,

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Ley 19.549
Decreto reglamentario l.7!>9/72, texto o r d e n a d o .1.991 segn reformas introducidas por decreto JW3/9I Con remisin al texto constitucional de 1994
Revisado y comentada por:

TOMS JIUTCIIINSON
hir.7. por rnnr.iirnn d r l Suprrior Trilumnl d r J u n l r i n de Tierrn drl l u*pn. rvmidrtii" drl f>lrj>.i (Ir I n M f i p t B l T R t n r dr Tirrrn d r l Fiirpo. IVnfr.Jinr t i h i l n r por rntirnn" lr- Drrrrlm AdtiiMlinfivn rti I R Fneiiltntl fie Dc.rrrlm (I'IIA) y d r Mrrer.ho AdinH1rit1ivo I I ni ln Fnrnllnd d r Cirn<jn Jnrdirm (UIVIji Plntn). IVrtfr.fir t t t d i t t ' dr Drrrrlin AdmniIrnTfvn rn In* f n m l t f M r s dr O r i r r j i i dr |n> tinivr.mditdrs dr Hrlurmio, Arpe.nlHn dr In F.mpresn. y nnrionnlr* de M n i " drl P I R I R y de I R Pnln^oinn. Dirrclor drl rtirn (Ir pnprndo rn Prrr.cli Adroiinlrntivo rit In Unlvrr.idnd '.n 1 llrn dr I . R I'lnfn.
7

adicin

actualizada

ampliada

aDD
EDITORIAL DK ALFRF.OO
C I U D A D

ASTRIA DIPALMA

Y
D I !

RICARDO
B U E N O S

A I R F S

2000

PREFACIO

LA

QUINTA

EDICIN

Cinco son los sentidos (aunque la mujer tenga un sexto: el de gastar, lo que el hombre gana), cinco son los dedos de la mano, cinco son los elementos fundamentales (agua, tierra, aire, fuego y, sin ninguna duda, el scoich), cinco son las estaciones que tiene el pueblo donde nacf (las del tiempo y la del ferrocarril) y cinco son las ediciones que, con sta, logra este libro ( c o m o se ve, ya no v i v o de milagros; dependo de e l l o s ) . Sin duda alguna, es la ltima edicin de este milenio; as que si usted lleg hasta aqu leyendo, aproveche y cmprelo porque con el tiempo ser un incunable ( ! ) . Lo he actualizado con la jurisprudencia y doctrina ms importante y he dejado la misma estructura, y c o m o estoy actualizando la obra mayor de este conjunto normativo, quiz sea tambin la ltima edicin con estas caractersticas (aunque el editor se tire de los pelos, ya que piensa que una obra que se vende no debe alterarse, segn las reglas del mercado, tan endiosado por estos lares). Con lo poco que queda, frente a m, del quinto de los elementos a los que me refiriera en un principio, debo reconocer que la primera de las ediciones de este libro la escrib no porque lo hubiera querido, sino que lo hice, bsica y principalmente, por la fuerza generadora de Alfredo Dcpalma, que insisti en incluirme en la coleccin Texto Legales Astrea. Bastante tiempo pas desde entonces, y como A l f r e d o ya est retirado - gracias a lo que hemos producido los escritores- debo lidiar con su hijo Alejandro. Bastante parecido en las cuestiones materiales - c m o ser que hasta puede con un escocs-, pero menos caprichoso - p o r su juventud- a la hora de escuchar a los autores en las cuestiones de ndole formal, tan importantes en una obra. Pero ocurre que, a pesar de todas las actualizaciones, este libro se basa en un texto escrito hace tiempo, por un Toms lutchinson que ya no soy, y como no v i v o obnubilado en la creencia a ciegas de lo que digo, quiz debera replantearme algunas cuestiones teniendo en cuenta la experiencia

1'kE-ACIO A LA QUINTA EDICIN

ilc todos eslos unos y, fundamentalmente, ni ver la magnificencia de esta naturaleza y sus silencios, analizar si vale iu pena continuar reflexionando sobre el derecho y sus avalares. Justamente, ante el panorama que presencio, todas esas cosas -derecho, procedimiento, gobierno, e l e - tienen tan poca relevancia. Estoy en la falda de un monte, viendo all abajo serpentear el ro Olivia, custodiado por los espritus de las viejas leyendas y el silencio que me rodea. Hasta que no hube gustado el sabor de la Palagonia -y sobre lodo de su parte sur-, no supe lo que significa para m su tranquilidad y su soledad, ni imagin lo que en esta tierra encomiara ni lo que ella me enseara y con qu fuer/a habra de quedar grabada en mi espritu. Pocas cosas hay tan deliciosas como ese sentimiento de alivio, de desahogo y de libertad absoluta que se experimenta en esta vasta soledad, por eso se me hace difcil concentrarme para presentar a usted lector este libro, que slo se refiere al modesto, prosaico y prctico procedimiento administrativo. Pensando en ese mundo de burcratas y gestores en que se desenvuelve el pobre abogado que transpira las oficinas y vericuetos de la Administracin, he escrito las pginas que siguen tratando de ser til a quien se gana la vida tras los papeles, de uno u otro lado del mostrador, soando con un mundo mejor. liste extrao prlogo con el se encuentra, lo he escrito teniendo en cuenta dos mximas: que la imaginacin consuela a los hombres e lo que no pueden ser y que el humor los consuela de lo que son. Querido lector o lectora (para usar el lenguaje oficial de la ciudad de Buenos A i r e s ) , si ley hasta aqu, ya es parte de este libro y su opinin me importa. Por ello le dejo la oportunidad de comunicarse conmigo para hacer ms iil en prximas ediciones esta colaboracin, que est hecha pensando en usted (e-mail: tomashut@hcHmail.com). En el faldeo del Olivia (Tierra del Fuego), a los dos das del mes de del uo 2000.
TOMS HUTCIUNSON

PREFACIO

LA

PRIMERA

EDICIN

No s si por optimista o por opositor, lo cierto es que decid no hacer caso a aquella regla que dice: "nunca repita un experimento que ha tenido x i l o " , y heme aqu escribiendo, una vez ms, un texto comentado sobre la ley nacional de procedimientos administrativos, y c o m o si la transgresin no fuera suficiente nuevamente con Editorial Asnea! Este libro forma parte de la coleccin Textos Legales Astrea y la idea de hacerlo no naci de m, sino de los editores, y si bien en un c o m i e n z o no estuve convencido de hacerlo, lo cierto es que, luego de que stos supieron seducirme con algo muy grato a lodo "escocs", encontr un gran nmero de justificativos (bendito el que invent el porqu); por ejemplo: llegar, por su costo ms accesible, a los alumnos y abogados del Estado (o lo que quede de ste y de stos); cautivar a los abogados que no se dedican a administrativo para que incorporen un libro pequeo a su biblioteca que pueda "ubicarlos en el tema"; hacerme la competencia a m mismo ( c o m o hacan los viejos ingleses del Ferrocarril Sud con los mnibus que iban a Mar del Plata), como manda la ley del "mercado". Con tantos alicientes afront la labor, que finalic primitivamente a fines de 199. Su edicin se demor, pero como no hay mal que por bien no venga, cuando se decidi su publicacin, lleg la "reforma" al reglamento de la ley nacional de procedimientos administrativos. Por lo tanto, hubo tiempo de tratarla, efectuando los comentarios correspondientes, adecuando el tratamiento de lo ya escrito a los cambios producidos. Tambin se actualiz la jurisprudencia. C o m o consecuencia de estas alteraciones, el plan de la ohra abarca la ley ( L N P A ) , el decreto de reforma del procedimiento administrativo ( R P A ) y el reglamento'de aqulla ( R L N P A ) . El libro que viene ahora y en cuya tapa usted, lector, tropez conmigo, es reducido, a diferencia del primitivo, pues, al revs de lo que parecen opinar otros, pienso que al derecho administrativo no conviene darlo e dosis excesivas, que agolen a cualquier adulto por robusto que sea. Un

mano

10

PREFACIO A l.A PR1MF.RA KOICIN

poco para adaptarme a Gracin: " l o bueno si breve dos veces bueno", y su corolario l g i c o : "lo malo si breve, menos malo". Es una especie de "Manual de la ley nacional de procedimientos administrativos, de su reglamento y reforma". De all que, en cierta medida, resuma la "obra mayor", tendiendo a la usualidad sin llegar a ser una "gua prctica". Su funcin justifica que se lo haya despojado del recargo de citas y notas, contando con una bibliografa general y especial de la que he recogido ideas. Ha sido escrirp en la bsqueda de la claridad expositiva y cuidando la coherencia del pensamiento. Si no lo he logrado, sepa el lector que sa fue, al menos, la intencin. Tal c o m o ha sido concebido no pretende exhibir ideas novedosas, aunque hay algunas correcciones y precisiones a lo dicho en el primitivo trabajo. .Seguramente ocurrir aquel principio que ensea que "cuando un error ha sido descubierto y corregido se comprobar que estaba bien desde el principio", lo que llevar a la editorial a proponerme una nueva edicin. ste es el primer libro que escribo luego de mi "paso" a la profesin. Lamento decepcionar a aquellos que'esperaban un cambio radical en mi manera de pensar los lemas que trato por el hecho de estar del "otro lado del mostrador". Intento practicar la honradez intelectual porque ello ayuda a mi tranquilidad espiritual. Tampoco viene mal recordar que "si la honradez no fuera un deber, debera ser un clculo" ( C . Arenal). Ello no quiere decir que nunca deba cambiarse una opinin; sera necio no hacerlo cuando se est convencido del error. , Me escrito orientado no hacia el "nuevo derecho" que se pregona, sino basado en las normas y principios de nuestra Constitucin (arts. 14, 17, 18, 31 y cones.), no slo porque aqul me recuerda al "nuevo orden" pregonado otrora en otras latitudes, sino porque la Constitucin que nos legaron "nuestros padres fundadores" es la base de nuestro ordenamiento jurdico en el que se sustenta la sociedad. Por otra parte, como ocurre con la naturaleza, sta con el tiempo se "cobra" las agresiones que sufre. No creo que el Estado deba desaparecer; al contrario, "el mercado sin Estado es mercado negro" (Jacqucs Atlali -presidente del Banco de Reconstruccin E u r o p e o - ) . Pero debe obrar conforme al derecho y no fuera de l, y por lo tanto no puede cambiar las "bases" cuando le convenga. Dueos Aires, diciembre de 1991.
TOMS HIITCMINSON

NDICE Prefacio a la quinta edicin Prefacio a la primera edicin

G E N E R A L 7 9

INTRODUCCIN 1. Proceso y procedimiento. 2. Finalidad del procedimiento. 3. Conceptos generales. 4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. 5. Relacin entre el procedimiento y su objeto. 6. Nacimiento del procedimiento administrativo. 7. Orgenes del procedimiento administrativo en el orden nacional. 8. L e y nacional de procedimientos. 9. Tipos de procedimientos, a) Proced miento tcnico, b) Procedimiento de gestin, c) Procedimiento recursivo o de impugnacin, d) Procedimiento sancionador. 10. Diferencias en el procedimiento que justifica la precedente clasificacin, a) Iniciacin, b) Curso del procedimiento. I I . Principios del procedimiento administrativo, a) Garantas sustantivas. I) Principio de igualdad. 2) Principio de legalidad. 3) Principio de defensa. 4) Principio de razonabilidad o justicia, b) Garantas adjetivas. 1) Informalismo a favor del administrado. 2) Impulsin de oficio. 3) Principio de instruccin. 4) Principio de verdad material. 5) Debido proceso adjetivo, fi) Otros principios. 12. El procedimiento administrativo como garanta

29

L E Y 19.549 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

TTULO I PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Artculo 1" [MBITO DE APLICACIN. REQUISITOS GENERALES: IMPULSIN F. INSTRUCCIN DE OFICIO. CELERIDAD, ECONOMA, SENCILLEZ Y

12

NDICIi GhNliRAl.

NDICIi GliNl-KAL competencia. 8. Transferencia. 9. Delegacin, l. Sustitucin. 11. Avocacin. 12. Caractersticas de estas tcnicas Art. 4" [CUESTIONES DE COMPETENCIA] - I. Consideraciones generales. 2. Relaciones inleiorgnicas. 3. , Relaciones interadministralivas. a) Concepto, b) R g i m e n jurdico, c) C o n f l i c t o entre personas pblicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno, d) Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a distintas esferas de gobierno Art. 5" [CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS] 1. Generalidades. 2. Declinatoria e inhibitoria. 3. Oportunidad para plantear la cuestin de competencia Art. 6 [RECUSACIN Y EXCUSACIN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS] - 1. Concepto, fundamentos y diferencias. 2. Excusacin. 3. Recu' sacin. 4. Distintas clases de recusacin, a) Recusacin sin causa. Improcedencia en el procedimiento administrativo, b) Recusacin con causa, c) Deber del agente recusado de informar sobre las causas alegadas, d) Decisin
O

EFICACIA EN LOS TRMITES. NFOKMALISMO. DAS Y IIOHAS IIlill.ES. Los PLAZOS. INTERPOSICIN DE KECURSOS FUERA DE PLAZOS. INTERRUPCIN DE PIA'IOS l'OR ARTICULACIN DE RECURSOS. PRDIDA DE DERECHO DEJADO DE USAR EN PU\Z. CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS. DElllDO PROCESO ADJETIVO. DERECHO A SER ODO. DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEIIAS. DERECHO A UNA DECISIN FUNDADA] 1. 1.a ley nacional de procedimientos administrativos. 2. mbito de aplicacin. Exclusiones. 3. Principios del procedimiento receptados expresamente eu la norma. 4. El tiempo en los actos pioccdituentales. Importancia, a) Oas y horas hbiles, b) Plazos. c ) N o perentoriedad, d ) Obligatoriedad, e ) Cmputo del plazo. 0 Plazo general, g) Prrroga, h) Interrupcin, i) Suspensin, j) Denuncia de ilegitimidad, k) Prdida del derecho dejado de usar en p l a z o . 5. Caducidad del procedimiento administrativo, a) Concepto, b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad del procedimiento. 1) Paralizacin del procedimiento imputable al interesado. 2) Requerimiento previo al particular. 3) Silencio del interesado. 4) Declaracin de caducidad, c) Efectos. 1) En relacin al procedimiento. 2) En relacin a los terceros interesados. 3) En relacin con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento. d) Excepciones. 6. Debido proceso adjetivo, a) Derecho a ser odo, b) Derecho a ofrecer y producir prueba, c) Derecho a una decisin fundada Art. 2" [PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS. PAULATINA ADAPTACIN DE LOS REGMENES ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO. A ( TUACioNES RESERVADAS o SECRETAS] - 1. Tramitaciones especiales. 2. Adaptacin de regmenes especiales vigentes. 3. Procedimiento administrativo en organismos militares, de defensa y seguridad. 4. Supleloriedad. 5. Analoga. 6. Actuaciones reservadas y secretas. 7. El decreto 9101/72. 8. Los decretos 722/96 y 1155/97

TTULO REQUISITOS DEL ACTO

III

ESENCIALES

ADMINISTRATIVO

Art. T [COMPETENCIA. CAUSA. OISJETO. PROCEDIMIENTOS. MOTIVACIN. FINALIDAD] - I . Preliminar. 2. Elementos del acto. 3. Enumeracin de los elementos esenciales del acto administrativo, a) Competencia, b) Causa, c) Objeto, d) Procedimientos, e) Motivacin, f) Finalidad. 4. Contratos, permisos y concesiones Art. 8 cia.
A

'[FORMA] 1. Concepto. 4. Clasificacin

2.

Requisitos.

3.

Trascenden-

TTULO COMPETENCIA

II

DEL R G A N O

Art. 3 - l . Concepto. 2. Naturaleza jurdica. 3. Distribucin de competencia, a) La especializacin. b) El orden jerrquico. 4. Criterios para determinar la competencia. 5. Clasificacin de la competencia, a) Criterio material, b) Por el territorio, c) Criterio funcional d) Por el tiempo. 6. Caracteres de la competencia, a) Obligatoriedad, b) Improrrogabilidad. c) No exigencia de ley expresa, d) Es de orden pblico. 7. Momento para determinar la

Art. 9" [ VAS DE HECHO] 1. Preliminar. 2. V a de hecho y va de derecho. 3. Vas de hecho administrativas. 4. Presupuestos de las vas de hecho, a) Comportamiento material, b) Irregularidad en dicho comportamiento, c) Irregularidad en el acto administrativo, d) Atentado o lesin de una libertad pblica o del derecho de propiedad. 5. Consecuencias de la va de hecho Art. 10. [SILENCIO O AMUIGEDAD DE LA ADMINISTRACIN] 1. Concepto. 2. Clases. 3. Silencio y ambigedad. 4. Regulacin. 5. El silencio c o m o acto presumo. 6. El silencio c o m o hecho. 7. Inactividad formal e inactividad material de la Administracin. 8. Silencio negativo. 9. Silencio positivo. 10. Requisitos para

14

fNDIt.T. GF.NP.RAI.

INOICP.

OF.NP.RAI.

que se configure el silencio, a) Generales, b) Particulares. 11. Demora de la Administracin. 12. Iniciacin y consumacin del silencio administrativo. 13. Resoluciones tardas, a) Consideraciones generales, b) Efectos de la resolucin tarda, c) Caracteres de la decisin tarda frente al silencio positivo, d) La resolucin tarda y el silencio negativo Art. 11. {EFICACIA DF.I. ACTO: NOTIFICACIN y runi.icAciN] - 1. Publicacin y notificacin de los aclos administrativos. 2. Molificacin. 3. kcquisilos. a) Subjetivos, b) Objetivos, c) De la actividad. 4. Publicacin. Consideraciones generales. 5. M o ' ment en que entran en v i g o r las disposiciones publicadas. 6. Fundamento y efectos de la publicacin de actos generales sin contenido normativo. 7. Perfeccin y eficacia de los aclos administrativos Arf. 12. [PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD Y FVF.R7A EJECUTORIA] - I. Caracteres del aclo administrativo. 2. Presuncin de legitimidad, a) Fundamentos. I) De orden sustancial. 2) De orden formal, b) Alcance del principio, c) Consecuencia y efectos. 3. La obligatoriedad del acto. Ejccutividad. 4. Ejccutoriedad (autolulela ejecutoria), a) Fundamentos, b) Alcance, c) Manifestaciones de la ejecucin de o f i c i o . I) Coercin directa. 2) Coercin indirecta. 3) Ejecucin directa. 4) Ejecucin subsidiaria. 5. La denominada ejecutoriedad impropia. 6. Tipicidad y nominatividad. 7. Suspensin de los efectos del acto, a) Significado de "parte", b) Excepciones al principio general. I) Obligatoriedad de la Administracin. 2) Facultades de la Administracin. a} Inters pblico. b) Perjuicio grave, c) Nulidad absoluta Arl. 13. [RF.TROACTIVIDAD DEL ACTO]-\. Consideraciones generales. 2. Fundamento de la irretroactividad del acto. 3. En qu consiste la retroactividad? 4. Distincin entre hechos y estados de derecho. 5. L o s derechos adquiridos. 6. Supuestos en que se admite la retroactividad. a) Cuando se dictare en suslitucin de otro revocado. 1) Revocacin por razones de grave ilegitimidad originaria. 2) Revocacin por razones de ilegitimidad sobreviniente. b) Saneamiento del aclo administrativo, c) A p r o bacin del acto administrativo, d) Extincin del aclo administrativo que dispuso la revocacin del aclo estable, c) Cuando favoreciere al particular, f) Cuando, sin beneficiar al particular ni perjudicar a terceros, no produce dao alguno, g) Retroactividad por ley de orden pblico, h) Retroactividad pactada, i) A c l o s declarativos, j) Actos interpretativos, k) A c t o aclaratorio. 7. Efectos

Arl. 14. [NULIDAD]- \. El acto administrativo defectuoso. 2. La infraccin al ordenamiento. 3. Grados de invalidez. 4. Diferencias con el derecho privado. 5. Diferencias entre nulidad y anulabilidad. 6. Actos nulos, a) Incompetencia del rgano, b) Violacin de la ley aplicable ( v i c i o s en el objeto). I) Prohibido por la ley. 2) A c l o s de objeto imposible. 3) Violatorio de facultades regladas. 4) Falta de certeza, imprecisin, oscuridad. 5) Violacin de facultades discrecionales, c) Vicios en la causa. I) Falsedad en los hechos. 2) Falsedad jurdica, d) Violacin de la finalidad, e) Violacin de las formas cscncia.lcs. () Voluntad. I) "Voluntad excluida" por "error esencial". 2) D o l o . 3) Simulacin. 4) Violencia Tsica o moral ejercida sobre el agente, g) M o t i v a c i n , h) P r o c e d i m i e n t o . 1) Actos dictados prescindiendo del procedimiento establecido. 2) Defensa en juicio. 3) Omisin de un trmite esencial. 4) Requisitos para la actuacin de. organismos colegiados Arl. 15. \ANmJ\niLIDAll\ - I . Concepto. 2. Caracteres. 3. Las infracciones determinantes de la anulabilidad. a) Incompetencia, b) Causa, c) Forma, d) Procedimiento, e) Objclo. 4. Infracciones irrelevantes Arl. 16. [INVALIDEZ DE CIUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS] - 1. Elementos esenciales y accidentales o accesorios. 2. Condicin. 3. M o d o . 4. Plazo. 5. Otras clusulas particulares: reservas de revocacin y rescate. 6. Invalidez de clusulas accesorias

Arl. 17. [REVOCACIN DEL ACTO NULO] - \. Consideraciones generales. 2. Revocacin del acto irregular. 3. Requisitos para ta procedencia de la revocacin, a) A c l o unilateral, b) A c t o individual, c) A c t o irregular, d) Sujeto, e) A c t o firme y consentido. 4. La improcedencia de la revocacin. 5. Suspensin del acto que no puede ser revocado. (5. Interpretacin Arf. 1H. [REVOCACINDFJ.ACTOREGUIAR) - \. Revocacin del acto regular. 2. Revocacin por ilegitimidad. 3. Excepciones. 4. El acto con defectos menores o intrascendentes. 5. Revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia. 6. El sistema de la ley de procedimientos administrativos. 7. rgano competente Art. 19. [SANEAMIENTO. RATIFICACIN. CONFIRMACIN] - I. Saneamiento. Concepto y terminologas existentes. 2. La ratificacin: carcter y efectos. 3. Forma del aclo ratificatorio. 4. La confirmacin. Concepto. 5. Diferencias con la ratificacin. 6 Naturaleza y efectos de la confirmacin

16

ND1C13 GENtlAL

NOICli (JliNUAL

17

Art. 20. [CONVERSIN] - 1. La conversin como medio de saneamiento. 2. Diferencias con la ratificacin, confirmacin, reforma y renovacin Art. 21. [CADUCIDAD] - 1. Concepto. 2. Distincin con la revocacin. 3. Condiciones para su procedencia. 4. Declaracin de caducidad Art. 22. [REVISIN] - 1. Concepto y objeto del recurso extraordinario de revisin. 2. Motivos de la revisin. 3. Plazo de interposicin. 4. Sustanciacin y resolucin. 5. Interpretacin restrictiva. 6. Procedencia contra actos definitivos

c o m o actores. lidad absoluta, 144

2. Plazos de prescripcin, b) Actos anulables

a) Actos nulos, de nu168

145

Art. 28. [AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIN] - 1. Consideraciones generales. 2. A l c a n c e del a m p a r o p o r mora. 3. Condiciones de admisibilidad, a) Legitimacin activa, b) Mora administrativa. 4. Trmite, a) Pedido de informe, b) Legitimacin pasiva, c) Decisin final del juez, d) Recurribilidad de la decisin. 5. Contra qu omisiones procede, a) A c t o o m i t i d o , b) i rgano autor de la mota. 6. Normas aplicables. 7. C o s t a s . . . Art. 29. - 1. Consideraciones generales. 2. mbito sancionatorio. 3. Apelacin. 4. Procedimiento municipal Art. [RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL.] 1. Vas administrativas existentes. 2. Contra qu comportamientos de la Administracin procede? a) Actos, b) Hechos, c) Omisiones. 3. Legitimacin. 4. Motivos de impugnacin 30.

169 174

148

TTULO IMPUGNACIN

IV JUDICIAL

DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Art. 23. - I. Consideraciones generales. 2. Impugnacin de los actos de alcance particular, a) A c t o definitivo, b) A c t o que agota la va administrativa. 1) Manera de producir el agotamiento de la va administrativa. 2) Agotamiento de la va administrativa y principio de congruencia. 3) Innecesariedad del agotamiento de la va administrativa, c) A c t o asimilable a definitivo. 3. Silencio o ambigedad. 4. Vas de hecho. 5. Consentimiento Art. 24. - I. Impugnacin de actos de alcance general. 2. Impugnacin directa. 3. Requisitos para la procedencia de la impugnacin directa, a) Afectacin al interesado en sus derechos subjetivos, b) Afectacin actual o potencial, c) Reclamo administrativo, d) Resolucin del reclamo. 4. Efectos de la impugnacin directa. 5. Impugnacin indirecta. 6. Requisitos. 7. Efectos de la impugnacin indirecta. 8. Conclusin Art. 25. [PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE IA IMPUGNACIN (POR VA DE ACCIN O RECURSO)] - 1. Consideraciones generales. 2. Plazos diferentes. 3. Impugnacin de actos. 4. L o s "recursos judiciales". 5. Actos a los que no se aplica el plazo del artculo. 6. Naturaleza del plazo. 7. Cmputo del plazo, a) C o m i e n z o del plazo, b) Das hbiles, c) Silencio de la Administracin d) Vas de hecho Art. 26.-1. Transcurso del plazo para resolver sin que ia Administracin lo haga. 2. Precisiones, a) Acto que adquiere carcter definitivo por vencimiento de plazos, b) Transcurso de los plazos previstos en el artculo l. c) El plazo de prescripcin. 3. Excepcin Art. 27. [IMPUGNACIN DE ACTOS POR EL ESTADO O SUS ENTES AUTRQUICOS; PLAZOS] - 1. El Estado o sus "entes menores" actuando

175

Art. 31.-1. Trmino para interponerlo. 2. rgano ante el cual se interpone y rgano dccisor. 3. Requerimiento de pronto despacho. 4. Interrupcin del plazo para resolver. 5. Tratamiento del reclamo, suspensin, interrupcin o remisin de plazos. 6. Formas, alcances y consecuencias de la decisin. 7. Plazo para iniciar el juicio 152 Art. 3 2 . - 1 . Excepciones al reclamo previo, a) Actos dictados de oficio, b) Repeticin de lo pagado al Estado, en virtud de una ejecucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente. 1) Repeticin de ejecucin. Reconvencin. Juicio previo. 2) Repeticin de gravmenes c) Reclamacin de daos y perjuicios. Accin de desalojo contra el Estado y las que no tramitan por va ordinaria, d) Ritualismo intil, e) Inexigibilidad del reclamo frente a los entes descentralizados. 2. Excepciones por otras normas. 3. Interpretacin tle las excepciones. 4. Presentacin de reclamos innecesarios

178

155

181

D E C R E T O 1883/91 R E F O R M A 160 DE

PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS. ORDENAMIENTO REFORMA DE DEL DECRETO 1759/72

PROCEDIMIENTOS

166 Artculo 1" - 1. Art. 2" - I .

ADMINISTRATIVOS Anlisis de la reforma Error conceptual. 2. Exclusin inexplicable 190 191

2.

I l u l c h i n t u j i . HA

18
Art. 3" Art. 4" norma. - I. -]. 3. Remisin Reemplazo.

fNDirr. GF.NF.RAI.

NDICE GF.NF.RAI.

19

193 Error metodolgico. 2. Alcance de la 4. 2. Conclusin Adaptacin 195 2. 197 193 Art. 21. - I. Trmites iniciados con anterioridad, a) Trmite al que slo le restaba dictar el acto definitivo, b) Trmites paralizados por causa imputable al interesado, c) Trmite paralizado por causa imputable a la Administracin, d) Trmites internos, e) Exclusin. 2. Firma de las resoluciones Art. 22. - I. Responsabilidad. Sanciones. 2. 2. Envo a la Secretara General.. RGIMEN TRANSITORIO

Actos inherentes a la actividad privada. Su futuro.

Art. 5" - I . Procedimientos especiales. al rgimen comn

Art. 6" - I. Derogacin del artculo 2" del decreto 9101/72. Fundamentos
V
V

208 211
IN-

SECRETARA GENERAL Importancia de su creacin Dotacin transitoria. 2. Objetivos de la disposicin 2. Intervencin de 198 2. Direccin 199 201 197 197

Arl. 23.-].

Informe

Art. 7" Art. 8"

- I . -1.

DISPOSICIONES Art. 24.-]. Art. 25. Aplicacin [ D e forma)

GENERALES , 213 213

Art. 9" - I . Secretara General: atribuciones. los jefes del rea despacho

Art. 10. - I Direcciones de la Secretara General. de Informacin Art. 11. - I. Inestabilidad del funcionario

DECRETO CUMPLIMIENTO Art. Art. Art. Art. Art. 12.-]. 13. - 1 . 14.-]. 15.-]. 16.-]. DE PLAZOS 2. Objetivos 201 202 202 203 204 2. Diligenciamiento (TEXTO iREGLAMENTO DE DE

1759/72 1991) NACIONAL

ORDENADO LA LEY

Automatizacin c informatizacin. Plazo de remisin

PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS

Plazos para informes, notas y diligcncinmienlos Clase de actuaciones. Responsabilidad. 2. Atribuciones y o b l i g a c i o n e s . . .

TTULO I TRAMITACIN DE LOS EXPEDIENTES. INTERINADOS Articula 1" [RGANOS COMPETENTES] - I . Contenido y alcances del precepto. 2. Competencia. Remisin. 3. Intervencin de ms de un rgano Art. 2" [FACULTADES DEL SUPERIOR] I . Caracteres de la Elucin administrativa. 2. Manifestaciones del poder jerrquico y reglamentario Art. 3" [INICIACIN DEL TRMITE. PARTE INTERESADA] - I. Inicio del procedimiento. 2. Partes. 3. Quines pueden ser parte en el procedimiento? 4. Sustitucin de partes. 5. Terceros, a) Clases. 1) Intervencin voluntaria. 2) Intervencin obligada, b)

SIMPLIFICACIN DE TRMITES Art. 17.-]. Art. 18.-]. des Tramitacin. 2. Sanciones 2. Tramitacin por dos unida; 204 205

Inexistencia de "pases".

D E L E G A C I N DE FACULTADES Art. 19.-]. Principio general. Responsabilidad 2. Dictado de normativas particulares 207 208

Art. 20.-].

20

NDICE

GENERAL

NDICE

GI:NERAL

21
2. Enun240 242

Efectos. 6. Legitimacin, a) Derecho subjetivo, gitimo. 7. Partes y legitimacin

b) Inters le219 226

Art. 16.

[RECAUDOS] - 1.

Identificacin del interesado. 3. Peticin. 4. Prueba. 5.

ciacin de los hechos. Art. 17. Art. 1. 18.

Firma....

Art. 4" [IMPULSIN DE OFICIO YA PEDIDO DE PARTE INTERESADA] - 1. Principio general Art. 5" [DEBERES Y FACULTADES DEL RGANO COMPETENTE] - 1. Direccin del procedimiento. 2. Tramitacin de los expedientes por orden. 3. Concentracin. 4. Saneamiento. 5. Comparecencia. 6. Procedimiento sumario de gestin Art. 6" [FACULTADES DISCIPLINARIAS] - 1. Mantenimiento del orden y decoro, a) Testado de trminos, b) Exclusin de las audiencias, c) Llamado de atencin o apercibimiento, d) Aplicacin de multas, e) Separacin de apoderados. 2. Otras cuestiones! 3. A g e n i e s pblicos

]FIRMA; FIRMA A RUEGO] - 1.

Firma a ruego

[RATIFICACIN DE LA FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO] 2. Fallecimiento del interesado 242

Efectos.

226

Art. 19. [CONSTITUCIN DE DOMICILIO ESPECIAL] 1. Generalidades en torno del domicilio. Clases. 2. D o m i c i l i o general y domicilio especial. Distincin. D o m i c i l i o constituido. 3. La obligacin legal Art. 20. - l. Falta de constitucin Efectos de la constitucin del d o m i c i l i o Concepto de domicilio real o volun-

243 245 246

229

Arl. 21. - 1. Arl. 22. tario.

]DOMICILIO REAL] - 1. 2.

Efectos de la falta de denuncia

246

TTULO

II

Arl. 23. [FALTA DE CONSTITUCIN DEL DOMICILIO ESPECIAL r DE DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL] - 1. Subsanacin de defectos Art. 24. [PETICIONESMLTIPLES]- 1. Acumulacin objetiva. Fundamento y propsito. 2. Oportunidad de la acumulacin. 3. Peticiones contradictorias. 4. Requisitos. Denegacin de la acumulacin. 5. Recursos Art. 25. [PRESENTACIN DE ESCRITOS. FECHA Y CARGO]- 1. Carcter escrito del procedimiento. 2. Presentacin de los escritos. 3. Cargo. 4. Horas de gracia. 5. Dudas sobre si un aclo se ha cumplido o no dentro del trmino. 6. Oficina Art. 26. [PROVEIDO DE LOS ESCRITOS] - 1. Actos de mero trmite. 2. Actos de mero trmite y actos inierlocutorios. 3. Actos preparatorios y aclos de mero trmite Art. 27. 237 Art. 28. [DOCUMENTOS ACOMPAADOS] - 1. 3. Reserva TRAAlcance. 2. Formas de

247

DE LOS EXPEDIENTES Art. 7" [IDENTIFICACIN] - 1. El expediente administrativo. malidades del expediente. 3. identificacin Arl. Arl. Art. Arl. Arl. 8" 9" 10. 11.-]. 12. [COMPAGINACIN]-]. [FOLIATURA]- 1. [ANEXOS] - 1. Cuerpos de los expedientes 2. For231 234 235 235 235 236 236

247

Actuaciones que deben foliarse Antecedentes voluminosos

Incorporacin de expedientes [DESGLOSES]-]. Requisitos Solucin

249

Arl. 13. - I. Arl. 14. TIVAS]Medios dencias

[OFICIOS Y COIABORACIN ENTRE DEPENDENCIAS ADMINISTRA1. Introduccin. 2. Datos o informes de terceros. 3. de requerimiento. 4. El auxilio de las restantes depenadministrativas. 5. No remisin del expediente

253

presentacin. DUCCIN]-].

255 255

[DOCUMENTOS DE EXTRAA JURISDICCIN LEGALIZADOS. Formalidades

TTULO ESCRITOS. DOCUMENTOS.

III

DOMICILIO. REQUISITOS

Arl. 29. [FIRMA DE LOS DOCUMENTOS POR PROFESIONALES] - 1. Documentos que deben ser firmados por profesionales. 2. Firma de los profesionales Arl. 30. [ENTREGA DE CONSTANCIAS SOBR_E INICIACIN DE ACTUACIONES Y PRESENTACIN DE ESCRITOS O DOCUMENTOS] - 1. Constancias y certificacin de copias. 2. Solicitud por los particulares. 3. Impuesto de sellos. Verificacin. 4. Ubicacin de la norma

256

Art. 15. [FORMAUDADES DE LOS ESCRITOS]-]. Introduccin. 2. Firma. 3. Redaccin. 4. Medios telegrficos. 5. Omisin de estos requisitos. 6. Anotaciones

238

257

22

NDICE

GENERAL

NDICE

GENERAL

23

TTULO

IV VISTA

REPRESENTACIN.

Art. 31. [ACTUACIN POR PODER Y REPRESENTACIN LEGAL] - 1. Generalidades. 2. Quines pueden ser representantes. 3. A n l i sis del artculo Art. 32. [FORMA DE ACREDITAR LA PERSONERA] I. Copia certificada de poder. 2. Copia simple de poder, firmada por apoderado o letrado. 3. Yotros supuestos de copia simple de poder. 4. Carta-poder autenticada. 5. Carta-poder simple. 6. Sociedades no constituidas regularmente Art. 33.-]. Poder apud-acta.' 3. Certificacin 2. Gestor de negocios. Casos de urgencia.

Art. 40. \l)n.lGENCIAMlENTO]-\. Generalidades. 2. Sujeto activo 3. Sujeto pasivo. 4. Indicacin de los recursos procedentes. 5 Error de la Administracin. 6. Plazo para accionar. 7. Notifi caciones invlidas ". Art. 41. [FORMA DE IASNOTIFICACIONES] - I . 2. Notificacin personal Art. 42. [PunLKACiN DE EDICTOS] I. Medios de notificacin

273 277 278 279

258

Admisibilidad Formalidades..

Art. 43.

[CONTENIDO DE LAS NOTIFICACIONES] - I .

260 261

Art. 44. [NOTIFICACIONES INVLIDAS] - I . Supuestos contemplados Efectos del incumplimiento. 2. Convalidacin de las notificado nes defectuosas en la anterior legislacin. 3. Convalidacin actual. 4. Plazos. 5. Regmenes especiales Art. 45. [NOTIFICACIN VERIIAL[ - I . Fundamento..

280 282

Art. 34. [CESACIN DE LA REPRESENTACIN] - I. Revocacin. 2. Renuncia. 3. Muerte o inhabilidad del mandatario. 4. Muerte o incapacidad del poderdante. .*>. Separacin del apoderado. 6. Conclusin del trmite Art. 35. [ALCANCES DE REPRESENTACIN]- 1. apoderado Responsabilidad del

262 264 265

TTULO

VI

DE LA PRUEBA

Art. 36. [UNIFICACIN DE IA PERSONERA] - 1. Diferencia con unificacin de representacin. 2. Ventajas. 3. Procedencia Art. 37. [REVOCACINDEIA PERSONERA UNIFICADA] I. Revocacin de la personera unificada. Fundamentos. 2. La exigencia de unanimidad. Cuestiones al respecto. 3. Conclusin Art. 38. [VISTAS; ACTUACIONES]-\. El sentido del vocablo "vista". 2. A l c a n c e de la "vista". 3. Formas de tomar "vista" de las actuaciones. 4. poca y plazo para solicitar la "vista". 5. T r mino para tomar "vista". 6. Denegacin de la "vista". 7. L i m i taciones a la "vista", a) Principio general, b) Requisitos para la reserva de las actuaciones. I) Decisin fundada. 2) Ascsoramienlo previo del servicio jurdico correspondiente. 3) rgano competente para declarar la reserva. 4) Pedido de reserva. 5) R e serva parcial. 6) Alcance de la reserva de las actuaciones. 7) Piezas reservadas o secretas. 8) Efectos de la declaracin de reserva

266

1. Consideraciones generales. 2. La prueba c o m o actividad procedituenlal destinataria de certeza. 3. Importancia de la prueba en el derecho. 4. Existencia de una teora general de la prueba. 5, N o c i n tic prueba en el procedimiento administrativo. 6. Prueba y medios de prueba. 7. El derecho subjetivo de probar. 8. Sistema inquisitivo. 9. Principio de verdad material 10. Prueba legal y prueba formal. 11. Valoracin o apreciacin de la prueba Art. 46. [DE IA PRUERA] - 1. Trmino de ofrecimiento y produccin de la prueba. 2. Quines pueden ofrecer pruebas. 3. Carga de la prueba. 4. M e d i o s de prueba admisibles e inadmisibles Remisin Art. 47. [NOTIFICACIN DE IA PROVIDENCIA DE PRUERA] I . Apertura a prueba. Admisibilidad y pertinencia. 2. Notificacin. 3. poca de la apertura a prueba. 4. rgano que dispone la apertura a prueba. 5. Apertura a prueba. Facultad discrecional. Lmites. 6. Denegacin de la apertura a prueba. Consecuencias. 7. Fijacin de los hechos que hay que probar. 8. Ordenacin de la prueba Art. 48. [INFORMES Y DICTMENES] - 1. M e d i o s de prueba en particular. Conceptos. 2. Medios probatorios en el reglamento. 3. Anlisis del artculo, a) Informes. I) Objeto y contenido. 2)

268

TTULO

LAS NOTIFICACIONES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Art. 39. [DE AS NOTIFICACIONES: ACTOS QUE DEREN SER NOTIFICADOS]-]. Preliminar. 2.< Actos que deben notificarse. 3. Cuestiones interpretativas. 4. Carcter de la disposicin legal 272

24 Plazos, b) Dictmenes.

NDICE GENERAL

NDICE G E N E R A L

25

1) Carcter.

2) El dictamen tiene que 292

Arl. 62.

[APRECIACIN OE LA PRUEUA] 1. 2. La sana crtica. 3.

Valoracin o apreciacin 3'4

ser fundado.

Consecuencias

de la prueba. la prueba

Apreciacin del conjunto de

Art. 49. [TESTIGOS] - 1. Preliminar. 2. Requisitos subjetivos y objetivos. 3. Carga procesal de testimoniar. 4. Requisjtps de lugar I Arl. 50. - 1. Fijacin de la audiencia. La comparecencia 2. Ca-

295 297

TTULO

VII

Arl. 5 7 . - 1 . Excepcin de comparecer ante el organismo. racteres. 3. Mecnica del interrogatorio

FORMAS DE CONCLUIR EL PROCEDIMIENTO 297 Arl. 63. [DE LA CONCLUSIN OE LOS PROCEDIMIENTOS] - 1. de conclusin del procedimiento Arl. 298 300 64. [RESOLUCIN Y CADUCIDAD]- 1. Alcance Arl. 65.-1. Resolucin tcita, a) Silencio. Interpretacin, b) Error de la norma, c) El " s i l e n c i o " y la continuacin del procedimiento. 2. Caducidad del procedimiento administrativo Arl. 66. 301 303 Art. 67.-1. Art. 68.-i. Art. 69.-]. 303 [DESISTIMIENTO] - 1. 3. Retractacin Concepto. Formulacin. 2. Ope317 318 318 319 319 Formas 314 2. 3'5

Art. 5 2 . - 1 . Requisitos de forma, a) Frmulas sacramentales, b) Formas del interrogatorio. 2. Negativa a responder. 3. Forma de las respuestas. 4. Idoneidad de los testigos. 5. Apreciacin de la prueba testimonial. 6. Nmero de los testigos. 7. Repreguntas Arl. 53.-1. Aplicacin supletoria

Resolucin expresa.

316

Arl. 54. [PERITOS]- 1. Prueba pericial. 2. Admisibilidad. 3. Proposicin de parte. 4. Recusacin. Oportunidad. 5. Dictamen extraprocedimental (procedimiento informal) Arl. 55.-1. Puntos de pericia

ratividad.

Desistimiento del procedimiento Desistimiento del derecho El caso de varios interesados 2. Otras formas anormales de

Art. 5 6 . - 1 . Aceptacin del cargo. Caducidad de la prueba. 2. Perito designado por la Administracin. 3. Finalidad del precepto. 4. Peritacin dispuesta de oficio Art. 57. - I. Carga de instar la diligencia. 2. Anticipo de gastos. 3. Realizacin y presentacin de la pericia. 4. Fuerza probatoria. 5. Pericias especiales Arl. 58. [DOCUMENTAL] - I . Concepto. 2. Documentacin administrativa. 3. Importancia, ventajas y defectos de la prueba documental. 4. Requisitos para la eficacia probatoria del documento presentado por el interesado. 5. Distintas clases de documentos. 6. Documentos e instrumentos. Diferencias. 7. Documentos ad misibles Arl. 59. [CONFESIN]- I . dencia de la confesin Conceptos y elementos. 2. Improce-

Art. 70. - 1. El inters general. concluir el procedimiento

304

TTULO PROCEDIMIENTOS

VIII DE IMPUGNACIN

306

309

Arl. 71. [QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIN E INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS AJENOS AL TRMITE DE RECURSOS] I. Nocin. 2. Objeto, a) Defectos de tramitacin b) Incumplimiento de plazos, c) E x c e p c i n . 3. La queja es un reclamo. 4. Sujetos. 5. Plazos, a) Plazo de interposicin, b) Plazo de resolucin. 6. D e cisin de la queja Art. 72. - 1. Responsabilidad del agente

321) 322

Arl. 60. [ALEGATOS] - 1. Concepto. 2. Contenido. 3. Carcter del alegato. Importancia. 4. Introduccin de cuestiones innovadoras. Excepcin. 5. T r m i n o para alegar. 6. Produccin de nueva prueba, a) De oficio, para mejor proveer, b) A pedido de parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. 7. Decaimiento del derecho Arl. 61. [RESOLUCIN]- I. Decisin

310 313

Art. 73. [RECURSOS CONTRA ACTOS DE ALCANCE INDIVIDUAL Y CONTRA ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - ]. Recurso administrativo. Concepto. 2. Principios generales de los recursos, a) Que sea impugnable en sede administrativa, b) Que sea comunicado a la persona a quien afela. 3. Razones en que deben fundarse los recursos. 4. Precedentes administrativos

323

26

NDICE GENERAL

1 ' 1 A r . 86. - I. ficacin Art. 87.-]. ^25 32R Art. 88.-]. Denegacin tcita

NDICE GENERAL P l a z o para resolver. Distintos supuestos. 2. .lusti-

27

Art. 74. [SUJETOS] - 1. Principio general. 2. Distintos sujetos. 3. Agentes de la Administracin pblica. 4. Relaciones interorgnicas. 5. Relaciones interadministrativas. 6. Conflictos entre personas pblicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno Art. 75. solver [RGANO COMPETENTE] - ] . rgano competente para re-

341 348 Remisin. 4. 6. Trmite. 2. 2. ForElevacin del recurso. Denegacin Plazo para 349 [RECURSO.IERRQUICO)- I . 3. 3. Concepto. Modos de plan357 2. Sujeto 359 353 Actos contra los que se interpone Sujeto ante quien se tramita el recur2. Denegacin tcita Recurso jerrquico en subsidio. 3. 5. Mejora de los fundamentos.

mas de interponerlo. tcita. resolver Art. 89.

Art. 76. [SUSPENSIN DE PLAZO PARA RECURRIR] I. Suspensin automtica. 2.^ A l c a n c e . 3. Plazo de la vista. 4. Prrroga de plazo y suspensin. 5. Suspensin, no interrupcin. 6. Vista. Remisin. 7. Suspensin de plazos para accionar Art. 77. [FORMALIDADES] - 1. Aplicacin de las normas generales del p r o c e d i m i e n t o . 2. A m p l i a c i n de la fundamcnlacin. 3. Deficiencias formales Art. 78. misin [APERTURA A PRUERA] - I. Procedencia. 2. Prueba. Re-

tear el recurso jerrquico. Art. 9 ( 7 . - 1 . 329 so. 332 334 que resuelve el recurso. Remisin. 4. Art. 91.-I.

Sujeto ante quien se presenta el recurso. Plazo de interposicin

Plazo para resolver.

Art. 92.-]. rgano ante el cual se lo tramita. 2. Dictamen jurdico, a) rganos permanentes, b) Procurador del Tesoro de la Nacin. 3. Prueba y alegato 2. 2. 2. Recurso 355 rgano 356 357 359 2. Alcance de la 360 362 3. Invalidez del artculo ElecEvalua354 Art. 93. - I. Recursos en los entes descentralizados. jerrquico en los entes descentralizados Art. 94. [RECURSO DE AIJADA] I . 3. Actos recurribles. Opcin. 4. Consecuencias. 2. del que debe emanar el acto. Art. 95. - 1 .

Art. 79.-]. Alegaciones. 2. Plazo

Ampliacin de fundamentos.

Remisin. 334

Art. 80. [MEDIDAS PREPARATORIAS, INFORMES Y DICTMENES IRRF.CURRIULES] - I. Actos preparatorios. Concepto. 2. Criterios clasificatorios. Distinciones. 3. Solucin legal. Cuestiones al resP
( c c

Universidades...

Eleccin de una u otra va. 3.

'o

335

cin de la va judicial. Art. Art. 96.-]. 97.-]. cin crtica

Eleccin de la va administrativa

Art. 81. [DESPACHO Y DECISIN DE LOS RECURSOS] - I. Resolver es una obligacin de la Administracin. 2. Alcance amplio de la norma. 3. Error del particular en la calificacin. 4. Trmite y resolucin Art. 82. - I . Efectos de la interposicin de recursos. 2. La "rcfrirmatio in pcius". 3. Formas de resolver el recurso. 4. Impugnacin ulterior de la decisin del recurso :. Art. 83. [DEROGACIN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - I. Preliminar. 2. Extincin de los actos de alcance general. 3. Alcance del artculo. 4. Derogacin. 5. Sustitucin o reemplazo. 6. Derogacin de los actos de alcance general mediante impugnacin. 7. Distintas clases de impugnacin Art. 84. [RECURSO DE RECONSIDERACIN] - I. Concepto. 2. Plazo y legitimacin. 3. Contra qu actos procede. 4. M o t i v o s de impugnacin. 5. rgano ante el cual se presenta y rgano que resuelve. 6. Carcter optativo del recurso. Excepcin. 7. Improcedencia. 8. Resolucin del recurso. 9. Resolucin de un recurso de reconsideracin extemporneo Art. 5 5 . - 1 . Delegacin

Competencia para la decisin del recurso. Motivos porque procede el recurso.

337

decisin. Art. 9 8 . - \ . 339

Suplctoriedad

Art. 99. [ACTOS DE NATURALEZA JURISDICCIONAL; LIMITADO CONTRALOR POR El. SUPERIOR] - I. Actividad jurisdiccional de la Administracin. 2. El "acto jurisdiccional". 3. La revisin judicial. 4. Inutilidad de la calificacin de jurisdiccional para cierta actividad de la Administracin. 5. El artculo que comentamos Art. 100. [RECURSO CONTRA DECISIONES DEFINITIVAS] - I Recurso de reconsideracin contra actos que ya causan estado. 2. La decisin que agota la instancia y el recurso de revisin. 3. Suspensin de los plazos del artculo 25 Art. 101. [RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES] I. Concepto. 2. rgano que dispone la rectificacin. 3. Errores no sustanciales en la decisin. 4. Efectos. 5. Plazo para solicitarla. 6. Plazo del rgano para realizar la rectificacin. 7. Ante quin se

362

341

367

345 347

28

NDICE G E N E R A L

presenta la peticin del particular. 8. Actos contra los. que procede. 9. No interrupcin de trminos para recurrir Art. 102. [ACIAKATOMA\ - I . Concepto. 2. Casos en que procede. 3. rgano ante el cual se presenta y que dispone la aclaracin. 4. Contra qu actos procede. 5. Plazo para solicitarla y para resolverla. 6. No interrupcin de trminos para recurrir. Suspensin. 7. Efectos de la aclaratoria. 8. rganos contra los cuales procede

370

372

TTULO

IX

INTRODUCCIN

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ALCANCE GENERAL Art. 103. - 1. Eficacia. 2. Publicacin. Remisin 374 1. Proceso y procedimiento. - El proceso es una pluralidad de actos caractersticamente coordinados, a travs de su recproca interdependencia. Esta interdependencia es la esencia del proceso, en que un rgano absolutamente neutral y carente de todo inters en el pleito, preside una contienda entre dos partes que ha de desenvolverse a travs de un iier formal. Por su parte, el procedimiento administrativo, aunque tambin es un iter, no pretende garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de la decisin, sino asegurar la realizacin de un fin pblico por la misma Administracin con arreglo a normas de economa, celeridad y eficacia y dentro del respeto debido a los derechos de los particulares. 2. Finalidad del procedimiento. - El procedimiento administrativo tiene una doble finalidad: constituir una garanta de los derechos de los particulares y asegurar la pronta y eficaz satisfaccin del inters general, mediante la adopcin de medidas y decisiones necesarias, por los rganos de la Administracin. Por ello dicho procedimiento sirve c o m o proteccin jurdica para el particular y es, a su vez, un privilegio de aqulla. Y es que el fenmeno del procedimiento administrativo no aparece presentado por una sola cara, quedando oculta otra, de signo contrario a la anterior. No significa ello incurrir en contradiccin insalvable alguna, ya que es posible que conceptos contrapuestos sean al propio, tiempo exactos, aun referidos a un misino fenmeno, si ste, por su complejidad, es susceptible de generar ms de una verdad. Por eso, as c o m o se puede analizar el procedimiento administrativo como instrumento de "poder", estudiando la Administracin y el principio de autotutela, tambin cabe analizar al procedimiento c o m o proteccin jurdica del particular. L o s objetivos del procedimiento, en cuanto etapa necesaria para el agotamiento de la va administrativa, son: a) producir una etapa conciliatoria anterior al juicio; b) dar a la Administracin la posibilidad de revisar el

Art. 104. - 1. Preliminar. 2. Reglamentos internos (instrucciones, circulares y rdenes de s e r v i c i o ) . Alcance. Cuestiones que planlean. 3. Reglamento interno. Concepto. 4. Doctrina que les niega la calidad de ser fuentes de derecho. 5. Doctrinas que les acuerdan la calidad de fuente. 6. Reglamentos y reglamentos "internos". Nota comn. Diferencias. 7. Clases de circulares. Instruccin. Orden interna

375

TTULO X RECONSTRUCCIN DE EXPEDIENTES Art. 105.-1. Mala tcnica legislativa. 2. Procedimiento 380

TTULO j Art. 106.-1. Art. 107 Hibliogrufia NORMAS

XI

PROCESALES SUPLETORIAS 381 \)

Aplicacin de otras normas

i
1
i

382
383

.10

RiGIMEN HE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIN

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aclo y corregir algn error; c) promover el conlrol de legitimidad y conveniencia de los aclos de los iganos inferiores; d) facilitar la tarea tribunalicia, al llevar ante, los jueces una situacin contenciosa ya planteada, y r) permitir una mejor defensa del inicies pblico (CS.IN, 10/7/91 "Gasparri y Ca. S A " , LL. 199 I--fi40). 3. Conreptm: generales. - 1:1 procedimiento administrativo consiste en la serie de actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de formalidades y trmites que tiene que observar la Administracin pblica para emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la va, el camino que ha de seguir la Administracin para llegar a un fin: el acto administrativo. En verdad, todas las funciones, lodos los actos del Estado; legislativos, judiciales o administrativos -y dentro de stos, sean conlratos, reglamentos, actos administrativos o actos de la Administracin-son objetivos que slo pueden obtenerse por medio de determinados Irmilc.s establecidos por el derecho. A s la ley se elabora mediante el procedimiento legislativo, las sentencias judiciales siguiendo el proceso judicial y los actos administrativos se logran por medio del procedimiento administrativo. La doctrina tradicional consideraba al "proceso" c o m o privativo de la funcin j u d i c i a l , lo cual para Merkl era explicable, porque dentro de esla funcin se hallan los orgenes del proceso y porque, dentro de ella se lo ha elaborado sistemticamente; pero no cabe duda de que tambin en la funcin administrativa encontramos un fenmeno similar al "proceso judicial", al que podramos llamar "proceso administrativo", pero que, sin embargo, denominamos "procedimiento administrativo". Si definimos el "proceso judicial" c o m o "una serie o sucesin de actos que tienden a una actuacin solicitada de la ley", acaso no encontramos en los expedientes administrativos una serie o sucesin de actos que tienden a una actuacin de la ley que tambin ha sido pedida? Es que en un recurso administrativo no hay una peticin o una pretcnsin de un particular? N o existe una aplicacin de la ley por parte de la autoridad encargada de decidir sobre el recurso? N o hay tambin una serie o sucesin de aclos? ' N o existe una pretcnsin, una prctica de pruebas, informes o consullas a otros organismos y una decisin final? N o tienden esos actos a la' aplicacin de la ley, sea para que se dicte el aclo o se reforme el impugnado? 4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. - Entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas indudables, pero ciertamente no puede dejar de reconocerse las diferencias a consecuencia de la diversa naturaleza de las parles y de la distinta posicin y carcter de los rganos. Podemos sealar las siguientes desigualdades:

ti) La Administracin, a diferencia del Poder Judicial, no acla "directamente" para la aplicacin de la ley. A aqulla lo que le preocupa, en primer lugar y de modo directo, es la consecucin de ries prcticos de inters general; satisfacer el bien comn. La actividad administrativa es concreta, satisface inmediata y continuamente las necesidades colectivas. Cuando la Administracin crea un impuesto, no lo hace para aplicar el artculo correspondiente de la legislacin, sino con el fin de allegar fondos que le permitan atender el bienestar de la comunidad. Pero en todos los casos la Administracin ha de obrar conforme a derecho. ste es para ella un medio, no un Tin. .Mientras que el juez, aplica la ley para el restablecimiento del orden jurdico perturbado, la Administracin lo hace para el mejor cumplimiento del inters general. La actividad judicial contina y completa la obra legislativa en casos concretos. / ; ) Tambin se distinguen en que la funcin judicial requiere una contienda jurdica y la decisin tiene fuerza de verdad legal. La Administracin, aun cuando resuelva un recurso, no hace sino actuar por inicies propio y la decisin carece de aquel carcter. c) Otra diferencia, tambin importante, es que el juez est por encima de las parles - e s un lercero imparcial c independiente-; en cambio, la A d ministracin viene a ser al mismo tiempo juez y parte. Pero esta diferencia de Tines entre la Administracin y la funcin judicial, el carcter instrumental que tiene el derecho para la primera, la independencia e imparcialidad de los rganos judiciales, no es obstculo para que reconozcamos la analoga "procesal" entre una y otra. Aunque el procedimiento no sea un "proceso" no podra predicarse la ausencia del "debido proceso" en aqul. C o m o veremos, en las impugnaciones administrativas la analoga es an mayor, pues en esos casos la Administracin ejerce, una funcin administrativa parecida a la jurisdiccional de los jueces y tribunales. Las diferencias parecen puramente formales: la Administracin no es un juez imparcial, sino que es juez y parte; la resolucin que resuelve el recurso es un acto administrativo y carece de la fuerza de cosa juzgada que. tienen las resoluciones judiciales, pero la analoga procesal es grande. May una pretensin de un particular referente a la aplicacin de la ley, y se. realiza una serie o sucesin de aclos encaminados a tal fin. Hay, en suma, un procedimiento. 5. Relacin entre el procedimiento y su objeto. - A s como los jueces aplican el derecho civil, el penal, etc.. utilizando un procedimiento jurdico, consliluyendo las normas que regulan este procedimiento el derecho procesal judicial, la Administracin aplica el derecho administrativo c.m picando un procedimiento propio; las reglas que lo disciplinan forman el rgimen del procedimiento administrativo, que nos suministra los instru-

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intuios que permiten elaborar una teora general del procedimiento administrativo. Corresponde a los distintos estudios particulares el tratamiento de los detalles y diferencias que presenta el procedimiento en cada mbito respectivo - p . e j . , procedimiento para extinguir la relacin de empleo pblico por causas disciplinarias, procedimiento de seleccin del contratista de la Administracin, procedimiento impugnatorio, etctera-. Conviene observar que tiene que haber una ntima relacin entre el procedimiento y la materia objeto de l. El procedimiento es la forma con arreglo a la cual un rgano pblico ha de ejercer sus funciones; luego el procedimiento, para ser til, ha de acomodarse a los fines, a ia funcin. 6. Nacimiento del procedimiento administrativo. - Surgi por influencia del proceso judicial. Es un efecto de la tendencia del Estado de derecho a juiidizur el procedimiento administrativo, a asemejar ta Administracin a la justicia. El primer paso consisti en crear un derecho administrativo material, un derecho sustantivo de la Administracin, de igual manera que exista un derecho material (p.ej., civil o penal), cuya ejecucin estaba confiada a los tribunales. El segundo fue crear un derecho procesal administrativo (judicial) y un tercero fue hacer un derecho adjetivo de la Administracin con el fin de proporcionar a los particulares, que acuden a las autoridades administrativas en defensa de sus derechos, las mismas garantas, la misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los que recurren a los tribunales con igual intencin, surgiendo as las diversas normas de procedimiento. La necesidad de observar ciertas formas se considera, con razn, una garanta de que el contenido se ajustar al derecho. La ms eficaz de todas esas garantas es la colaboracin en el procedimiento de hts personas, cuyos derechos u obligaciones pueden resultar o resultarn afectados por l ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I . 13/11/84, "Siemens"). Por eso, la institucin fundamental del procedimiento consiste en la regulacin de la intervencin, la audiencia de las partes o interesados, esto es, el "debido proceso" administrativo. < | 7. Orgenes del procedimiento administrativo en el orden nacional. Desde este punto de vista el procedimiento administrativo obra como una autodefensa procesalizada, estableciendo normas formales al ejercicio de las prerrogativas estatales. A s se ha juridizado el accionar estatal, establecindose recaudos y posibilitando el control de la actividad de la A d m i nistracin. El procedimiento administrativo naci, en el orden nacional, c o m o una garanta cierta del particular, para permitir las "demandas contra la Nacin" (ley 3952). Esta ley estableca que los tribunales federales rio podan dar curso a la demanda contra el Estado nacional sin que previamente se acreditara la reclamacin del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo, y su denegacin por parle de sle.

Dicha reclamacin previa naci c o m o una respuesta a los inconvenientes surgidos en torno a la interpretacin del art. 100 de la Const. nacional de 1853/60. Se origina, entonces, por un problema de recepcin del derecho, y constituye un ejemplo de c m o en pases que han adoptado normas similares o idnticas operan factores polticos y culturales que terminan por diferenciar el derecho v i v o ( M u o z ) . A s , si bien se tena en claro que "los autores de la Constitucin al [referirse a la justicia federal [ n o ] hayan tenido presente la legislacin espaola, sino que es evidente que slo pensaron en imitar a la Constitucin de los Esiados Unidos" (Sarmiento), tambin se entendi que "tena un alcance sin precedentes legtimos entre nosotros" ( C S J N , Fallos, 2:36). Por ello, si Estados Unidos, sistema colonial idiosincrasia (en bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de los la reaccin, conforme nuestra tradicin, fue armonizar el y patrio con nuestra norma fundamental extraa a nuestra lo que al tema se refiere).

En efecto, ya nos hemos referido sintticamente a nuestros antecedentes en materia de demandabilidad del Eslado (ver Hutchinson - Barraguirre Grecco. Reformu del Eslado: ley 23.696). Aadimos ahora que el Estatuto Provisional de 1816, en su cap. I I , art. 13, dispona que los tribunales de justicia conocieran por ahora en grado de apelacin, primera suplicacin de los pleitos sobre contrabando y dems ramas y negocios de hacienda (la bastardilla es nuestra). La Constitucin de las Provincias Unidas de Sud Amrica (1819), en la secc. 4 , art. X C V I I , determinaba que la Corte Suprema de Justicia conocer exclusivamente de todas las causas que tengan su origen en contratos entre el gobierno superior y un particular; la Constitucin de 1826 prescriba (secc. 6\ art. 119) que la Alta Corle intervendra en las cuestiones que resultaran con motivo de contratos o negociaciones del Poder Ejecutivo, o de sus agentes, y lena jurisdiccin apelada en los negocios contenciosos de hacienda (art. 123).
a

Por ello, la ley 3952 vino a sustituir a la "venia legislativa" para facilitar el ejercicio de las acciones contra el Estado. Por cierto que a tanto lleg la confusin trada por las normas respectivas de la Constitucin que. a diferencia de lo que ocurra antes de acudir a normas tan extraas a nosotros, recin con la ley 11.634 se extendi a aquellas acciones que no fue: ran "civiles" (Grau). Lo que queda claro, sin embargo, es que a pesar de ia norma fundamental que parta del principio anglosajn de la indemandabilidad del Eslado conforme a la interpretacin que haca de ella la sociedad estadounidense, nuestra comunidad, de acuerdo con los principios que le eran Iradicionales, adapt al sistema constiiucional el sistema contencioso de nuestra madre pairia, y cre el reclamo administrativo previo como una posibilidad de defensa de los derechos del particular que, a partir de l, poda

i.

UutL'liiiiSun.

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demandar al Estado nacional. saccin.

Fue una solucin de transicin y de tran-

tantas clasificaciones posibles como caractersticas comunes o combinaciones se tomen c o m o base. Nosotros hemos optado, por lo que se ver luego, por la siguiente clasificacin: a) Procedimiento tcnico. Entendemos por tal a aquel que. se propone exclusiva o fundamentalmente el acopio por parte de la Administracin de los datos, informaciones y elementos de juicio necesarios para tomar una decisin que no hace referencia a un derecho o inters legtimo concreto, sino que, por el contrario, afecta exclusivamente al inlers general, al fomento del bienestar pblico. Ciertamente que la Administracin puede adoptar una decisin de esa naturaleza, y efectivamente as lo hace muchas veces, sin necesidad de incoar un procedimiento administrativo ni, por consiguiente, realizar una serie de aclos proccdimenlales sucesivos. No se puede hablar en l de la existencia de particulares interesados -aunque pueda inicirselo a instancia de un particular o tic una corporac i n - , pues si bien puede repercutir dicho procedimiento en derechos o intereses jurdicamente prolegiblcs de los particulares, stos nunca tienen el rango de "interesados" en el procedimiento tcnico: a lo sumo podr decirse que son "afectados" por este procedimiento, o ms bien, por la decisin que la Administracin tome a consecuencia de l. Este tipo de procedimiento es el que incoa la Administracin cuando se propone la construccin de obras pblicas (canales, carreteras, etc.) para la modificacin de servicios o creacin de otros nuevos y, en general, para actos de trascendente importancia para el cuidado de los intereses comunes. b) Procedimiento de gestin. En ste tiene lugar una caracterstica y definida relacin jurdica entre, la Administracin y el particular interesado, en el que, por lo tanto, se discuten derechos o intereses jurdicamente protegiles de carcter administrativo de dicho particular. Este procedimiento se propone obtener una decisin concreta de la A d ministracin, que individualice una norma jurdica, declrtre, reconozca o proteja un derecho o, al menos, un inters jurdicamente protcgiblc, cuya afirmacin se pide, por lo comn, por la misma persona interesada en la declaracin, reconocimiento o proteccin del derecho. May que distinguir entre los procedimientos en que el particular slo se propone deducir una peticin de aquellos otros en que interpone una impugnacin. En los primeros el particular pretende obtener un beneficio, basndose a su vez en un derecho de ndole administrativa, o al menos en un inters jurdicamente protegile que ostenta, juntamente, con la existencia de una facultad de la Administracin para reconocer o negar dicho beneficio, en atencin a motivos de conveniencia u oportunidad.

8. Ley nacional de procedimientos. - Una ley de procedimientos es un cuerpo legal que se ocupa de diversos aspectos formales que, sin embargo, son sumamente importantes porque condicionan los aspectos sustanciales de la materia. A s . pone a disposicin tcnicas concretas que hacen viable la defensa de los derechos individuales, establece normas de legitimacin, organiza sistemas de recursos, etctera, f'or ello es importante que las leyes'dc procedimiento hagan posible la realizacin de los intereses colectivos generales. De hecho, la accin administrativa no se ajusta siempre al ordenamiento jurdico. No por ello debe, ponerse en marcha inmediatamente el mecanismo judicial que -en nuestro c a s o - no est montado en defensa del derecho objetivo -en principio aceptablemente imparcial-, sino en la de los derechos e intereses legtimos individuales, que son, de ordinario, patrimoniales. Por el contrario, debe ser la propia Administracin la que primero controle su propio desvo, ya que defendiendo el inters pblico y la legalidad objetiva de su accionar, habr de proteger, adems, los intereses particulares. C o m o toda ley orgnica de procedimientos administrativos interesa fundamentalmente a una buena organizacin, al inters colectivo y al inters directo del particular, desde varios puntos de vista. a) C o m o instrumento de eficiencia administrativa, incluso por la intervencin que se da a los particulares en defensa de sus derechos c intereses legtimos. b) C o m o instrumento para que los habitantes del pas obtengan, en sede administrativa, sin necesidad de recurrir a la justicia, la satisfaccin de sus pretensiones. c) C o m o procedimiento que es obligatorio -en cuanto carga, procedimcntal- y a veces facultativo para los particulares, a fin de recurrir a la justicia en defensa de sus derechos e intereses. d) C o m o control del inters pblico o colectivo, al permitir la revisin por los rganos superiores det'accionar de los inferiores. 9. Tipos de procedimientos. - D e n t r o de la Administracin existen distintos procedimientos, por ejemplo, para seleccionar a los agentes eslatales, para resolver un reclamo, para establecer las recaudaciones fiscales, etctera. Esta variedad se manifiesta c o m o variaciones ordenadas en la forma de actuar dentro de cada uno de ellos, pero no disminuye ni cambia la esencia del "debido proceso". Se pueden hacer mltiples clasificaciones respecto de los diferentes tipos de procedimientos: depende del punto de vista que se adopte. Habr

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e) Procedimiento recursivo o de impugnacin. Es el iniciado por un particular ante el mismo rgano u otro superior contra una decisin lomada por un rgano administrativo en un procedimiento precedente; lo que el particular se propone es obtener una decisin que revoque la anterior. L o s recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo. El procedimiento recursivo se estudiar en su momento, cuando hablemos de los recursos en general y en particular. d) Procedimiento sancionador. Tambin se trata de un procedimiento cuya finalidad es que se reconozca, declare o proteja un derecho, pero sp nata de un derecho que pertenece a la Administracin, cual es el de sancionar las exlralimilaciones que cometan sus funcionarios y los particulares. Este procedimiento tiene por finalidad averiguar la realidad y extensin de la extralimilacin cometida, ponderar las circunstancias que en ella concurren y aplicar las sanciones pertinentes. Se trata, por tanto, de un procedimiento de ndole reparadora y sancionadora. Hay que distinguir los procedimientos correctivos - l o s que se incoan contra los particulares- de los disciplinarios - q u e se inician contra los propios funcionarios pblicos cuando violan sus deberes-. 10. Diferencias en el procedimiento que justifica la precedente clasificacin. - En el procedimiento administrativo existe una feliz combinacin entre el principio de la impulsin de o f i c i o y el de la disposicin del trmite por el interesado, que se muestra tanto por lo que le toca a la iniciacin del procedimiento en s mismo, c o m o por lo que atae al curso de aqul. a) Iniciacin. El procedimiento administrativo puede, por lo comn, iniciarse tanto de oficio c o m o a instancia del particular interesado. En los piocedimientos de carcter tcnico o en el sancionado!, predomina el principio de la incoacin de oficio. Se necesita, ciertamente, una decisin administrativa para que pueda iniciarse un procedimiento tcnico. Lo mismo puede ocurrir en un procedimiento de carcter sancionador; en este caso tambin se lo inicia de oficio, lo cual no excluye la posibilidad de una denuncia de un particular. La diferencia estriba en que en este caso la denuncia motiva necesariamente la incoacin del procedimiento sancionador, lo que no excluye la posibilidad de que finalmente se desestime la denuncia. La iniciacin de los procedimientos de gestin puede acaecer tanto de oficio c o m o a instancia de un particular; pero lo normal es que estos procedimientos se inicien en virtud de la peticin de este ltimo. El procedimiento recursivo se inicia siempre a instancia del particular, que reclama contra una decisin de la Administracin.

b) Curso del procedimiento. El principio de la impulsin de o f i c i o domina en esta instancia del procedimiento; sin embargo, el principio de la rogacin se admite en ciertas circunstancias. De ah la disposicin de que la inaccin de) particular interesado produce la caducidad de la peticin o instancia y provoca el archivo de las actuaciones, estimando que el interesado ha desistido tcitamente de sus pretensiones. En el procedimiento sancionador, iniciado contra el particular, la A d ministracin realiza lodos los actos que sean necesarios para llegar a la resolucin que ponga fin a dicho procedimiento o a alguna de sus instancias, sin que haya necesidad de ningn acto de impulsin por parte de los particulares interesados en el curso del expediente (peticionarios-denunciantes> inculpados). En realidad, en el procedimiento sancionador no cabe pensar siquiera, salvo corruptela administrativa, que no quede concluso. En el procedimiento tcnico o en el de gestin, est admitida la prctica administrativa de que el expediente pueda ser archivado durante el curso de las actuaciones cuando la Administracin estime que no debe proseguir el camino comenzado o el particular abandona su pretensin o desiste de ella. 11. Principios del procedimiento administrativo. - El equilibrio al que deben propender las relaciones que existen entre el particular y la A d niinisiracin pblica requiere un justo y eficaz sistema de garantas que compensen las situaciones de sujecin en que aqul se encuentra. El fundamento de este sistema de garantas es la realizacin de la justicia distributiva, en cuanto asegura y permite la distribucin del bien comn -libertad, igualdad, etc.- entre los particulares. Siguiendo a una caracterizada doctrina, podemos sistematizar estas garantas dividindolas cu sustantivas y adjetivas. a) Garantas sustantivas. Son principios que emanan del derecho natural y han sido receptados por nuestra Constitucin. De ah se han proyectado al derecho administrativo como principios generales que no son exclusivos del derecho constitucional; por eso su aplicacin al procedimiento administrativo, aunque no surja explcitamente de la norma que comentamos, debido a la relacin de dependencia del derecho administrativo, respecto del ordenamiento constitucional. Estos principios son: igualdad, legalidad, defensa y razonabilidad o justicia. 1) Principio de igualdad. La igualdad es esencial a toda justicia. Un sistema de justicia supone una igualdad bsica exigida por la naturaleza humana: igualdad esencial (Rodrguez de Yurre), y sobre ella las desigualdades reclamadas por los mritos de los hombres: diversidad accidental ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 12/8/86, " P e l u s o " ) . Por ello la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino relativa, y tampoco en una igualdad de carcter aritmtico, sino proporcio-

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nal a la condicin en que cada sujeto se halle frente al bien comn susceptible de reparto. liste principio tiene arraigo constitucional (art. 16, Const. nacional). 2) Principio de. legalidad. Este principio se basa en la exigencia de que la actuacin de la Administracin se realice de. conformidad con el ordenamiento positivo. La legalidad es posterior a la juridicidad y nace de sta c o m o su consecuencia necesaria ( M a t a ) . La juridicidad no es idntica a la legalidad y sta slo puede existir c o m o consecuencia de aqulla. El principio de.legalidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la Administracin se realice de acuerdo con las normas y valores del sistema jurdico, es decir, una forma de garanta de las funciones estatales que asegura plenamente su realizacin ( F i o r i n i ) . La sujecin de la Administracin a la ley constituye uno de los principios capitales del Estado de derecho ( C S . I N , 19/11/92, "Navc.iro de la Serna de L p e z " , JA, 1993-11-536). El nacimiento de este postulado se. debe al pensamiento revolucionario de 1789, que, al modificar la concepcin del antiguo rgimen, estableci, en sus ltimas consecuencias, que la A d m i n i s tracin pblica no deriva de la emanacin personal del soberano, sino que se origina en una creacin abierta del derecho y que, a su v e z , se encuentra sometida a una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los particulares mediante un sistema de recursos y acciones que se transforma en un haz de derechos subjetivos pblicos. Circunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del Parlam e n t o - , actualmente se ha operado su extensin a lodo el ordenamiento jurdico formal o "bloque de legalidad" - l e y e s , reglamentos, principios generales, etctera-. Coincidcntemcntc con e l l o , se ha abandonado tambin el concepto de que la ley era un lmite del obrar administrativo, para concluir que constituye el presupuesto m i s m o de esa actividad ( D i e z ) ; se logra as el moderno principio de la positive findung o vinculacin de la Administracin a la ley, defendido por gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la certeza de. la v a l i d e z de cualquier accionar administrativo es postulable en la medida en que pueda referrsela a un precepto jurdico, o que, partiendo de un principio jurdico, se derive fie l - c o m o cobertura l e g a l - la actuacin administrativa ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED. 114-236). Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerarqua normativa, que se erige sobre la base de una estructura piramidal en la edificacin del derecho. E l l o determina -segn el grado de potencia asignado a cada una de las normas jurdicas- la prevalencia tic unas sobre otras. De este principio se sigue la prohibicin de que la Administracin pblica derogue singularmente las regulaciones normativas producidas por

ella, sin mengua, por cierto, de la potestad derogatoria general que siempre conserva ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I . 22/5/86, " G a l i z i a " , RRAP, 96-88 I; id.. Sala IV, "Macdona", ED, 130-108). A s surge, a lo que es propio en general de los sujetos privados, que la Administracin no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice expresamente. Frente al principio "debe entenderse permitido todo lo que no est prohibido", que domina, en general, la vida c i v i l , es propio del rgimen de la Administracin el apotegma "puede entenderse prohibido lo no permitido". Lo caracterstico de la norma administrativa es que da poderes, que habilita a la Administracin para un obrar determinado, y stos han debido atribuirse de un m o d o positivo por el ordenamiento. La exigencia primaria del principio de legalidad reposa en la necesidad de una previa atribucin de potestades por el ordenamiento, para que ta Administracin pueda actuar. No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia Administracin pifcdc ser a la vez fuente del ordenamiento a travs del dictado de reglamentos -naturalmente, si la polestad reglamentaria puede entrar vlidamente en el campo de que se ( r a l e - , pero, en el aspecto que nos ocupa, no slo en el caso concreto no tiene potestad la Administracin para apartarse del ordenamiento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad de actuar en la materia que regula-, sino que nuestro propio estatuto fundamental consagra la garanta de legalidad en los arts. 16 a 19, ?P y cones. .> de la Const. nacional, principio que estriba en un fundamenlo de seguridad y justicia (Bidarl C a m p o s ) . El principio de legalidad es de la esencia del Estado de derecho. S i g nifica negativamente que ninguna actividad debe contrariar a una norma jurdica vigente.

3) Principio de defensa. La garanta de la defensa en juicio es aplicable al procedimiento administrativo, dada la naturaleza profundamente axiolgica y fundamental de este principio constitucional, cuya plena vigencia es la base esencial del g o c e de los restantes derechos individuales. Este principio tiene su fundamento en el derecho natural ( W a d e ) . 4) Principio de razonabilidad o justicio. Este principio se funda en los arts. 28 y 99, inc. 2", de la Const. nacional ( C a s s a g n c ) , al disponer que los derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio, y que el Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espritu o la esencia de la letra de las leyes con excepciones reglamentarias ( L i nares). En el orden de la realidad administrativa se r e c o n o c e -ait. 7. i n c . / - que las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmrulr adecuadas a su finalidad. Donde no hay proporcionalidad, tampoco hay razonabilidad ( C N F e d C o n t A d m , Sala I I I , 20/9/84, "Salcrno de V a l i f i o ' ' El). 115-674).

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I)) Garantas adjetivas. En el procedimiento administrativo existen determinados principios que son garantas a favor del particular, reglados por el derecho objetivo, "inexistentes en el plano de la actividad de los sujelos privados, donde slo rigen las garantas judiciales" (Cassagne). 1) informalismo a favor del administrado. C o n anterioridad a la sancin de la ley que comentamos, nuestras doctrina y jurisprudencia administrativas de la Procuracin del T e s o r o de la N a c i n haban sustentado el principio en virtud del cual el trmite o las actuaciones administrativas deban juzgarse con amplitud de criterio a favor del administrado (Dictmenes, 39-115; 64-208). Ahora la ley ha estatuido expresamente el principio del "informalisiuo a favor del administrado", excusando a los interesados de la inobservancia de "exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente" ( v e r C N F e d C o n l A d m , Sala I V , "Murchison", c. ID.352). Se constituye as en principio general de todo el procedimiento administrativo, aunque no se trate de un procedimiento recursivo. Tiende a lograr el dictado de una decisin sobre ei fondo del asunto ( C N E e d C o n t A d m , Sala 11, 15/11/94, " D a z " , LL, 1995-E-525). El procedimiento es informal slo para el particular, quien es el nico que puede invocar para s la elasticidad de las normas del procedimiento, en tanto en cuanto ello lo beneficie. No puede invocarlo la Administracin para eludir facultades regladas ( D r o m i ) . C o m o aplicacin prctica de este principio, mencionaremos, por ejemplo, que no es menester calificar jurdicamente las peticiones; es excusable la calificacin errnea de los recursos (Procuracin del Tesoro, Dictmenes, 124-300, 131-334, 132-1 15; dictamen 59/91. B O , 6/11/91, 2" seccin, p. 18); la equivocacin del destinatario del recurso tampoco afecta su procedencia; los recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con la letra de los esculos, sino de conformidad con la intencin del recurrente; si no consta la fecha de notificacin del acto impugnado o la de presentacin del recurso, debe entenderse que ha sido interpuesto en trmino, etctera. Se entiende que tal principio no puede llegar al extremo de que las peticiones sean tan vagas que la Administracin no tenga elementos para resolver ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 23/5/89, "Construcciones Lumen", LL, I990-A-678). Este principio se justifica en la innecesariedad de acudir a un abogado para que acte en el procedimiento asesorando al particular ( C S J N , 17/11/ 92, " L e w k o w i c z " , LL, 1993-B-186). Si la intervencin de abogados se hace obligatoria el principio carece de sustento. 2) Impulsin de oficio. En virtud del principio inquisitivo o de oficialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento de la verdad y la justa resolucin de la cuestin planteada. A

diferencia del proceso civil - d o n d e predomina el principio d i s p o s i t i v o - en el procedimiento administrativo se aplica el principio inquisitivo. Aunque el procedimiento puede ser iniciado de o f i c i o o a peticin de parte, la impulsin de ste corresponde a la Administracin. E l l o se debe a que con l no tiende a satisfacerse simplemente un inters individual, sino un inters pblico: el administrativo. S l o en algunos casos puede corresponder la impulsin del procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos trmites en que medie slo el inters privado del particular (art. 4 , reglamento aprobado por decr. 1759/72, l.o. 1991). En estos casos la inaccin del particular puede determinar - s i no se afecta el inters g e n e r a l la paralizacin del procedimiento y aun su caducidad (inc. e, ap. 9 " ) .
U

3) Principio de instruccin. Este principio, ntimamente unido al anterior, significa que la obtencin de las pruebas, certificacin o averiguacin de los hechos corresponde no slo a la parte, sino que tambin debe ser efectuada de oficio. 4) Principio de verdad material. En ntima relacin con el principio de la instruccin, est el principio de verdad material. Mientras que en el proceso civil el juez tiene que ceirse a juzgar segn las pruebas aportadas por las parles (verdad f o r m a l ) , en el procedimiento administrativo el rgano debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no alegados y probados por el particular. E l l o por cuanto la decisin administrativa no puede depender de la voluntad del particular de no aportar las pruebas del caso. A s , la Administracin deber ajustarse a hechos o pruebas que sean de pblico conocimiento; que estn en su poder por otras razones; que obren en expedientes distintos, etctera. Este principio no estaba incorporado normativamente: lo ha hecho el legislador con la reforma de la ley 21.686. 5) Debido proceso adjetivo. C o m o principio derivado de la garanta constitucional de la defensa en j u i c i o , la ley establece el derecho al debido proceso adjetivo. Este principio que fue preconizado por la doctrina ( E s c o l a ) , haba tenido recepcin jurisprudencial ( C S J N , Fallos, 189:34; 193:405; 215:357), pudiendo decirse que tiende, no slo a la defensa del inters privado del particular, sino que tambin obra c o m o garanta del inters pblico, al paso que con el procedimiento tambin se persigue indirectamente la satisfaccin de este ltimo. Este principio, segn lo indica ia ley, abarca diversos aspectos, los que sern analizados al estudiar el art. l . 6) Otros principias. Es menester indicar otros principios secundarios, que tambin caracterizan al procedimiento administrativo: son los de la celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites ( C N F e d C o n l A d m , Sala 111, 20/9/84, "Salerno de Valio", ED, 115-674). E l l o significa que deben evitarse complicados, costosos o lentos trmites administrativos, que dificulten el desenvolvimiento del expediente.
u

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RKOIMIN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Estos principios tienen aplicacin en el p r o c e d i m i e n t o siempre y cuando con e l l o s no se perjudique alguno de los otros principios enumerados precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen m a y o r importancia. Es una caracterstica del p r o c e d i m i e n t o administrativo la de ser escrito y gratuito ( C N F e d C i v C o m , Sala U. 16/4/91, " Z i f a r S R L " , El), 142-719). N o hace falta e l p a t r o c i n i o letrado, s a l v o e x c e p c i o n e s que y a v e r e m o s . 12. El procedimiento administrativa como garanta. - D e l anlisis

de lo expuesto parece que el p r o c e d i m i e n t o administrativo es suficiente garanta para ekparticular. M s an si reparamos en que el es gratuito y no E l l o posibilita la discusin de cuestiorequiere participacin de letrado. costo ele ste.

L E Y 19,549* PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

nes de poca o ninguna cuanta e c o n m i c a que no se llevan a juicio por el N u m e r o s o s autores han tratado de demostrar la conveniencia de que el p r o c e s o c i v i l y c o m e r c i a l adopte algunos de los principios del procedimiento administrativo ( M o r d i ) , lo que demuestra el adelanto de alguna de sus instituciones. Sin e m b a r g o , d e b e m o s reconocer (pie muchas veces esa garanta es nada ms que una disposicin normativa que no se e f e c t i v i z a cu la prctica por el i n c u m p l i m i e n t o de ios funcionarios. P e r o tambin debe aceptarse El \AuniTO PE APLICACIN]" PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO que, aunque lentamente, las normas se van aplicando, a medida que la d o c trina y la jurisprudencia ponen de resalto la necesidad de cumplirlas. p r o c e d i m i e n t o administrativo no puede constituir una carrera de obstculos, pues la A d m i n i s t r a c i n no defiende su inters particular ni el de los funcionarios, sino el comunitario ( S C M e n d o z a , Sala I, 12/3/91, " S e j a n o v i c h " , LL, 199I-D-37). Esta caraterizacin del p r o c e d i m i e n t o administrativo con rasgos propios debe concluir con ciertas precisiones. H a y que advertir, por lo pronto, q u e si bien c o m o proteccin jurdica del particular carece de la intensidad propia de la garanta j u d i c i a l , completa a sta desde el momento en que es ms extensa porque: n) carece de ciertas e x c e p c i o n e s al control judicial que an subsisten en ste con relacin a ciertas decisiones; b) permite actuar antes de que la decisin sea adoptada, mientras que la proteccin judicial lo hace a postrriuri, y c) opera en el mbito de la simple oportunidad que escapa al control judicial ( v e r art. 7 3 ) . Quisiramos haber a g r e g a d o un ltimo aspecto diferenciador que se v i e n e dando ltimamente en algunos ordenamientos pero que en el nuestro -y fundamentalmente pcr nuestro c o m p o r t a m i e n t o s o c i a l - no existe. Nos referimos a la participacin del particular, garanta que, en el caso, se refleja en la c o l a b o r a c i n en el proceclimiciilo administrativo de aquellos cuyos derechos y o b l i g a c i o n e s van a quedar afectados ( F i o r i n i ) . del decr. Esta parti* Sancionada el 3/4/72 ( D O , 27/4/72); modificada por ley 21.686 ni 21/1 (/77 (DO, 25/11/77). cipacin, en v e z de ser alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma 1883/91, que suprimi del p r o c e d i m i e n t o de elaboracin de los actos de alcance general la informacin pblica (art. 107, R L N P A ) .
,

TTULO

Artculo / " - Las normas del procedimiento q u e se aplicarn ante la Administracin pblica nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con excepcin de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarn a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:
RF.QVISITOS GENERALES: IMPUIJIN F. INSTRUCCIN im OFICIO

(a) Impulsin e instruccin de oficio, sin perjuicio ^ xle la participacin de los interesados en as actuaciones.
| CELERIPAO, ECONOMA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRMITES

Celeridad, economa,sencjHjez,xMcacl9.e.'' los.

trmites, quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el rgimen disciplinario qxie_asegurc el decoro

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LEY 19.549

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y el orden procesal. Este rgimen comprende la potestad de aplicar la multa de hasta diez mil pesos cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrn fuerza ejecutiva. Este monto mximo ser reajustado anualmente por el Poder Ejecutivo nacional, de acuerdo con la variacin del ndice de precios al consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos del Ministerio de Economa de la Nacin.
NFORMAl.ISMO |

citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplaza.mientos y contestacin de traslados, vistas e informes, aqul ser de diez das. Q) Antes del vencimiento de un plazo podr la Administracin de oficio o a pedido del interesado, disponer su ampliacin, por el tiempo razonable que fijare, mediante resolucin fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La denegatoria deber ser notificada por lo menos con dos das de antelacin al vencimiento del plazo cuya prrroga se hubiere solicitado. .
INTERPOSICIN DE RECURSOS FUERA DE PLAZOS

c) Excusacin de la inobservancia por los interesados de exigencias formales5o esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente.
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OHAf

ItBILESJ

Los actos, actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas hbiles administrativos, pero de oficio o a peticin de parte podrn habilitarse aquellos que no lo fueren, por las autoridades que deban dictarlos o producirlas.
I.OS VI.A2US

( 6 ) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos; ello no obstar a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el rgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que ste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurdica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medi abandono voluntario del derecho.
^INTERRUPCIN OE PLAZOS.I'OK AHTICUIACI^I DE RECUKSQS-1

t ' ) En cuanto a los plazos: ' 1) Sern obligatorios para los interesados ..y_ para la Administracin. I) Se contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin legal en contrario o habilitacin resuelta de oficio o a peticin, de parte. ( Se computarn a partir d e | da siguiente al de J D la nojificacin. S i s e tratare de pazos relativos a actos que deban ser publicados regir lo dispuesto por el art. 2 del Cd. Civil.
U

y Sin perjuicio de lo establecido en el art. 12, la interposicin de recursos administrativos interrumpir el curso de los plazos, aunque aqullos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defecto^ formales insustanciales o fueren deducidos ante rgano incompetente por error excusable.
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1 > E

DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO

(D Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realizacin de trmites, notificaciones y

'8) La Administracin podr dar por decado el d e r e c n o d e j a d o de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecucin de los procedimientos segn su estado y sin retrotraer etapas siem-

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pre que no se tratare del supuesto a que se refiere el .apartado siguiente.

i CADUCIDAD DE I.OS PROCEDIMIENTOS:

DERECHO A OFRECER r PRODUCIR PRUEHAS

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1

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Transcurridos sesenta d ^ s desde que un trmite se paralice por causa imputable al administrado, el rgano competente le notificar que, si transcurrieren oro^s treinta das de inactividad, se declarar de oficio la caducidad de los procedimientos, archivndose el expediente. Se exceptan de la caducidad los trmites relativos a previsin social y los que la A d m i nistracin considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el inters pblico. Operada la caducidad, el interesado podr, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podr hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin.de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad.
DEIUDO PROCESO ADJETIVO

2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la Administracin fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del' asunto y a la ndole de la que deba producirse, debiendo la Administracin requerir y producir los informas y dictmenes necesarios para el esclarecimiento de ios hechos y de la verdad jurdica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrn presentar alegatos y descargos una vez concluido el perodo probatorio.
\[)ERECIIV A UNA DECISIN FUNDADA I

3) Que el acto decisorio haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso.
1. La ley nacional de procedimientos administrativos. - No es nicamente una ley local ya que no slo se limita a "regir en la Capilal LVdcral* y los lugares sujetos a jurisdiccin rcclcral". sino que regula, en princ i p i o , , todos los procedimientos concernientes al G o b i e r n o nacional. por tanto, una ley federallocal simuljneamente (Gonzlez Arzac). -formas proLs,

La L N P A y su reglamento ( R L N P A ) constituyen un cuerpo legal que

/ ) Derecho d e los interesados a l debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:

^ DERECHO A SER ODO'

establece normas acerca de la actuacin de los funcionarios

cedimentalcs que han de observarse, c o m p a g i n a c i n de expedientes. Irmites internos, e t c . - , organiza y sistematiza los medios de proteccin al alcance del particular para defender sus derechos, etctera. P e r o , adems de

1) De exponer las razones de sus pretcnsiones y defensas antes de la emisin de actos que se refieran a sus derechos subjetivos o intereses legtimos,_interponer recursos y hacerse patrocinar y representar prpfesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurdicas.

normas de carcter procedimcntal (ttulos I y I I ) , la L N P A contiene otras de fondo en materia de derecho administrativo - s o n aquellas que regulan lo concerniente al acto administrativo: competencia, formas y o l i o s requisitos; validez y nulidad; extincin, e t c . - , reglamentadas en el ttulo III y normas procesales (fundamentalmente en lo que hace a la habilitacin de la rmlancia) contenidas en el ttulo IV - i m p u g n a c i n judicial ele los aclos administrativos-.

* No hay que confundirse con las normas de procedimicnlos adminislralivns (pie rigen en la Ciudad de Buenos Aires (decretos de necesidad y urgencia 1510 y 1572).

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LEY I0.54U

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2. mbito de aplicacin. Exclusiones. - Ya hemos dicho que! es una ley federal y local ( v e r apTTJTse aplica a lodos los trmites administrativos que se cumplan ante la Administracin pblica centralizada y descenlraifzada. D e b e m o s excluir de estas ltimas a las sociedades del Estado cuya" ley especfica ( 2 0 . 7 0 5 ) e x c l u y e su aplicacin. Cuando la ley habla de Administracin pblica centralizada comprende los i g a n o s que dependen jernjuicainente del P o d e r Ejecutivo - m i n i s t e *.; . . * ? fo ~ Estado, subsecretaras, direcciones generales, e t c . - ; al referirse a los entes descentralizados incluye los entes pblicos estatales: entes auirquicos, empresas del Estado, sociedades de e c o n o m a mixta, sociedades con participacin estatal mayoritaria.
c r e u > r i i d e

decr. 5720/72 que reglamenta el r g i m e n de contrataciones c o n t e m p l a d o en la ley de contabilidad (decr. ley 2 3 . 3 5 4 / 5 6 ) , el p r o c e d i m i e n t o de c o n tratacin de obras pblicas, previsto en la ley 13.064, etctera. En supuestos c o m o los sealados al final del considerando anterior, en los que existen procedimientos normados <-y que se refieren a relaciones con terceros-, podra aplicarse en forma subsidiaria o a n a l g i c a la ley 19.549 y su reglamentacin (decr. 1759/72, t.o. por decr. 1883/91), en aquellas situaciones que dichos regmenes no contemplan y que la L N P A y su reglamento s prevn en atencin a la supletoriedad dispuesta por el art. T, inc. a, de dicha norma legal. Este criterio fue receptado por la Procuracin del T e s o r o - e x p e . 5085/84, 1004 con anexos, M i n i s t e r i o de Defensa, RRAP, 9 5 - 8 0 / 8 3 - (res. M D 1068/52). Por su parte, la Procuracin del T e s o r o ha d i c h o en distintos casos que , cabe la remisin a las normas de la L N P A , aunque ms no sea supletoriamente (Dictmenes, 174-28, 179-14; dictamen 171/90, D O , 2 3 / 1 / 9 1 , 2 seccin, p. 8 ) ; lo propio ha dicho respecto a la Prefectura N a v a l Argentina (dictamen 348/91, B O , 24/6/92, 2 seccin, p . 2 9 ) .
a a

Situacin compleja se presenta en el caso de que nos encontremos anie la aplicacin del arl. 128 de la Const. nacional - e l gobernador de la provincia achia c o m o agente del G o b i e r n o f e d e r a l - . Si la norma federal que aplica la Administracin pblica provincial no contiene reglas especiales de p r o c e d i m i e n t o administrativo, qu ley de procedimientos administrativos se aplica, la que comentamos o la provincial? Cualquier respuesta puede encontrar andamiento; pero reiteramos lo que ya hemos dicho: consideramos aplicable la ley de procedimientos administrativos locaf, desde que no puede considerarse a la Administracin provincial -que acta c o m o " d e l e g a d a " - c o m o formando parle de la Administracin pblica nacional, requisito ineludible para aplicar la-ley federal. Quedan excluidos de la aplicacin de la L N P A los organismos de delensa y seguridad. L o s procedimientos administrativos propios de e7as fuerzas e x i g e n modalidades muy especiales ( v . g r . , todo aquello que puede afectar la verticalidad en el m a n d o ) . Sin e m b a r g o , en los procedimientos tpicamente administrativos que tambin se desarrollan en dichos organismos - p . e j . , contrataciones- no existira dificultad en aplicar las normas que comentamos ( C o i n a d i r a ) . La Corte Suprema ha sido contradictoria en esta cuestin, pues si bien en algn caso declar la ley inaplicable ( C S J N , 10/5/88, " H a g n a l " , LL, 1 9 8 8 - D - 7 8 8 ) , en otro dijo lo contrario ( C S J N , 19/9/ 89, " A l l a m i r a n o " , LL, 1 9 9 0 - A - 3 0 1 ) . El propsito del legislador, al excluir expresamente (art. I ) de la aplicacin de la L N P A a las fuerzas armadas, est vinculado a la misin y funciones propias de dichas instituciones, estructuradas sobre la base del e j e r c i c i o del mando y de la disciplina, que impone la necesidad de contar con procedimientos administrativos especiales que tengan en cuenta dichos requisUos, y que, por e l l o , se aplican exclusivamente con relacin al personal militar y en el mbito interno; a su v e z , existen otras relaciones enlabiadas con terceros, ajenos a las instituciones militares, que se regulan por distintos procedimientos administrativos, por e j e m p l o , el sistema de contratacin propio de las fuerzas armadas establecido por la ley 20.124 aplicable a travs de las r e s p e c t i v a s r e g l a m e n t a c i o n e s jurisdiccionales, el
o

3. j Principios del procedimiento receptados expresamente en la nor~mlt~-Efart. I de la L N P A ' s e refiere a algunos principios que rigen el ^procedimiento administrativo ( v e r lo que d e c i m o s en la Introduccin, ap. II). Ellos son: impulsin e instruccin de oficio; celeridad, economa, sencillez y eficaciaen los trmites.'e informalismo ti favor del administrado (lies, a, b y c). A lo que dijramos oportunamente nos remitimos.
o

El hecho de que otros principios no hayan sido mencionados expresamente no significa que no sean aplicables. Justamente por ser principios son conceptos de validez general. A s , por e j e m p l o , el principio de legalidad est nsito en l o d o el proceder de la A d m i n i s t r a c i n y Huye implcitamente en varias normas de la L N P A y su reglamento. No haca falla, pues, la mencin expresa. En cunto al rgimen disciplinario que surge de las facultades expresadas en el inc. b, nos remitimos a lo que diremos al comentar el art. 6" del R L N P A . 4. El tiempo en los actos procedimentales. Importancia. - El dato " t i e m p o " ha sido fundamental en el escenario de lo justo; constituye un factor de gran importancia en los actos del p r o c e d i m i e n t o , pues su eficacia depende de que se los ejecute en el m o m e n t o oportuno. De ah la importancia del tiempo y de los problemas que l plantea. a) Das y horas hbiles. En derecho procesal la regla general es que los actos deben efectuarse en das y horas hbiles, salvo cuando existan razones de urgencia que exijan la habilitacin de los inhbiles. En derecho administrativo esta regla no puede aplicarse con la generalidad predicable

4.

1 lulcttiiisuii.

'FIA.

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para aqul, pues existe una continuidad (pie muchas veces no puede interrumpirse. Existen as una serie de actos que no reconocen el lmite de das u horas inhbiles. Sin embargo, con relacin a los actos normales del procedimiento, ellos slo pueden adoptarse o ejecutarse en los das hbiles. Hn cuanto a las horas hbiles tampoco opera aqu el rigor del derecho procesal. La circunstancia del tiempo puede tener importancia para ciertos actos del particular que deben realizarse en las horas de atencin de la oficina pero no para la Administracin. Por eso no cabe confundir las horas de despacho al pblico con las horas para poder realizar vlidamente un acto. L o s aclosS actuaciones y diligencias - d i c e la n o r m a - "se practicarn en das y horas hbiles administrativos". De tal forma es inaplicable el art. 28 del C d . C i v i l . Se Irata de das y horas en que trabaja la Administracin. Para el procedimiento carece de asidero la distincin entre da inhbil y asuelo, pues la Administracin no trabaja ni en uno ni en otro, y por eso los plazos no pueden correr ( S C M e n d o z a . Sala I, 12/3/91, "Scjanovich", LL, I 9 9 I - D - 3 7 ) . De o f i c i o o a peticin (le parte podrn habilitarse das y horas inhbiles. Esta habilitacin tiene por objeto permitir que se realicen diligencias tendientes a evitar que se frustre un derecho o se ocasione un perjuicio. Constituye una facultad de la Administracin. b) Plazos. L o s actos han de adoptarse y las actuaciones deben practicarse d c n i r o ' d e los plazos fijados. Tanto los actos de trmite del procedimiento c o m o los definitivos y las resoluciones, deben adoptarse dentro del plazo establecido para cada caso. Cabe hacer primeramente una serie de precisiones. Al ser la A d m i nistracin no slo custodio de los derechos de los particulares sino tambin de las potestades del Estado, debe evitar que por proteger derechos de los particulares se otorguen a algunos precedencias o privilegios que impidan el pleno e j e r c i c i o de los derechos de la comunidad. Por e l l o , "debe desestimarse la idea de que sea ms justa aquella interpretacin de las leyes que postule una mayor proteccin de los derechos de los administrados frente al Eslado" ( G o n z l e z A r z a c ) . Plazo es el lapso que media entre la celebracin del acto y la produccin de un hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o eliminacin de un derecho. Es, as, el perodo que transcurre desde La conclusin del acto hasta la llegada d e l j r i n i n p . Y ste es el da cierto o incierto, pero necesario, en el cual los efectos de la relacin jurdica comienzan o concluyen. En los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en cuanto a su naturaleza, al m o d o de computarlos y a los efectos que producen. L o s plazos procesales, juntamente con otros factores que se les asocian - c o m o la comparecencia o la incompareccncia; la actividad o la inactivid a d - dan lugar a instituciones c o m o la pteelusin y la caducidad.

c) No perentoriedad. No hay que confundir obligatoriedad con perentoriedad tic loT'plazos. Q u e un plazo sea perentorio significa que: /) sin requerirse pedido de parte ni declaracin de la Administracin, "por el solo transcurso del tiempo se produce la prdida de) derecho o la facultad procesal que ha dejado de usarse", y 2) el plazo no es, en principio, susceptible de interrumpirse o suspenderse. Son perentorios los plazos en el procedimiento administrativo nacional? El principio general es que no lo son. A s el ap. 8" del inc. e. establece que "la Administracin podr dar por decado el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente": hace falta una declaracin de la Administracin. A su vez, el ap. 5" dispone que la Administracin podr, a pedido del interesado o ' d e o f i c i o , disponer la ampliacin de un ploro. No se dan, pues, ninguno de los dos caracteres que hacen a la perentoriedad. D e c i m o s que el carcter no perentorio de los plazos en el procedimiento es un principio general pues, c o m o todo cu derecho, tiene excepciones. A s a L N P A y su reglamento establecen la perentoriedad cu ciertos casos (v.gr., art. I", inc. e, ap. 6 , L N P A ; arts. 50, 56. 60, 79. R L N P A ) .
o

d) Obligatoriedad. El ap. I" del inc. e se refiere a la obligatoriedad de los plazos, tanto para el particular c o m o para la Administracin. Para que los principios de celeridad, economa y eficacia en los trmites no se queden -en el marco de una m e r a declaracin programtica, la L N P A impone la obligatoriedad en los plazos," en un plano de igualdad para el particular y la Administracin. e) Cmputo del plazo. Se cuentan por das hbiles administrativos y a partir delTlfn stgm'eTIc~al de notificacin. T o d o lo relativo a los problemas que sta presenta, incluida la notificacin ocurrida en da "inhbil" ser considerado al estudiar las notificaciones ( v e r ttulo V, R L N P A ) . Si se trata de actos que deban ser publicados se. aplicar lo dispuesto por el art. 2" del C d . C i v i l , y no sern obligatorios sino despus de su publicacin, y desde el da q u e determinen. Si no designan tiempo, sern obligatorios despus de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial. f) Plazo general. La norma establece un plazo general de d i e z das, cuando no haya otro, para la realizacin de trmites, notificaciones y citado s , cumplimiento d e i n t i m a c i o n e s y emplazamientos y contestacin de Irasaclos, vistas e informes. Si para la diligencia se ha establecido un plazo especfico d e b e estarse a ste. g) ('rrroga. El bilidadde los plazos. pero creemos que es despus de fijado un
m

inc. c, ap. 5 , establece el principio de la prorroga-i La norma habla de ampliacin y no de prrroga, un error terminolgico. En efecto, esta se concede plazo y cuando resulta insuficiente; mientras que la

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ampliacin se establece desde el primer momento, aunque despus resulte excesiva. La norma no contempla este supuesto sino el primero, pues expresa: "antes del vencimiento de un plazo". Estamos tcnicamente ante una prrroga y no anie una ampliacin. La Administracin es la que decide cuiulo_debe hacerse jugar a la prrroga y cundo no. Ello surge de su facultad de dirigir el procedimiento. D e b e ser fundada tanto la concesin de la prrroga c o m o su denegado.)!. Cabe tener en cuenta los derechos de terceros antes de disponer aqulla. En principio la prrroga slo debera concederse cuando causas graves o justificantes demostraren la imposibilidad de realizar en plazo la diligencia pendiente. Lo contrario atena contra la celeridad. hj Interrupcin. La interposicin de recursos administrativos inten u m p el curso d l o s plazos (CNFedContAdm^laaTaTV", 12/6/86, "Cuarto C r e c i e n t e " ) . Ello ocurre aunque los recursos hubieran sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran deducidos ante rgano incompetente por error excusable ( c o m o consecuencia del principio del informalismo a favor del administrado). C o m o nos encontramos ante una excepcin al principio general opinamos que la interpretacin debe ser restrictiva. Por ello cuando se refiere a "recursos" debe tomarse esta acepcin en sentido estricto restringido, alcanzando slo a los recursos y no a los otros medios de impugnacin (ver lo que decimos en el comentario al ttulo V I H , R L N P A ) .
l

recho se reputa conocido por lodos, cuando el particular se equivocare en la interposicin del recurso habra obrado con negligencia, ignorando lo que deba saber: error inris nocet. Es se el alcance de la norma que estudiamos? Opinamos que no, ya que si bien la ignorancia de las leyes no sirve de excusa, ocurre as cuando no hay alguna excepcin autorizada por la ley (Fallos, 103:155; 115:395). La presentacin de un recurso ante un rgano administrativo incompetente nunca puede perjudicar al. particular, toda v e z que el art. 5", inc. c, del R L N P A , impone a la Administracin ordenar que se subsanen los .defectos, de o f i c i o o por el interesado (principio de i n f o r m a l i s m o ) . i) Suspensin. La parle final del ap. 9 establece que "las actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se reiniciarn a partir de la fecha..." (sobre qu actuaciones pueden no producir suspensin, ver C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 23/3/86, " K a i i c y Hendic c / Y P F " , LL, 1989-E-586 y 5 8 8 ) . C o n f o r m e a los principios generales del derecho, la suspensin (v.gr., de la prescripcin) significa la detencin del tiempo til para prescribir, que persiste mientras dura la causa suspensiva - e n el caso la tramitacin del e x p e d i e n t e - . Cuando sta cesa, el curso de la prescripcin se reanuda, se reinicia a partir del momento en que se haba paralizado. Cierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando la L N P A habla de "interrupcin" y "suspensin", emplea estos trminos c o m o sinnimos. Fundamentan tal aseveracin en el v o c a b l o "reinicia", entendiendo que ello significa que los plazos vuelven a iniciarse desde el c o m i e n z o , prescindiendo del tiempo transcurrido con anterioridad - l o que equivale a la solucin de la interrupcin-. Reiniciar es v o l v e r a iniciar, v o l v e r a computar los plazos -en el c a s o - , pero e l l o no autoriza a considerar que se vuelve al punto de partida, sin acumularse e l . tiempo anterior ( c o m o si fuera interrupcin). Reiniciar es, en el supuesto, v o l v e r a c o m putar las plazos aadiendo el tiempo anterior, as c o m o quien reinicia los estudios no significa que comience desde el principio, sillo que retoma desde donde dej. Por eso no pueden asimilarse ( C N F e d C o n l A d m , Sala 1, 12/10/95, "Sosa", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 102). '
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Al hablar de interrupcin de plazos se refiere a cualquier tipo de stos, incluso los de prescripcin ( v e r lo que decimos en el punto siguiente y en el inc. e, ap. 9 , de este artculo).
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Interrupcin significa, conforme a principios generales del derecho, que se inutiliza el lapso transcurrido hasta ese momento. A s , acaecido un hecho inlerruplivo de la prescripcin, se requerir el transcurso de otro nuevo perodo c o m p l e t o , sin poder acumularse al anterior. Comienza el plazo de prescripcin nuevamente. ? Cules son los defectos formales insustanciales? Interpretando armnicamente las normas de la L N P A y de su reglamento, pensamos que la mayora, ya que si bien el art. 16 del R L N P A establece una serie de recaudos que debe contener todo escrito, los arts. 18 y 20 disponen que la A d ministracin debe intimar al particular a subsanar el defecto. El error es excusable cuando ha habido razn para errar. Esto significa que se e x i g e que el particular obre con la prudencia adecuada. C m o se compatibiliza esia norma con los principios del procedimiento administrativo? El R L N P A especifica, en cada caso, ante qu rgano deben interponerse los diferentes recursos. Si aplicramos el concepto de que el de-

j) Denuncia de ilegitimidad. El recurso administrativo interpuesto exlemporneamenie puede tramitar c o m o denuncia de ilegitimidad. La justificacin de este instituto se lia buscado en la "defensa de J J e g a f i d a d d e la actividad administrativa", en el "inviolable derecho ciudadano de peticionar", en el "derecho constitucional de peticionar" y en el l o g r o de la "verdad objetiva" ( C N F e d C o n l A d m , Sala 111, 14/5/85, " R E - C A S S C A C F A 1 " ) . . No es recurso administrativo autnomo ( D o c o b o ) , ya que la norma caracteriza a la denuncia de ilegitimidad c o m o un recurso administrativo ex-

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temporneo. Se trata tic \m "saneamiento jurdico que salva a los recursos presentados fuera de lrmino". ~" Una ve?, presentado el recurso extemporneo, el servicio jurdico permanente debe verificar e r c n l p r i i e m o l l e l o s ' f c c i i c l o s escnciales^yTriri les establecidos en el rgimen procedimenlal administrativo ( C N F e d C o n t " A d m , Sala I I I , 21/6/84, " V i a l Hidrulica"). . A d v e r t i d o que el escrito fue presentado fuera de trmino, siempre que el interesado no lo manifieste por s, se da curso a la denuncia de ilegitimidad. La presentacin de la denuncia de ilegitimidad carece del efecto intcrruplivo <(arl. I", inc. c. ap. 7"), slo puede producir un efecto suspensivo (.art. I", inc. e, ap. 9") ( C N F c d C o n t A d m , Sala I I I , 25/8/88, "Ca. de Representaciones Hoteleras"). La frase final del art. I", inc. e, ap. 6", es fiara: la Administracin .debe, discernir la admisibilidad del recurso bajo la Jornia de denuncia de ilegitimidad sobre la base de los lmites all mencionados (posible alteracin de la seguridad jurdica y el abandono voluntario del d e r e c h o ) . No se puede alegar otras causales. La Administracin debe emitir el pronunciamiento sobre la admisibilidad formal de la denuncia de ilegitimidad c o m o cuestin previa a su tramitacin^ Viabilizada la procedencia formal de la denuncia de ilegitimidad, habilita su consideracin c o m o si se tratara del recurso administrativo especfico debidamente planteado, claro que con alguna mengua que luego analizaremos. C o m o la denuncia de ilegitimidad no constituye un remedio autnomo -susceptible de ser agregado a la lista de los recursos- sino un medio que permite tramitar recursos extemporneos, acogida la peticin c o m o denuncia de ilegitimidad, su diligcnciamicnto y trmite habr de considerarse absolutamente normado en funcin cc respectivo recurso administrativo cxtcinporaneo habilitado. Qu recursos administrativos habilitan al instituto que estudiamos? Segn la norma, la competencia para resolver la denuncia de (legitimidad corresponde a todo rgano que pueda resolver un recurso administrativo. A s , el rgano ya no es el superior c o m o la doctrina vena sosteniendo. Procede considerar c o m o denuncia de ilegitimidad, entonces, a todo recurso tardamente, interpuesto. No son. en cambio, susceptibles de esta denuncia ni la aclaratoria ni la queja, ya que ambas no son recursos. Por otra parle, al no haber plazo para ocurrir en queja, el presupuesto del instituto en estudioel vencimiento del p l a z o - est ausente. Es posible la denuncia de. ilegitimidad contra la impugnacin tarda de los actos de alcance general? Si estos pueden impugnarse, a travs de sus aclos de aplicacin, por m e d i o de los recursos administrativos correspondientes (art. 73, R L N P A ) la respuesta es afirmativa. Con relacin a la impugnacin directa del acto de alcance general (ver comentario al art. 24,

inc. / i ) , c o m o e l reclamo o recurso -segn l a opinin doctrinaria-- contra dichos aclos carece de plazo de interposicin, falla el presupuesto que posibilita la denuncia de ilegitimidad. La decisin de la denuncia de ilegitimidad, cu cuanto al fondo, es irre curriblc en sede administrativa y judicial (conf. S C l i A , 3/5/80, c. 47.963, " B o l d l " ; C N P c d C o n t A d m , Sala I,'30/3/95, " D i e z " , I996-C-43; CSJN. 4/2/99, " G o r o r d o " , LL Supl. Jurisp. Der. Administrativo del 29/10/99. p. 10). Ella se agota en s misma en cuanto valoracin por el rgano que resuelve. P o r g u no es recurrible? N o s parece til el smil empleado por D o c o b o -aunque referido a otro c a s o - de que quien blanquea en una moratoria car ga con perjuicios que el contribuyente puntual no sufre No purde tener el mismo eecto la denuncia de ilegitimidad - recurso tardamente interpuest o - que un recurso interpuesto en trmino. El particular negligente no puc de tener la misma solucin que el diligente ( C N P c d C o n t A d m . Sala I I I , 14/ 5/85, " R E - C A S S C A C F A I " ) . El trmite y la decisin de la denuncia de ilegitimidad no mlcrrurnjjc ci p l a z o para iniciar la accin prevista en el art. 25 de la L N P A ( C N F e d C o n l A d m , Sala I V . 23/1*2/93, El), 157-394). Por otra parte si la decisin de la denuncia de ilegitimidad tuviera los mismos efectos que la decisin de un recurso interpuesto cu trmino para que el legislador habra legislado un sistema recursivo, con plazos coitos para que. el particular demuestre su disconformidad con la decisin administrativa? Si la denuncia de ilegitimidad -presentacin tarda- tuviera los mismos efectos, en punto a su decisin, bastaba que el legislador la estableciera c o m o la nico vfa impugnatoria, desde que los recursos careceran de objeto. Se convertiran en una suerte de "trabajos prcticos" para man tener ocupada a la Administracin sin consecuencia alguna. El sistema iricursivo sera entonces un trasto intil, desde que. no habra difetcncias con la denuncia de ilegitimidad. No cabe olvidar que este instituto es un r e m e d i o excepcional que trata de restablecer la legalidad objetiva y de favorecer el inters del particular. k) Prdida del derecho dejado de usar en plazo. Es sta una facultad de la Administracin; pero si ella no la ejerce, el derecho no se dar por decado basla que lo declare expresamente la Administracin. No se opera npe legis sino por virtud de la declaracin de sla, dando por decado el derecho del particular que ste no us a su debido tiempo, prosiguiendo con las actuaciones - e x c e p t o en el caso de la caducidad del procedimiento, que veremos l u e g o - y teniendo en cuenta el principio de preclusin. I ) c acuerdo con l, los aclos proccdimcnlalcs cumplidos quedan firmes y no se puede v o l v e r sobr "enos -sin retrotraer etapas, dice la norma-, por el efecto que tiene cada estadio procedimenlal de clausurar el anterior. El concepto de preclusin se explica por el de impulso, ya que ste carecera de objeto sin la preclusin. En caso contrario, los netos procc-

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dimentales podran repetirse y el procedimiento no progresara. T a m p o c o la preclusin sera suficiente por s sola, pues no se pasa de un esladio a otro sin el impulso. 5. CiulucMiid del procedimiento administrativo. - El procedimiento administrativo -utilizando un smil b i o l g i c o - nace, se desarrolla y muere. De ah que puedan separarse las distintas etapas: iniciacin, desarrollo y terminacin, las que sern analizadas al estudiar el R L N P A . Al considerar los modos de terminacin, la doctrina suele clasificarlos en normales y anormales.' Entre estos ltimos nos encontramos con la caducidad del procedimiento. a) Concepto. La caducidad es un m o d o de extincin_dj^l_procediniienlo adininislralivo, mediante el cual tjueda^ste sin efecto alguno; tiene lugar despus de pasar un cierto tiempo en estado de inactividad. Podramos definirla, conforme lo legislado en la norma que comentamos, c o m o "la forma de terminacin anormal del procedimiento administrativo, que tiene lugar por virtud de la declaracin de la Administracin, en razn de la paralizacin de aqul por causas imputables al interesado y al no remover ste el obstculo que no permite la continuacin en el plazo que la ley le seala, a pesar de haber sido intimado para e l l o " . l.o caraclersco de la caducidad del procedimiento y lo que la diferencia de las dems hiptesis de extincin del procedimiento, es la causa a que sta se debe. A diferencia de la renuncia y el desistimiento, que son verdaderos actos jurdicos, la causa de aqulla es un hecho: el transcurso del tiempo sin la realizacin de actos procedimentales dentro de un procedimiento paralizado ( G o n z l e z P r e z ) . En la_ caducidad del procedimiento, la situacin lctica de inactividad se transforma en jurdica por una declaracin de la Administracin; pero el derecho material no decae, pucslo que, si no ha prescripto, puede habrselo valer en un nuevo procedimiento. De ah la sustancial diferencia entre la caducidad o decadencia de derechos con el instituto que analizamos, ya que en ste slo hay extincin del procedimiento y nada ms. b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad del procedimiento. La caducidad del procedimiento es un m e d i o de evitar la pendencia indefinida de trmites paralizados por inercia del particular, y desde este punto de visla no puede ignorarse su importancia. El fundamento no es otro que la presuma voluntad de los interesados de abana oar~l procedimiento y la necesidad de evitar que se prolongue indefinidamente la tramitacin, por razones de seguridad jurdica^
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Precisar en qu casos se da la paralizacin imputable al interesado ofrece ciertas dificultades, ya que instaurado el principio general de la impulsin de o f i c i o , los supuestos en que puede aplicarse el instituto de la caducidad del procedimiento quedan muy reducidos. D e b e tratarse de casos en que haya toial imposibilidad de continuar el procedimiento, por ejemplo, cuando dependa del particular el cumplimiento de un trmite legalmente indispensable para la continuacin de aqul y, por supuesto, que no est afectado el inters pblico. 2) Requerimiento previo al particular. No basta con la paralizacin del.- procedimiento para declarar la "caducidad, sino que es necesario el requerimienio previo al interesado. Este requerimiento para que active el procedimiento es un verdadero aclo de intimacin de la Administracin, basado en su facultad de direccin del procedimiento. 3) Silencio del interesado. El tercer presupuesto es el s i l e n c i o d e l particular, durante el lapso que fija la norma: treinta das a partir del primer da hbil subsiguiente al de la notificacin. 4) Declaracin de caducidad. Es necesario que la caducidad del procedimiento sea declarada y notificada al particular. Esto liimo porque la terminacin anormal del procedimiento afecta los intereses del particular (art. 39, ines. a y b, R L N P A ) . De lo expuesto surge que la caducidad del procedimiento no se opera ope legis\ sino por virtud de aquella declaracin, que tiene valor constitutiv o ; esto es, que .la realizacin por el particular de un acto interruptor despus del transcurso de ]os plazos_esiajbje_cidjis, pero.auies.de que se haya dictado el acto que dispone la caducidad, impide sta. No obsta a lo que decimos la expresin "auto declarativo de caducidad", pues se refiere al acto que declara, no a los efectos (declarativos o constitutivos) de la "declaracin". c) Efectos. La declaracin de caducidad produce diversos efectos, que pueden dividirse: 1) En relacin al procedimiento. Produce su terminacin. Sin embargo, la ley permite que se hagan vajer, en un procedimiento psterips ' actos realizados en el procedimiento caducado, inclusive los de prueba. Decretada la caducidad se archiva ej expediente. \ 2) En relacin a los terceros interesados: La paralizacin del procedimiento ser imputable al interesado que lo inici. Pero bien puede ocurrir que haya varios interesados en el procedimiento. Parece l g i c o que si se produce la paralizacin del procedimiento por causa de uno o varios, pero no de todos, no pueda perjudicar a los no imputables de la morosidad, y as debe ser pues entendemos que la caducidad opera independientemente para cada uno de ellos, ya que no todos los actos procedimentales se cumplen colectivamente y nada obsla para que se decrete la caducidad parcial del procedimiento.

L o s presupuestos del instituto analizado son los que siguen: 1) Finalizacin del procedimiento imputable al interesado. La paralizacin del procedimiento debe ser imputable al particular que lo inici.

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59 ticular acta por s puede hacerlo solo o con asistencia de un profesional en las ciencias jurdicas. fis una buena solucin no exigir la asistencia de un profesional, per mitiendo la participacin del particular sin "intermediacin" alguna Se conjuga esta situacin con el "informalismo a favor del administrado", quien puede invocar para s la elasticidad de las normas proccdimcutalcs para facilitar su defensa. Este principio se basa, fundamentalmente, en la necesidad de no perjudicar al particular que no conoce el derecho -parliculai mente las reglas formales-; ha tenido en cuenta el legislador al receptar el informalismo la intervencin del particular sin "ayuda del profesional". La intervencin obligada de un profesional del derecho no justificara en m o d o alguno el principio del informalismo; nacera as un procedimiento formal. El procedimiento es gratuito: es una consecuencia de la colaboracin, de la participacin igualitaria de lodo ciudadano. No hay condena en (.(islas ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I , 25/8/89, "Establecimientos Metalrgicos L e o " ) , no hay que abonar estipendios a los profesionales. Ello tiende a posibilitar la participacin de cualquier interesado: es una inyilacin,para.que todos los afectados reclamen, se quejen, participen y de. esa forma permitir el adecuado control de la Administracin y el afianzamiento de la legalidad. Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento administrativo lesionara el derecho constitucional de peticionar a las autoridades, limitando la posibilidad de peticionar a los particulares con ciettos iccursos econmicos. b) perecho a ofrecer y producir prueba' Abarca el derecho a ofrecer la prueba de descargo de que quiera valerse el particular, de que si ella es pertinente se produzca, que esta produccin sea efectuada previamente i que se adopte alguna resolucin sobre el fondo del asunto; ( p e l a A d m i n i s t r a c i n requiera y produzca las diligencias necesarios para el esclarecimiento de los hechos, y que exista un contralor de los interesados respecto de la produccin de la prueba hecha por la Administracin. c) Derecho a una decisin fundada. 1 ,a Administracin tiene el deber de expedirse fundadamente ( C N F e d C o n l A d m , Sala I. 23/1 1/89. "Conlcclcn cin Odontolgica Argentina"; id., Sala I, 17/10/95. "Dongianino", HD, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 2 0 ) . Comprende la consideracin expresa de todas y cada una de las cuestiones propuestas y de los principales argumentos. La Administracin no est obligada a seguir a la parte en todas sus argumentaciones, sino en las que considere conducentes a la solucin de la cuestin. Pero la decisin, adems de ser fundada, debe, resolver todas las pictensiones de la parte, por aplicacin del principio de congruencia. Se ajustar a derecho la decisin que resuelve de conformidad con tas pretcnsiones del particular, pero por otros fundamentos.' Es una aplicacin del principio tura novil curia, que rige en el proceso civil y comercial. El fundamento

Puede haber casos en que la caducidad ser indivisible - v . g r . , cuando los interesados se presentaron o fueron trados al procedimiento en virtud de un m i s m o ttulo j u r d i c o - ; los trmites cumplidos por uno de ellos interrumpen el curso de los plazos respecto de los dems. 3) ln relacin con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento. La norma d i c e en la parte final del ap. 9 ; " L a s actuaciones practicadas con intervencin de rgano competente producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los ijue se reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad". De e l l o se infiere que la caducidad del procedimiento y la prescripcin si bien son institutos esencialmente diferentes, tienen ntima relacin entre s, al punto que la caducidad del procedimiento influye en el cmputo de los plazos de prescripcin.
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d) .vcciciU/ie.Y. La norma contiene dos excepciones a la caducidad. .Son ellas; /) los trmites relativos a previsin social, y 2) los trmites (pie la Administracin considere que deben continuar por sus particulares circunstancias o porque esl comprometido el inicies pblico. La primera excepcin es atendible, dada la materia que tratan los trmites referentes a la previsin social; en cambio, consideramos superfina la segunda, pues si a la Administracin le interesa continuar un procedimiento le basta con su impulsin. 6. f Debidq_jtroceso adjetivo.- C o m o principio derivado de la garanta constitucional de la defensa en j u i c i o , la norma establece el derecho al debido proceso adjetivo, liste principio que fue preconizado por la doctrina .(Grau) haba tenido recepcin jurisprudencial, pudiendo decirse que tjcrjidc,. _ no slo a la defensa del inters privado del particular sino que obra tambin c o m o garanta del inters pblico, ya que con el procedimiento se persigue la satisfaccin de este ltimo. Alcanza tambin a los procedimientos especiales ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I , 8/2/96, " H C R A c/13. 1. R e g i o n a l " ) . Este principio, segn lo indica la ley, abarca d i v e r s o s aspectos: a) (Derecho a ser odo. C o m p r e n d e un leal conocimiento de las a c tuaciones administrativas, razn por la cual el derecho a obtener "vista de las actuaciones" constituye un_presujme,s,lo, necesario de este d e r e c h o , j i o sibilidad de exponer las razones de sus pretcnsiones y_dcfciisas_.ajucs.de la llill'LjlsL^ desde luego tambin despus, interponiendo los I C C U I T _ sos y rec I a m o s c o rre s po n d i en 1 c s; a hacerse patrocinar y representar proesionalmentc. etctera. La ley no e x i g e obl atori a mente el. patrocinio de pro.fes.toii_le_ulcl XICT recho"(C^edtfonTdTti SaTa" U I . 5 7 H / 8 6 . "Prats", RRP. 107-129); slo lo hace, cuando el particular se ha hecho representar por alguien que no es abogado y. sc~debalan o planteen cuestiones jurdicas. Pero cuando el par-

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de esto lo e n c o m i a m o s en el principio ele legalidad objetiva, por el cual la Administracin no est obligada a ceirse a los puntos reclamados por el particular, y si considera que el acto impugnado tiene otros vicios que los sealados por el recurrente, puede revocar el acto por esas irregularidades. El derecho a una decisin fundada se conecta en su faz pasiva con el deber genrico de motivar los actos administrativos (art. I , inc. e). Jt e x i g e esta fondameniucin c o m o una garanta para los habitantes, que as pueden controlar los actos de ios funcionarios y hasta obligarlos a que sus decisiones confirmen en los hechos, la presuncin de legitimidad que se les atribuye.. L.a fundamentacin de los aclos es de la esencia de un rgimen republicano, en el que el funcionario ejerce su tarea por delegacin de la soberana que reside originariamente en el pueblo, el que tiene derecho a controlar sus aclos.
a

y seguridad, a propuesta de stos, adoptando los principios bsicos de la presente ley y su reglamentacin.
ACTUACIONES RESERVADAS O SECRETAS

c) Determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como reservadas o secretas las actuaciones, diligencias, informes o dictmenes que deban tener ese carcter, aunque estn incluidos en actuaciones pblicas.
1. Tramitaciones especiales. - La norma habilit al Poder Ejecutivo, nacional ( P E N ) a determinar, dentro del plazo de ciento veinte das, cules seran los procedimientos administrativos especiales aplicables al momento de la sancin de la L N P A que continuaran vigentes. Cumpliendo con lo as dispuesto se dict por el P E N el decr. 9101/72, derogado en su art. 2 por el decr. 1883/91 ( U P A ) , y, en lo que restaba de su vigencia, por el decr. 722/96. 2. Adaptacin de regmenes especiales vigentes. - El artculo faculta al P E N a sustituir las normas procesales de los regmenes especiales, a los efectos de la paulatina adaptacin de ellos al sistema de la L N P A . La intervencin de rganos y procedimientos especiales no debe entenderse c o m o menoscabo de la garanta del debido proceso ( C S J N , 4/2/88, "Banco Regional del Norte A r g e n t i n o " ; C N F e d C o n l A d m , Sala I I , 8/2/96, " C R A c/B. I . R e g i o n a l " ) . Hace veinticinco aos que se sancion la ley 19.549 y an no se ha dado cumplimiento al espritu de su art. 2", al dejarse subsistente y sancionarse posteriormente gran cantidad de regmenes especiales. A s , por ejemp l o , el decr. 2772/61 que regulaba procedimientos ante Entel era aplicable conforme al art. 2 del decr. 9101/72 ( C N F e d C o n l A d m . Sala I I I , 21/3/85, " K a u f m a n " ) . Ahora, habiendo dejado de prestarse el s e r v i c i o telefnico por el Eslado ha dejado de tener aplicacin. A

PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS

/ir.J2 j- Dentro del plazo de ciento veinte das, computado a partir de la vigencia de las normas procesales a que se refiere el art. I , el Poder Ejecutivo determinar cules sern los procedimientos especiales actualmente aplicables que continuarn vigentes. Queda asimismo facultado para:
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PAULATINA ADAPTACIN DE LOS REOIMENES ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO

a) Sustituir las normas legales y reglamentarias y de ndole estrictamente procesal de los regmenes especiales que subsistan, con miras a la paulatina adaptacin de stos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos administrativos por l implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o apliquen los citados regmenes especiales. La presente ley ser de aplicacin supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regmenes especiales subsistan. b) Dictar el procedimiento administrativo que regir respecto de los organismos militares y de defensa

3. Procedimiento administrativo en organismos militares, de defensa y seguridad. - T a m b i n se faculta al P E N a dictar los procedimientos administrativos en los organismos militares, de defensa y seguridad, adoptando los principios bsicos de la L N P A . T a m p o c o e l l o ha ocurrido hasta ahora a pesar de diversos internos en tal sentido. Esta facultad se corresponde con el p l e x o jurdico que conforman para las fuerzas armadas la ley 19.101 (para el personal militar), el C d i g o de Justicia Militar ( l e y 14.029) y leyes y decretos reglamentarios relacionados con el quehacer del mbito militar (res. M I ) 1068/92).

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RF.GIMflN l)P. PROrtlDIMH-NTOS

ADMINISTRATIVOS

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4. Sttpletoriedad. - La L N P A se aplicar supletoriamente en las tramitaciones administrativas cuyos regmenes especiales continen vigentes. Es importante el principio consignado en la norma pues el procedimiento administrativo plantea en su aplicacin una cantidad de situaciones de dudosa solucin, donde es fundamental la tarca de interpretacin. Muchas veces se da el hecho de que la legislacin especfica no contempla el caso o lo hace de manera incompleta. La suplctoriedad consiste en la subsuncin de una situacin no prevista por la norma especfica en otra en la cual se encuadra perfectamente, usando las reglas de sta para resolver la cuestin. sta se analiza y resuelve a la luz de un ordenamiento que contempla la relacin jurdica objeto de debate. 5. Analoga. - Ella supone una comparacin de hechos y evaluacin de identidades entre stos y la creacin extensiva concreta c individual ele los alcances de una norma pensada para una situacin determinada a o Ira semejante. Hay evaluacin de casos distintos y luego creacin normativa. La norma no se refiere a este principio interpretativo, pero cabe predicarlo para solucionar aquellos casos que se plantean ante la falta de normas que regulen el procedimiento administrativo. El C o n g r e s o nacional est excluido del mbito de la ley y su reglamento, pero cabe aplicar analgicamente sus disposiciones ( C N F e d C o n t A d m , Sala 111, 2/11/82, " L l a n o s " ) . 6. Actuaciones reservadas y secretas. - El principio general es el de la publicidad de los aclos estatales, al ser ste un requisito del sistema republicano que nos rige. Pero no puede dudarse de la facultad de la A d m i nistracin para declarar algunas actuaciones de carcter reservado. Esla facultad que fue acordada al P E N , se ejerci al dictarse el R L N P A c u y o art. 38 -al que r e m i t i m o s - contempla la cuestin. 7. El decreto 9101112. - A partir del dictado de este decreto el procedimiento administrativo nacional se d i v i d i en dos esferas: el rgimen general, comn u ordinario y los regmenes especiales reconocidos por el decr. 9101/72 o que puedan surgir de normas posteriores. L o s procedimientos especiales vigentes hasta la fecha del dictado del citado decreto que no fueron reconocidos por 61, quedaron automticamente derogados. Este decreto no sigui una tcnica uniforme, pues algunos incisos se referan a las normas identificndolas con precisin mediante el nmero de ley o de decreto y en otros casos se h i z o una referencia genrica al tema. El art. 2" del decreto que contena un rico material doctrinario propicio para el debate ha sido derogado in totum (ver comentario al art. 6 , R P A ) . Inclua a las entidades financieras oficiales y a las empresas del Estado,
o

sociedades del Estado, sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria, sociedades en las que el Estado fuera titular de todo o parte del patrimonio social y en el Tribunal Administrativo de la N a v e g a c i n , las que se regan por los regmenes vigentes y en los que era pertinente por el ttulo V I I I del R L N P A (procedimiento de impugnacin); las dems normas de dicho reglamento se les aplicaban supletoriamente. Tambin se. refera a los "entes pblicos no estatales", los que se regan por sus propios r e g m e nes y supletoriamente por la L N P A y su reglamentacin ( C S . I N , 27/1 1/88, " D e L e n " , LL, 1989-B 690). El art. I" lia sido derogado por el decr. 722/96. 8. Los decretos 722/96 y I 55197. - El 3/7/96 se dict el decr. 722/96 y el 5/1 1/97 el I 155/97 que modific al anterior. En el primero se dispone que: a) en el mbito de la Administracin pblica nacional centralizada y descentralizada sern tnicamente aplicables los procedimientos establecidos por la L N P A y por su reglamento, y b) no obstante, continuar en vigencia la norma especial que disponga y slo en relacin con e l l o : /) el cumplimiento de requisitos previos a la interposicin del recurso administrativo de que se trate; 2) la suspensin de los efeelos del acto r e c u n i d o . y 3) la existencia de un recurso judicial directo (art. I " ) . A pesar de lo que establece el decrelo, quedan vigentes los procedimientos especiales regulados por una ley (al que un decrelo no podra derogar -art. 31, Const. n a c i o n a l - ) con los alcances cu ella establecidos, aun cuando no contengan previsin respecto de los requisitos previos o de la suspensin del acto, en cuyo caso la L N P A ser de aplicacin supletoria (ver punto 4 ) . Esos procedimientos continan vigentes aun cuando no se refieran a las materias contempladas en el art. 2 del decr. 722/96. Dispona que continuaban vigentes los procedimientos administrativos especiales que regulen las siguientes materias: rr) impositiva; b) aduanera; c) minera; d) rgimen de contrataciones del sector pblico nacional; r) fuerzas armadas, de seguridad, policiales e i n t e l i g e n c i a ; / ) regmenes de derecho de reunin y electoral; g) procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de la potestad correctiva interna de la Administracin pblica nacional; h) regmenes de audiencias pblicas, c i) procedimientos ante tii bunales administrativos (art. 2 ) .
o

El decr. 1155/97 modific el art. 2" del decr. 722/96, teniendo en cuenta la creacin de la A F I P y reemplaz los dos primeros incisos por el siguiente: " ) Las correspondientes a la Administracin Federal de Ingresos Pblicos - D i r e c c i n General de Aduanas y Direccin General Impositiva-", y corre el orden de los restantes incisos. Por el arl. 3" se dispone que, a partir de su entrada en vigencia, cual qiiier disposicin que instituya procedimientos administrativos especiales deber contener expresa fundamentacin de la necesidad jurdica imptes-

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eindible pura apartarse del procedimiento comn ( L N P A y su reglamento). Ver el comentario al art. 5" del decr. 1883/9J. Se deroga el art. 1" del decr. 9101/72 y toda otra norma (debe leerse decreto) que establezca procedimientos administrativos especiales para la Administracin pblica nacional centralizada o descentralizada (art. 4 " ) .

2. ' Naturaleza jurdica. - La competencia del rgano es un requisito de validez del acto administrativo ( v e r arts. 7" y 14). Para que un rgano administrativo pueda realizar vlidamente una actividad es necesario que est dentro de la esfera de sus atribuciones. Debe ser ejercitada por el rgano que la tenga atribuida y a travs del procedimiento adecuado para ejercerla. La caracterstica de la norma administrativa es que confiere poderes, que habilitan a lu Administracin para un obrar determinado, y dichos poderes han de ser atribuidos de un m o d o positivo por el ordenamiento. '' A s surge, en contraposicin a aquello que es propio, en general, de los sujetos privados, que lu Administracin no puede obrar sin que el ordenamiento lo autorice en forma expresa o razonablemente implcita ( C S J N , Fallos, 254:56; 307:198; C N F e d C o n l A d m , Sala III",' 16/4/85, " C a m b i o s T e letour"). Frente al principio "debe entenderse permitido lo que no est prohibido" (postulado de la permisin) que domina la vida c i v i l , es propio del rgimen administrativo el apotegma "debe entenderse prohibido lo no p e r m i l i d o ' \ La competencia es as un presupuesto para la actuacin del rgano ( C N F e d C o n l A d m , Sala 1, 20/2/96. " Y P F c/Enargs"; id., Sala IV, 13/6/85, " P e s o " , ED, 114-231). R i g e , as, el principio de especialidad que se afirma en la doctrina c o mo propio de las personas morales en general, las cuales nacen con una finalidad determinada ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I , 10/4/86, " D o n n a " ) . 3. 'Distribucin de competencia. - L o s asienta la distribucin de competencia son: criterios sobre los que se

TTULO

II

C O M P E T E N C I A DEL R G A N O Art. 3 - La competencia de los rganos administrativos ser la que resulte, segn los casos, de la Constitucin nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligacin de la autoridad o del rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegacin o sustitucin estuvieren expresamente autorizadas; la avocacin ser procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.
1ConceotOi - La existencia de una pluralidad de rganos en el seno de la Administracin, determina la necesidad de que se distribuya entre lodos ellos la actividad necesaria para la consecucin del inters pblico. Surge as el concepto de competencia, puesto que no es posible que las funciones las realice un solo rgano. Al ser necesarios varios, hay que distribuir entre todos las distintas funciones. En una primera aproximacin, podemos definir a la competencia c o m o el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un rgano. Cada rgano i e n d 7 l titularidad del ejercicio de una parte de las funciones que corresponden al ente, al que se hallan integrados. La competencia, en ese sentido, consistir en el conjunto de funciones de un ente, la titularidad de cuyo ejercicio se atribuye a uno de sus rganos, con preferencia a los dems. La competencia significa el grado de aptitud que la norma confiere a un rgano administrativo para el ejercicio de sus funciones ( C N F e d C o n t Adrn, Sala I, 23/10/95, "Herpazana", ED, 168-413). Para aqujMIos^que admiten la actividad jurisdiccional de la A d m i n i s tracin ( v e r comentario al art. 99, R L N P A ) , la competencia atribuida en esos casos debe ser interpretada con carcter ejitricto ( C N F e d C o n l A d m , Sala T, 2 0 / 2 / 9 6 7 " ' ' Y P ^ 7 T ^ a F g l s ' T
o

a) F-a especializacin. Este criterio nace en el momento en que se crea un rgano pura conocer determinado gnero de cuestiones, atendiendo u la ndole especial de ellas. b) Mil orden jerrquico. Los ordenamientos legales establecen, c o m o garanta procedimenlal, una serie de grados de conocimiento, en los cuales la decisin de un rgano est sometida a un c o n t r o l d e legalidid o de oportunidad qu se ejerce por otros rganos originando' un criterio especial para determinar la competencia de uno u otro, fundado en un Orden jerrquico. , 4. ''Criterios para determinar la competencia^- Un problema fundamental es determinar el rgano que debe conocer con preferencia a lodos los dems en una determinada cuestin. Si se trata de grandes unidades administrativas, c o m o el Estado, en las que se d i v i d e la A d m i n i s t r a c i n en grandes ramas, hay que acudir, en primer lugar, a un criterio material, a fin de determinar a cul de aqullas se asigna el conocimiento del asunto. Esle criterio nos dir, dentro del Eslado, a qu ministerio o secretara de Es'tado se confa la atencin de la cuestin. Dentro de cada ministerio, ser necesario precisar qu rgano tiene preferencia respecto de los

5.

!lulclim*il.

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dems para conocer en un procedimiento, [isla preferencia se manificsla en dos direcciones: frente a los rganos superiores c inferiores al tenido por competente, y frente a los que son iguales en grado. Por ello puede hablarse de dos criterios: jerrquico o vertical y horizontal ( G o n z l e z Prez - G o n z l e z Salinas). 5. 'Clasificacin de la competencia y - P u e d e materia, territorio, tiempo y grado.
t

legacin o sustitucin. Estos dos institutos son de naturaleza unilateral (decididos por la propia Administracin); la competencia administrativa no puede ser prorrogada por acuerdo con los particulares. c ) . No exigencia de ley expresa. El legislador abandon el criterio tradicional de la competencia legal expresa. Opin Gonzlez A r z a c que. dicho principio se contradeca con la aplicacin de principios no legales de derecho administrativo, que ampliaban la competencia de los rganos ms all de lo fijado por las leyes. d) Es de orden pblico. C o m o atributo del rgano que es, resulta indisponible, salvo supuestos excepcionales. Consecuentemente, la incompetencia debe declararse de o f i c i o . 7. Momento para determinar la competencia. - El principio general es que la competencia del rgano debe existir en el momento de iniciarse el correspondiente procedimiento (formulacin de la peticin; interposicin del recurso, etctera). La competencia se perpeta prima facie en el momento en que el rgano provee su suslanciacin, y una v e z fijada, los cambios que puedan sufrir las reglas de competencia no la afectan. Para pronunciarse sobre su competencia, el rgano tiene las siguientes oportunidades: r?) Al interponerse el escrito, el rgano anlcs de proveer la primera peticin, debe examinar los hechos expuestos y el derecho invocado para determinar su competencia. b) C o m o consecuencia del dictamen jurdico, en cuyo caso, y siguiendo la opinin jurdica, puede el rgano declararse incompetente con poste rioridad a haber lomado intervencin. 8- ^^SJISHUQJS^ - La competencia se ejerce por los iganos que la tienen atnliula cotfo~propia. Sin embargo, en ciertas oportunidades, est permitida la transferencia de la competencia o de su ejercicio. La norma que comentamos, c o m o v i m o s , estableca algunas excepciones al principio de la improrrogabilidad, al referirse a la delegacin, la sustitucin y la avocacin. El precepto prev, entonces,'la posjrulidadde que la competencia pueda ejercerse por rgano distinto de "aquel que a l i e n e atribuida origina mente. Vamos a analizar cada uno de aquellos institutos. V. tf)ele$acitf.j-Consiste en un acto jurdico por el cual un rgano /ransfiere^oJrfrefe'e.rc\cwde"ta competencia que le. fuera constitucional, legal o reglamentariamente atribuida. D e b e ser expresa y contener, en el - a c i o H e dclegact"7"a"clar y'concreta enunciacin de las atribuciones que comprende i^rans_fcriMiaa_. Normalmente se transfiere el c j e r c i c t o j l e j a j ^ o j i ^ p ^ de inferior jerTgu^ias nadji impkle|que clTa, _si estJegaImejilcjircvis.UL. seaLtransm.itida_a un r^anoJe_i^uaLr_ajigiL_

hacerse

en

razn

de la

a) Crite qri mates i aj Llamado tambin criterio objetivo. Atiende a una distribucin de la competencia entre rganos de distinto tipo, considerando aspectos cualitativos, o sea la naturaleza de la cuestin (competencia ratione materia;). Segn el carcter de la actividad puede ser: deliberativa, ejecutiva, consulliv~y"de"control. b) l'or el territorio. Comprende el mbito espacial en el cual se ejerce legtimamente Ta competencia. Se vincula al mbito geogrfico en el que desempean sus funciones los iganos. La divisin en circunscripciones o divisiones administrativas del territorio atiende a la existencia de n'ulliples rganos (pie ejercen un mismo tipo de competencia material o funcional. c) Criterio funcional. Establece la distribucin de competencias entre distintos Organs~tendiendo a la distinta actividad que desarrollan rganos de distint'gid. Tiene en cuenta que la organizacin administrativa se integra v e r t i c a l m e n t c . S i e n d o , por p r i n c i p i o , i m p r o r r o g a b l e la competencia, no puede el rgano inferior ejercer la competencia del superior y viceversa. d) Por el tiempo. Comprende el mbito temporal en el cual debe ejercerse la competencia. En general la competencia es permanente, desde que el rgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son propias. Sin embargo, en ciertos casos, slo puede ejercerlas por un lapso determinado. Estamos ante un caso de competencia temporaria. 6. Caracteres de la competencia. - Son los siguientes:

a) Obligatoriedad. La competencia es irrenunciable y se ejercer por los rganos administrativos que la tengan atribuida. Pertenece al rgano no a l a "persona fsica que o encarna. Consecuentemente la competencia es obligatoria ( C N E e d C o n t A d m , Sala I V , 30/11/93, " M o n t e s de Oca", LL, I 9 9 4 - D - 2 3 8 ) . La norma dice: "Su ejercicio constituye Una obligacin de la aijtoridad o del rgano correspondiente^. b) {Improrrogabilidad. D e b i d o a ello la competencia es improrrogable. EslcTprincipio opera siempre (cualquiera sea el criterio territorial, objetivo o funcional de la c o m p e t e n c i a ) , a menos que est permitida la dc-

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Hacen a la es-

Para que sea procedente la delegacin, se requiere una norma autorizativa expresa, pero no que esa norma sea iega. El R L N P A es un ejemplo de e l l o , pues "habiendo sido sancionado por decrelo, autoriza a los ministros y a los iganos directivos de los entes descentralizados a delegar facultades en sus inferiores (arl. 2 ; conf. C N F e d C o n l A d m , Sala 111, 12/10/80, "Merck Sharp y D o h m e A r g e n t i n a " ) .
U

el logro del ejercicio efectivo de los poderes del Estado. tructura administrativa.

CUESTIONES UE COMPETENCIA

El aclo de delegacin tendr eficacia desde su publicacin en el Boletn Oficial cuando se trate de una delegacin general y desde su notificacin si fuera particular. C o m o el rgano delegante no transfiere su competencia, sino tan slo su ejercicio, debe reconocrsele un derecho de vigilancia sobre el uso de las atribuciones delegadas, un poder de superintendencia -independientemente de la jerarqua-. En materia de interpretacin de delegacin_de facultades debe privar un criterio restrictivo, atento a que es un instituto de naturaleza e x c e p c i o nal (Procuracin d e l " T e s o r o , dictamen del 29/9/89, B O , 15/5/90, 2" seccin, p. 2 1 ) . 10. ^usitucini ? Esl errneamente incluida c o m o excepcin a la impron'ogiilidttr.-y't que mediante ella no se modifica la competencia del rgano sino la persona del funcionario. No hay reemplazo de un rgano por o l i o , sino que se sustituyen personas fsicas dentro de l. A s se presenta un supuesto de sustitucin cuando se produce la excusacin o recusacin de un funcionario ( v e r art. 6 ) y se acepta una u otra por el superior que designa al momentneo reemplazante; en este caso suele hablarse de subrogacin, (pie es una especie del gnero sustitucin. 11. <$vocaciii\ - Se produce cuando el rgano superior asume el ejercicio de chipeiencia que pertenece al inferior. Cuando el delegante reasume -aun en un caso c o n c r e t o - el conocimiento y decisin de un asunto que corresponde al delegado - e n virtud de una delegacin g e n e r a l - no estamos^ tcnicamente ante una avocacin-, sino ante una revocacin de la delegacin. Segn la norma, la avocacin ser procedente a menos que una regla expresa disponga lo contrario. A pesar de ello la avocacin ser improcedente: a) Cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mrito a una kToiedad especfica. b) Cuando hubiese un recurso planteado ante el inferior. - < : ) Cuando ha habido desconcentracin. 12. Caractersticas de estas tcnicas. - La delegacin y la avocacin son tcnicas que ataen a la dinmica de la organizacin y, por ende, g e neralmente, asumen carcter transitorio, a diferencia de la desconcenlraci'n y la descentralizacin, que son tcnicas o formas de organizacin para

' Art. 4" - El Poder Ejecutivo resolver las cuestiones de competencia-que se susciten entre los ministros y las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autrquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes ministerios. Los titulares de stos resolvern las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autrquicos que acten en la esfera de sus respectivos departamentos de Estado.
1. Consideraciones generales. - Un problema de competencia surge cuando entre rganos administrativos se discute la atribucin de uno de ellos para conocer y entender eu un asunto. Estas cuestiones forman parte, c o m o especie, de un gnero de mayor trascendencia: el conflicto de atribuciones. En lo que hace a las cuestiones de competencia a que se refiere el artculo, su problemtica gira en torno a dos puntos fundamentales: a) La regulacin del procedimiento de la cuestin de competencia (arts. 4" y 5", L N P A ) . b) La determinacin del rgano competente para resolver la cuestin de competencia, que en puridad no correspondera a una ley procedimental, sino a una ley orgnica. Las cuestiones de competencia deben ser cuidadosamente diferenciadas de las declaraciones de certeza sobre la competencia, sea la declaracin ex ofjicio de incompetencia, sea la peticin admitida de incompetencia, en las cuales no existe cuestin, sino afirmacin. La cuestin de competencia no es cuestin entre parles, sino entre rganos; la afirmacin de un rgano de que es competente o incompetente es un p r e s u p u e s t l e la cuestin de competencia, no la cuestin de competencia en s, la cual solamente se producir si el rgano a quien se considera competente o incompetente, segn los casos, reafirma su incompetencia o competencia, respectivamente. La cuestin de competencia no se promueve, sino que se provoca por va de declinatoria o de inhibitoria. 2. 'Relaciones interorgnicas. - Si la cuestin de competencia se suscita entre rganos que dependen de un mismo ministerio, resuelve el titular de ste. Si_se_ trata_de problemas de competencia entre rganos que despliegan su actividad en distintos ministerios, resuelve el Poder Ejecutivo.

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L o s actos interorgnicos tienen generalmente eficacia ad intro que no consagra derecho subjetivo alguno del interesado ( C N F e d C o n t A d m , .Sala I, 6/6/95, " W e l l c o m e " , LL, 1 9 9 6 - A - 6 0 0 ) . 3. | R e l a c i o n e s interadminisirativas-- Veamos los problemas que se plantean a consecuencia de cas. a) Concepto' La Administracin pblica constituye un c o m p l e j o de personas jurdicas pblicas estatales; por ello interesa sobremanera determinar el rgimen que gobierna a las dislintas clases de relaciones jurdicas, que vinculan a dichas entidades. Dentro del rgimen jurdico de las entidades estatales existe un sector de relaciones denominadas interadministrativas o inlcrsubjetivas, que desde ha ce poco tiempo han sido objeto de estudio particular por parte de la doctrina. La relacin jurdica interadministrativa de que trata el artculo es aquella que vincula a dos o ms personas jurdicas pblicas estatales, ya se (rale del listado en sentido amplio ( N a c i n y provincias) o de cualquiera de las personas jurdicas pblicas de carcter estatal ( C N F e d C o n l A d m , Sala I V , 21/9/95, "Coordinacin E c o l g i c a rea Metropolitana", ED, supl. jurisp., 1995, ii 3, p. 101). A diferencia de lo que acontece con las relaciones inlerorgnicas, que vinculan a rganos carentes de personalidad jurdica y que la mayor parle de la doctrina adscribe a la actividad interna de la Administracin pblica, las partes en este tipo de relaciones son siempre personas jurdicas. Las relaciones que aqu interesan se dan entre entes pblicos estatales. De acuerdo con el texto del arlculo, comprendera solamente a los entes autrquicos. Sin embargo, pensamos que no es posible esa interpretacin restrictiva, toda v e z que tambin se produce ese tipo de relaciones con las empresas del Estado. Por e l l o entendemos que comprende a los enles autrquicos, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades annimas con participacin estatal mayorilaria, sociedades mixtas o de economa inotta (doctrina art. 32, i n c . / , ley 19.549, modificado por ley 21.686). b) ^Rgimen jurdico: Se ha sostenido con razn que esta categora de relaciones se distingue por la circunstancia de no ser aplicables "a ella'las facultades que derivan de la supremaca de la Administracin, precisamente porque los sujetos de la relacin son personas jurdicas pblicas estatales, lo cual establece una considerable diferencia de rgimen jurdico respecto de las relaciones que emergen de una actividad administrativa comn. Las relaciones interadministrativas pueden dar origen a controversias de diversa ndole: econmicas, polticas, jurdicas, etc., cuestiones que interesa resolver a fin de lograr el mantenimiento del principio de unidad de accin estatal y para permitir el e j e r c i c i o de. las funciones y actividades de los entes pblicos sin trabas que las paralicen.

A q u estudiaremos el problema desde el punto de vista estrictamente jurdico. Podemos realizar una clasificacin distinguiendo dos gneros de irlaciones interadministralivas, en atencin precisamente a que, segn se Iralc de uno u otro supuesto, el rgano competente para dirimir el conflicto intc.radministrativo ser el Poder Ejecutivo o el tribunal judicial correspondiente. | Conflicto entre, personas pblicas estalajes pertenecientes a utut misma esfemTe'^bTefo. En lasrciciones entre entidades estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno (v.gr., la nacional), debe res petarse la posicin que ejerce el rgano que se halla en la cspide jc-i;oquica de la Administracin pblica: el Poder Ejecutivo (arl. 99, inc. I, Const nacional), siendo inadmisible que una enlidad aultquica o empresa del Estado pretenda ejercer sus prerrogativas de. poder pblico contra el lisiado, y viceversa, que ste pretenda ejercerlas contra aquella ( C S J N , 20/10/94, " O S N " , ED, 161-565; C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 15/4/88, " Y P F c / A N A " ; id.. Sala de feria, 13/1/95, "Encotcsa", ED, 163-605). Emendemos que en esos casos se impone la superacin de las formas jurdicas, sobre l o d o si se tiene en cuenta que el Estado conserva el control administrativo sobre los actos de tales entidades. En este sentido, en el orden nacional la ley 19.983 instituye, en su ait. P, en materia de daos y perjuicios, el arbitraje del procuiador del l e v r r o , o del Poder Ejecutivo, segn el monto de la reclamacin, en caso de controversias entre "organismos administrativos del Estado nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las entidades autrquicas. empresas del Estado y la Municipalidad de la Ciudad de Dueos A i r e s " ( C N F e d C o n l A d m , Sala I. 7/3/96, " I . S. S. para el Personal Ferroviario c / E N " ) . Para que baya conflicto interadministrativo debe haber oposicin al pago de lo e x i g i d o o circunstancia que implique la negativa a hacerlo efectivo (Procuracin del Tesoro, Dictmenes, 160-184, 165-12; dictamen 280/91, R O , 6/5/91, 2" seccin, p. 2 3 ) . De conformidad con el criterio expuesto, el artculo que comentamos distingue: /) Conflictos con entes que desarrollen su actividad en sede de dife rentes ministerios; en este caso resuelve la cuestin el Poder Ejecutivo. 2) Conflictos con entes que realizan su actividad en la esfera del mismo ministerio, en cuyo caso resuelve el respectivo ministro. d) Conflicto entre personas pblicas estatales pertenecientes a distintas esferas de gobierno. En tal caso entendemos que corresponde admitir la instancia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin,, por aplicacin de lo dispuesto en el art. 101 de la Const. nacional d e . 185.3/60 - h o y 117-, tal c o m o se lo ha reconocido en reiterados casos sometidos a su decisin {Fallos, 249:165; 250:205; 257:173; 259:157; 265:297).

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CONTUNDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS

El art. 4 de la ley, c o m o ya v i m o s , determina cul es el rgano c o m petente para dirimir las cuestiones de competencia. 2. Qeclttigtoria e inhibitoria. - La primera ocurre cuando el intere-

Art. 5" - Cuando un rgano, de oficio o a peticin de parte, se declare incompetente, remitir las actuaciones al que reputare competente; si ste, a su vez, las rehusare, deber someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos rganos se considerasen competentes, el ltimo que hubiere conocido en el caso someter la cuestin, de oficio o a peticin de parte, a la autoridad que debe resolverla. La decisin final de las cuestiones de competencia se tomar, en ambos casos, sin otra sustanciacin que el dictamen del servicio jurdico correspondiente y, si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen tcnico que el caso requiera. Los plazos previstos en este artculo para la remisin de actuaciones sern de dos das y para producir dictmenes y dictar resoluciones sern de cinco das.
1. Generalidades. - El procedimiento en la ley nacional tiene las siguientes'caTrotcTsriras: existe cuestin de competencia cuando se desconoce a un rgano administrativo, sea por un particular o por otros rganos administrativos, la facultad de intervenir en determinado procedimiento, o cuando dos o ms rganos declaran carecer de dicha facultad. Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciativa de los particulares o por decisiones de uno o ms rganos administrativos. Recibidas por el rgano dirimente las actuaciones remitidas, resuelve la cuestin sin ms sustanciacin que el dictamen del servicio jurdico, y si fuera necesario el diclamen tcnico que se requiera, dentro de los cinco das (prr. 2 competente. A m e el rgano dirimente no estn legitimadas las parles para presentar escritos o intervenir en cualquier forma en la tramitacin, pues la contienda o litigio ha dejado de ser nter partes para transformarse en una cuestin entre rganos. En esle sentido debe interpretarse la frase "sin otra sustanciacin". A q u l l a se da cuanEste procedimiento es aplicable a cualquier clase de cuestin de c o m petencia, pues ellas pueden ser positivas o negativas. do ms de un rgano pretende ser competente. La segunda tiene lugar
U

sado se presenta ante el rgano que interviene y le pide que declare su incompetencia.. cionatorio. Podra ocurrir esto, por e j e m p l o , en el procedimiento sanOcurre cuando el particular Se da tambin en el administrativo la.inhibitoria -aunque no

tal c o m o se concibe en el proceso j u d i c i a l - .

se dirige al rgano que considera competente, pidiendo que la declare y remita o f i c i o inhibitorio al rgano que esl c o n o c i e n d o en la cuestin para qu se abstenga de continuar interviniendo. La declinatoria de competencia es la resolucin administrativa por la cual un rgano se declara incompetente, debiendo contener una afirmacin de la competencia de oiro rgano. Puede declararse a pedido del particular o aun de o f i c i o si se persuade de su incompetencia luego de iniciar las actuaciones. D e acuerdo con lo dispuesto por los arts. 4" y 5" de la L N P A , la declaracin de incompetencia es una resolucin administrativa compleja, que se descompone en dos elementos: a) una declaracin negativa de certeza sobre la propia incompetencia, y b) una declaracin constitutiva sobre la competencia ajena, con la peculiaridad de que la cuestin de competencia no surge de la declaracin negaliva, sino de la declaracin constitutiva. 3. iprihiSd para plantear la cuestin de competencia: - S l o p o -

dr promovrsela antes de haberse consentido la competencia que se reclama. El mero planteamiento de la cuestin de cojopetencia por declinatoria debe producir, c o m o consecuencia o efecto inmediato, la suspensin del procedimiento, lo cual, sin embargo, en la prctica es relativo, ya que por excepcin se suspende el trmite en lo concerniente a cualquier diligencia de cuya comisin pudiera resultar perjuicio irreparable.

'.RECUSACIN Y EXCUSACIN DE FUNCIONAMOS Y EMPLEADOS

in fine), mediante una decisin que resuelve qu rgano es el

cuando los rganos llamados a intervenir niegan su competencia.

Art. 6 " - L o s funcionarios y empleadas pueden ser recusados por las causales y en las oportunidades previstas en los arts. 17 y 18 del Cd. Proc. Civil y C o m . de la Nacin, debiendo dar intervencin al superior inmediato dentro de los dos das. La intervencin anterior del funcionario o empleado en el expediente no se considerar causal de recusacin. Si el recusado admitiere la causal y sta fuere procedente, aqul le designar reemplazante. Caso contrario re-

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solver dentro de los cinco das; si se estimare necesario producir prueba, ese plazo podr extenderse otro tanto. La excusacin de los funcionarios y empleados se regir por el art. 30 del Cdigo arriba citado y ser remitida de inmediato al superior jerrquico, quien resolver sin sustanciacin dentro de los cinco das. Si aceptare la excusacin se nombrar reemplazante; si la desestimjre devolver las actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo en el trmite. Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusacin o excusacin y las que los resuelvan, sern irrecurriblcs.
1. i ^ ^ ( ^ " ( J " ' P f / ^ * ) [ diferencias. \- Mediante la excusacin y la r e c u s a r o n se logra" cesptazar la competencia del rgano que est entendiendo o deba entender hacia el correspondiente que fije la autoridad. Las causas que hacen procedente la recusacin y la oportunidad y procedimiento para que los agentes se excusen o sean recusados con causa, modifican los principios generales sobre la competencia. A fin de asegurar la idoneidad subjetiva del rgano administrativo y la c o n s i g u i e n t e confianza del particular en su i m p a r c i a l i d a d , ha dispuesto la ley que los funcionarios puedan ser apartados de. un procedimiento, a peticin de los interesados (recusacin) o por propia determinacin (excusac i n ) . Para evitar que puedan emplearse abusivamente esos procedimientos con el fin de demorar el trmite o para desentenderse de procesos complicados, 1a ley ha disciplinado la forma, oportunidades y motivos por los cuales los litigantes pueden recusar y los funcionarios pueden excusarse. Recusacin y excusacin son figuras procesales ntimamente relacionadas por la finalidad perseguida: el apartamiento del agente suspectus c o mo m e d i o de garantizar al particular una conduela imparcial. Pero excepto este resultado comn, sutiles diferencias las individualizan, aunque el tratamiento legal y la interpretacin jurisprudencial tiendan hacia una equiparacin destinada a borrar sus lmilcs. La diferencia reside en la naturaleza jurdica de uno y otro instituto. La causa de excusacin, tan pronto c o m o el agente siente afectada su imparcialidad, se transforma desde esc momento en una condicin impeditiva, mientras que la recusacin se transforma en un hecho constitutivo del deber del agente de no ejercer su "poder", y de ah una consecuencia legal inmediata: el agente que no se excusa conociendo la existencia de un.impedimento incurre en "mal d e s e m p e o " de la funcin, mientras que al agente a quien se recusa, simplemente se lo separa del conocimiento del asunto.
0 r e 0 >

2. excusacin, - La excusacin es la espontnea declaracin del agcn _ te de que1s~encucnlra impedido para continuar entendiendo o para entender en un asunto, por estar comprendido en alguna causa de recusacin o, sin que e l l o ocurra, por cuestiones de decoro o delicadeza.
:

Mediante la excusacin, el funcionario que se. considera subjetivamente inhbil para entender en una causa, tiene la facultad-deber de excusarse. Al hacerlo, el agente debe disponer, en el mismo aclo, que pase el expediente al superior jerrquico y ste decidir. El superior debe resolver sin sustanciacin, pues es una cuestin ajena a las partes.' Excepcionalmentc, por la naturaleza de la cuestin suscitada, podr disponer medidas que estime conducentes a "proveer mejor" su pronunciamiento u or al servicio jurdico si estima que pueda afectarse la c o m petencia. La parte carece de legitimacin para intervenir cu la excusacin del agente. No puede oponerse a la excusacin (art. .11, C d . l'roc. C i v i l y C o m . de la N a c i n ) . Igualmente la causa o motivo de excusacin no puede ser dispensada por los interesados, porque no se trata de un bien del cual ellos tengan la disponibilidad. 3. Recusacin)- La recusacin del agente es el medio por el cual se exterioriza la voluntad de quien es parte del procedimiento, para que un determinado agente se separe de su c o n o c i m i e n t o por sospecbai.se, por algn m o t i v o , de su imparcialidad. La imparcialidad de aquel es un presupuesto bsico del derecho de defensa, y la ley procedimental ha establecido un procedimiento para el ejercicio de esta garanta del particular y que a la v e z posibilite la defensa del agente sospechado. a) Sin perjuicio de lo que se dir ms adelante, en trminos generales la recusacin es un medio que se confiere exclusivamente a jos interesados. Sujeto activo'es, pues, la parte, mientras que sujeto pasivo es el agente.. / ; ) La recusacin debe fundarse en algn m o l i v o , es decir tiene que ser causada.. Procede contra todo funcionario, incluso el presidente o los ministros ( C N E e d C o n t A d m , Sala I. 30/11/95. " R a v a " , LL, 1996-C-459). 4. Distintas clases de recusacin. - Son las siguientes:

a) 'Recusacin sin causa>, improcedencia en el procedimiento administrativo. ~ La norma que comentamos excluye la posibilidad de recusar sin expresin de causa al no remitir a la norma correspondiente de la ley pioccsal. h)(Recusacin con causa.\ En ella, la parte promueve, un incidente contra el agente, invocando hechos y situaciones jurdicas tipificadas por la norma jirocesaI,~a fin de obtener su separacin del procedimiento; as,

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no se trata Je un trnie del procedimiento, sino de una derivacin de carcler administrativo, tendiente a regularizar la composicin del rgano administrativo. En primer lugar, no exisle lmite a la facultad de recusar; una misma parte puede recusar ilimitadamente a los agentes siempre que tenga causa legtima.para e l l o ; en segundo trmino, se puede recusar a ms de un agente de un rgano pluripersonal; en un tercer supuesto, se puede recusar aunque el agente- haya c o m e n z a d o a conocer en la causa ( v . g r . , por causa sobreviuientej; en cuarto lugar, las causas de recusacin son extensivas a las liarles, sus apoderados y letrados; finalmente, procede en toda clase de procedimientos. La recusacin con causa requiere la existencia de un motivo serio que haga lugar a la inhabilidad subjetiva del agente. De ah que la ley siga el sistema de la enumeracin taxativa de los motivos que la hacen procedente taris. 17 y 2 1 , C d . Proc. C i v i l y C o m . de la N a c i n ) . La recusacin se interpone por escrito, que c o m o tal tiene que observar las normas del ttulo 111 del R L N P A , anle el rgano recusado. 7) Dicho escrito debe contener: a) las causas de recusacin concretamente especificadas; b) la prueba documental, consista en documentos pblicos o privados, constancias instrumentales de otros expedientes, partidas o certificados de estado c i v i l , etc.; si el recusante no los tuviere a su disposicin, deber individualizarlos, indicando su contenido, lugar, archivo, oficina pblica o persona en cuyo poder se encontraren, y c) propondr todas las pruebas de que piense valerse. 2) L o s electos de la presentacin del escrito son los de suspender al agente en el conocimiento del asunto, hasta que recaiga decisin del rgano .competente; la nica actividad que se le permite es la de remitir el expediente al rgano que decidir -superior inmediato-, debiendo elevar dentro del plazo de dos das el escrito de recusacin "con un informe sobre las causales alegadas". c) Debei del geme recusado de informar sobre las causas alegadas. Dicho informe debe someterse a las siguientes reglas: 1) El informe es la comunicacin escrita del agente dirigida al rgano inmediato superior, expidindose sobre las causas de recusacin que se le hayan imputado, para negarlas o para reconocerlas. El informe cumple una funcin elemental: la inviolabilidad de la defensa, aunque aqul no sea parle. El buen tino, prudencia y sensatez del agente impedirn que el informe se transforme en una refutacin; a l le debe bastar con la referencia concreta, precisa, sobre la exactitud o inexactitud de la causal invocada. El plazo para la presentacin del informe es de dos das (arg. arl. 6 ) . 2) Las alternativas de la presentacin del informe pueden ser: o el reconocimiento de los hechos o su negacin.
o

El reconocimiento de los hechos importa su admisin, con el efecto de relevar la prueba al recusante; si bien no es admisible la prueba de confesin, la admisin importa el reconocimiento de la exactitud del hecho alegado c o m o fundamento lctico de la causa de recusacin. En este caso corresponde que se tenga al agente por separado del conocimiento ulterior de la "causa". Si el agente niega los hechos, el superior ordena la formacin de incidente por separado, y, si lo e s l i m a n e c e s a r i o , recibir la "causa" a prueba por el plazo de cinco das. d) Decisin. El rgano competente tiene un plazo de ires das para decidir, estimando o desestimando los fundamentos de la recusacin, plazo que se puede ampliar al doble si se produjo prueba. Sus efectos principales son: 1) El rechazo de la recusacin produce el mantenimiento del agente recusado en la instruccin'y conocimiento del procedimiento. 2) La decisin que admite la recusacin, al mismo tiempo que separa al agente recusado, a quien se comunica esta resolucin, fija la radicacin d e | expediente anle el rgano subrogante. En este caso, la radicacin del expediente es definitiva: aunque posteriormente desaparezcan las causas que motivaron la recusacin, el agente recusado no recupera el ejercicio de la competencia a su respecto.

TTULO

III

REQUISITOS ESENCIALES DEL A C T O A D M I N I S T R A T I V O Art. 7 - Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:
COMPETENCIA
o

a) Ser dictado por autoridad competente.

CAUSA

b) Deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.
OBJETO

c) El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible; debe decidir todas las peticiones formu-

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Iadas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.
PROCEDIMIENTOS

rgimen j u r d i c o diverso, el aclo de alcance individual (al que denomina aclo administrativo) de los aclos de alcance general y los contratos. El aclo de alcance particular -acto administrativo- no pierde tal alcance porque se refiera a varias personas determinadas -aclo plirimo o colectivo (Procuracin del Tesoro, dictamen 277/90, 130. 3/4/9!, 2' seccin, p. 2.1). La declaracin administrativa en que el acto consiste, se presenta c o m o la cjcrcilacin de una potestad administrativa que. deiiva del e j c i c i c i o . por el rgano, de la funcin administrativa. Habr actos ndtnititstrativos <ju>~" dicte la propia Administracin, o l r o i g a n o estatal no encuadrado en ella, o por una persona sin la condicin subjetiva de Administracin pblica pero que acta "poderes delegados" por la Administracin (v.gr., c o l e g i o s profesionales). La condicin de que el acto administrativo sea una expresin de la potestad es la que lo conecta a la legalidad, pues as c o m o no hay potestad sin norma previa, c o m o aqul ha de expresar una potestad, puede colegirse que no hay acto sin norma que lo autorice y lo prevea. 2. Elementos del acto. - La construccin de una teora sobre los elementos del aclo administrativo prsenla una singular importancia, pues se ^relaciona con todas las cuestiones referentes a la validez, ya que los vicios del acto administrativo se analizan en relacin con los elementos. Por e l l o , la literatura jurdica administrativa"s Tibfa^pliifeado antes de la sancin de la ley la cuestin de determinar los elementos de! acto administrativo. No haba uniformidad en este campo doctrinal - tampoco la hay despus de la l e y - y si bien en algunos casos todo se reduce a una cuestin terminolgica, en otros las discrepancias - v . g r . , respecto al concepto o ubicacin de la "voluntad" en el a c l o - se hallan relacionadas con problemas capita-... les de la teora general del derecho. Algunas veces los autores, con el fin de unificar didcticamente las distintas condiciones que deben concurrir para la existencia del a c l o , hablaban de "elementos del acto", aunque aquella unificacin agrupaba genricamente presupuestos que no eran elementos. Lamentablemente la ley, o l v i d a n d o que esa unificacin era slo didctica, agrup bajo el trmino requisitos supuestos que en realidad no lo son. III acto est integrado por el objeto, 'la motivacin y la Jornia -y el contenido si se lo diferencia del o b j e t o - . lisos son sus elementos, los dems son en realidad presupuestos de. existencia o requisitos de eficacia pero la ley las agrupa dentro de los elementos. 3. Enumeracin de los elementos esenciales del aclo administrativo. - De acuerdo con el artculo que comentamos, los elementos esencia" ~terdei aclo administrativo son: comjnetencia, causa, objeto, procedimientos, motivacin y finalidad. A ellos debe aadirse la forma (regulada en el arl. 8"). A l g u n o s comentaristas agregan a estos elementos la voluntad del rgano ( q u e la L N P A enumera c o m o v i c i o del acto; ver art. 14, inc. a).

d) Antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento jurdico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considrase tambin esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legtimos.
MOTIVACIN

e) Deber ser motivado, expresndose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, adems, los recaudos indicados en el inc. b del presente artculo.
FINALIDAD

/) Habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos de, los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin analgica de las normas del presente ttulo, si ello fuere procedente.
1. 'Preliminar. - La L N P A si bien ha regulado diversos aspeclos del rgimen del aclo 'administrativo, a travs de normas que constituyen un verdadero derecho sustantivo o de fondo, no lo define. De este rgimen puede concluirse que la ley y su reglamentacin han distinguido, reconociendo un
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u)[ CompeiencUiJ Es el elemento subjetivo del acto, pues seala el conjunto ele reglas eme rigen la actuacin y facultades del rgano adinimsinuiyo. La doctrina clsica, al definir la competencia c o m o la medida de la potestad de un rgano, ha seguido un criterio equivalente a la doctrina procesalista que caracteriza la competencia c o m o medida de la jurisdiccin, mientras que ella consiste en la aptitud para ejercer dichas potestades y s e r titular de ellas. Con el primer alcance la ha considerado la L N P A en los arts. 3" a 6 - p o r q u e se refera al ejercicio de e l l a - , ahora la precisa en su verdadero significado - c o m o elemento del a c t o - .
U

Por ello cabe incluir en la definicin no slo la aptitud o el conjunto de.atribuciones y facultades que corresponde. . o . ! l rgano, sino saber si el ente es titular de ellas, esto es si corresponde a la persona jurdica pblica - a l ente al que pertenece el r g a n o - ese conjunto de atribuciones. Esta distincin es importante, pues c o m o bien dice Cassagne, ello sirve para determinar si la incompetencia es por razn del g r a d o -y en princijpio subsunable- o si aqulla versa sobre el conjunto de atribuciones del ente,-en cuyo caso ser imposible el saneamiento. La competencia debe analizarse a la fecha de sancin del acto administrativo y no a la de notificacin, pues esta cuestins"vTncua"aTaTeffcaci'a y aqulla a la validez ( C N E e d C o n t A d m , Sala I I , 15/4/93, " W a g S A " , / . L ; I 9 9 3 - D - 3 9 I ) . El acto ad referendum es aquel en que el rgano que dict.el acto originario no es competente para hacerlo, pudiendo asimilarse con el acto sujeto a aprobacin ( C N F e d C o n l A d m , Sala 1, 23/11/95 "Herpafana S R L " , ED, 168-413). b ) LQ.'.'/'.v'-. derecho administrativo no ha estado alejado de la polmica privaista -heredada de la doctrina escolstica- acerca del concepto y la funcin de la causa c o m o requisito del acto. Lo cierto es que los distintos alcances atribuidos en el derecho privado al vocablo causa no tienen aplicacin en esle caso. En la norma se emplea el trmino para designar un concepto ms amplio y distinto, pero siempre con respecto a la causa objetiva del acto administrativo y no a la relacin que pueda nacer de l. De ah que se refiera a la serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican la emisin del acto administrativo. T a m p o c o la causa se relaciona con la intencin o propsito perseguido por quien emiti el acto. Este aspecto se refiere a otro elemento del acto legislado por la ley (la finalidad). La teora de la causa en derecho administrativo no puede desconocer, desde su planteamiento inicial, las particularidades que el acto administrativo olrece, una de las cuales es que la teora de la causa se ha construido cu derecho privado u n i e n d o en cuenta fundamentalmente los negocios jurdicos bilaterales, mientras que el acto administrativo es unilateral.
E 1

La norma establece que el acto deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 22/10/85, " S o n i e r i n " ) . La cjtusa del acto administrativo-es la circunstancia de hecho impuesta por a ley para justificar la emisin del acto ( C N C i v , Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999-E-520). " " " " D e b e n aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el acto pueda y deba ser dictado por la Administracin. E l l o es l g i c o si la Administracin ejecuta la ley, pues sta - c o m o imperativo abstractoconecla una cierta consecuencia jurdica a un tipo de hecho especfico. Sj_, el acto administrativo es el ejercicio de una potestad, l slo puede dictarse en funcin del presupuesto de hecho tipificado por la norma (v.gr., existencia de vacante para justificar el nombramiento; cumplimiento de la edad para jubilar al funcionario). Puede ocurrir que exista una situacin ms compleja o ms ambigua, cuya apreciacin exija utilizar otros conceptos (de valor o de experiencia, e t c . ) , por ejemplo, urgencia, ruina, idoneidad. La comprobacin de la causa consiste en la constatacin o apreciacin de un hecho o de un estado de hecho. El supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado del acto. A l g u n o s consideran que la causa y el motivo significan una sola y misma cosa. Puede ser que as sea algunas veces pero no siempre. El motivo se aproxima ms al propsito y al fin. Consiste en la razn por la cual la autoridad se decide a dictar el acto. Cuando la atribucin es reglada, puede coincidir el motivo con la causa. c)bjeto.t El acto administrativo consiste en una declaracin, y sta tanto puede.ser una decisin, un j u i c i o , un conocimiento o un deseo. EJ_ objeto de-I acto consiste en lo que el acto dec.ide,_valora. certifica, registra \i opina a travs de lu declaracin pertinente (andeira de M e l l o ) . Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecer predeterminado por la norma, mientras que en el caso de que el acto sea consecuencia del ejercicio de facultades discrecionales, aunque la Administracin disponga de un amplio margen de libertad para emitir el aelo, el objeto de l debe adaptarse al marco general normativo y al p r i n c i p i l e la juridicidad. El objeto coiTiprende; el contenido natural (que necesariamente forma parte del acto y sirve para individualizarlo) y el contenido implcito, que normalmente no se establece de manera expresa, pues est determinado en la norma. Puede existir un contenidojiccidentul, que la voluntad del agente puede introdTici7en~el acto, siendoTfisulas adicionales a las naturales. Debe ser lcito. A s el objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. La ilegitimidad puede resultar de la v i o l a c i n de la Constitucin, de lu ley, reglamento, acto general, contrato, acto administrativo anterior irrevocable.

lluldiinsuii. 7M

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De acuerdo con la ley debe reunir, adems, los caracteres de certeza y posibilidad fsica y jurdica. A s el objeto del acto debe ser dele minado o detenninable, es decir no debe ser enunciado en forma vaga o ilusoria. Lo contrario importara introducir toda clase de inseguridades en los aclos administrativos. D e b e poder precisarse la decisin adoptada por la autoiiclad administrativa. D e b e saberse de qu aclo se trata, a qu personas o cosas afecta, en qu tiempo y lugar habrn de producirse los efectos. La posibilida^jjvrfdica lleva nsita la nocin ttejiatud. Habr as imposibilidad jurdica cuando se trata de cosas o de. hechos que si bien podran materialmente x i s l i r o realizarse, legalmente ello no es posible. En cuanto a la imposibilidad material (cosas o hechos que no pueden materialmente existir o r e a l i z a r s e ) , cabe decir que la imposibilidad de hecho puede darse por la Taita o inexistencia de: /) sustrato personal - n o m bramiento c o m o agente p b l i c o de una persona f a l l e c i d a - ; 2) sustrato jurdico - a p l i c a c i n de una sancin disciplinaria a quien no es un funcionario p b l i c o - , y 3) sustrato material -la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido, v.gr., concesin de una playa sepultada por un maremoto-. )\Procedimientos. . El acto administrativo, antes de su emisin, requiere de "ciertos procedimientos. Son los actos de trmite y preparatorios que preceden al acto. Son actos producidos por la propia Administracin^' en algn caso por el particular.- A s , por ejemplo, el nombramiento de un profesor universitario slo podr ser dictado despus de una serie de actos que componen un procedimiento: llamado a concurso, inscripcin, oposicin, etctera. Igualmente una adjudicacin tendr lugar luego de una serie de actos que forman parte del procedimiento de seleccin del contratista. L o s procedimientos sern distintos segn el objeto del acto. Por aquello que ya dijimos acerca de la ntima relacin entre el procedimiento y la materia objeto de l, puesto que el procedimiento, para ser til, ha de acomodarse a los Tines. A s , no puede haber un procedimiento nico para los distintos tipos de actividad. El procedimiento administrativo comn, general, se halla regulado en la ley que comentamos y fundamentalmente en su reglamento. La norma considera un 5rpccdimienlq_f..Trnct<i/_cljjictamen de un rgano de asesoramiento jurdico cuando el acto pueda afectar derechos subjetivos o intereses legtimos. Es un loable propsito tendiente a encauzar jurdicamente toda la actividad administrativa ("el apartamiento de las conclusiones de los organismos tcnicos, slo puede permitirse con la demostracin de que ha mediado error n omisin de entidad suficiente para descalificar tales dictmenes", C N F e d C o n t A d m , Sala I, 1 1/9/86, " D e f i l i p p c " ) . No obstante el carcter de esencial que se atribuye al dictamen jurdico, su ausencia no determina necesariamente y en lodos los casos la nulidad del acto ( v e r art. 14).

La declaracin en que consiste el acto administrativo se forma a travs de un procedimiento. Esto se. debe a una doble causa: a) que siendo el Estado una persona moral, que persigue el inters public, su "voluntad" se forma mediante la actuacin de una serie de rganos, y / ; ) la "juridiznc i u " cada v e z mayor del aduar administrativo. e.)\Moliyaci(n. La motivacin es la c x p l i c i l a r i n de la causa; esto es la declaracin de cules son la expresin de las razones y las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto ( C N F e d C o n l A d m . Sala I I , 23/9/93, "Beamurguia", El), 156-113), y se halla contenida dentro de los "considerandos". Sin embargo, no autoriza a asignarle valor normalivo a los "considerandos" si sus conceptos no han sido reproducidos en la parte dispositiva, mxime si de ella se desprende un sentido diverso. Para discernir el sentido de la norma debe estimarse c o m o elemento cendal el lexto mismo de la parte dispositiva, loda v e z que es en ella donde la Administracin consagr el alcance que. entendi deba darse (Procuracin del Tesoro, dictamen 272/91, 130, 29/4/91, 2" seccin, p. 2 1 ) . La motivacin del acto administrativo tiene por objeto exteriorzar el iter p s i c o l g i c o que ha inducido al titular del rgano a dictar el aclo, de ta! forma que haga posible conocer los momentos fundamentales del razona miento (Jaccarino, Studio sulla motivaiione, Roma, 1993, p. 87 y 8 8 ) . ( cu siste en la exlcriorizacin de las razones que justifican y fundamentan la emisin de dicho aclo y que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho -causa del acto administrativo- como en el inters pblico que se, pe sigue con su dictado ( C N C i v , Sala I, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999 E - 5 2 0 ) . " C o m p r e n d e a la causa del acto y la e x c e d e , pues le da mta mayor relevancia al obligar a describirla y consignarla en el lexto de. la decisin. El distingo estriba en que la causa comprende los antecedentes de hecho y la motivacin es la obligacin de expresar, de consignar tales antecedentes, ms los fundamentos que atendiendo a aquellos hechos, justifican el dictad" del acto" ( S T . l T d e l F u c g o , 7/5/96, "Tavarone", S D O , expe. 188/95,-L" IV, F 151/61, de mi v o t o ) . Aparece c o m o una necesidad tendiente a la observancia del principio de legalidad en la actuacin de los iganos estatales ( C N C i v , Sala ) , 26/12/ 94, " V e r z e l l o " , LL, 1996-A-806, 38.433-S). Desde el punto de vista del particular responde a una exigencia fundada en la idea de una mayor proteccin de los derechos individuales. Constituye un requisito referido a la razonabilidad. A partir de la norma existeja obligacin genrica de m.r>tivar todos J 2 _ ^ 2 i - ^ L ' ! M t t r f l ' H ' ? . F.l principio general es la motivacin, salvo que no exista necesidadjiuldicajdc-ciia
s

El requisito de la motivacin fiene jia in^yjnMmp^ir^iicja^riJo^ a ^ ( ) s realizados en ejercicio de facultades discrecionales, pues solamente, la ninOvacin de estos actos permite al j u e z determinar si son o no razonables.

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La discreciunalidud no es arbitrariedad ( C N F e d C o n t A d m , Sala 111, 17/9/84, "Hugbes T o o l C o " , LL, 1984-D-363; Procuracin del Tesoro, diclamen del 10/10/89, B O , 30/5/90, 2" seccin, p. 2 2 ) . Lo propio ocurre en el caso de, los conceptos jurdicos indeterminados, pues compete a la Administracin determinar los extremos que los componen ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 2/8/ 99, "Caamao", LL, 1996-C-15). La motivacin debe ser concomitante al acto, aunque en algunos casos puede admitirse la motivacin previa, si ella surge de informes y dictmenes que sean expresamente invocados ( C N F e d C o n t A d m , Sala I I , 23/9/93, "lieamurguia", ED, 156-113; id., Saa I I I , 22/5/86, " D e l R o " ; id., id., 28/ 3/96, "Daysi l n g . " ) . La simple cita de una disposicin legal puede surtir los efectos de la motivacin, si la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva ( C N C i v , Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999-13-520). Excepcionalmenle el v i c i o de la falla de motivacin podr ser suplido por una motivacin ulterior, siempre que ella sea suficientemente desarrollada ( D r o m i ; C S J N , Eolios. 305:203, " R o b l e d o " ; C N F e d C o n t A d m , Sala I I I , 6/8/87, "Vidal C a s t r o " ) . No es necesaria una relacin analtica o circunstanciada de la causa; basta una relacin sucinta, siempre que sea ilustrativa (TSJCrduba, Sala C o n t A d m , 5/9/96, " A l t a m i r a n o " ) . La motivacin insuficiente permite acudir, para interpretar el acto, a las actuaciones anteriores, ya que deben considerarse en su totalidad y no aisladamente porque son partes integrantes de un procedimiento y, c o m o etapas del mismo, son interdependientes y conexas entre s (Procuracin del T e s o r o , dictamen 256/91, B O , 22/4/92, 2" seccin, p. 2 1 ) . f) EinalidaiLJ 1:1 ltimo elemento que trata la norma que comentamos es la finalidad. A s c o m o la determinacin del elemento causa se realiza con la pregunta "por qu?", ej elemento fin del acto se_d_etennina con la pregunta "/para tiuV". La.finalidad es el bien jurdico perseguido con el dictado del acto; es eLresultado previsto legalmente c o m o e l c o r r e s p o n d i e n t e al tipo de acto^ dictado. A s la finalidad del acto que disuelve una manifestacin tumultuosa es proteger el orden pblico, la paz pblica. Es harto sabido que la actividad administrativa debe procurar la satisfaccin concreta del inters pblico, del bien comn. Esto constituye el fin del procedimiento. Cualquier desviacin de esa finalidad lo vicia. No pueden perseguirse otros fines, ni pblicos ni privados. En el primero se desvirta lu competencia; en el segundo, habra adems una ilicitud natural - d o l o - por parte del agente que representa al rgano. La actividad administrativa debe tender siempre a satisfacer, directa o indirectamente, necesidades de inters pblico. La organizacin administrativa y la distribucin de competencia entre sus rganos determinan qu intereses pblicos tiene que atender cada rgano y cada persona pjlbiica_.

Por e l l o , c o m o afirma Marienhoff, todo acto administrativo pju^ticular tiene una finalidad propia, correlativa a su objeto o contenido. Esla relacin objeto-fin responde especficamente a la finalidad perseguida por la norma y por la que se le confiri la competencia al rgano que dict la resolucin particular, y aqulla, ley en sentido formal o material, tiene su punto de partida y est condicionada, a su v e z , por la norma constitucional que autoriza su dictado y lu relacin existente entre ella y el fin perseguido por la Constitucin. Es decir, que en todos los actos administrativos existe una primera y comn finalidad, que se va especificando a travs de la distribucin de c o m petencias dentro de lu Administracin y que determina el objeto o contenido que pueden tener esos aclos. L a norma contempla tales recaudos estableciendo que: / ) e l acto debe cumplir con la finalidad que inspir la norma por la que se o t o r g c o m p e tencia al rgano emisor; 2) no puede perseguir otra finalidad que la que corresponda a la causa y objeto del acto, y J) el contenido u objeto del acto tiene que ser adecuadamente proporcional a esa finalidad. 4. '^Contratos, permisos y concesiones^- La ley e x c l u y e a los contratos administrativos, u los permisos y concesiones de la aplicacin de las normas de este ttulo, los que se regirn por sus leyes especiales, sin perj u i c i o de l aplicacin analgica de aqullas. D e b e consignarse que no excluye la aplicacin directa de* las normas de esta ley, y de su reglamento, en lo (pie hace a las cuestiones relacionadas con los tres ttulos restantes (1, II y I V ) . Toda exclusin es de interpretacin restrictiva.

EOIUIA

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Art. 8" - El acto administrativo se manifestar expresamente y por escrito; indicar el lugar y fecha en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite; slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr utilizarse una forma distinta.
1. Concepto. - L a declaracin de la Administracin, ya signifique volicin, cognicin o j u i c i o , se concreta en el acto administrativo. Para que adquiera entidad en el mundo jurdico debe exteriorizarse al emitir el acto (TSJCrdoba, Sala C o n t A d m , 15/12/98, " C a e d o " , LLC, 1999-839). Se llama "forma" del aelo administrativo al m o d o o manera de producirse esa exteriorizacin. La forma constituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo una garanta para los particulares.

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No es posible concebir la existencia de un acto administrativo carente de forma, cualquiera que ella sea -escrita, verbal o por s i g n o s - , por lo cual cabe sostener que la forma es tambin esencial para la validez del acto administrativo. A l g u n o s autores engloban ei este elemento los trmites preliminares paia el dictado del acto - v . g r . , 4 I e r e d i a - , llamados por otros "formalidades". Tambin cierta doctrina engloba en el elemento "forma" las actuaciones posteriores al aclo, c o m o por ejemplo, su publicidad ( G o r d i l l o ) . Sin embargo, pensamos con Zelaya que la ley se pronuncia ppr el criterio restringido, y se refiere a la m s t r u m j ^ hiit a conslalada.xiL.documeatajla. El procedimiento previo a la emisin del acto se expone en el arl. 7", inc. d, y (a notificacin y publicacin en el art. II ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 12/9/95, "Frvega", LL, I 9 9 6 - C - 3 1 ) . La ley en el artculo que comentamos circunscribe el concepto de forma a una acepcin estricta, entendiendo por (al la declaracin de voluntad una v e z formada, o sea, la que debe observarse o se observa al emitir el acto. .A_cJi\a.,c.orjix>nedjo de transporte^dc dicha voluntad al campo jurd i c o , a los fines de asegurar su prueba y de permilir el conocimiento de su contenido. 2. [Requisitos.:- El derecho positivo en el orden nacional nos seala los siguientes: lugar y fecha de emisin del acto. Que sea escrito, expreso y firmado. A ' c l l o debe agregarse la determinacin del rgano emisor y I" funcin que ejerce, el sello aclaratorio de firma y la emisin por conduelo del instrumento idneo. Tratndose de un rgano c o l e g i a d o , el acia de la sesin. Con relacin a los requisitos legales, coincidimos con Zelaya en que es un error haber incluido la firma, y que sta no es requisito de forma, sino sencillamente lo esenciaTpara la existencia del acto administrativo; mientras no exista la firma, el acto materialmente no existe. Si un decreto o una resolucin no estn firmados, significa que no hay decreto ni resolucin. Hay un papel escrito, sin trascendencia jurdica alguna. P o dra verse en e l l o un proyecto, a lo sumo. Cuando, falla i m a - f o n n a x s . e n c i a L e l acto es m i l o , pero no nos parece j u r d i c o proclamar la nulidad de un aclo no firmado. Por oposicin a la escrita tenemos la forma verbal. Es comn en la administracin interna, por e j e m p l o , en las rdenes de servicio de un superior a un inferior jerrquico o a alguien que. se encuentra en una sujecin especial ( C N F e d C o n t A d m , Sala I I I , 16/4/85, " C a m b i o s Teletour") bien entendido que referidas a actividades de poca significacin, pues cuando ello no se da, los problemas de responsabilidad, del deber de obediencia, del derecho de desobedecer, etc., exigen la orden escrita.

Tambin es comn en la actividad policial (orden de detencin, disolucin de manifestaciones, etctera). En general son actos que se extinguen inmediatamente por el instantneo cumplimiento del objeto. Existe la posibilidad de que actos de. gran significacin jurdica sean producidos verbalmcnle, por e x i g i r l o as las circunstancias, pero necesariamente deben ser seguidos del acto escrito que los ratifique o reitere, segn sea lo que corresponda. Otra forma la constituyen los signos o seales. Pueden emanar de un agente de la Administracin ( p . e j . , polica del trnsito) o de un elemento fsico (semforo, etctera). La gama es numerosa, pero es indudable que en lodos los .supuestos nos encontramos ante una exteriorizacin de voluntad expresa. Hay que distinguir entre los signos que exteriorizan el aclo administrativo y aquellos que constituyen su notificacin. En el primer grupo pueden incluirse los movimientos de brazos del a g n t e s e trnsito, las luces del semforo, etc., y en l se percibe la contemporaneidad entre el acto y su notificacin. En el segundo, el letrero indicador de velocidad mxima en determinada zona del camino o a! ingreso a zona urbanizada. No hay duda de que el acto fue ya dictado por autoridad competente y la seal lo notifica, a fin de que el conductor no pueda alegar ignorancia en caso de contravenir la norma. El rgano y su funcin deben estar explicilados en el acto administrativo. De una u otra manera tienen que surgir del instrumento. Si e l l o no se cumple, el acto estar viciado. El uso del idioma nacional no ha sido enumerado entre los requisitos por considerrselo o b v i o . Pero hay que recalcar que lodos los aclos deben estar escritos en el idioma nacional. El_acto_debe dictarse en instrumento idneo. 3. lYasc.endencia. - La significacin y trascendencia que tienen las formas en nuestra malcra es muy superior a la que asumen en el derecho privado. C o i n c i d i m o s con Cassagne en que el formalismo administrativo "cumple con una funcin diferente que el formalismo del derecho civil o comercial, donde lo q u e se trata de tutelar es la seguridad jurdica o la aceleracin del trfico mercantil". En derecho administrativo cumplen las "formas" una funcin de garanta, lano de los derechos de los particulares c o m o del orden, acierto, justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa. El formalismo no solamente aparece e x i g i d o en la cspide del poder de) Estado por el sistema de controles recprocos entre los iganos que ejercen el poder estatal (legislativo, ejecutivo y j u d i c i a l ) , sino en toda la o i g a -

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nizacin interna del Ejecutivo, ya que de su observancia dependen los sistemas de control jerrquico que se establezcan en la rbita del Poder Ejecutivo, cuyos actos, desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, son los que en mayor medida interesan a nuestra disciplina. No nos convence la opinin de que en ausencia de acto expreso, la nota de la Administracin que hace saber al destinatario la decisin de la misma, rena las condiciones de "acto d e c i s o r i o " y la de "acto de notificacin" (Procuracin del T e s o r o , Dictmenes, 137-134, 151-659, 156-1; dictamen 59/91, D O , 6/11/91, 2* seccin, p. 18). - 4 . Ciasificacini - En derecho administrativo no rige la clsica distincin que r e c o g e nuestro C d i g o C i v i l entre formas aci solemnitatem y ail probationem, dada la distinta funcin que la forma cumple en dicha disciplina. En cuanto a la distincin entre formas "esenciales y no esenciales", observamos que, a pesar de las objeciones que nos merece una calificacin de cuo civilista, lo utiliza la ley en su art. 14, inc. b.
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nominada "va de hecho administrativa". Las consecuencias de la va de hecho inciden decisivamente en la esfera personal de los ciudadanos, ya que restringen indebidamente -pues falla en estos casos la habilitacin necesaria para legitimar la accin administrativa- los derechos y garantas individuales. 2. Va de hecho y va de derecho. - En general, la va de hecho se opone a,la va de derecho. sta es el medio legal utilizado por una persona para hacer valer sus pretensiones; aqulla es el medio ilegal empleado por una persona para concretarlas. En el campo del derecho civil no hay dificultad para delimitar las "vas de hecho", que se verifican siempre que un'particular sin ttulo ejecutorio pretende por la fuerza material constreir a otro particular a cumplir las obligaciones asumidas. La va de hecho en derecho administrativo es ms difcil de comprender: podemos, en principio, establecer que es una irregularidad grosera c o metida por la Administracin contra el derecho de propiedad o contra una libertad pblica. 3. Vas de hecho administrativas. El principio de legalidad pauta globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente, lodos los actos de Ja Administracin pblica estn subordinados a una norma habilitadora, aunque no necesariamente de rango legal. Cuando la Administracin pblica quebranta este principio y promueve operaciones materiales restrictivas o cercenaduras de los derechos y garantas individuales carentes de aquella base sustentadora, se est en presencia l l e T i h a """va de hecho" ( C N E e d C o n t A d m , -Sala , 12/12/95, "Fernndez", ED, supl. jurisp., 1995, n" 3, p. 2 3 ) . Situacin sta que genera - c o m o principales e f e c t o s - la ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente,' la responsabilidad patrimonial de la Administracin pblica. 4. Presupuestos de las vas de hechq. - Vamos a estudiarlos por separado: a) Comportamiento material. La va de hecho consiste en un c o m portamiento material observado por la Administracin pblica, y consecuentemente, para cierta parte de la doctrina, los actos administrativos considerados independientemente de su ejecucin no pueden constituir va de hecho ( B i e l s a ) . Este comportamiento material debe ser observado por la propia A d m i nistracin pblica, aunque no cabe descartar totalmente ja va de hecho cometida por quien, pese a no integrar la estructura orgnica de la A d m i nistracin, obra, sin embargo, en virtud de autorizacin de ella ( p . e j . , conualisla de obras pblicas o concesionario de seTvlcis pblicos).

L o s conceptos de formas esenciales y no esenciales deben correlacionarse con el criterio referente a la rigidez o flexibilidad de las formas y a los distintos tipos de invalidacin que puedan afectar el acto a consecuencia de un defecto formal. La circunstancia de que la forma sea o no esencial incidir en la gravedad del vicio, y por ende, en las consecuencias de la invalidacin, mientras que la rigidez o flexibilidad repercute en el margen de apreciacin o valoracin que sobre el defecto pueda tener o no el rgano que revise el acto.

JVM.S' un

HECHO

<^ri^9^- La Administracin se abstendr: a) De comportamientos materiales que importen vas de hecho administrativas lesivas de un derecho o garanta constitucionales. b) De poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensin de los efectos ejecutorios de aqul, o que, habindose resuell o , no hubiere sido notificado.
I. Preliminar. - El artculo que comentamos ha receptado normativamente una situacin peculiar en el obrar de la Administracin pblica, de-

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Ahora bien, no toda actuacin material de la Administracin constituye una va de hecho, pues en virtud de su amotnela ejecutiva, el uso de la coaccin - d e concurrir los pertinentes requisitos- es perfectamente legtimo (art. 12. L N P A ) . b) Irregularidad en dicha comportamiento. La configuracin de la va de hecho e x i g e la ijregularidntl del[comportamiento material,jsituacin susceptible de producirse tanto en los casos de irregularidad del comportamiento material en s considerado, c o m o en los de irregularidad del aclo administrativo que le dio origen. La mayor parte de las operaciones administrativas requieren un acto administrativo previo. Si este no ha llegado a dictarse falta la cobertura que autoriza y delimita los alcances de la ejecucin, y, por ende, el particular afectado queda privado de las garantas del debido proceso adjetivo (arl. l'\ i n c . / , L N P A ) c impedido de ejercer los remedios pie el ordenamiento jurdico establece para impugnar la decisin administrativa. Dentro de esta situacin - q u e configura la va de hecho "tpica" - encuadran tambin, por especial previsin de la L N P A , las hiptesis contempladas en el inc. /; rcfeiidas a la.ejecucin de un acto administrativo, estando pendiente algn recurso de los que, en virtud de norma expresa, implican la suspensin elc los efectos ejecutorios y la ejecucin de un acto administrativo p^idjctc"^ de notificacin. La solucin es, para algunos, tericamente desacertada, "pues este supuesto se refiere a un caso de muy dudosa calidad de va de hecho", segn la opinin de G r e c c o , para quien la idea fundamental subyacente en el esquema diseado por la ley ha sido, probablemente, que en las mencionadas hiptesis la legalidad es quebrantada -independientemente del valor jurdico de la decisin o acto administrativo-, por la circunstancia de que o cesa la autotutcla ejecutiva (ejecucin suspendida; art. 12, prr. \"'in fine, L N P A ) o el aclo administrativo no es eficaz (arl. I I, L N P A , y arl 19, RLNPA). Al margen de la inexistencia del acto administrativo (y de los supuestos que la ley asimila a tal situacin) la irregularidad del comportamiento material administrativo puede provenir; /) de la discordia indudable entre el acto administrativo y la ejecucin material; as, p.ej., s en una requisicin el acto individualizador contempla unos bienes y se pretende requisar otros, y 2) de las modalidades de la ejecucin: cuando, aun existiendo un acto administrativo legitimador, la Administracin no est habilitada para ejecutar por sus propios medios el mandato en l contenido, sea por su especial naturaleza o por determinada prohibicin de la ley (art. 12, L N P A ) . c) Irregularidad en el acia administrativa. Inversamente de lo que acontece en las situaciones anteriormente analizadas -en las cuales es el comportamiento material de la Administracin pblica el conceptuado irre-

guiar-, en el supuesto que ahora examinamos, la irregularidad proviene, no ya de la operacin administrativa considerada en s misma, sino de lalTe" cisin "o acto adminislrafiyo^quc se ejecuta. Claro es que no cualquier clase de irregularidad del acto administrativo puede generar cvcnlualmcntc una va de hecho, ya que no basta una simple ilegalidad, que en este caso puede resolverse mediante la impugnacin del aclo administrativo. La hiptesis tratada engloba, en primer lugar, las situaciones calificadas c o m o inexistencia virtual por carecer el autor del acto administrativo de toda c o m petencia en el rea, c o m o ocurre, por ejemplo, en la usurpacin de (unci nes, situacin en la cual de ningn modo puede conectarse la decisin con las potestades atribuidas a la Administracin pblica. Y c o m r u c i i d c , adems, aquellas otras situaciones verificadas cuando, aun emanando el aclo,.. de una autoridad administrativa, la decisin es ajena a la aplicacin de? un texto normativo (v.gr., imposicin de tributos sin ley formal que lo permita.' de gravmenes reales a propiedades privadas dispuesta por autoridades ad minislrativas sin habilitacin legal, etctera). En eslas hiptesis -tradicionalmcnte encuadradas dentro de la calcpoia de la incompetencia absoluta-, la irregularidad surge de circunstancias objc tivas fcilmente comprobables o de la calidad del autor del acto y es razonable, por lo tanto, que la operacin material administrativa no esl. legitimada. Opina Linares que una "teora de las vas de hecho" no puede formularse c o m o plena sin incluir la del "aclo jurdicamente inexistente" (ver comentario al art. 14) porque no es correcto pensar que la va de hecho no deba tener otro contenido que el de "hecho material" consumado por un rgano administrativo sin acto administrativo previo. f i j ) Alentadora lesin de. una libertad pblica o del derecjio de_mpjc__ dad. l "climpora'miento material I r r e g u l a r de la A d m i n i s t r a c i n debe vincularse inexorablemente con los bienes que resulten afectados por aquel obrar. La va de hecho se refiere - e n su construccin tradicional-, a los derechos emergentes do la propiedad (inmobiliaria o m o b i l i a r i a ) , o bien.a alguna de las libertades pblicas garantizadas por el ordenamiento jurdico, incluso a la lesin de una libertad innominada. /'"S, Consecuencias de la va de hecho. - La j n o d u c c i n de una va de hecho genera c o m o efecto principal la paralizacin de la jurisdiccin' contenciosoadminislrativa para entender en el juzgamiento de las cuestiones que dc.aqulla se deriven. Se lia dicho jiirispruclcncialmcntc que "la accin judicial de instancia nica que traduce el recurso directo previsto en el art. 32 de la ley 24.521 es la va idnea y eficiente para cuestionar vas de hecho administrativas" ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 16/4/99, "Fernndez c / U B A " , JA, 1999-111-25). Corresponde en lales casos la intervencin de j u r i s d i c c i n ordinaria, pues el Juzgamiento de las "vas de hecho correspond e r a l '"iTibaT qTTelleba aplicar la disciplina general del derecho comn

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de la.responsabilidad (ari. 116, Const. nacional; art. 2 , inc. 6", ley 48, y aris. 41 y 45, ley 13.998) conforme al mbito territorial pertinente, el cual es competente para la determinacin de la responsabilidad patrimonial - p r e cisando la naturaleza y extensin de los d a o s - y la fijacin de las indemnizaciones correspondientes por los perjuicios irrogados al particular con motivo de la va de hecho. La L N P A contempla la impugnacin de las vas de hecho (art. 23, inc. d), y hace referencia a los supuestos del inc. b del artculo que comentamos.

de permisin total de lo concretamente pretendido: silencio positivo, y b) el de denegacin, tambin total de lo que se hubierFpcdYdoL silencio nemtivo. Para que el silencio tenga el primer alcance debe estar as determinado expresamente por la ley, en caso contrario el alcance ser el segundo. 3. (Silencio y ambigedad. El texto de la norma que comentamos sugiere algunas reflexiones relacionadas con la equiparacin entre silencio y ambigedad en cuanto a las consecuencias jurdicas. Esta solucin no puede estar exenta de reproches, ya que, mientras el silencio es fctica y jurdicamente definible, la ambigedad, por el contrario, discurre por un carril eminentemente subjetivisla, que suscitar en la prctica administrativa eternas discusiones. Una decisin clara para la Administracin puede ser ambigua para el particular, con toda la gama de derivaciones que e l l o provoca. La cuestin de si hay ambigedad, remite, por lo dems, a un problema de interpretacin del acto administrativo que puede ser solucionado por va de los principios generales. 4. Regulacin. - La L N P A y su reglameniacin regularon el silencio administrativo con carcter general en el artculo que comentamos y respecto de los distintos recursos en particular en los urts. 87, 9 1 , 98 y concordantes. 5. El silencio como acto presunto/- Antiguamente se daba al silencio el contenido de un acto presunto. Ello basado en que el objeto de impugnacin de los recursos administrativos y del contenciosoadministralivo es siempre un acto administrativo. Si el silencio en la Administracin se estima c o m o un verdadero acto de ella, de sentido desestimatorio, parece > necesario unir a l los adjetivos que califican en general los actos, adminis^, ilativos expresos: firme, consentido, confirmatorio, etctera. Del mismo m o d o y por las mismas razones aplicables a los actos expresos, pjuece n e ^ _cesario fijar un plazo para la vlida impugnacin de esas decisiones p i e - , simias, a fin de evitar una situacin de indefinida pendencia. La ley no establece plazo, c o m o veremos, para impugnar el silencio ficto (porque el silencio es una f i c c i n ) . No nos encontramos, entonces, ante un acto presunto.
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^SILENCIO O AMUIUEOAO UI LA AowNtsrKACtN /

Vi/7. JO. - E l silencio o la ambigedad de la A d ministracin fente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn como negativa. Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previenen un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no podr exceder de sesenta das. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros treinta das sin producirse dicha resolucin se considerar que hay silencio de la Administracin.
1. Concepto. - La carga que grava a la Administracin pblica d e , emitir el pertinente acto administrativo y el derecho del particular a ese respecto, vendran ciertamente a ser ineficaces si el propio ordenamiento jurdico no arbitrara remedios idneos para el caso de que aqulla no cumpla. D e b i d o a ello la L N P A y su reglamentacin han estatuido diversas tcnicas destinadas a evitar, o por lo menos atemperar, los efectos de la morosidad administrativa. El artculo (pie comentamos se ocupa de uno de esos medios: eisilenciu administrativo. P.ste se produce cuando el rgano administrativo no resuelve expresamente la peticin o pretensin deducida por el particular, lis una ficcin que la norma establece en beneficio del que inici el procedimiento. 2. '(Jlases. - El silencio administrativo reviste dos modalidades plenamente concebidas y reguladas por el derecho positivo: a) el efecto y alcance

6. El silencio cmo hecho. - El silencio no puede ser una declaracin de voluntad ( a c t o ) , sino, precisamente, lu ausencia de toda actividad v o l i tiva, ante la cual no son admisibles procesos interpretativos tendientes a averiguar el sentido de una voluntad que no existe. A s cabe decir que el silencio es un puro hecho al que la ley reconoce ciertos efectos jurdicos, fistos se limitan a la finalidad perseguida por el legislador, es decir, a evitar que la ausencia de una decisin determine la prdida de eventuales derechos de los particulares.

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9.5

7. 'Inactividad formal e inactividad material de la Es preciso clis(iigiiir"entrc actividad material y actividad ministracin. Esta distincin resulta til al caracterizar nistrativas que, aunque distintas, se engloban de ordinario neral de la inactividad administrativa.

Administracin. formal de la A d relaciones admibajo el ttulo ge-

miles que han sido impuestos a los derechos de los particulares, cuyo ejerc i c i o quedara condicionado a la constatacin de su compatibilidad con el bien comn. En efecto,, puede entenderse que la Administracin se reserva la posibilidad de prohibir, durante un perodo determinado, el ejercicio de unas_ actividades cuyo desarrollo se pretende segn se le ha comunicado. De no pronunciarse, se estima que renuncia a tales facultades, y las posibilidades propias de los derechos previamente posedos, puede ejercitarlas su titular. Pero entender al silencio positivo c o m o ausencia de prohibicin por el transcurso <Je un cierto lapso es lo que induce a poner en duda la legitimidad de su utilizacin para la remocin de supuestos lmites a derechos subjetivos. Si tales derechos no son siempre perfilables sin el concurso expreso de la Administracin, sta no puede renunciar a sus potestades prohibitorias de conductas ilcitas, puesto que el posible conflicto entre intereses pblicos y privados e x i g e en ocasiones un pronunciamiento concreto indeclinable. Una vez calificada positivamente la pasividad de la Administracin, el peticionario queda protegido por el mismo sistema de garantas que obra para los actos expresos y la Administracin vinculada indefectiblemente por las consecuencias de su inactividad, lo cual explica que, no sin alarma, hayan contemplado algunos autores las graves trascendencias que para el bien pblico, en definitiva, puedan seguirse con el j u e g o de lal automatismo, por la desidia de un funcionario o el puro azar de extravo de una documentacin. Cabe decir que a tal interpretacin del silencio positivo habra que agregarle que slo a cambio del cumplimiento exacto y preciso de las f o r malidades legales puede reconocrseles derechos a los particulares y por e l l o no puede admitirse que tal silencio administrativo prospere cuando lo concedido por el silencio no puede autorizarse con arreglo a la ley. Constituyen supuestos de silencio administrativo positivo en nuestro ordenamiento, entre otros, las previsiones del art. 102 del decr. 5720/72 (reglamento de contrataciones del Estado) y del art. 16 del decr. 12.180/65 (reglamento del Registro Nacional de Construcciones de Obras Pblicas). Tambin lo era el art. 4" del decr. 1842/87 referido a la desmonopolizacin de los servicios pblicos prestados por empresas estatales, (pie estableca que "los particulares que deseen producir y proveer bienes o prestar servicios en las reas de competencia del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos, notificarn su intencin, en cada caso... Si. dentro de los treinta das hbiles siguientes a la notificacin... la secretara correspondiente no se opusiere, con expresin de fundamentos, el interesado quedar autorizado de pleno derecho, sin necesidad de. aclo alguno de autoridad competente, a producir o proveer los bienes o prestar los servicios sobre los cuales haya versado la notificacin". La inconveniencia de esta solu-

Pjir inactividad material se entiende una pasividad, un no hacer de la A d n i i n i s l r a c i n J e n t t o d e l marxo_de sus competencias ordinarias. La inactividad formal.se refiere, por su parte, a la pasividad de la^Administracin dentro de un procedimiento: es la simple no contestacin a una peticin de los particulares. Mediante una peticin provocaloria y la ayuda del silencio administrativo, se concreta la inactividad material de la Administracin en una inactividad formal provocada. 8. ^Silencio negativo.- El silencio administrativo negativo no tiene otra finalidad que facilitar al interesado que inici el p r o c e d i m i e n t o adm7iTstraTivr7e acceso a una impugnacin ulterior (administrativa o judTcialJ. Es una garanta frente a la pasividad de la Administracin; permite a aquel que formul una peticin o recurso ante la Administracin acudir^ a las vas de impugnacin en cada casqjidmisiblcs frente a lo que se presume una denegacin. La presuncin de que, transcurridos ciertos plazos se ha " d e n e g a d o " la peticin deja abierta al particular la va recursiva o procesal para satisfacer su pretensin. El silencio negativo es una presuncin legal r.favor del particular^jni^ dierico ste utilizarla o esperar ia decisin expresa de la AdmLnistraciji, que necesariamente debera sobrevenir. No es el silencio una sancin a la pasividad administrativa sino que tiende a la proteccin del particular.
y

9. falencia. positivM- La inactividad de la Administracin en este caso tiene por efecto estimar la pretensin deducida por el interesado. Su operatividad es excepcional y subordinada a la existencia de una norma jurdica que concretamente le otorgue tal carcter ( C N F e d C o n t A d m , Sala I V , 20/5/86, "Matadero F r i g o r f i c o Antartico", LL, I 9 8 8 - A - 8 4 ) . No puede caracterizarse sin ms c o m o la otra faz del silencio desestirnatorio. Con ello se estimula insensiblemente un tratamiento centralmente comn de ambas versiones y la intercambiabilidad de sus tcnicas y problemticas. En los supuestos e s p e c f i c a m e n t e c o n t e m p l a d o s por las norma? a las que remite la L N P A , se entiende que la Administracin accede, dando significado positivo a su pasividad. Tal diversidad de consecuencias, comparndola con el silencio negativo, tiene su fundamento en la especfica naturaleza de las decisiones que en tales casos corresponde adoptar a la Administracin. Lo que se espera de ella es la remocin de unos l-

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cin legal es evidente, y ha dado lugar a cueslionamientos judiciales de cierta importancia. 10. .Requisitos para que se configure el silencio.' - Se pueden clasificar de la siguiente forma: a) Generales. El artculo que comentamos regula con carcter general el silencio de la Administracin, prescribiendo que si las normas especiales no prevn un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no podr_exceder de sesenta das. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros treinta das sin que_..se produzca dicha resolucin, se considerar que hay silencio de la Administracin. Por lo tanto, con carcter general, la configuracin del silencio requiere: /) Transcurso del p l a z o establecido o. en su caso, el de sesenta das, computado segn el art. l , inc. e, ap. 2 , de la ley, y desde la recepcin del escrito del interesado en la oficina respectiva.
u o

tenga una actitud pasiva respecto de una concreta pretensin, sino despus de que transcurra un determinado plazo en que esa inactividad resolutiva persista, despus que, oportuna y fehacientemente, el interesado haya hecho ver a la Administracin su conducta improcedente; es decir, que se le inste -pronto d e s p a c h o - solicitando que produzca su debida resolucin. El transcurso de los plazos es imprescindible: la ficcin legal que la norma implementa slo produce sus efectos a partir del cumplimiento de los trminos fijados. De ah la improcedencia - p o r prematuridad- de la peticin de pronto despacho solicitada antes de transcurridos los sesenta das o la accin judicial antes de vencer los treinta das subsiguientes. 12. Iniciacin y consumacin del silencio administrativo. - De lo dicho precedentemente se infiere que es requisito indispensable para la produccin de los efectos del silencio que se identifique y concrete con indiscutible precisin, ante todo, cul es el da inicial del cmputo de los plazos expresados. Este es un problema de simple solucin, puesto que se.ra._la fecha oficial de planteamiento de la solicitud la que o r i g i n la iniciacin de dicho cmputo. O, en otras palabras, el trmino se inicia en el momento erTque tiene lugar la recepcin por el rgano administrativo competente de la peticin del particular que determin su o b l i g a c i n de resolver, salvo supuestos en que la Administracin tenga que suplir deficiencias en la pelicin, o deba, necesariamente, cumplir engorrosos trmites tcnicos. C o m o trmino final, del que se origina la produccin del efecto ..-positivo o n e g a t i v o - del silencio para el interesado, hay que estar al da a partir del cual expira el plazo, general o especialmente sealado por la ley, a lo largo de cuyo transcurso se abstuvo el rgano administrativo de dictar su resolucin, con denuncia de la mora. 13. Resoluciones tardas. - Veremos senta est cestiif. ~
!

2) Denuncia de la mora administrativa, exteriorizada por la interposir...... cin del escrito de "pronto despacho". 3) C u m p l i m i e n i o de un p l a z o complementario de treinta das. b) Particulares. Pese a esta regulacin general, otras normas del ordenamiento estatuyen plazos especficos en materia de silencio administrativo, c o m o ocurre en el rgimen recursivo estructurado en el R L N P A . A l l , el "silencio desestimalorio" est legislado para los recursos de i^ojj^idj^racjn_(arls. 86 y 87), el jerrquico (art. 91) y el de alzada (art. 9"8). 11. i Demora de la Administracin. - Es esencial para la operatividad tanto del silencio negativo c o m o del positivo. En lo que atae al silencio, es_procedimenlalmente necesh|io que, transcurrido el plazo legal que tena para resolver la peticin del particular, ste conmine previamente a la Administracin, a fin de que, expresamente y en un sentido u otro, se pronuncie' dentro <Je determinado plazo, bien entendido que, c o m o cualquier otra persona deudora u obligada a aTgo, de no cumplir la obligacin legalmente impuesta, incurrir en mora. El artculo e x i g e , para que opere el silencio, la denuncia de la mora, por lo cual, al no existir esa denuncia, falta un presupuesto procedimental indispensable para que exista el "presunto acto administrativo" susceptible de revisin jurisdiccional. La "solicitud de prosecucin del trmite" no es el pedido de pronto despacho contemplado en el art. 10 de la ley 19.549 ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 15/4/98, "Santa Luca Cristal", ED, 182-47). Para precisar adecuadamente los efectos de la mora, conviene observar que, aunque el establecimiento de plazos precisos sea esencial para que ella se d c o m o tal, no se puede decir que exista por el simple hecho de que, durante un perodo temporal ms o menos dilatado, la Administracin man-

las diferentes aristas que pre-

a) Consideraciones generales. H e m o s de referirnos al concepto, naturaleza y efectos de las llamadas resoluciones tardas o extemporneas. El expreso designio de la ley es la fijacin del momento a partir del cual se posibilita al particular ejercer su facultad impugnaticia,'cuando ha transcurrido el plazo que establece sin que la Administracin haya d e c i d i d o , pero no se preocupa de advertir si, no obstante esta posibilidad de impugnar, en todo caso queda en pie la o b l i g a c i n de aqulla de resolver expresamente. Establecida la o b l i g a t o r i e d a d de que la A d m i n i s t r a c i n resuelva ( C N F e d C o n t A d m , Sala I V , 7/3/89, "Baragiola", LL, I990-7CT-TTT, alquiera que sea el momento en que lo haga, puede ocurrir que no siempre el pronunciamiento administrativo se produzca dentro del plazo fijado. Estaremos, as, ante las denominadas resoluciones tardas.

7.

U-lcliiiisuu, TLA.

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Determinado el elemento temporal mediante el cual puede decirse que un acto administrativo no fue producido oportunamente, o sea, que no tuvo lugar dentro del plazo sealado por el ordenamiento jurdico para que se reconociera o rechazara expresamente el derecho pretendido por el interesado, corresponde estudiar los problemas que pueden plantear las resoluciones tardas o extemporneas. b) Efectos de. la resolucin tarda. La resolucin extempornea tiene consecuencias diversas, segn sea el efecto acordado al silencio de la A d ministracin. I^o es lo mismo, para la cuestin que encaramos, que el silencio sea positivo o negativo. Veremos estas dos situaciones. c) )Cara.cteres_de. la decisin tarda frente aisilencio positivo. J'Expresa Garca de Enterra que es inaceptable que la Administracin resuelva expresamente de m o d o diverso al otorgamiento positivo que se ha producido en favor del particular por el transcurso del plazo del silencio. En el mismo sentido G r e c c o , quien manifiesta que ello constituye "un lmite al ejercicio de la actuacin administrativa posterior. Y consiguientemente, las potestades revocatorias de la Administracin encuntranse subordinadas en su ejercicio a la concurrencia de las condiciones bajo las cuales la misma es autorizada por la l e y " (arts. 17 y 18, L N P A ) . Por eso, de acuerdo con esta corriente doctrinaria, a la inversa de lo que ocurre en el caso del silencio con signo negativo, [9 Administracin no-puetle... ..desconocer, contradecir ni alterar mediante la e . m j i i t ^ D ^ J l ^ c J o j ^ t e r i Q r . expreso menos en los casos__que. puedan, caer en lp contemplado por los arts. 17 y 18, L N P A - l a s j ' u a c j j i j ^ amparo del tcito. Se piensa que la Administracin no puede desconocer, contradecir ni alterar, mediante un acto expreso, la situacin jurdica creada al amparo del acto originario, ya que el conjunto de facultades que ex lege se siguieron de e l l o para el particular, gozan de idntica garanta de estabilidad y permanencia que si hubieran sido otorgadas explcitamente. De conformidad con esta tesis, cuando por la jnact.iviilad.jJs la Adniinistracin opera el silencio administrativo y a su amparo se produce la adquisicin de algn derecho para el particular, la resolucin expresa, pero tarda, no podr gozar de validez, ms que cuando su contenido sea en un todo conforme, o confirmatorio de la primitiva resolucin presunta. Si esto fuera as. vendra a ser absurdo y carente de sentido que, deducida la v o luntad de la Administracin de su propio silencio, hubiera que mantener o b l i g a d o al rgano administrativo a resolver, en todo caso, de un modo expreso. Porque en nada podr cambiar aquella situacin, ya engendrada, si, en tanto la decisin extempornea sea contraria a la presunta y la deja sin efecto, aqulla viene a ser nula. D i c h o en otros trminos, que Ja re.sDiu.ci.on tarda, para que sea vlida,, no podr tener otro sentido y significado que ej.de simple ratificacin expresa de lo tcitamente resuelto.

Debemos recordar que la institucin del silencio administrativo, ms que una autntica sancin que la ley impone a la pasividad administrativa, constituye una simple presuncin legal, inris tantum, lo mismo en la modalidad positiva que en la negativa, exigida por el principio de seguridad Jurdica~y~deTesr>W"ns "derecrTos de los particulares en virtud de cuya ficcin, en el primer caso, se entiende conforme al concreto ordenamiento jurdico, la solicitud de aqul, y, en el segundo, que lo que l pretendi, no se lia podido conceder. Con el efecto, en el primer caso, de que el dcici lio pueda ya ostentarse y ser ejercido c o m o si expresamente se lo hubiera declarado o reconocido por la Administracin, y, en el segundo, que el p i o p i o interesado pueda impugnar lo negado tcitamente, por el mismo proced miento y con idntico efecto con que podra hacerlo en caso de una expresa denegacin de aqul ( R e y e s M o n t e r r e a l ) . Por otra parte, conviene reiterar que en ningn momento desaparece para la Administracin la facultad y o b l i g a c i n ' d e resolver que la ley miswa_ convierte en inexcusable deber. Y al resolver._en ningn caso j u e d e sentirse vinculada por el efecto preexistentemente producido por su propia conducta omisiva. Si la resolucin tarda no pudiera alterar, al menos en principio, la situacin precedentemente reconocida o denegada, carecera de toda razn y sentido prctico y jurdico la obligacin legal de resolver en forma expresa. D i j i m o s que el silencio administrativo, por s s o l o , no crea ni extingue derechos, ya que. su eficacia est condicionada a que lo pretendido por el particular sea conforme a derecho. De otro modo se llegara al absurdo de que por el transcurso de un plazo de inactividad administrativa habra que considerar permitido lo que est prohibido, estimar cancelados sin prescripcin arbitrios no satisfechos, etc., lo cual es inadmisible. d) flM resolucin tarda y el silencio negativo. Plantea menos problemas que" la situacin precedentemente estudiada. La resolucin expresa con el^mismo alcance que la presunta -esto es, denegatoria- en nada perjudica al particular. A lo sumo ste deber ampliar los fundamentos de su Tmpugna^ a correr desde l r e s o f i T c W M ^ P accionar por silencio y lo dej vencer, a resolucin tarda le brinda un nuevo plazo de impugnacin (el que la norma ofrece respecto de la resolucin expresa). C o m o conclusin, el silencio negativo, ms que un acto de contenido decisorio, es una presuncin de acto de significacin desestimatoria, a fin de facilitar la impugnacin que acoge la ley c o m o garanta del particular.
a r a

Por todo e l l o , es posible impugnar el acto administrativo expreso, aunque no se hubiera impugnado el presunto, c o m o tambin es procedente que,

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despus de declarada inadmisible por extempornea - e n las legislaciones que prevn plazo para atacar el acto presunto- la impugnacin contra la resolucin presunta, se interponga una nueva contra la denegacin expresa posterior, con base en las mismas pretensiones. Si la resolucin expresa es favorable a las pretensiones del paijticular ( d e signo contrario a la presunta), el interesado habr visto satisfechas sus pretensiones. Si esto ocurre cuando ya el afectado por el acto presunto ha planteado su accin judicial, tendramos un caso similar al allanamiento.

El acto administrativo, pues, tiene vida jurdica independiente de su notificacin. sta puede afectar a la vinculacin o sujecin del particular al acto, mas no a la existencia de ste. Se relaciona con la eficacia ( C N F e d C o n t A d m , Sala 111, 11/5/89, "Tula G m e z " ) . La notificacin es, por lo tanto, un acto nuevo, y su funcin es d o b l e : a) constiluye_ima_condicin jurdica para la eficacia de los actos administrativos, y b) acta c o m o presupuesto para que transcurran los plazos de impugnacin del acto notificado. Dada la importancia de ambas funciones, conviene dejar sentados con claridad los casos en que la n o t i f i c a c i n es o b l i g a t o r i a y los requisitos con que se la ha de hacer. 3. TRetfiiS'itOS. - Pueden ser clasificados de la siguiente manera: a) Subjetivos. Sujeto activo de la notificacin es el rgano que dict el acto; sujeto pasivo o destinatario es el interesado en dicho acto. b) Objetivos. La notificacin deber contener los siguientes extremos: la expresin de los recursos que procedan; el rgano ante el que hubieran de presentarse recursos, y p l a z o s para recurrir. L o s interesados,.. no obstante, pueden interponer cualquier otro recurso que estimen pe tinenie. c) De la actividad. En cuanto al lugar, las notificaciones se dirigirn en todo caso al d o m i c i l i o del interesado. De no estar presente ste en el momento de entregarse la notificacin, podr hacerse cargo de ella cualquier persona que se encuentre en el d o m i c i l i o . En lo concerniente al tiempo, toda notificacin se practicar en el plazo m x i m o de diez das, a partir de la resolucin o aclo que se notifique (arl. 40, R L N P A ) . Y en lo referenle a la forma, las notificaciones se realizarn mediante o f i c i o , cdula, telegrama, etc., o sea, lodos los medios que permitan tener constancia de la recepcin, la fecha o a identidad del aclo notificado (arl. 4 1 , R L N P A ) . Qu efectos produce una notificacin defectuosa?

14.

Silencio y otras vas ante a demora administrativa. A m e la

r

mora admlnistraTiva en expedirse acerca de las pretensiones de un particular, ste puede optar entre dos resoluciones administrativas: la queja (art. 7 1 , R L N P A ) o "el silencio", y una judicial: el amparo por mora. A q u e l l a opcin no lo obliga; si intent el "silencio", antes de que ste sea considerado as por el particular (intentando los procedimientos administrativos o judiciales que sean procedentes en el c a s o ) , puede intentar el amparo por mora (a pesar de haber pedido pronto despacho y de haber transcurrido el plazo posterior) (en contra, C N C i v , Sala E, 30/10/95, " M o y a n o " , ED, 167-404; id., Sala O, 7/2/94, " K o f i n e r " , ED, 160-50; id., Sala K, 6/2/ 96, "Ainbinder", LL, 1996-C-767; ver comentario ai art. 28, 3, p. 172).

JEriCACIA

OEL ACTO:

NOTIFICACIN YJUULICACIN

Art. / . / . - P a r a que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificacin al interesado y el de alcance general, de publicacin. Los administrados podrn antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
1. Publicacin y notificacin de los actos atfininisirativos: - El acto administrativo, de acuerdo con su carcter general o concreto, puede ser fuente de derecho objetivo o creador de situaciones jurdicas individuales. En cualquier caso, se comprende la necesidad de que se lo comunique y d a conocer a la colectividad o a las personas particularmente interesadas en sus efectos. Crear el derecho secretamente carecera de sentido. De ello se infiere que la eficacia de los aclos, c o m o ms adelante v e remos, depende, en los de car^TSrg^7'rr(l6TSq"uisilade la publicacin, y, en los de carcter concreto, de la notificacin. 2. Notificacin. - Por su naturaleza jurdica, es un elemento que no_ forma parte del aetb",~srno que le sigue, es posterior a la perfeccin de l.

C o m o regla general, las notificaciones defectuosas no producen e f e c tos legales (art. 44, R L N P A ) . Esta regla, sin embargo, debe ser matizada en relacin con el v i c i o en que haya incurrido la notificacin y con la posibilidad de subsanacin de dichas notificaciones (art. 44, R L N P A ) . Ver lo que decimos en el comentario respectivo. 4. ^Publicacin. Consideraciones generales, r De acuerdo con el artculo, para que produzcan efectos jurdicos los actos de carcter general -decretos y dems disposiciones adminisirativs- habrn de publicarse en el Boletn O f i c i a l , y ejunirn en v i g o r , de conformidad con lo dispuesto en el arl. 103 del R L N P A , L O . 1991, a los ocho das de su completa publicacin en el Boletn Oficial si en ellos no se dispone otra cosa. La pu-