter preparatrio. Portanto, da anlise dos dispositivos da Constituio Federal, bem como das Leis Orgnicas do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, verifica-se que possibilitam, de forma expressa e inquestionvel, ao Ministrio Pblico a instaurao de procedimentos administrativos e a realizao de diligncias investigativas, o que se coaduna com seu papel constitucional. Salienta-se que, ao disporem ser funo institucional do Ministrio Pblico a instaurao de procedimentos administrativos, nem a Constituio, tampouco a Lei Complementar n. 75/93 e a Lei n. 8.625/93 restringiram a aplicao da norma. Ou seja, no mencionaram se tais procedimentos seriam cveis ou criminais, o que possibilita o entendimento de que pode o Ministrio Pblico, dentro de sua rea de atribuio, instaurar procedimento para embasar a propositura de ao, seja na seara civil ou criminal. H posicionamentos diversos. Muitos juristas entendem que a Constituio Federal, quando previu a possibilidade de que o Ministrio Pblico instaurasse procedimento administrativo e realizasse diligncias investigativas, o fez to-somente para o mbito cvel, referindo-se ao inqurito civil. Entretanto, no h como concordar com tal pensamento, primeiro porque, da simples leitura do Texto Constitucional, verifica-se que, enquanto o inqurito civil est previsto no art. 129, III, da CF/88, a possibilidade de instaurao de procedimentos administrativos est disposta no art. 129, VI, da Constituio. Ora, pensar dessa forma entender que o constituinte carecia de ordenao lgica do pensamento, pois teria tratado do mesmo assunto, no mesmo artigo, de forma descompassada. Outro fato que refuta o argumento de que o constituinte referir-se-ia ao inqurito civil quando trata dos procedimentos administrativos, que no teria coerncia o legislador nominar de forma distinta dois institutos idnticos. Desse modo, no h como compreender, pela simples interpretao gramatical e lgica, que o constituinte tenha se utilizado das expresses inqurito civil e procedimento administrativo como se fossem sinnimas, embora se possa entender que aquele espcie do gnero procedimento administrativo. Nessa esteira, vale citar a manifestao de Mazzilli (1993, p. 167):
No inc. VI do art. 129, cuida-se de procedimentos administrativos de atribuio do Ministrio Pblico e aqui tambm se incluem investigaes coleta direta de elementos de convico para a opinio delictis: se os procedimentos administrativos a que se refere esse inciso fossem apenas em matria cvel, teria bastado o inqurito civil de que cuida o inc. III. Certo , pois, que a prpria Constituio lhe confere a promoo do inqurito civil, caso tpico de procedimento administrativo de atribuio ministerial.
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Dessa forma, pode-se concluir que a Constituio Federal de 1988, bem como as Leis Orgnicas do Ministrio Pblico da Unio e dos Ministrios Pblicos Estaduais, previram expressamente a possibilidade de investigao preliminar pelo Ministrio Pblico, por meio do que denominaram de procedimento administrativo. Um outro argumento, de natureza supralegal, que ampara a realizao de investigao preliminar pelo Ministrio Pblico a Teoria dos Poderes Implcitos. Essa Teoria, consoante a lio de Andrade (2001, p. 29-30) foi utilizada pelo juiz da Suprema Corte norte-americana John Marshall, no caso McCulloch vs. Maryland, sendo estudada no direito brasileiro por Rui Barbosa e Pinto Ferreira. Tal teoria assevera que as Constituies somente dispem sobre normas gerais acerca das atividades dos poderes e rgos que criam, cabendo a eles a utilizao dos meios necessrios para atingirem os fins que lhes so impostos, ou seja, os rgos tm os poderes indispensveis ao exerccio da atividade-fim prevista na Constituio Federal. Aplicando-se essa teoria ao estudo dos poderes investigativos do Ministrio Pblico em matria criminal e considerando que ele o titular da ao penal pblica, bem como que a propositura dessa regida pelo princpio da obrigatoriedade2, no h como negar ao Ministrio Pblico o poder de colher provas para obter os elementos necessrios propositura da ao. Ora, considerar que o Ministrio Pblico est vinculado atividade investigatria da polcia judiciria seria acabar com sua independncia e inviabilizar o exerccio de sua funo constitucional. De fato, se se pensasse que o Ministrio Pblico no tem poder para a apurao de delitos, acabar-se-ia vinculando sua misso constitucional a promoo, de forma privativa, da ao penal pblica ao interesse de um rgo submetido ao Poder Executivo, tornando-o, por conseqncia, tambm vinculado a esse Poder. Com o fim de sntese, vale transcrever a lio de Andrade (2001, p. 63-64):
A viabilidade da investigao j estaria nsita titularidade da ao penal, ao controle externo da atividade policial e defesa da ordem jurdica. Caberia, isto sim, aos que negam a aplicabilidade da teoria dos poderes implcitos ao Ministrio Pblico a cabal demonstrao e comprovao de seu entendimento. E como no h nenhuma norma que expressamente impea o Ministrio Pblico de investigar, de mera inconformidade, voltada para a preservao de interesses menos nobres, no passaria o entendimento daqueles, pois, na lio de Marshall, todos aqueles que atuassem de maneira a obstaculizar os efeitos ou negar a existncia dessa teoria estariam a laborar, em suma, contra os interesses da Nao.

No mesmo sentido, pela aplicabilidade da Teoria dos Poderes Implcitos, manifesta-se Lopes Jnior (2003, p. 155):

O princpio da obrigatoriedade, tambm denominado de princpio da legalidade, consoante a lio de Tourinho Filho (2001, p. 313) significa que se o Ministrio Pblico tiver elementos mnimos que embasem a propositura da ao, deve faz-lo.

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Resulta bvio que se o legislador atribui ao MP a titularidade da ao penal pblica atividade-fim dever conceder-lhe tambm os meios necessrios para alcanar de forma mais efetiva esse fim, de modo que a investigao preliminar, como atividade instrumental e de meio, dever estar sob o seu mando.

Tambm Streck e Feldens (2003, p. 85), analisando a compatibilidade da investigao preliminar ministerial com a finalidade constitucional da instituio, concluem:
Resulta ntida a relao meio-fim exsurgente do cotejo dos dispositivos legal (art. 8, V, da LC n. 75/93, congruente dico do art. 26 da Lei n. 8.625/93) e constitucional (art. 129, I, da CRFB), a dar acolhida, portanto, terceira e ltima das condicionantes impostas pelo art. 129, IX, da Constituio.

Ressalte-se, tambm, que a possibilidade de investigao preliminar ministerial admitida por considervel parcela da doutrina brasileira, destacando-se Capez (2001), Streck & Feldens (2003), Lopes Jnior (2003), Andrade (2001), Conceio (2001), Lemos Jnior (2002) e Santini (2001), entre outros autores. Logo, a possibilidade de investigao preliminar criminal pelo Ministrio Pblico est expressamente prevista na Constituio Federal e nas leis que regem tanto o Ministrio Pblico da Unio quanto os Ministrios Pblicos Estaduais e, ainda, se assim no fosse, pela misso constitucional do Ministrio Pblico e considerando a aplicabilidade da Teoria dos Poderes Implcitos, mesmo sem previso constitucional ou legal, seria possvel que o rgo realizasse investigao preliminar de forma direta. 2.4 Por que o Ministrio Pblico no poderia investigar? No obstante a clareza do art. 129, VI, da Constituio Federal, bem como dos arts. 7, inciso I, 8, 38 e 150 da Lei Complementar n. 75/93 e do art. 26 da Lei n. 8.625/93, h manifestaes doutrinrias e jurisprudenciais contrrias investigao criminal ministerial, razo pela qual se faz interessante, e at mesmo necessrio para a consecuo dos objetivos deste artigo, o estudo dos argumentos utilizados por essa corrente. O primeiro argumento dos que propugnam pela ilegitimidade do Ministrio Pblico para a realizao de investigao criminal preliminar o de que historicamente, no ordenamento jurdico brasileiro, a polcia quem tem funes de investigao. Tal argumento foi utilizado no voto do ministro do Supremo Tribunal Federal Nelson Jobim, no julgamento do j mencionado Recurso Ordinrio em Habeas Corpus n. 81.326-7/DF, o qual, de maneira enftica, afirmou: A legitimidade histrica para conduo do inqurito policial e realizao das diligncias investigatrias de atribuio exclusiva da polcia. Embora no se questione o saber jurdico do julgador, considera-se que tal argumento no pode ser admitido. O julgador faz um retrospecto histrico, mencionando a rejeio da proposta de Vicente Ro (investigao preliminar a cargo de um juiz de instruo) pelo Cdigo de Processo Penal de 1941, e segue afirmando que a Constituio Federal de
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1988 manteve a tradio, assim como projetos de emenda constitucional que alteravam a titularidade da investigao preliminar foram rejeitados. Ainda, cita precedentes da Corte, entre eles alguns em que participou do julgamento. Todavia, o mtodo histrico utilizado no tem o condo de suprimir a redao do art. 129, VI, da Constituio Federal, nem dos artigos da LC n. 75/93 e da Lei n. 8.625/93, tampouco a anlise histrica pode modificar o sentido das normas constitucionais. Da mesma forma, no se pode esquecer que o processo evolutivo e a tambm se incluem a concretizao de um verdadeiro Estado Democrtico de Direito e a efetivao das garantias e direitos previstos na Constituio Federal de 1988 faz-se pelo rompimento de paradigmas. Nesse sentido, vale ressaltar a lio de Streck e Feldens (2003, p. 67):
Definitivamente, no se pode olhar o novo texto com os olhos do velho. Essa relao hermenutica entre texto e norma deve ser aplicada no somente interpretao doutrinria, como tambm ao uso de decises jurisprudenciais anteriores Constituio. Decises de tribunais (precedentes) tambm so textos jurdicos, que devem receber a respectiva norma (sentido) [destaque constante no original].

Da mesma sorte, o argumento de que a investigao preliminar em matria criminal atribuio exclusiva da polcia judiciria3 provm de uma leitura equivocada e descontextualizada do art. 144, 1, IV, e 4, da CF/88. O referido artigo dispe sobre segurana pblica, definindo as espcies de polcia e suas funes, sendo que no 1, IV, estipula que cabe Polcia Federal exercer com exclusividade as funes de polcia judiciria da Unio. Contudo, a expresso com exclusividade diz respeito s outras espcies de polcia, matria tratada pelo artigo, e no ao Ministrio Pblico. Da mesma forma, o argumento da exclusividade da investigao criminal mostra-se incongruente com a Constituio Federal, pois ela mesma prev a possibilidade de instaurao de procedimentos administrativos investigatrios pelo Ministrio Pblico (art. 129, VI), assim como poderes investigativos para as Comisses Parlamentares de Inqurito (art. 58, 3). Outrossim, o art. 4, pargrafo nico, do Cdigo de Processo Penal possibilita que outras autoridades realizem investigao criminal. Um outro argumento utilizado em julgados e na doutrina (HABIB, 2003) que a investigao preliminar ministerial seria uma deturpao do controle externo. Tal argumento tambm no merece acolhida, uma vez que a investigao ministerial atividade distinta da realizao do controle externo da atividade policial. Com efeito, o controle externo da atividade policial previsto no art. 129, VII, da CF/88 e, segundo Mazzilli (1993, p. 172-174), consiste na verificao da regularidade do trabalho da polcia judiciria, como, por exemplo, visitar delegacias, aferir se as comunicaes de crimes esto sendo apuradas, se as requisies do Ministrio Pblico so
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Nesse sentido manifestam-se Marques (2003), Taquary (2003) e Penteado Filho (2002).

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atendidas, dentre outras atividades. De outra face, a instaurao de procedimentos investigativos pelo Ministrio Pblico (art. 129, VI, da CF/88) atividade ministerial sem qualquer relao com a atividade da Polcia, exercida de forma autnoma e independente pelo Parquet. So, pois, atividades diversas. Por sua vez, citando o controle externo da atividade policial, h, por alguns, objeo investigao ministerial por entender que ela ficaria sem controle. Tal tese tambm absurda. cedio que o controle da legalidade, tanto da fase pr-processual quanto da fase processual, apesar de tambm ser realizado pelo Ministrio Pblico, funo primordial do Poder Judicirio, sendo essa a tarefa do juiz, como terceiro imparcial, razo pela qual impossvel admitir o argumento de que a investigao a cargo do Ministrio Pblico ficaria sem controle. Nessa esteira, outro argumento contrrio investigao preliminar ministerial de que sua realizao acabaria com a imparcialidade do rgo. Tal alegao tambm inaceitvel. certo que o Ministrio Pblico um sujeito processual singular, pois ao mesmo tempo em que parte atua como custos legis, sendo que nessa condio pode impetrar habeas corpus em favor do ru e alegar nulidade absoluta que o beneficie. Essa situao, contudo, no se confunde com imparcialidade, a qual afastada pela Smula n. 234 do Superior Tribunal de Justia: A participao de membro do Ministrio Pblico na fase investigatria criminal no acarreta o seu impedimento ou suspeio para o oferecimento da denncia. Lopes Jnior (2003, p. 92) refuta veementemente o argumento da imparcialidade do Ministrio Pblico:
[...] Por isso, a imparcialidade do MP no s infundada como tambm molesta. Quanto maior a parcialidade das partes, mais garantida est a imparcialidade do juiz, de modo que a pretendida imparcialidade do MP vem de encontro necessidade natural de sua existncia. Em outras palavras o processo penal e o juiz necessitam de que a parte seja parte; imprescindvel sua parcialidade.

Em razo disso, o argumento de que o Ministrio Pblico, ao atuar na fase investigatria, acabaria com sua imparcialidade falacioso. O Ministrio Pblico, que parte no processo penal, quando atua na investigao preliminar trabalha no interesse da sociedade, buscando a apurao real dos fatos e a promoo da Justia, cabendo ao investigado, se considerar abusiva a atuao do rgo, buscar a tutela jurisdicional. Por fim, h ainda quem diga que a investigao realizada pelo Ministrio Pblico viola o princpio da legalidade. Tal tese inaceitvel porque, como j enfatizado neste artigo por diversas vezes, a investigao preliminar ministerial encontra amparo constitucional e legal. Dessa forma, analisando-se os argumentos mais utilizados para refutar a legitimidade investigativa do Ministrio Pblico, verifica-se que no resistem a uma anlise mais aprofundada, principalmente se analisados em cotejo com a funo constitucional do rgo. Por essas razes possvel concluir que o Ministrio Pblico, no ordenamento
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jurdico vigente no Brasil, tem legitimidade constitucional e legal para realizar investigaes preliminares criminais. Nesse sentido o entendimento majoritrio das 5 e 6 Turmas do Superior Tribunal de Justia, rgo encarregado de harmonizar a legislao infraconstitucional. Do mesmo modo, o Supremo Tribunal Federal em vrias decises inclusive do rgo Pleno no julgamento do Mandado de Segurana n. 2172920/DF (Rel. Min. Marco Aurlio, j. em 5/ 10/1995, publ. no DJ, 19 out. 2001, p. 33), bem como da prpria 2 Turma, no julgamento do Habeas Corpus n. 77371-3/SP (Rel. Min. Nelson Jobim, j. em 1/9/1998, publ. no DJ, 23 out. 1998, p. 4) reconheceu a legitimidade investigativa do Ministrio Pblico. Ademais, faz-se interessante referir que, em 12 de novembro de 2003, foi apresentada, no Plenrio da Cmara dos Deputados, a Proposta de Emenda Constitucional n. 197/2003 que visa a alterar a redao do inciso VIII do art. 129 da Constituio Federal, a fim de prever expressamente a possibilidade de que o Ministrio Pblico realize investigaes criminais, sendo que a redao proposta : VIII promover investigaes, requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais. 3 A investigao preliminar a cargo do Ministrio Pblico como sistema ideal e sua importncia no combate ao crime organizado 3.1 A investigao preliminar a cargo do Ministrio Pblico como sistema ideal e as solues para o caso brasileiro Neste momento, aps ter sido constatada a possibilidade constitucional e legal de que o Ministrio Pblico brasileiro realize atividade investigativa e a insuficincia jurdica do embasamento da posio contrria, oportuno demonstrar que esse sistema o modelo ideal de investigao criminal preliminar e, alm disso, adequado realidade brasileira. Como j referido, o sistema de investigao preliminar a cargo da polcia judiciria insatisfatrio, no atende ao titular da ao penal pblica e, ainda, por ser facilmente influenciado por interesses ilegtimos de integrantes dos Poderes Pblicos (j que a polcia subordinada ao Poder Executivo), contribui para que delitos de grande vulto no sejam investigados, o que gera sensao de impunidade e aumenta os nmeros da cifra negra da criminalidade. O sistema de investigao a cargo do juiz tambm no o melhor sistema. Nesse sistema, a iniciativa e a produo de provas na fase preliminar esto a cargo de um juiz instrutor no-vinculado ao titular da ao penal nem defesa. Embora essa imparcialidade possa parecer real e conveniente investigao criminal, viola o modelo acusatrio e, como salienta Lopes Jnior (2003, p. 82), compromete a funo de controle de legalidade que destinada ao Poder Judicirio, na medida em que o juiz passa a ser investigador. Inclusive, o mesmo argumento utilizado contra a investigao preliminar a cargo da polcia serve ao Juizado de Instruo, qual seja, de que ilgico e nada proveitoso que pessoa desvinculada da titularidade da investigao preliminar conduza a produo de provas, que visa justamente fundamentar a propositura ou no da ao.
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Salienta-se, ainda, que mesmo os Estados que adotavam h longa data o sistema de investigao judicial esto abandonando-o. Esse o caso da Alemanha, Itlia e Portugal, que recentemente extinguiram tal sistema (1974, 1988 e 1987/1995, respectivamente), e tambm o caminho que trilham Espanha e Frana, que adotam o sistema e vm discutindo-o (LOPES JNIOR, 2003, p. 263; e Andrade, 2001, p. 36-52). Por conseguinte, no sendo o modelo de investigao preliminar a cargo da polcia e nem o judicial os sistemas ideais, verifica-se que a melhor soluo a atribuio da investigao preliminar ao titular da ao penal pblica, cabendo ao Poder Judicirio o controle da legalidade dos atos investigativos e polcia a realizao de diligncias sob o comando do Ministrio Pblico. Essa a tendncia atual na Europa e tambm est prevista no Cdigo de Processo Penal Tipo para a Ibero-Amrica, o qual fora apresentado como modelo de unificao legislativa processual penal para os pases da Amrica Latina, nas XI Jornadas IberoAmericanas de Direito Processual, no Rio de Janeiro, em 25 de maio de 1988. Tal Cdigo Modelo prev expressamente, no Captulo 4, nos arts. 250 e ss., que a investigao dos delitos de natureza pblica ser realizada pelo Ministrio Pblico e que o Poder Judicirio controlar o controle do arquivamento e das diligncias (ANDRADE, 2001, p. 57-59). Nessa linha tambm a lio de Lopes Jnior (2003, p. 264):
A investigao preliminar est basicamente dirigida a decidir sobre o processo ou no-processo. Por isso, deve ser uma atividade administrativa a cargo do titular da ao penal. Ningum melhor do que o promotor para preparar o exerccio da futura acusao. uma incongruncia lgica que o juiz investigue para o promotor acusar.

No caso do Brasil, apesar da resistncia parcial da doutrina e da jurisprudncia, a Constituio Federal, a LC n. 75/93 e a Lei n. 8.625/93 prevem expressamente poderes investigatrios ao Ministrio Pblico, razo pela qual o rgo pode instaurar procedimentos administrativos e realizar diligncias para instru-los. bvio, pois, que o primeiro passo a ser dado para que a investigao preliminar brasileira cumpra sua funo de preparo ao penal e de combate impunidade, contribuindo para a efetividade do direito penal4, admitir que o Ministrio Pblico investigue, deixando de ignorar o texto constitucional e acabando com as resistncias infundadas, sejam jurisprudenciais ou legislativas. Enfim, considerando que o modelo ideal o do promotor investigador, e diante da expressa possibilidade constitucional e legal de que o Ministrio Pblico brasileiro realize atividades investigatrias, deve-se admitir que instaure procedimentos investigativos prprios, acabando-se com a celeuma jurisprudencial acerca do tema, bem como que assuma a titularidade da investigao criminal nos delitos em que a condio social e poltica do investigado ou a participao de agentes pblicos possam influenciar no resultado da investigao.
4

Aqui, salienta-se que a investigao eficiente contribui para a efetividade do direito penal, nos termos preconizados por Beccaria, na medida em que d a certeza que nenhuma infrao penal deixar de ser investigada, o que aumenta a certeza da aplicao da norma penal e diminui a sensao e a crena na impunidade.

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3.2 Crime organizado ou macrocriminalidade definio e caractersticas O denominado crime organizado no um fenmeno novo. Consoante lio de Mingardi (1998, p. 7), a pirataria dos sculos XV a XVIII era espcie de organizao criminosa que possua inclusive ligaes com o poder constitudo (aliana com Elizabeth I, da Inglaterra, no sculo XVI, na guerra contra a Espanha). Apesar disso, a conceituao do que seja crime organizado no fcil. Segundo Mingardi (1998, p. 18), o crime organizado tradicional pode ser definido como
Grupo de pessoas voltadas para atividades ilcitas e clandestinas que possui uma hierarquia prpria e capaz de planejamento empresarial, que compreende a diviso do trabalho e o planejamento de lucros. Suas atividades baseiam-se no uso da violncia e da intimidao, tendo como fonte de lucros a venda de mercadorias ou servios ilcitos, no que protegido por setores do Estado.

De outra face, considerando que o crime organizado apresenta variaes conforme as condies socioeconmicas e polticas do local em que surge, no possvel adotar um conceito a ser utilizado de maneira uniforme. Dessa forma, faz-se necessrio analisar as caractersticas mais comuns da criminalidade organizada, as quais tambm sofrem variao de acordo com o objeto da organizao (espcie de delito perpetrado), seu mbito de atuao (internacional ou nacional) e o local em que surgem. Gomes (1997, p. 94 e s.), aps referir a dificuldade de preciso conceitual, aponta um extenso rol de caractersticas do crime organizado. Refere como caractersticas principais: associao estvel e permanente de pessoas para o cometimento de um crime ou de alguns crimes certos; previso de acumulao de lucros; hierarquia funcional; planejamento empresarial; uso de meios tecnolgicos avanados; diviso de tarefas; conexo com o poder pblico, pelo alto poder de corrupo; oferta de prestaes sociais; diviso territorial de atividades ilcitas; poder de intimidao; capacidade para fraudes contra o patrimnio coletivo ou difuso e conexo local, regional, nacional ou internacional com outra organizao criminosa. Essas caractersticas tambm so citadas no artigo de Mingardi (1998) que, ao comentar as principais organizaes criminosas conhecidas no mundo mfia siciliana, de Nova York, Yakusa (japonesa) e colombiana , analisa as principais caractersticas de cada uma. No mesmo sentido so Maia (1997) e Braz (1999). No Brasil, no h definio legal do que seja crime organizado. A Lei n. 9.034/ 95, que foi criada para dispor sobre a utilizao de meios operacionais para a preveno e represso de aes praticadas por organizaes criminosas, bem como a Lei n. 10.217/ 01, que a alterou, no definem o que seja organizao criminosa. Na verdade, a Lei n. 9.034/95 em sua redao original, no art. 1, que define seu mbito de aplicao, sequer mencionava o termo organizao criminosa, mas sim crime resultante de aes de quadrilha ou bando, tendo a Lei n. 10.217/01 acrescentado referida redao ou organizaes ou associaes criminosas de qualquer tipo, sem, contudo, defini-las.
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No projeto da Lei n. 9.034/95, como menciona Braz (1999, p. 37 e s.), Projeto n. 3.516/89, de autoria do deputado Michel Temer, no art. 1, constava o termo organizao criminosa, sendo que o art. 2 a definia como aquela que, por suas caractersticas, demonstre a existncia de estrutura criminal, operando de forma sistematizada, com atuao regional, nacional e/ou internacional (p. 38). Ou seja, o Projeto, que teve sua redao alterada no Senado Federal, definia, de acordo com algumas das caractersticas apontadas pela doutrina, o que seria organizao criminosa, definio que foi suprimida de sua redao original. Por essa impreciso legislativa e tambm por outros dispositivos esdrxulos da Lei n. 9.034/95, como o que impe a realizao de procedimento investigatrio pelo juiz (art. 3), conclui-se que a referida Lei mais um fruto do simbolismo legislativo que impera no Brasil. Ou seja, a crena de que a criminalidade ser eliminada pela simples edio de um texto legislativo, o qual, para contentar a certos setores da sociedade, tem disposies inaplicveis realidade brasileira (como o art. 3 da Lei em comento) e outras de impreciso gritante (como o art. 1). O Projeto de Lei n. 3.731/97, que tramita no Congresso Nacional e visa a substituir a malfadada Lei n. 9.034/95, em seu art. 1, na redao aprovada na Cmara dos Deputados, conceitua: Considera-se organizao criminosa a associao de trs ou mais pessoas, por meio de entidade jurdica ou no, estruturada de forma estvel, visando a obter, direta ou indiretamente, vantagem de qualquer natureza, para a prtica de: [...]. A seguir, elenca um rol de crimes que admite extenso para incluir outros que, em razo de tratado ou conveno internacional, o Brasil obrigou-se a reprimir. Em que pese ausncia de um tipo legal que defina o que seja crime organizado, no h como ignorar a existncia da criminalidade organizada no Brasil. Maia (1997, p. xii) cita exemplos de atuao de organizaes criminosas no pas, sendo interessante a transcrio:
[...] para desmentir a perspectiva idlica, que nega a existncia do crime organizado ou assegura que ele no existe em nosso pas, necessrio apenas relembrar as gangues que assaltaram a Previdncia Social; os saqueadores do Sistema Financeiro Nacional; os diferentes grupos de jogo do bicho, espalhados por todo o pas, qui nacionalmente organizados em cartel e, tambm, inegavelmente associados a inmeras outras prticas ilcitas, inclusive o trfico de drogas; as organizaes de trfico de drogas organizadas nas prises (comando vermelho) e nas comunidades populares mas comandadas de fora, com fontes de suprimentos internacionais (cocana) e nacionais (maconha), e em torno das quais gravita uma mirade de marginais e pequenos grupos atuantes na criminalidade convencional, mas sujeitos s leis do trfico; a intensa circulao e at mesmo a priso de membros de organizaes espanholas de trfico de mulheres, da Yacuza japonesa e da Mfia siciliana em territrio nacional [...].

Doutrinariamente so dados como sinnimos de crime organizado a macrodelinqncia e a macrocriminalidade (SILVA, O. J., 2002; LEMOS JNIOR, 2002; CRUZ, 2003), sendo que alguns ainda tratam o crime organizado de natureza econmica como macrocriminalidade econmica ou macrodelinqncia econmica (BRAZ, 1999; GOMES e CERVINI, 1997).
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Independentemente da qualificao que se d, a doutrina (SILVA, O. J., 2002; MAIA, 1997) divide o crime organizado ou a macrocriminalidade em espcies. Assim, Maia (1997, p. 27-34) classifica o crime organizado em cinco espcies: a) as Mfias, que so o crime organizado tradicional, com hierarquia, cdigos de tica, prtica de negcios legais e ilegais e com atuao internacional; b) organizaes profissionais, com menor nvel de estruturao, mas alto grau de especializao e em regra sem a caracterstica de internacionalizao; c) criminalidade organizada econmica crimes contra o sistema financeiro e tributrio, crimes contra o meio ambiente, a sade pblica, ou seja, crimes de colarinho branco; d) criminalidade do Estado, praticada por grupos de funcionrios pblicos; e) organizaes criminosas terroristas. Oliveira assevera que a caracterstica comum desses delitos a macrolesividade, pois atingem muitas vezes interesses gerais, e quase sempre geram importantes quantidades de dinheiro ilcito (1998, p. 69). Em sntese, rapidamente definidos os conceitos de crime organizado ou macrocriminalidade, bem como suas caractersticas, cabvel analisar a importncia do sistema de investigao ministerial na apurao da macrocriminalidade. 3.3 A relevncia da investigao ministerial no combate ao crime organizado Neste trabalho j foram amplamente explanadas as razes pelas quais se fala que o inqurito policial, ou melhor, o sistema de investigao preliminar a cargo da polcia est em crise. Contudo, no mbito de investigao da criminalidade organizada que o sistema se mostra mais falho. Isso pode ser explicado pela simples razo de que, para a manuteno da criminalidade organizada, faz-se necessrio que se infiltre nos poderes e rgos do Estado. Como acima referido, uma das caractersticas da criminalidade organizada sua conexo com o poder pblico, sem a qual sua atuao resta prejudicada. Acerca do tema, Lemos Jnior (2002, p. 415) assevera:
Outro trao caracterstico da atuao do crime organizado, tambm aceito pela unanimidade da doutrina, o envolvimento de agentes pblicos. Estes quando no participam efetivamente do grupo so corrompidos para viabilizar a execuo de atos ilcitos. Na medida em que atuam e crescem, os grupos criminosos no conseguem mais prescindir do auxlio dos agentes pblicos. Bem significativa a meno do socilogo Mingard ao invocar a expresso de Paul Castelano, lder da Mfia de New York: Eu j no preciso mais de pistoleiros, agora quero deputados e senadores [destaque constante no original].

No mesmo sentido a lio de Fernandes Gomes (2000, p. 163), que ressalta: A corrupo e a infiltrao em rgos ou autoridades do Poder Pblico parece ser um dos pontos vitais das organizaes criminosas, que tanto podem daquele fazer parte [...] como podem se favorecer das benesses, conivncia e cobertura que ele pode oferecer.
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Em relao ocorrncia desse fenmeno no Brasil, Mendroni (2002, p. 16) leciona:

Trata-se de caracterstica bastante evidente no Brasil. Quando os agentes pblicos no participam efetivamente do grupo, so corrompidos para viabilizar a execuo das aes criminosas. Geralmente esto colocados em postos e locais estratgicos para que possam auxiliar, de qualquer forma, na execuo de aes. As organizaes criminosas que atingem um certo grau de desenvolvimento j no conseguem sobreviver sem o auxlio de agentes pblicos.

Vale lembrar que essa ligao com o Estado, em vrios momentos da histria mundial, tornou-se uma verdadeira aliana. Para corroborar essa afirmao, cita-se o estudo de Mingardi (1998), no qual traz como exemplos de que o Estado e o crime organizado andaram de mos dadas: os corsrios de Elizabeth I (p. 7); a aliana dos Estados Unidos da Amrica com a mfia siciliana para invaso da Itlia durante a II Guerra Mundial, em troca da soltura e deportao de Salvatore Lucania (Lucky Luciano, lder da Cosa Nostra americana) (p. 10); a ligao da mfia italiana com a extrema direta, a qual resultou no assassinato de membros de partidos da esquerda em 1945/1955 (p. 10), e, ainda, o financiamento de campanhas polticas e a compra de votos com o dinheiro proveniente de atividades criminosas (p. 10). Essa uma das razes pelas quais se julga inadequado o sistema de investigao policial na apurao do crime organizado. A polcia, por ser um rgo subordinado ao Poder Executivo, acaba por sofrer influncias indevidas do poder poltico, o qual muitas vezes comprometido com a criminalidade organizada. Tambm pode ocorrer que agentes do poder pblico integrantes da polcia integrem organizaes criminosas, sejam essas da espcie tradicional ou da criminalidade organizada de Estado. Ademais, convm destacar que os mtodos investigativos clssicos apresentamse ineficazes diante da macrocriminalidade5. A sofisticao tecnolgica, a estruturao, a diviso de tarefas, a hierarquia existente nas organizaes criminosa e a prpria resistncia do investigado na fase preliminar contrastam com o desaparelhamento e o despreparo do sistema de investigao preliminar policial, concebido para combater a criminalidade clssica. Acerca da ineficcia dos mtodos investigativos clssicos no controle da macrocriminalidade, lecionam Gomes e Cervini (1997, p. 66):
[...] O direito penal e seus clssicos princpios e mtodos investigativos foram idealizados para a criminalidade pr-industrial; est defasado e inapto para a conteno da criminalidade organizada, tpica da sociedade ps-industrial ou da era digital. Temos, destarte, que passar do micro para o macrodireito penal.

Talvez tenha sido pelo reconhecimento da ineficcia do sistema de investigao preliminar policial na investigao da macrocriminalidade que o legislador criou o anmalo art. 3 da Lei n. 9.034/95, que transformou o juiz em inquisidor nos processos regidos pela
5

Em complementao ao texto vale mencionar que nem mesmo os Departamentos Especializados da Polcia judiciria tm obtido xito no combate criminalidade organizada, como menciona Lemos Jnior (2002, p. 419).

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Lei. Na verdade, o que o legislador fez foi copiar a legislao italiana, sem perceber que l o Ministrio Pblico integrante da magistratura (GOMES e CERVINI, 1997, p. 152). Apesar de o Supremo Tribunal ter entendido, no julgamento da medida cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1.517-6, proposta pela Associao de Delegados de Polcia do Brasil (Rel. Min. Maurcio Corra, j. em 30/4/1997, publ. no DJ, 22 nov. 2002), que o art. 3 da Lei n. 9.034/95 no ofende o devido processo legal nem a imparcialidade do juiz, ele no encontra aplicao prtica. Pois, no dizer de Gomes e Cervini (1997, p. 143), so Raras vozes de apoio legitimidade constitucional do art. 3. De modo praticamente unnime, a doutrina nacional reagiu prontamente a esse atentado ao Direito emanado do desavisado legislador. Assim, considera-se que a investigao preliminar a cargo do Ministrio Pblico a que se apresenta como melhor alternativa no combate ao crime organizado. Esse posicionamento pode ser justificado pelo fato de que o Ministrio Pblico uma funo independente dos demais poderes do Estado, por isso menos influencivel pelas presses do poder poltico, e tambm menos suscetvel corrupo, em razo de exigncias pessoais e perfil exigidos pelo cargo. Alm disso, a instituio mais bem capacitada para lidar com as resistncias investigao impostas pelos advogados dos integrantes de organizaes criminosas e tambm possui maior facilidade em realizar trabalho de coordenao com a Receita Federal, equipes de tcnicos e peritos e agentes policiais especialmente selecionados e treinados para a represso a essa espcie de crime, bem como em buscar cooperao internacional junto a Ministrios Pblicos de outros Estados. A melhor soluo dada por Lemos Jnior (2002, p. 417), que enftico ao afirmar:
Definitivamente, o modelo atual de investigao criminal s serve para satisfazer a impunidade dos grandes e organizados criminosos. Por isso, no s o legislador deve procurar aprimorar os meios investigativos, mas, sobretudo, desde ontem, deve o promotor de justia criminal, sem prejuzo do trabalho investigativo da polcia judiciria, acompanhar e orientar todos os atos tendentes ao esclarecimento de um delito cometido por grupos organizados, seja atravs de procedimento ministerial, seja atravs do inqurito policial.

Em anlise ltima, conclui-se que, diante das caractersticas da macrocriminalidade, especialmente pelo seu poder de infiltrao nas estruturas estatais e sua ligao com o poder poltico, a investigao preliminar ministerial apresenta-se como a melhor soluo para a apurao dessa prtica delitiva. 4 Concluso Por todo o exposto, verifica-se que a investigao preliminar tem papel fundamental para a concretizao do jus puniendi estatal, uma vez que uma investigao criminal eficiente representa um instrumento para tornar o direito penal efetivo, ou seja, com um sistema de investigao pr-processual eficiente aumenta-se o grau de certeza da aplicao da lei
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penal, fazendo-se, assim, com que o ordenamento jurdico penal cumpra com sua funo preventiva, diminuindo a crena na impunidade e reduzindo os nmeros da criminalidade no-apurada. Ainda, estudando-se o sistema de investigao adotado no Brasil, constata-se que um sistema defasado, que gera mais crticas do que elogios e, ainda, que incapaz de combater a criminalidade organizada. Alm desse fator, considera-se ilgico que a investigao preliminar seja realizada por pessoa, seja a polcia judiciria ou o juiz instrutor, alheia s necessidades do titular da ao penal, o que acarreta atos desnecessrios de investigao, gerando custos ao Estado, e ainda leva no-realizao de diligncias essenciais para a propositura da ao penal, causando demora nos feitos e aumentando o nvel de impunidade, j que muitas diligncias de produo de prova so obstaculizadas pela ao do tempo. Em razo disso, conclui-se que o sistema de investigao ideal para os crimes de ao penal pblica de iniciativa incondicionada aquele em que o Promotor de Justia dirige a investigao criminal e o Poder Judicirio exerce, como terceiro imparcial, o controle da legalidade dos atos passveis de limitao ou violao de direitos do investigado. No caso brasileiro, constitucional e legalmente prevista a legitimidade investigativa do Ministrio Pblico, a qual se coaduna com seu papel constitucional, qual seja, de funo independente dos Poderes e destinada consecuo dos fins do Estado Democrtico de Direito, entre os quais, sem sombra de dvidas, est o combate criminalidade. De fato, os argumentos utilizados por parcela da doutrina, da jurisprudncia e dos legisladores para atacar a investigao preliminar ministerial nada tm de jurdicos. No admissvel que o texto constitucional, que expresso em possibilitar a realizao de atos investigatrios pelo Ministrio Pblico (art. 129, VI, da CF/88), sendo corroborado pela LC n. 75/93 e pela Lei n. 8.625/93, seja ignorado pelos que afirmam que o Ministrio Pblico no tem legitimidade constitucional e legal para investigar. bvio, pois, pela fragilidade dos argumentos contrrios investigao ministerial, que os que os propalam na verdade o fazem pelo temor de uma investigao preliminar eficiente e porque se beneficiam das mazelas do inqurito policial e, principalmente, da indevida influncia dos escusos interesses polticos no resultado das investigaes policiais. Ademais, constata-se que o sistema de investigao preliminar vigente (inqurito policial) incapaz de combater a macrocriminalidade. Em verdade, a dependncia da polcia judiciria do Poder Executivo e deste em relao ao Legislativo, pela troca de favores em nome da governabilidade, e, por conseguinte, a influncia poltica que a investigao policial sofre, amparam uma das principais caractersticas das mais variadas espcies de crime organizado, qual seja, sua ligao com o poder pblico, seja pela participao direta ou corrupo de agentes pblicos, ou ainda pelo financiamento de campanhas polticas e, quem duvida, pela compra de votos. Por essas razes, infere-se que o modelo do promotor-investigador o mais apto apurao da macrocriminalidade. Tal fato verificvel pela atuao de Promotores de Justia e Procuradores da Repblica que em vrios Estados da Federao realizam investigaes criminais.
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Em remate, conclui-se que a investigao criminal preliminar pelo Ministrio Pblico, com o Poder Judicirio atuando como garante, o modelo ideal de investigao criminal. Contudo, pela resistncia que sua implementao encontra no Brasil, tem-se como solues para o caso brasileiro que o Ministrio Pblico, embasado nos dispositivos constitucionais e legais que possibilitam a realizao de atos investigativos, acompanhe as investigaes criminais e que, nas investigaes sobre as diversas espcies de crime organizado, realize investigao direta, no se deixando abater pela resistncia de parcela da doutrina e da jurisprudncia. Bibliografia ANDRADE, Mauro Fonseca. Ministrio Pblico e sua investigao criminal. Porto Alegre: Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico, 2001. AREND, Mrcia Aguiar. Amesquinhar o Ministrio Pblico: a nova gesto poltica dos corruptos. CONAMP em Revista, Braslia, n. 2, p. 32-34, 2003. BASTOS, Marcelo Lessa. Investigao criminal: o papel do Ministrio Pblico. 2000. Disponvel em: <http://www.fdc.br/artigos/investigar.htm>. Acesso em: 20 set. 2003. BECCARIA, Cesare Bonesana. Dos delitos e das penas. Traduo de Lucia Guidicini e Alessandro Berti Contessa. 2. ed. 5. tir. So Paulo: Martins Fontes, 2000. Ttulo original: Dei delitti e delle pene. BORGES, Edinaldo de Holanda. O sistema processual acusatrio e o juizado de instruo. Boletim Cientfico da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio, Braslia, ano 2, n. 6, p. 37-46, jan./mar. 2003. BRASIL. Constituio Federal, Cdigo Civil (2002/1916), Cdigo de Processo Civil, Cdigo Penal, Cdigo de Processo Penal e legislao complementar. Barueri: Manole, 2003. . Projeto de Emenda Constitucional n. 197, 2003. D nova redao ao inciso VIII do art. 129 da Constituio Federal, que dispe sobre as funes institucionais do Ministrio Pblico . Disponvel em: <http://www.camara.gov.br> . Acesso em: 20 nov. 2003. . Projeto de Lei n. 3.731, 1997. Define e regula os meios de prova e procedimentos investigatrios destinados preveno e represso dos crimes praticados por organizaes criminosas. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br>. Acesso em: 17 out. 2003. BRASIL, Pompeu de Sousa. Crime organizado: a lei e o simbolismo penal. Revista dos Mestrandos em Direito Econmico da UFBA, Salvador, n. 9, p. 337-354, 2001. BRAZ, Graziela Palhares Torreo. Crime organizado x direitos fundamentais. Braslia: Braslia Jurdica, 1999. CAPEZ, Fernando. Curso de Processo Penal. 6. ed. rev. So Paulo: Saraiva, 2001. CONCEIO, Mrio Antnio. O crime organizado e propostas para atuao do Ministrio Pblico. Cadernos do Ministrio Pblico do Paran, Curitiba, v. 4, n. 4, p. 15-24, maio 2001.
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TUTELA DOS FUNDAMENTOS JURDICOS DA TUTEL A PENAL 1 AMBIENTE DO MEIO AMBIENTE

Michelle Taveira Telles
SUMRIO: 1 Questo ambiental. 2 O meio ambiente e o princpio da dignidade da pessoa humana. 3 Instrumentos jurdicos de proteo ambiental. 4 A tutela penal do meio ambiente e a Lei n. 9.605/98. Avanos e retrocessos. 4.1 Crticas de Winfried Hassemer. 5 Concluso.

1 A questo ambiental A preocupao com os efeitos da atuao do homem sobre o meio ambiente no recente; no entanto, o discurso ambientalista ganhou fora nas ltimas quatro dcadas, sobretudo porque descobertas cientficas apontaram a esgotabilidade dos recursos naturais como uma questo sria e de conseqncias trgicas para a humanidade. Os drsticos efeitos da Revoluo Industrial, dos ideais de aumento da produo e da transformao da natureza por meio da cincia e da tecnologia trouxeram para as mesas de discusso a necessidade de uma reavaliao da relao do homem com o meio ambiente. Nesse sentido, vrias conferncias mundiais2 j foram realizadas na tentativa de buscar mecanismos para romper o abismo nortesul preservando os recursos do planeta. A situao ambiental, entretanto, tem-se mostrado cada vez mais alarmante. Florestas, animais, gua e ar limpos esto cada vez mais escassos3. A questo ambiental implica uma anlise pormenorizada da relao de tenso entre a preservao dos recursos naturais e os padres de desenvolvimento. Ressalte-se que tanto o excesso quanto a falta de desenvolvimento contribuem para o agravamento desse quadro4.
O contedo do presente artigo fruto de trabalho de pesquisa premiado em 2002, na categoria de cincias sociais aplicadas, pelo Prmio UFF Vasconcellos Torres de Cincia e Tecnologia, e posteriormente defendido sob forma de monografia, tendo sido aprovada com grau mximo e recomendada para publicao, servindo de base para a palestra apresentada no II Seminrio de Direito Penal e Processual Penal, realizado nos dias 28 e 29 de agosto de 2003, no auditrio da Procuradoria da Repblica no Rio de Janeiro. * Michelle Taveira Telles Advogada no Rio de Janeiro/RJ. 2 Merecem destaque: a Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente Humano, realizada pela ONU em 1972, na cidade de Estocolmo, da qual surgiu o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) e resultou a Declarao de Estocolmo; a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, tambm conhecida como ECO 92, realizada de 3 a 14 de junho de 1992, no Rio de Janeiro, que reuniu representantes de 178 pases e produziu a Agenda 21; e a reunio de Johannesburgo, realizada em setembro de 2002 na frica do Sul, chamada de Rio +10, que pretendeu dar continuidade s discusses da ECO 92. 3 guisa de exemplo, a escassez de gua potvel atinge 2 bilhes de pessoas; nesse ritmo, dentro de 25 anos sero 4 bilhes; a gua contaminada pelo descaso ambiental mata 2,2 milhes de pessoas por ano. TEICH, Daniel Hessel (Ed.). O Planeta pede socorro. VEJA, So Paulo, 21 ago. 2002, p. 80. 4 Tambm nesse sentido, BARROSO, Luis Roberto. A proteo do meio ambiente na Constituio brasileira. Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, So Paulo, v. 1, n. 1, p. 118-119, out./dez. 1992.
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O excesso de desenvolvimento marcado, principalmente, pela industrializao desenfreada, que possui dupla ao agressora, ou seja, o consumo de recursos naturais e a poluio atmosfrica, das guas e do solo. Esse fato explica por que os pases desenvolvidos foram palco das maiores catstrofes ambientais e so considerados os principais causadores dos danos de efeito global, como o efeito estufa, tendo sido os primeiros a elaborar legislaes de proteo ao meio ambiente5. Nesse contexto, estudos mostraram que as diferenas tecnolgicas e econmicas entre os pases so a razo pela qual a situao ainda no se tornou insuportvel e que, se todos os pases fossem desenvolvidos, os recursos naturais do planeta j teriam se esgotado. O Fundo Mundial para a Natureza, mais conhecido pela sigla WWF, usando estatsticas da ONU, concluiu que os 15% mais ricos da humanidade (incluindo a minoria abastada dos pases pobres) consomem energia e recursos em nvel to alto que providenciar um estilo de vida equivalente para o restante do mundo iria requerer os recursos de 2,6 planetas do tamanho da Terra6. Num outro extremo, a falta de desenvolvimento tambm causa de grande degradao ambiental, notadamente pela falta de tratamento de lixo urbano, esgotamento sanitrio inexistente ou precrio, utilizao de tcnicas arcaicas de agricultura, falta de informao e existncia de um grande nmero de pessoas vivendo abaixo do nvel de pobreza, com a ocupao de reas de risco ambiental e humano. Nessa linha, em que o desenvolvimento est intimamente ligado com a qualidade ambiental, surgiu nas ltimas dcadas a noo de sustentabilidade. O desenvolvimento sustentvel pretende criar um modelo econmico capaz de gerar riqueza e bem-estar e, ao mesmo tempo, promover a coeso social e impedir a destruio da natureza. Esse novo modelo de gerncia de recursos abrange os aspectos econmico (crescimento do Terceiro Mundo), social (integrao e solidariedade entre os hemisfrios norte e sul) e ambiental (preservao dos bens mundiais de todos e regenerao dos recursos naturais)7.

Foi nos Estados Unidos, por exemplo, em 1970, que o primeiro texto normativo sistemtico sobre a questo foi elaborado: o National Environmental Policy Act (NEPA). 6 Tal perspectiva foi confirmada em outro estudo da WWF, divulgado em julho de 2002, no qual se estima que o homem ultrapassou em 20% os limites de explorao que o planeta pode suportar sem se degradar. O clculo partiu do pressuposto de que se pode explorar at 1,9 hectare por ser humano [...]. A mdia mundial de explorao de 2,3 hectares por pessoa, contra 1,3 hectare h quarenta anos. A distribuio desigual. O Brasil mantm-se na mdia, enquanto os pases africanos usam apenas 1,4 hectare. J a Europa e os Estados Unidos superam violentamente a marca, registrando respectivamente 5 hectares e 9,6 hectares por pessoa (TEICH, op. cit., p. 84). 7 A Declarao de Estocolmo, no seu Princpio 13, j recomendava aos Estados a compatibilizao do desenvolvimento com o meio ambiente ao dispor que [...] a fim de obter uma mais racional ordenao dos recursos e melhorar assim as condies ambientais, os Estados deveriam adotar um enfoque integrado e coordenado de planificao de seu desenvolvimento, de modo que fique assegurada a compatibilidade do desenvolvimento com a necessidade de proteger e melhorar o meio humano em benefcio de sua populao. No entanto, o termo desenvolvimento sustentvel foi utilizado pela primeira vez em 1980, por uma organizao no-governamental de pesquisa, a Aliana Mundial para a Natureza (UICN). Em 1987, o conceito apareceu no relatrio Nosso Futuro Comum, coordenado pela ex-ministra norueguesa Gro Harlem Brundtland para a ONU, no qual se dizia que um desenvolvimento duradouro quando responde s necessidades do presente sem colocar em perigo as capacidades das geraes futuras para fazer o mesmo. Cf. COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso futuro comum. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1991.
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A sustentabilidade importa, em verdade, no abandono do modelo de desenvolvimento e consumo quantitativo dominado por consideraes meramente financeiras e restrito a poucos com a adoo do desenvolvimento qualitativo baseado na perspectiva humana e voltado para um aumento da qualidade de vida para o maior nmero possvel de pessoas. Durante a ECO 92, a sustentabilidade foi o centro das discusses, e a formulao do conceito de desenvolvimento sustentvel implicava o reconhecimento de que as foras de mercado abandonadas sua livre dinmica no garantiam a preservao dos recursos naturais e do ambiente. O documento que resultou da ECO 92 a Agenda 21 composto de 2.500 recomendaes para implementao de atividades sustentveis. O maior desafio das diretrizes sustentveis reside na compatibilizao entre desenvolvimento econmico e social e cuidado com o ambiente, mormente diante das disparidades econmicas e tecnolgicas existentes entre os pases. De fato, tem-se constatado que os pases adotam discursos distintos, de acordo com a sua realidade e perspectivas. Enquanto os pases desenvolvidos defendem a manuteno de seus padres de produo e apostam na tecnologia para minimizar os efeitos ambientais 8, os pases em desenvolvimento e subdesenvolvidos, ainda carentes de tecnologia, lutam pelo direito de se desenvolverem9. O relatrio preliminar elaborado pelo governo brasileiro para a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento j alertava para a difcil situao dos pases do Sul que, alm de sofrerem os efeitos negativos desses problemas, sem, no entanto, usufruir os benefcios do desenvolvimento, so convocados a compartilhar a responsabilidade e o custo das medidas para atenuar a situao de crise10. Sobre esse ponto, Lus Roberto Barroso acrescenta que a complexidade da situao dos pases pobres exige a compatibilizao de fatores heterogneos, como crescimento econmico, desenvolvimento social e preservao ambiental, fato que se torna mais injusto quando se percebe que so os mesmos pases ricos que poluem e cobram providncias preservacionistas os responsveis pelo controle dos mercados mundiais, dos fluxos de recursos, dos preos e das finanas11.
Essa viso utilizada para explicar atitudes como a do presidente norte-americano George W. Bush, que anunciou que Washington no ratificar o Protocolo de Kyoto (1997), que dispe sobre a reduo dos gases que produzem o efeito estufa. 9 Sobre os conflitos e compatibilizao do direito ao desenvolvimento e a preservao ambiental consultar TRINDADE, Antonio Augusto Canado. Meio ambiente e desenvolvimento: formulao, natureza jurdica e implementao do direito ao desenvolvimento como um direito humano. Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Cear, Fortaleza, v. 9 , n. 11, p. 11-42, 1992. 10 Cf. documento elaborado pela Comisso Interministerial para a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CIMA), sob a coordenao-geral de Paulo de Ges Filho. Esse relatrio preliminar, contendo subsdios tcnicos, serviu de base para a elaborao do Relatrio Oficial sobre a situao ambiental resultante dos processos de desenvolvimento nacionais, conforme solicitado pela Assemblia-Geral das Naes Unidas. Subsdios Tcnicos para a elaborao do Relatrio Nacional do Brasil para a CNUMAD (Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento), Braslia, jul. 1991, p. 4. 11 Cf. BARROSO, A proteo do meio ambiente..., cit., p. 117. Acrescenta o autor: Este equilbrio dificulta-se ainda mais por fora da relao extremamente desigual entre o Norte e o Sul, marcada pela dominao mercantil (trocas comerciais), financeira (dvida externa) e pelo progressivo distanciamento tecnolgico, agravado pelas dificuldades impostas no acesso dessas tecnologias.
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O Brasil, como pas em desenvolvimento que tenta se firmar no cenrio internacional, encontra-se em situao preocupante, pois apresenta os problemas caractersticos dos pases pobres, como as desigualdades sociais acentuadas, e j mostra sinais de excesso de desenvolvimento dos pases desenvolvidos, tais como poluio atmosfrica e das guas. 2 O meio ambiente e o princpio da dignidade da pessoa humana O sculo XX representou um momento de grandes transformaes. Primeiro, porque as atrocidades cometidas durante a Segunda Guerra Mundial deflagraram a terrvel constatao de que o Homem adquirira a capacidade de dizimar toda a vida na Terra. Outrossim, o modelo de desenvolvimento largamente defendido mostrou-se incapaz de proporcionar uma melhoria significativa na qualidade de vida; observou-se franca explorao do homem pelo homem, a utilizao de tecnologia para extermnio em massa, e, nos pases industrializados, a poluio atingiu nveis insuportveis. Nesse contexto de perplexidade e medo, ocorre a emergncia de valores essenciais12, que acabaram por influenciar todo o pensamento jurdico. A reinsero na cincia jurdica de discusses acerca dos valores e da normatividade dos princpios implicou a superao do positivismo jurdico, propondo-se, em vez do legalismo estrito, uma reaproximao do direito com valores ticos assentes na conscincia universal da igualdade entre os homens e no primado de justia13. Nesse processo, houve expressivo incremento do interesse pela temtica dos direitos humanos ou fundamentais14, com o resgate do tema pela Filosofia do Direito, resultando no desenvolvimento de diversas correntes doutrinrias voltadas para a fundamentao e classificao dos direitos humanos. A afirmao e internacionalizao dos direitos humanos foi marcada, sobretudo, pelo reconhecimento do valor supremo da dignidade da pessoa humana15, cujo contedo
12 Sobre a emergncia de valores no segundo ps-guerra, BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 24: voltou-se a reconhecer, humildemente, que o direito no surge no mundo por si s, mas relaciona-se de forma indissocivel com valores que lhe so prvios, ideais de justia e de humanidade que se colhem na conscincia humana e na experincia civilizatria dos povos. 13 Esse processo de superao do positivismo e reaproximao entre tica e Direito vem sendo denominado de ps-positivismo. Sobre o tema, consultar BARROSO, Lus Roberto. Fundamentos tericos e filosficos do novo direito constitucional brasileiro. In: . Temas de direito constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. t. 2, p. 27-28. 14 Em que pese a serem ambos os termos (direitos humanos e direitos fundamentais) utilizados aqui como sinnimos, cumpre destacar a distino elaborada inicialmente pela doutrina germnica que considera como direitos fundamentais os direitos humanos reconhecidos e positivados na esfera do direito constitucional positivo de determinado Estado; ao passo que a expresso direitos humanos guardaria relao com os documentos de direito internacional. Cf. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 2. ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 33 e ss. 15 Cf. COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. 3. ed. rev. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2003. p. 55. No mesmo sentido, acrescenta Ana Paula de Barcellos: a reao barbrie do nazismo e dos fascismos em geral levou, no ps-guerra, consagrao da dignidade da pessoa humana no plano internacional e interno como valor mximo dos ordenamentos jurdicos e princpio orientador da atuao estatal e dos organismos internacionais (op. cit., p. 108).

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na filosofia kantiana pode ser sintetizado como atributo intrnseco, da essncia do homem. Assim, a dignidade entranha e se confunde com a prpria natureza do ser humano16. A dignidade da pessoa humana passou, ento, a ser considerada como valor supremo que atrai, em maior ou menor grau, todos os direitos fundamentais do homem, desde o direito vida17. No entanto, embora intimamente ligado ao direito vida e sade geralmente consagrado nas declaraes de direitos, o meio ambiente no era, at ento, considerado um direito fundamental; a Declarao Universal dos Direitos Humanos aprovada pela Assemblia-Geral das Naes Unidas, em sua Res. n. 217-A (III), de 1948, s indiretamente faz referncia ao meio ambiente: Toda pessoa tem direito a um nvel de vida prprio a garantir sua sade, seu bem-estar e o de sua famlia18. Todavia, medida que os impactos da industrializao e do desenvolvimento tecnolgico, o estado crnico de beligerncia e a ameaa de uma destruio nuclear se tornavam cada vez mais agudos, a proteo do meio ambiente passou a ser considerada uma prioridade. Assim, em 1970, a Conferncia Europia sobre a Conservao da Natureza, do Conselho da Europa, props a elaborao de um protocolo Conveno Europia dos Direitos do Homem, garantindo a cada um o direito a um ambiente so e no degradado, como condio indispensvel vida e sade do homem. Nesse contexto, em junho de 1972 realizou-se em Estocolmo a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, considerada a maior e mais decisiva conferncia sobre meio ambiente, da qual resultou a Declarao de Estocolmo, que consagra no Princpio 1: [...] o homem tem um direito fundamental liberdade, igualdade e a condies de vida satisfatrias, num ambiente cuja qualidade lhe permita viver com dignidade e bemestar. Ele tem o dever solene de proteger e melhorar o meio ambiente para as geraes presentes e futuras. A Declarao de Estocolmo pode ser vista como um marco para a proteo do meio ambiente, mormente porque influenciou todas as Constituies elaboradas a partir daquele ano, que, seguindo a orientao dos princpios ali consagrados, passaram a dar tratamento explcito ao meio ambiente19.
16 Por todos, SILVA, Jos Afonso da. A dignidade da pessoa humana como valor supremo da democracia. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 212, p. 91, abr./jun. 1998. 17 Cf. BARCELLOS, op. cit., p. 110: possvel afirmar que o contedo jurdico da dignidade se relaciona com os chamados direitos fundamentais ou humanos. 18 A primeira meno direta ao meio ambiente num documento internacional, embora tmida, consta no Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966, no seu Artigo 12: 1. Os Estados-Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa de desfrutar o mais elevado nvel possvel de sade fsica e mental. 2. As medidas que os Estados-Partes do presente Pacto devero adotar com o fim de assegurar o pleno exerccio desse direito incluiro as medidas que se faam necessrias para assegurar: [...] a melhoria de todos os aspectos de higiene do trabalho e do meio ambiente [...]. 19 Coincidentemente, iniciava-se um amplo processo de democratizao em diversos Estados, com a conseqente alterao de suas Constituies. Assim, as Constituies da Iugoslvia (1974), da Grcia (1975), de Portugal (1976) e da Espanha (1978) expressamente protegeram o meio ambiente. Na Amrica Latina, a preocupao com a questo ambiental seguiu o mesmo caminho, e. g., a Constituio do Chile (1972), a Carta do Peru (1980) e a Constituio brasileira (1988). Cf. PRADO, Luis Regis. Crimes contra o ambiente. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.

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O reconhecimento da estreita relao entre a qualidade ambiental, o direito vida e o princpio da dignidade humana fez surgir um novo paradigma jurdico, qual seja, o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado se apresenta como um direito fundamental do homem, direito este que, inserido nos direitos da fraternidade20, ou, na melhor expresso, direitos de solidariedade, tem por destinatria a humanidade como um todo, exigindo o esforo e a cooperao de todos para sua efetivao21. O direito ao meio ambiente sadio e equilibrado foi consagrado pela Constituio Federal de 1988 no art. 225, cujo caput proclama solenemente que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defendlo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Em que pese s discusses acerca da localizao topogrfica desse direito fora do rol do Ttulo II de nossa Carta, dedicado aos Direitos e Garantias Fundamentais, cumpre ressaltar que, por fora do 2 do art. 5, o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado um direito fundamental, seja em decorrncia dos princpios constitucionais, seja em virtude dos tratados internacionais dos quais o Brasil faz parte. Ademais, no inciso LXXIII do art. 5, o meio ambiente figura como um dos objetos da ao popular, sendo esta um instrumento de garantia dos cidados na defesa desse bem de suma importncia para a vida e a dignidade humana. De todo modo, pode-se dizer que o reconhecimento do direito ao meio ambiente como direito fundamental resta pacificado na doutrina. Nesse diapaso, Ricardo Lobo Torres afirma que alguns direitos humanos se afirmam de modo coletivo ou difuso, e o direito ao meio ambiente, diferentemente de outros direitos transindividuais, participa do rol dos direitos fundamentais por possuir a generalidade e a universalidade dos direitos humanos22. O estudo das implicaes do reconhecimento do direito fundamental ao meio ambiente passa, invariavelmente, pelos debates travados na doutrina acerca da fundamentao, delimitao e eficcia dos direitos fundamentais; questo cada vez mais abordada na doutrina sobre a qual no poderemos nos aprofundar nesta oportunidade. As consideraes feitas at aqui demonstram que no h como desvincular a questo ambiental da perspectiva humana. A grande preocupao com a temtica ambiental

Decorre da Revoluo Francesa a trade Libert, egalit, fraternit que acabou por influenciar a fundamentao e a classificao dos direitos humanos. A perspectiva historicista dos direitos e a sua classificao em geraes geram, no entanto, fundadas crticas por ensejar a falsa impresso de substituio gradativa de uma gerao por outra, ou seja, a substituio dos direitos fundamentais ao longo do tempo. Perfilha-se, assim, o entendimento da moderna doutrina que adota a expresso mais adequada dimenses de direitos. Tambm nessa linha, SARLET, op. cit., p. 48 e ss. 21 Segundo Paulo Bonavides, a doutrina j identificou cinco direitos de solidariedade: o direito ao desenvolvimento, o direito paz, o direito ao meio ambiente, o direito de propriedade sobre o patrimnio comum da humanidade e o direito de comunicao. Cf. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 1994. p. 516 e ss. 22 TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In: . (Org.). Teoria dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 295 e ss.
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e a conseqente tutela jurdica do meio ambiente tm como destinatrio o homem, sua sade, sua qualidade de vida, sua dignidade23. Apesar de bvias, tais prioridades devem ser ressaltadas para toda a sociedade, principalmente porque os discursos ambientalistas sempre foram do tipo salve o micoleo-dourado; salve o verde; salve a tartaruga. No se trata de desconsiderar a importncia de proteo desses bens ambientais; ao contrrio, eles s estaro protegidos se houver conscientizao plena da importncia do meio ambiente. Se tais slogans funcionam em pases em que a maioria da populao tem acesso a saneamento bsico, sade, educao, numa realidade como a brasileira, na qual quase metade da populao sequer tem acesso rede coletora de esgotos24, eles s servem para desmoralizar o sistema de proteo ambiental. A tutela jurdica dos microbens ambientais25, mesmo partindo de uma viso sistmica do meio ambiente, no suficiente para sua preservao, pois no h sistema de proteo que seja plenamente eficaz sem investimentos em polticas de infra-estrutura, como saneamento bsico, tratamento de resduos slidos e lquidos, controle de ocupao de reas de risco etc. Essas medidas que viabilizam a conscientizao da importncia da preservao do meio ambiente e de outras formas de vida. Em outras palavras, a ausncia das condies mnimas para uma vida digna compromete no s a sade e a qualidade de vida dos indivduos, mas tambm o exerccio da cidadania, transformando a simples tentativa de punir infratores numa utopia e, qui, num exagero. Em decorrncia dessas constataes, o tratamento da questo ambiental em pases como o Brasil passa pela promoo do que a doutrina reconhece como mnimo existencial26,
Nesse sentido, Ingo Wolfgang Sarlet reconhece que o direito ao meio ambiente, inobstante seu carter difuso, possui cunho individual, tendo em vista que seu objeto sempre a preservao da vida, da liberdade, da igualdade e da dignidade da pessoa humana (SARLET, op. cit., p. 57). 24 Recentes pesquisas do IBGE apontaram quase metade da populao como no tendo acesso rede coletora de esgotamento sanitrio. Ressalte-se que a pesquisa s leva em considerao a existncia de rede coletora ou fossa sanitria, e no rede de tratamento de esgoto, o que demonstra que a situao pode ser ainda pior. Os dados de 2001 foram extrados do site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (<http://www.ibge.gov.br>). Acrescente-se que em pesquisa realizada por ns, em 2002, na Procuradoria da Repblica no Estado do Rio de Janeiro, nos procedimentos ambientais em curso, foram encontrados mais de 70 inquritos envolvendo despejo irregular de esgoto na Lagoa Rodrigo de Freitas por prdios localizados em seu entorno, demonstrando que a deficincia brasileira no que tange ao saneamento bsico no se limita s reas pobres, atingindo tambm reas nobres, cujo IPTU elevado. 25 Herman Benjamin distingue os microbens (naturais e artificiais), que constituem o ambiente, do ambiente como universalidade (macrobem) [BENJAMIN, Antonio Herman. Funo ambiental. In: (Org.). Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 69. Apud FARIAS, Paulo Jos Leite. Competncia federativa e proteo ambiental. Porto Alegre: Sergio Fabris, 1999. p. 250]. 26 O mnimo existencial entendido como o direito s condies mnimas de existncia, que no pode ser objeto de interveno do Estado, e que ainda exige prestaes estatais positivas. O mnimo existencial apresenta-se, assim, como um ncleo bsico de direitos prestacionais que se inclui no rol dos direitos fundamentais. Cf. TORRES, Ricardo Lobo. O mnimo existencial e os direitos fundamentais. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 177, p. 29-49, jul./set. 1989. Ana Paula de Barcellos defende que o mnimo existencial deve ser composto por quatro elementos: educao fundamental, assistncia aos desamparados, acesso justia e sade bsica, que engloba o saneamento bsico como medida de sade pblica mais importante. Acrescenta a autora: [...] esses quatro pontos correspondem ao ncleo da dignidade da pessoa humana a que se reconhece eficcia jurdica positiva e, a fortiori, o status de direito subjetivo exigvel diante do Poder Judicirio (BARCELLOS, op. cit., p. 258).
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como ncleo da dignidade da pessoa humana e que comporta as condies materiais bsicas para a existncia. Mas no pra a. No que diz respeito a um mnimo ambiental, a ser entendido como as condies bsicas para a promoo do meio ambiente sadio e equilibrado, a implementao de polticas pblicas de infra-estrutura, como j ressaltado, indispensvel. Nesse particular, a maior dificuldade tem sido a escassez de recursos que, somada a outros fatores, implica a realizao dessas polticas dentro da reserva do possvel27. Torna-se, portanto, imperioso buscar novos mecanismos de obteno de recursos para a realizao das polticas pblicas essenciais para a melhoria das condies de vida e indispensveis para a preservao do meio ambiente para as geraes presentes e futuras. Destarte, imprescindvel a conjugao da questo ambiental com a temtica dos direitos fundamentais, relacionando-a com o direito econmico e com o direito financeiro do Estado, mxime na sua dimenso oramentria, com o objetivo de encontrar meios para a plena realizao do direito ao meio ambiente so e no-degradado. Nessa esteira, J. J. Gomes Canotilho ressalta que O Estado Constitucional alm de ser e dever ser um Estado de Direito Democrtico e Social deve ser tambm regido por princpios ecolgicos. Acrescenta ainda que [...] a conformao do Estado Constitucional Ecolgico aparece ligada s idias de justia intergeneracional e de direitos de futuras geraes28. Pode-se concluir, desde j, que a tutela penal do meio ambiente surge subsidiariamente no sistema de proteo ambiental, no se apresentando como soluo, como muitos pretendem ou acreditam que seja o papel do sistema punitivo. 3 Instrumentos jurdicos de proteo ambiental O ordenamento jurdico brasileiro, reconhecendo a importncia da preservao do meio ambiente como bem jurdico autnomo e indispensvel sadia qualidade de vida dos indivduos, utilizou diversos mecanismos e instrumentos para a proteo ambiental. O patrimnio ambiental tutelado abrange os recursos naturais, compreendidos pelos componentes de caracterstica planetria gua, ar, solo, flora e fauna e pelos ecossistemas que ocupam o espao geoeconmico e geopoltico do Brasil, como a Floresta Amaznica, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, a Caatinga, entre outros; os recursos culturais portadores de referncia identidade, ao e memria da sociedade brasileira, como as criaes artsticas, os stios de valor histrico, paisagstico, arqueolgico; e os recursos artificiais, que compreendem basicamente o ambiente urbano29.
A doutrina da reserva do possvel foi firmada pela Corte Constitucional alem em acrdo famoso, segundo o qual a entrega de prestaes sociais fica sujeita reserva da lei. Cf. TORRES, Ricardo Lobo. A jusfundamentalidade dos direitos sociais. Revista de Direito da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, v. 12, p. 364, 2003. 28 Cf. CANOTILHO, J. J. Gomes. Estado constitucional ecolgico e democracia sustentada. In: GRAU, Eros Roberto; CUNHA, Srgio Srvulo (Coords.). Estudos de direito constitucional: em homenagem a Jos Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 101-110. 29 Sobre o patrimnio ambiental nacional, consulte-se MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 118 e ss.
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Seguindo as modernas diretrizes ambientais, que consideram a interao do homem com o meio em que vive, no s os recursos naturais so protegidos, mas tambm o ambiente criado, assim pela manifestao cultural como pela transformao radical do ambiente. Destarte, o objeto da tutela jurdica a qualidade do meio ambiente em funo da qualidade de vida30. Os mecanismos de proteo ambiental podem ser classificados genericamente em jurisdicionais (processuais) e administrativos. Dentre os instrumentos processuais, podem-se citar: a ao civil pblica, a ao popular, o mandado de segurana coletivo ambiental, o mandado de injuno, a ao direta de inconstitucionalidade contra ato ou omisso contrrios Constituio, a ao de responsabilidade civil, a ao de nunciao de obra nova e a ao penal31. A grande maioria dos mecanismos de tutela ambiental encontra-se na seara administrativa, na qual se destacam: o estudo prvio do impacto ambiental; o sistema de licenciamento ambiental; o sistema de criao de unidades de conservao e reas de preservao permanente; a desapropriao direta e indireta em reas de interesse ambiental; o tombamento; o zoneamento ambiental; o direito de antena; a reserva da biosfera e, obviamente, a fiscalizao e as sanes administrativas32. A estreita relao da preservao ambiental com a Administrao Pblica se d no s pelo interesse pblico, mas tambm pela prpria relao com o poder de polcia. A doutrina, entretanto, aponta riscos nessa aproximao, j que o Poder Executivo est mais propenso, devido ao grande nmero de interesses a promover e sua discricionariedade, a firmar acordos que nem sempre sero os mais favorveis ao meio ambiente33. Aqui cresce de importncia o papel do Ministrio Pblico na tutela do meio ambiente, a quem caber, como fiscal da lei e representante da sociedade, zelar pela moralidade dos atos administrativos, buscando denunciar sempre que estes violarem as mximas da razoabilidade e da proporcionalidade. A prpria sociedade civil pode (e deve) fiscalizar e colaborar nesse processo, no somente porque assim determina a Constituio no caput do art. 225, mas porque somente com a conscientizao e a atuao ser possvel promover a efetiva proteo e preservao do meio ambiente. Nesse sentido, a Lei n. 10.650, de 16 de abril de 2003, que estabelece o acesso pblico aos dados e informaes ambientais existentes nos rgos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) de suma importncia. Primeiro, porque as autoridades podero exigir das entidades privadas informaes peridicas sobre os impactos ambientais potenciais ou efetivos de suas atividades, sem a necessidade de instaurao de processo administrativo (art. 3). Segundo, porque h obrigatoriedade de
Para maiores esclarecimentos sobre o objeto da tutela ambiental, consulte-se SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 1997. p. 54 e ss. 31 Sobre a tutela jurisdicional do meio ambiente, consulte-se por todos ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 6. ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. p. 241 e ss. 32 Para estudo aprofundado sobre esses e outros mecanismos de tutela ambiental, consulte-se MILAR, Direito do ambiente..., cit., p. 257 e ss. 33 ANTUNES, op. cit., p. 45.
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publicao, em Dirio Oficial, de listagens e relaes contendo dados referentes a pedido/ renovao/concesso de licenas, autos de infrao impostos, termos de ajustamento de conduta, recursos interpostos em processo administrativo, registro de estudos de impacto ambiental (art. 4). Ademais, os rgos ambientais devero elaborar e divulgar relatrios anuais relativos qualidade do ar e da gua (art. 8). A educao ambiental tambm se revela indispensvel proteo do meio ambiente, possibilitando a formao de uma cultura preservacionista capaz de habilitar os indivduos a reconhecerem e lutarem pelo direito consagrado na Constituio brasileira. Nesse particular, a Lei n. 9.795, de 27 de abril de 1999, tem grande importncia, pois traa os princpios e os objetivos da Educao Ambiental em nosso pas e institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental, conforme determinao contida no art. 6 do diploma legal. Verifica-se, assim, que a maioria dos mecanismos e instrumentos de proteo ambiental de carter preventivo, o que de fato prefervel em matria ambiental, tanto pela dificuldade de determinao da extenso dos danos como pela impossibilidade de promover a reparao. Nada obstante, como tratar situaes em que a ameaa ou leso ao meio ambiente j ocorreu? Como tratar as leses a um bem jurdico que afeta direta ou indiretamente outros bens, como a vida e a sade? Como tratar aqueles indivduos que, apesar de todas as advertncias, todas as prescries administrativas, todas as medidas de preveno, insistem em capturar e matar animais, provocar queimadas, despejar resduos industriais em rios? Certamente, a Constituio Federal, no art. 225, 3, oferece a resposta a essas questes quando determina que as condutas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores a sanes penais. No entanto, como as crticas lanadas tutela penal desse bem vo alm da determinao constitucional, a anlise que se prope aqui mais profunda. o que se realiza a seguir. 4 A tutela penal do meio ambiente e a Lei n. 9.605/98. Avanos e retrocessos Diversas crticas tm sido lanadas tipificao de condutas lesivas ao meio ambiente, mormente aps o advento da Lei n. 9.605/98, chamada de Lei de Crimes Ambientais (apesar de dispor tambm sobre sanes administrativas), que reuniu as infraes ambientais previstas em leis esparsas, tratou como crime algumas condutas antes consideradas contravenes penais, criou novos tipos penais e ainda previu a responsabilidade penal da pessoa jurdica. As crticas apontam a inadequao do direito penal para a tutela do meio ambiente, por diversas razes, e acusam a Lei n. 9.605/98 de afronta ao direito penal mnimo, na medida em que tipifica condutas que poderiam ser tratadas pela simples reparao do dano, ou mesmo na esfera administrativa, uma vez que no configuram leses ao bem jurdico tutelado34.
Miguel Reale Junior acrescenta ainda que a Lei n. 9.605/98 criminaliza, no mais das vezes, aes e omisses que constituem, antes, desateno aos interesses da Administrao, desobedincia a interesses, do que atos efetivamente lesivos do bem jurdico fundamental que se visa tutelar e justificadamente dignos de proteo penal (REALE JNIOR, Miguel. A lei de crimes ambientais. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. 95, n. 345, p. 121, jan./mar. 1999).
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Dois pontos merecem destaque entre os motivos que fariam o direito penal inadequado para a tutela ambiental: a dificuldade de tipificao em matria ambiental, devido complexidade da questo, e o carter repressivo do direito penal, tendo em vista que a preveno prefervel no que tange proteo do meio ambiente. Antes, porm, de tecer comentrios s crticas apontadas pela doutrina, importa perquirir em que hipteses o legislador poder tutelar penalmente os bens jurdicos. Nessa esteira, vrias teorias e bases jusfilosficas foram desenvolvidas ao longo da histria, visando determinar em que situaes estaria o Estado autorizado a lanar mo de seu poder-dever de punir. De todo modo, a doutrina apresenta-o hodiernamente como um ato de necessidade na tutela dos bens mais importantes da vida social contra usurpaes particulares, e que deve ser exercido dentro de limites rgidos, tendo em vista que a pena importa a limitao de bens jurdicos de grande importncia, como a liberdade35. Nesse contexto, merece destaque o princpio da legalidade, verdadeira salvaguarda das liberdades individuais e limitador do poder de punir do Estado. Entre ns, encontra-se insculpido no inciso XXXIX do art. 5 da Constituio Federal, e, segundo ele, nenhum fato ser considerado crime sem lei anterior que o defina e nenhuma pena ser aplicada sem prvia cominao legal. Pode-se dizer que o crime distingue-se das demais transgresses devido ao grau de importncia dado ao bem jurdico atingido pela conduta reprovvel, importando, por isso, na aplicao de sano mais severa, ou seja, a pena. Da decorre o carter fragmentrio do direito penal, pois no encerra um sistema exaustivo de proteo aos bens jurdicos, mas apenas elege, conforme o critrio do merecimento da pena, determinados bens essenciais36. O princpio da fragmentariedade do direito penal conduz sua sudsidiariedade, isto , ele s atuar quando outros meios jurdicos se mostrarem insuficientes para a tutela de determinado bem jurdico. Dessas assertivas, infere-se o princpio da interveno mnima, que limita a atuao do direito penal como ultima ratio, devendo atuar apenas no caso de ataques muito graves aos bens jurdicos mais importantes da sociedade. Constata-se, de imediato, que os princpios norteadores do direito penal, baseados no quadro de valores do Estado Democrtico de Direito, representam verdadeira limitao do poder estatal de interferir na esfera das liberdades individuais. A eleio de bens jurdicos dignos da mxima proteo do Estado, isto , da tutela penal, questo debatida na doutrina, donde se extraem diversos critrios37. Pode-se
35 Beccaria afirma que o direito de punir do Estado deve ser exercido dentro de limites mnimos, o resto abuso e no justia, fato, mas no direito. Cf. BECCARIA, Cesare. Dos delitos e das penas. Traduo de J. Cretella Jr. e Agnes Cretella. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. p. 29. 36 MIRABETE, Jlio Fabbrini. Manual de direito penal: parte geral. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2001. p. 23. 37 Sobre as teorias e critrios de valorao de bens jurdicos, consulte-se PRADO, Alessandra Rapassi Mascarenhas. Proteo penal do meio ambiente: fundamentos. So Paulo: Atlas, 2000. p. 64; PRADO, Luis Rgis. Bem jurdicopenal e Constituio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1996. p. 43.

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afirmar, entretanto, que todos apontam a Constituio como parmetro para o legislador optar entre a proteo penal ou no de determinado bem jurdico38. Nesse particular, a criminalizao das condutas lesivas ao meio ambiente no Brasil ficou estabelecida no art. 225, 3, da Constituio Federal, que prev expressamente as responsabilidades criminal e administrativa, independentemente da obrigao de reparar os danos causados39. Mesmo que a Constituio no tivesse determinado a responsabilidade criminal por danos ao meio ambiente, a tutela penal desse bem jurdico estaria justificada pela importncia dos bens ambientais vida humana, mormente os recursos naturais; pela irreversibilidade dos danos e pelo carter transindividual e intergeneracional. Vale dizer, se os danos causados ao patrimnio de uma pessoa recebem o agasalho do direito penal (e, diga-se de passagem, com penas severas), com mais razo ser a tutela penal do meio ambiente, patrimnio de todos, inclusive das futuras geraes40. Ressalte-se, porm, que a tutela penal do meio ambiente no deve importar a tipificao indiscriminada de qualquer conduta lesiva, mas sim das afrontas mais srias ao meio ambiente41. Os anseios ambientalistas de proteo do meio ambiente a qualquer custo devem ser evitados, sob pena de se cair na tendncia de transformar o direito penal em tbua de salvao de todas as aflies 42. Feitas essas ressalvas e partindo-se da autorizao constitucional do exerccio do poder de punir do Estado em matria ambiental, importa determinar especificamente quais condutas merecem resposta mais severa e, ainda, em que hipteses outros instrumentos jurdicos se mostram insuficientes para a sua proteo. Ressalte-se que essas questes, e somente essas, dizem respeito a uma autorizao do poder-dever de punir do Estado em matria ambiental. Adiante-se que crticas acerca

Nesse sentido, CUNHA, Maria da Conceio Ferreira da. Constituio e crime: uma perspectiva da criminalizao e da descriminalizao. Porto: Universidade Catlica Portuguesa, 1995. p. 19: [...] sendo a Constituio a norma fundamental de cada comunidade, e impondo, assim, os seus princpios a todo o ordenamento jurdico, refletindo ela as concepes dominantes de uma sociedade, espelhando o que nesta h de mais essencial e de mais consensual, parece-nos estar apta para desempenhar o papel de orientadora do legislador penal na escolha dos fatos a criminalizar. 39 Digna de nota foi a aprovao no XII Congresso Internacional de Direito Penal, realizado em Varsvia em 1975, de resoluo para tratar como delitos contra a humanidade e submeter grave represso as agresses ao meio ambiente. 40 Reconhecem a necessidade da tutela penal do meio ambiente, entre outros, PRADO, Bem jurdico penal..., cit., p. 25; FREITAS, Vladimir Passos de; FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes contra a natureza: de acordo com a Lei 9.605/98. 7. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 32; FERREIRA, Ivete Senise. Tutela penal do patrimnio cultural. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995. p. 68; MILAR, Direito do ambiente..., cit., p. 345; COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Tipicidade penal em matria ambiental. Revista da Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, Braslia, v. 7, n. 14, p. 166, jul./dez. 1999. 41 No mesmo entendimento, FERREIRA, op. cit., p. 68: ultima ratio da tutela penal ambiental, significa que esta chamada a intervir somente nos casos em que as agresses aos valores fundamentais da sociedade alcancem o ponto do intolervel ou sejam objeto de intensa reprovao do corpo social. Tambm nesse sentido, PRADO, Luis Regis. Direito penal ambiental: problemas fundamentais. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. p. 64. 42 Nessa mesma linha, Miguel Reale Jr. faz pertinente observao ao considerar que o imaginrio de poder afastar, por via da ameaa criminal, fatos lesivos de qualquer quilate decorre, de um lado, da desconfiana da sociedade em relao a si mesma, s autoridades e s normas da Administrao, acreditando-se que s sero respeitadas se houver a intimidao da sano penal (REALE JUNIOR, op. cit., p. 121).
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da atual legislao penal ambiental (ou da prpria eficcia do direito penal para proteo do meio ambiente), embora importantes, no dizem respeito aos fundamentos jurdicos da tutela penal do meio ambiente. Tendo em vista que o meio ambiente um macrobem, que envolve bens naturais e artificiais, no se pode pretender que o direito penal seja capaz de proteg-lo como um todo, mas sim que tutele os elementos que o compem, tais como as guas (rios, mananciais, mares etc.), os animais, as florestas, os monumentos histricos etc. A viso sistmica do meio ambiente dever atuar como princpio orientador na aplicao da norma penal, servindo, outrossim, para determinar a insignificncia do crime. Destaca-se, desde logo, que no se pode esperar que o legislador seja capaz de prever a infinidade de condutas que importam danos aos bens ambientais. Todavia, a tipificao das condutas lesivas merece ateno redobrada em obedincia ao princpio da legalidade que, em sentido formal, apresenta como corolrio o princpio da reserva legal e, em sentido material, o princpio da taxatividade43. O princpio da taxatividade representa funo de garantia e determina que os tipos penais sejam claros e exatos, de forma que a conduta proibida seja facilmente compreendida pelos indivduos. Ocorre que a especialidade e a multidisciplinaridade do meio ambiente, que necessitam correntemente de definies e dados tcnicos de outras reas, tornam extremamente difcil a tarefa da tipificao em matria ambiental, forando o legislador a utilizar excessivamente tcnicas legislativas inadequadas s normas penais. Exemplo disso o uso de tipos penais abertos, entendidos como aqueles que no apresentam descrio tpica completa, como os crimes culposos ou comissivos por omisso e, ainda, aqueles que contm elementos normativos do tipo que dizem respeito antijuridicidade e so traduzidos em expresses como relevante interesse ambiental, regenerao natural, poluio etc. Outra questo muito debatida o uso indiscriminado de normas penais em branco, ou seja, que possuem contedo incompleto e preceitos formulados de forma genrica, dependendo de outros textos normativos para sua total aplicao. dis Milar aponta que a Lei n. 9.605/98 foi prdiga no emprego dessa tcnica44. A ttulo de exemplo, cite-se o art. 34 da referida Lei, que dispe em seu caput: Pescar em perodo no qual a pesca seja proibida ou em lugares interditados por rgo competente. Observe-se que no h meno aos perodos de pesca proibida, aos lugares interditados e, tampouco, a quais so as espcies aquticas que devem ser preservadas. Exemplo clssico de norma penal em branco, o tipo penal transcrito necessita de complementao ou integrao de outros atos normativos. Ocorre que, nos crimes contra o meio ambiente, a detalhada e exaustiva descrio do comportamento do agente mostra-se, na maioria das vezes, bastante difcil ou quase
PRADO, Alessandra R. M., op. cit., p. 93. MILAR, dis. A nova tutela penal do meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v. 4, n. 16, p. 94, out./dez. 1999.
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impossvel; por isso necessrio que a lei faa, com certa freqncia, remisso a disposies externas, a normas e a conceitos tcnicos45. Ressalte-se que o prprio Cdigo Penal apresenta algumas normas penais em branco em seu texto, como o art. 269, que tipifica a conduta do mdico que deixa de denunciar autoridade pblica doena cuja notificao compulsria. Essas doenas so determinadas por outras leis ou regulamentos. Conclui-se que a adoo das normas penais em branco no mbito penal no vedada por completo, devendo ser utilizada sempre que invivel a enumerao de todas as possibilidades46. O art. 34 da Lei n. 9.605/98, por exemplo, no poderia ser diferente, j que depende de determinao dos perodos de reproduo de cada espcie e, ainda, dos locais considerados beros ou de reproduo. Alguns tipos penais, acertadamente, consagram a punibilidade a ttulo de culpa, visto que muitas aes lesivas ao meio ambiente decorrem de impercia, imprudncia ou negligncia, no sendo possvel determinar se o agente tinha ou no inteno de causar a leso ao meio ambiente. dis Milar aponta os constantes derramamentos de leo no mar, provocados por embarcaes malconservadas, em que no se consegue provar a inteno do armador para a deteriorao do ambiente marinho. Nesses casos, a falta de previso do crime a ttulo de culpa impossibilitaria a aplicao da pena47. Obviamente que quanto aos crimes culposos preciso cautela, evitando-se cair em absurdos como o do art. 62 da Lei n. 9.605/98, que prev modalidade culposa da conduta que cause destruio de bens protegidos (obras de arte, arquivos, biblioteca etc.). Miguel Reale Jr. ironizou ao figurar a hiptese de, num desastre de automvel, bater-se acidentalmente em um monumento pblico48. Crticas tambm so lanadas ao art. 2 da Lei, que cria um dever geral de impedimento da prtica de crime ambiental com relao aos dirigentes e empregados de pessoas jurdicas. Assim, qualquer funcionrio da empresa, sabendo da conduta criminosa de outrem, sujeito ou no a seu comando, tem o dever de impedir a prtica de delito, desde que possa agir para evit-la. Fica, portanto, estabelecido o crime comissivo por omisso de quem, podendo evitar a prtica de crime ambiental, deixa de faz-lo. O crime omissivo imprprio ou comissivo por omisso caracteriza-se pela violao do dever jurdico de impedir o resultado atribudo pela lei49.
Cf. FREITAS, op. cit., p. 36. Nesse sentido, COSTA NETO, op. cit., p. 173: torna-se indispensvel, contudo, a fim de que no se desborde para o arbtrio, intolervel em um Estado de Direito, que o legislador restrinja ao mximo o emprego de tais formas de tipificao, limitando, tambm, o campo da complementao, em relao s normas penais em branco, quilo estritamente necessrio definio da conduta delituosa. Confira-se tambm MILAR, A nova tutela penal..., cit., p. 95. 47 MILAR, Edis. Direito do ambiente..., cit., p. 353. 48 REALE JNIOR, op. cit. 49 Miguel Reale Jr. critica esse dispositivo por considerar que a norma confunde dever de agir com poder de agir, criando um dever genrico de impedir o fato, que, segundo ele, um dos mais gritantes exemplos do neototalitarismo penal (REALE JNIOR, op. cit., p. 122). Cumpre investigar, todavia, se o dever de proteo e preservao imposto pela Constituio no caput do art. 225 exerceria alguma funo na configurao desse delito.
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 certo, porm, que a maior polmica em torno da Lei n. 9.605/98 ficou por conta da previso da responsabilidade penal da pessoa jurdica50. Entendemos que, apesar das interpretaes literais possveis dos dispositivos constitucionais que supostamente autorizariam a aplicao de penas s pessoas jurdicas, o sistema penal brasileiro, fundado no princpio da subjetividade do agente e da pessoalidade das penas, no comporta a responsabilidade penal das pessoas jurdicas51. Entretanto, em que pese s crticas Lei em comento e s dificuldades enfrentadas pela questo por conta da teoria penalista da conduta, os rgos responsveis no podem deixar de aplicar o que determina a Lei quanto s pessoas jurdicas, cabendo ao aplicador fazer as adaptaes processuais necessrias em ateno ao devido processo legal e aos princpios gerais do processo. notrio que os maiores danos ambientais so conseqncias de atividades industriais; por isso a responsabilidade das pessoas jurdicas surge como espinha dorsal da proteo do meio ambiente, independentemente de ser penal ou civil, j que as penas previstas para as pessoas jurdicas poderiam ser aplicadas na esfera cvel sem maiores problemas. O tratamento da questo, no entanto, tormentoso, porque as empresas sempre tero a seu favor a necessidade de manuteno das atividades, a questo do emprego, da gerao de riquezas, dos tributos, enfim, a atividade econmica sempre esbarra com a proteo do meio ambiente, demonstrando a necessidade de ponderao dos interesses ambientais com a livre iniciativa. No que tange s demais crticas lanadas Lei n. 9.605/98, pela m formulao dos tipos penais ou pela deficincia de dispositivos processuais, sobre os quais no ser possvel discorrer neste momento, pode-se dizer que a maioria das falhas poder ser sanada pela interpretao, ficando a cargo da jurisprudncia traar as hipteses e limites de incidncia das normas penais.

50 A questo da responsabilidade penal da pessoa jurdica no Brasil tem origem em duas normas constitucionais (art. 173, 5, e o art. 225, 3) que dividem a doutrina quanto sua interpretao. Juarez Cirino dos Santos observa que constitucionalistas e penalistas interpretam os dispositivos de maneira diversa. Quanto interpretao do 3 do art. 225, os constitucionalistas entendem que as pessoas jurdicas tambm so passveis de sanes penais; os penalistas, por sua vez, insistem que as diferenas semnticas das palavras condutas e atividades so empregadas no texto como base de correlao entre pessoas fsicas e pessoas jurdicas e, ainda, entre sanes penais e sanes administrativas. Assim, aqueles que se mostram contrrios responsabilidade penal da pessoa jurdica entendem que o dispositivo determina que as condutas lesivas ao meio ambiente sujeitaro as pessoas fsicas a sanes penais, enquanto as atividades lesivas ao meio ambiente sujeitaro as pessoas jurdicas a sanes administrativas. Cf. SANTOS, Juarez Cirino dos. A responsabilidade penal da pessoa jurdica. Frum Administrativo, Belo Horizonte, v. 2 , n. 17, p. 893, jul. 2002. 51 Nesse sentido, Miguel Reale Jnior assevera que, se a ao delituosa se realiza com o agente realizando uma opo valorativa no sentido do descumprimento de um valor cuja positividade a lei penal impe, se uma deciso em que existe um querer, e um querer valorativo, v-se que a pessoa jurdica no tem essa capacidade do querer dotado dessa postura axiolgica negativa (REALE JNIOR, op. cit., p. 123). Na mesma linha, Mirabete assevera que a pessoa jurdica no pode ser sujeito ativo de crime, quer se entenda ser ela fico legal (Savigny, Ihering), realidade objetiva (Gierke, Zitelmann), realidade tcnica (Planiol, Ripert) ou se adote a teoria institucionalista (Hauriou). impossvel a uma fico a prtica de fatos criminosos, e aos entes reais compostos de pessoas fsicas no se adapta o conceito penal de dolo ou culpa (puramente subjetivo) (MIRABETE, op. cit., p. 122).

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Ressalte-se ainda que a tutela penal dos microbens ambientais deve partir do pressuposto que instrumentos no-penais tambm atuam para sua proteo. Neste ponto, importa demonstrar por que consideramos esses instrumentos insuficientes e defendemos a proteo do meio ambiente nos trs mbitos: administrativo, cvel e penal. A insuficincia dos instrumentos administrativos e civis deve ser contextualizada num plano global do sistema de proteo ambiental. As sanes a serem aplicadas so voltadas para a reparao ou composio dos danos e geralmente importam a aplicao de multa (que no pode ultrapassar um limite imposto por lei). Pois bem, imagine-se um grande fazendeiro ou um grande empresrio que venha a degradar parte de uma reserva florestal. A composio ou reparao em matria ambiental, como se sabe, extremamente difcil e, por vezes, impossvel; por outro lado, a multa vai ser paga sem muita dificuldade, segundo o raciocnio econmico do custo/benefcio. Isso sem contar os problemas decorrentes da insuficincia da fiscalizao e da Administrao Pblica em geral. Como se v, os prejuzos ambientais podem continuar num crculo vicioso. A tutela penal, por sua vez, pode trazer implicaes mais srias para quem vier a degradar o meio ambiente, prevendo, inclusive, a pena privativa de liberdade em caso de contumcia delitiva. Acrescente-se, inclusive, que a preveno geral em matria de crimes contra o meio ambiente tem mais chances de progresso do que nos crimes contra o patrimnio, por conta do perfil do agressor52. No se pretende fazer apologia pena privativa de liberdade, at porque a Lei n. 9.605/98, acertadamente, adotou postura perseguida pelo direito penal moderno, ao estabelecer no art. 7 substituio da priso pelas penas restritivas de direito53; em verdade, visa-se ressaltar que o direito penal, quer queira, quer no, eminentemente repressivo e, como tal, o ltimo limite de tolerncia em face das afrontas aos bens essenciais da vida em sociedade. Volta-se, portanto, questo da eleio dos bens que merecem a imposio de pena, na qual o no-reconhecimento da essencialidade do meio ambiente demonstra, outrossim, o carter patrimonialista do nosso sistema punitivo, que trata severamente crimes contra o patrimnio, mas hesita em reconhecer um direito de todos. Nesse contexto, poder-se-ia dizer que o crime de furto atenta contra o princpio do direito penal mnimo, tendo em vista que poderia ser evitado por via de outros
Como lembra Antonio Herman V. Benjamin, a sano penal traz consigo um forte estigma social, o que no prprio nem da sano administrativa, nem da atuao reparatria (BENJAMIN, Antnio Herman V. Crimes contra o meio ambiente: uma viso geral. In: Ministrio Pblico e Democracia Livro de teses. Fortaleza: Conamp, 1998. t. 2, p. 393. 53 Tendo em vista que a substituio ser feita para os crimes culposos e para aqueles cuja pena privativa de liberdade cominada inferior a 4 anos, constata-se que a Lei adotou a preferncia por outras penas que no a priso; basta lembrar que a esmagadora maioria dos tipos penais previstos na lei possui pena privativa cominada de at 4 anos. Nesse sentido, dis Milar afirma que segundo o sistema da nova lei, as penas alternativas passaram a constituir regra, ficando reservadas as penas privativas de liberdade para casos excepcionais. Com efeito, aplicada que seja a pena mxima estabelecida para o crime, apenas os tipos descritos nos arts. 35, 40, 54, 2 e 3, e 56, 2, no admitiriam a substituio da pena de priso pela restritiva de direitos (MILAR, Direito do ambiente..., cit., p. 362). Acrescente-se que a maioria das infraes penais previstas na Lei, pela quantidade de pena cominada, enseja a aplicao dos institutos da transao penal, da suspenso do processo e da suspenso condicional da pena (art. 16).
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instrumentos, como policiamento ostensivo; ademais, a recomposio dos danos na esfera cvel (reparao) resolveria a questo, afinal, no h uso de violncia fsica ou moral. Com rarssimas excees, todavia, ouvem-se vozes nesse sentido. Assim, os discursos penais em prol do direito penal mnimo podem conter, nas entrelinhas, a preocupao daqueles que seriam os principais prejudicados. Em outras palavras: o processo de democratizao e de defesa do exerccio amplo da cidadania, somado ao reconhecimento dos direitos metaindividuais, representa para uma elite econmica sria ameaa, j que ela a principal agressora dos direitos do consumidor, do meio ambiente etc. Por derradeiro, cumpre destacar a questo da eficcia jurdica e social (efetividade) da tutela penal do meio ambiente. No que tange eficcia jurdica, so impertinentes as alegaes de que o sistema punitivo ineficaz para a proteo ambiental, pois a modalidade de eficcia conferida s normas penais a mesma qualquer que seja o bem tutelado. Vale dizer, a proteo que o direito penal oferece ao meio ambiente a mesma que tem a oferecer vida, integridade fsica, ao patrimnio etc. A efetividade, por sua vez, depender do reconhecimento social da importncia do bem tutelado. Neste ponto, encontra-se um dos maiores problemas da represso criminal em matria ambiental: o no-reconhecimento social do ilcito ambiental como ilcito penal, que acaba por transformar as normas ambientais em direito simblico. Paulo de Bessa Antunes adverte, nesse sentido, que no existe afirmao e aceitao sociais claras de que os atentados contra o meio ambiente sejam, de fato, considerados como criminosos54. Esse fato preocupante, mormente em face da deficincia da fiscalizao, demonstrando, no mnimo, que a conscientizao da importncia do meio ambiente ainda no atingiu a todos. Ressalte-se, ainda, que a falncia do direito penal no pode servir de argumento contrrio tutela penal ambiental. As dificuldades em matria penal devem ser minimizadas por uma poltica criminal sria, cuja implementao vem sendo postergada por falta de vontade poltica. Veja-se, por exemplo, a Lei de Execues Penais. Criada no intuito de substituir o carter punitivo-repressivo das penas por propsitos reeducadores e ressocializantes, no tem produzido resultados concretos por conta da omisso do Executivo, que at hoje no promoveu os investimentos necessrios em fbricas-modelo, estabelecimentos penais adequados e casas de custdia. Entendemos que a tutela penal do meio ambiente deve ficar limitada proteo dos microbens que o compem (nos moldes da Lei n. 9.605/98) e a construo dos tipos penais deve ser feita com respeito aos princpios orientadores do direito penal. As normas penais devem agir como resposta de reserva para aqueles infratores que, a despeito de todas as regras e princpios que limitam e condicionam a fruio dos bens naturais e artificiais, ainda desafiam as autoridades ao perseguir, capturar, comercializar animais silvestres, destruir reas de preservao, extrair ilegalmente vegetais e minerais, provocar queimadas, despejar resduos industriais em rios etc.
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ANTUNES, op. cit., p. 668.

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4.1 Crticas de Winfried Hassemer tutela penal do meio ambiente No I Congresso Internacional de Direito do Ambiente da Universidade Lusada do Porto vinculado ao tema Dano Ecolgico Formas Possveis das suas Reparao e Represso, realizado nos dias 23, 24 e 25 de novembro de 1995, Winfried Hassemer, juiz da Corte Constitucional da Alemanha e catedrtico de Cincias Penais da Universidade de Frankfurt, realizou importante conferncia acerca da tutela penal ambiental55. As crticas e observaes feitas por Hassemer tornam-se importantes, sobretudo, porque o processo de criminalizao das condutas lesivas ao meio ambiente na Alemanha equivale ao caminho percorrido no Brasil, podendo ser sintetizado em trs estgios: num primeiro momento, tinha-se assegurado a tutela dos bens jurdicos clssicos (tais como a vida, a integridade fsica, a sade, o patrimnio) por meio dos crimes de perigo comum, que tambm podem advir de atentados contra o meio ambiente, configurando, assim, a tutela indireta desse bem; num segundo momento, tinha-se a tutela direta por meio de legislao extravagante, constituda basicamente por normas administrativas, mas guarnecidas de algumas sanes penais (no Brasil, tratava-se de um verdadeiro mosaico); e, no terceiro estgio, marcado por um esforo generalizado de se criar um novo ramo de direito (direito ambiental), foi acrescentado novo captulo ao Cdigo Penal Alemo (StGB) (no Brasil, no houve incluso de dispositivos no Cdigo Penal, e sim a publicao da Lei n. 9.605/98). Hassemer asseverou que o direito penal ambiental se mostrou contraproducente na Alemanha, sofrendo as normas penais ambientais do que ele denominou de dficit de execuo. Tal fato foi evidenciado, segundo o jurista, porque as prprias instncias formais de controle, incumbidas da aplicao da lei, contriburam para a falncia da persecuo penal, dadas as dificuldades inerentes aos casos ambientais que, segundo Hassemer, so complicados demais para a justia criminal. Foi constatada, inclusive, tendncia para se preferir pr termo ao processo logo na fase preparatria, que a fase de inqurito (Ermittlungsverfahren), da competncia do Ministrio Pblico. Hassemer acrescentou que a possibilidade de acordo prevista no direito processual alemo, baseado no modelo do plea bargaining anglo-saxnico, acaba por aumentar o insucesso da represso criminal dos atentados contra o meio ambiente e que raramente se chega aplicao da pena. Hassemer compartilha da opinio de que o direito penal no instrumento adequado para lidar com as questes ambientais. Uma das razes seria a acessoriedade administrativa (Verwaltungsaksessorietat), segundo a qual o direito penal fica na dependncia do direito administrativo, que demarca os limites e as fronteiras de utilizao e fruio dos bens ambientais. Hassemer entende que o direito penal transforma-se, por essa via, em instrumento auxiliar da Administrao.
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As atas desse congresso foram objeto de publicao, em janeiro de 1997, em edio especial da Revista de Cincia e Cultura da Universidade Lusada, Srie de Direito. A Conferncia de Hassemer foi publicada no Brasil na Revista da Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, Braslia, v. 6, n. 12, p. 213-228, jul./dez. 1998.

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O jurista alemo defende a acessoriedade administrativa em matria ambiental, mas considera que a ilicitude das condutas passa a ser objeto de renegociao direta entre a Administrao e o potencial infrator, fazendo com que o direito penal perca a credibilidade para a generalidade dos cidados. Outro problema apontado pelo juiz na tutela penal do meio ambiente diz respeito s dificuldades de imputao da responsabilidade criminal devido impossibilidade de imputao de responsabilidade coletiva do direito penal, que seria um empecilho, j que a maioria das condutas lesivas ao meio ambiente decorre de decises coletivas; e, ainda, pela dificuldade de determinar qual a modalidade de produo do fato lesivo, a ao ou a omisso. Hassemer acrescenta que os fins da pena em matria ambiental no so atingveis, a ressocializao do infrator no necessria e a preveno geral no funciona devido ao dficit de execuo, concluindo que o direito penal ambiental direito penal simblico, no servindo para a proteo efetiva dos bens jurdicos, mas somente para propsitos de jactncia da classe poltica, na medida em que se apresenta como a maneira menos custosa ao Estado para acalmar contestaes polticas56. Hassemer acaba por concluir que a atuao do direito penal deve ficar restrita tutela dos bens clssicos, mantendo-se os crimes de perigo comum e extirpando-se tudo que pressuponha a acessoriedade administrativa. Prope, ainda, a criao de um novo ramo de direito, por ele designado como direito de interveno (Interventionsrecht), que reuniria as franjas dos outros ramos de direito que tm relao direta com o chamado direito ambiental57. Dentre as caractersticas desse novo ramo, Hassemer defende a imputao de responsabilidades coletivas com a aplicao de penas adequadas s empresas, sendo dotado de catlogo de sanes rigorosas, como a dissoluo de sociedades e o fechamento de empresas poluidoras. O direito penal, por sua vez, teria nesse ramo funo de garantir o cumprimento dos deveres impostos pela Administrao Pblica, sendo punvel, por exemplo, a omisso do dever de comunicar s autoridades a utilizao de produtos perigosos ou nocivos por parte de uma empresa. O magistrado tedesco preconiza a total transparncia da Administrao Pblica em matria ambiental com garantia do acesso informao ambiental, a fim de possibilitar uma maior participao da sociedade e dar maior sentido ao popular. Na trilha das crticas e sugestes apontadas por Winfried Hassemer, passamos a tecer algumas observaes, que traduzem nosso posicionamento: a) O dficit de execuo s evidenciado quando as instncias formais responsveis pela aplicao da lei no o fazem. Por isso, mesmo que no haja
56 Cf. HASSEMER, Winfried. A preservao do ambiente pelo direito penal. [Adaptado por Paulo e Souza Mendes.] Revista da Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, Braslia, v. 6, n. 12, p. 220, jul./dez. 1998. 57 HASSEMER, op. cit., p. 225: Este novo ramo deveria condensar os seguintes elementos: a) direito penal; b) fatos ilcitos civis; c) contravenes (Uberschreitungen); d) direito de polcia (Polizeirecht); e) direito fiscal; f) medidas de matriz econmico e financeiro; g) planejamento do territrio; h) proteo da natureza; i) direito municipal (Kommunalrecht).

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reconhecimento social do ilcito penal ambiental, presentes os indcios da materialidade e autoria do crime, cabe ao Ministrio Pblico oferecer a denncia. O carter transindividual do direito ao meio ambiente obriga, ainda, total seriedade e responsabilidade quanto aos termos de ajustamento de conduta, cuja inadequada utilizao pode trazer srios prejuzos ao meio ambiente. b) A acessoriedade administrativa inafastvel no tocante s questes ambientais e no deve ser vista como um obstculo para a tutela penal. Ela se apresenta pela complementao do contedo das normas penais em branco por portarias, decretos, impondo limites e tornando clara a conduta proibida, e pela necessidade constante de laudos, percias, para a determinao da ocorrncia e extenso de danos. Ademais, as eventuais complexidades das novas demandas sociais no devem ser consideradas bices para sua tutela jurdica; ao contrrio, o direito deve estar aberto para amparar qualquer leso aos direitos dos indivduos, mormente num contexto de ameaa prpria existncia do Homem. c) A falncia dos fins da pena no ocorre s nos crimes ambientais. Dizer que a ressocializao do infrator ambiental no necessria no nos parece o melhor entendimento. Entendemos que tanto a preveno geral quanto a especfica tm mais chances de prosperar nos crimes ambientais, devido ao perfil do criminoso. Desde o agricultor mais humilde (que provoque queimadas) at o grande empresrio (que despeje lixo industrial em um rio), a pena ainda ameaadora, seja pelo estigma social ou pela publicidade negativa. No que tange sugesto do juiz alemo acerca do Direito de Interveno, cumpre ressaltar que, poca da Conferncia (1995), a tendncia era no sentido de defender um direito ambiental autnomo, que foi substituda, posteriormente, pela insero do direito ao meio ambiente no seio do direito constitucional, devendo servir de princpio orientador para outros ramos do direito. Por isso, hodiernamente, os elementos (direito penal, direito fiscal, direito de polcia, planejamento de territrio etc.) que, segundo Hassemer, deveriam integrar esse novo ramo, permanecem em suas searas prprias, mas levando em considerao os princpios ambientais. Ressalte-se que duas outras reivindicaes de Hassemer j podem ser encontradas no ordenamento jurdico brasileiro, como a responsabilidade dos entes coletivos (Lei n. 9.605/98) e a garantia de acesso informao ambiental (Lei n. 9.650/03). 5 Concluso Ao cabo do explicitado, parece ausente de dvida que a eficcia (e efetividade) do sistema de proteo ambiental depende: a) da implementao de polticas de infraestrutura, como saneamento bsico (gua canalizada e rede de coleta e tratamento de esgoto), parcelamento do solo urbano, zoneamento ambiental e industrial, controle de ocupao de reas de risco humano e ambiental etc.; b) da mxima eficincia da Administrao Pblica, principalmente no tocante atividade fiscalizatria; c) da atuao do Ministrio Pblico; d) da implementao da educao ambiental como matria obrigatria nos currculos
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escolares; e) do incremento do debate acerca da questo ambiental no espao pblico, favorecendo o exerccio da cidadania ambiental; f) da utilizao integrada dos instrumentos jurdicos (administrativos, civis e penais) voltados para a reparao dos danos e represso das condutas lesivas. Em que pese escassez de recursos estatais para investimento em polticas pblicas, agravada pelas desalentadoras tendncias de desresponsabilizao do Estado com a rea social, torna-se imperioso buscar alternativas fiscais e extrafiscais de obteno de recursos, sem perder de vista a otimizao das receitas j existentes e que vm sendo mal empregadas (como se no bastassem os parcos recursos investidos em meio ambiente, estes ainda so desviados para cobrir rombos da crise fiscal, que quase sempre fruto de m administrao). Quanto mxima eficincia da Administrao Pblica, as dificuldades apresentadas poderiam ser temas de dezenas de teses. De todo modo, a fiscalizao das atividades potencialmente lesivas merece maior ateno por parte dos administradores, por conta da complexidade da questo ambiental. Neste ponto, basta ressaltar que uma fiscalizao eficiente reduziria drasticamente a extenso dos danos ambientais. O problema brasileiro, no tocante s polticas pblicas, no apenas de falta de recursos, mas tambm de falta de vontade poltica. Se assim ocorre, cabe ao Ministrio Pblico, por meio dos mecanismos jurdicos cabveis, e sociedade, por intermdio da cidadania participativa, compelir os representantes eleitos a cumprirem todos os deveres que a funo pblica lhes impe. Por derradeiro, deve ser ressaltado que a questo ambiental evidencia e agrava as desigualdades sociais. Os reflexos dos danos ambientais so sentidos com maior intensidade pela populao de baixa renda: milhes de pessoas vivem em estado de penria, sem gua potvel, sem saneamento bsico, em reas de risco e em locais onde a suscetibilidade a doenas muito alta. Esse aspecto demanda que ao lado da perseguio dos grandes poluidores busquese a erradicao da misria, promovendo um meio ambiente sadio e equilibrado para todos, com a realizao de obras de saneamento bsico, urbanizao, controle de ocupao de reas de risco etc. Trata-se, portanto, de promover a justia ambiental. A tutela penal ambiental instituda pela Lei n. 9.605/98 (em que pese aos avanos e retrocessos) representa uma evoluo na proteo do meio ambiente, uma vez que seguiu grande parte das orientaes das modernas doutrinas penal e ambiental e reuniu a maioria dos tipos penais que se encontrava em legislaes esparsas em nosso ordenamento jurdico, aproximando-o da desejvel unidade no regramento de tema de acesa complexidade. Bibliografia ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 6. ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
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LUZ O RACISMO LUZ DO STF

Ryanna Pala Veras

I Introduo Este trabalho pretende tecer breves comentrios recente deciso do Supremo Tribunal Federal que examinou a questo da imprescritibilidade do crime de racismo praticado por Siegfried Ellwanger, luz da teoria dos direitos fundamentais e das relaes entre Direito Constitucional e Direito Penal. cada vez mais forte a tendncia constitucionalizao das cincias jurdicopenais Direito Penal e Direito Processual Penal , seja em razo de a Constituio da Repblica Federativa do Brasil trazer inmeras disposies em matria penal, seja pela definio de novos bens jurdicos que o Poder Constituinte originrio considerou merecedores da tutela penal. Essa tenso entre a proteo de bens jurdicos constitucionalmente definidos e a velha concepo do Direito Penal como a Carta Magna do delinqente, que limita e condiciona, formal e materialmente, o exerccio do jus puniendi do Estado tem sido objeto de diversos estudos1 e, no obstante, ainda est longe de produzir consenso entre os estudiosos. O caso Siegfried Ellwanger2 desperta interesse, tambm, pela atualidade do debate sobre os limites da liberdade de expresso e sua convivncia prtica com outros direitos
Ryanna Pala Veras Procuradora da Repblica; Delegada do Ncleo Regional da ESMPU na PRM Santo Andr; mestranda em Direito Penal pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP). 1 guisa de exemplo, LUISI, Luiz. Os princpios constitucionais penais. 2. ed. Porto Alegre: Srgio Fabris, 2003; e PASCHOAL, Janana Conceio. Constituio, criminalizao e direito penal mnimo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. Veja-se, tambm, a obra fundamental de SILVA-SANCHEZ, Jesus Mara. A expanso do direito penal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, bem como a contribuio, mais antiga, porm atual, de CARVALHO, Mrcia Dometila Lima. Fundamentao constitucional do direito penal: crimes econmicos, responsabilidade penal das pessoas jurdicas, legalidade, culpabilidade e justia social. Porto Alegre: Srgio Fabris, 1992. 2 Siegfried Ellwanger editava, distribua e vendia ao pblico obras de autores brasileiros e estrangeiros com contedo anti-semita. Alm de escritor, era scio-gerente da Reviso Editora Ltda., empresa responsvel pela edio, venda e circulao das seguintes obras: 1) O judeu internacional, de Henry Ford (2. reed. 1989); 2) A histria secreta do Brasil, de Gustavo Tepedino (1. reed. 1990); 3) Os protocolos dos sbios de Sio, apostilado por Gustavo Barroso (4. reed. 1989); 4) Brasil, colnia de banqueiros, de Gustavo Barroso (1. reed. 1989); 5) Os conquistadores do mundo: os verdadeiros criminosos de guerra, de Luis Marschalko (3. ed.); 6) Holocausto judeu ou alemo?: nos bastidores da mentira do sculo, dele prprio, sob o pseudnimo de S. E. Castan (29. ed.). Por tal razo, Siegfried Ellwanger foi denunciado pelo Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul, como incurso no art. 20 da Lei n. 7.716/89, pela conduta de incitamento contra o judasmo. A denncia foi recebida em 14 de novembro de 1991, pela 8 Vara Criminal de Porto Alegre. Foi Siegfried Ellwanger absolvido em primeiro grau. Aps apelao do Ministrio Pblico, em acrdo da lavra do desembargador Fernando Mottola, foi condenado pelo Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, em 31 de outubro de 1996, pelo crime capitulado na denncia, pena de 2 (dois) anos de recluso, concedido o sursis pelo prazo de 4 (quatro) anos. Contra essa deciso, foi impetrado habeas corpus no Superior Tribunal de Justia, pleiteando o reconhecimento da prescrio da ao pela pena em concreto, pois j se passaram mais de 4 (quatro) anos entre o recebimento da denncia e a sentena condenatria recorrvel (art. 109, V, do Cdigo Penal c/c art. 110, 1, e art. 117, I e IV, tambm do Cdigo Penal). Sustentava tal ao ser inaplicvel o disposto no art. 5, XLII, da Constituio Federal ao crime em

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fundamentais, em sua perspectiva objetiva (deveres de proteo do Estado; pauta objetiva de valores etc.)3. II A liberdade de expresso e manifestaes preconceituosas Em primeiro lugar, antes de qualquer outra considerao, temos que demarcar precisamente o campo de incidncia dos direitos fundamentais envolvidos no presente caso. A Constituio Federal, em seu art. 5, prev como direito fundamental a liberdade de expresso, assim como a imprescritibilidade do crime de racismo:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...] IV livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato; [...] XLII a prtica do racismo constitui crime inafianvel e imprescritvel, sujeito pena de recluso nos termos da lei; [...].

Se, de um lado, a Constituio exaltou a liberdade de pensamento como um dos direitos fundamentais, de outro, manifestou seu repdio ao racismo atribuindo ao crime correspondente (definido em lei) os gravames da imprescritibilidade e inafianabilidade.
questo, por a condenao no se referir prtica de racismo, mas sim pela incitao de preconceito contra judeus. Afirmou ainda no ter a comunidade judaica o carter de raa, como prev a Constituio Federal, mas sim de um povo, cujo conceito distinto. E, por fim, tambm alegou que a norma constitucional visava apenas a abranger o preconceito derivado de cor, tpico da cultura brasileira. A referida ao foi julgada em 18 de dezembro de 2001, pela 5 Turma do Superior Tribunal de Justia, que em acrdo relatado pelo ministro Gilson Dipp denegou a ordem, por maioria de 4 (quatro) a 1 (um). Contra esse ltimo acrdo, foi impetrado novo habeas corpus no Supremo Tribunal Federal, questionando novamente se os judeus seriam efetivamente abrangidos pelo conceito de raa. O Ministrio Pblico Federal opinou pelo indeferimento do pedido por entender que a definio do que seria prtica de racismo se deu pela Lei n. 7.716/90 e conseqentemente todas as condutas nela previstas so imprescritveis. O ministro Moreira Alves, relator do julgamento, emitiu voto pela concesso da ordem em razo de ter dado interpretao restrita ao termo racismo pelo fato de a questo versar sobre direito penal, sujeito estrita legalidade. Entendeu ser o dispositivo constitucional aplicvel somente ao verbo praticar. Alm disso, considerou o judasmo no abrangido pelo conceito de raa. Em seguida, proferiu voto o ministro Maurcio Corra, concedendo a ordem. Foi o ministro acompanhado pelo ministro Gilmar Mendes, ministro Carlos Velloso, ministro Nelson Jobim, ministro Celso de Mello, ministra Ellen Gracie e ministro Cezar Peluso. Por fim, o julgamento foi concludo, em 17 de setembro de 2003, indeferindo-se o habeas corpus por maioria de votos (DJ de 19 mar. 2004). 3 Por exemplo, a questo da qualidade da programao de TV, a possibilidade de impedir a veiculao de programas em razo de seu contedo ofensivo aos princpios estabelecidos no art. 221 da Constituio Federal, amplamente debatida na Ao Civil Pblica 2003.61.00.026412-1, proposta pelo Ministrio Pblico Federal, e que resultou na determinao judicial para que no fosse ao ar o Programa Domingo Legal do Sistema Brasileiro de Televiso, que, semanas antes, havia divulgado entrevista com supostos membros do Primeiro Comando da Capital, organizao criminosa que atua, sobretudo, nos presdios paulistas.

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Note-se que a imprescritibilidade de extrema gravidade e que excepciona a regra de todo o ordenamento jurdico penal inclusive a dos crimes ditos hediondos (Lei n. 8.072/90). Ocorre no presente caso um conflito de dois direitos fundamentais: o editor evoca sua liberdade de expresso para divulgar suas idias anti-semitas, enquanto a acusao alude ser tal direito limitado em face de outro direito fundamental, o da igualdade, garantido pela imprescritibilidade do racismo. Ressaltemos que Siegfried Ellwanger foi absolvido em julgamento de primeiro grau, por entender o juzo a quo que deveria prevalecer o direito liberdade de expresso. J a condenao do mesmo ru, em segundo grau, se deu justamente pelo fato de o Tribunal privilegiar o carter criminoso da manifestao anti-semita, em face da liberdade de expresso do acusado. Da pode-se apreender a complexidade da questo constitucional que ora se analisa. A respeito do conflito entre direitos fundamentais, ensina Canotilho:
De um modo geral, considera-se existir uma coliso de direitos fundamentais quando o exerccio de um direito fundamental por parte de seu titular colide com o exerccio do exerccio do direito fundamental por parte de outro titular. Aqui no estamos perante um cruzamento ou acumulao de direitos (como na concorrncia de direitos), mas perante um choque, um autntico conflito de direitos. A coliso ou conflito de direitos fundamentais encerra, por vezes, realidades diversas nem sempre diferenciadas com clareza. [...] Como se deduz das consideraes do texto, as normas dos direitos fundamentais so entendidas como exigncias ou imperativos de otimizao que devem ser realizadas, na melhor medida possvel, de acordo com o contexto jurdico e respectiva situao ftica. No existe, porm, um padro ou critrio de solues de conflitos de direitos vlido em termos gerais e abstratos. A ponderao e/ ou harmonizao no caso concreto , apesar da perigosa vizinhana de posies decisionistas, uma necessidade ineliminvel. Isto no invalida a utilidade de critrios metdicos e abstratos que orientem, precisamente, a tarefa de ponderao e/ou harmonizao concretas: princpio da concordncia prtica (Hesse); idia do melhor equilbrio possvel entre os direitos colidentes (Lerche)4.

Alerta Gilmar Mendes que tais restries a direitos fundamentais devem ser feitas com observncia do critrio da proporcionalidade:
Os direitos individuais enquanto direitos de hierarquia constitucional somente podem ser limitados por expressa disposio constitucional (restrio imediata) ou mediante lei ordinria promulgada com fundamento imediato na prpria Constituio (restrio mediata). [...]

CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 1999. p. 1140.

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Da anlise dos direitos individuais pode-se extrair a concluso errnea de que direitos, liberdades, poderes e garantias so passveis de limitao ou restrio. preciso no perder de vista, porm, que tais restries so limitadas. Cogitase aqui dos chamados limites imanentes ou limites dos limites, que balizam a ao do legislador quando restringe direitos individuais. Esses limites, que decorrem da prpria Constituio, referem-se tanto necessidade de proteo de um ncleo essencial do direito fundamental, quanto clareza, determinao, generalidade e proporcionalidade das restries impostas5.

Assim, conclumos que a norma sobre o racismo constitui uma restrio liberdade de expresso, que, no obstante conservar seu ncleo essencial, encontra, na prpria Constituio, os limites de seu exerccio . Tal interpretao foi a mesma adotada pelo ministro Maurcio Corra no voto condutor no processo ora analisado. Diz o ministro:
Malgrado no seja fundamento do writ, penso tambm no ocorrer na hiptese qualquer violao ao princpio constitucional que assegura a liberdade de expresso e pensamento (CF, artigo 5, incisos IV e IX, e artigo 220). Como sabido, tais garantias, como de resto as demais, no so incondicionais, razo pela qual devem ser exercidas de maneira harmnica, observados os limites traados pela prpria Constituio Federal (CF, artigo 5, 2, primeira parte). Atos discriminatrios de qualquer natureza ficaram expressamente vedados, com alentado relevo para a questo racial, o que impe certos temperamentos quando possvel contrapor-se uma norma fundamental a outra (CF, artigo 220, caput, in fine). A aparente coliso de direitos essenciais encontra, nesse caso, soluo no prprio texto constitucional. A previso de liberdade de expresso no assegura o direito incitao ao racismo, at porque um direito individual no pode servir de salvaguarda de prticas ilcitas, tal como ocorre, por exemplo, com os delitos contra a honra. E nesses casos h a necessidade de proceder-se a uma ponderao jurdicoconstitucional, a fim de que se tutele o direito prevalente. Cabe ao intrprete harmonizar os bens jurdicos em oposio, como forma de garantir o verdadeiro significado da norma e a conformao simtrica da Constituio, para que se possa operar a chamada concordncia prtica a que se refere a doutrina. Em situaes como a presente, acaso caracterizado o conflito, devem preponderar os direitos de toda a parcela da sociedade atingida com a publicao das obras sob responsabilidade do paciente, sob pena de colocarse em jogo a dignidade, a cidadania, o tratamento igualitrio, e at mesmo a prpria vida dos que se acham sob a mira desse eventual risco6 [grifos nossos].

Assim, tem-se que toda vez que h um conflito de direitos fundamentais devemse harmonizar ambas as normas, se possvel, e se forem incompatveis, como no caso, terse- que deve prevalecer a proibio ao racismo, sobre a liberdade de expresso.
5 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Hermenutica constitucional e direitos fundamentais. Braslia: Braslia Jurdica, 2000. p. 227 e 241. 6 Extrado do voto vista do ministro Maurcio Corra.

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Isso porque a proibio ao racismo encontra-se visceralmente ligada aos princpios da igualdade de todos os seres humanos e da dignidade da pessoa humana que certamente no podem conviver com atitudes segregacionistas e difusoras do dio e desprezo a um determinado grupo humano seja qual for a sua origem ou caracterstica. Equivale, em ltima anlise, a negar ao outro sua condio de humano, ao procurar descrev-lo como inferior em dignidade aos demais membros da comunho humana. No se trata de simples restrio liberdade de pensamento, mas do repdio difuso de idias preconceituosas na sociedade. A histria testemunha de que num passado recente a Alemanha, por adotar a segregao de judeus, protagonizou um dos mais tristes episdios da histria. justamente por repdio a esses crimes contra a humanidade que se cobe o racismo que nada mais que a ideologia propulsora do genocdio. A restrio da difuso conjunta dessa ideologia tem por fim preservar a igualdade das pessoas, que a prpria base do Estado Democrtico de Direito e constitui objetivo fundamental da Repblica Federativa do Brasil, expresso no art. 3, IV, da Constituio Federal. Ademais, a Constituio Federal, em seu art. 1 consagra como fundamento do Estado Democrtico de Direito a dignidade da pessoa humana valor cuja centralidade no ordenamento jurdico impe-se como autntico parmetro de interpretao de todas as normas mormente aquelas que consagram direitos fundamentais. Resta, dessa forma, evidente que o valor a prevalecer no caso o da proibio do racismo como forma de atentado igualdade e dignidade da pessoa humana. O ministro Gilmar Mendes cita uma passagem da obra de Boyle, que bem demonstra a importncia da igualdade dos indivduos para o regime democrtico:
A resposta reside no fato de estarmos diante de um conflito entre dois direitos numa sociedade democrtica liberdade de expresso e o direito nodiscriminao. A liberdade de expresso, incluindo a liberdade de imprensa, fundamental para uma democracia. Se a democracia definida como controle popular do governo, ento, se o povo no puder expressar seu ponto de vista livremente, esse controle no possvel. No seria uma sociedade democrtica. Mas, igualmente, o elemento central da democracia o valor da igualdade poltica. Every one counts as one and no more than one, como disse Jeremy Benthan. Igualdade poltica , conseqentemente, tambm necessria, se uma sociedade pretende ser democrtica. Uma sociedade que objetiva a democracia deve tanto proteger o direito de liberdade de expresso quanto o direito no-discriminao. Para atingir a igualdade poltica preciso proibir a discriminao ou a excluso de qualquer sorte, que negue a alguns o exerccio de direitos, incluindo o direito participao poltica. Para atingir a liberdade de expresso preciso evitar a censura governamental aos discursos e imprensa7.

BOYLE, Kevin. Hate speech The United States versus the rest of the world? In: Maine Law Review, v. 53, n. 2, 2001, p.490, extrado do voto de Gilmar Mendes HC n. 82.424-2, ainda no publicado.
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Desse modo, tendo em vista que a expresso do racismo pe em risco a prpria democracia, afetando a deciso poltica fundamental da Constituio de 1988, cujo privilgio igualdade (material e formal) trao determinante, foi mais adequada a interpretao adotada pelo Supremo Tribunal Federal (ainda que tenha analisado a questo incidentalmente). III O conceito de raa O principal ponto de divergncia que norteou o processo ora analisado refere-se ao conceito de raa a ser adotado luz do caso concreto. A defesa de Siegfried Ellwanger pleiteou no Superior Tribunal de Justia a declarao da prescrio retroativa do crime, sob o fundamento de que o crime pelo qual tinha sido o ru condenado no era propriamente o crime de racismo, e portanto seria prescritvel. Entendia tratar-se de preconceito (gnero) em face de judeus povo que segundo conceitos antropolgicos e etnolgicos no constituiria uma raa. Assim, por no ser o anti-semitismo voltado contra uma raa no h que se falar em racismo, mas sim em outra espcie de preconceito. Afirmou-se que o crime de racismo espcie do gnero preconceito, intolerncia. S que se trata de um preconceito voltado contra uma determinada raa. Mas questionou-se ento se povo judeu era uma raa. Para isso foram tomados trs conceitos da palavra raa: o cientfico, o etimolgico e o histrico-social. a) o conceito cientfico Cientificamente, quando se fala de raa, refere-se a um grupo de indivduos que possuem caracteres biolgicos semelhantes, que so transmitidos hereditariamente. O ministro Moreira Alves adotou como vlida a tradicional separao das raas em trs: caucasiana, negride e mongolide e concluiu que os judeus no integravam qualquer dessas mencionadas raas, mas difundiam-se entre elas. Por isso, no poderia ser visto como raa mas como um povo. No estaria abrangido pelo crime de racismo. Ora, tal interpretao no pode se impor ao caso. quase consensual entre bilogos e geneticistas, pelos recentes avanos cientficos no campo da gentica, que no se pode mais falar em raas, no sentido atribudo expresso pelo ministro Moreira Alves, entre seres humanos. No h conceito cientfico de raa que possa ser aplicado pois ele precisamente no existe (h muito mais semelhanas genticas entre os diversos povos do que a mera aparncia fsica sugere), e a tripartio apresentada pelo ministro Moreira Alves obsoleta e intil e por isso j foi abandonada pela cincia8. Mais do que intil ou obsoleta, pode-se afirmar que essa diviso da espcie humana em raas, de acordo com o
8 Para uma viso abrangente do estado atual da gentica e suas implicaes sobre as ideologias fundadas no conceito dito cientfico de raa, ver a obra de CAVALLI-SFORZA, Luigi Luca. Genes, povos e lnguas. So Paulo: Cia. das Letras, 2003.

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perfil biolgico (determinado pelos alelos), no se sustenta diante das concluses recentes da gentica. O que se tornou invivel a pretenso de cientificidade de tais divises, embora, por razes at bvias, persistam as diferenas de aspecto fsico entre os diversos grupos humanos. Elas, todavia, no podem ser levadas conta de distino substancial dos genes que determinam tais caractersticas visveis. Assim, temos que atualmente no se pode dizer que os seres humanos podem ser divididos em raas. Segundo a comunidade cientfica, a partir do mapeamento do genoma humano, pode-se concluir que as semelhanas entre brancos, negros e amarelos so tantas que impedem a diviso (pelo critrio biolgico) entre seres humanos. Tais dados cientficos foram explicitados pelo ministro Maurcio Corra: Como sabido, em 26 de junho de 2000 foram divulgadas as primeiras
concluses do programa, quando se soube que 97% do cdigo gentico do homem foram decifrados. A descoberta abriu excelentes rumos para os mais variados campos da cincia, com destaque especial para a medicina, mxime no que diz respeito ao tratamento de certas doenas. Por ele foi possvel concluir que o homem possui cerca de 30 mil genes, e no os 100 mil ento imaginados. A interao desses genes com o mundo que deu e vem dando forma essncia do desenvolvimento do ser humano. Embora haja muito ainda para ser desvendado, algumas concluses so irrefutveis, e uma delas a de que a gentica baniu de vez o conceito tradicional de raa. Negros, brancos e amarelos diferem tanto entre si quanto dentro de suas prprias etnias. Conforme afirmou o geneticista Craig Venter, h diferenas biolgicas nfimas entre ns. Essencialmente somos todos gmeos9.

Assim, com toda a certeza pode-se concluir que o ser humano, cientificamente falando, no pode ser dividido em raas. Portanto, ao se adotar essa concepo, o contedo da norma jurdica totalmente esvaziado pois, se h apenas uma raa (a humana) impossvel haver racismo, no sentido de discriminao fundada no critrio de raa, entre seres humanos. Por ser norma definidora de direitos fundamentais, no pode o art. 5, XLII, da Constituio Federal ser desprovido de qualquer eficcia; por assim dizer, uma prescrio intil, sem sentido. Mesmo porque, num regime democrtico, deve-se dar o mais amplo efeito s normas que definem direitos fundamentais. Desse modo, tendo em vista que a Constituio no traz palavras inteis notadamente quanto a direitos fundamentais , resolveram todos os julgadores do caso, com a nica exceo do ministro Moreira Alves, afastar os critrios cientficos para dar sentido ao termo raa.

Extrado do voto vista do ministro Maurcio Corra.

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b) o conceito etimolgico O conceito etimolgico de raa pode ser assim exposto: raa [...] Etim it. razza (sXV) conjunto de indivduos de uma espcie animal ou vegetal com caractersticas constantes e transmitidas aos descendentes10. Etimologicamente, o conceito de raa rejeitado por se considerar a proximidade cultural de maior relevncia do que o fator racial; certas culturas de raas. Tomando a interpretao literal da Constituio temos que a palavra raa surgiu do termo italiano razza, que possua significado semelhante ao cientfico. , portanto, inadequada essa via para concretizar a Constituio. Deve-se ressaltar que a Constituio o documento jurdico maior de um Estado e inegavelmente se dirige a todos os seus cidados e no a cientistas ou juristas. Para que haja a exata compreenso de suas disposies por seus destinatrios preciso se afastar de linguagem tcnica e rebuscada e tentar dar sentido ao seu contedo buscando a maior compreenso por todos. Tal entendimento foi exposto com bastante clareza por Celso Lafer, citando Gilmar Mendes em seu parecer:
Parece hoje superada a idia que recomendava a adoo do chamado mtodo hermenutico clssico no plano da interpretao constitucional. [...] tal como anotado por Bockenforde, a idoneidade da tpica e do pensamento problemtico precisamente para a interpretao da Constituio baseou-se na abertura estrutural da Constituio, na sua pouca densidade normativa e na continuidade de seus textos, na amplitude e na indeterminao de seus elementos. nessa linha de entendimento que Scheuner chega a classificar a tpica como a especfica hermenutica constitucional. Nessa concretizao, um dos elementos a ser tomado em conta , certo, o texto da norma. Mas na atribuio do significado deve-se tambm averiguar aqueles que lhe so conferidos pela sociedade aberta aos intrpretes da Constituio, como props Haberle, eis que a interpretao um processo aberto no se confundindo com a passiva recepo de uma ordem. Com efeito. No plano do direito constitucional amplia-se a tarefa do intrprete, pois a Constituio traduz valores tico-polticos e convices construdas na sociedade no evolver do processo histrico, trazendo no seu bojo a institucionalizao de princpios fundamentais, antes denominados princpios gerais do direito, e de diretrizes decorrentes de valoraes sociais elaboradas ao longo do tempo, razo pela qual a interpretao reveste-se de forte contedo valorativo e de referncias prpria idia de direito, de sociedade e de tica11 [grifo nosso].

Assim, no se pode isoladamente tambm se pretender adotar tal conceito para a concretizao da norma constitucional, pois este estaria desvinculado de toda a noo construda pelo seu uso social e histrico.
10 11

HOUAISS, Antonio. Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001. p. 2372. Parecer de Celso Lafer no HC n. 82.424-2.

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c) o conceito histrico-social A interpretao que leva em conta o significado histrico e social atribudo palavra raa a mais adequada no presente caso. Ao se pronunciar a palavra racismo impossvel que no venham mente de qualquer pessoa as idias nazistas, o holocausto, a Segunda Guerra Mundial. Obviamente porque, no sculo XX, o mundo inteiro lamentou o genocdio praticado por Hitler em nome de sua ideologia nazista que pregava justamente a superioridade da raa ariana. Pregava a existncia de vrias raas precisamente esse termo, que o abandonado pela cincia e que os judeus seriam raa inferior e por isso deveriam ser eliminados. Tamanha foi a divulgao de tal ideologia, que ao termo racismo deu-se esse significado valorativo negativo de diferenciao entre raas. Assim define o Dicionrio Houaiss:
racismo [...] 1 conjunto de teorias e crenas que estabelecem uma hierarquia entre as raas, entre as etnias 2 doutrina ou sistema poltico fundado sobre o direito de uma raa (considerada pura e superior) de dominar as outras 3 preconceito extremado contra indivduos pertencentes a uma raa ou etnia diferente [...] 4 p.ana. atitude de hostilidade em relao a determinada categoria de pessoas12.

A experincia histrica no pode em momento algum ser deixada de lado nessa questo. Por se tratar de termo de significado aparentemente vazio nos campos etimolgico e cientfico, temos que o legislador constitucional por certo no estipulou garantias fundamentais desprovidas de qualquer eficcia. Pois bem. Tomemos, pois, como vlida a preencher o contedo da norma a histria contempornea. Sobre a interpretao, afirmava Maximiliano:
No possvel manejar com desembarao, aprender a fundo uma cincia que se relacione com a vida do homem em sociedade, sem adquirir antes o preparo propedutico indispensvel. Deste faz parte o estudo da histria especial do povo a que se pretende aplicar o mencionado ramo de conhecimentos, e tambm o da histria geral, principalmente poltica, da humanidade. O Direito inscrevese na regra enunciada, que, alis, no comporta excees: para o conhecer bem, cumpre familiarizar-se com os fatos da civilizao, sobretudo daquela que assimilamos diretamente: a europia em geral; a lusitana em particular. Completa-se o cabedal de informaes proveitosas com o estudo da histria do Brasil13.

Tomando as lies do ilustre ministro gacho, e entendida no tocante ao antisemitismo, conclumos que o intrprete deve se valer da histria recente da perseguio aos judeus para enfim concluir o que se pode entender como racismo.

12 13

HOUAISS, Antonio. Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001. p. 2373. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do direito. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 112.

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Tal incurso histrica foi feita com brilhantismo pelo ministro Maurcio Corra em seu voto:
Na histria observa-se que, alm das guerras pelo poder e territrio, a humanidade sublinha uma gama de aes que visaram, e s vezes ainda visam, a supremacia de um povo sobre outro, sob a perspectiva de que esses ltimos constituiriam uma raa inferior. Temos como exemplos marcantes desse triste episdio histrico o escravismo e o holocausto. [...] Concebida e posta em prtica a distino, o povo judeu passou mesmo a ser considerado uma sub-raa, parte da composio terica do nazismo, em contraposio supremacia da raa ariana, que deveria prevalecer sobre as outras, particularmente sobre os judeus, para a limpeza da terra, objetivo final esse que quase se consuma com o genocdio perpetrado. [...] Ressai claro que as discriminaes consumadas contra o povo judeu pelo nazismo adquiriram inegvel ndole racial, assim concebida pelos prprios defensores do anti-semitismo14.

O nazismo movimento poltico que no sculo XX incorporou o anti-semitismo usava justamente o conceito de raa para pregar a discriminao ao povo judeu. Muito embora destitudo de fundamento cientfico, foi essa noo de raa difundida por Hitler em seus livros e discursos, e foi a crena na existncia de uma sub-raa que motivou o holocausto e todas as barbries cometidas pelos alemes na Segunda Guerra Mundial. Impossvel, ento, dissociar do racismo o preconceito voltado ao povo judeu, com divulgao de obras de contedo nazista e de negao do holocausto. O que importa nesse caso justamente a valorao negativa dada pelo paciente ao grupo humano com caractersticas socialmente semelhantes (raa ou no, pouco importa) sob a tica de subraa pregando um tratamento desigual e restritivo de direitos. Mesmo que no haja bases cientficas para dividir os seres humanos em raas, no se pode negar que tal diviso, como fenmeno social, considerada possvel, justamente por tais doutrinas segregacionistas. Esse o contexto que deve ser considerado para a aplicao do direito. IV A abrangncia do termo racismo na Constituio Federal e na Lei n. 7.716/89 Alegou, a defesa de Siegfried Ellwanger, que a expresso praticar racismo expressa no inciso XLII do art. 5 da Constituio Federal , qual se refere a imprescritibilidade, no se estende aos demais ncleos do tipo penal do art. 20 da Lei n. 7.716/89. Dessa forma temos:

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Extrado do voto vista do ministro Maurcio Corra.

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Art. 20. Praticar, induzir ou incitar a discriminao ou preconceito de raa, cor, etnia, religio ou procedncia nacional. Pena recluso, de 1 (um) a 3 (trs) anos e multa.

Esse argumento foi o aceito pelo ministro Edson Vidigal, do Superior Tribunal de Justia, ao deferir o habeas corpus:
Dentre as trs aes possveis para a caracterizao do delito praticar, induzir ou incitar o Tribunal de Justia manifestou-se claramente pelo cometimento da ltima, face responsabilidade do paciente pela edio e venda de livros fazendo apologia de idias preconceituosas e discriminatrias. O paciente no atingiu a nenhuma pessoa diretamente, apenas publicou livros, com manifestaes contrrias comunidade Judaica, segundo interpretaes pessoais de fatos histricos. Da ter consignado o Tribunal Estadual por uma conduta de incitao, de apologia discriminao do povo Judeu. So trs as condutas tipificadas criminalmente, enquanto que a Constituio Federal, ao impor a imprescritibilidade, assim o faz direta e to-somente quanto conduta mais agressiva da prtica de racismo propriamente dita. Como se sabe, no ordenamento jurdico no h palavras inteis. Se a norma incriminadora aponta trs condutas claras para a caracterizao do tipo legal e a Constituio indica a imprescritibilidade apenas com relao quela mais agressiva, evidentemente no quis englobar as outras condutas de menor potencial ofensivo. Tratando-se de norma penal que limita direito, impe-se a sua interpretao restritiva, razo pela qual consigno pela impossibilidade de sua incidncia sobre as demais condutas tpicas previstas no apontado dispositivo incriminatrio15.

Entendeu o ministro que a Constituio, ao mencionar a expresso praticar racismo, j estabeleceu que apenas a ao indicada pelo verbo praticar (dentre os que compem o tipo) seria dotado da caracterstica da imprescritibilidade. No parece ser tal interpretao a mais adequada. Vejamos, pois, por qu. certo que a individualizao das condutas proibidas feita por intermdio de leis que definem os tipos penais. Pode-se afirmar que a lei por excelncia a forma em que se encontram descritos os tipos penais. O princpio da legalidade penal de natureza constitucional (art. 5, XXXIX). , portanto, da prpria estrutura do Estado brasileiro a atribuio s leis da descrio de condutas criminosas. Constituio Federal no cabe descrever tipos penais (embora no lhe seja vedado), mas sim eleger alguns bens jurdicos a serem protegidos por lei e determinar competncias para legislar sobre direito penal. Assim, expuseram Zaffaroni e Pierangeli:

15

HC n. 15.555 RS (2000/013351-7), de 1 de dezembro de 2001. Voto do ministro Edson Vidigal.

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A relao do direito penal com o direito constitucional deve ser sempre muito estreita, pois o estatuto poltico da Nao que a Constituio Federal constitui a primeira manifestao legal da poltica penal, dentro de cujo mbito deve enquadrar-se a legislao penal propriamente dita, em face do princpio da supremacia constitucional16.

Porm, ordinariamente, a Constituio Federal no estatui tipos. E, a partir da, temos que quando o inciso XLII diz ser imprescritvel a prtica do racismo, no est descrevendo o comportamento, mas sim estabelecendo a nomenclatura do conjunto de crimes a serem definidos em lei. o mesmo que se dizer prtica de estupro, prtica de homicdio, prtica de genocdio, prtica de trfico etc. O verbo praticar simplesmente acompanhado do nomen juris do crime cometido no define por si s as condutas criminosas, pois sua abstrao incompatvel com a taxatividade implcita na legalidade que caracteriza a descrio de tipos penais. Ressaltou o Ministrio Pblico, em parecer da lavra do atual Procurador-Geral da Repblica, Cludio Lemos Fonteles: o artigo 5, XLVI, da Constituio no define prtica de racismo, mas legislao infraconstitucional transferiu tal propsito, fazendo-o esta a Lei n. 7.716/90 por uma gama de condutas, todas imprescritveis17. Ademais, no procede o argumento utilizado pelo ministro Edson Vidigal de que a Constituio daria somente ao ncleo verbal praticar o atributo da imprescritibilidade por este ser mais grave do que a incitao e a induo. Ora, se tal ao fosse mais grave, que se imputasse a ela uma pena maior, pois assim se gradua a gravidade dos crimes em direito penal. Tal isonomia se confirmou pela Lei n. 9.459/97, que acrescentou causa de aumento a todas as condutas do caput do art. 20, quando praticadas por publicao de qualquer natureza tal como o fez o senhor Ellwanger. V A vontade do legislador constitucional e infraconstitucional Por fim, aduziu a defesa do senhor Siegfried Ellwanger que o legislador constitucional, quando atribuiu ao racismo o gravame da imprescritibilidade, pretendia referir-se somente ao preconceito voltado contra os negros, oriundo de nossa tradio histrica colonialista. Essa seria a ratio legis. No obstante registrar a histria brasileira vergonhoso episdio de escravido de africanos e dos povos autctones, e ter sido esta em grande parte a influncia do legislador constituinte, impossvel vincular o substantivo racismo restritivamente ao segregacionismo dirigido a afrodescendentes. Em primeiro lugar, temos que a vontade do legislador se desvincula da Constituio aps sua promulgao que a torna obra abstrata e geral e critrio de interpretao invlido para o Direito, por no levar em considerao tais caractersticas.
16 ZAFFARONI, Eugenio Raul; PIERANGELI, Jos Henrique. Manual de direito penal brasileiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p. 135. 17 HC n. 82.424-2, parecer do Ministrio Pblico Federal, do ento Subprocurador-Geral Cludio Lemos Fonteles.

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Em segundo lugar, como se trata de direito fundamental, deve a ele ser dada a maior amplitude e eficcia. Assim, Canotilho:
O princpio da mxima efetividade, tambm designado por princpio da eficincia ou princpio da interpretao efetiva, pode ser formulado da seguinte maneira: a uma norma constitucional deve ser atribudo o sentido que maior eficcia lhe d. um princpio operativo em relao a todas e quaisquer normas constitucionais, e embora tenha a sua origem ligada tese da atualidade das normas programticas (Thoma), hoje sobretudo invocado no mbito dos direitos fundamentais (no caso de dvidas, deve preferir-se a interpretao que reconhea maior eficcia aos direitos fundamentais)18.

Muito acrescentou exegese do caso, o relato do ministro Maurcio Corra a respeito de sua participao na elaborao da Constituio:
A propsito, julgo presente registrar que a distinguida referncia aos negros nos debates sobre o tema na Assemblia Constituinte decorreu da natural dvida da sociedade nacional para com a comunidade negra. Essa constatao empolgou ocasio as discusses, sem contudo perder o sentido de que a abrangncia da inovao da Carta no se reservaria to-s aos negros, mas tambm, tinha horizontes mais amplos. Por isso, a simpatia que contagiou os constituintes por sua aprovao, como para tanto posso dar o meu testemunho e invoco, se me permite, o do ministro Nelson Jobim, ns ambos constituintes, tendo a Emenda Aditiva 645, que cuidou do tema, em sua votao de 3 de fevereiro de 1988, recebido 521 votos a favor, uma absteno e apenas 3 contra. O Deputado carioca Carlos Alberto de Oliveira, CA, da bancada do PDT na Cmara Federal, ao justificar a emenda que resultou aprovada, referiu-se igualmente necessidade de superao das discriminaes raciais para a construo de um Estado Democrtico. Embora a segregao aos negros tenha sido o mvel principal de sua inspirao, v-se pelos termos plurais da justificativa apresentada, que no foram afastadas outras formas de racismo19.

Assim, mesmo se evocarmos os debates constitucionais, temos que se admitiram, quando da elaborao da Carta, as diversas manifestaes de racismo. VI Os tratados internacionais Talvez um dos argumentos mais relevantes para a compreenso da abrangncia do termo racismo seja o significado que possui perante a comunidade internacional. O termo racismo foi e amplamente utilizado no Direito Internacional e justamente engloba o preconceito contra judeus em razo de fatores histricos indiscutveis.

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Op. cit., p. 1097. Voto do ministro Maurcio Corra.

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A partir do parecer do professor Lafer na condio de amicus curiae no processo ora analisado , pode-se traar uma retrospectiva da participao do Brasil na assinatura de tratados e convenes internacionais: Dispe a Declarao Universal dos Direitos Humanos, adotada e proclamada pela Resoluo n. 217-A (III) da Assemblia-Geral das Naes Unidas, em 10 de dezembro de 1948:
Artigo II Toda pessoa tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades estabelecidos nesta Declarao, sem distino de qualquer espcie, seja de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra condio20.

O Brasil tambm ratificou (Decreto Legislativo n. 2/51 e Decreto n. 30.822/52) a Conveno Internacional contra o Genocdio. E utilizando expressamente o termo raa, editou a Lei n. 1.956, que pune o crime de genocdio. O mais importante diploma a respeito do racismo, a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, de 1965, foi ratificada pelo Brasil, sem reservas, pelo Decreto Legislativo n. 23/67 e pelo Decreto n. 65.810/69. Em seu artigo I, destaca:
Artigo I. Nesta Conveno, a expresso discriminao racial significar qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia baseada em raa, cor, descendncia ou origem nacional ou tnica que tem por objetivo ou efeito anular ou restringir o reconhecimento, gozo ou exerccio num mesmo plano (em igualdade de condio), de direitos humanos e liberdades fundamentais no domnio poltico, econmico, social, cultural ou em qualquer outro domnio de sua vida. [...] Artigo IV Os Estados-Partes condenam toda propaganda e todas as organizaes que se inspirem em idias ou teorias baseadas na superioridade de uma raa ou de um grupo de pessoas de uma certa cor ou de uma certa origem tnica ou que pretendam justificar ou encorajar qualquer forma de dio e de discriminao raciais e comprometem-se a adotar imediatamente medidas positivas destinadas a eliminar qualquer incitao a uma tal discriminao, ou quaisquer atos de discriminao com este objetivo, tendo em vista os princpios formulados na Declarao Universal dos Direitos do Homem e os direitos expressamente enumerados no artigo 5 da presente conveno, eles se comprometem principalmente: a) a declarar delitos punveis por lei qualquer difuso de idias baseadas na superioridade ou dio raciais, qualquer incitamento discriminao racial, assim como quaisquer atos de violncia ou provocao a tais atos, dirigidos contra qualquer raa ou qualquer grupo de pessoas de outra cor ou origem tnica, como tambm qualquer assistncia prestada a atividades racistas, inclusive seu financiamento [...].

GOMES, Luis Flvio; PIOVESAN, Flvia. O sistema interamericano de proteo dos direitos humanos e o direito brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 359.
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O Brasil assinou e ratificou tambm o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos de 1966 (Decreto Legislativo n. 226, de 12/12/1991, e Decreto n. 592, de 6/12/1996). Seu art. 20 determina:
Art. 20 1. Ser proibida por lei qualquer propaganda em favor da guerra. 2. Ser proibida por lei qualquer apologia ao dio nacional, racial ou religioso, que constitua incitamento discriminao, hostilidade ou violncia21.

A Conveno Americana de Direitos Humanos de 1969 (Pacto de San Jos da Costa Rica) tambm foi assinada pelo Brasil e incorporada ordem jurdica em 1992 (Decreto n. 678/92). Principal diploma sobre direitos humanos em vigor na Amrica, prev em seu art. 13 o seguinte:
Artigo 13 Liberdade de pensamento e de expresso [...] 5 A lei deve proibir toda propaganda em favor da guerra, bem como toda apologia ao dio nacional, racial ou religioso que constitua incitamento discriminao hostilidade, ao crime ou violncia22.

Deve-se ressaltar que, alm dos principais documentos ora citados, h diversas Convenes da ONU e Conferncias Internacionais que utilizam o termo racismo como abrangente do anti-semitismo. Portanto, tem-se como consagrada na sociedade internacional, e conseqentemente no Brasil, que dela faz parte, por fora at do art. 5, 2, da Constituio Federal, o uso das expresses raa e racismo em seu sentido histrico-social. Por fim, deve-se ressaltar que o prprio Texto Constitucional, em seu art. 4, reafirma o compromisso internacional de combate ao racismo:
Art. 4 A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios: [...] VIII repdio ao terrorismo e ao racismo [grifo nosso].

No h como se negar a familiaridade da expresso racismo no conceito amplo que abrange o anti-semitismo no direito brasileiro. VII Concluso Chegando ao fim deste estudo, possvel afirmar sem qualquer dvida que a interpretao que at agora prevaleceu nos Tribunais brasileiros foi a mais compatvel
21 22

GOMES; PIOVESAN, op. cit., p. 371. GOMES; PIOVESAN, op. cit., p. 403.

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com o regime democrtico e com o modelo de constitucionalismo que adotou o Brasil. Alm disso, tal hermenutica est em conformidade com os compromissos firmados pelo Brasil no mbito internacional. Dessa forma, o Supremo Tribunal Federal mais uma vez demonstrou que tem importante papel poltico, alm do consagrado papel jurdico, na afirmao dos direitos humanos e da democracia no Estado Brasileiro. Bibliografia ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002. BOYLE, Kevin. Hate speech. The United States versus the rest of the world? In: Maine Law Review, v. 53, n. 2, 2001. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. Coimbra: Almedina, 1999. GOMES, Luis Flvio; PIOVESAN, Flvia. O sistema interamericano de proteo dos direitos humanos e o direito brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. HOUAISS, Antonio. Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do direito. Rio de Janeiro: Forense, 2001. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Hermenutica constitucional e direitos fundamentais. Braslia: Braslia Jurdica, 2000. ZAFFARONI, Eugenio Raul; PIERANGELI, Jos Henrique. Manual de direito penal brasileiro. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.

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A CONCENTRAO DA JURISDIO CONSTITUCIONAL NA REFORMA DO JUDICIRIO

Sebastio Vieira Caixeta
SUMRIO: 1 Introduo. 2 A reforma e a efetividade dos direitos. 3 A mutao do controle de constitucionalidade das leis. 4 A smula de efeito vinculante. 4.1 A smula vinculante e o stare decisis. 4.2 A smula impeditiva de recursos. 5 A repercusso geral das questes constitucionais. 6 O incidente de inconstitucionalidade. 7 A ao direta de constitucionalidade. 8 Concluses.

1 Introduo O presente trabalho pretende abordar o movimento de concentrao da jurisdio constitucional no Supremo Tribunal Federal. Esse fenmeno, sentido h algum tempo no Brasil, ganha maior relevncia com as alteraes propostas na reforma do Poder Judicirio, que apontam para a prevalncia, cada vez maior, do modelo abstrato e concentrado sobre o difuso e incidental de controle de constitucionalidade. A crise do Judicirio, que se alimenta da crise do prprio Estado, questo complexa e h mais de uma dcada tem alimentado aceso debate sobre a amplitude e a profundidade da reforma. H, contudo, consenso acerca da necessidade de reformar-se o Poder Judicirio. A insatisfao da sociedade com a prestao jurisdicional, freqentemente dispendiosa e morosa, os desmandos no exerccio da funo judicante, que culminou com a Comisso Parlamentar de Inqurito sobre o Poder Judicirio, e a modificao do perfil do Estado, com as extines dos monoplios, as privatizaes e a criao de agncias reguladoras, engendraram no consciente coletivo a idia da necessidade de reformulao desse Poder. Conforme Diniz1,
Parece ser consenso para os agentes polticos, os operadores do direito, e at para o povo laico em geral, seu principal beneficirio, a necessidade imperiosa de uma reforma ampla e inadivel do Poder Judicirio, para evitar que justia tardia como si acontecer represente na prtica o mesmo que justia inexistente.

Sebastio Vieira Caixeta Procurador do Trabalho da PRT/10 Regio, Professor de Direito Processual do Trabalho na Unio Educacional do Planalto Central (Uniplac) e Especialista em Direito do Trabalho e Processo do Trabalho pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. 1 DINIZ, Antonio Carlos de A. Efeito vinculante e suas conseqncias para o ordenamento jurdico. Rio de Janeiro, [200?]. Disponvel em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=252>. Acesso em: 16 ago. 2002.

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Reclama-se tambm por segurana jurdica, pretendendo-se a diminuio de decises conflitantes, principalmente liminares, que ocorrem com freqncia cada vez maior. Diz-se que a incerteza quanto s decises proferidas pelo Judicirio, aliada morosidade, traz prejuzos economia. A propsito, pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo (Idesp) revela que, na opinio dos empresrios, a economia teria relevante incremento se o desempenho do Judicirio fosse melhor. Armando Castelar Pinheiro2 apresenta o resultado da pesquisa:
Uma segunda pesquisa de campo explorou mais de perto os canais que ligam a justia economia, perguntando aos empresrios sobre o impacto do mau funcionamento do Judicirio sobre a economia de forma geral e sobre suas respectivas firmas em particular. Os resultados sugerem que a melhora no desempenho do Judicirio teria um importante impacto sobre a economia. A partir de uma mdia simples das respostas dadas ao nosso questionrio, obtivemos que uma melhora do Judicirio que o situasse em Padres de Primeiro-Mundo resultaria em um aumento da produo, do investimento e do emprego de, respectivamente, 18,5%, 13,7% e 12,3%. Se tomarmos essas mdias separadamente para cada setor e utilizarmos como pesos a participao de cada setor no PIB, no investimento e no emprego, iremos obter uma mdia ponderada de crescimento dessas trs variveis de 13,7%, 10,4% e 9,4%, respectivamente. Um aumento do investimento levaria o PIB a crescer mais rapidamente. Utilizando um modelo simples de crescimento, ns estimamos que o PIB cresceria a taxas 25% mais altas se a qualidade dos servios prestados pelo Judicirio evolusse na direo de padres de Primeiro-Mundo. Ou seja, o mau funcionamento do Judicirio reduz a taxa de crescimento do PIB em cerca de um quinto. claro que essa apenas uma medida aproximada. Uma estimativa precisa iria exigir, entre outras coisas, uma amostra maior, que permitisse estimar com preciso o impacto setorial sobre o investimento e levar em conta a relao capitalproduto de cada setor. No obstante, esses valores deixam claro que o impacto do mau funcionamento da Justia sobre o crescimento econmico significativo.

nesse contexto que examinaremos a proposta de reforma do Judicirio j aprovada na Cmara Federal (PEC n. 96/1992), que tramita no Senado Federal como Proposta de Emenda Constitucional n. 29/2000, na qual se identificam trs dimenses principais: a) concentrao da competncia sobre o controle de constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, com a criao da smula vinculante, do incidente de inconstitucionalidade e da argio de relevncia; b) existncia e efetividade de mecanismos de controle e fiscalizao dos rgos do Poder Judicirio, com a instituio do controle externo; c) acessibilidade Justia, com a redistribuio de competncias3.
PINHEIRO, Armando Castelar (Ed.). O Judicirio e a economia no Brasil. Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo (Idesp), 2000. p. 95. Disponvel em: <http://www.inform.umd.edu/ IRIS/IRIS/ docs/Portuguese.pdf>. Acesso em: 20 ago. 2002. 3 SADEK, Maria Tereza (Org.). Reforma do Judicirio. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001. p. 20-21.
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Trataremos, nesse singelo estudo, apenas da questo atinente concentrao da jurisdio constitucional, buscando uma abordagem crtica das propostas luz das posies doutrinrias mais expressivas. 2 A reforma e a efetividade dos direitos O direito existe para realizar-se4. As normas jurdicas ho de ter aplicao prtica no mundo dos fatos. Qualquer construo ou alterao da ordem jurdica, por mais inspirados que sejam seus princpios e por mais bem formulados que sejam seus preceitos, no pode afastar-se da premissa de que as normas institudas somente valero se sua aplicao se verificar na ordem factual5. As normas jurdicas, normalmente, so respeitadas sem oposio. No sendo observadas espontaneamente pelos cidados, incumbe ao Poder Judicirio fazer valer os direitos desrespeitados. Historicamente, porm, esse Poder no tem conseguido dar cobro ao nmero de causas que lhe so apresentadas a cada ano. A morosidade provocada pela sobrecarga de feitos incute no cidado o desnimo de provocar a jurisdio, notadamente nos litgios de menor valor. Feita a conta do tempo que decorrer para o julgamento e a execuo da sentena e do dinheiro despendido com as despesas processuais, o cidado muitas vezes opta por resignar-se com a leso ao seu direito. Isso conduz a uma certa litigiosidade reprimida e ao descrdito do Poder Judicirio, embora boa parte das causas que levaram a esse quadro no se lhe possa atribuir6. Por essas razes, h de presidir qualquer reforma do Poder Judicirio o inolvidvel e firme propsito de contribuir para a soluo clere das causas e para a universalizao do acesso Justia. A concentrao da jurisdio constitucional freqentemente invocada como meio de alcanar-se esses objetivos. 3 A mutao do controle de constitucionalidade das leis Como se sabe, adotou-se, entre ns, de incio, o modelo difuso de declarao de inconstitucionalidade7. Seguiu-se o modelo de controle de constitucionalidade realizado por todos os rgos do Poder Judicirio, nascido do caso Madison versus Marbury (1803),
4 BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constituio Brasileira. 3. ed. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p. 85. 5 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O sistema judicirio brasileiro e a reforma do Estado. So Paulo: Celso Bastos Editor/Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999. p. 58. 6 MOREIRA NETO (op. cit., p. 58-61) identifica trs ordens de causas de inadequao do Sistema Judicirio Brasileiro: 1) estruturais, pertinentes pluralidade de instncias e de tribunais, deficincia de controles, ao nmero insuficiente de juzes de primeira instncia e relativa inacessibilidade dos rgos da justia aos jurisdicionados; 2) funcionais, decorrentes da inadequao das leis a serem aplicadas, da intrincada processualstica vigente e da deficincia do sistema de provocao do Judicirio, que o torna elitista; 3) individuais, referentes s que so imputveis aos profissionais de direito como a decadncia na formao dos bacharis e a desatualizao dos magistrados. 7 MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade: estudos de direito constitucional. So Paulo: Celso Bastos Editor/Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1998. p. 350.

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em que o juiz Marshal, da Suprema Corte Americana, afirmou que prprio da atividade jurisdicional interpretar e aplicar a lei, devendo prevalecer sobre esta a Constituio, quando houver antinomia entre as respectivas normas, ante a supremacia dos preceitos constitucionais8. As Constituies posteriores de 1891, contudo, foram introduzindo novos elementos, de sorte que, aos poucos, o sistema se afastara do puro critrio difuso com a adoo de aspectos do mtodo concentrado, sem, no entanto, aproximar-se do europeu9, pelo qual se submete a questo diretamente Corte Constitucional toda vez que a lei for relevante para o julgamento do caso concreto e o juiz ou tribunal consider-la inconstitucional. No decorrer do tempo, com a introduo da ao direta pela Carta de 1934, como procedimento preliminar do processo interventivo, a adoo da representao de inconstitucionalidade pela Emenda Constitucional n. 16/65 e o estabelecimento da competncia do Supremo Tribunal Federal para apreciar representao do Procurador-Geral da Repblica para interpretao de lei ou ato normativo federal ou estadual, o controle de constitucionalidade caminhou do modelo difuso puro para o modelo hbrido ou misto10. Isso reflete o movimento de concentrao da jurisdio poltica constitucional, que est sendo paulatinamente transferida da base para o pice do Poder Judicirio. Nessa linha, a Constituio de 1988 conferiu nfase, portanto, no mais ao sistema difuso ou incidente, mas ao modelo concentrado, uma vez que, praticamente, todas as controvrsias constitucionais relevantes passaram a ser submetidas ao Supremo Tribunal Federal, mediante processo de controle abstrato de normas11. O sistema ento institudo consagra a ao direta de inconstitucionalidade, cuja legitimidade bastante ampliada, a representao interventiva e a suspenso pelo Senado Federal da execuo de lei declarada, incidentemente, inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, confirmando a prevalncia do mtodo concentrado. A ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal em face da Constituio, introduzida pela Emenda Constitucional n. 3/93, palmilha o mesmo caminho. Mas o movimento rumo primazia crescente do modelo concentrado no parou a. Desde a promulgao da Carta de 1988, propostas como a introduo das smulas vinculantes ou do incidente de inconstitucionalidade tm sido feitas com a inteno de concentrar, ainda mais, a competncia do controle constitucional no Supremo Tribunal Federal, em detrimento das demais instncias do Judicirio12. Tais temas foram ventilados na reviso constitucional de 1993-94, porm no lograram aprovao. Voltam, novamente, cena na proposta de Reforma do Poder Judicirio, que prev a smula de efeito vinculante, a ampliao da legitimao para propor a ao direta de constitucionalidade, que passa a coincidir com a da ao direta de inconstitucionalidade, e a argio de relevncia ou demonstrao de repercusso geral da matria constitucional
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 7. ed. rev., ampl. e atual. So Paulo: Atlas, 2000. p. 561. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 1999. p. 52. 10 MENDES, op. cit., p. 347. 11 Idem, ibidem, p. 349. 12 SADEK, op. cit., p. 20.
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veiculada no recurso extraordinrio. O incidente de inconstitucionalidade, que constava da proposta inicial, foi suprimido no acordo que possibilitou a aprovao da proposta na Cmara dos Deputados. Mas o Poder Executivo no se deu por vencido e tenta, de novo, aprovar o instituto, agora rebatizado de incidente de constitucionalidade, mediante a Proposta de Emenda Constitucional n. 461/2001 em trmite na Cmara dos Deputados. Assim que diversas tm sido as iniciativas no sentido de limitar o controle difuso, ampliando-se os instrumentos de concentrao. A proposta de criao do denominado incidente de constitucionalidade apenas mais uma delas13. Contribui tambm para a concentrao da competncia do controle de constitucionalidade no Supremo Tribunal a argio de descumprimento de preceito fundamental, regulamentada pela Lei n. 9.882/99, ante a possibilidade de suspenso liminar dos julgamentos em andamento nas demais instncias do Judicirio at a deciso final do Supremo Tribunal Federal sobre a questo constitucional levantada14. A deciso proferida ter eficcia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio. Aos poucos, essas mudanas levam maior concentrao do sistema de controle constitucional na Suprema Corte, ao passo que ampliam as formas de acesso direto ao tribunal15. O Supremo Tribunal Federal tem evoludo cada dia mais no sentido de caracterizarse como Corte Constitucional16, conquanto o modelo resultante da reforma em curso no lhe atribua essa dimenso ainda. 4 A smula de efeito vinculante A Proposta de Emenda Constitucional n. 29/2000, ora tramitando no Senado Federal, acrescenta Seo II do Captulo III do Ttulo IV da Constituio Federal o art. 103-A, com o seguinte teor:
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre a matria, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal, bem como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. (AC)

13 MELO FILHO, Hugo Cavalcanti. Camisa de fora: Anamatra repele incidente de constitucionalidade. Revista Consultor Jurdico, 26 jul. 2001. Disponvel em: <http://cf6.uol.com.br/consultor/view.cfm?numero=5911 &ad=c> Acesso em: 20 ago. 2002. 14 SADEK, op. cit., p. 78. 15 Idem, ibidem, p. 79. 16 OLIVEIRA, Alexandre Nery de. Reforma do Judicirio (IV):Supremo Tribunal Federal. Disponvel em: <http:/ /www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=217>. Acesso em: 19 ago. 2002.

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 1 A smula ter por objetivo a validade, a interpretao e a eficcia de normas determinadas, acerca das quais haja controvrsia atual entre rgos judicirios ou entre esses e a administrao pblica, que acarrete grave insegurana jurdica e relevante multiplicao de processos sobre questo idntica. (AC) 2 Sem prejuzo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovao, reviso ou cancelamento de smula poder ser provocada por aqueles que podem propor a ao direta de inconstitucionalidade. (AC) 3 Do ato administrativo ou deciso judicial que contrariar a smula aplicvel ou que indevidamente a aplicar, caber reclamao, suspensiva do ato ou da deciso judicial, ao Supremo Tribunal Federal, que, julgando-a procedente, anular o ato administrativo ou cassar a deciso judicial reclamada, e determinar que outra seja proferida com ou sem a aplicao da smula, conforme o caso (AC)17.

A proposio j foi cogitada na reviso constitucional de 1993-94, porm no alcanou aprovao naquela oportunidade. O relator da reviso, o ento deputado Nelson Jobim, defendia a smula de efeito vinculante para todos os tribunais superiores no mbito das respectivas jurisdies18. O preceito transcrito pretende introduzir no direito brasileiro a chamada smula vinculante. Pela sistemtica adotada, depois da aprovao do enunciado da smula pela maioria de dois teros dos membros da Suprema Corte, os demais rgos do Poder Judicirio e a administrao pblica no podero contrari-lo ou aplic-lo em desacordo com a orientao emanada, sob pena de cassao da deciso judicial ou do ato administrativo infringente da orientao sumular. Desse modo, garante-se a fora vinculante das smulas contra qualquer comportamento rebelde por parte das instncias inferiores do Judicirio e mesmo da administrao pblica19. Como destaca o 1 do art. 103-A, a smula ter por objetivo a validade, a interpretao e a eficcia de normas determinadas, acerca das quais haja controvrsia atual entre rgos judicirios ou entre esses e a administrao pblica, que acarrete grave insegurana jurdica e relevante multiplicao de processos sobre questo idntica. Ou seja, reconhece-se que a finalidade da smula vinculante no ser a consolidao de posies j pacificadas pela jurisprudncia, porm pacificar fora controvrsias judiciais existentes e ameaadoras da segurana jurdica20. O dispositivo legitima, sem prejuzo do que vier a ser estabelecido em lei, as mesmas autoridades que podem propor a ao direta de inconstitucionalidade para provocar a aprovao, a reviso ou o cancelamento da smula.
17 BRASIL. Proposta de Emenda Constitucional n. 29/2000 (Texto Consolidado). Introduz modificaes na estrutura do Poder Judicirio. Disponvel em: <http://www.interlegis.gov.br/jurisprudencia/20020314141716/ 20020313181724/view?page=NOTA0001.HTM>. Acesso em: 14 ago. 2002. 18 SADEK, op. cit., p. 23. 19 Idem, ibidem, p. 47. 20 Idem, ibidem, p. 44.

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A justificativa para a instituio da smula vinculante a chamada crise dos tribunais superiores, caracterizada pela sobrecarga de processos que, para alguns, pode levar ao colapso desses tribunais21. As causas repetitivas, aprovada a smula vinculante a respeito da matria controvertida, no ascenderiam ao Pretrio Excelso, visto que as instncias inferiores estariam adstritas orientao sumulada. O efeito vinculante evitaria que determinada causa, cujo contedo substancial j tenha sido objeto de discusso e julgamento em vrias outras demandas, fosse novamente submetido ao rgo julgador22 . A eficcia erga omnes e o efeito vinculante de que se pretende dotar a smula, na prtica, empresta-lhe fora acima da prpria lei, uma vez que esta se sujeita interpretao judicial, enquanto a smula, do modo como vem concebida no projeto, estar imune a isso, pois com exegese j predeterminada pela instncia superior23. A proposta da smula de efeito vinculante recolheu acerbas crticas. Moreira 24 Neto aponta algumas:
Uma objeo a perda do sentido inovador da seqncia de decises; outra, a perda do poder dos tribunais intermedirios, que apenas controlariam a aplicao da jurisprudncia vinculante; uma terceira, o engessamento da jurisprudncia, com a dificuldade de rev-la.

Diz-se tambm que a smula vinculante tolhe a independncia funcional dos juzes, na medida em que estaro adstritos orientao sumular da Suprema Corte, e fere o princpio da separao dos Poderes, uma vez que valer mais que o texto da lei interpretanda25. Talvez a crtica mais procedente smula vinculante seja a que aponta seu carter antidemocrtico. A concentrao da jurisdio constitucional no Supremo Tribunal Federal e a conseqente limitao do poder de julgar dos juzes de primeiro grau, que estaro adstritos ao entendimento sumulado, nada tem de pluralista. Mas, como visto acima, tratase de opo poltica, claramente voltada restrio do controle difuso ou incidental de constitucionalidade. A finalidade justamente tolher o poder decisrio dos juzes em determinadas questes de interesse do Poder Executivo e das classes dominantes. 4.1 A smula vinculante e o stare decisis Pelo stare decisis, instituto tradicional dos pases que adotam o common law, pode-se fazer a subsuno de um julgado emanado de um rgo judicirio para qualquer outro, e o magistrado que recebe o case, se verificar a especificidade, a ele se vincula.
Idem, ibidem, p. 24. MENEGATTI, Christiano. O efeito vinculante e a crise no Judicirio. Vitria, 1998. Disponvel em:<http:// www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=251>. Acesso em: 15 ago. 2002. 23 AMARAL, Carlos Alberto do. Smula e efeito vinculante. Porto Alegre, 2000. Disponvel em: <http:// www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=255>. Acesso em: 16 ago. 2002. 24 MOREIRA NETO, op. cit., p. 89. 25 CARVALHO, Ivan Lira de. Decises vinculantes. Disponvel em <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto. asp?id=254>. Acesso em: 15 ago. 2002.
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A nica exceo feita Suprema Corte, na qual seus nove juzes tm o poder de avaliar a relevncia constitucional da matria, e somente apreciam o recurso aps a concesso do que chamam writ of certiorari26. Stare decisis (... et non quieta movere) significa, precisamente, ficar com o que j est decidido e no mover o que est em repouso27. O valor normativo do precedente, assim, assenta na exemplaridade da soluo encontrada e envolve compromisso de fidelidade doutrina esposada na deciso. Isto , ostenta-se fora normativa no apenas na parte dispositiva da deciso, mas, especialmente, na sua ratio decidendi, ou seja, nas razes que constituem a essncia do julgado e que no se apresentam, destarte, meramente argumentativas (obiter dictum), ao contrrio do estabelecido, por exemplo, no art. 469 do nosso CPC, segundo o qual, em regra, a motivao da sentena no faz coisa julgada, bem como no o faz a prpria verdade dos fatos em que se fundamente o ato decisrio28. Por sua vez, a smula, na acepo mais corrente que se lhe tem dado, consiste num enunciado sinttico que contm a interpretao uniformizada de Tribunal sobre uma dada matria. Nem todas as decises dos Tribunais, entretanto, sero objeto de edio de smulas, mas somente aquelas que, em virtude de sua repetio, conexo e coerncia com outros julgados tornam-se jurisprudncia e, posteriormente, smulas. Vinculao implica a filiao obrigatria de uma deciso a outra, anterior, que a submete. Da conjugao de ambos resultou a denominao hoje costumeira de smula vinculante, usada para designar o resumo da jurisprudncia dominante de um determinado tribunal superior dotada de efeito vinculativo e eficcia erga omnes relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e ao Poder Executivo29. Para Diniz30:
A fonte imediata da smula vinculante remonta ao direito anglo-americano no que concerne vinculao ao precedente emanado das Cortes Superiores, mas as premissas e fundamentos do stare decisis na famlia common law so completamente diversos daqueles que estariam na base ideolgica da smula vinculante. A aplicabilidade do precedente de observncia obrigatria nos Estados Unidos em poucos casos, sendo de carter meramente persuasivo na maioria deles. E quando h de ser vinculante, o por fora de um exerccio de hermenutica da parte do magistrado, vinculao essa dimanada de um costume ou tradio de julgamentos equnimes em razo da boa aplicao de um princpio norteador em casos anlogos. Mesmo nestes pases onde vige a regra do stare decisis, nota-se uma tendncia crescente maleabilidade da filiao aos precedentes, e uma progressiva ampliao do uso da legislao escrita.

26 LINHARES, Leonardo de Oliveira. Efeito vinculante das smulas como garantia de um processo de resultados. Belm, 2001. Disponvel em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=2742>. Acesso em: 16 ago. 2002. 27 AMARAL, op. cit. 28 Idem, ibidem. 29 DINIZ, op. cit. 30 Idem, ibidem.

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No caso brasileiro, parece evidente a tentativa de se importar e adaptar, uma vez mais, um modelo jurdico de outros pases na esperana de fazer valer esse instituto hbrido como mecanismo para assegurar uma autoridade imediata e incontrastvel s decises sumuladas do Supremo Tribunal Federal, ou de todos os Tribunais Superiores. Se fato pblico e notrio a multiplicao insensata de recursos versando sobre matria idntica, superlotando inutilmente as Cortes Superiores com o julgamento de questes previamente decididas, por outro lado h que se perceber o cunho verticalizante e autoritrio do novo mecanismo jurdico que se est propondo, com srias e decisivas implicaes para todo o sistema jurdico nacional31. Assim, conquanto se reconhea que o stare decisis funciona como fonte, ainda que remota, da smula de efeito vinculante, existem substanciais diferenas entre os institutos. 4.2 A smula impeditiva de recursos Reativamente proposta de instituio da smula vinculativa, a Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul concebeu em 1995 a smula impeditiva de recursos. Por incidncia dessa smula, no caberia recurso contra sentenas que aplicassem os verbetes editados pelo Supremo Tribunal Federal e Tribunais Superiores. Apenas as decises que no as aplicassem seriam recorrveis32. Ensina Moreira Neto33:
No caso, processualmente, haveria descabimento do recurso se a deciso, que fosse em princpio recorrvel, adotasse tese idntica da Smula pacificada, o que permitiria que o prprio Relator do acrdo no Tribunal de origem o decretasse. Mas se a tese adotada fosse contrria Smula, a sim, caberia o recurso, embora sujeito ao juzo de admissibilidade, para permitir que as Cortes Superiores dela tomassem conhecimento e, eventualmente, reexaminassem suas posies.

Os juzes e tribunais inferiores no so obrigados a seguir essa smula, que apenas impede que a parte possa recorrer quando o juiz, livre e autonomamente, decide seguir o entendimento estratificado pelos tribunais de cpula do Judicirio34. A smula impeditiva de recursos foi incorporada ao relatrio da deputada Zulai Cobra, porm foi derrotada na Comisso Especial da Reforma do Poder Judicirio na Cmara dos Deputados, que aprovou a smula vinculante35. Trata-se, porm, de alternativa a ser cuidadosamente considerada, pois leva a efeitos prticos semelhantes smula vinculante, mas sem que lhe sejam oferecidas maiores oposies e sem efeitos traumticos sobre a conscincia dos juzes36.
Idem, ibidem. SADEK, op. cit., p. 41. 33 MOREIRA NETO, op. cit., p. 91. 34 SADEK, op. cit., p. 43. 35 Idem, ibidem. 36 MOREIRA NETO, op. cit., p. 90-91.
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A smula impeditiva de recurso institui uma vinculao administrativa absoluta, obrigando a administrao pblica observncia da deciso sumulada, e uma vinculao judicial relativa, com a possibilidade de juzes de instncias inferiores decidirem contrariamente ao entendimento sumulado37. A vinculao administrativa de suma relevncia, pois cedio que a maioria dos recursos que tramitam nos tribunais superiores so interpostos pela administrao pblica. Levantamentos levados a efeito na Secretaria do Supremo Tribunal Federal revelam que a maior parte dos recursos ali protocolados no procede do cidado litigante, sendo na realidade contra ele interpostos pela administrao pblica e gerando sucessivos apelos a respeito de questes idnticas. Isso comprova, de forma irretorquvel, que quem bloqueia a ao do Supremo Tribunal Federal no esse cidado comum, mas a administrao pblica38. A situao no diferente no Superior Tribunal de Justia. O ltimo levantamento realizado naquela Corte revelou que a administrao pblica, direta e indireta, parte em 84,95% dos processos que deram entrada no primeiro semestre de 2000. As causas envolviam a Fazenda Nacional, a Caixa Econmica Federal e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Os demais processos representavam apenas 15,05% do total39. A smula impeditiva de recursos representa, pois, a possibilidade de resolver a crise dos Tribunais Superiores sem, contudo, trazer os efeitos deletrios da smula vinculante. relevante notar que, mesmo sem qualquer obrigatoriedade de faz-lo, a maioria dos juzes tende a aplicar as smulas dos Tribunais Superiores, o que impediria grande parte dos recursos. 5 Repercusso geral das questes constitucionais A proposta de reforma do Poder Judicirio contempla, como requisito de admissibilidade do recurso extraordinrio, a chamada demonstrao da repercusso geral das questes constitucionais discutidas, que dever ser introduzida no 4 do art. 102 da Carta Magna, com o seguinte teor:
Art. 102. [...] 4 No recurso extraordinrio, o recorrente dever demonstrar a repercusso geral das questes constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissibilidade do recurso, somente podendo recus-lo pela manifestao de dois teros de seus membros (AC)40.
Idem, ibidem, p. 90. FIGUEIREDO, Fran. A reforma do Poder Judicirio. Braslia: Braslia Jurdica, 1999. p. 65. 39 AVALANCHE de Processos: Unio parte em 85% dos processos do STJ. Revista Consultor Jurdico, 4 set. 2000. Disponvel em: <http://cf6.uol.com.br/consultor/view.cfm?id=3300&ad=c>. Acesso em: 17 ago. 2002. 40 SENADO FEDERAL. Proposta de Emenda Constitucional n. 29/2000 (Texto Consolidado). Introduz modificaes na estrutura do Poder Judicirio. Disponvel em: <http://www.interlegis.gov.br/jurisprudencia/ 20020314141716/ 20020313181724/view?page=NOTA0001.HTM>. Acesso em: 14 ago. 2002.
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Os contornos do instituto proposto na reforma dependem de lei. A redao do dispositivo permite concluir, contudo, que o recorrente ter de demonstrar, com as razes do recurso extraordinrio, a chamada repercusso geral das questes constitucionais. Podese inferir que, admitido o trnsito do recurso extraordinrio, caber ao Pretrio Excelso o exame prvio do incidente de repercusso, o que configura um segundo e apartado juzo de admissibilidade, sob o prisma da causa como um todo. O tribunal de origem exercitar o juzo de admissibilidade do recurso extraordinrio sem adentrar no exame desse incidente, cuja competncia do prprio Supremo, dependendo a recusa de manifestao de dois teros dos seus ministros41. Trata-se, como adverte Reginaldo de Castro42, ex-presidente da Ordem dos Advogados do Brasil, da antiga argio de relevncia43 rebatizada de repercusso geral. Antes da Constituio de 1988, o Supremo Tribunal Federal tinha como recusar a entrada de recursos extraordinrios com fundamento na denominada argio de relevncia. Esse dispositivo foi introduzido pelo pacote de abril de 1977 durante o governo Geisel e permitia Suprema Corte estabelecer critrios de admissibilidade do recurso extraordinrio, de modo que somente julgava os que considerava relevantes44. Aproveitando-se principalmente da experincia americana, como tambm do direito alemo (que exige a demonstrao da importncia fundamental da causa, para que seja revista pelos Tribunais Superiores 546 da ZPO) e do direito austraco (que prev, em seu sistema processual, o instituto da significao fundamental da questo, para sua apreciao pelas Cortes Superiores), adotou-se no Brasil, para o Supremo Tribunal Federal, o mecanismo da argio de relevncia da questo federal, como pressuposto de admissibilidade do recurso extraordinrio, com o objetivo claro, no dizer do ento ministro Victor Nunes Leal, um dos idealizadores do mecanismo, de reduo dos encargos do Supremo Tribunal Federal45. Assim como a avocatria, a argio de relevncia desapareceu com a Constituio de 1988, por ser considerada parte do entulho autoritrio. Da mesma forma, seu retorno ao ordenamento jurdico constitucional foi muito criticado por seu carter centralizador e passado condenvel46.

41 RIBEIRO, Antonio Eduardo Silva. Acesso aos recursos constitucionais como instrumento de cidadania: anotaes ao recurso especial e ao recurso extraordinrio. Palestra proferida no CONGRESSO NORTE E NORDESTE DOS DEFENSORES PBLICOS. Disponvel em: <http://www.rradvocacia.com.br/artigos/ palestra.doc>. Acesso em: 17 ago. 2002. 42 CASTRO, Reginaldo. Retrocesso: OAB afirma que reforma do Judicirio piora o sistema [entrevista em 27 dez. 1999]. Revista Consultor Jurdico, 4 set. 2000. Disponvel em: <http://cf6.uol.com.br/consultor/view.cfm? id=3300&ad=c>. Acesso em: 17 ago. 2002. 43 Cf. NERY JUNIOR, Nelson. Princpios fundamentais: teoria geral dos recursos. 5. ed. rev. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p.76-82. 44 SADEK, op. cit., p. 66. 45 MARTINS FILHO, Ives Gandra da Silva. O critrio de transcendncia no recurso de revista: Projeto de Lei n. 3.267/00. Revista LTr, So Paulo, ano 65, p. 905-918, ago. 2001. 46 SADEK, op. cit., p. 66.

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Arruda Alvim47 discorre sobre as objees que costumam ser oferecidas ao instituto48:
As indagaes centrais que incumbe responder, relativamente instituio de relevncia (=repercusso social), em relao s questes federais, que no poderiam chegar ao Superior Tribunal de Justia, dizem respeito aos seguintes questionamentos: 1) constituir-se-ia em efetiva negativa de acesso Justia discriminarem-se determinadas demandas, que, por no serem relevantes, no chegariam ao Superior Tribunal de Justia? 2) haveria, realmente, um dever de carter social do Superior Tribunal de Justia, para com a comunidade nacional, de apreciar, toda e qualquer questo em que estivesse envolvida lei federal, fosse ela qual fosse, e por isso mesmo tambm as inumerveis destitudas de qualquer importncia? 3) ou, ao contrrio, saber se no seria muito mais rigorosamente compatvel com a funo de um Superior Tribunal de Justia reservar-se a este Tribunal o pronunciamento sobre questes que repercutissem de uma forma mais acentuada e destacada no ambiente dos advogados e juzes e no cenrio da sociedade mesmo; e 4) se esta for a postura de poltica legislativa correta e possvel, no verdadeiro que poder o STJ dedicar-se mais acentuadamente ao desempenho da sua alta misso de Tribunal de estrito direito, nas questes fundamentais para o pas, enquanto dependentes do seu entendimento a respeito do direito federal ? 5) acentue-se que o instituto da argio de relevncia (=repercusso social), ou agora denominado no Projeto de Emenda Constitucional de repercusso social, constitui-se de outra parte em vlvula respiratria do sistema, no sentido de que conquanto determinadas causas estejam excludas da normal e rotineira apreciao pelo Tribunal sempre possvel a esse Tribunal, quando vislumbre possa existir a repercusso social como requisito para a apreciao de recursos, que chame um recurso, que normalmente no seria apreciado, por peculiaridades que nele se vislumbrem, ou seja, por estar presente, em dado recurso, a respectiva repercusso social, ainda que rotineiramente isso no ocorra em causas dessa espcie.

E ele mesmo responde aos questionamentos com percucincia, in verbis:

Em nosso sentir, constitui-se equvoco injustificvel ligar-se circunstncia do Superior Tribunal de Justia apreciar s questes relevantes ou de repercusso social, a um problema de carncia ou de desfalque de acesso Justia, porque, para realizar o acesso Justia, h uma estrutura, no pas, que se desdobra nas diversas justias estaduais, de um lado, e, de outro, na justia federal, cujos organismos cobrem todo o nosso territrio. Esses aparelhos judicirios desdobram-se em dois graus de jurisdio, exercidos com aprecivel plenitude, a comear ou at porque, cabem recursos de todas as interlocutrias. Desta forma, h plena garantia de acesso Justia, e, de mais a mais, nem se
ALVIM, Arruda. Questo de repercusso social: uma possvel soluo? In: ENCONTRO DOUTRINA JURISPRUDNCIA DE DIREITO PROCESSUAL CIVIL, 1., 2000, Braslia. Disponvel em: <http:// www.cjf.gov.br/Pages/Sen/eventos/jurisp/jurisp.htm>. Acesso em: 17 ago. 2002. 48 Conquanto a argumentao se ocupe somente do Superior Tribunal de Justia, as razes valem para as demais cortes superiores mutatis mutandi.
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compreenderia que a funo do Superior Tribunal de Justia, fosse a de completar o acesso Justia em todas as causas, em todos os incidentes, em que esteja envolvida lei federal, justamente porque este Tribunal deve existir para resolver qualificadamente as questes que sejam relevantes ou fundamentais, tendo em vista a inteligncia do direito federal.

A idia diminuir, sensivelmente, o nmero astronmico e ainda crescente de recursos a serem apreciados pelos tribunais superiores, que tem inviabilizado uma prestao jurisdicional efetiva, quando o cidado v sua causa ascender s instncias extraordinrias. O problema ressaltado por Martins Filho49:
O problema crucial que aflige atualmente as Cortes Superiores de Justia brasileiras o da quantidade desproposital de processos que lhes so submetidos a julgamento. As cifras so verdadeiramente astronmicas: em 1999, o STF julgou 57.000 processos, o STJ, 128.000 e o TST, 121.000. No entanto, essas cifras no podem ser vistas como sinal de eficincia na soluo de conflitos, na medida em que o volume de causas pendentes de julgamento nessas Cortes maior ainda do que as j julgadas e a forma de julgamento, em verdadeira linha de produo, tem comprometido a qualidade das decises.

O ministro Velloso50 vai na mesma linha:

Em 1996, o Supremo Tribunal recebeu 30.706 processos e julgou 29.000. Mais de 80% desses recursos so repetidos. Vejamos o crescimento do nmero de processos no Supremo Tribunal, a partir de 1940. Em 1940, quando o STF compreendia, na sua estrutura, a jurisdio hoje confiada aos Tribunais Regionais Federais (2 instncia da Justia Federal) e o Superior Tribunal de Justia, foram 2.419 os processos recebidos, informou o Ministro Seplveda Pertence ao Senado. Em 1950, j criado o Tribunal Federal de Recursos, foram recebidos 3.091 processos. Em 1960, 6.504 processos recebidos. Em 1970, 6.367 processos recebidos. Em 1980, o nmero cresceu para 9.555. Em 1989, a informao fornecida pela Presidncia do STF, foram recebidos 9.632 processos e julgados 6.637; em 1990, 18.549 recebidos e 16.598 julgados; em 1991, 18.407 recebidos e 14.622 julgados; em 1992, 24.537 recebidos e 18.536 julgados; em 1993, 24.160 recebidos e 22.046 julgados; em 1994, 26.662 recebidos e 28.752 julgados; em 1997, at outubro, 29.270 recebidos e 33.857 julgados.

Durante a dcada de 1990, os recursos extraordinrios, cuja apreciao se pretende limitar pelo critrio da repercusso geral da questo constitucional, foram responsveis por quase metade da movimentao processual do Supremo Tribunal Federal (48%), dentre 36 classes diferentes de processos distribudos para julgamento. No total, 172.809 recursos
Op. cit. VELLOSO, Carlos Mrio da Silva. O Poder Judicirio: como torn-lo mais gil e dinmico: efeito vinculante e outros temas. Disponvel em: <http://www.imb.org.br/revista11/caderno/>. Acesso em: 17 ago. 2002.
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extraordinrios foram distribudos entre 1990 e 2000. Esse nmero expressivo explica por que, do ponto de vista quantitativo, a crise do Supremo Tribunal Federal tem sido chamada tambm de a crise do recurso extraordinrio51. Paulo Costa Leite52, ex-presidente do Superior Tribunal de Justia, alerta para a necessidade de diminuio dos recursos nos tribunais superiores:
Impe-se a adoo de mecanismos de conteno de recursos, sob pena de inviabilizar-se a prestao jurisdicional dos tribunais superiores, tal o aumento que se verificou no nmero de demandas. O Superior Tribunal de Justia receber mais de duzentos mil processos este ano. Isso totalmente incompatvel com a sua relevante destinao constitucional, que de conferir estabilidade ordem jurdica, e no propriamente fazer justia s partes.

O elevadssimo nmero de recursos tramitando nas cortes superiores, alm de comprometer a qualidade dos julgamentos hoje feitos por planilha , retarda em muito a entrega da prestao jurisdicional. informao corrente que o Tribunal Superior do Trabalho, por exemplo, demora em mdia quatro anos, contados da data da autuao, para julgar recursos de revista. Essa demora sentida tambm, com maior ou menor intensidade, nos demais tribunais superiores. De todo inaceitvel, tal fato levou insero, no bojo da reforma do Poder Judicirio53, de dispositivo que garanta a razovel durao do processo54. A demora do processo, isto trusmo, penaliza com maior rigor o cidado, que freqentemente se v na contingncia de litigar com o empregador, fornecedor, administrao pblica, mais aptos a suportar os nus econmicos e sociais do retardamento e, muitas vezes, dele tirar proveito, seja pela crena de que o lesado em seus direitos, ante a morosidade e a crise de credibilidade da Justia, no ajuizar a causa, seja pela possibilidade de fazer acordos que lhe so proveitosos. Pinheiro55 destaca dados da pesquisa do Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo (Idesp) que pem em relevo essa realidade:
A pesquisa mostrou ainda que por vezes a morosidade da justia beneficia, em vez de prejudicar, as empresas. Isso freqente em disputas trabalhistas e, em menor grau, tributrias. As empresas entrevistadas revelaram ainda que o benefcio lquido de recorrer ao Judicirio em geral positivo.

Ademais, a maior parte dos recursos em trmite nas cortes superiores cuida de matrias decididas reiteradas vezes. Levantamento realizado pela Assessoria Jurdica do Supremo Tribunal Federal demonstra que 84% dos recursos extraordinrios e agravos de
SADEK, op. cit., p. 66. LEITE, Paulo Costa. Crise institucional: credibilidade do Judicirio nunca esteve to baixa. Revista Consultor Jurdico, 26 dez. 2001. Disponvel em: <http://cf6.uol.com.br/consultor/view.cfm?id=3300&ad=c>. Acesso em: 17 ago. 2002. 53 Cf. a nova redao proposta para o inciso LXXVIII do art. 5 na PEC 29/2000. 54 Lembre-se o conhecido aforismo de Rui Barbosa: Justia tardia arrematada injustia. 55 PINHEIRO, op. cit., p. 95.
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instrumento versam matrias repetidas sobre as quais a Corte j se manifestara numerosas vezes56. Essas razes parecem justificar a adoo do critrio limitador de recursos nos Tribunais Superiores e no somente no Supremo Tribunal Federal. A medida vem legitimar a restrio que, na prtica, os tribunais superiores tm feito admisso dos recursos de natureza extraordinria (recurso extraordinrio, especial e de revista), como a exigncia de pr-questionamento, a inadmissibilidade por interpretao razovel da deciso recorrida ou por superao da divergncia por iterativa, notria e atual jurisprudncia. Alis, semelhante tcnica foi instituda para restringir o acesso de recursos de revista ao Tribunal Superior do Trabalho, sob a denominao de critrio da transcendncia. Pela Medida Provisria n. 2.226, de setembro de 2001, foi acrescentado o art. 896-A Consolidao das Leis do Trabalho, in verbis:
Art. 896-A. O Tribunal Superior do Trabalho, no recurso de revista, examinar previamente se a causa oferece transcendncia com relao aos reflexos gerais de natureza econmica, poltica, social ou jurdica (NR)57.

O Tribunal Superior do Trabalho, segundo a Medida Provisria que instituiu o critrio, dever regulamentar, em seu regimento interno, o processamento da transcendncia do recurso de revista, assegurada a apreciao do incidente em sesso pblica, com direito sustentao oral e fundamentao da deciso. Seguiu-se intensa controvrsia entre os ministros daquela Corte, com defesa de posies antagnicas em peridicos especializados, sendo certo que o dispositivo ainda no mereceu regulamentao. Parafraseando o ministro Seplveda Pertence58, a resoluo da crise dos Tribunais Superiores e a discusso sobre os institutos destinados a super-la no podem ser tratadas como guerra de vaidades de juzes de uma instncia contra juzes de outra; uma disputa de orgulho intelectual, mas como um problema de Justia como servio pblico e como um problema de isonomia. 6 O incidente de inconstitucionalidade Outro instituto que mereceu cogitao na reforma do Poder Judicirio o chamado incidente de inconstitucionalidade.

SADEK, op. cit., p. 28. BRASIL. Medida Provisria n. 2.226, de 4 de setembro de 2001. Acresce dispositivo Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei n. 5.452, de 1 de maio de 1943, e Lei n. 9.469, de 10 de julho de 1997. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 5 set. 2002. Disponvel em: <http:// www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 17 ago. 2002. 58 Audincia Pblica n. 909/95 da Comisso Especial da Cmara dos Deputados sobre a Reforma do Judicirio, Braslia, 26 set. 1995. Transcrio taquigrfica, p. 76. Apud MOREIRA NETO, op. cit., p. 90.
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Com alguma variao entre as propostas, o incidente de inconstitucionalidade teria basicamente a mesma funo da ao declaratria de constitucionalidade, isto , possibilitar ao Supremo Tribunal Federal tomar decises sobre assuntos constitucionais com efeito vinculante sobre as demais instncias do Judicirio e sobre a administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. A diferena importante entre a ao declaratria de constitucionalidade e o tal incidente que este serviria explicitamente para interceptar eventuais julgamentos sobre questes relevantes e controversas, em curso na via difuso-incidental do sistema de controle de constitucionalidade. Tratava-se, pois, de mais um movimento destinado a concentrar a reviso judicial das leis no Pretrio Excelso59. O incidente de inconstitucionalidade aproxima-se do chamado processo de controle concreto do sistema concentrado europeu, uma vez que institui a possibilidade de julgamento da questo constitucional diretamente pelo Supremo Tribunal Federal. A propsito, ensina Mendes60:
Da, o inevitvel smile com a tcnica consagrada nos modelos de controle concentrado de normas, que determina seja a questo submetida diretamente Corte Constitucional toda vez que a norma for relevante para o julgamento do caso concreto e o juiz ou tribunal consider-la inconstitucional (cf., v.g., Constituio austraca, art. 140, (1); Lei Fundamental de Bonn, art. 100, I, e Lei orgnica da Corte Constitucional, 13, n. 11, e 80 s.).

Todavia, as diferenas existem e so evidentes. Ao contrrio do que ocorre nos modelos concentrados de controle de constitucionalidade do sistema europeu, nos quais a Corte Constitucional detm o monoplio da deciso sobre a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei, o incidente de inconstitucionalidade no altera, em seus fundamentos, o sistema difuso de controle de constitucionalidade, introduzido entre ns pela Constituio de 189161. Juzes e tribunais continuam a decidir tambm a questo constitucional, tal como faziam anteriormente, cumprindo ao Supremo Tribunal Federal, como guardio da Constituio, a uniformizao da interpretao do Texto Magno, mediante o julgamento de recursos extraordinrios contra decises judiciais de nica ou ltima instncia62. O incidente de inconstitucionalidade representa modificao relevante no modelo incidental de controle de constitucionalidade na medida em que acrescenta a possibilidade de julgamento per saltum da argio diretamente pelo Supremo Tribunal Federal. H a ciso funcional no julgamento, de sorte que a questo constitucional destacada da causa em exame e logo submetida Suprema Corte.
SADEK, op. cit., p. 56. MENDES, Gilmar Ferreira. Incidente de inconstitucionalidade: uma proposta de alterao substancial do sistema brasileiro de controle de constitucionalidade. Revista Jurdica Virtual, n. 2, jun. 1999. Disponvel em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_02/incid_inconst.htm>. Acesso em: 19 ago. 2002. 61 H de considerar-se, entretanto, que a inegvel concentrao da jurisdio constitucional no STF retira, evidentemente, muito da relevncia desse controle difuso. 62 MENDES, op. cit.
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A despeito da aparente novidade, tcnica semelhante j se adota entre ns desde 1934, com a chamada ciso funcional da competncia63. O art. 97 da Carta Magna estabelece que incumbe ao plenrio ou ao rgo especial dos tribunais julgar a inconstitucionalidade ou a constitucionalidade da norma contestada, cabendo ao rgo fracionrio dirimir a lide, respeitando a diretriz firmada no julgamento da questo constitucional64. Com a introduo do novo instituto, essa ciso que se d hoje no patamar horizontal tambm ocorrer no plano vertical. Nesse caso, em vez de decidir a questo constitucional, na forma do mencionado art. 97, a Corte poder provocar o pronunciamento definitivo do Supremo Tribunal Federal sobre a questo65. A manifestao do Corte Suprema ter eficcia erga omnes e efeito vinculante. Do mesmo modo que a smula vinculante, o incidente recebeu duras crticas do meio forense e dos partidos de oposio que denunciaram sua semelhana com a antiga avocatria, mecanismo introduzido pelo regime militar em 1977 para permitir ao Supremo Tribunal Federal, a pedido do Procurador-Geral da Repblica, suspender e chamar a si as causas processadas perante quaisquer juzos ou tribunais do pas, na hiptese de provocarem grave leso ordem, sade, segurana ou s finanas pblicas. A Constituio de 1988 sepultou a avocatria como parte do entulho autoritrio66. Coube ao deputado Marcelo Deda67 (PT/SE) a crtica oposicionista ao incidente, acentuando o seu carter concentrador do controle de constitucionalidade e subordinante s foras da globalizao:
No se quer mais resolver esse dramtico problema dos escaninhos amontoados de feitos. No. uma concepo hierarquizada e concentradora de Poder Judicirio, o desprestgio completo do juiz de primeiro grau, a violncia contra o princpio constitucional ptreo, que permite ao cidado que sua questo seja conhecida pelo juiz natural. Acabou o controle difuso, ele fica agora residual. Esse sistema est sendo aqui destrudo, bombardeado. [...] Essas reformas modernizadoras do Judicirio, como j advertia Boaventura Santos, vm apenas para trazer o ltimo movimento de adequao do Estado brasileiro aos interesses da operao dos capitais internacionais, da incorporao do Brasil a uma internacionalizao dos mercados, da chamada globalizao [...] Essa a reforma do mercado. No a reforma do cidado, porque a reforma do cidado rima com democracia, modernidade, distribuio de justia, acesso ao Judicirio. E a reforma do mercado rima com prazos rpidos, sentenas de mrito discutveis e valores econmicos e financeiros triunfando sobre os direitos da nacionalidade, da cidadania.

Idem, ibidem. A Lei n. 9.756/98 introduziu o pargrafo nico no art. 481 do CPC, excepcionando a regra de submisso da argio de inconstitucionalidade ao plenrio ou ao rgo especial, quando j houver pronunciamento destes ou do Plenrio do STF sobre a questo 65 MENDES, op. cit. 66 SADEK, op. cit., p. 56. 67 Apud SADEK, op. cit., p. 64-65.
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Conquanto aprovado na Comisso Especial, o incidente de inconstitucionalidade foi derrubado no Plenrio da Cmara dos Deputados mediante acordo que possibilitou a aprovao da reforma do Poder Judicirio naquela Casa. O relatrio final aprovado na Comisso de Constituio e Justia do Senado, que aguarda deliberao no Plenrio, manteve a excluso do incidente. O Governo Federal, na gesto do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, porm, no desistiu de institu-lo. Agora, com o inventivo nome de incidente de constitucionalidade, aguarda apreciao pela Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara a Proposta de Emenda Constitucional n. 406/2001, desmembrada da PEC 382/2001 de iniciativa do Poder Executivo (apresentada no bojo do pacote tributrio de 2001), acrescentando o 5 no art. 103 da Carta Magna, com a seguinte redao:
Art. 103. [...] 5 O Supremo Tribunal Federal, acolhendo incidente de constitucionalidade proposto por pessoas ou entidades referidas no caput, poder, em casos de reconhecida relevncia, determinar a suspenso de todos os processos em curso perante qualquer juzo ou tribunal, para proferir deciso, com eficcia e efeito previstos no 2 do artigo anterior, que verse exclusivamente sobre matria constitucional suscitada.

O parecer do deputado Andr Benassi68 (PSDB/SP), que favorvel introduo do incidente, esclarece o alcance do instituto: permitir Suprema Corte determinar a suspenso de todos os processos em curso perante qualquer juzo ou tribunal para decidir sobre a matria constitucional suscitada. Ou seja, em casos de reconhecida relevncia, o Supremo Tribunal Federal poder intervir no processo em seu incio, antes da coisa julgada, para decidir de imediato sobre a inconstitucionalidade argida. A finalidade tambm logo evidenciada:
Da finalidade dos instrumentos colocados disposio do Supremo Tribunal Federal para o exerccio do controle de constitucionalidade, podemos extrair o seguinte: A ao direta de inconstitucionalidade impede que leis e atos normativos prevaleam em desacordo com a Lei Maior; a ao declaratria de constitucionalidade apazigua possveis controvrsias judiciais no exerccio do controle difuso; e o incidente de constitucionalidade permitir que o Supremo Tribunal Federal antecipe sua deciso sobre a argio de inconstitucionalidade antes de qualquer pronunciamento no controle difuso69.

Rubens Approbato Machado70, presidente nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, critica a tentativa do Governo Federal de inserir o incidente em tela no mbito da
68 BENASSI, Andr. Relatrio apresentado Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/Internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=32425>. Acesso em: 20 ago. 2002. 69 Idem, ibidem, sem grifos no original. 70 APPROBATO, Rubens Machado. Controle: Approbato critica incidente de constitucionalidade. Revista Consultor Jurdico, 26 jul. 2001. Disponvel em: <http://cf6.uol.com.br/consultor/view.cfm?numero= 5970&ad=c>. Acesso em: 20 ago. 2002.

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minirreforma tributria, contrariando o acordo de lideranas governistas e oposicionistas que possibilitou a aprovao da reforma do Judicirio na Cmara:
O dispositivo semelhante ao que foi proposto no texto original da proposta da Reforma do Judicirio, com o nome de avocatria, que comeou a ser discutido na Cmara dos Deputados e foi retirado por acordo das lideranas dos partidos. Alis, a sua origem est no famoso Pacote de Abril do governo Geisel, o que mostra a vocao autoritria desse instrumento.

A Associao dos Magistrados do Brasileiros (AMB)71 , em nota datada de 21 de agosto de 2001, tambm repudia a iniciativa governamental:
O impacto que o incidente de constitucionalidade provocar no sistema judicirio, caso seja aprovado, muito grande para ser tratado sorrateiramente, em meio a uma reforma tributria. Seu foro de discusso a prpria reforma do Judicirio. [...] Destaca-se que a avocatria foi excluda do texto da Reforma do Judicirio, por acordo unnime dos lderes partidrios, quando da sua votao pela Cmara dos Deputados.

Hugo Cavalcanti Melo Filho72, ex-presidente da Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho (Anamatra), tambm aponta o intuito centralizador e o substrato ideolgico do instituto:
Agora, busca-se a implementao de alterao que viabilize a suspenso de qualquer processo em curso, em face de incidente de constitucionalidade proposto em casos de reconhecida relevncia. Todas as providncias adotadas desguam no intuito ltimo de limitar a ao da base da magistratura, pela verticalizao do Poder Judicirio, como forma de facilitar a implantao da estrutura neoliberal [...]. V-se, claramente, que o propsito impor limites ao funcionamento do Poder Judicirio. A proposta agora apresentada deixa evidenciada a urgncia do poder poltico em mitigar o exerccio da funo jurisdicional pelas instncias inferiores.

Assim, o incidente em questo, quer seja adjetivado de constitucionalidade, quer de inconstitucionalidade, representa duro golpe no modelo difuso ou incidental de controle de constitucionalidade das leis, com acentuada concentrao da jurisdio constitucional no Supremo Tribunal Federal.

71 ASSOCIAO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS. Nota. Braslia, 21 ago. 2001. Disponvel em: <http:/ /www.amb.com.br/legis/textos/avocatoria.doc>. Acesso em: 20 ago. 2002. 72 MELO FILHO, op. cit.

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7 A ao direta de constitucionalidade A Emenda Constitucional n. 3, de 1993, introduziu em nosso sistema a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, assegurando o direito de propositura ao Presidente da Repblica, Mesa da Cmara e Mesa do Senado Federal, bem como ao Procurador-Geral da Repblica73. Trata-se de uma ao que tem a caracterstica de um meio paralisante de debates em torno de questes jurdicas fundamentais de interesse coletivo. Ter como pressuposto ftico a existncia de decises de constitucionalidade, em processos concretos, contrrios posio governamental74. Com a fora vinculante e erga omnes atribuda deciso proferida na ao direta de constitucionalidade, reforou-se, como j dito, a dimenso concentrada do sistema de controle de constitucionalidade brasileiro, em detrimento do modelo difuso75. A ao direta de constitucionalidade foi muito criticada por constituir-se instrumento capaz de impor decises do Supremo Tribunal s instncias inferiores. Segundo os crticos, essa ao serve apenas para o governo arrancar do Supremo a confirmao de suas medidas arbitrrias, calando ao mesmo tempo o restante dos juzes e tribunais76. Por essas razes, a deputada Zulai Cobra acolheu proposta dos partidos de oposio para extinguir a ao direta de constitucionalidade. Entretanto, a proposta de extino permaneceu no texto da reforma por pouco tempo, uma vez que foi derrubada ainda na Comisso Especial da Cmara77. A proposta aprovada na Cmara e na Comisso de Constituio e Justia e de Redao do Senado Federal no s mantm a ao direta de constitucionalidade como equipara o rol de legitimados a prop-la aos da ao direta de inconstitucionalidade, confirmando a tendncia concentradora do novo modelo de controle constitucional das leis. 8 Concluses A insatisfao com a prestao jurisdicional dispendiosa e morosa, os desmandos no exerccio da funo judicante, a modificao do perfil do Estado, a insegurana jurdica decorrente do grande nmero de decises antagnicas, com reflexos na economia, geraram o consenso sobre a necessidade de reformar-se o Poder Judicirio. A reforma do Judicirio em trmite no Senado Federal tem trs dimenses principais: a) concentrao da competncia sobre o controle de constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, com a criao da smula vinculante, do incidente de inconstitucionalidade e da argio de relevncia; b) existncia e efetividade de mecanismos
MENDES, op. cit., p. 319-320. SILVA, op. cit., p. 58. 75 SADEK, op. cit., p. 49. 76 Idem, ibidem, p. 49-50. 77 Idem, ibidem, p. 55.
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de controle e fiscalizao dos rgos do Poder Judicirio, com a instituio do controle externo; c) acessibilidade Justia, com a redistribuio de competncias. Atenta efetividade dos direitos, a reforma do Poder Judicirio tem de colimar mecanismos para soluo clere das causas e para universalizao do acesso Justia. A concentrao da jurisdio constitucional freqentemente invocada como meio de alcanarem-se esses objetivos. A jurisdio poltica constitucional vem sendo paulatinamente transferida da base para o pice do Poder Judicirio. No Brasil, o controle de constitucionalidade das leis, que nasceu puramente difuso, tornou-se hbrido ou misto com a introduo de aspectos do mtodo concentrado, como a representao interventiva e a representao de inconstitucionalidade. J na Constituio de 1988, a nfase residiu no modelo concentrado e no mais no sistema difuso ou incidente. A ao direta de inconstitucionalidade, a representao interventiva, a suspenso pelo Senado Federal da execuo de lei declarada, incidentemente, inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal em face da Constituio, introduzida pela Emenda Constitucional n. 3/93, submetem ao Supremo Tribunal Federal, praticamente, todas as controvrsias constitucionais relevantes. A esse quadro concentrador da jurisdio constitucional, acrescem-se as propostas de introduo das smulas vinculantes, do incidente de inconstitucionalidade, de ampliao da legitimao para propor a ao direta de constitucionalidade, e da argio de relevncia ou demonstrao de repercusso geral da matria constitucional veiculada no recurso extraordinrio. A proposio de instituir-se a smula de efeito vinculante, no obstante aprovada pela Cmara e pela Comisso de Constituio e Justia e de Redao do Senado Federal, merece reflexo mais acurada. Pela proposta, depois da aprovao do enunciado da smula pela maioria de dois teros dos membros da Suprema Corte, os demais rgos do Poder Judicirio e a administrao pblica no podero contrari-lo ou aplic-lo em desacordo com a orientao emanada, sob pena de cassao da deciso judicial ou do ato administrativo infringente da orientao sumular. As compridas crticas que se lhe apresentam, algumas procedentes, recomendam a busca de alternativas. A opo vivel a chamada smula impeditiva de recursos. Por essa tcnica, a administrao pblica fica vinculada s smulas editadas pelos Tribunais Superiores. Os juzes no so impelidos a fazer incidir o verbete sumular, todavia se o aplicarem fica impedida a interposio de recurso. Trata-se de alternativa a ser efetivamente considerada, pois traz efeitos prticos semelhantes smula vinculante, mas sem enfrentar maiores oposies. Considerando que a maioria dos recursos que tramitam nos tribunais superiores interposta pela administrao pblica e que grande parte dos juzes tende a aplicar as smulas dessas cortes, a smula impeditiva de recursos, aliada repercusso geral da matria, apresenta-se apta a resolver a chamada crise dos tribunais superiores, com sensvel reduo do nmero de recursos a serem apreciados.
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Outra medida destinada a diminuir o nmero de processos que estrangula as cortes superiores a chamada repercusso geral da matria, assemelhada antiga argio de relevncia. Institui-se mais um requisito de admissibilidade a demonstrao da repercusso geral da matria recorrida para os recursos de natureza extraordinria. O recorrente tem que evidenciar a relevncia da questo que pretende ver conhecida pelo Tribunal e este examina, previamente, o incidente, somente podendo recusar o recurso por maioria qualificada. A proposta vem legitimar a restrio que, na prtica, os tribunais superiores tm feito admisso dos recursos de natureza extraordinria (recurso extraordinrio, especial e de revista) como a exigncia de pr-questionamento, a inadmissibilidade por interpretao razovel da deciso recorrida ou por superao da divergncia por iterativa, notria e atual jurisprudncia. O Tribunal Superior do Trabalho conta com mecanismo similar, devendo a Corte, ao julgar recursos de revista, apreciar previamente se a causa oferece transcendncia com relao aos reflexos gerais de natureza econmica, poltica, social ou jurdica. O processamento do incidente depende de regulamentao no regimento interno. A reforma do Judicirio cogitou ainda do incidente de inconstitucionalidade. Instrumento parecido com a antiga avocatria, bastante criticado por seus pendores antidemocrticos. Malgrado derrubado na votao da Cmara, o Poder Executivo insiste na sua aprovao por meio da Proposta de Emenda Constitucional n. 406/2001, em trmite naquela Casa. Possibilita o incidente que o Supremo Tribunal Federal, em casos de reconhecida relevncia, determine a suspenso de todos os processos em curso perante qualquer juzo ou tribunal, para proferir deciso, com eficcia erga omnes e efeito vinculante, sobre a matria constitucional suscitada. Tal dispositivo, se aprovado, representar duro golpe no modelo difuso ou incidental de controle de constitucionalidade das leis, com acentuada concentrao da jurisdio constitucional no Supremo Tribunal Federal. Tambm contribui para a concentrao da jurisdio constitucional a ampliao da legitimidade das pessoas e entidades que podem propor a ao direta de constitucionalidade, que, na proposta de reforma do Judicirio, fica equiparada ao direta de inconstitucionalidade nesse aspecto. A concentrao do controle de constitucionalidade aproxima o Supremo Tribunal Federal cada dia mais de uma autntica Corte Constitucional, embora o figurino resultante da reforma ainda no lhe empreste essa conformao. Trata-se de movimento indisfarvel de conferir primazia e relevncia ao modelo concentrado e abstrato, em detrimento do controle difuso e incidental, com vasta repercusso sobre a organizao judiciria brasileira e o acesso ao Judicirio.

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IDENTIDADES, DIFERENAS
Sergio Gardenghi Suiama
O mestre no diz mais: voc pensar como eu ou morrer. Ele diz: voc livre de no pensar como eu: sua vida, seus bens, tudo voc h de conservar, mas de hoje em diante voc ser um estrangeiro entre ns (Alexis de Tocqueville, A democracia na Amrica).

1 Introduo O objetivo deste artigo investigar o modo de produo da violncia contra todos aqueles que no se comportam ou no atendem aos padres definidos pela maioria. Minha hiptese de trabalho a de que essa violncia acontece em trs tempos logicamente distintos, a saber: a) a construo ideolgica da figura do outro a partir de critrios pretensamente universais e abstratos; b) a desvalorizao desse outro construdo; e, finalmente, c) a prtica de atos de violncia fsica ou simblica contra ele. O tema por demais amplo e as reflexes aqui apresentadas so muito modestas e no buscam outra coisa seno suscitar o debate. Deliberadamente aceitei o risco de escrever sobre um tema no diretamente afeto minha rea de atuao, porque entendo que a luta pelo efetivo reconhecimento do direito autonomia e diferena no pode estar circunscrita ao campo jurdico. Cuida-se, antes de mais nada, de criticar os falsos pressupostos sobre os quais esto apoiados os arranjos sociais que fomentam o preconceito e a massificao, e de combater as suas mltiplas manifestaes no cotidiano. 2 Eu, tu, eles Em um de seus ensaios, Jorge Luis Borges cita uma certa enciclopdia chinesa na qual ser escrito que
os animais se dividem em: a) pertencentes ao imperador, b) embalsamados, c) domesticados, d) leites, e) sereias, f) fabulosos, g) ces em liberdade, h) includos na presente classificao, i) que se agitam como loucos, j) inumerveis, k) desenhados com um pincel muito fino de plo de camelo, l) et cetera, m) que acabam de quebrar a bilha, n) que de longe parecem moscas1.

O texto jocoso, mas tambm causa incmodo porque subverte a ordem do pensamento classificatrio, fazendo cintilar os fragmentos de um grande nmero de ordens possveis na dimenso sem lei nem geometria, do heterclito2 . Nossa razo determina que os animais,
Sergio Gardenghi Suiama Procurador da Repblica em So Paulo. 1 O ensaio El idioma analtico de John Wilkins. Foucault, no prefcio do livro As palavras e as coisas (So Paulo: Martins Fontes, 2002. p. IX), cita esse texto. 2 FOUCAULT, Michel. As palavras e as coisas, cit., p. XII.

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as coisas e tambm as pessoas sejam agrupados segundo critrios previamente definidos, e no temos o hbito de questionar que critrios so esses e para que eles servem. Se o fizssemos, talvez descobriramos que esses critrios, que pareciam resultar de uma elaborao terica objetiva e neutra, sem qualquer lao de dependncia com as condies sociais e histricas, so, na verdade, expresses dessas condies reais3; isto , esses critrios so produto da ideologia. Ideologia, segundo Marilena Chau,
um conjunto lgico, sistemtico e coerente de representaes (idias e valores) e de normas ou regras (de conduta) que indicam e prescrevem aos membros da sociedade o que devem pensar e como devem pensar, o que devem valorizar e como devem valorizar, o que devem sentir e como devem sentir, o que devem fazer e como devem fazer. Ela , portanto, um corpo explicativo (representaes) e prtico (normas, regras, preceitos) de carter prescritivo, normativo, regulador 4.

A funo da ideologia ocultar o modo como as relaes sociais so produzidas e a origem das formas de dominao5, por intermdio de um discurso racional que apresente essas relaes como naturais e eternas. As idias do grupo hegemnico so, assim, apresentadas como universalmente vlidas e assumidas como pertencentes a toda coletividade. Um dos mais poderosos recursos de que se vale a ideologia a naturalizao das divises sociais e a criao da figura do outro, por oposio ao sujeito produtor do discurso. Diversamente do que o discurso dominante quer fazer crer, a identidade de cada um no um dado, mas sim algo construdo a partir das relaes que se estabelecem nas sociedades humanas. No obstante, estamos acostumados a dizer que algum bandido, estrangeiro, louco, homossexual, ndio ou negro, e achar que todas essas classificaes so naturais e eternas. No h nada de natural nelas, porm. Como observa o psicanalista Jurandir Freire Costa, todos esses arranjos exigem uma seleo de predicados relevantes [v.g., a raa, a vinculao a um Estado nacional, a cor da pele ou a situao penal] para certos interesses, que so to antinaturais quanto qualquer construto terico que venhamos a imaginar6. Habermas, em artigo publicado no livro A incluso do outro, situa, por exemplo, o binmio nacional/estrangeiro no contexto de consolidao dos Estados-Nacionais. Como sabido, o termo nao, tal como empregado modernamente, no significa apenas o conjunto de integrantes de um territrio, mas tambm a comunidade poltica marcada por uma ascendncia comum, ou ao menos por uma lngua, cultura e histria em comum7. Esse conceito de nao, observa o filsofo alemo, desempenhou um papel catalisador na
CHAU, Marilena. O que ideologia. 12. ed. So Paulo: Brasiliense, 1983. p. 16. CHAU, O que ideologia, cit., p. 113. 5 Idem, p. 21. 6 COSTA, Jurandir Freire. A inocncia e o vcio: estudos sobre o homoerotismo. Rio de Janeiro, Relume-Dumar, 1992. p. 25. 7 HABERMAS, Jrgen. O Estado nacional europeu sobre o passado e o futuro da soberania e da nacionalidade. A incluso do outro: estudos de teoria poltica. So Paulo: Loyola, 2002. p. 124.
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formao dos Estados-Nacionais. Com efeito, ante o esboroamento do poder religioso, o discurso de que os habitantes de um territrio pertenciam mesma nao serviu como um fator de integrao social importantssimo no processo de formao e consolidao dos Estados seculares.
Para a mobilizao poltica que ocorreu foi necessria uma idia cuja fora fosse capaz de integrar as conscincias morais, com um apelo ainda mais forte aos coraes e nimos do que aquele exercido pela soberania popular e pelos direitos humanos. Essa lacuna preenchida pela idia de nao. ela que torna consciente aos habitantes de um mesmo territrio a nova forma de pertena a um todo, poltica e juridicamente mediada. Apenas a conscincia nacional que se cristaliza em torno da percepo de uma ascendncia, lngua e histria em comum, apenas a conscincia de se pertencer a um mesmo povo torna os sditos cidados de uma unidade poltica partilhada torna-os, portanto, membros que se podem sentir responsveis uns pelos outros8.

A ideologia nacionalista, porm, no sobrevive quando confrontada com a histria. Na Idade Mdia, observa Francesco Rossolillo, uma pessoa deveria se sentir antes de tudo um cristo, depois um borgonhs e, somente em terceiro lugar, um francs (sendo que o sentir-se francs tinha, ento, um significado inteiramente diferente do atual)9. O fator de discrmen ascendncia comum, no mais, absolutamente dbil para definir o nacional. O que significa concretamente possuir uma ascendncia comum? A identidade lingstica insuficiente para explicar o fenmeno, pois
muitas Naes so plurilnges e [...] muitas lnguas so faladas em vrias Naes, [...] alm disso, o monolingismo de determinadas Naes, como a Frana ou a Itlia, no algo original nem espontneo, e sim, pelo menos em parte, um fato poltico, fruto da imposio a todos os membros de um Estado, pelo poder poltico, de uma lngua falada apenas numa poro desse Estado, com a conseqente decadncia dos dialetos e das lnguas originais10.

A precariedade dos critrios objetivos usualmente apresentados permite concluir que a Nao no passa de uma entidade ideolgica, isto , do reflexo na mente dos indivduos de uma situao de poder [qual seja, o Estado Nacional], conclui Rossolillo. semelhana do que acontece com outras ideologias classificatrias, o discurso nacionalista dicotmico. Nacional quem possui uma ascendncia comum; aqueles que no a tm so os outros, os estrangeiros. A palavra encontra sua raiz no termo latino extranus, o que de fora, aquele que no pertence famlia ou ao pas. Do mesmo radical, em nosso vernculo, formou-se a derivao estranho, palavra com manifesto
Idem, p. 131. ROSSOLILLO, Francesco. Nao. In: BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 5. ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1992. v. 2, p. 795. 10 Idem, p. 796.
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contedo pejorativo11 . Na lngua francesa, mais prxima do latim nesse caso, h um nico substantivo tranger para designar o no-nacional e o estranho. 3 Degenerados e pervertidos A partir desse exemplo, possvel observar como ocorre a estruturao ideolgica das identidades. No se trata apenas da construo de um eu (ou ns) em oposio ao outro (eles), com fundamento em predicados falsamente apresentados como naturais. O passo seguinte a inferiorizao, ainda no plano discursivo, da figura do outro. No por acaso, muitas palavras derivadas da raiz latina alter subalterno, adltero, adulterado, alterado possuem um contedo depreciativo. Reafirmamos, por intermdio da linguagem, a superioridade do eu em relao ao outro. Os afrodescendentes, os ndios, os portadores de deficincia fsica e os homossexuais no pertencem apenas a classes diferentes de pessoas: so tambm naturalmente inferiores porque no possuem os atributos fsicos ou psquicos definidos como normais pela maioria. corrente e conhecido, alis, o uso de termos pejorativos, que tm sua raiz justamente nesse processo de subalternizao do outro. Judiar12, judiaria, mulato13, denegrir, mulherzinha e bicha so apenas alguns dos termos incorporados linguagem cotidiana e que evidenciam claramente a inferiorizao daqueles que no atendem ao padro definido pelos grupos dominantes e posteriormente introjetado no inconsciente da maioria. Celso Lafer, no parecer juntado aos autos do habeas corpus em que o Supremo Tribunal Federal debateu a interpretao do contedo do crime de racismo14, mostra como a classificao dos seres humanos em raas, falsa do ponto de vista gentico15, serviu de caldo de cultura para que teorias racistas justificassem a superioridade da raa ariana em relao s demais. A propsito, cita Lafer o seguinte comentrio feito por Arthur de Gobineau (1816-1882), um dos grandes tericos do racismo, por ocasio de sua visita ao Brasil:
O Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa indica o termo esquisito como um dos sinnimos de estranho. Esquisito a qualidade daquele que no igual maioria; diferente, anormal, excntrico. Em algumas regies do Brasil, registra o mesmo dicionrio, esquisito o adjetivo empregado para designar aquele que tem um aspecto feio ou desagradvel. 12 Cmara Cascudo, em seu Dicionrio do Folclore Brasileiro, aponta que como reminiscncia religiosa permanece no esprito popular a figura do judeu como smbolo da malvadez absoluta, alegrando-se com o sofrimento alheio, egosta, insensvel, imperturbvel de orgulho. No vocabulrio ficaram esses elementos longnquos da impresso coletiva contra o israelita. Judiar maltratar, torturar, magoar. Judiaria no a reunio de judeus, mas o ato, a ao de judiar. Comum apontar-se o gesto mau como natural do judeu: quem matou meu passarinho foi judeu, no foi cristo; meu passarinho to manso que comia em minhas mos. Um dia cheio de contrariedade um dia-dejudeu; e um dia triste, de sol entre nuvens e de amiudado cantar de galo, se diz que morreu judeu. Quem cospe em cristo judeu. Quem promete e falta judeu. Quem come carne em dia da Paixo judeu. Judeu bebe sangue de gente. Judeu come carne de menino novo (citado por Celso Lafer, no parecer adiante referido). 13 O Dicionrio Houaiss registra que mulato aquele que filho de pai branco e de me preta (ou vice-versa), mas tambm o burro pequeno, ainda novo. 14 Trata-se do Habeas Corpus n. 82.424-2, julgado pelo Supremo Tribunal Federal em setembro de 2003, no qual figura como paciente Siegfried Ellwanger. 15 O avano do conhecimento anota Celso Lafer no citado parecer se incumbiu de mostrar que no h fundamento biolgico em qualquer subdiviso racial da espcie humana e que os critrios das diferenas visveis, a comear pela cor da pele, so apenas juzos de aparncia. As diferenas genticas individuais entre duas pessoas
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Trata-se de uma populao totalmente mulata, viciada no sangue e no esprito e assustadoramente feia. Nenhum brasileiro de sangue puro; as combinaes dos casamentos entre brancos, indgenas e negros multiplicaram-se a tal ponto que os matizes de carnao so inmeros, e tudo isso produziu, nas classes baixas e nas altas, uma degenerescncia do mais triste aspecto16.

O sculo de Gobineau foi prdigo tambm na classificao das pessoas segundo a patologia ou a perverso sexual que apresentassem. O homossexual filho da ideologia burguesa daquele sculo17, assim como outros personagens no to populares, tais como os exibicionistas, os fetichistas, os zooerastas, os automonossexualistas, os mixoscopfilos, os ginecomastos, os presbifilos, os invertidos sexoestticos e as mulheres disparunicas.
A mecnica do poder que ardorosamente persegue todo esse despropsito acrescenta Michel Foucault s pretende suprimi-lo atribuindo-lhe uma realidade analtica, visvel e permanente: encrava-o nos corpos, introdu-lo nas condutas, torna-o princpio de classificao e de inteligibilidade e o constitui em razo de ser e ordem natural da desordem. Excluso dessas milhares de sexualidades aberrantes? No, especificao, distribuio regional de cada uma delas. Trata-se, atravs de sua disseminao, de seme-las no real e de incorpor-las ao indivduo18.

Freud via no sentimento de repulsa a pessoas estranhas a expresso de um narcisismo que tende a afirmar-se e se conduz como se o menor desvio de suas propriedades e particularidades individuais implicasse uma crtica a elas e um convite a modific-las19. Na mesma linha psicanaltica, observa Jurandir Freire Costa que
a estabilidade da cultura, sem a qual no existiriam recorrncias de regras e tampouco subjetividades que se reconhecessem como subjetividades, d-se s custas de diferenas e oposies ao que no idntico. Uma cultura s reconhece sua identidade distinguindo-se de outras. Mutatis mutandis, o mesmo ocorre com a identidade do sujeito e, finalmente, com os ideais de eu. Para
brancas so maiores que a diferena gentica mdia entre brancos e negros e no custa lembrar que a integridade gentica da espcie humana, como unidade, comprovada na reproduo entre pessoas de raas diferentes, gerando descendentes normais e frteis. [...] A capacidade de desvendar o genoma humano que uma revoluo coperniquiana da biologia permite dizer que conhecer uma espcie se reduz a conhecer o seu genoma completo, e o seqenciamento do genoma humano indica que as diferenas existentes no cdigo gentico de cada ser humano que esto na escala dos milhes no tem maior relao com a sua procedncia geogrfica ou tnica. No estudo da variabilidade gentica humana, verifica-se que de 90 a 95% dela ocorre dentro dos chamados grupos raciais, no entre eles. Em sntese, como diz Srgio Danilo Pena: h apenas uma raa do homo sapiens: a raa humana (p. 61-62). 16 RAEDERS, Georges. O conde Gobineau no Brasil. Apud LAFER, Celso. Parecer, cit., p. 57. 17 Jurandir Freire Costa (A inocncia e o vcio..., cit., p. 43) localiza o nascimento do termo homossexual em um texto do mdico hngaro Benkert, datado de 1869. Michel Foucault refere-se a um artigo de Westphal, de 1870, sobre as sensaes sexuais contrrias, como a data natalcia do termo (Histria da sexualidade I: a vontade de saber. Rio de Janeiro: Graal, 1988. p. 43). 18 Histria da sexualidade I..., cit., p. 44. 19 FREUD, Sigmund. Psicologa de las masas. Madrid: Alianza Editorial, 2001. p. 40.

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que um ideal de eu mantenha-se operante preciso que existam casos ou ocorrncias subjetivas que contrariem ou no cumpram os requisitos exigidos para a realizao do ideal. Assim, a construo de subjetividades ideais implica, ipso facto, a figura da antinorma ou do desvio do ideal, representada pelos que no podem, no sabem ou no querem seguir as injunes ideais. A esses, diz Freud, reservada a posio de objeto do desejo de destruio da maioria que em nome da norma ideal outorga-se o poder de atacar ou destruir fsica ou moralmente os que dela divergem ou simplesmente se diferenciam20.

4 Band-aid, da cor da pele A etapa final do processo ora descrito a violncia. A histria registra os mais repugnantes episdios de intolerncia contra o outro. Em nome da religio catlica, milhares de infiis foram mortos nas cruzadas dos sculos XI a XIV. Em nome da supremacia e da pureza da raa ariana, oito milhes de pessoas judeus, ciganos, homossexuais, portadores de deficincias fsicas foram exterminados pelo nacional-socialismo alemo. S em Auschwitz, as cmaras de gs tinham capacidade para matar e incinerar doze mil pessoas por dia. No Brasil, h menos de vinte anos, pacientes que sofriam de algum distrbio mental eram submetidos a sesses de choques eltricos. No Brasil, h trs anos, Edson Nris da Silva foi morto quando passeava com seu namorado, na Praa da Repblica, centro de So Paulo. Como observa Celso Lafer no j citado parecer, h distintas escalas de agressividade contra os grupos minoritrios, sendo que o extermnio premeditado e a ofensa integridade fsica das vtimas representam os ltimos graus dessa escala. Num grau abaixo h a segregao espacial, tal como imposta pelo nacional-socialismo, em relao aos judeus, ou pelo regime do apartheid, na frica do Sul. No seria, a propsito, a segregao de facto imposta aos pobres, nas periferias das grandes cidades brasileiras, tambm uma forma de violncia? A violncia contra grupos discriminados, porm, no se limita prtica de atos de coero fsica. comum que a violncia assuma tambm a forma da privao de direitos ou da intimidao simblica21. H inmeros exemplos histricos de privao legal de direitos. No Brasil, a Constituio do Imprio exclua do direito de votar na eleio dos deputados, senadores e membros dos conselhos de provncia os escravos libertos, os criminosos pronunciados em querela ou devassa e os que no tivessem, de renda lquida anual, duzentos mil-ris por bens de raiz, indstria, comrcio ou emprego22. O direito de voto somente foi constitucionalmente assegurado s mulheres em 193423, e aos analfabetos em 1988. No obstante o art. 5, caput, da Constituio democrtica declarar que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, remanescem em nosso ordenamento normas infraconstitucionais

Idem, p. 19. A prpria linguagem, como vimos, pode ser usada como um instrumento de violncia simblica. 22 Art. 94 da Constituio brasileira de 1824. 23 Art. 98, 1, da Constituio.
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discriminatrias, tais como a proibio do exerccio de atividade remunerada pelo estrangeiro, contida no art. 98 da Lei Federal n. 6.815/8024. A privao de direitos ocorre tambm margem do prprio ordenamento, principalmente quando no h garantias eficazes para assegurar a efetividade do direito no-discriminao. o que acontece com a discriminao nas relaes de trabalho praticadas contra afrodescendentes25, mulheres, idosos e travestis, entre outros. A violncia simblica infligida aos grupos discriminados no menos prejudicial. O esteretipo uma de suas formas comuns. Afrodescendentes so particularmente vtimas desse tipo de preconceito. Basta lembrar os papis que lhes so tradicionalmente reservados na televiso brasileira. Vemo-los como empregados domsticos, assaltantes, pagodeiros ou jogadores de futebol; jamais, porm, como juzes, mdicos e engenheiros. O mesmo acontece com as mulheres. Um aluno desavisado poder encontrar, por exemplo, o seguinte texto contido em um livro didtico: debaixo de sol ou chuva, o papai vai trabalhar para dar todo conforto ao nosso querido lar. Papai trabalha para sustentar a casa e mame trata do lar, do marido e dos filhos26.
Entendo que o direito ao trabalho um direito humano fundamental que no pode estar vinculado contingncia da nacionalidade. A Constituio da Repblica, em seu art. 6, no faz nenhuma discriminao quanto ao gozo dos direitos sociais l indicados. Todos nacionais ou estrangeiros tm direito educao, sade, ao trabalho, moradia, ao lazer, segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia e assistncia aos desamparados. Os perigos de vincular o gozo dos direitos fundamentais nacionalidade foram apontados com extrema preciso por Hannah Arendt, em seu livro As origens do totalitarismo. Analisando o cancelamento, em massa, da nacionalidade de judeus e de todos os inimigos do Reich, Hannah Arendt observou que a situao angustiante dos aptridas no resulta do fato de no serem iguais perante a lei, mas sim de no existirem mais leis para eles pois esto privados de uma comunidade poltica que os contemple como sujeitos de direito e em relao qual tenham direitos e deveres. Da por que, para a filsofa alem, o primeiro direito humano fundamental o direito a ter direitos, i.e., o direito a pertencer a uma comunidade juridicamente organizada e viver numa estrutura onde se julgado por suas aes, nos exatos parmetros da legalidade. Por essas razes, entendo que manifestamente inconstitucional, por afronta ao princpio da igualdade (art. 5, caput) e ao disposto no art. 6 da Carta Poltica, as regras contidas nos arts. 98, 99, 100, 101, 104, 106 e 125, inciso VIII, do Estatuto do Estrangeiro (Lei n. 6.515/80). Essas regras probem o exerccio de atividade remunerada pelo estrangeiro e punem o faltoso com a sano administrativa da deportao. Trata-se, aqui, repito, de reconhecer a universalidade do direito fundamental ao trabalho, independentemente do vnculo jurdico estabelecido pela pessoa com o Estado. No importa, portanto, o tipo de visto que concedido ao estrangeiro, e tampouco se est ele em situao regular ou irregular em nosso pas. No possvel negar a ele o acesso ao trabalho, da mesma forma como no possvel subtrair-lhe a garantia do habeas corpus ou o direito de ser atendido em um hospital pblico. Ainda, portanto, que o estrangeiro possua apenas um visto de turista, poder ele postular, inclusive judicialmente, mediante mandado de segurana ou outro remdio jurdico, a emisso, pelo Ministrio do Trabalho, da carteira profissional necessria ao registro profissional e ao gozo dos direitos trabalhistas previstos na CR e na CLT. E mais: se a Polcia Federal ou algum rgo de fiscalizao encontrar um estrangeiro exercendo atividade remunerada no poder, apenas em razo desse fato, sancion-lo com a deportao. 25 No conhecido estudo Desigualdade racial no Brasil: evoluo das condies de vida na dcada de 90, elaborado para o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), Ricardo Henriques mostra que as taxas de desemprego entre a populao negra so superiores s taxas verificadas entre brancos (no ano de 1999, respectivamente 10,6% e 8,9%). O percentual de brancos na economia informal era, em 1999, de 48,07%; j entre os negros esse percentual era de 59,89%. Dos brancos, 14,7% estavam ocupados na indstria de transformao e nos servios modernos; e apenas 9,8% dos negros atuavam no mesmo setor (HENRIQUES, Ricardo. Desigualdade racial no Brasil: evoluo das condies de vida na dcada de 90. Rio de Janeiro: IPEA, 2001. p. 35-40). 26 Citado por ARANHA, Maria Lcia de Arruda; MARTINS, Maria Helena Pires. Filosofando: introduo filosofia. So Paulo: Moderna, 1986. p. 76.
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Os silncios tambm so parte integrante das estratgias que apiam e atravessam os discursos27 do preconceito. Parece incrvel, mas nas revistas femininas editadas no Brasil quase no h fotografias de afrodescendentes, no obstante ao menos metade da populao nacional ser composta por negros e pardos. Muitos arquitetos e engenheiros que projetam edificaes no Brasil simplesmente se esquecem que alguns portadores de deficincia fsica precisam de rampas de acesso para se locomover. At h alguns anos, a propaganda do Band-aid anunciava, com orgulho, que o produto comercializado era da cor da pele. Por certo no ocorreu ao publicitrio ou ao fornecedor que os seres humanos ostentam variadas cores de pele. A invisibilidade, como se v, tambm uma forma de excluso. Os meios de comunicao de massa so, em geral, os grandes responsveis pela difuso do preconceito. Em um programa humorstico, na maior emissora de televiso do pas, por exemplo, o pai de um filho homossexual repete a cada programa o bordo: onde foi que eu errei?. O esquete apresenta a falsa idia de que os pais so responsveis pela orientao homossexual de seus filhos e que estes so verdadeiros erros para a sociedade. Qual o impacto causado pela repetio semanal dessas idias discriminatrias na complexa relao entre pais e filhos homossexuais? A lgica autoritria do consumo que orienta a TV, o rdio e o cinema feito para as massas difunde o preconceito, homogeneza os gostos e, como observam Theodor Adorno e Max Horkheimer, nos torna incapazes de ouvir o que nunca foi ouvido e de apalpar com as prprias mos o que nunca foi tocado28. disso que trato no item seguinte. 4 Eu, etiqueta As vtimas desses processos de dominao no so apenas aqueles que so alvo do preconceito. maioria que mais ou menos segue o padro vigente restam o empobrecimento da experincia, a massificao e a intolerncia. O prprio timo da palavra preconceito (idia, opinio ou sentimento desfavorvel formado a priori, sem maior conhecimento, ponderao ou razo) j evidencia os prejuzos da padronizao.
A unidade do coletivo manipulado consiste na negao de qualquer indivduo; zomba-se de toda espcie de sociedade que pudesse querer fazer do indivduo um indivduo. A horda, cujo nome figura sem dvida alguma na organizao da Juventude Hitlerista, no nenhuma recada na antiga barbrie, mas o triunfo da igualdade repressiva, o desenvolvimento da igualdade do direito na injustia feita pelos iguais29.

Com que inocncia demito-me de ser eu que antes era e me sabia to diverso de outros, to mim-mesmo, ser pensante, sentinte e solidrio com outros seres diversos e
A expresso de Michel Foucault, in Histria da sexualidade I..., cit., p. 30. Idem, p. 26. 29 ADORNO, Theodor; HORKHEIMER, Max. Dialtica da razo. p. 10.
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conscientes de sua humana, invencvel condio, escreveu Drummond, com ironia, no poema Eu, etiqueta. A propsito, parece-me um erro dos movimentos de minorias reivindicar a existncia de uma identidade prpria negra ou feminina ou outra qualquer. Sustentar que todos os negros ou todas mulheres possuem uma mesma essncia , creio, adotar como seu o discurso classificatrio do opressor. Todos os sujeitos que pertencem a um grupo discriminado tm algo em comum, que justamente o contato, em maior ou menor grau, com o preconceito social. Da, porm, afirmar que eles compartilham de uma identidade nica h um grande passo. O erro est justamente em resumir a complexidade do sujeito cor da sua pele, ao seu sexo ou ao local de seu nascimento. A maneira que temos de sair da engrenagem desfaz-la, e no reform-la preservando os termos de sua definio e deixando-a intocada na base30, analisa Jurandir Freire Costa. O combate ao preconceito pede a denncia da crena de que os sujeitos so naturalmente divididos em homens e mulheres, brancos e negros, sos e loucos, nacionais e estrangeiros, e no o reforo a essa crena. Tentei mostrar neste pequeno artigo que a ordenao dos sujeitos a partir de categorias binrias naturalmente estabelecidas branco ou negro, nacional ou estrangeiro, so ou louco vem servindo apenas para justificar a dominao e a excluso daqueles que no atendem aos padres definidos como valiosos ou normais pela maioria. Alm disso, esse tipo de arranjo empobrecedor pois reduz a riqueza das experincias individuais a rtulos preestabelecidos e monotonamente homogneos. H mais de duzentos anos Kant convocou todos a fazerem uso do prprio entendimento sem a orientao de outrem31. Por comodismo ou covardia32 disse o filsofo a maioria das pessoas permanecem com gosto sob a direo alheia e abandonam a cansativa tarefa de pensar e de trilhar os seus prprios caminhos. possvel, porm, sair desse estado de menoridade, se rejeitarmos os arranjos previamente estabelecidos (os velhos instrumentos mecnicos de um uso racional, de que falava Kant) e buscarmos, cada qual, construir a prpria subjetividade, para alm dos rtulos. esse, me parece, um dos grandes desafios que se nos apresenta nas sociedades contemporneas massificadas. Como disse no incio, acho que a luta pelo efetivo reconhecimento do direito autonomia e diferena no pode estar circunscrita ao campo jurdico. J h muito tempo sabido que a mera declarao formal do direito no suficiente para garantir a sua eficcia. Cuida-se, antes de qualquer coisa, de criticar o modo como so produzidas a massificao e as mais diversas formas de preconceito, e de combater as suas mltiplas manifestaes no cotidiano.
A inocncia e o vcio... cit., p. 35. KANT, Emanuel. Respuesta a la pregunta: qu es la ilustracin?. Filosofia de la histria. Buenos Aires: Nova Buenos Aires, 1964. p. 58-67. 32 Escreve Contardo Calligaris: Somos sempre convidados a inventar livremente nossas vidas: uma misso incmoda e dolorosa. Portanto estamos dispostos a acolher calorosamente qualquer um com quem possamos nos identificar. Quem sabe consigamos, assim, definir um pouco quem somos ns. Em suma, por sermos rfos de identidades estabelecidas, acabamos sedentes de identificaes (As identificaes e a possibilidade de pensar. Folha de S. Paulo, 10 abr. 2003).
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DOUTRINA INTERNACIONAL LA LOS REFLEXIONES SOBRE L A DEFENSA DE LOS USUARIOS LA CONSUMIDORES Y USUARIOS EN L A CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1978 ESPAOL AOLA
Angela Figueruelo
SUMARIO: I. Planteamiento del tema. II. El modelo econmico de la Constitucin Espaola de 1978. II. a) La Constitucin Econmica o el Derecho Pblico de la Economa. II. b) Rasgos constitucionales del modelo econmico espaol. II. c) El equilibrio entre la libertad de empresa y la intervencin estatal. II. d) El principio de unidad de la Economa Nacional y su manifestacin en la unidad de mercado. III. Los principios rectores de la poltica social y econmica. IV. Sobre las garantas de los derechos sociales. V. Comentarios al artculo 51 de la C.E. de 1978. VI. Garantas constitucionales del Derecho del Consumo. Addenda.

I. Planteamiento del tema Si nos fijamos en los estudios de sociologa ms avanzados observamos que actualmente el consumo se entiende como una manifestacin del conflicto social moderno que afecta a la vida de todos y en el que podemos destacar tres categoras de actores: los productores o suministradores de bienes y servicios, el Estado y los consumidores individuales y sus organizaciones (C. OFFE). Estos ltimos ocupan una peculiar posicin en el llamado Estado del Bienestar la cual pone de manifiesto una situacin de desventaja. Su influencia en el proceso econmico es limitada y los problemas de organizacin y movilizacin de los consumidores a la hora de defender sus intereses son evidentes. Desde esta realidad fctica es desde donde debemos partir a la hora de efectuar un enfoque constitucional del Derecho del Consumo. Recientemente se ha escrito (J. KEANE) que las polticas estatales desmercantilizan considerablemente la vida cotidiana de la poblacin al sustituir el contrato por el estatus poltico y los derechos de propiedad por los derechos de ciudadana. A partir de esta premisa no hallamos obstculos para la constitucionalizacin de lo que sin duda alguna supone uno de los comportamientos sociales ms frecuentes de casi todos los individuos. Aunque no es frecuente que los derechos del ciudadano-consumidor encuentren expresa tutela en los ordenamientos constitucionales, entre las excepciones que confirman la regla general se encuentra el art. 51 de la Constitucin Espaola vigente, que dice al respecto:
Angela Figueruelo Professora de Direito Constitucional da Universidade de Salamanca, Espanha.

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1. Los poderes pblicos garantizarn la defensa de los consumidores y usuarios protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legtimos intereses econmicos de los mismos. 2. Los poderes pblicos promovern la informacin y la educacin de los consumidores y usuarios, fomentarn sus organizaciones y oirn a stas en las cuestiones que puedan afectar a aqullos, en los trminos que la ley establezca. 3. En el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores, la ley regular el comercio interior y el rgimen de autorizacin de productos comerciales.

La presencia de normas como la que previamente hemos transcrito debe ser comprendida en el marco econmico global de nuestra Constitucin. De todos es sabido que la inclusin de clusulas econmicas en un texto fundamental no debe ser entendido como un ejercicio de retrica constitucional con el socorrido pretexto de dificultades financieras. En nuestra sociedad de consumo es natural que el Estado asuma de forma expresa, como uno de sus objetivos, la defensa de los consumidores y usuarios. El respeto a la persona en esta vertiente, implica la posibilidad de entenderla tambin con capacidad de ejercer sus derechos, en cuanto agente de esta fase del proceso econmico. Quizs, la teora econmica de la democracia se haya excedido en la analoga funcional entre el Estado y el mercado como marcos de referencia donde el ciudadano ejerce sus derechos y manifiesta sus preferencias, pero, ello no impide afirmar que la proteccin del consumidor en cuanto elemento de la democracia econmica pudiera, acaso, reformar el compromiso del ciudadano con el proceso poltico democrtico del Estado (J.L. CASCAJO). Es desde la perspectiva anterior desde donde conviene entender el fomento de la participacin de los propios interesados en las cuestiones que puedan interesarles, sobre todo en una materia como la del consumo donde queda muy patente la insuficiencia de la regulacin legal. Por ello se ha dicho que
el papel de los actores individuales y colectivos en la sociedad civil est cobrando una creciente importancia estratgica para la solucin de los problemas sociales. Puesto que la justicia ya no es algo que pueda realizarse nicamente a travs de la legislacin, el imperio de la ley ha de verse complementado en su nivel ms bajo por la accin de ciudadanos conscientes guiados por principios (C. OFFE y V. PREUSS).

Teniendo en cuenta la evidente insuficiencia de los mecanismos legales para la proteccin de este tipo de derechos, no es ocioso el nfasis constitucional en el mandato de un procedimiento eficaz de garanta. Y, aunque no le corresponda a la disciplina del Derecho Constitucional el monopolio de una visin general y completa del fenmeno del consumo, s tiene una gran responsabilidad en su concepcin troncal y propedutica. Debe estrechar los vnculos entre la poltica y el derecho, armonizar la norma con la tica social y actuar como tcnica ordenadora de una realidad desde los principios y valores de la libertad, igualdad y dignidad humanas (P. LUCAS VERDU).

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La doctrina ha puesto de relieve que el lenguaje constitucional, que opera con referencias constantes a convicciones morales, prcticas sociales y evoluciones polticas, en base a la superioridad jerrquica de la Constitucin y a la funcin legitimadora de sus principios, somete todas las disposiciones normativas del ordenamiento a una especie de presin ininterrumpida. Al desenvolvernos en los contornos difusos del mundo de los principios jurdicos el intrprete con frecuencia se ve obligado a ponderar, proporcional y razonablemente las limitaciones que un principio supone para la aplicacin y vigencia de otro, de forma que se consiga la mayor compatibilidad posible entre ambos (R. ALEXY). La funcin que juegan los Tribunales Constitucionales en este campo es imprescindible para el desarrollo de un Estado que se llama Social de Derecho. De ah que, al no haber zonas inmunes a la penetracin de los principios y valores constitucionales se legitima la adopcin de diversas medidas de intervencin pblica para la proteccin de los bienes e intereses que entran en juego en una materia tan compleja como sta. Ante la inercia de la doctrina y la jurisprudencia hoy carece absolutamente de sentido no tomarse en serio el compromiso constitucional de proteccin de los consumidores en el marco de las libertades econmicas en el Estado Social. II. El modelo econmico de la Constitucin Espaola de 1978 II. a) La Constitucin Econmica o el Derecho Pblico de la Economa La preocupacin por los derechos sociales y la consagracin del Estado como promotor de la justicia social y econmica en el Constitucionalismo de la postguerra (II Guerra Mundial) dieron lugar a una revisin de los conceptos jurdico polticos. Entre ellos surgi el Derecho Constitucional Econmico en el que se dan cita cuestiones referentes a la intervencin del Estado en la economa, la funcin social del Estado, el principio del Estado Social... que conducen a la obligacin del Estado de procurar la nivelacin de las diferencias sociales y el establecimiento de un orden social justo. El fundamento de este Derecho Pblico de la economa lo encuentra la doctrina (I.M. LOJENDIO) en la necesidad de someter al principio de justicia las decisiones econmicas por su incidencia en la vida social, en el campo de las prerrogativas individuales y en la problemtica del bien comn. Se trata de un tema polmico porque obliga a definir qu se entiende por Constitucin Econmica y en qu medida pueden integrarse en la Constitucin Poltica sus preceptos direcciones. Hoy se entiende por Constitucin Econmica el establecimiento jurdico de una ordenacin econmica determinada y los notables avances de la economa intervenida por el Estado en el rgimen del mercado, en el rgimen del derecho de la empresa y del trabajo y la abundante legislacin existente en el mbito econmico y socio-poltico (GARCIA PELAYO). El concepto de Constitucin Econmica se puede entender en sentido fctico y en sentido normativo. Poniendo el acento en los hechos efectuamos una desviacin de la Constitucin Poltica hacia el campo de la economa. Y, aparte de los requisitos, reservas
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y limitaciones que desde la teora jurdica son exigibles para aceptar la validez de un Derecho Constitucional Econmico, lo cierto es que su mbito de validez est directamente determinado por el fenmeno de la socializacin cuyo instrumento principal en nuestro tiempo es la intervencin del Estado en la Economa. Asistimos a lo largo del finalizado siglo XX a la etapa en la que el proceso de socializacin e intervencin estatal adquiere su mxima intensidad. Se ha repetido hasta la saciedad que las Constituciones del Estado Liberal del siglo XIX tenan por objeto la regulacin del Estado y no de la sociedad. Lo poltico era la materia constitucional pero no lo social, cultural o econmico. Las propias declaraciones de derechos que los textos constitucionales contenan se manifestaban como la regulacin de las relaciones entre los ciudadanos y el Estado (derechos pblicos) y no derechos sociales (P. DE VEGA). Estas afirmaciones pueden ser vlidas como punto de partida a la hora de reflejar la teora pero requieren ser matizadas cuando se trata de entender la realidad en la cual se proyectaron. Al consagrar las Constituciones la libertad en su sentido ms amplio y al quedar garantizado el derecho de propiedad privada como uno de los derechos fundamentales, la norma constitucional no regulaba un sistema social y econmico pero s lo proclamaba: el de la libre iniciativa, esto es, el de la economa de mercado (M. ARAGON). Pero la Constitucin no era ajena a la economa ya que, por lo que se refiere al propio Estado contena las clusulas dedicadas a la Hacienda Pblica y en relacin a la sociedad estableca una economa libre, en manos de los particulares con las mnimas injerencias por parte de los poderes pblicos. Este esquema constitucional no impidi que el Estado, mediante leyes, reglamentos etc. interviniese en los fenmenos econmicos, aunque esas intervenciones menores no quebraron el modelo que se mantuvo sin alteraciones hasta bien entrado el siglo XX. Es en este momento histrico cuando el Estado comienza a participar en la Economa, en unos casos absorbindola Estados Totalitarios y en otros regulando las lneas generales de su funcionamiento y actuando en los procesos econmicos (Estado Social y Democrtico de Derecho). A la vista de las Constituciones de los Estados Democrticos de nuestro tiempo resulta obvio la gran diversidad de clusulas econmicas que contienen, cuestin que obliga a que se comente mucho en los ltimos tiempos el modelo constitucional econmico. Abandonando el modelo de economa libre se adopta el de la economa intervenida que requiere el establecimiento en la norma suprema de limitaciones para los particulares y atribuciones competenciales para los poderes pblicos. Hay un nmero mayor de normas constitucionales respecto al tema porque hay una mayor capacidad pblica de intervencin y en consecuencia se darn mayores limitaciones a la libertad y un mayor protagonismo al Estado, al que slo por el derecho pueden serle atribuidas competencias. En resumen, las Constituciones del presente regulan la organizacin del Estado y de la sociedad en su conjunto, por lo que en ella se encuentran las directrices no slo del Derecho pblico, sino tambin del Derecho privado. Por eso la Constitucin adems de ser la norma fundamental es la norma bsica de todo el ordenamiento (M. ARAGON). Ya no es slo la Constitucin poltica del Estado sino que es, adems la Constitucin jurdica de la Nacin y con ello se amplia considerablemente su campo normativo estableciendo
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los principios rectores del sistema econmico y determinando las posiciones que dentro de este sistema ocupan los sujetos privados y los poderes pblicos (F. RUBIO LLORENTE). II. b) Rasgos constitucionales del modelo econmico espaol En el Prembulo de la Constitucin Espaola vigente se alude a un orden econmico y social justo y al progreso de la economa. Al margen de estas proclamaciones de carcter general nuestra norma normarum contiene a lo largo de su articulado un buen nmero de disposiciones en materia econmica: Referentes a la Hacienda Pblica, en sentido estricto (arts. 31, 133, 134 y 135 de la CE entre otros), al sector pblico de la economa (art. 128 de la CE), a la propiedad privada (art. 33 de la CE), a la libertad de empresa y la economa de mercado (art. 38 de la CE), a las lneas generales de la actividad econmica nacional (arts. 38, 40 y 45, preferentemente, ms los arts. 128, 130 y 131 de la CE) y a los sectores concretos de la actividad econmica (arts. 148 y 149 de la CE). A estos preceptos conviene aadir la definicin del Estado espaol como un Estado Social capaz de intervenir con amplitud en la economa, tanto en la ordenacin de la misma como en su propia realizacin (Art. 1.1 de la CE). Esta exgesis est clara en el texto constitucional y es algo comn a todos aquellos pases que pertenecen al modelo jurdicocultural en el que Espaa puede incluirse. A la vista del articulado es fcil concluir sealando que la Constitucin Espaola faculta al Estado para intervenir con amplitud en la Economa, pero el problema se halla en conocer si existen lmites a esa intervencin, es decir, cundo la intervencin es obligatoria y cundo es facultativa, pues, las tendencias doctrinales, predominantes en la actualidad, obligan a rechazar las tesis de la neutralidad del estado en materia econmica. La Constitucin garantiza, al menos en sus lneas bsicas, la economa de mercado impidindose la completa erradicacin de la libertad mediante cualquier sistema de economa totalmente intervenida por el poder pblico. Segn el Tribunal Constitucional (SSTC 1/82 y 11/84) la Constitucin reconoce unos principios bsicos del orden econmico que de manera resumida ser el modelo que define el art. 38 de la propia Constitucin: el de la economa de mercado con limitaciones, acomodada a las exigencias del Estado social (Economa Social de Mercado). Con ello se rechaza el modelo de la economa dirigida, fijando una economa libre, pero limitada. Ahora bien, pese a las limitaciones, el contenido esencial del modelo aparece garantizado no pudiendo ser desvirtuado por las decisiones de los poderes constituidos (M. ARAGON). Esto es as, porque, en el art. 38 de la CE aparece reconocido el mercado en cuanto garanta institucional que ha de ser respetada por el legislador y por el resto de los poderes pblicos (C. SCHMITT). En este orden constitucional econmico, entendido como un conjunto normativo, presidido por la garanta institucional del mercado, la libertad otrora absoluta, resulta atemperada por las exigencias derivadas de la igualdad material (art. 9.2 de la CE) pues, no en vano, el Estado se define como social. De este modo se garantiza el instituto de la propiedad privada (art. 33.1 de la CE) se reconoce la funcin social de los bienes (art. 33.2 de la CE) en cuanto delimitadora del contenido esencial de los derechos, facultndose al
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Estado para expropiar por causa de utilidad pblica o inters social mediante la correspondiente indemnizacin (art. 33.3 de la CE). Adems, se proclama que toda la riqueza del pas, en sus distintas formas, est subordinada al inters general (art. 128.1 de la CE). De manera paralela se reconoce el derecho a la libertad de empresa en el marco de la economa de mercado (art. 38.1 de la CE) y por otro se dispone que se proteger su ejercicio de acuerdo con las exigencias de la economa general, y, en su caso, de la planificacin (art. 38.2 de la CE) reconocindose junto a esta iniciativa privada la iniciativa pblica en la actividad econmica (art. 128.2 de la CE) y se confirma la capacidad del Estado para planificar, mediante ley, la economa general (art. 131 de la CE). En resumen, el orden constitucional econmico del sistema jurdico espaol permite que la propiedad privada y la libre iniciativa privada estn sometidas a condiciones pero, stas no pueden hacer desaparecer esos derechos, nicamente pueden modularlos. La concurrencia entre lo pblico y lo privado (J. HABERMAS) no puede llevar a la desaparicin de la economa de mercado de la misma manera que la funcin social del contenido esencial de los derechos de propiedad no puede hacer desaparecer la propiedad privada como garanta institucional. Estos rasgos bsicos permiten identificar el modelo econmico genrico de la Constitucin Espaola con el modelo econmico de la Unin Europea, a la que Espaa pertenece, y cuya configuracin jurdica efectuada por el Derecho Comunitario es de obligado cumplimiento en aquellos Estados miembros de la Unin (principios de primaca y de aplicacin directa creados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia con sede en Luxemburgo). II. c) El equilibrio entre la libertad de empresa y la intervencin estatal Sera demasiado simplista afirmar que la Constitucin Espaola se adscribe al disear la Constitucin econmica al modelo de economa de mercado sin ms. Lo dicho anteriormente resulta fuertemente matizado por los lmites establecidos y por la simultnea consagracin de otro principio, en equilibrio con el que venimos citando. Los lmites que con carcter genrico impone la Constitucin al libre juego de las fuerzas econmicas son: la funcin social de la propiedad privada y la herencia (art. 33.1 de la CE) y la subordinacin de toda la riqueza del pas al inters general (art. 128.1 de la CE). Hasta aqu nos encontramos ante lmites normales, puesto que en la concepcin comn del mundo civilizado los derechos de propiedad e iniciativa privada no pueden concebirse como absolutos. Por otra parte, no se trata de dos lmites distintos, ya que la funcin social es algo ligado ntimamente al inters general, aunque conceptualmente ambas nociones no se identifiquen (M. BAENA DEL ALCAZAR). Sucede, adems que el art. 38 de la CE subordina la libertad de empresa en el marco de la economa de mercado a las exigencias de la economa general y, en su caso, de la planificacin. Sin embargo, a pesar de lo previamente dicho, debe entenderse que la economa de mercado se mantiene ya que el lmite afecta al ejercicio de la libertad de empresa y no a su marco general que sigue siendo la citada economa de mercado. Respecto a ambos juega el principio contradictorio que consiste en hacer convivir la iniciativa pblica en la
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economa y la reserva al sector pblico de recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio (Art. 128.2 de la CE). Se aade tambin a este precepto la intervencin de empresas que, sin embargo, por su misma naturaleza juega siempre un papel accidental. Entre estos dos polos de la libertad de empresa en el marco de la economa de mercado y la iniciativa pblica y la reserva de recursos al sector pblico, se mueve el sentido ltimo de la Constitucin econmica en nuestro cdigo fundamental. La libertad de empresa con sus presupuestos de la propiedad privada de los medios de produccin y de la iniciativa privada a pesar de sus lmites goza de una especial proteccin que nace ex constitutione, ya que, el art. 53 de la CE exige su desarrollo por ley y excluye la posibilidad de dictar decretos-leyes sobre la materia. Pero, tambin es cierto que para la iniciativa pblica no se exige ley y que se deja a la opinin de las mayoras parlamentarias la definicin de cuales son los recursos esenciales a reservar al sector pblico. De este modo queda un margen amplio para que los distintos gobiernos y las mayoras parlamentarias que los sustentan puedan aumentar el protagonismo econmico del Estado y el tamao del sector pblico. Por ltimo conviene aludir a los instrumentos de intervencin que son los normales de la poltica econmica. Los propiamente dichos estn recogidos en el Ttulo VII de la CE. Principalmente la empresa pblica, el sistema tributario, el presupuesto y sobre todo la planificacin. A ellos hay que aadir las medidas normales de poltica econmica. Deducimos la existencia de la empresa pblica de la iniciativa econmica pblica recogida en el art. 128 de la CE. Las potestades del Estado para establecer y regular originariamente el sistema tributario se reconocen en el art. 133 de la CE. Tambin el art. 134 de la norma suprema reconoce al presupuesto como instrumento de la poltica econmica e ntimamente vinculado a la planificacin cuando sta existe. Por ltimo, la planificacin, en el caso de ponerse en prctica debe ser el instrumento de cierre del sistema puesto que su finalidad consiste no slo en lograr el equilibrio, sino tambin estimular el crecimiento (arts. 131.1 de la CE). Por lo dems, es, sin duda, la planificacin el instrumento ms til para lograr la solidaridad entre las nacionalidades y regiones (arts. 2 y 138 de nuestro texto constitucional). II.d) El principio de unidad de la Economa Nacional y su manifestacin en la unidad de mercado. Si algo caracteriza al principio de la unidad de la Economa Nacional son sus rasgos abstractos y generales. No aparece explcitamente manifestado en la Norma Suprema sino que, su fundamento se encuentra en la unidad poltica (art. 2 de la CE) jurdica (art. 117 de la CE) econmica y social de Espaa (art. 149.1 y 13 de la CE). Su creacin se debe a la jurisprudencia del TC que atribuye una competencia para el Estado o la Administracin Central que no se reconoce en el art. 149 de la CE. El fin que se persigue es que el reparto de competencias econmicas entre el Estado y las Comunidades Autnomas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores. Srvanos de ejemplo la Sentencia del TC 1/82 sobre las Cajas de Ahorro del Pas Vasco, la Sentencia del mismo rgano 152/88 sobre
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vivienda, tambin en relacin con la Comunidad Autnoma Vasca. En el mismo sentido la Sentencia 86/89 sobre la Ley de Ordenacin del Seguro Privado o la Sentencia 97/83 que versa sobre la poltica general de precios. En estas resoluciones y en otras muchas se ha desarrollado la filosofa de integracin entre la Economa del Estado en su conjunto y la Economa de las Comunidades Autnomas. De esta forma se ha creado la competencia de ordenacin general de la Economa que ha permitido al Tribunal Constitucional acotar con cierta severidad las competencias econmicas de las Comunidades Autnomas. En todas las resoluciones del Alto Tribunal se aprecia el fundamento del art. 139.2 de la CE como un mandato constitucional, aparentemente modesto y complementario, que garantiza la libre circulacin de personas y bienes en todo el territorio nacional, expresando dicha garanta en forma de mandato negativo a las autoridades. Esto es un lmite de actuacin de las Comunidades Autnomas y los entes locales y que, en contrapartida existe un conjunto, el territorio espaol, en el que circulan los bienes de acuerdo con las reglas del proceso econmico. La importancia de lo previamente dicho es considerable pues implica que la organizacin econmica prevalece sobre la organizacin territorial y que las decisiones macroeconmicas le siguen correspondiendo al Estado en su conjunto. Ello arrastra la actuacin de los protagonistas econmicos, pblicos y privados, en todo el territorio nacional que sigue siendo una unidad econmica respecto a la cual se proyectan y actan los intereses en juego. III. Los principios rectores de la poltica social y econmica Por normas materiales de la Constitucin conviene entender aquellas mediante las cuales la Constitucin crea Derecho, es decir, son como ttes de chapitre de todo el ordenamiento jurdico (P. ROSSI). Se trata de normas en general esquemticas, abstractas, indeterminadas y elsticas que si permiten una larga permanencia del texto en el tiempo lo consiguen slo a costa de mermar sus posibilidades de aplicacin inmediata (F. RUBIO LLORENTE). Dentro de la clasificacin que al efecto efectuara SCHEUNER se encuentran los principios fundamentales y los fines del Estado. Se trata de la presencia en la Constitucin vigente de un gran nmero de preceptos que incorporan principios fundamentales del orden jurdico-poltico establecen finalidades concretas a la accin estatal. Sin ir ms lejos el concepto de Estado Social y Democrtico de Derecho, que recoge el artculo primero, es un claro ejemplo de esa positivacin de principios fundamentales que, si no da lugar a derechos judicialmente exigibles, no tiene por ello menos importancia en cuanto que constituye una directriz bsica para la interpretacin de la Constitucin, que en ningn caso puede el juez pasar por alto y cuyo carcter doctrinal dota de una elasticidad profunda a la Constitucin cuyo contenido puede as irse adaptando al cambio histrico y social (F. RUBIO LLORENTE). Un valor jurdico prximo al de los principios fundamentales tienen las normas que asignan fines determinados a la accin del Estado. Estamos ante lo que la doctrina ha llamado durante mucho tiempo, siguiendo una terminologa que comienza con los Comentarios a la Constitucin de Weimar, normas programticas (P. LUCAS VERDU). Estos preceptos no originan inmediatamente obligaciones exigibles ante los Tribunales de
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justicia, aunque tambin puedan resultar de ellos de forma mediata, derechos sociales, pero s imponen una obligacin a todos los poderes pblicos, s los vinculan (aunque del art. 53 de la CE se deduzca otra cosa) y sobre todo obligan al juez a la hora de interpretar cualquier norma. Estamos ante fines que la Constitucin, en cuanto fundamento del Estado, asigna a ste, y, en consecuencia, toda norma o toda decisin que proceda de la voluntad estatal ha de ser entendida como aproximacin a estos fines e interpretada en consecuencia. Entre estos preceptos teleolgicos se encuentran la mayor parte de los contenidos en el Captulo Tercero del Ttulo I de la Constitucin Espaola (entre los que se halla el art. 51 que se ocupa de la defensa de los consumidores y usuarios) calificados con acierto por el constituyente espaol como principios rectores de la poltica social y econmica y que vienen a abundar en el desarrollo del contenido del art. 9.2 de la norma suprema que, en pro de la consagracin de una igualdad material de los ciudadanos, se ha convertido en una de las piezas clave de toda la arquitectura constitucional. Los principios rectores de la poltica social y econmica disfrutan de una amplia regulacin en nuestra Constitucin: Se dedican a ello los arts. 39 a 52 y viene a dar contenido jurdico al axioma doctrinal de que en todos los sistemas polticos del mundo mucho de poltica es economa y la mayor parte de la economa es tambin poltica (LINDBLOM). Los derechos sociales (principios rectores en nuestro ordenamiento) vienen a dar respuesta a la crisis actual del Estado que es una crisis econmica del capitalismo a nivel mundial, consecuencia de la internacionalizacin de la actividad econmica y del mercado. Este, en cuanto procura el beneficio individual difcilmente puede generar por s mismo el inters colectivo y en la gran querella histrica entre capitalismo y socialismo hubo que crear un nuevo Estado que obedece al modelo del Welfare State, frente al Estado no intervencionista del primer liberalismo. Esto conlleva aadir a las clsicas funciones estatales aquellas destinadas a crear las condiciones de vida que ni el individuo, ni los grupos pueden asegurar por s mismos y ello implica ciertas intervenciones del Estado en el orden y procesos econmicos para conseguir la denominada procura existencial (M. GARCIA PELAYO). Si trasladamos este esquema general al particular caso espaol observamos que existe un amplio catlogo de derechos sociales calificados por el constituyente como principios rectores... lo que ha originado que algn sector de la doctrina mantenga que nos hallamos ante los no derechos fundamentales (J. PEREZ ROYO). Un conocimiento aproximado de los mismos obliga a pasarlos por el tamiz del art. 53.3 de la Constitucin Espaola que dice al respecto: El reconocimiento, el respeto y la proteccin de los principios reconocidos en el Captulo tercero informarn la legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos. Slo podrn ser alegados ante la jurisdiccin ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollan. Desde un planteamiento simplista de las garantas aqu recogidas se puede mantener que estos derechos no son directamente aplicables, que no son vinculantes y que su carcter es simplemente informador de las actuaciones de los distintos actores pblicos: legislador, administracin y jueces. Estaramos ante simples normas programticas que para poder ser defendidas ante los jueces y tribunales ordinarios requeriran un desarrollo
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legal, puesto que su efectividad jurdica no nacera del texto constitucional. A partir de aqu la polmica est servida: Frente a quienes sostienen (F. GARRIDO FALLA) que no son verdaderos derechos, sino que son normas de accin cuya proteccin es de muy difcil instrumentacin jurdica, se encuentran quienes reconocen el carcter de efectivas normas jurdicas a estos derechos sociales (E. GARCIA DE ENTERRIA) y no el de meras normas programticas sin posibilidad de aplicacin judicial. Sin tomar partido por ninguna de las distintas opiniones doctrinales s queremos dejar constancia de que existen serias dificultades a la hora de establecer una proteccin constitucional de los derechos sociales, porque, entre otras cuestiones de especial relevancia hay que tener en cuenta las peculiaridades jurdicas de la norma constitucional (A. NIETO): 1) Algunos preceptos de la norma suprema no producen efectos jurdicos directos pero por eso no dejan de ser normas jurdicas constitucionales. Por ejemplo las que conforman la parte orgnica. 2) La Constitucin en cuanto proyecto poltico de futuro es una norma jurdica peculiar en la que conviven elementos jurdicos y elementos sociales. Por ello el control del cumplimiento de la actuacin de los poderes pblicos no se llevar a cabo por medios jurdicos ordinarios, sino a travs de instrumentos constitucionales, poltico constitucionales fcticos. 3) En sus intenciones de futuro la CE reconoci principios y valores (derechos sociales) que deben inspirar las actuaciones de los poderes pblicos y entre ellos las de los jueces (cfr. el art. 53.3 antes transcrito). Este precepto, en trminos literales significa que los jueces deben tenerlos en cuenta pero sin que lo aleguen las partes. 4) La Constitucin es por naturaleza una norma de reenvos . Esto significa que es la norma suprema por donde pasan todos los hilos del derecho siendo en gran medida una gua de conducta que permite al legislador y a los tribunales un progreso en el camino hacia la democracia social. IV. Sobre las garantas de los derechos sociales Aunque aparecieron brotes de la constitucionalizacin de los derechos sociales con carcter previo, se mantiene que antes de la Carta de Weimar de 1919 el tema puede ser tratado como la historia de un vaco. Fue, pues, en ese momento histrico cuando los derechos pasan de la esfera de la aspiracin a la esfera de la obligacin, configurndose el Estado social como superador de las contradicciones del Estado liberal. No obstante, ser en el constitucionalismo surgido tras la Segunda Guerra Mundial cuando la extensin de la idea del Estado material de Derecho al orden del trabajo y de la economa cuaje en una serie de Constituciones, como son la italiana de 1947, la griega de 1975, la portuguesa de 1976 y la espaola de 1978. Ahora bien, cabe preguntarse: El Estado social en cuanto continuidad, que no ruptura, con el Estado liberal puede utilizar las estructuras garantistas existentes en el liberalismo de cara a la proteccin de los derechos sociales? No puede existir una respuesta
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unvoca porque las aporas de los derechos sociales se hallan no slo al relacionarlos con los derechos clsicos de libertad, sino tambin en el interior de los propios derechos sociales. Para una mejor comprensin de los mismos, conviene aproximarse a su naturaleza jurdica. Al parecer, se trata de una ambigua figura emprica dotada de un particular contenido sociolgico y econmico que dificulta precisar su significado jurdico. Las normas constitucionales con un contenido social vienen a ampliar el inventario de los derechos fundamentales e implican la intervencin de un Estado que no abandona a los individuos a su situacin social, sino que acude en su ayuda mediante garantas. La delimitacin de los mbitos no estatales ha dejado de producirse automticamente a la hora de participar en igualdad de oportunidades en las compensaciones sociales y en las instituciones polticas. Esa participacin debe ser asegurada por el Estado. La bifronte estructura jurdica de estos derechos posicin subjetiva de ventaja y garanta objetiva de carcter institucional conlleva el que las normas que los regulan se vean a veces reducidas a garantas institucionales o a mercas directrices al legislador. Es su eficacia jurdica lo que se cuestiona. Esto es as porque no puede ser igual la posicin del ciudadano de un Estado abstencionista que en otro responsable y agente del proceso productivo y de las decisiones de poltica econmica. En este Estado, la categora de los derechos pblicos subjetivos resulta insuficiente a la hora de entender el alcance actual de la teora jurdico-poltica de los derechos fundamentales, que conduce tambin a cuestionar la actual eficacia de sus institutos de garanta. No puede olvidarse que los derechos sociales, en cuanto situaciones jurdicas de ventaja, suelen quedar reducidos para el ciudadano a meros intereses simples, lo cual implica que permanezcan sin la necesaria efectividad jurdica, contrastando su proteccin con la concepcin actual de los derechos fundamentales como derecho inmediatamente vigente y aplicable (J.L. CASCAJO). Quiz sea conveniente insistir en una propuesta de renovacin dogmtica a la hora de entender los derechos sociales desde una perspectiva estrictamente constitucional, ya que, aunque tradicionalmente estos derechos fundamentales se ejercitan frente al Estado a parte debitoris, su eficacia se despliega tambin frente a terceros particulares que pueden verse afectados por esa situacin. De ah las dificultades de introducir contenidos sociales en la esencia del Estado de Derecho. Han sido otras ramas de la vida jurdica (Derecho administrativo, Derecho del trabajo, Derecho de la economa) las que han permitido la entrada del Estado social en la teora del Derecho pblico. Y esas partes del ordenamiento jurdico que presentan una dimensin social ms acentuada son tambin las que adolecen de una mayor imperfeccin normativa, no determinando con precisin las condiciones en que deben ser aplicadas. Cuando, desde la perspectiva del Estado social, los poderes del Estado, a travs de la Administracin, transformen esas obligaciones jurdicas en derechos subjetivos del individuo, se vern obligados a veces, ante la insuficiencia de formas jurdicas propias, a derivar hacia mdulos jurdicos de Derecho privado, que vendrn a aumentar las dudas ante la caracterizacin e interpretacin que debe darse a sus actos. Hemos de constatar pues, que la mera incorporacin de los derechos sociales al catlogo de los derechos fundamentales no produce una adecuada proteccin y cumplimiento
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porque se trata de instituciones jurdicas lbiles, sensibles a los equilibrios polticos y econmicos del sistema en su conjunto. De ah la importancia de las formas de tutela de estos derechos que se dirigen al legislador y tambin al juez en la medida en que ste contribuya a configurar el Derecho. Existen lmites difcilmente superables a la hora de la proteccin jurisdiccional de estos derechos y se observa la falta de adecuacin de los remedios jurisdiccionales clsicos para solventar de forma adecuada esas situaciones. Pero no por ello se deben dejar a un lado los posibles medios de tutela existentes. A saber: tcnica del control de constitucionalidad, tutela judicial ordinaria e incluso el propio procedimiento administrativo. Sin perjuicio del trato diferenciado que cada derecho social necesita, la justicia constitucional, en su aspecto material y procesal, ha sido til a la hora de convertir en justiciables situaciones que por s solas no seran susceptibles de tutela constitucional reforzada. La doble perspectiva, objetiva y subjetiva, de la funcin de la jurisdiccin constitucional podr propiciar una poltica de derechos fundamentales sociales dirigida al legislador y al intrprete. A pesar de lo cual, las omisiones del legislador no han podido ser fiscalizadas de forma operativa a travs de la va de la inconstitucionalidad, quiz por la inadecuacin de las tcnicas utilizadas, que han sido extradas de otras ramas jurdicas, como el Derecho penal o el Derecho administrativo. No obstante, no debe ser olvidada la ardua tarea de adecuacin entre la norma constitucional y el resto del ordenamiento llevada a cabo a travs de las tcnicas de la derogacin e ilegitimidad constitucional. A lo cual hay que aadir tambin una prctica jurisprudencial de un constitucionalismo cooperativo en base a las sentencias manipulativas y aditivas que persiguen una correcta aplicacin de los principios de igualdad y del Estado social. Pero si este aspecto del ejercicio de los derechos sociales frente al Estado se resuelve con ciertas dificultades, ms problemas representa la afirmacin de la eficacia erga omnes de las libertades fundamentales. El tema de la Drittwirkung de los derechos fundamentales ha tomado relevancia y se expresa fundamentalmente en la tendencia del juez ordinario a la utilizacin directa de la normativa constitucional dotada de operatividad inmediata para regular las relaciones entre particulares. No pudindose olvidar tampoco el procedimiento administrativo como lugar de equilibrado encuentro de intereses contrapuestos, en el caso de los derechos sociales que se concretan en prestaciones de los poderes pblicos, y que dan lugar a intereses legtimos. V. Comentarios al art. 51 de la Constitucin Espaola de 1978 No existen en el constitucionalismo espaol precedentes de un derecho como el que se reconoce en el art. 51 de la CE. Tampoco es algo normal que las Constituciones del occidente europeo se ocupen de este tema. nicamente vemos como el art. 110 de la Constitucin Portuguesa de 1976 garantiza la proteccin de los consumidores. La redaccin actual y definitiva del art. 51 se debe a la Comisin Constitucional del Senado o Cmara Alta y su inclusin en el debate constituyente obedece a la tendencia generalizada, tanto a nivel nacional como internacional, a partir de los aos sesenta, de la
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necesidad de declaraciones y normas legales que consigan una adecuada defensa de los consumidores. Adems, su redaccin final se debe a la enmienda defendida por la Senadora Dra. BEGUE CANTON ya que el art. 47, proveniente del Congreso de los Diputados no estableca principios, slo manifestaciones concretas de la proteccin de los consumidores. La crtica suscitada dio lugar a la redaccin definitiva del actual art. 51 de la CE en sintona con los arts. 1.1 de la CE (Espaa se constituye en un Estado social y Democrtico de Derecho) y 9.2. de la CE (principio de igualdad material de los ciudadanos ante la ley). Los dos primeros apartados del art. 51 se inspiran en la Resolucin del Consejo de la C.E.E. de 14 de abril de 1975 que enumera los siguientes derechos fundamentales del consumidor: 1) Derecho a la proteccin de su salud y de su seguridad. 2) Derecho a la proteccin de sus intereses econmicos. 3) Derecho a la representacin o a ser odo. En esta enumeracin nos encontramos verdaderos derechos junto a los instrumentos necesarios para su realizacin. Pero, si trasladamos este esquema al art. 51 de nuestra norma suprema observamos que los verdaderos derechos aparecen en el prrafo primero del citado precepto, mientras que en el prrafo segundo aparecen los de carcter instrumental. Y no se alude al derecho a la separacin de los daos que, pensamos, va implcito en los dems, ya que sin l quedaran privados de contenido el resto de los derechos y carente de significado alguno la alusin a procedimientos eficaces. Respecto al prrafo tercero la doctrina se ha pronunciado sobre su carcter innecesario pues, contiene un mandato al legislador (RUBIO LLORENTE) cuya obligatoriedad a la hora de su cumplimiento carece de mecanismos eficaces de control. Ascendiendo del marco particular al ms general de la doctrina autorizada (C. OFFE) se pone especial nfasis tambin en las dificultades que conlleva una identificacin tcnico jurdica de la definicin de consumidor. As, se alude a dos tipos de dificultades: 1) Los intereses de los consumidores sern debilitados en proporcin al inters prevaleciente de patronos y fabricantes en mantener empleos y beneficios respectivamente. 2) Los consumidores no constituyen un complejo de individuos claramente delimitable y organizable por los problemas que su heterogeneidad social, tcnica y temporal conlleva. Por eso hay que superar declaraciones pragmticas y pasar por encima de discusiones terminolgicas en pro de una normativa sustancial que dote de eficacia a la proteccin de los consumidores. En relacin a lo previamente sealado se deben resaltar los abundantes comentarios que tanto mercantilistas como administrativistas han dispensado al art. 51 de la CE. Se ha dicho que es un precepto constitucional abierto, que contiene un principio informador del sistema econmico corrector de la funcin reguladora del mercado y condicionante del ejercicio de la libertad de empresa (A. MENENDEZ). Sera pues, otro ejemplo ms de las frecuentes normas constitucionales sobre ordenacin de la economa. Tambin se ha escrito que estamos ante un nuevo principio general del Derecho (el de proteccin a los
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consumidores) al que hay que atribuir las consecuencias que necesariamente se derivan de tal condicin, conforme dispone el Ttulo Preliminar del Cdigo Civil. Ante la desigualdad real que sufren los participantes en el trfico econmico se reconocen una serie de derechos fundamentales e instrumentales de los consumidores (A. BERCOVITZ). Incluso se ha llegado a defender su valor interpretativo y su eficacia habilitadora que permite a los poderes pblicos la interferencia en el mercado, en defensa de un conjunto de intereses colectivos y difusos (J.I. FONT), propiciando una legislacin administrativa que atempera los principios clsicos de la legislacin civil. Pero, esta norma en la que se reconocen unos derechos y se fijan unos mandatos no debe ser entendida como una norma competencial (J. SALAS). La doctrina ms avanzada ha destacado, al hilo de los dictados de la Jurisprudencia Constitucional, la indeterminacin y el reparto confuso de competencias en esta materia difcilmente deslindable de otras materias complementarias. Tampoco olvida la doctrina resaltar la conexin material del art. 51 de la CE con el principio de uniformidad de las condiciones de vida, reconocido constitucionalmente, ni con el postulado de la calidad de vida entendido como valor jurdico (J.M. BAO). Es frecuente tambin aludir al alcance limitado de las polticas de consumo cuantificadas como costes no salariales del proceso productivo ante los condicionamientos econmicos que representaban una serie de factores exgenos y muy determinantes de la relacin de consumo. Pero esto no permite entender el art. 51 como una norma de difcil cumplimiento, ya que ello no le impide operar como fundamento bsico de un grupo normativo que permite una interpretacin sustancial del orden econmico plasmado en la Constitucin. Trascendiendo la glosa doctrinal se debe comprender el fundamento constitucional del Derecho del Consumo, como un principio que condiciona y limita las exigencias polticas y legislativas que se desprenden del modelo constitucional de economa de mercado. El art. 51 en cuestin no puede ser entendido como ltima norma de referencia a la que remite todo un conjunto yuxtapuesto de disposiciones que son fruto de la discrecionalidad administrativa. Un entendimiento adecuado del principio de legalidad exige la habilitacin necesaria para respaldar las actuaciones de la Administracin y la elaboracin de una poltica legislativa apoyada en las mayoras parlamentarias que d rumbo fijo al fenmeno del consumo conforme a las pautas y los valores constitucionales. Slo de este modo se podra fundamentar la inconstitucionalidad de toda norma que infrinja el contenido del art. 51. El bloque normativo que se vertebra partiendo del citado precepto, encuentra adems explcito apoyo constitucional en la clusula del Estado Social de Derecho (art. 1.1 de la CE) y en el principio de igualdad material al que obligatoriamente deben tender todas las actuaciones de los poderes pblicos (art. 9.2 de la CE) (S. BARILE y otros). Con todo, hay que resaltar que la incorporacin de la defensa de los consumidores y usuarios al elenco de los principios rectores de la poltica social y econmica derechos sociales no produce, necesariamente, el efecto de conseguir su adecuada proteccin y la plenitud de su ejercicio.

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VI. Garantas constitucionales del Derecho del Consumo Sin perjuicio de la proteccin dispensada por la legislacin ordinaria (penal, civil, mercantil, contencioso-administrativa...) la tutela constitucional del derecho del consumo y de aquellos otros derechos que inciden en el art. 51 de la CE, es preciso enmarcarla en el art. 53.3 de la CE. De la mala redaccin de este precepto (que transcribimos anteriormente) deducimos que: 1) En caso de reforma la proteccin otorgada por la Constitucin es el procedimiento ordinario regulado en el art. 167 de la norma suprema. 2) El desarrollo de este derecho no se incluye en las materias reservadas a la ley orgnica (art. 81.1 de la CE). Dicho desarrollo, que es potestativo, en caso de llevarse a efecto, se har mediante una ley ordinaria que s incurre en violacin del contenido constitucionalmente reconocido al citado precepto podr ser recurrida en inconstitucionalidad por las vas y procesos correspondientes ante el Tribunal Constitucional. 3) Este derecho al no estar incluido en el ncleo duro de los derechos fundamentales de nuestra Constitucin carece de la proteccin extraordinaria tanto del recurso de amparo ordinario como del recurso de amparo constitucional. 4) Pero ese desarrollo potestativo por ley ordinaria permite su proteccin en la va jurisdiccional ordinaria, obligando a los tribunales y a los poderes pblicos a que lo tengan en cuenta en sus actuaciones, pues, no en vano, nos hallamos ante un principio general de nuestro derecho. Y, en consecuencia, las normas particularizadas de proteccin al consumidor, existentes con anterioridad a la Constitucin de 1978, cobran ahora un nuevo valor porque, deben ser interpretadas de acuerdo al principio de proteccin de los consumidores y usuarios y adems, frente a ellas cabe la posibilidad de su declaracin de inconstitucionalidad a travs de la Cuestin de Inconstitucionalidad que regula el art. 163 de la CE. Vienen al caso las palabras escritas por ZAGREBELSKY que sealaba al respecto:
aunque existe una diferencia incontestable entre los derechos sociales y las restantes categoras de derechos, la experiencia acumulada en los aos siguientes a su constitucionalizacin ha demostrado claramente que los derechos sociales no tienen exclusivamente un valor poltico o ideolgico sino tambin jurdico, en cuanto criterio de interpretacin del sistema y clusulas generales y en cuanto normas que determinan la inconstitucionalidad de aquellas leyes que claramente se oponen a stas. Pero ms all de estos efectos pueden valer tambin como verdaderos derechos.

Si esto es predicable con carcter general de los derechos sociales veamos cual puede ser la eficacia particular del derecho del consumo en el marco de los principios rectores de la poltica social y econmica en nuestra Constitucin de 1978:

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1) Frente al legislador que debe concretar el Estado Social (Arts. 1.1, 9.2 y 14 de la CE) permite declarar inconstitucional cualquier norma de desarrollo de su contenido que atente contra el postulado del Estado Social. Esto nos lleva al problema planteado por HESSE en torno a la irreversibilidad de las conquistas sociales es constitucionalmente legtimo que los poderes pblicos recorten algunas de las conquistas sociales? Doctrina, por lo dems, inviable en poca de crisis econmica y que obliga a distinguir el ncleo esencial de las regulaciones sociales ya configuradas y los componentes suplementarios. Tambin es problemtico el control de las omisiones del legislador, pues no hay tcnicas operativas para obligar al legislador a actuar (principio de separacin de poderes) y suplantarle en su tarea por va jurisprudencial se contradice con un sistema de primaca del legislativo, aunque al lado se incluya un control de constitucionalidad de las leyes. En nuestro ordenamiento slo existen vas indirectas de control: a) El Defensor del Pueblo (art. 54 de la CE). b) El ejercicio del derecho de peticin (art. 29 de la CE). c) La iniciativa legislativa popular (art. 87.3 de la CE). 2) Frente a Jueces y Tribunales (arts. 9.1 y 117.1 de la CE). Segn el art. 53.3 de la CE los jueces y tribunales deben en base al principio de interpretacin conforme interpretar todo el ordenamiento de acuerdo a los postulados constitucionales. As la legalidad ordinaria debe ser reinterpretada a la luz de los preceptos constitucionales (arts. 5.1, de la L.O.P.J. y 40.2 de la L.O.T.C.) y si la interpretacin no es posible deben plantear la cuestin de inconstitucionalidad ante el T.C. (art. 163 C.E. y 53 LOPJ) si la norma es de rango legal y si su rango es reglamentario debern inaplicarla (art. 6 LOPJ). 3) Frente al Ejecutivo. Los principios rectores son fines del Estado y por ello normas materiales de la Constitucin (SCHEUNER). Al Gobierno y a la Administracin (art. 97 de la CE) les corresponde la direccin poltica y la puesta en prctica de esos principios rectores. La responsabilidad fundamental es del legislador, pero el gobierno est habilitado a tal fin para poner en marcha la iniciativa legislativa (art. 87.1 CE). Adems (art. 134.1 de la CE), elabora y presenta los Presupuestos Generales del Estado en las Cortes y las leyes presupuestarias destacan en su papel de puesta en marcha de esos derechos sociales. Tambin la Administracin intervencionista y prestacional ha de mantener el funcionamiento de los servicios pblicos. Pero sta solo est sometida al principio de legalidad (art. 103.1 de la CE). El carcter tcnico de la legislacin del Estado asistencial hace ms difcil su control, pues quien lleva a la prctica aplica esas disposiciones es la Administracin. Cmo puede un juez controlar si esa solucin tcnica responde al inters general o al inters pblico? Dada la dificultad que encierra la concrecin de estos conceptos jurdicos indeterminados, los controles judiciales no son los ms eficaces y quizs haya que pensar en otros sistemas de control. Finalmente, los bienes jurdicos protegidos en el art. 51 de la CE tienen un reforzamiento colateral en la garanta de los derechos a la vida e integridad fsica (art. 15 de la CE), a la salud (art. 43 de la CE), al derecho de propiedad (art. 33 de la CE), el derecho al medio ambiente (art. 45 de la CE), el derecho a una vivienda digna (art. 47 de la CE) y en las organizaciones de consumidores en el marco del derecho de asociacin (arts. 22 y 52 de la CE).
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De un anlisis conjunto de todos ellos se desprende la obligacin de todos los poderes pblicos de garantizar la defensa de los consumidores y usuarios a travs de la vigilancia del trfico de tal manera que queden protegidos la seguridad, la salud, los intereses econmicos. Ello implica facilitar y promover las asociaciones de consumidores y usuarios que en cuanto contrapoder defiendan los intereses particulares en el marco de un Estado interventor que tiende a invadir todos los mbitos de la sociedad. Addenda Para un correcto entendimiento del desarrollo normativo y jurisprudencial del artculo 51 de la Constitucin Espaola, transcrito en el planteamiento del tema del presente trabajo, deben confrontarse las siguientes disposiciones y resoluciones: La Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y usuarios y la Sentencia del Tribunal Constitucional nm. 15/1989, de 26 de enero (BOE nm. 43, de 20 de febrero), que estima parcialmente los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley; tambin la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 1982 (Sala III); modificada dicha Ley 26/1984 por la Ley 22/1994, de 6 de julio, de responsabilidad civil por los daos causados por productos defectuosos (BOE nm. 161, de 7 de julio de 1994); Ley 26/1991, de 21 de noviembre, sobre contratos celebrados fuera de establecimientos mercantiles (BOE 283, de 26 de noviembre de 1991); Ley 15/1994, de 3 de junio, por la que se establece el rgimen jurdico de la utilizacin confinada, liberacin voluntaria y comercializacin de organismos modificados genticamente, a fin de prevenir los riesgos para la salud humana y para el medio ambiente (BOE nm. 133, de 4 de junio de 1994), el Real Decreto 951/1997, de 20 de junio, de desarrollo (BOE nm. 150, de 24 de junio de 1997), Ley 7/1995, de 23 de marzo, de crdito al consumo (BOE nm. 72, de 25 de marzo de 1995; correccin de errores en BOE nm. 113, de 12 de mayo), y la Ley 28/1998, de 13 de julio, de Venta a Plazos de Bienes Muebles (BOE nm. 167, de 14 de junio de 1998). Tambin la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenacin de la Edificacin (BOE nm. 266, de 6 de noviembre de 1999). La Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenacin del Comercio Minorista (BOE nm. 15, de 17 de enero de 1996), modificada por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social (BOE nm. 312, de 30 de diciembre de 1999), y la Ley Orgnica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la anterior (BOE nm. 15, de 17 de enero de 1996). Repertorio bibliogrfico AA.VV., Derecho y economa en el Estado Social, Madrid, Tecnos, 1988. AA.VV., El Estado Social, Madrid, C.E.C., 1986. AA.VV., Estudios sobre el derecho del consumo, Bilbao, Iberdrola, 1991. AA.VV., La reforma del estado asistencial, Cuadernos y debates, n 2, Madrid, C.E.C., 1987.
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GUA A GUA E A GESTO DESCENTRALIZADA

Bernard Drobenko
SUMRIO: I A exigncia de uma estratgia global. 1 A afirmao de objetivos comuns. 1.1 No plano global. 1.2 No plano regional. 2 A instaurao de uma verdadeira capacidade de interveno. 2.1 O quadro institucional. 2.2 Os instrumentos. II A pertinncia de uma administrao localizada da gua. 1 Uma descentralizao territorializada. 1.1 Um quadro geogrfico pertinente. 1.2 Um processo democrtico aprofundado. 2 A efetividade das condies de realizao. 2.1 Os instrumentos de gesto. 2.2 Os instrumentos locais de regulamentao. III Concluso.

Tendo em mente as funes da gua e a sua necessidade, no se pode considerla como um bem corrente, tal como se fosse um produto industrializado, por exemplo. Trata-se, com efeito, de um recurso natural cujo impacto sobre o conjunto dos elementos da vida impe uma tripla abordagem, parecendo cada um desses elementos inseparvel dos demais. De fato, a gua : um bem social, porque deve responder s necessidades fundamentais dos seres vivos em geral e do homem em particular; um bem ambiental, porque indispensvel aos ecossistemas e hidrossistemas devido ao seu papel equilibrador; um bem sujeito a interesses econmicos, devido s necessidades para vrias atividades humanas com finalidades econmicas. Hoje a gua o alvo de consideraes quantitativas e qualitativas, que se traduzem tambm em termos de riscos, notadamente nos riscos de seca e de inundaes. Qualquer que seja a abordagem, essas questes e esses interesses aparecem tanto no mbito planetrio (ex.: o impacto das mudanas climticas, desertificao, deflorestao, demografia) como no mbito local (condies de vida dos seres vivos e dos ecossistemas). O ltimo relatrio publicado pelo PNUMA1 exprime nitidamente a situao nesse aspecto, e outras publicaes confirmam essa constatao, tanto no plano mundial2 como no plano local3. Dois aspectos caracterizam essas anlises, indicando a urgncia das medidas que devem ser tomadas. Com efeito, 2,7 bilhes de pessoas no tm acesso ao saneamento e 1,5 bilho de seres humanos no dispe de gua potvel. A gua torna-se uma questo de sobrevivncia para numerosos povos, e est na origem de numerosos conflitos (no Oriente Mdio, por exemplo). Em verdade no h nenhum continente que no se encontre confrontado a um problema relativo gua.
Bernard Drobenko professor de Direito Pblico da Faculdade de Direito e de Cincias Econmicas da Universidade de Limoges Frana. 1 PNUMA. Relatrio GEO3 Global Environnement Outlock, com desenvolvimentos sobre a escassez dos recursos de gua e a sua degradao. Maio de 2002. 2 FNUAP. O estado da populao mundial 2001. Relatrio 2001. 3 IFEN. Ltat de lenvironnement en France-2002. La dcouverte 2002.

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A Conferncia do Rio, de 1992, contribuiu para o reforo do direito ambiental em geral e do direito da gua em particular. Numerosos captulos da Agenda 21 tratam da gua4, e desde essa conferncia, muitos textos foram adotados. Entre as contribuies mais significativas, h que realar a Conveno de Helsinque e o seu protocolo de Londres5, a Conveno de Nova York6, mas tambm numerosas declaraes e convenes regionais e locais7 . Esses textos mostram que a capacidade dos seres humanos de resolver os problemas colocados pela gua resulta da capacidade de tomar as decises convenientes. Assim, uma das questes centrais atuais a do poder. Em que nvel e como que ele se exerce? Hoje a questo coloca-se com o conceito de governana. O interesse da questo do poder em matria de gua que impe repensar a maioria dos esquemas de organizao institucional ou administrativa. hoje admitido que a abordagem por bacia hidrogrfica constitui o mtodo mais pertinente. Por outro lado, h que notar que, em matria de ambiente, o solo, a paisagem, o ar, os espaos naturais impem freqentemente ultrapassar as estruturas administrativas clssicas. De fato, uma abordagem administrativa tal como sugerida pelo ttulo do presente assunto, A gua e a gesto descentralizada, no permite responder aos problemas reais da gesto hdrica. No entanto, o assunto impe a interrogao sobre a capacidade de as sociedades estabelecerem estruturas adaptadas a uma gesto duradoura da gua. A Conferncia do Rio, de 1992, assentou os objetivos; a Conferncia de Johannesburgo deveria assentar as condies da efetivao dessas ambies. Aparece claramente, devido aos interesses ligados gua, que no possvel desenvolver uma abordagem descentralizada desse bem ambiental sem a determinao prvia de um quadro de referncia. Nesse aspecto, a administrao e a gesto da gua conduzem exigncia da definio de uma estratgia global que, realizada de acordo com o princpio de subsidiariedade, deve conduzir a uma administrao localizada. I A exigncia de uma estratgia global Devido aos interesses estratgicos, geogrficos e geopolticos, humanos e ambientais que representa a gua, parece necessrio que os Estados apliquem uma poltica global em relao aos recursos hdricos. Com efeito, o desejo de satisfazer tanto as ambies quantitativas e qualitativas como o objetivo geral que a gua representa para a humanidade.
Diretamente os captulos 17, 18 e 21; mas tambm os captulos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12 e 14. Conveno de Helsinki, de 17 de maro de 1992, sobre a proteo e a utilizao dos rios transfronteirios e dos lagos internacionais. Recueil francophone des traits et textes internationaux en droit de lenvironnement. Bruylant: Aupelf-Uref, 1998. p. 674. Protocolo adicional de 1998, publicado em 18 de junho de 1999. 6 Conveno sobre o direito relativo utilizao dos rios internacionais fora dos casos de navegao, publicao referida na nota 5, p. 629. 7 Por exemplo: a Declarao de Madeira sobre a gesto duradoura dos recursos de gua, de abril 1999; a Carta europia dos recursos em gua, do Conselho da Europa, de 17 de outubro 2001; a Declarao de Limoges II, nas recomendaes da reunio mundial dos juristas e associaes de direito do ambiente; a Carta RIO + 10 CIDCE, 9 e 10 de novembro 2001, publicao CIDCE, 2002.
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Por si, se existem certas evolues desde a Conferncia do Rio, h que se admitir que necessrio ultrapass-las, devido s perspectivas (ver o relatrio do FNUAP j referido). Desde logo, aparece que essa estratgia global baseia-se na aplicao de objetivos comuns e sobre a instaurao de uma verdadeira capacidade de interveno. 1 A afirmao de objetivos comuns Qualquer estratgia, deciso ou ao na esfera da gua deve necessariamente inscrever-se no quadro do direito internacional do ambiente, tal como desenvolvido desde o Rio de Janeiro, em 1992. O desenvolvimento sustentvel e os princpios que dele resultam constituem bem o quadro terico de referncia. Esse quadro deve considerar as especificidades dos recursos e dos meios aquticos ao tratar questes centrais, como o estatuto da gua e a sua apropriao. Para alm desses aspectos, tambm cabe afirmar e assegurar a preservao dos recursos e a possibilidade, para os seres humanos e os ecossistemas, de se beneficiarem de uma quantidade e de uma qualidade de gua suficientes para as necessidades fundamentais, a perspectiva do direito gua e da solidariedade na esfera hdrica assim estabelecida. Por isso, alm do reforo do quadro jurdico, o direito gua impe a afirmao de garantias. luz das evolues posteriores Conferncia de Rio que o quadro jurdico de interveno pode evoluir de maneira significativa. Com efeito, pode-se observar que as contribuies as mais significativas resultam tanto do nvel global como local. 1.1 No plano local, a Conveno de Nova York permite, pela primeira vez e aps mais de vinte anos de negociaes: estabelecer o princpio da preveno como fundamento da gesto dos recursos repartidos; estabelecer o princpio de um uso justo e razovel dos recursos, sem afirmar que a gua um patrimnio comum; respeitar o princpio do poluidor-pagador, com, todavia, uma aplicao relativa, sendo exigida, em caso de poluio, uma negociao prvia; instaurar um mecanismo de informao recproca entre os Estados envolvidos. O texto realiza uma primeira melhoria, mas suas contribuies devem ser enriquecidas, para responder aos desafios da gesto da gua. Uma abordagem mais global, integrando o conjunto dos meios aquticos, e mais exigente em relao aos objetivos e s obrigaes das partes poderia ser desenvolvida; a declarao de Limoges II, de novembro de 2001, permite a identificao de orientaes possveis... 1.2 No plano regional, numerosas Convenes regionais foram adotadas para implementar o quadro internacional ou para responder s preocupaes regionais especficas. O exemplo europeu apresenta textos sem carter normativo, mas constitui um quadro de referncia. No mbito do Conselho da Europa foi aprovada em outubro de 2001 uma nova Carta Europia da gua, como tambm a declarao da Madeira. Esses textos constituem um verdadeiro quadro de referncia para uma gesto duradoura da gua. Mas fora desse quadro geogrfico (na Amrica Latina e na frica a produo normativa regional tambm foi desenvolvida) vrios textos de carter jurdico-normativo foram adotados, notadamente:
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 a Conveno de Helsinki, aprovada em 1992, com o seu protocolo adicional de 1998. Esse ltimo texto uma verdadeira inovao tanto pelo reconhecimento do carter social e ambiental da gua, como pelo nvel das exigncias que instaura. A bacia mediterrnea alvo de uma abordagem cada vez mais integrada com a Conveno de Barcelona de 1976 e os vrios protocolos adicionais que enriqueceram o procedimento de gesto global. A Unio Europia preocupou-se desde o primeiro programa para o ambiente, em 19738, com a questo das guas, tanto de um ponto de vista quantitativo como qualitativo. No mbito do 5 programa9, um procedimento de ao integrada foi desenvolvido no mbito da gua. Para alm da modificao de diretivas setoriais (guas para consumo humano, guas superficiais), a adoo da diretivaquadro10 que constitui a etapa maior. So elementos caractersticos do texto: a afirmao em prembulo que a gua no um bem de mercado como os outros; a exigncia de uma gesto da gua e dos meios aquticos por bacias hidrogrficas, tanto no plano interno como no plano internacional; o reforo da abordagem econmica, pela considerao dos custos reais gerados pela gesto da gua; a realizao de objetivos de qualidade; a afirmao do princpio do poluidor-pagador; o reforo da informao e da democracia. No fim de um calendrio evolutivo de 5, 10, 15, 25 anos, a Unio Europia vai assim harmonizar a gesto da gua no seu territrio. De um ponto de vista geral, h que constatar que os objetivos comuns devem ser reforados tanto na sua vertente quantitativa como na sua vertente qualitativa. A sociedade internacional deve estabelecer essa estratgia comum, especialmente pela definio de objetivos claramente identificados. Nesse aspecto, uma verdadeira conveno-quadro no mbito da gua poderia ser proposta em Johannesburgo para um progresso significativo desse direito com: o reconhecimento dos direitos fundamentais no direito da gua: o direito gua e ao saneamento; a afirmao de princpios de gesto para o conjunto dos meios aquticos. Essa evoluo permitiria a determinao das condies locais de gesto da gua, mas necessrio, para tal, que os Estados instaurem uma verdadeira capacidade de interveno.
8 Primeiro programa europeu do ambiente, adotado dia 22 de novembro de 1973. JOCE n. C 112, de 20 de dezembro de 1973. 9 5 programa europeu, adotado em 1992, intitulado Em direco de um desenvolvimento sustentvel, revisto em 1998; JOCE n. 138, de 17 de maio de 1993. 10 Diretiva 2000/60, de 20 de outubro 2000, estabelecendo um quadro para uma poltica comunitria no domnio da gua; JOCE L324, de 22 de dezembro de 2000. Comentrio de DROBENKO, B. Directive eau: un cadre en trompe lil. REDE, 04/2000, p. 381, mar. 2001.

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2 A instaurao de uma verdadeira capacidade de interveno No pode haver estratgia global sem a instaurao, em nvel internacional, de uma verdadeira capacidade de interveno das autoridades pblicas. A descentralizao da gesto da gua ser mais eficaz inscrevendo-se e apoiando-se sobre um esquema mais global. O objetivo considerar a realidade dos ecossistemas aquticos e, depois, dar aos diversos intervenientes, nesse quadro geogrfico, os meios de responder aos desafios quantitativos, qualitativos e gesto dos riscos resultantes da gua. Nesse aspecto, e dentro dos elementos determinantes, existem duas figuras particulares: o quadro institucional e os instrumentos de gesto. 2.1 O quadro institucional O quadro institucional supranacional da administrao e da gesto da gua impe a instaurao, sob a gide da ONU, de uma autoridade mundial. Trata-se, na globalidade: de dar ao nvel global as respostas aos desafios mundiais que representa a gua e definir os objetivos precisos; assegurar as modalidades de regulao dos conflitos e estabelecer a estratgia adequada aos objetivos definidos; formar e informar o conjunto dos agentes dos desafios e das perpectivas; dotar a sociedade internacional dos meios da solidariedade no domnio da gua. Tanto pode ser criada uma instituio especializada como podem ser dados ao PNUMA as competncias e os meios de interveno. Essa autoridade mundial seria apoiada por autoridades regionais, entrelaando as aes estatais e locais. Qualquer que seja o nvel considerado, o processo participativo seria aplicado para chegar participao de todos os agentes nas decises no mbito da gua, e para recensear as prticas sustentveis (nomeadamente autctones), ao valorizlas e promover uma verdadeira negociao ambiental. 2.2 Os instrumentos Essa abordagem global implica: o reforo da cooperao, com duas modalidades: do ponto de vista dos mtodos de gesto Nesse mbito, os intercmbios entre Estados (desenvolvidos e em via de desenvolvimento) poderiam ser verdadeiramente recprocos. A tecnologia de certos pases poderia ser complementada pelo saber cultural e tradicional de outros pases; do ponto de vista financeiro A criao de um fundo mundial da gua poderia ajudar os pases do planeta a fornecer gua potvel e um servio de saneamento aos seres humanos, mas tambm a gerir os servios;
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 o reforo das sanes internacionais, com duas vertentes: pela criao de um verdadeiro tribunal da gua, com o reforo da capacidade de interveno da cmara ambiental da CIJ ou com a criao de um tribunal internacional da gua. Esse dispositivo jurisdicional central poderia ser complementado por tribunais regionais (p. ex., o TJCE para a Unio Europia); pela criao de uma capacidade coercitiva no plano internacional. Para alm das decises jurisdicionais de regulao dos conflitos, a sociedade internacional deve estar apta para adotar medidas coercitivas adequadas para permitir a aplicao dos princpios e das regras estabelecidos na esfera da gua. Para tal, parece conveniente a instaurao de uma cmara ambiental no Tribunal Penal Internacional. O conjunto deve assegurar, de um lado, o respeito dos direitos fundamentais e, de outro, uma aplicao efetiva do princpio do poluidor-pagador, tanto no plano internacional como local. O contencioso do direito internacional pblico ambiental ainda bastante ineficaz, apesar da existncia de uma cmara ambiental na CIJ. Todavia h que realar que foi um acrdo relativo gesto da gua que permitiu a essa Corte afirmar a importncia dos princpios fundamentais reconhecidos no Rio em 199211. No entanto, no plano regional, as estruturas vigentes permitem uma efetividade reforada do direito regional da gua. Assim, o TJCE condenou vrios Estados por insuficincia de aplicao das diretivas e por ineficcia das disposies vigentes no mbito da gua12. Para alm da melhoria do direito em si, a sua efetividade que o alvo dessas necessrias evolues. O estabelecimento de uma estratgia global com meios adequados deve contribuir para a determinao do quadro de referncia e conduzir, no quadro de uma descentralizao coerente, pertinncia de uma administrao localizada. II A pertinncia de uma administrao localizada da gua Se o direito da gua e o uso dos recursos impem uma abordagem global, no plano local que a administrao e a gesto da gua devem ser estabelecidas, porque nesse nvel que os conflitos se encontram exacerbados, que os desafios devem logo ser cumpridos. Nesse aspecto, a evocao de um poder local s faz sentido se a realidade dos ecossistemas considerada; isto , uma abordagem transversal da gesto da gua. Para tal, necessria uma tendncia para a descentralizao territorial com um desenvolvimento das condies de realizao dos objetivos fixados; trata-se de efetivar o direito gua.
TIJ, 25 de setembro de 1997, no caso relativo ao projeto Gabcikovo-Nagymaros (Hungria/Eslovquia). A Revue Europenne de Droit de lEnvironnement (REDE) trata, nos seus vrios nmeros, das diversas intervenes do TIJ na matria.
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1 Uma descentralizao territorializada Cada vez mais, os direitos internacionais e regionais (notadamente no caso da Unio Europia) chegam a afirmar a necessidade de uma gesto por bacia ou sub-bacia hidrogrfica, associando no quadro de uma consulta alargada o conjunto dos agentes. A perspectiva de realizao desse objetivo no plano local deve conduzir definio do quadro territorial de interveno. No entanto, uma gesto descentralizada da gua, no quadro de uma governana coerente, e pela aplicao do princpio de participao, impe a identificao das condies de interveno do procedimento participativo. Dois elementos determinam essa descentralizao territorializada e participativa: a identificao de um quadro geogrfico pertinente e uma prtica democrtica. 1.1 Um quadro geogrfico pertinente As bacias e as sub-bacias hidrogrficas determinam a capacidade de os agentes locais atuarem de maneira apropriada no domnio da gua. Desde a Conveno de Nova York at s gestes locais, uma abordagem global que parece ser conveniente; no entanto, essa implica um conjunto de efeitos significativos sobre as organizaes polticas e administrativas. No mbito de uma gesto sustentvel, o conceito de bacia e de sub-bacia hidrogrfica deve permitir: Ultrapassar o quadro das fronteiras (internas e externas) pela abordagem transnacional, ou at transadministrativa O direito gua deve, dessa forma, conduzir os Estados ribeirinhos de um rio, de uma nascente de gua ou de um ecossistema aqutico a iniciar um processo de cooperao, no intuito de resolver o conjunto das questes relativas gua. Nos termos da diretiva comunitria, podem assim aparecer ecorregies aquticas. Tal pode ser um incio de soluo para a maioria dos conflitos regionais, sendo bvio que existe uma geoestratgia da gua. Ultrapassar as organizaes administrativas clssicas no sentido de cada um dos Estados Os Estados federais vo assim acabar por incentivar a cooperao dos estados federados s vezes concorrentes, inclusive os que se encontram volta de uma mesma bacia vertente. Mas Estados unitrios, com uma organizao administrativa descentralizada devem tambm promover cooperaes de bacias ou sub-bacias que ultrapassam as organizaes administrativas clssicas. Assim, no s a Alemanha com os seus Landrs e a Frana com as suas comunas ou os seus agrupamentos, mas tambm os departamentos e as regies adotaram a gesto da gua por bacias. Essas adaptaes geogrficas localizadas revelam todavia certas dificuldades. Por exemplo, em Frana, se os poderes pblicos conseguiram a imposio de uma poltica ao nvel das bacias com os planos diretores de ordenao e de gesto da gua (Schmas directeurs damnagement et de gestion de leau SDAGE), as organizaes por sub-bacias com as comisses locais da gua encarregadas da elaborao dos planos de ordenamento e de gesto da gua (Schmas damnagement et de gestion de leau SAGE)
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revelaram importantssimas dificuldades de cooperao. A atual reforma da gua deveria impedir os bloqueamentos, mas a perspectiva de mudanas polticas parece afastar essa necessria soluo. Alm do mais, esse mtodo transversal e localizado deve conduzir a uma considerao global dos recursos. Trata-se, com efeito, de integrar as guas superficiais, as guas subterrneas e as guas costeiras. Essa abordagem constitui uma fase prvia gesto local e duradoura da gua, fazendo surgir verdadeiras solidariedades numa mesma bacia, o que pode conduzir a uma racionalizao dos usos para satisfazer o conjunto das necessidades. Esse quadro geogrfico se apia num processo democrtico. 1.2 Um processo democrtico aprofundado Esse processo resulta da aplicao de dois tipos de mtodos que podemos considerar como complementares: Trata-se, por um lado, da aplicao do princpio de participao com os seus indissociveis trs componentes, que so a informao, a participao no processo decisional e o acesso ao contencioso, tal como formulado pelos princpios da Declarao do Rio e desenvolvido pela Conveno de Aarhus13. a combinao de uma verdadeira transparncia na gesto dos servios da gua, com a integrao dos diversos parceiros na sub-bacia e a necessidade de aclarar a abordagem ecossistemtica que impem um dilogo. So abrangidos todos os aspectos dessa gesto: a definio das polticas, as opes operacionais, o controle e a gesto dos diversos servios pblicos. Por outro lado, trata-se da efetivao de uma verdadeira negociao ambiental relativa aos diversos usos da gua numa bacia ou numa sub-bacia. Considerando o princpio da adaptao das atividades humanas, as capacidades do meio14, pretende-se reduzir os usos sob um ponto de vista quantitativo e atingir uma qualidade maior das guas dos diversos ecossistemas. A negociao ambiental deve satisfazer, prioritariamente, s necessidades fundamentais e, depois, os usos relativos s atividades econmicas, permitindo assim uma opo esclarecida. Os diversos agentes devem identificar os desafios e cumpri-los, no por oposio, mas integrando as necessidades de outrem. 2 A efetividade das condies de realizao No pode existir uma abordagem duradoura no domnio da gua sem a utilizao de meios adequados. Aps a definio dos objetivos comuns, realizada com uma verdadeira participao, o conjunto dos agentes e utilizadores da gua, incluindo as socidedades

Conveno sobre o acesso informao, a participao do pblico no processo decisional e o acesso justia em matria ambiental, assinada em Aarhus no dia 25 de junho de 1998. Cf. RJE, nmero especial, 1999. Colquio do CRIDEAU relativo aos diversos contributos da referida conveno. 14 Captulo 18 da Agenda 21, ponto 18.2 da introduo.
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comerciais e industriais, deve contribuir para a efetivao das modalidades de realizao. Assim as autoridades pblicas vo ter as condies materiais para aplicar os instrumentos de gesto e os instrumentos de regulamentao adequados. 2.1 Os instrumentos de gesto A gesto da gua e dos meios aquticos deve ser integrada no conjunto das polticas, mas tambm baseada na identificao de instrumentos adaptados aos recursos. Desse ponto de vista, h que distinguir dois aspectos: com efeito, toda a abordagem instrumental na matria da gua conduz a colocar a questo dos ecossistemas e a da gesto dos servios. Quanto aos ecossistemas Nesse aspecto, no mbito dos instrumentos que permitem uma abordagem eficaz, dois elementos podem ser distinguidos: a planificao Permite uma abordagem global, tanto do ponto de vista territorial como em relao aos ecossistemas. A planificao deve contribuir para a determinao das necessidades presentes e das evolues, tanto quantitativas como qualitativas. Essa planificao pode ser global, para o Estado, vrios Estados, por bacia ou sub-bacia. Tambm favorece a emergncia de uma verdadeira estratgia das orientaes que vo determinar o uso dos recursos. As opes escolhidas resultam necessariamente de uma negociao ambiental. Com efeito, os agentes locais, no quadro de um mtodo descentralizado, no podem intervir sem inscrever a sua ao num esquema global do qual dependem e do qual determinam o equilbrio; o mtodo contratual Numa bacia dada, partindo dos objetivos previstos, possvel iniciar uma abordagem contratual da gesto da gua. Essa constitui um instrumento complementar da regulamentao. Nesse ponto de vista, constitui por um lado, um instrumento pedaggico, mobilizador e de responsabilizao, e, por outro, uma figura que permite o desenvolvimento da colaborao. Desde logo, parece adequada a gesto local e descentralizada da gua. Na Frana, os contratos de rios (contrats de rivires) respondem a esse objetivo e so um sucesso jurdico. Todavia, a pertinncia desse instrumento resulta da capacidade de os agentes estabelecerem verdadeiros balanos em relao aos objetivos previstos, e a impor sanes no caso de descumprimento das obrigaes estabelecidas. Quanto aos servios Trata-se aqui das condies de gesto de servios de gua potvel e de saneamento. Quando esses servios satisfazem as necessidades fundamentais, o quadro da sua efetivao impe a interveno de autoridades supralocais, o que pode levar a uma limitao da gesto descentralizada. Nos vrios pases, diferentes solues foram adotadas para organizar esses servios. Freqentemente, essa realizao resulta de iniciativas pblicas para estruturar o desenvolvimento da urbanizao. Mas, nos ltimos anos, apareceram profundas evolues; uma certa comercializao desses
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servios levou a profundas mutaes, com transferncias para o setor privado. Na Frana, trata-se necessariamente de servios pblicos, industriais e comerciais. H que observar que no planeta desenvolveu-se um verdadeiro mercado de servios da gua e do saneamento. A problemtica da sua gesto a da transparncia. Esta tem a ver tanto com as opes do mtodo de gesto como com as opes relativas sua efetivao e sua gesto, ou at com a prpria realizao das obras que implicam as redes. A gesto desses servios tambm implica os problemas essenciais relacionados com o preo da gua ou o preo relativo s prestaes efetuadas junto aos usurios. O reconhecimento de um direito gua deveria promover uma orientao das prticas nesse sentido. Com efeito, a FNUAP avaliou a quantia mnima vital para um ser humano em 40 litros de gua por dia. Desde logo, as sociedades humanas devem comprometer-se em assegurar esse servio mnimo, sem esquecer a necessidade essencial de aplicar o princpio de solidariedade. Tambm parece necessrio encarar uma entrega gratuita dessas quantias mnimas e instaurar uma tarificao progressiva por escalas sucessivas. Na Frana e em certos pases europeus, por exemplo, um sistema de solidariedade foi estabelecido para o acesso, entre outros, gua nas habitaes dos menos favorecidos15. H que realar que se trata tanto da gua em si como do acesso ao servio subjacente que est em causa. O direito gua pode ser ligado a um acesso remunerador de um servio, por via de assinatura, sendo a importncia dessa assinatura um elemento que pode excluir numerosas pessoas do direito gua. A realizao efetiva do direito gua implica desde logo que na prtica, para as quantias essenciais vida , o acesso seja gratuito. Esse conjunto de questes coloca ento uma interrogao sobre o grau de solidariedade, nacional e internacional, que os Estados querem estabelecer para reduzir as situaes de stress hdrico. 2.2 Os instrumentos locais de regulamentao Trata-se aqui da capacidade de as autoridades pblicas orientarem o controle, a polcia das atividades humanas relacionadas com a gesto dos recursos e dos sistemas hidrolgicos. Para tal, dois elementos so imprescindveis: a preveno e a aplicao do princpio do poluidor-pagador. A preveno, aplicada em dois nveis: por um lado, pela relao de cada um com o meio aqutico e a responsabilidade correlata. O mecanismo tambm se contempla para os proprietrios pblicos e privados, ribeirinhos do meio, como para todos os usurios;
A figura resulta do artigo 136 da Lei 98/657 de 29 de Julho de 1998 sobre a excluso, que estabelece toda pessoa ou famlia conhecendo dificuldades particulares ligadas a uma situao de precariedade tem direito a uma ajuda da coletividade para ter acesso ou para salvaguardar o seu acesso ao fornecimento de gua, de energia ou de servios telefnicos. H que notar que na Blgica o artigo 3 do Decreto de 20 de Dezembro de 1996 impe uma entrega mnima de gua potvel.
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 por outro lado, o controle das atividades humanas pelas administraes, notadamente sobre o uso e a rejeio. Esse dispositivo tende a generalizarse, mas implica, no entanto, meios adequados. O direito francs da gua permite assim a identificao de uma nomenclatura especfica s atividades e obras podendo ter um impacto na gua (nomenclatura IOTA); uma coordenao com o direito das instalaes classificadas estabelecida16. A aplicao do princpio do poluidor-pagador. um dos aspectos mais sensveis da gesto da gua. Trata-se, na prtica: por um lado, de impor aos agentes econmicos o mtodo integrado e a instaurao dos mecanismos verdadeiramente incentivos. O grau das sanes da no-integrao deve ser suficientemente elevado para obrigar os agentes a proceder a essa integrao; por outro lado, da aplicao do princpio de responsabilidade ao desrespeito das regras de proteo, com sanes suficientemente elevadas para serem dissuasivas e levar ao respeito efetivo das regras instauradas. Nesse aspeto, o papel de todos os agentes da sociedade essencial. Os agentes privados, obviamente, so responsveis na condio de usurios, quer exeram, quer no, uma atividade econmica; mas tambm as estruturas administrativas, notadamente os tribunais que devem gozar dos meios de tratar os assuntos relacionados com ofensas a pessoas ou a bens ligados com a gua, devem manter o respeito em relao s decises por eles emitidas, incluindo os casos nos quais as autoridades pblicas falham17. Deve-se notar que, nesses casos, so consumidores e associaes ambientais que iniciaram os processos. Sob esse ponto de vista, os sistemas jurdicos vigentes devem permitir, tanto em nvel internacional, estadual, regional como local, a interveno dos cidados perante os juzes. III Concluso Uma vez que o direito gua proclamado e reconhecido como um direito do Homem, uma vez que a gua reconhecida no como sendo uma mercadoria, a gesto local da gua parece ser uma necessidade, mas integra-se necessariamente num esquema mais global, deixando aparecer estratgias e solidariedades. A evoluo dos ecossistemas e as necessidades impem essa dupla exigncia. Deve-se considerar que uma gesto descentralizada da gua tambm deve contribuir para o reforo de um mtodo participativo, uma associao do cidado na
16 Artigo L 214-1 e seguintes do Cdigo do Ambiente, para a nomenclatura IOTA, o decreto 93/743 de 29 de Maro de 1993 (J.O. do 30 de Maro de 1993). 17 Ver, por exemplo, a condenao do Estado francs pelo TJCE por descumprimento de uma diretiva relativa qualidade das guas, e o julgamento de condenao relativo regulamentao das instalaes classificadas: TJCE, 8 de maro de 2001, Comisso das Comunidades Europias c/ Repblica Francesa, processo C 266/99, e Tribunal Administrativo de Rennes, 2 de maio de 2001, Socit Suez Lyonnaise des Eaux, req. 97.182. RJE, 03/2001, p. 445, comentrios de Bernard Drobenko.

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determinao das estratgias relativas aos ecossistemas, e nas modalidades do uso da gua e na gesto dos servios de gua e de saneamento. evidente que a gesto descentralizada da gua constitui o quadro mais idneo para: permitir a cada ser humano dispor da gua necessria vida; regular os conflitos pela prtica da negociao ambiental; estabelecer uma verdadeira solidariedade na matria da gua ao integrar a pertinncia dos ecossistemas; assegurar uma preveno efetiva; aplicar estritamente o princpio do poluidor-pagador, com controle das autoridades supralocais e dos cidados; produzir uma verdadeira educao para o uso da gua e dos ecossistemas aquticos. Desde logo, e considerando que a gesto descentralizada integra as bacias e subbacias internacionais, trata-se de possibilitar que a gua permanea como um fator de vida e converta-se tambm num verdadeiro fator de paz.

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ARTICIPA LLABORATION LABORA PARTICIPATION DU PUBLIC LL ABORATION DES ENVIRONNEMENTALES POLITIQUES PUBLIQUES ENVIRONNEMENTALES DAARHUS DA ARHUS A BRUXELLES
Grard Monediaire
Deux instruments supra nationaux1, de nature distincte, tendent renforcer les voies de la protection de lenvironnement par le truchement de linvention de procdures en appelant, entre autres, une participation accrue du public. Leur inspiration est largement commune, leurs champs dapplication ne sont pas similaires, ni leur porte juridique. Peuttre pourrait on former lhypothse de la rception juridique partielle (mais non avoue puisque la directive ne se rfre pas la Convention dAarhus) opre par la directive du 27 juin 2001 de certaines parmi les stipulations de la Convention de 1998. Une telle suggestion ne serait pas rellement errone, sauf se garder de restaurer implicitement un modle classiquement hirarchique de fonctionnement du droit. On se situe en effet demble dans une configuration de relative complexit, quoique non indite. En effet, constituent le paysage normatif une Convention internationale laquelle les tats-parties signataires2 sont simultanment les tats-membres dune organisation dintgration conomique rgionale (la Communaut europenne) qui a galement sign la Convention3, et qui exerce une action normative, en loccurrence par voie de directive, sur ses tats-membres. Voici une illustration du droit contemporain en boucles tranges4 qui invite examiner de plus prs les aventures de la polyphonie juridique luvre, en limitant le propos au sort rserv la participation du public, principe directeur de dmocratie participative dsormais solidement institu juridiquement, sinon toujours efficacement mis en uvre dans le cadre de lobjectif du dveloppement durable. Pour ce faire, une attention particulire dont tre apporte aux champs dapplication respectifs des deux normes: bien sr il sagira toujours de politiques publiques denvironnement, mais ces dernires peuvent prendre force et vigueur travers des instruments diversifis, au sein desquels la catgorisation nest pas toujours vidente (I). Puis, il est de bonne mthode de tenter de contraster les formes procdurales de participation du public, dont il faut rappeler que linformation est le pralable logique, afin notamment
Grard Monediaire Professor de Direito Pblico da Faculdade de Direito e de Cincias Econmicas da Universidade de Limoges, Frana. Diretor-Adjunto do Centro de Pesquisas Interdisciplinares de Direito Ambiental, Desenvolvimento e Urbanismo. 1 Convention sur laccs linformation, la participation du public au processus dcisionnel et laccs la justice en matire denvironnement (ONU, Commission conomique pour lEurope; Aarhus, Danemark 25 juin 1998). Cf. RJE, numro spcial, 1999, La convention dAarhus. Directive 2001/42/CE du Parlement europen et du Conseil du 27 juin 2001 relative lvaluation des incidences de certains plans et programmes sur lenvironnement; JOCE L.197/30 du 21 juillet 2001. 2 Un sous ensemble des tats-parties. 3 Engagement international de la Communaut, qui demeure subordonn lgard du droit originaire, mais occupant une place suprieure par rapport la lgislation drive (D. Simon, Le systme juridique communautaire, PUF, 1998, p. 242 sq). 4 Mireille Delmas-Marty, Pour un droit commun, Seuil, 1994, notamment p. 90 sq.

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de se forger une opinion sur lpaisseur relle des modifications apportes au processus dcisionnel (decision making) appeles par la gouvernance (II) I Les champs dapplication respectifs Les manifestations smantiques en cause ici sont celles de politiques, plans, programmes, substantifs assez indtermins en droit. Souvent employs dans la pratique de manire alatoire comme des synonymes, il est malais, sauf se transformer en faiseur de systmes, dattribuer chacun des caractres propres, qui lautonomiseraient au plan thorique de ses voisins. Surtout, les bases lgales et les instruments dexcution peuvent varier considrablement: on a connu des programmes enclenches sur la base dune annonce effectue dans les mdias5, alors que dautres ncessitent le vote de lois susceptibles parfois dengendrer des difficults constitutionnelles6. Reste que, sans doute raison de la nature des instruments en cause, la Convention dAarhus se veut a priori extensive (A), alors que la directive communautaire savoue plus circonstancie (B). A) Le volontarisme mesur de la Commission conomique pour lEurope des Nations Unies: les articles 7 et 87 1. Larticle 7 concerne les plans, programmes et politiques relatifs lenvironnement Les dfinitions de larticle 2 ne font pas la grce leur lecteur de fournir des dfinitions qui contrasteraient utilement les notions de plan, programme, et de politique. Pour autant, la rdaction mme de la disposition conventionnelle tablit une distinction forte entre les plans et programmes dune part, les politiques de lautre. En effet, les premiers font lobjet de dveloppements assez substantiels, les obligations consenties par les tats parties sexprimant lindicatif: chaque partie prend les dispositions pratiques et/ou autres voulues pour que le public participe llaboration des plans et programmes relatifs lenvironnement []. A lnergie de cette formule, fait cho de manire trs assourdie celle ddie aux politiques: dans une brve et ultime phrase de larticle 7, il est indiqu que chaque partie sefforce autant quil convient de donner au public la possibilit de participer llaboration des politiques relatives lenvironnement. Il est clair quaucun effet direct ne peut tre

Reprise des essais nuclaires franais en atmosphre dans le Pacifique. Cette politique sest en outre ralise travers un programme de tirs. Il devait bien sagir de politique, et mme de haute politique, puisque le Conseil dtat y a vu un acte de gouvernement. 6 La politique franaise de leau sexprime, via diffrents textes lgislatifs et rglementaires, par linstitution de redevances obligatoires, dont le Conseil constitutionnel a mis en doute la nature, en suggrant quil pouvait bien sagir dimpts. 7 Larticle 6 de la Convention concerne la participation du public aux dcisions relatives des activits particulires. Il est le seul a tre assorti dune annexe positive comprenant 22 paragraphes (annexe I).
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attendu dune telle rdaction qui laisse toute latitude aux tats au stade de la mise en uvre concrte de la rgle, en ralit davantage de style dclaratif que normatif. 2. Larticle 8 vise les dispositions rglementaires et/ou les instruments normatifs juridiquement contraignants dapplication gnrale L encore, aucune dfinition positive ne figure larticle 2 de la Convention, sauf considrer le contenu de la notion dautorit publique. A cet gard, larticle 2, 2, 2e alina, indique formellement que la prsente dfinition nenglobe pas les organes ou institutions agissant dans lexercice de pouvoirs judiciaires ou lgislatifs. En consquence, les instruments normatifs juridiquement contraignants dapplication gnrale sont exclusifs des normes de facture parlementaire, soit les lois des diffrents tats-parties. On verra quil en va diffremment en ce qui concerne la Communaut europenne, raison de la spcificit du processus dcisionnel engendrant la lgislation drive. B) Le pragmatisme rsolu de la directive du 27 juin 2001 1. A lgard du contenu destin aux tats-membres Une vidence simpose demble: la diffrence de la Convention dAarhus, la directive ne souffle mot de politiques. Larticle 2 (Dfinitions) prcise le contenu smantique de la notion des plans et programmes, qui sont concerns tant au niveau de leur laboration que de leurs modifications, ces dernires ntant pas explicitement vises par larticle 7 ou la Convention dAarhus. Le critre organique revt ici une importance particulire. Si les deux textes ne manquent pas de dsigner, outre les autorits nationales, aussi les autorits locales8, la Convention est plus prcise que la directive en voquant diffrentes hypothses de dmembrements administratifs pour les soumettre ses stipulations9, tandis que la directive envisage le cas de la disjonction entre autorit charge de llaboration et autorit charge de lapprobation: dans tous les cas de figures, le plan ou le programme est soumis au contenu de la directive. Surtout, alors que la Convention, on sen souvient, excluait clairement le domaine lgislatif de son champ dapplication, la directive se fait beaucoup plus nettement intgratrice, en visant les plans et programmes labors par une autorit en vue de leur adoption par le Parlement ou par le gouvernement par le biais dune procdure lgislative10. Larticle 3, pour sa part, dtaille les caractristiques des plans et programmes qui constituent son champ dapplication. Il le fait avec une prcision absente de larticle 7 de
Aarhus, art. 2, 2, a; directive CE: art. 2 a. Aarhus, art. 2, 2, b, c. 10 Directive, art. 1, a. Le mme article prcise quil faut que les plans ou programmes soient exigs par des dispositions lgislatives, rglementaires ou administratives. Il y a un espace dexgse aux consquences dcisives pour le primtre rel des champs dapplications. Pour raisonner aux limites: soit exig sentend comme excluant du champ de la directive les plans et programmes non constitutifs dune catgorie juridique issue du droit crit, et le primtre sloigne; soit ladjectif se comprend comme limitant le champ dapplication aux documents dont
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la Convention, ce qui est dans lordre des choses compte tenu de la nature distincte des deux instruments. Cest alors toute une srie de thmes qui sont dclins, tantt relevant de politiques sectorielles de lenvironnement (dchets, eau), tantt de lamnagement du territoire urbain et rural et de lurbanisme, ou encore de politiques incidences environnementales fortes11 (agriculture, sylviculture, pche, nergie, industrie, transport, tlcommunications, tourisme), pour autant quils sont les cadres dapprciation des demandes dautorisations de projets soumis tude dimpact environnementale aux termes de la directive 85/337 CEE. Indpendamment de ce premier domaine12, un second est dfini qui concerne les plans et programmes susceptibles davoir une incidence environnementale sur les sites Natura 2000 ds lors quils sont soumis valuation selon les articles 6 (3 et 4) et 7 (directive 79-409CEE dite oiseaux) de la directive 92/ 43/CEE13. Leffet tlologique de cette dernire directive joue donc plein, sans autre conditionnalit. Deux dispositions introduisent un risque dincertitude quant au champ dapplication de lvaluation environnementale. Ainsi, les tats ont une assez grande latitude14 pour dispenser dtude les plans et programmes qui dterminent lutilisation de petites zones au niveau local, et pour les modifications mineures apportes des plans ou programmes. La mme libert leur choit pour dterminer si les plans et programmes qui nentrent pas dans les catgories substantielles fixes par la directive doivent tre soumis valuation stratgique. Suite lnumration positive de larticle 3, 2 a et b, se rencontre enfin une liste ngative de plans et programmes qui chappent lobligation: il sagit de ceux qui concernent la dfense nationale et la protection civile titre exclusif, ainsi que des plans et programmes financiers ou budgtaires15. Peut tre est-ce dans cette dernire catgorie que se loge la ralit des politiques maintenues hors du champ dapplication de la directive.

llaboration est rendue rigoureusement obligatoire par un texte lgislatif ou rglementaire, et le primtre se rapproche considrablement. On peut encore imaginer, par analogie avec des Rglements communautaires tels ceux concernant le management environnemental ou lagriculture biologique un systme de type volontaire du type, en droit franais aucune commune ne peut tre contrainte dlaborer un plan local durbanisme supposer quelle dlibre favorablement pour son laboration, elle est soumise au contenu de la directive transpose. Voir, cette revue, contribution du Prof. J. P. Lebreton, et passim; galement F. Haumont, Une directive europenne sur les tudes dimpact, Et. foncires n. 94, nov.-dc. 2001, p. 26 sq. Mais on peut vraisemblablement considrer que sont exigs tous les plans et programmes imposs par des directives communautaires. La catgorie nest pas ngligeable, 18 directives au moins obligeant les tats se doter de tels documents (cf. G. Michel, Lapport de la jurisprudence communautaire aux notions de plan et de programme en matire denvironnement, mmoire DEA de lenvironnement et de lurbanisme, sous la direction de Michel Prieur, 2002). 11 Manire de prise en considration de la clause domniprsence des proccupations environnementales (principe dintgration, art. 6 trait CE, in Principes; et article 37 de la Charte des droits fondamentaux de lUnion Nice 2000). 12 Directive CE, art. 3 (champ dapplication), 2, a. 13 Directive CE, art. 3.2 b Voir Grer les sites Natura 2000 Les dispositions de larticle 6 de la directive Habitats. Commission europenne, 2000; notamment 4 (p. 30), 5 (p. 42), et annexe III (p. 60). 14 Voir lannexe II de la directive qui numre les critres utiles. 15 Directive CE, art. 3-8.

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2. A lgard de la Communaut europenne elle-mme La Communaut europenne ayant sign la Convention dAarhus, il convient dexaminer si elle entend mettre en application ses stipulations en sappliquant ellemme ladage tu pateres legem quam ipse fecistis avec la mme intensit que celle impose aux tats-membres par le truchement de la directive16. En terme de champ dapplication, on peut en premire approximation proposer le bilan suivant. La catgorie des plans et programmes invite se reporter aux politiques, actions, contributions (et autres dnominations) de larticle 3 du Trait instituant la Communaut europenne, au nombre de vingt, pour les rapprocher du champ dapplication de la directive de 2001. Les politiques relatives lenvironnement ne posent videmment pas de problme (alina k du Trait, item dchets et eau de larticle 3-2-a de la directive): diffrents documents, livres blancs et verts, communications, programmes dont les six programmes pour lenvironnement peuvent trs certainement sanalyser en qualit dtudes dimpact stratgiques, au prix peut-tre ici ou l dun r-amnagement interne largement formel17. En revanche les difficults se font jour, sous plusieurs angles, pour dautres domaines viss par la directive. On relvera ainsi que lnergie, lamnagement du territoire et laffectation des sols comptent aux termes de larticle 175 du Trait CE parmi les dispositions et mesures exigeant lunanimit du Conseil (procdure de consultation du Parlement et des Comits conomique et social et des rgions): en soi cette disposition drogatoire ninterdit pas llaboration dune tude dimpact, mais elle en rend sans doute la mise au point plus dlicate. Ailleurs, des superpositions explicites de domaines ne devraient pas susciter de problmes (tourisme, transports, industrie), tandis que la protection civile est exclue de lobligation dtude dimpact par la directive (ce qui semble critiquable raison des configurations des droits nationaux o cas de la France certains aspects de la protection civile sont lis la politique de lutte contre les risques naturels et technologiques18).

Il est bien entendu quil nest pas dans lobjet habituel dune directive de sappliquer aux institutions et organes de la Communaut. Il sagit ici principalement dexaminer rapidement si le processus dcisionnel communautaire rpond lexigence du plus grand respect de principe douverture et le plus prs possible des citoyens pos larticle 1er du Trait sur lUnion europenne Amsterdam, et qui inspire lvidence pour sa part la directive de 2001. On se souvient que la directive relative linformation en matire denvironnement (Directive du Conseil n. 90/313/CEE du 7 juin 1990) avait suscit une remarque malicieuse de la doctrine (Conclusions Michael Bothe et Michel Prieur in Le droit linformation en matire denvironnement dans les pays de lUnion europenne, PULIM, 1997) qui regrettait que la Communaut ne sapplique pas ipso facto, les contraintes bienvenues quelle imposait aux tats-membres. Lvolution des choses a pu attnuer la porte de ces critiques (cf. Grard Mondiaire, Les droits linformation et la participation du public auprs de lUnion europenne, REDE 2-1999 et 31999). Le mouvement sest achev par la publication du Rglement (CE) n. 1049/2001 du Parlement europen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif laccs du public aux documents du Parlement europen, du Conseil et de la Commission (JOCE L. 31 mai 2001), sur la base duquel les institutions ont adopt (ou vont adopter) des dcisions modifiant leurs rglements intrieurs. 17 Cf. le 2 des considrants de la directive de 2001. 18 Dautres exigences de la directive (tlcommunications) ne figurent pas sous cette dnomination larticle 3 T. CE. Sans doute sont-elles inclues dans le cadre du n. encouragement ltablissement et au dveloppement de rseaux transeuropens.
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Mais les tensions les plus vives se localisent lvidence autour des fonds structurels communautaires. Une trs forte pression sest exprime cet gard pendant la phase dlaboration de la directive19, elle a abouti au systme transitoire emport par le 9 de larticle 3 de la directive, qui met labri de lvaluation environnementale globale les rglements concernant les fonds structurels, y compris le FEOGA dveloppement rural, mais uniquement pour la priode de programmation en cours, en quelque sorte par application du principe de non rtroactivit de la loi, ce qui laisse supposer qu lavenir (chances 2006-2007) les fonds structurels, notamment en ce quils visent la politique agricole commune devraient tre soumis valuation environnementale stratgique. Au surplus, larticle 2-a de la directive intgre explicitement dans la catgorie des plans et programmes concerns tous ceux qui sont co-financs par la Communaut europenne (ainsi que leurs modifications). En vrit, on se situe ici lpicentre des problmes tant procduraux que de fond engendrs par, ensemble, lexigence du niveau lev de protection et damlioration de la qualit de lenvironnement (art. 2 T. CE)20, et de la clause domniprsence emporte par larticle 6 du Trait CE21, en ce quelle pose que les exigences de la protection de lenvironnement doivent tre intgres dans la dfinition et la mise en uvre des politiques et actions de la Communaut vises larticle 3, en particulier afin de promouvoir le dveloppement durable. Ds lors, les propositions de directives non spcifiquement ddies lenvironnement, mais susceptibles titre incident davoir un effet ngatif sur lenvironnement, devront-elles tre assorties dune tude dimpact stratgique? Et lenvironnement, et le principe dintgration des politiques publiques y gagneraient. II Les instruments procduraux de la participation du public Il est utile en premier lieu de sinterroger sur la consistance du public dont les deux textes souhaitent la participation au processus dcisionnel (A). La notion est en effet polysmique, supposant toute une gamme de situations voluant de la position la plus librale qui assimilera public personne physique, jusqu la plus restrictive qui ne retiendra que le public reprsent sous forme dinstitution (fut-elle de type associatif) agre par ladministration. En second lieu, il convient de scruter les modalits prvues dorganisation effective de la participation, qui ne se sparent pas de laccs pralable et constant linformation22, mais appellent aussi la prise en considration, entre autres, de la chronologie du processus de dcision (B).

Pressions manant tant du Parlement europen que du Comit conomique et social et du Comit des rgions. Mentionn au 6 des considrants de la directive. 21 Et explicitement rappele au 1 des considrants de la directive, tandis que le 4 voque lvaluation environnementale en tant qu outil important dintgration (de lenvironnement dans les autres politiques). 22 Questions lies au droit linformation qui ne sont pas traites ici.
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A) Les acteurs constitutifs du public Les dfinitions des article 2 des textes en cause sont ici explicites. 1. Les publics respectifs de la Convention dAarhus et de la directive de 2001 Une distinction est introduite dans la Convention entre les notions de public (art. 2 - 4) et de public concern (art. 2-5). Le public dsigne une ou plusieurs personnes physiques ou morales, et, conformment la lgislation ou la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitus par ces personnes. Quant au public concern, il est form par le public qui est touch ou qui risque dtre touch par les dcisions prises en matire denvironnement ou qui a un intrt faire valoir lgard du processus dcisionnel. Une prsomption dintrt est en outre pose au bnfice des ONG qui uvrent en faveur de la protection de lenvironnement et qui remplissent les conditions pouvant tre requises en droit interne: elles sont rputes avoir un intrt. Le public est donc entendu trs largement23, mais on peut ne pas tre absolument convaincu par lopportunit de distinguer entre public et public concern. En effet, une redondance est nette entre le public concern de forme associative rput avoir un intrt du 5 de larticle 2 et les associations, organisations ou groupes constitus, personnes [] morales, du 4 du mme article. Tout au plus peut-on infrer que le public concern dsigne les personnes physiques ou morales plus directement affectes matriellement ou lgard de leurs buts par les dcisions environnementales, mais sans que le rgime institu ultrieurement par la Convention ntablisse de privilge net en sa faveur24 au plan de la procdure administrative non contentieuse. La directive, quant elle est beaucoup plus lapidaire dans sa dfinition du public. Selon larticle 2 (Dfinitions), d, il sagit d une ou plusieurs personnes physiques ou morales, ainsi que, selon la lgislation ou la pratique nationale, les associations, organisations et groupes rassemblant ces personnes. Il ne semble pas que cette brivet puisse sanalyser en tant que restriction du champ du public dans le domaine de la participation. Toutefois, la distinction dAarhus entre public banal et public spcial est rintroduite dans le corps de la directive, au titre de larticle 6 qui dfinit le contenu des consultations. Il est
Voir en particulier le 9 de larticle 3 de la Convention (Dispositions gnrales) qui exclut toute condition de nationalit, de citoyennet, de domicile pour les personnes physiques, et fait de mme, mutatis mutandis, pour les personnes morales. 24 Toutefois, selon lart.6, 2 (participation du public aux dcisions relatives des activits particulires), cest le public concern qui doit tre inform comme il convient, mais par un avis au public ou individuellement. Aussi, mme article, 5: les ptitionnaires dautorisations devraient, aux fins dinformation identifier le public concern, et 6 invitant les parties faire en sorte que le public concern puisse consulter diffrentes informations. La distinction napparat pas au stade des articles 7 et 8 concernant les plans, programmes et politiques qui nvoquent que le public. En revanche, elle fait une rapparition larticle 9 (accs la justice), qui posant le principe dun large accs la justice, semble le rserver de manire prioritaire au public concern: cest peuttre ici que la distinction se justifie le mieux, en raison des traditions juridiques nationales et aussi communautaires relatives aux capacits et intrts pour ester.
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relever dabord que le principe de subsidiarit conduit le lgislateur communautaire confier aux tats-membres le soin de dfinir le public consulter, mais surtout que le 4 de larticle 6 isole, au sein du public, le public affect ou susceptible dtre affect par la prise de dcision ou intress par celle-ci [] y compris les ONG concernes, telles que celles qui encouragent la protection de lenvironnement et dautres organisations concernes. En dfinitive, il est possible dadmettre que les deux textes, ddis de manire gnrale la participation du public, entendent cependant tablir une distinction au profit du public affect ou concern qui comprend implicitement deux catgories: celle parfois qualifie de riverains, ce qui se comprend mieux pour les hypothses doprations que pour celles de plans ou programmes; et celle des ONG environnementales (ou inscrivant plus largement leur action dans la perspective des trois piliers du dveloppement durable) raison de leurs objets sociaux25. 2. Les implications lgard des tats-membres et de la Communaut europenne Il est hors de la porte de la prsente contribution dexaminer, en terme de droit compar, ltat des droits nationaux lgard de la participation du public. Il est cependant possible davancer lhypothse quil existe un acquis communautaire dans ce domaine. Pour autant, des ajustements, ou toilettages de rgimes nationaux seront trs certainement ncessaires pour harmoniser les notions de public et de public intress. Par ailleurs, on ne peut omettre lvocation de la perspective de llargissement de la Communaut de nouveaux Etats pour lesquels la mise en uvre de la Convention et/ou de la directive pourra engendrer davantage de difficults. Il est vrai quil avait pu tre suggr que la Convention dAarhus comptait fortement, parmi ses buts implicites, linstitutionnalisation des processus dcisionnels dmocratiques dans les anciens tats de lEurope de lEst, se voulant ainsi processus dapprentissage En revanche, en ce qui concerne la Communaut europenne, lapplication de lesprit et de la lettre des textes ne devrait conduire qu un approfondissement, et nullement un bouleversement. En effet, le rgime dcisionnel communautaire a fait merger une pratique dassociation des intrts au processus dcisionnel26. Elle se signale, en particulier pour le prsent propos, dans des domaines sectoriels qui ne sont pas indpendants des questions environnementales telles la rglementation et la normalisation technique, mais aussi plus directement pour ce qui a trait au label cologique. Il est encore ncessaire de relever lantriorit du Forum pour lenvironnement (5 e Programme Pour un dveloppement durable), tandis que les tendances lextension de la participation, sensibles ds la priode du Trait de Maastricht, sexpriment dans deux communications de la
On doit cependant signaler que la catgorie du public en tant quexpression dintrts est fort large: peut tre intresse ou concerne, une ONG dfendant des intrts industriels ou financiers non ncessairement harmonieux lgard de la protection de lenvironnement. 26 Cf. Grard Mondiaire article cit. p. 253 sq.
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Commission: Une transparence accrue dans les travaux de la Commission (1993), et Un dialogue ouvert et structur entre la Commission et les groupes dintrts (1993). Enfin, lintrt apport par la Communaut la consolidation dun public environnemental sous forme associative est particulirement mis en relief par le programme daction lgard des ONG environnementales adopt par une dcision du Conseil du 16 dcembre 1997. Ce programme daides ne se limite pas aux ONG relevant de lespace communautaire, mais concerne celles de lEurope historique: cest retrouver simultanment la perspective de llargissement de lUnion europenne, et le caractre universel de la Convention dAarhus27, notamment en ce qui concerne le 4 de son article 3 (Dispositions gnrales) qui stipule que Chaque partie accorde la reconnaissance et lappui voulus aux associations []. B) Les modalits de la participation du public 1. Une inspiration commune Elle a trait en premier lieu la volont dorganiser une participation damont. Larticle 7 de la Convention dAarhus, pour ce quil traite des plans et programmes renvoie aux paragraphes 3, 4 et 8 de larticle 6 qui concerne les activits, ou oprations ponctuelles. Cest le paragraphe 4 qui indique expressment que chaque partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au dbut de la procdure, cest-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une relle influence. Cette stipulation, dont on aura not quelle est rdige lindicatif est renforce par le contenu du paragraphe 3, qui voque les diffrentes tapes de la procdure de participation qui doivent rserver au public des dlais raisonnables pour sinformer (par renvoi au paragraphe 2) et participer intelligemment et effectivement tout au long du processus dcisionnel en matire denvironnement. La mme proccupation de participation en continu ds lamorce du processus dcisionnel transparat dans larticle 8, qui, traitant des dispositions rglementaires pose que la participation du public, pour tre effective, doit se situer un stade appropri et tant que les options sont encore ouvertes. Mais la rdaction est alors moins marque par le style propre la norme self executing: les parties semploient promouvoir un systme adquat, tandis qu il convient de prendre trois types de dispositions. Il sagit dinstaurer des dlais suffisants qui conditionnent leffectivit de la participation, de donner au public la possibilit de formuler des observations, soit de manire directe, soit par le

Une telle politique dappui aux ONG environnementales est dautant plus ncessaire que la catgorie des intrts est, comme on vient de le dire, fort vaste, incluant les intrts conomiques qui disposent lvidence de moyens sans commune mesure avec ceux des ONG environnementales. Elle peut connatre des moments de tension. Ainsi, le Bureau europen de lenvironnement (BEE, fdration de 135 associations environnementales de lespace europen) a suspendu sa participation en 2000 au processus officiel de normalisation de lUnion europenne, au motif que sa demande (conjointe avec celles du Fonds mondial pour la nature (WWF) et des Amis de la Terre) de financement pour la cration dun Bureau technique environnemental avait t rejete par la Commission (Europe Environnement, 16 mai 2000, p.15).
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truchement de ladministration consultative28, enfin et peut-tre surtout de publier (ou de mettre disposition du public par tout autre moyen, sans doute en particulier lectronique29) un projet de rgles. Cette dernire prcision est directement tire de la lgislation ancienne concernant le processus de decision making des tats Unis et du Canada30. La directive communautaire, limite aux plans et programmes environnementaux est peut-tre plus allusive que les stipulations dAarhus. Ce sont essentiellement les deux premiers paragraphes de larticle 6 qui fixent le rgime de la consultation du public31. Ainsi, le premier paragraphe dispose que cest le projet de plan ou de programme (auquel est adjoint le rapport sur les incidences environnementales) qui est mis la disposition du public. Viser un projet, cest lvidence se situer dans la perspective de la consultation damont. Cette option est renforce par le contenu du deuxime paragraphe qui indique qu une possibilit relle est donne, un stade prcoce [] au public dexprimer, dans des dlais suffisants leur avis sur le projet de plan ou de programme et le rapport sur les incidences environnementales avant que le plan ou le programme ne soit adopt ou soumis la procdure lgislative. Une exgse traduisant une crainte peut-tre non fonde invite cependant lire la directive comme suggrant quune consultation unique serait suffisante. Si tel devait tre le cas, le texte communautaire serait sur ce point en retrait par rapport la Convention dAarhus, dont on sait que larticle six voque les diffrentes tapes de la procdure de participation, et lutilit dorganiser lintervention du public tout au long du processus dcisionnel ( 3). Le second aspect de linspiration commune concerne la prise en considration, au stade de la dcision, des apports de la participation du public. En un mot, il sagit dviter la mise en place de consultations alibis, en quelque sorte gesticulatoires, pensums procduriers davantage que de procdure auxquels les pouvoirs publics se rsigneraient, quitte saffranchir de ses enseignements au stade souverain de la dcision. Sur cet aspect, la Convention dAarhus emporte deux lments pertinents. En matire de plans, programmes et politiques, larticle 7 renvoie au paragraphe 8 de larticle 6 qui prcise que chaque partie veille ce que, au moment de prendre la dcision, les rsultats de la procdure de participation du public soient dment pris en considration. Sagissant des dispositions rglementaires ou normatives gnrales, la formule de larticle 8 (dernier alina) se fait infiniment plus prudente: les rsultats de la participation du public sont pris en considration dans toute la mesure du possible. Quant la directive communautaire, elle consacre ces problmes son article 8 (Prise de dcision), et sans doute surtout une partie de son article 9 (Information sur la
28 Lesprit de la Convention dAarhus conduit penser quil ne sagit pas de possibilits strictement alternatives, mais que participation directe par lintermdiaire des voies de la dmocratie participative et activit traditionnelle de ladministration consultative peuvent se conjuguer. 29 Cf. le prambule de la Convention, alina 15. 30 Cf. Michel Prieur (s/dir), Stphane Doumb-Bill, Grard Mondiaire: Etude relative la mise en place dune procdure administrative de consultation et participation pralables llaboration des textes rglementaires en matire denvironnement CRIDEAU, pour le Ministre de lenvironnement, 185 p., 1994. 31 Le premier paragraphe de larticle 4 (obligations gnrales) se borne rendre impossible une consultation du public ex post. Lvaluation environnementale vise larticle 3 est effectue pendant llaboration du plan du programme et avant quil ne soit adopt ou soumis la procdure lgislative.

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dcision). Larticle 8 institue une obligation de prise en considration des avis exprims par le public pendant llaboration du plan ou programme concern et avant que ceux-ci ne soient adopts ou soumis la procdure lgislative32. Quant larticle neuf, il emporte un b particulirement prometteur, sous la forme de la dclaration qui doit accompagner la dcision, et qui doit tre rendue publique. Son importance rend utile sa reproduction exhaustive:
Une dclaration rsumant la manire dont les considrations environnementales ont t intgres dans le plan ou le programme et dont le rapport sur les incidences environnementales labor conformment larticle 5, les avis exprims en vertu de larticle 6 et les rsultats des consultations effectues au titre de larticle 7 ont t pris en considration comme le prvoit larticle 8, ainsi que les raisons du choix du plan ou du programme tel quadopt, compte tenu des autres solutions raisonnables qui avaient t envisages.

Il nest pas exagr de dceler ici une mutation (ou un approfondissement) de lart de dcider, en matire de plans et programmes pour linstant, plus largement pour ce qui concerne les actes rglementaires dans lavenir. En effet, soumis lobligation dexposer les modalits de lintgration environnementale, les formes et contenus des prises en considration de diffrentes consultations dont celles manant du public, enfin les critres comparatifs qui ont dtermin le choix lgard dautres branches alternatives, le pouvoir de dcision est tout simplement mis en demeure de motiver sa dcision33. 2. Les incidences sur les droits internes et le processus dcisionnel communautaire Il nest pas douteux que le plus grand nombre des tats-membres devront inventer une lgislation (ou une rglementation) afin de transposer certaines des dispositions qui viennent dtre analyses, la directive exprimant indubitablement davantage dexigences procdurales que la Convention de la CEE/ONU. Il en ira pour une part de mme en ce qui concerne le processus dcisionnel communautaire, encore qu plusieurs gards il sagira surtout damnager techniquement une pratique dj tablie, afin disoler, pour une meilleure identification, les contenus utiles de la Convention dAarhus et de la directive. Mais on doit fortement relever en quoi le systme dcisionnel de la Communaut peut, in globo, se prsenter comme ayant pour une part notable anticip le contenu de la Convention dAarhus, ne serait-ce qu raison de la rgle de pr-publication au JOCE-C des projets de lgislation drive. Compte tenu des spcificits procdurales de cette dernire, on peut considrer que le processus communautaire satisfait larticle 8 de la Convention dAarhus (participation du public durant la phase dlaboration de dispositions rglementaires et/ou dinstruments normatifs juridiquement contraignants dapplication gnrale).
Sont galement concerns par la prise en considration: le rapport sur les incidences environnementales, les avis des autorits dtenant des responsabilits dans le domaine de lenvironnement (dsignes par les tatsmembres), ainsi que les rsultats des consultations trans-frontires. 33 Bien videmment, la rdaction de la directive exclut la possibilit du recours commode la technique laconique des visas.
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III Conclusion Raisonner en terme dexcellence contraste entre les contenus de la Convention et de la directive atteint vite ses limites. Lessentiel est sans doute dans la congruence tlologique des deux textes, qui pour le surplus nexpriment pas le mme type de normativit: de cette similitude dinspiration rsulte incontestablement un gain potentiel pour la dmocratie participative, toutefois largement conditionn par les espaces de choix de modalits abandonns aux tats/parties/membres. Quitte se borner lessentiel, on doit au final relever deux points. En matire de champs dapplications respectifs dune part, la directive communautaire na pas repris, en matire environnementale, lopportunit de larticle 8 de la Convention qui concerne la participation du public llaboration des normes rglementaires. Tel ntait pas, il est vrai, son propos, ds lorigine. En outre, il est probable que plusieurs tats-membres auraient manifest une forte rticence lgard de perspectives de modifications profondes de leurs procdures administratives non contentieuses dans le domaine de llaboration du rglement. Bien entendu, ces tats seront terme lis par leur ratification de la Convention dAarhus, mais avec des principes dapplicabilit et dinvocabilit nettement moins contraignants que ceux rsultant dune directive communautaire. Voici donc un domaine o lexemple communautaire (cf. supra) peine irriguer les procdures nationales. Sagissant du droit procdural institu dautre part, il faut rappeler, quitte paratre insister, sur la fertilit de larticle 9 b de la directive, qui va incontestablement au del des principes instaurs Aarhus. Il est porteur dune civilisation de la normativit, qui dans sa procdure mme organise un dialogue entre intrts de la socit civile et autorits publiques, quil incombe ces dernires bien entendu de clore, mais moins, symboliquement, par un acte de puissance publique et plus par un constat de raison dmocratique de dlibration sdimente par des controverses loyalement conduites. Cest, si on veut, rpondre la fois avec un considrable retard historique, mais aussi par anticipation lgard de son contenu larticle 15 de la Dclaration des droits de lHomme et du Citoyen selon lequel La socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration, et aussi son article 6, en ce quil dispose que La loi est lexpression de la volont gnrale; tous les citoyens ont droit de concourir personnellement [] sa formation []. Manire de signifier que les novations du droit nomoderne (Ch. A. Morand) tmoignent aussi de ce que nous navons jamais t modernes (Bruno Latour). Enfin, et quitte achever sur une note, sinon chagrine, au moins de perplexit, il convient de bien mesurer le sens dune raction franaise la politique douverture de la Communaut, au terme de laquelle la transparence dmocratique du processus dcisionnel pourrait avoir pour consquence dinciter les protagonistes aller dbattre ailleurs34. Ce nest pas faire injure au droit que de poser quil ne peut pas tout, tant peut-tre limage du dieu de Hans Jonas: infiniment faible et ayant puissamment besoin des hommes pour contraindre tel ou tel aux principes de ltre ensemble du monde commun dmocratique.
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Grard Mondiaire article prcit, p. 268, note 58.

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Deux exemples ce propos. Si loption nuclaire franaise a connu le dveloppement que lon sait, cest indubitablement par le truchement de programmes arrts de manire tnbreuse, et jamais cristalliss juridiquement. Sil est vident aujourdhui pour beaucoup dassociations de dfense de lenvironnement que la filire porcine bretonne ayant enregistr quelle devait se rsoudre modrer son dveloppement en Bretagne pour organiser son dploiement dans dautres rgions, et quelle le fait a travers un vritable programme, cest en vain quon chercherait la trace juridique de ce dernier. Bref: que faire des plans et programmes innoms, implicites, issus des puissances conomiques prives ou des aristocraties corporatistes loges au sein de ltat, et qui savent quelles ont tout gagner planifier ou programmer in petto sans lexprimer juridiquement?

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SINDICATOS LIBERTAD ESPAA SINDICATOS Y LIBERTAD SINDICAL EN ESPAA

DOS DCADAS DE VIGENCIA CONSTITUCIONAL
Wilfredo Sanguineti Raymond* 1 Una lectura optimista del texto constitucional: la tesis de la funcionalidad poltica del sindicato A diferencia de lo que ocurre con otros textos constitucionales modernos, la Constitucin espaola de 1978 no se conforma con reconocer el derecho de los trabajadores a fundar sindicatos (artculo 28.1) y constitucionalizar sus medios bsicos de actuacin (la negociacin colectiva y la huelga, artculos 37.1 y 28.2), sino que opta por situar a estos y a las asociaciones empresariales dentro del privilegiado elenco de instituciones bsicas del sistema constitucional. Estos comparecen, as, dentro del Ttulo Preliminar (artculo 7), al lado de referencias tan emblemticas como pueden ser las relativas a la forma de Estado (artculo 1), la unidad de la nacin (artculo 2), la lengua y la capital (artculos 3 y 5), los partidos polticos y las Fuerzas Armadas (artculos 6 y 8) o la sujecin de todos a la Constitucin (artculo 9). La razones de esta inclusin no parecen difciles de vislumbrar. Se trata, tanto de ofrecer un expreso reconocimiento al papel de los sindicatos como instituciones portadoras de un proyecto de transformacin democrtica de la sociedad, seguramente en consonancia con el rol desempeado por stos en la etapa precedente, como de dar cuenta de su funcionalidad, en tanto instrumentos capaces de contribuir a que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, para la consecucin de los fines que al Estado social y democrtico de Derecho atribuyen los artculos 1.1 y 9.2 de la propia Constitucin. Desde un inicio los esfuerzos de la doctrina se centraron en desentraar el sentido de la referencia a la defensa y promocin de los intereses econmicos y sociales que les son propios como misin atribuida a los sindicatos por el precepto constitucional. Ms all de alguna interpretacin en clave corporativista de la norma, la mayor parte de autores partieron de admitir sta, an prestndose a definiciones de ese tipo, era susceptible de una lectura optimista, capaz de ofrecer cobertura, no slo a la actuacin de los sindicatos como agentes contractuales, encaminados a obtener mediante la negociacin colectiva la mejora de las condiciones de trabajo en la empresa, sino tambin a su desempeo como sujetos polticos en el plano de la sociedad global (Sala Franco, 1978: pg. 63 y Durn Lpez, 1979: pgs. 165-70). Esta visin amplia del espacio funcional constitucionalmente asignado a los sindicatos terminara por asentarse conforme la reflexin en torno a los alcances de la referencia del artculo 7 a la misin de defensa de los intereses econmicos y sociales de

Wilfredo Sanguineti Raymond Professor Titular de Direito do Trabalho na Universidade de Salamanca, Espanha.

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los trabajadores como cometido de dichas organizaciones se fue decantando en favor de la consideracin entre los mismos, no slo de los vinculados a su condicin de sujetos de un contrato de trabajo, sino de cuantos intereses generales exhiben los trabajadores por el hecho de serlo, y se avanz en ponerla en contacto con otros preceptos constitucionales que, bien excluyen que la accin poltica fuese atribuida en rgimen de monopolio a los partidos (artculos 6 y 23.1, a travs de los cuales se considera a stos slo instrumento fundamental para la participacin poltica y se reconoce el derecho de los ciudadanos a intervenir en los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes), bien atribuyen a los sindicatos cometidos relacionados con la gestin de asuntos de inters general (artculo 131.2, que asigna a stos, junto a otras organizaciones profesionales, funciones de asesoramiento y colaboracin para la elaboracin de los proyectos gubernamentales de planificacin de la actividad econmica), o bien hacen referencia a otro tipo de organizaciones profesionales, reconocindoles a stas s fines exclusivamente de defensa de los intereses profesionales de su integrantes (artculos 52, respecto de las organizaciones profesionales en general, y 127.1, especficamente en relacin a los jueces, magistrados y fiscales, despojados del derecho de asociacin sindical). Fue posible as afirmar, ya sin ambages, que la actividad o actuacin poltica no slo no est constitucionalmente vedada al sindicato, sino que por aadidura dispone de un significativo anclaje en el sistema de la constitucin (Palomeque Lpez, 1980: pg. 252). Naturalmente, a travs de este reconocimiento de la funcionalidad poltica del sindicato no se pretenda, ni favorecer una instrumentalizacin de la actividad de los sindicatos, haciendo posible que aqullos utilicen medios tpicamente sindicales en apoyo de alternativas de los partidos polticos, ni conferir al poder sindical el alcance de poder poltico (Rivero Lamas, 1982: pg. 119). De lo que se trataba era, en realidad, de poner de manifiesto dos ideas fundamentales. De un lado, la irreversible expansin de los objetivos sindicales a reas y zonas que anteriormente se haban entendido de puro significado poltico y ajenas a lo sindical (reforma educativa, reforma sanitaria, reforma fiscal, reforma de la vivienda y urbanismo, etc.) (Rodrguez-Piero, 1978: pg. 47). Y, del otro, la consecuente necesidad de actuacin de los sindicatos como interlocutores institucionales de los Poderes Pblicos, y no slo de los empresarios, para la gestin de tales asuntos. Las referencias a la legitimidad de la bsqueda por parte de los sindicatos de metas polticas en sentido estricto son, en este sentido, marginales. Frente a ello, se opt ms bien por poner de manifiesto que la funcin contractual sigue siendo la funcin bsica del sindicato, por lo que la asuncin por ste de contenidos polticos en su accin, no implica, o no debe implicar, el abandono ni la prdida de importancia de la primera (Durn Lpez, 1979: pg. 170). Este inters de la doctrina por demostrar que la esfera de lo sindical trasciende el marco de las reivindicaciones de contenido econmico-profesional, expresa en buena medida su insatisfaccin por el papel subsidiario respecto de los partidos polticos desempeado por el movimiento sindical durante la transicin democrtica. Conviene recordar que, a lo largo de todo este perodo, no slo la concertacin de la gestin econmica global, sino incluso la de la poltica de rentas y las primeras medidas de reforma laboral y de la Seguridad Social, de la que son expresin los Pactos de la Moncloa (octubre de
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1977), no fue realizada directamente con las organizaciones sindicales, sino a travs de los partidos polticos. Aquellos se vieron, as, seguramente por razones de oportunidad, relegados al rol de meros agentes subalternos de la democracia poltica y social (Baylos Grau, 1988: pg. 10), a pesar de que su capacidad de movilizacin en favor de un cambio democrtico durante la oposicin al franquismo se haba demostrado muy superior a la de los partidos. Detrs del nfasis doctrinal en pro del reconocimiento de un espacio de funcionalidad poltica al sindicato late, as, la demanda de asignacin al mismo de un papel directo y no subalterno en la gestin de los dos grandes asuntos del momento: la consolidacin democrtica y la superacin de la crisis econmica. Desde esta perspectiva, este tipo de construcciones sirven para preparar el terreno para lo que vendr a continuacin: la institucionalizacin de la participacin sindical en los asuntos pblicos, y su instrumentalizacin al servicio de una determinada forma de enfrentar las consecuencias de la crisis econmica. 2 La confirmacin del modelo: la institucionalizacin de la participacin sindical como instrumento de mediacin frente a la crisis Los aos que siguen a la aprobacin de la Constitucin son testigos del rpido ascenso de las organizaciones sindicales, del modesto rol de espectadores de la negociacin de las medidas de ajuste frente a la crisis, al de interlocutores privilegiados de los Poderes Pblicos para la gestin de las mismas. De la afirmacin, en suma, del papel poltico de los sindicatos. La razn que explica este cambio de actitud en cuanto a la conveniencia de la participacin sindical en el manejo de los asuntos econmicos y sociales radica en la necesidad del Estado de negociar con las representaciones de los trabajadores y de los empresarios el consenso necesario para la puesta en marcha, sin un alto nivel de contestacin social, las polticas de rentas consideradas indispensables para afrontar la crisis econmica. El eco que esta demanda de colaboracin encontrar en los sindicatos mayoritarios no se explica, sin embargo, como un puro ejercicio de responsabilidad. En realidad, ste hunde sus races en la paralela necesidad de dichas organizaciones de consolidar su posicin institucional, superando su debilidad de partida, en un contexto econmico y poltico dentro del cual dicho objetivo difcilmente poda ser alcanzado por la tradicional va reivindicativa. En tales condiciones, resultaba para las centrales sindicales ms ventajoso desplazar el eje de su actuacin desde el mercado de trabajo al mercado poltico, en el que sus expectativas de afianzamiento podan ser ms razonablemente satisfechas (Valds Dal-R, 1997 a: pg. 179). Los procesos de concertacin social son expresin de este intercambio: consenso social frente a las medidas de ajuste a cambio de transferencias sociales y mayores prerrogativas legales para los sindicatos participantes. Naturalmente, el instrumento idneo para su consagracin no poda ser otro que el acuerdo social global, que exprese el consenso general alcanzado en cuanto a ambos extremos y cierre el paso a cualquier confrontacin posterior. Expresin de ello son el Acuerdo Bsico Interconfederal (ABI), de julio de 1979,
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el Acuerdo Marco Interconfederal (AMI), de enero 1980, el Acuerdo Nacional de Empleo (ANE), de julio de 1981, el Acuerdo Interconfederal (AI), de febrero de 1983, y el Acuerdo Econmico y Social (AES), de octubre de 1984. Todos son acuerdos globales, alcanzados con todas o algunas de las organizaciones sindicales mayoritarias. Y es significativo que estos pactos tratasen, al lado de los contenidos futuros de leyes de excepcional trascendencia para el desarrollo de la actividad institucional de las organizaciones sindicales, como el Ttulo III del ET, de la aceptacin por parte de las mismas de las polticas estatales de contencin salarial o fomento de la contratacin temporal no causal. El resultado es el asentamiento de lo que se ha venido en caracterizar como un modelo de neocorporativismo o corporativismo negociado en cuanto a las relaciones entre el Estado y los sindicatos. Un modelo dentro del cual, si por una parte el consenso de dichas asociaciones y, de forma refleja, de las de empresarios se convierte en un elemento decisivo para la legitimacin de las decisiones polticas en materia social; precisamente por ello, dichas organizaciones adquieren un status cuasi pblico, en la medida en que asumen cometidos de relevancia general y actan, por decisin de la ley, en nombre del conjunto de los trabajadores. A esta publificacin de los sindicatos contribuirn un conjunto de actuaciones legislativas y jurisprudenciales, todas ellas dirigidas a promover una institucionalizacin de dichas organizaciones refuerce la efectividad de su papel de mediadores sociales. Naturalmente, dichas intervenciones tendrn como destinatarios especiales a aquellos sindicatos que por su implantacin o representatividad se encuentran en mejores condiciones de cumplir dicho rol. Entre ellas merecen ser destacadas especialmente las siguientes: La tesis del Tribunal Constitucional sobre el carcter institucional de la representacin de los trabajadores ejercida por los sindicatos (STC 70/1982, de 20 de noviembre), con arreglo a la cual stos no actan exclusivamente en nombre de sus afiliados, como correspondera de acuerdo a los esquemas del Derecho privado, sino de todo el colectivo cuyos intereses buscan defender, ejerciendo as sobre l una suerte de representacin legal implcita (Garca Murcia, 1987: pg. 225). La institucionalizacin, como paradigma legal del ejercicio del derecho a la negociacin colectiva, del convenio de eficacia normativa y personal general (Valds Dal-R, 1990), cuya negociacin deba ser llevada a cabo, en los mbitos supraempresariales, por determinados sujetos sindicales y empresariales especialmente cualificados por su representatividad. Estos acceden, as, a una situacin de cuasi monopolio de la negociacin en tales mbitos, aunque condicionada al mantenimiento de un modelo de unidad de accin sindical, implcitamente impuesto por las rigurosas mayoras (60%) exigidas por el ET de 1980. La atribucin a las organizaciones sindicales y empresariales mayoritarias de una capacidad general de ordenacin o gobierno, no slo de la negociacin colectiva, sino del entero sistema de relaciones laborales, mediante la creacin a travs del artculo 83 ET de los acuerdos marco y el reconocimiento a los mismos de aptitud para regular, con el mismo carcter vinculante de los convenios estatutarios, tanto
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la estructura de la negociacin colectiva y como cualquier otra materia de alcance general. La introduccin de la institucin de la mayor representatividad sindical, inicialmente como medio de acceso a la negociacin colectiva de eficacia general y luego como mecanismo de atribucin a ciertas organizaciones de una singular posicin jurdica a efectos, tanto de participacin institucional como de accin sindical, como reza el artculo 6.1 LOLS, soslayando el problema de la escasa afiliacin sindical mediante la utilizacin para su medicin de un criterio externo al sindicato, de claro paralelismo con el empleado en el sistema poltico, como es el de la audiencia electoral. Este tipo de intervencin se encamina, antes que a reducir la concurrencia derivada de un rgimen de libertad sindical, que tampoco se revelaba entonces especialmente intensa, a privilegiar la posicin de ciertas organizaciones sindicales, consolidando su rol dominante dentro del sistema, en consonancia con las necesidades del modelo de macroconcertacin diseado desde los Poderes Pblicos. O, en fin, la regulacin por la Ley 4/1986 de las cesiones en uso a los sindicatos de los bienes del Patrimonio Sindical Acumulado, que permitir afirmar a un autor que todo el hecho sindical, si bien fundamentalmente el hecho de la mayor representatividad sindical, se halla asegurado, en su infraestructura material, por el Estado (Baylos Grau, 1988: pg. 16). Es importante observar que este esquema neocorporativo no responde a exigencias inequvocas del texto constitucional. Es cierto que el artculo 7 es susceptible de prestar apoyo a intervenciones de ese tipo. No obstante, no parece que de ello pueda deducirse la consagracin de un modelo corporativo o neocorporativo de relaciones laborales. La Constitucin reconoce capacidad a los sindicatos para operar como interlocutores de los Poderes Pblicos, y lo hace adems en relacin a la tutela de los intereses de los trabajadores en su sentido ms amplio, pero no prejuzga el tipo de relacin que entre ambos pueda establecerse. Esta puede discurrir, pues, tanto por cauces neocorporativistas como pluralistas sin dificultad alguna. La configuracin de un sistema de tan marcado tinte neocorporativo obedece ms bien a razones de oportunidad, vinculadas con la estimacin del beneficio que una opcin de ese tipo reporta a los distintos actores implicados. Una valoracin que, evidentemente, puede ser objeto de revisin, de acuerdo con las circunstancias concretas de cada momento. 3 Lmites del esquema neocorporativo: la crisis sindical y los intentos de replanteamiento de los resultados de la concertacin Ello ser lo que ocurrir a partir de 1986, cuando las centrales sindicales involucradas en los procesos de institucionalizacin e intercambio poltico empiezan a percibir que su implicacin en la gestin de las polticas pblicas de salida de la crisis entra en conflicto con el cumplimiento de su funcin tradicional de defensa de los intereses de los trabajadores e intentan superar esta contradiccin mediante una revitalizacin de su
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actividad reivindicativa, acicateada por lo dems por el inicio de un incipiente proceso de recuperacin econmica. Naturalmente, en la base de este cambio de actitud, cuyo punto culminante viene dado por la huelga general del 14 de diciembre de 1988 en demanda de un giro social en la poltica del gobierno socialista, se sitan los limitados resultados obtenidos por los sindicatos, ms all de lo relativo a su institucionalizacin, a travs de los procesos de concertacin. No debe perderse de vista que, si bien durante el perodo cubierto por la concertacin la inflacin se redujo y los salarios no crecieron ms de los niveles previstos, el desempleo y la precariedad laboral se vieron fuertemente incrementados, a la vez que disminuy la participacin de los salarios en la renta nacional y se produjeron traumticos procesos de clausura de actividades en el sector industrial (Gonzalez-Posada Martinez, 1988: pg. 29). Es por ello que la primera reaccin de las centrales sindicales vendr dada por el intento de revertir, en un contexto ms favorable, dichos resultados, inclinando la balanza del intercambio poltico esta vez del lado de los trabajadores. Lo que de este modo se persegua era, evidentemente, antes que un replanteamiento del mtodo de actuacin, que a fin de cuentas segua estando basado en la bsqueda de un acuerdo social global con participacin de los Poderes Pblicos, un ajuste de sus resultados. El destinatario ltimo de la accin y las reivindicaciones sindicales segua siendo, de este modo, el Estado, y la forma de relacin que se aspiraba a mantener con l no era finalmente otra diferente de la neocorporativa. Mediante la eleccin de esta estrategia, pues, lo que buscaban los sindicatos era recuperar desde el propio espacio poltico el elevado precio pagado en la etapa precedente en trminos de reduccin de su prestigio social como organizaciones reivindicativas a cambio de su institucionalizacin. Este era, sin embargo, un objetivo difcilmente alcanzable exclusivamente por la va propuesta, ya que, precisamente, entre las causas de la prdida de capacidad de movilizacin de las centrales sindicales se encontraban, no slo la poltica de concesiones que estas se vieron obligadas a realizar como contrapartida de su ascenso a un status privilegiado, sino precisamente este mismo hecho. No debe perderse de vista que dentro del esquema neocorporativo la accin sindical cotidiana, aquella que expresa el rol tradicional del sindicato como agente contractual, no slo pierde importancia, sino que se supedita en sus resultados a los objetivos generales marcados por el intercambio poltico con el Estado. El rol del sindicato como sujeto poltico termina as por subordinar el de sujeto contractual. Y la aceptacin por los Poderes Pblicos por ser ms relevante para ste que la de los propios trabajadores. De este modo se pasa por alto que existe an un modo de legitimacin de la implantacin sindical, basado en la defensa de los derechos de los trabajadores en las empresas mediante el uso de las herramientas tradicionales del mtodo de actuacin sindical, y que ste no puede sustituirse de golpe por actuaciones manageriales (Baylos Grau, 1988: pg. 40).

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La exacerbacin de la funcionalidad poltica de los sindicatos terminar, as, por sumirlos en una doble crisis: una crisis de identidad, en la medida en que conlleva la subordinacin a objetivos superiores de su clsica funcin reivindicativa; y una crisis de representatividad, en la medida en que termina por desplazar el eje principal de su actividad hacia el exterior de los centros de trabajo, alejndolos de su base social. Una doble crisis de la cual slo podan salir buscando mantener en el futuro un cierto equilibrio entre su antigua concepcin reivindicativa y su nueva posicin mediadora (Baylos Grau, 1988: pg. 18). 4 El trnsito hacia un modelo de corporativismo dbil o atenuado: la concertacin va pactos concretos Aunque no fuera ste su propsito, esta nueva estrategia de confrontacin de los sindicatos marca el declive del modelo de concertacin de los aos precedentes. Frente a l adquirir virtualidad, especialmente despus de la huelga general de 1988, un esquema ms flexible de dilogo social, que desecha por vez primera el propsito de alcanzar un acuerdo global, para asumir los caracteres de un proceso continuado, dotado de diferentes espacios de relacin, y capaz de dar lugar a una diversidad de pactos parciales de distinto alcance, en funcin de las cuestiones tratadas y los sujetos implicados en especial entre el Gobierno y los sindicatos (vid. Palomeque Lpez y Alvarez de la Rosa, 2000: pg. 603). De esta etapa datan pactos de singular trascendencia, como los relativos a pensiones no contributivas, formacin profesional, negociacin colectiva de los empleados pblicos o derechos de informacin de los representantes de los trabajadores en materia de contratacin. Se asiste de este modo al trnsito hacia un modelo de neocorporativismo dbil o atenuado, dentro del cual la macroconcertacin se ve reemplazada por la suscripcin de acuerdos sobre materias concretas. Naturalmente, en de este esquema plural, las contraprestaciones de contenido poltico impuestas a los sindicatos a cambio de nuevas cotas de poder y proteccin social estn bastante ms difuminadas que en la etapa precedente, al no verse ya supeditadas a la aceptacin de una determinada poltica de rentas (Valds Dal-R, 1997 a: pg. 181). La explicacin de este cambio en los esquemas de la concertacin hay que buscarla en la falta de consenso de sus protagonistas sobre el contenido de un eventual acuerdo global, que se seguir intentando alcanzar hasta 1989. Es recin en 1990, ante el fracaso de esta estrategia y el xito de la huelga general, que se opta por el mtodo de la negociacin por separado de cuestiones concretas con distintos agentes sociales (Ojeda Avils, 1990: pgs. 171-179). Progresivamente, sin embargo, ser la idea misma de la concertacin social como proceso de adopcin de decisiones polticas con fines de gestin global de la economa, la que terminar ponindose en discusin (Valds Dal-R, 1997 a: pg. 181). En la base de esta crisis de credibilidad de la concertacin, que se precipitar a partir de 1993, cuando fracasan las negociaciones dirigidas a la puesta en marcha del Plan de Convergencia con la Comunidad Europea, se sita un cambio en las prioridades de los dems actores sociales,
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motivado por la irrupcin de un conjunto de transformaciones, tanto de carcter ideolgico y poltico, como econmico-productivo, que los inducen a una reconsideracin de las ventajas del intercambio propio de este tipo de sistemas. En la nueva etapa de intensificacin de la competencia a escala comunitaria e internacional y de diversificacin de las formas de organizacin productiva y empresarial que se abre en la dcada de los noventa, adquieren cada vez mayor relevancia para el Estado y los empresarios, frente a la meta tradicional de moderacin de los costes salariales, otros objetivos, como el fomento de la competitividad de las empresas mediante el reforzamiento de la adaptabilidad de sus plantillas y la contencin del dficit fiscal (Valds Dal-R, 1997 a: pgs. 180-181; Monereo Prez, 1999: pg. 56; y Regini, 1990: pgs. 16-19). Naturalmente, la consecucin de estos objetivos no precisa ya de frmulas de macroconcertacin o mesoconcertacin, sino ms bien del fomento de negociaciones especficas, dirigidas a adecuar las condiciones de trabajo a las circunstancias de los sectores y empresas. Es por ello que, a partir de entonces, ms que conseguir pactos globales con los agentes sociales que permitan controlar las variables macroeconmicas y alcanzar el consenso social, lo que buscarn los Poderes Pblicos ser transferirles la gestin de los procesos de adaptacin de las condiciones de empleo de la fuerza de trabajo a las necesidades del mercado. Este cambio de prioridades ser el que traer consigo el abandono de los pactos centralizados de los aos ochenta y abrir el camino a formas ms abiertas, flexibles y autnomas de concertacin, que empezarn a aflorar a partir de mediados de los noventa. 5 El difcil camino hacia la autonoma La reforma laboral de 1994, puesta en marcha por el ltimo gobierno socialista con una fuerte contestacin sindical, responde al nuevo orden de prioridades apuntado. Esta marca un decisivo punto de inflexin en la poltica de intervencin de los Poderes Pblicos en el mercado de trabajo, en la medida en que supone el abandono de la estrategia de fomento del empleo y flexibilizacin de las relaciones laborales mediante la concesin al sector empresarial de ventajas, especialmente en materia de uso de la contratacin temporal no causal, que contribuyan a vencer sus resistencias a la incorporacin de nuevos trabajadores y favorezcan un uso ms dctil de la fuerza de trabajo, en favor de la conformacin de un nuevo marco de ordenacin de las relaciones laborales, dentro del cual desempee un lugar estelar la adaptabilidad a las transformaciones del entorno econmico-productivo de las empresas. Este es, sin embargo, un objetivo de difcil consecucin exclusivamente desde la ley. De all que el legislador de 1994 se propusiera, no slo introducir mecanismos de adaptabilidad equilibradamente repartidos en las distintas fases del desarrollo de la relacin laboral, procediendo para ello a la puesta en marcha de importantes cambios en el rgimen de la relacin individual de trabajo, sino tambin potenciar el desarrollo de la negociacin colectiva como elemento regulador de las relaciones laborales, dada su capacidad de acercamiento a las diversas y cambiantes situaciones de los sectores de actividad y las empresas, atribuyndole con tal fin un conjunto de facultades de adaptacin y modalizacin
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 de negociacin, en suma que se proyectan en la prctica totalidad de las instituciones del Ttulo I del ET, conforme indica la Exposicin de Motivos de la Ley 11/1994. Es importante observar, de todas formas, que este proceso de fortalecimiento del espacio de regulacin de los convenios, que es propiciado por la reforma mediante una doble operacin de reduccin del acerbo de derecho necesario estatal y transferencia de competencias de regulacin a la autonoma colectiva, vino acompaado de otro de debilitamiento de la unidad y estabilidad normativas de los propios convenios. En este caso, el objetivo a conseguir era que su contenido se ajuste lo ms posible a las caractersticas de sus mbitos de aplicacin y a las condiciones tenidas en cuenta en el momento de su suscripcin, recurriendo para ello a mecanismos de fomento de la descentralizacin negocial. El desmontaje del poder ordenador de la negociacin colectiva reconocido por el artculo 82.3 ET a las organizaciones ms representativas de mbito estatal o autonmico, puesto en marcha mediante el reconocimiento de la posibilidad de negociar en espacios superiores a la empresa convenios susceptibles de afectar lo dispuesto por otros de nivel superior, incluso a despecho de lo que pudiera haberse establecido a travs de acuerdo marco (artculo 84, prrafos 2 y 3), unido a la creacin de mecanismos dirigidos a posibilitar el descuelgue a nivel empresarial de lo pactado en los convenios de nivel superior cuando ello sea necesario para una mejor atencin de las necesidades empresariales (artculos 82.3, prrafos 2 y 3, y 41.2, prrafo 3), son expresin de cmo la tendencia a la diversificacin de los tratamientos normativos no slo afecta al nivel legal, sino tambin a la propia negociacin colectiva, en relacin con la cual se busca favorecer el particularismo frente a la homogeneidad mediante el desplazamiento de los procesos negociadores a espacios cada vez ms reducidos (Sanguineti Raymond, 2000). La puesta a punto de este tipo de mecanismos deja entrever una marcada falta de confianza, no slo en la capacidad de los agentes sociales de llevar a cabo una reestructuracin del sistema espaol de negociacin colectiva, sino en su aptitud para gestionar y administrar el nuevo modelo de relaciones laborales diseado por el legislador y asentado en el principio de adaptabilidad (Valds Dal-R, 1996: pg. 51). Nada hay en el diseo de la reforma de 1994 que estimule prcticas de concertacin o dilogo social. Antes bien, su sino parece ser el de promover una suerte de microcorporativismo de signo diferenciador (Baylos Grau, 1999: pg. 249), claramente contrapuesto en su configuracin y objetivos a dichas prcticas. Pese a ello, una vez superada la fase inicial de contestacin sindical, los propios fenmenos de repliegue de la proteccin estatal y fomento de la diversificacin normativa terminarn por favorecer, no slo un impulso de la actividad contractual de los sindicatos, que intentarn ocupar desde la negociacin colectiva los espacios abiertos por la retirada de la ley e incluso poner en funcionamiento mecanismos de ordenacin de la estructura negocial (Villavicencio Ros, 1998: pg. 118), sino la recuperacin del dilogo entre los agentes sociales del mximo nivel, que haba permanecido en un perodo de letargo durante varios aos.

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Detrs de esta recuperacin se sita la necesidad de ordenar y controlar unos procesos de negociacin dotados de unos niveles cada vez mayores de autonoma, tanto en lo que respecta a la configuracin de sus contenidos como de sus mbitos de aplicacin. No obstante, esta misma dinmica conducir a dichos sujetos a abrir un espacio de negociacin de ms amplio alcance, en el que se puedan concordar tanto las reglas comunes como diagnosticar las necesidades ms acuciantes del sistema (Gutierrez Vergara, 1997: pg. 35). La afirmacin de este mbito autnomo de negociacin entre las grandes organizaciones sindicales y empresariales tiene como primeros frutos dos acuerdos muy vinculados an con la aplicacin de la reforma de 1994: el Acuerdo Interconfederal en Materia de Ordenanzas Laborales y Reglamentaciones de Trabajo, de octubre de ese ao, a travs del que se busca ordenar el proceso de derogacin de las mismas previsto por la DT 2 ET, y el Acuerdo de Solucin Extrajudicial de Conflictos (ASEC), de enero de 1996, cuyo objetivo es el de sentar las bases del sistema de composicin autnoma de conflictos colectivos que la reciente apertura de nuevos espacios de actuacin a la autonoma colectiva haca necesario. No obstante, alcanzar su mxima expresin durante la primera fase del nuevo gobierno, en la que se suscribieron los tres acuerdos interconfederales que integran el corpus de la reforma laboral de 1997: el Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad en el Empleo (AIEE), el Acuerdo Interconfederal sobre Negociacin Colectiva (AINC) y el Acuerdo sobre Cobertura de Vacos (ACV), todos de abril de 1997. Como se ha observado, estos acuerdos son expresin de una nueva extensin de funciones de la negociacin colectiva, que trasciende su rol tradicional para aparecer como organizadora de aspectos centrales del marco regulador del sistema (Baylos Grau, 1999: pg. 252), formulando no slo propuestas de modificacin normativa, sino ofreciendo soluciones a algunos de los problemas ms importantes planteados por la reforma de 1994. Desde esta perspectiva, lo que los acuerdos de 1997 se plantean no es tanto poner en cuestin el retroceso de las formas de heterotutela estatal, como afrontar desde la autonoma colectiva la correccin de algunas de sus limitaciones, sin poner en cuestin la vocacin de conjunto que lo informa. Ello implica que los sindicatos, luego de una fase inicial de lucha frontal contra el repliegue del Estado, descubren la importancia de los nuevos espacios abiertos por ste a su actuacin autnoma e intentan hacer uso de ellos para asumir por vez primera funciones de gobierno del sistema. La diferencia entre las reformas de 1994 y 1997 no radica, as, slo en el mtodo consensual adoptado para su implantacin, sino tambin en el contenido de las soluciones propuestas para los problemas planteados. Esta caracterstica puede ser apreciada en todos los acuerdos, incluido el AIEE. Aunque ste tiene por objeto proponer a los Poderes Pblicos las modificaciones normativas necesarias para contribuir a la mejora del empleo y a la reduccin de la temporalidad y rotacin del mismo, y constituye por tanto una manifestacin propia del proceso poltico de concertacin social, en el que la autonoma colectiva se encuentra en el origen y en el contenido de la norma estatal (Palomeque Lpez y Alvarez de la Rosa, 2000: pg. 611), buena parte de las soluciones que impulsa se basan en el reforzamiento del papel de la negociacin colectiva, con tendencia a primar los niveles centralizados (vid. Casas
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Baamonde, 1997: pgs. 13-14). Ms clara aparece esta tendencia en el ACV, cuyo propsito es cubrir los vacos de contenidos producidos por la desaparicin de las Ordenanzas Laborales en un contexto de repliegue de la norma estatal, ofreciendo una regulacin bsica de las condiciones de trabajo, aplicable a los sectores carentes de normas convencionales (vid. Valds Dal-R, 1997 b: pgs. 7-8). Lo mismo puede decirse, finalmente, del AINC. Si bien ste pacto responde al propsito de favorecer una recuperacin del poder de las federaciones nacionales de rama, mermado por los cambios introducidos en 1994, y para ello opta por promover la adopcin de convenios de ese mbito, se cuida de no afectar los espacios abiertos a la negociacin colectiva de los niveles inferiores, propiciando la puesta en marcha de procesos de articulacin negocial. Ello supone que, antes que un retorno al estado de cosas precedente, lo perseguido es la creacin de mecanismos que permitan que los procesos de diversificacin se desarrollen conforme a las pautas marcadas en los niveles superiores y no de manera autrquica e incontrolada. La reforma pactada de 1997 es expresin, de este modo, de un esquema distinto de concertacin, cuya caracterstica ms relevante viene dada por su relativa autonoma respecto de los Poderes Pblicos, tanto en lo que atiene al mtodo elegido, ya que el intercambio poltico se plantea como una resultante de la negociacin autnoma entre las representaciones de intereses de trabajadores y empresarios (Gutierrez Vergara, 1997: pg. 36), como a las soluciones propugnadas, que giran en gran medida en torno a la promocin del uso de los mecanismos negociales tradicionales como herramientas dirigidas a desarrollar funciones generales de gobierno del sistema con carcter alternativo o sustitutivo de la ley. Un esquema de concertacin lleno de potencialidades, en la medida en que implica la afirmacin de un sistema autnomo de regulacin de las relaciones de trabajo y empleo, dentro del cual la negociacin legislativa con los poderes del Estado constituye un mecanismo de expresin de lo previamente acordado (Baylos Grau, 1999: pg. 254), pero tambin sumamente frgil, en la medida en que su continuidad depende del mantenimiento del consenso sobre el intercambio de fondo que lo sustenta, basado en un equilibrio muy difcil de alcanzar entre la satisfaccin de la demanda empresarial de mayor flexibilidad en cuanto al uso de la fuerza de trabajo y la aspiracin sindical de un incremento de los niveles de seguridad en el empleo. En principio, dentro de ste planteamiento traslativo de la concertacin, el rol de los Poderes Pblicos se circunscribe a actuar como soporte de la efectividad de los acuerdos, ya sea proporcionando el apoyo que stos requieren para su ejecucin, o posibilitando la recepcin legal de sus contenidos, adoptando en su caso medidas de refuerzo. Esta visin del Estado como mero receptor de los frutos del dilogo social, no se corresponde del todo con la realidad de los hechos. De un lado porque el mismo ha actuado como impulsor de las negociaciones, comprometindose a asumir sus resultados. Pero, del otro, porque dichos procesos de concertacin bilateral y recepticia han venido acompaados de otros de negociacin entre el Estado y los agentes sociales, tanto de forma conjunta como separada, dirigidos a la discusin de cuestiones diversas, vinculadas con aspectos concretos de la intervencin del Estado en las relaciones laborales o con los problemas de la proteccin social.
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De all que durante toda la etapa de florecimiento de los pactos autnomos, la concertacin ms tradicional, basada en la suscripcin de acuerdos bilaterales o tripartitos sobre materias concretas alcanz importantes resultados (entre otros, el Acuerdo para la Reforma del Plan de Empleo Rural, suscrito con UGT y CC.OO. en octubre de 1994, el Acuerdo sobre consolidacin y racionalizacin del Sistema de Seguridad Social, suscrito con esas organizaciones en octubre de 1996, al Acuerdo para el empleo y la proteccin social agrarios, firmado tambin con UGT y CC.OO. en noviembre de ese ao o, en fin, al Acuerdo de Bases sobre la poltica de formacin profesional, de carcter tripartito, del mes de diciembre del mismo ao). Y es por esta razn tambin que, agotado en 1998 el consenso entre los agentes sociales que permiti la reforma pactada del 97, luego del fracaso de las negociaciones promovidas por el Gobierno para la consecucin de un acuerdo tripartito sobre trabajo a tiempo parcial, la concertacin pudiese continuar entre el Estado y las confederaciones sindicales, dando lugar, no slo a la aprobacin del pacto en cuestin sin la participacin de la patronal (Acuerdo sobre trabajo a tiempo parcial y fomento de su estabilidad, de noviembre de 1998), sino incluso a algn acuerdo parcial con uno de los sindicatos (Programa de incentivos para el empleo estable para 1999, suscrito slo por CC.OO.). La oportunidad para retomar el singular esquema de concertacin puesto en marcha en 1997 se presentar cuatro aos ms tarde, con ocasin de las negociaciones iniciadas por los agentes sociales con el patrocinio del Gobierno con el objeto de evaluar la aplicacin de los pactos alcanzados entonces y proponer las medidas de ajuste requeridas en esta etapa por el mercado de trabajo espaol. El desarrollo del proceso, cuyo desenlace es a estas alturas de sobra conocido, ha servido para poner de manifiesto hasta qu punto las condiciones que hicieron posible la reforma de 1997 no resultan fcilmente repetibles, pese a encontrarse formalmente presentes tambin en esta ocasin todos los elementos que la acompaaron: la declarada voluntad de los negociadores de profundizar en el objetivo de mejora de la calidad del empleo y el explcito compromiso del ejecutivo de propiciar una recepcin a nivel legislativo de lo pactado. Fue as como, rpidamente pudo ponerse de manifiesto que el alejamiento de posiciones entre patronal y sindicatos alcanzado en 1998 con ocasin de las negociaciones en torno a la reforma del contrato a tiempo parcial era en realidad expresin de una falta de sintona bastante ms intensa en cuanto a la manera de abordar el problema de la precariedad del mercado de trabajo espaol. Si bien el punto de partida de la negociacin fue aqu ms o menos similar al de 1997 (la demanda empresarial de una reforma de la regulacin del despido dirigida a reducir su coste, frente a la propuesta sindical de introduccin de limitaciones al uso de los contratos de duracin determinada), los participantes en el proceso no fueron esta vez capaces, ni de alcanzar un compromiso entre ambas formas de intervencin, como el que en su momento expres la creacin del contrato para el fomento de la contratacin indefinida, ni de proponer medidas alternativas para afrontar los problemas apuntados. Ello ha supuesto el cierre, al menos por el momento, de la prometedora va de intercambio negociado entre estabilidad y flexibilidad abierta en 1997.
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A este cambio en la actitud de los interlocutores sociales hay que aadirle, sin embargo, otro en la postura asumida ahora por el Gobierno ante las negociaciones. Seguramente reforzado por la obtencin de mayora absoluta, que le hace depender menos del consenso para la puesta en marcha de sus polticas, el mismo ha optado en esta ocasin, no slo por dar a conocer de antemano sus puntos de vista sobre las cuestiones tratadas, introduciendo con ello un claro factor de desestabilizacin de las negociaciones (Escudero Rodrguez, 2001: pg. 101), sino por asumir una suerte de postura arbitral ante la falta de acuerdo, pasando a recoger de forma selectiva a travs del RD-Ley 5/2001 aquellas propuestas esbozadas por las partes a lo largo de las tratativas que ha considerado ms positivas (Rodrguez-Piero, Valds Dal-R y Casas Baamonde, 2001: pg. 4). El resultado ha sido una nueva reforma del mercado de trabajo que ha sido considerada, no sin razn, como desequilibrada e insuficiente, en la medida en que, amn de recoger de forma preferente los planteamientos de uno de los sectores de la negociacin (Rodrguez-Piero, Valds Dal-R y Casas Baamonde, loc. cit.), incluye un catlogo de medidas francamente insuficiente para afrontar las graves deficiencias del mercado laboral espaol (Escudero Rodrguez, 2001: pgs. 102-103). Ello hace prever nuevas reformas en un futuro no necesariamente mediato. Unas reformas en las que el dilogo social tendr una nueva oportunidad para emerger. 6 Hacia una redefinicin de las relaciones entre el intercambio poltico y la actividad contractual de los sindicatos De lo dicho hasta aqu se desprende que, antes que la emergencia de nuevo modelo de concertacin social, lo que la experiencia desarrollada a partir de mediados de los noventa permite poner de manifiesto es, ms bien, una ampliacin de los espacios de desarrollo de la actividad concertativa de los sindicatos, capaz de expresarse de muy diversas formas y en muy distintos mbitos: desde la negociacin colectiva en sentido estricto, dentro de la cual aparecen cada vez ms implicados en la ocupacin de los espacios abiertos en los ltimos aos; pasando por las relaciones con las organizaciones patronales de nivel federal y confederal, de forma conjunta con las cuales buscan asumir funciones, tanto de ordenacin de la propia contratacin colectiva como de propuesta de soluciones de alcance general para las necesidades ms acuciantes del sistema; hasta llegar al intercambio poltico con los Poderes Pblicos, que se dirige a la consecucin de acuerdos concretos que busquen, bien garantizar la efectividad de pactado en los otros mbitos, o bien favorecer la adopcin de determinadas opciones de poltica laboral. Esta revitalizacin ha venido acompaada de un incremento de la capacidad de los sindicatos de impulsar un proyecto autnomo de ordenacin de las relaciones laborales, basado en la promocin de la autonoma colectiva como elemento vertebrador del sistema y la preservacin de determinados mecanismos de tutela de la posicin de los trabajadores que se sitan en la base de su capacidad de desarrollo institucional, como la estabilidad en el empleo, a cuyo fomento y compatibilizacin con las demandas empresariales de flexibilidad han dedicado un esfuerzo de concertacin muy importante en los ltimos aos, aunque no siempre coronado por el xito, como se ha podido comprobar.
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Ambos fenmenos son expresin de la capacidad de respuesta de las centrales sindicales al nuevo contexto de los aos noventa, y al nuevo patrn de relaciones entre ellos y los Poderes Pblicos que emerge como consecuencia de los cambios operados. Un patrn de relaciones dentro del cual, si bien legitimacin social de las decisiones gubernamentales no deja de constituir un valor, por ms que la intensidad con la que se la busque pueda variar en funcin del momento poltico por el que se atraviese, sta deja de depender de la aceptacin global de ciertas opciones globales de poltica econmica, como ocurri a lo largo de los ochenta, para basarse en la adopcin de compromisos de carcter singular. Unos compromisos que, por su propia naturaleza, no excluyen ya de forma generalizada el conflicto ni condicionan el desarrollo de la actividad contractual de los sindicatos. Antes bien, esta actividad se ve ahora impulsada desde la ley, que se repliega para dejar paso a la negociacin colectiva. Al no excluir per se el conflicto y reivindicar un espacio para el desarrollo de su rol como agentes contractuales, este nuevo esquema crear condiciones favorables para que stos superen su anterior crisis de identidad, producto de la contraposicin entre sus funciones mediadora y reivindicativa en la que los introdujo el modelo de corporativismo centralizado predominante la dcada de los ochenta, redescubriendo en este proceso su identidad como organizaciones de defensa de los intereses de los trabajadores en el marco de las relaciones de produccin. Un redescubrimiento que resulta esencial incluso para el reforzamiento de su propio rol como sujetos polticos. No debe perderse de vista que las organizaciones sindicales slo conseguirn ser sujetos polticos con autntico peso dentro de la sociedad, nicamente en la medida en que logren configurarse, paralelamente, como sujetos contractuales fuertes. Es decir, en tanto cuenten con el respaldo y la adhesin de los trabajadores, por ser capaces de gestionar adecuadamente sus intereses en los distintos mbitos en los que stos se expresan, y no slo en el terreno del intercambio poltico. 7 La diversidad y fragmentacin como retos de futuro del sindicalismo Lo dicho hasta aqu no debe hacer perder de vista que el contexto social y productivo emergente de finales de la dcada de los noventa en las sociedades desarrolladas, incluida la espaola, no es ya el mismo que los sindicatos se encontraron a la entrada en vigor de la norma constitucional. El ascenso de un nuevo modelo de desarrollo econmico, basado en la desregulacin de los mercados, la apertura a la competencia a escala internacional y el fomento de la competitividad de las empresas, ha determinado el afloramiento de nuevas formas de organizacin del trabajo y la produccin, resultado de la progresiva erosin del modelo tradicional de fbrica fordista o taylorista, las cuales imponen retos inditos al sindicalismo. Los ltimos aos son testigos de cmo, mientras el sector terciario de la economa gana espacios frente al industrial, los tipos de empresa se diversifican y fragmentan, dando lugar a nuevas modalidades de organizacin basadas en el establecimiento de formas ms o menos estables de colaboracin entre unidades productivas independientes entre s (concentraciones, grupos, redes de empresas, etc.), en tanto que el tamao medio de las
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empresas disminuye y cobran importancia las estrategias de descentralizacin productiva. Estos fenmenos vienen acompaados de una correlativa diversificacin y fragmentacin de la composicin de la clase trabajadora, dentro de la cual se reduce el espacio del sector obrero industrial y adquiere cada vez ms relieve el personal con funciones tcnicas y de planificacin; a la vez que adelgaza el ncleo de operarios fijos a jornada completa y se incrementan los trabajadores desiguales: temporales, a tiempo parcial, fijos discontinuos, a distancia (en su forma arcaica, que remite al trabajo a domicilio, y en su versin moderna, donde emerge el teletrabajo), contratados a travs de empresas de trabajo temporal, e incluso autnomos dependientes econmicamente de ciertas empresas, para las que cumplen encargos de forma preferente o exclusiva. Si bien el afloramiento de estos fenmenos no autoriza a pronosticar la desaparicin sin ms, ni del sistema fordista, ni del trabajo industrial, es evidente que la doble fragmentacin que introducen en un escenario hasta entonces caracterizado por su homogeneidad, crea grandes dificultades para el desarrollo futuro de la accin sindical, sobre todo a nivel empresarial. Igualmente, hace bastante ms difcil que en el pasado la realizacin de una sntesis equilibrada de los distintos intereses en juego por parte de las organizaciones sindicales. Nada hay en ellos, sin embargo, que permita cuestionar la necesidad de la accin sindical. Antes bien, es posible afirmar que la refuerza. No debe perderse de vista que los ajustes que los procesos de reestructuracin empresarial y productiva imponen en las condiciones de vida y trabajo de cada vez ms personas permiten augurar una situacin reiteradas tensiones sociales en el futuro. Naturalmente, en este contexto, los sindicatos estn llamados a cumplir una importante funcin mediadora, dirigida a conseguir una racionalizacin de estos procesos (Escudero Rodrguez, 1994: pg. 98). Puede afirmarse, por ello, que si bien la composicin de las sociedades resulta hoy en da ms compleja, y los intereses de sus componentes son hoy ms fragmentados y heterogneos que los de antao, tambin la estabilidad del orden social depende, hoy an ms que ayer, de la capacidad de las organizaciones sindicales y patronales de expresar esa diversidad al tiempo que contribuyen a la realizacin del inters general (Supiot et alt., 1999: pg. 187). No obstante, para cumplir esa funcin mediadora, los sindicatos han de asumir organizativa e ideolgicamente la diversificacin de espacios e intereses en curso, adoptando soluciones imaginativas ante realidades y problemas nuevos. Para ello, seguramente tengan especial inters aquellos planteamientos que apuntan hacia una mayor sectorializacin de las propuestas sindicales, de forma que sean capaces de prestar ms atencin a los intereses de determinados colectivos (mujeres, trabajadores precarios, mandos intermedios, etc.); una potenciacin de la accin sindical de base, dirigida a favorecer su penetracin en las pequeas y medianas empresas (Redondo, 1994: pgs. 218-220); un replanteamiento de los espacios de actuacin sindical y desarrollo de la negociacin colectiva, que preste atencin a las unidades emergentes de organizacin empresarial y busque convertirlas en espacios de contratacin (Casas Baamonde, 1999: pgs. 95-99); un incremento de la capacidad de los sindicatos de atender los intereses individuales, potenciando la tutela de los derechos de la persona del trabajador y fomentando una mayor participacin y control
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de los productores sobre su trabajo; o, ya en el lmite de las fronteras del sindicalismo, un replanteamiento de la relacin con los trabajadores autnomos sujetos a dependencia econmica, que haga posible una equiparacin de stos a los asalariados al menos desde la perspectiva de los mecanismos de organizacin y tutela colectiva (Sanguineti Raymond, 1996: pgs. 59-71). Naturalmente, esta adecuacin de la praxis sindical a la creciente complejizacin del tejido social y empresarial no est reida con el desarrollo de prcticas de concertacin y dilogo social. Si bien la diversificacin de las estrategias de los actores sociales que estos procesos imponen convierte en inadecuadas las frmulas de macroconcertacin del pasado, persiste la necesidad de desarrollar una poltica dirigida a la consecucin de acuerdos especficos que aborden las principales necesidades de adaptacin de un sistema de relaciones laborales en constante transformacin (Escudero Rodrguez, 1994: pg. 98). Esta combinacin de estrategias a nivel general y especfico no resulta fcil. Mxime tratndose de un sindicalismo como el espaol, caracterizado por combinar unos elevados ndices de audiencia electoral e influencia global con un limitado respaldo afiliativo (Garca Murcia, 1987: pg. 216). Sin embargo, en ese proceso se juegan estas organizaciones su futuro como instituciones y su peso poltico y social. No debe perderse de vista que, de no responder a los retos planteados, los sindicatos pasarn seguramente a convertirse en organizaciones burocrticas, representativas de un ncleo cada vez ms reducido de trabajadores. Y, en esa medida, su participacin pasar incluso a ser prescindible para los Poderes Pblicos. El futuro de los sindicatos depende, pues, de su capacidad de proporcionar respuestas satisfactorias a las demandas de un mundo del trabajo caracterizado por su heterogeneidad y movilidad. Ello no tiene porqu inducir a planteamientos pesimistas sobre su continuidad. Estos son organizaciones surgidas de la experiencia histrica de los propios trabajadores, con el objeto de ofrecer una respuesta autnoma a la situacin de inferioridad en la que los haba sumido la aplicacin a las relaciones laborales de las reglas del libre mercado. A lo largo de su andadura han demostrado poseer una gran capacidad, tanto de resistencia a las agresiones como de adaptacin a las necesidades de cada momento. Nada hace presagiar que ello no ocurrir en el futuro. Al fin y al cabo, como se ha afirmado, el individuo contina necesitando una base colectiva incluso en la era del individualismo (Dubler, 1994: pg. 82). BIBLIOGRAFIA A. BAYLOS GRAU (1988), Institucionalizacin sindical y prcticas neocorporativas. El caso espaol (1977-1987), Revista de Trabajo, nm. 91. A. BAYLOS GRAU (1999), La intervencin normativa del Estado en las relaciones laborales colectivas. 1987-1997, en F. MIGUELEZ y C. PRIETO, Las relaciones de empleo en Espaa, Madrid, Siglo XXI.

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M. E. CASAS BAAMONDE (1997), Dilogo y concertacin social: el Acuerdo Interconfederal sobre estructura de la Negociacin Colectiva, Relaciones Laborales, nm. 10. M. E. CASAS BAAMONDE (1999), Nuevas tendencias de la negociacin colectiva en la Unin Europea, en AA.VV., Empleo, contratacin y negociacin colectiva. XI Jornadas de Estudio sobre la Negociacin Colectiva, Madrid, Ministerio de Trabajo. W. DUBLER (1994), Salidas de la crisis? Reflexiones para un cambio de los sindicatos, en F. VALDS DAL-R (Coordinador), Sindicalismo y cambios sociales, Madrid, CES, 1994. R. ESCUDERO RODRGUEZ (2001), Propsitos y despropsitos de la reforma laboral de 2001, Relaciones Laborales, nm. 10. F. DURN LPEZ (1979), El papel del sindicato en el nuevo sistema constitucional, Revista de Poltica Social, nm. 121. R. ESCUDERO RODRGUEZ (1994), Logros y retos de la mayor representatividad sindical en la dcada de los noventa, en F. VALDS DAL-R (Coordinador), Sindicalismo y cambios sociales, Madrid, CES. GARCA MURCIA (1987), Organizaciones sindicales y empresariales ms representativas. Posicin jurdica y dimensin poltica, Madrid, Ministerio de Trabajo. E. GONZALEZ-POSADA MARTINEZ (1988), Democracia poltica y sistema sindical en Espaa: datos para su comprensin, Revista de Trabajo, nm. 91. A. GUTIERREZ VERGARA (1997), Las relaciones laborales entre la ley y el pacto, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, nm. 3. J. L. MONEREO PREZ (1999), Concertacin y dilogo social, Valladolid, Lex Nova. A. OJEDA AVILES (1990), El bilateralismo como respuesta (impropia) a la crisis de la concertacin, en A. OJEDA AVILS (Director), La concertacin social tras la crisis, Barcelona, Ariel. M.-C. PALOMEQUE LPEZ (1980), El sindicato como sujeto poltico, en AA.VV., Estudios de Derecho del Trabajo en memoria del Profesor Gaspar Bayn Chacn, Madrid, Tecnos. M.-C. PALOMEQUE LPEZ y M. ALVAREZ DE LA ROSA (2000), Derecho del Trabajo, Madrid, CEURA. N. REDONDO (1994), Objetivos del sindicalismo, en F. VALDS DAL-R (Coordinador), Sindicalismo y cambios sociales, Madrid, CES. M. REGINI (1990), El declinar del intercambio poltico centralizado y la emergencia de nuevas formas de concertacin, en A. OJEDA AVILS (Director), La concertacin social tras la crisis, Barcelona, Ariel. J. RIVERO LAMAS (1982), Configuracin y fines de los sindicatos en la Constitucin, en AA.VV., El trabajo en la Constitucin, Zaragoza, Universidad de Zaragoza.
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M. RODRGUEZ-PIERO (1978), El sindicato, lo sindical y las nuevas estructuras sindicales, en AA.VV., Sindicatos y relaciones colectivas de trabajo, Murcia, Ilustre Colegio de Abogados. M. RODRGUEZ-PIERO, F. VALDS DAL-R y M. E. CASAS BAAMONDE (2001), La reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, Relaciones Laborales, nm. 7. T. SALA FRANCO (1978), La libertad sindical en el proyecto constitucional, Argumentos, nm. 14. W. SANGUINETI RAYMOND (1996), La dependencia y las nuevas realidades econmicas y sociales: un criterio en crisis?, Temas Laborales, nm. 40. W. SANGUINETI RAYMOND (2000), La inaplicacin parcial del contenido del convenio colectivo, Valencia, Tirant lo blanch. A. SUPIOT el alt. (1999), Trabajo y Empleo, Valencia, Tirant lo blanch. F. VALDS DAL-R (1990), El paradigma legal en la negociacin colectiva, Relaciones Laborales, T. I. F. VALDS DAL-R (1996), El sistema espaol de relaciones laborales: una aproximacin, Relaciones Laborales, nm. 1-2. F. VALDS DAL-R (1997 a), La legislacin laboral negociada, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, nm. 3. F. VALDS DAL-R (1997 b) El Acuerdo de cobertura de vacos, Relaciones Laborales, nm. 11. A. VILLAVICENCIO ROS (1998), Los acuerdos marco sobre la estructuracin de la negociacin colectiva: naturaleza jurdica, eficacia, contenido, Granada, Comares.

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ARTIGOS PUBLICADOS NOS VOLUMES ANTERIORES

BOLETIM CIENTFICO N. 1 Ao civil pblica em matria tributria Reflexes sobre a posio do STF p. 77 Algumas razes para escolher e acreditar na igualdade ou porque ningum quer ser estrangeiro p. 83 Anotaes sobre reexame necessrio em sede de ao civil pblica p. 73 Direito Penal Militar Buscando alguns fundamentos que justifiquem sua repercusso penal p. 91 Ministrio Pblico e as questes de segurana e sade no trabalho (O) p. 65 Ministrio Pblico e o acesso justia penal (O) p. 41 Ministrio Pblico e o controle penal na globalizao econmica p. 23 Ministrio Pblico Federal e o CADE na Lei Antitruste (O) p. 125 Publicar ou perecer p. 101 Registro de agrotxicos e controle social p. 9 Responsabilidade civil do Estado por atos legislativos p. 111 Responsabilidade civil dos pais p. 33 Sistema penal militar dos EUA (O) p. 119 Tratados internacionais de proteo de direitos humanos e hermenutica constitucional p. 53 BOLETIM CIENTFICO N. 2 Access to justice under article 6 of the European Convention on Human Rights p. 127 Assistente do Ministrio Pblico e as alegaes finais no processo penal militar (O) p. 115 Discriminao no trabalho e ao afirmativa no Brasil p. 83 Escola de Justia e Cidadania Reflexes para um projeto pedaggico (A) p. 109 Medidas alternativas: estrutura necessria para aplicao, fiscalizao e avaliao p. 53 Ministrio Pblico e a titularidade privativa do jus postulandi para a ao penal pblica e procedimentos incidentes p. 47 Notas sobre consumo e o conceito de consumidor Desenvolvimentos recentes p. 37 Papel do Ministrio Pblico do Trabalho aps a Conferncia Mundial contra o Racismo em Durban frica do Sul (O) p. 123 Persecuo penal pblica no CPP tipo e na reforma processual penal (A) p. 15 Princpio constitucional da justa indenizao na desapropriao para fins de reforma agrria (O) p. 91 Princpios constitucionais do Ministrio Pblico p. 69 Reedio de medidas provisrias: exemplo marcante de deciso de cunho poltico do STF (A) p. 9 Revitalizando o Estado do Bem-Estar Social: internacionalizao e globalizao p. 27 BOLETIM CIENTFICO N. 3 Ao civil pblica em matria tributria Reflexes sobre a posio do STF p. 41 Aplicao da pena no direito militar Anlise comparada p. 49 Dois conceitos do poltico p. 63 Efeitos das crises econmicas globalizadas nas relaes de trabalho p. 105 Idias viajantes: igualdade formal e igualdade material (As) p. 55 Ministrio Pblico, ao civil pblica e a judicializao da poltica Perspectivas para o seu estudo p. 21 Mutaes do Estado brasileiro: repercusses na organizao judiciria e construo da nao p. 85 Phrnesis aristotlica, a eqidade e a atividade do juiz na racionalidade do discurso processual (A) p. 35 Responsabilidade civil do membro do Ministrio Pblico (A) [palestra] p. 117

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Tutela dos interesses individuais homogneos no direito processual do trabalho: ao civil coletiva ou ao civil pblica? (A) p. 9 BOLETIM CIENTFICO N. 4 Brasil antes e depois do Pacto de San Jos (O) p. 81 Caso da Penitenciria Urso Branco Resoluo da Corte Interamericana de Direitos Humanos, de 18 de junho de 2002 p. 159 Conveno Americana de Direitos Humanos no contexto constitucional brasileiro (A) p. 73 Defesa do interesse da Unio em erradicar formas contemporneas de escravido no Brasil (A) p. 133 Dez anos da adeso brasileira Conveno Americana de Direitos Humanos (19922002) (Os) [palestra] p. 153 Gramtica dos direitos humanos (A) p. 13 Impacto da Conveno Americana de Direitos Humanos na relao do Direito Internacional e o Direito Interno (O) p. 51 Implementao da Conveno Americana de Direitos Humanos e os trabalhadores rurais sem-terra de Eldorado do Carajs (A) p. 129 Influncia da Conveno Americana de Direitos Humanos no processo penal brasileiro (A) p. 111 Justicializao do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos: impacto, desafios e perspectivas (A) p. 35 Velha perspectiva moderna do Direito: anlise das garantias processuais penais da Conveno Americana de Direitos Humanos sob a tica dos tribunais brasileiros (A) p. 99 BOLETIM CIENTFICO N. 5 Ao civil pblica e a Justia do Trabalho: conservadorismo judicirio vs. efetividade da jurisdio (A) p. 59 Aplicao de medidas socioeducativas privativas de liberdade e direitos fundamentais p. 9 Crime militar culposo (Do) p. 47 206

Desigualdades jurdicas Povos indgenas, favelados e sem-terras p. 69 Independncia funcional e o princpio da unidade (A) p. 89 Papel da Procuradoria Militar na fiscalizao da aplicao do direito humanitrio internacional (O) p. 121 Preveno de atribuio como expresso do princpio da unidade de atuao do Ministrio Pblico (A) p. 21 Renda mnima como direito no plano interno e internacional (A) p. 27 Resolucin de conflictos en el mbito de la criminologa (La) p. 125 Voz do dono e o dono da voz: o direito de resposta coletivo nos meios de comunicao social (A) p. 107 BOLETIM CIENTFICO N. 6 Apontamentos acerca do princpio constitucional do acesso Justia p. 9 Assdio moral nas relaes de trabalho (O) p. 91 Autoria nos crimes societrios e o novo Cdigo Civil p. 111 Portador de deficincia e o idoso no novo Cdigo Civil (O) p. 135 Princpio da identidade fsica do juiz p. 57 Responsabilidade civil no Cdigo de Defesa do Consumidor e no novo Cdigo Civil (A) p. 117 Sigilo bancrio e o resguardo da intimidade e da vida privada (O) p. 37 Sistema processual acusatrio e o juizado de instruo (O) p. 47 Sonegao e impunidade Misria de direito e de justia: um choque de realidade p. 69 Terrorism and the applicability of International Humanitarian Law: the Mujahir Case p. 99 BOLETIM CIENTFICO N. 7 Defesa do contribuinte como funo institucional do Ministrio Pblico (A) p. 101 Dez anos da Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de 1993 (Os) [entrevista] p. 155

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Filiao partidria dos membros do Ministrio Pblico Federal na redao original da Lei Complementar n. 75/93 (A) p. 111 Histria da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio (Da) p. 151 Membro do Ministrio Pblico como agente poltico (O) p. 39 Ministrio Pblico do Trabalho aps a Lei Complementar n. 75/93 (O) p. 141 Ministrio Pblico e o Poder (O) p. 11 Ministrio Pblico na Constituio brasileira Sua natureza, princpios e estrutura (O) p. 49 Notas sobre a Lei de Ofcio como decorrncia necessria da Lei Complementar n. 75/93 p. 133 Poder requisitrio do Ministrio Pblico e a inoponibilidade de sigilo (O) p. 65 Polticas pblicas e controle social p. 75 Tratados internacionais Novos espaos de atuao do Ministrio Pblico p. 81 BOLETIM CIENTFICO N. 8 Arbitragem e mediao Incompatibilidade com a destinao institucional do Ministrio Pblico Inconstitucionalidade do inciso XI do art. 83 da Lei Complementar n. 75/93 p. 15 Biotica e Justia [conferncia] p. 163 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Militar Amplitude e limites de sua competncia (Da) p. 67 Democracia nos partidos polticos p. 83 Derecho de huelga e inters comunitario: los criterios de solucin de un conflicto entre derechos fundamentales p. 27 Eficcia dos direitos fundamentais sociais (A) [conferncia] p. 151 Execuo de decises judiciais de Cortes Internacionais contra Estados soberanos p. 121 Jurisdio universal (A) p. 11 Limites do direito penal na moderna sociedade de riscos p. 137 Nomeao do Procurador-Geral da Repblica (A) p. 75 Poder investigatrio do Ministrio Pblico (O) p. 133

Polticas criminais contemporneas nfase nas reformas dos sistemas processuais europeus (As) p. 99 Validade e eficcia das normas no ordenamento jurdico brasileiro A revogao pelo costume: desuso e costume negativo em face da pauta interpretativa da proporcionalidade p. 51 BOLETIM CIENTFICO N. 9 Algumas notas sobre a proteo do patrimnio cultural p. 189 Argumentos para o uso de instrumentos de Direitos Humanos na implementao do Direito Internacional do Meio Ambiente p. 49 Aspectos jurdico-ambientais da utilizao dos cursos dgua internacionais p. 31 Crimes contra o ordenamento urbano e o patrimnio cultural Alguns aspectos p. 161 Direito Ambiental Internacional e terrorismo: os impactos no meio ambiente p. 75 Eficcia do fundo de reconstituio previsto na Lei n. 7.347/85 como instrumento de tutela ao meio ambiente (A) p. 95 Federalismo, amianto e meio ambiente p. 169 Formao e transformao do conhecimento jurdico ambiental p. 61 Funo socioambiental da propriedade e o novo Cdigo Civil (A) p. 179 Licenciamento ambiental da pesca e a licena a cargo da Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca Comentrios aos artigos 23 e 27, inciso XV, da Lei n. 10.683/2003 (O) p. 11 Mecanismos de cooperao internacional para reduo de emisses sob o Protocolo de Quioto (Os) p. 139 Perigos dos alimentos manipulados geneticamente [palestra] p. 197 Princpio da precauo em Direito Internacional do Meio Ambiente (O) p. 113 BOLETIM CIENTFICO N. 10 Aspectos constitucionais da transposio do regime celetista para estatutrio p. 85 Autonomia da vontade como suporte do sistema civilista e direito internacional privado e direito interno (A) p. 53 207

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Competncia criminal nos crimes contra a fauna p. 31 Defendant Class Actions O grupo como legitimado passivo no direito norteamericano e no Brasil p. 139 MPDFT e a reforma da previdncia A leitura certa das linhas tortas (O) p. 99 Percia: sua relevncia nos processos em geral e na atuao do MPU p. 107

Poder Constituinte p. 119 Princpios constitucionais do Ministrio Pblico, ainda p. 11 Proteo legal do acesso a informaes sobre atividades causadoras de impactos ambientais (A) p. 73 Racionalizao da interveno do Ministrio Pblico no processo civil p. 173 Relao jurdica constitucional da moradia p. 155

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NORMAS PARA ENVIO E PUBLICAO DE TRABALHOS NO BOLETIM DA ESCOLA SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO
O Boletim Cientfico da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio (ESMPU), com periodicidade trimestral, destina-se veiculao de pequenos artigos, de autoria, preferencialmente, de membros e servidores do MPU, que versem sobre matria jurdica ou afim; de conferncias promovidas pela mencionada Instituio de Ensino; bem como divulgao de lanamentos de obras dos membros e servidores do MPU, do extrato de notcias e de eventos da Escola. O envio e a publicao de trabalhos no Boletim ho de atender s normas a seguir apresentadas. 1 Normas para apresentao: 1.1. Os trabalhos podero ser redigidos em portugus ou lngua estrangeira, com no mximo vinte laudas. 1.2. Os trabalhos devero ser precedidos por uma folha onde se far constar: o ttulo do trabalho, o nome do autor (ou autores), endereo, telefone, fax e e-mail, situao acadmica, ttulos, instituies s quais pertena e a principal atividade exercida. 1.3. Os trabalhos devero ser enviados em arquivos gravados em disquete de 3 polegadas, no formato RTF (Rich Text Format), acompanhados de prova impressa do texto, processado em Word for Windows, fonte Times New Roman, corpo 12, margem superior 3,0 cm, margem inferior 2,5 cm, margem esquerda 3,0 cm, margem direita 2,0 cm, rodap 2,0 cm, espaamento simples entre linhas e antes e depois de pargrafos 6 pt, em papel A4, ou por meio eletrnico, para o endereo < editoracao@esmpu.gov.br >. 1.4. As notas de rodap de pgina devem obedecer mesma fonte do texto, corpo 10, sem espaamento entre linhas e com numerao progressiva. 1.5. A citao dever obedecer mesma fonte do texto, corpo 11; recuo de 2,5 cm. 1.6. As referncias bibliogrficas devem ser apresentadas de acordo com as normas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. 1.7. Todo destaque que se queira dar ao texto impresso deve ser feito com o uso de itlico. Jamais h de ser usado o negrito ou a sublinha. Citaes de textos de outros autores devero ser feitas entre aspas, sem o uso de itlico. 1.8. O autor encaminhar ao Conselho Editorial da ESMPU, juntamente com o trabalho, autorizao para sua publicao no Boletim Cientfico da ESMPU. 1.9. O Conselho Editorial da ESMPU coloca-se disposio dos autores para orient-los na adequao de forma dos originais. 2 Normas editoriais para publicao: 2.1. Sero aceitos originais preferencialmente inditos ou apresentados em eventos pblicos. 2.2. Caso o artigo tenha sido publicado ou apresentado anteriormente em eventos pblicos (congressos, seminrios etc.) dever ser feita referncia publicao ou ao evento. 2.3. Agradecimentos e auxlios recebidos pelo autor podem ser mencionados ao final do artigo, antes das referncias bibliogrficas. 2.4. A remessa ou publicao dos trabalhos no implicar remunerao a seus autores ou qualquer outro encargo atribudo ESMPU. 2.5. Os artigos publicados pelo Boletim Cientfico da ESMPU podero ser reimpressos, total ou parcialmente, por outra publicao peridica da ESMPU, bem como citados, reproduzidos, armazenados ou transmitidos por qualquer sistema, forma ou meio eletrnico, magntico, ptico ou mecnico, sendo, em todas as hipteses, obrigatria a citao dos nomes dos autores e da fonte de publicao original, aplicando-se o disposto no item anterior. 2.6. As opinies emitidas pelo autor em seu trabalho so de sua exclusiva responsabilidade, no representando, necessariamente, o pensamento da ESMPU. 2.7. Os originais dos trabalhos publicados, bem como materiais grficos que os acompanhem, no sero devolvidos a seus autores. 2.8. O Conselho Editorial da ESMPU reserva-se o direito de adequar o artigo s normas disciplinadas pela ABNT, caso seja necessrio.

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