Ciencias Administrativas

CIENCIA ADMINISTRATIVA
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charesdebbasch
Decano de la Facultad de Derecho
y de Ciencias Pollticas
de la Universidad de Alx-Marsella
CIENCIA
ADMINISTRATIVA
Administracin pblica
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA
Ttulo original: Science adminstrativ6. Administration publique. 2." edicin, revisada y
aumentada. Prcs Dalloz. 1972.
TracU1ccln: Jos Antonio ColAs Leblanc
PRECIO $ ~ _ - _ . .
Primera edicin: 1975
Segunda edicin: 1981
Edita: Instituto Nacional de Administracin Pblica
ISBN: 84-7351-152-2
Depsito legal: M-24479-1981
Impreso por: Rumagraf, S. A. - Nicols Morales, 34 - MADRID-19
INDICE
INTRODUCCION GENERAL
seccin 1. Administracin pblica y sociedad:
1. Administracin y sistema de valor dominante
2. Administracin y marco territorial... ...
3. Administracin y poblacin " .
4. Administracin y nivel de desarrollo '"
5. Administracin pblica y administraciones privadas ...
Seccin 11. La ciencia de la Administracin pblica o ciencia administrativa:
l. Objeto de la ciencia administrativa:
1. El conocimiento de la realidad ... '" ...
2. La adecuacin a los fines ... ." '" ...
3. La previsin '" .., " .
2. El problema del mtodo en la ciencia administrativa
3. La ciencia administrativa en los pases europeos:
1. Los orgenes de la ciencia administrativa ".
2. El monopolio del derecho administrativo .
3. El despertar de la ciencia administrativa .
Pginas
25
26
26
27
27
30
30
30
30
31
32
33
4.
5.
La ciencia administrativa en los
trationl '" '" .
La enseanza Y la investigacin
Francia:
Estados Unidos (Publlc admns-
de la ciencia administrativa en
33
1.0 La enseanza , .
2. Los centros de investigacin .
3. Los trabajos realizados. LaR colecciones de obras ...
BIBLIOGRAFA GENERAL:
1. Obras g.enerales de ciencia administrativa ... ... ... ... ...
Il. Administracin comparada
111. Blbllografias ." ... '" ... '"
IV. Revistas:
l. Revistas francesas ... ... ...
2. Revistas extranjeras '" .
V. Recopilacin de textos '" .
34
34
35
36
36
37
39
41
42
10
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBUCA
Pginas
BIBLIOGRUiA DE LA INTRODUCCIN:
1. Obras generales ., ....
n. De estudio y enseanza
PRIMERA PARTE
EL PODER ADMINISTRATIVO
CAPiTULO 1. LA ADMINISTRACIN DENTRO DEL ESTADO
Seccin J. La funcin administrativa:
42
42
45
1.
2.
3.
4.
La informacin .. ,
La preparacin de
La previsin
La ejecucin ... oo'
las decisiones
46
47
48
48
Seccin JI. Las misiones de la Administracin:
1. Clasificacin segn la proyeccin geogrfica
2. Clasificacin por la utilizacin del poder pblico ...
3. Clasificacin en funcin del objeto Oo' oo' oo' .oo 'oo
4. Clasificacin en funcin de los sujetos oo' Oo .
5. Clasificacin en funcin del fin:
1.e Las misiones externas
2. Las misiones internas
BIBLIOGRAFiA
CAPiTULO 11. CONTunDO DEL PODER ADMINISTRATIVO:
Seccin 1. Los principios generales de las relaciones entre la Administracin
y el poder polttlco:
49
50
50
50
51
52
52
1. La dependencia de la Administracin respecto del poder poltico:
1.0 La ausencia de autonoma ideolgica de la Administracin .oo 53
2. La ausencia de finalidad propia del aparato administrativo oo' 53
2. La autonoma de la Administracin respecto del poder poltico.
1.0 Los elementos de la autonoma
2. La realidad de la autonoma oo'
Seccin 11. La Inuenca del rgimen poltico:
l. Sistema de reparto de poderes y administracin:
1. El rgimen de confusin de poderes oo .
2. El rgimen presidencial oo '"
3. El rgimen parlamentario oo. oo' '" oo .... oo.
54
54
ss
SS
SIl
INDlCE
11 2. Sistema de partidos y Administracin:
1. Partido nico y Administracin ...
2. Multipartidismo y Administracin
11 3. Grupos de presin y Administracin:
1.0 Administracin econmica y grupos de presin .
2. Estructura administrativa y grupos de presin .
3. Administracin consultiva y grupos de presin .oO
11 4. Demacracin y Administracin:
1. El sistema socialista
2. El sistema liberal
Seccin IlI. La influencia del sistema de derecho
11 l. La sumisin al derecho:
l. PaIses revolucionarios y legalidad
2. Democracias liberales y legalidad ...
11
Pginas
57
58
59
59
60
50
61
62
62
63
64
11 2. La amplitud de las prerrogativas:
1. La concepcin francesa ... ... 65
2. La concepcin anglosajona 65
3. El compromiso oO oO 66
3. Un ejemplo de extensin de los poderes de la Administracin: el
poder reglamentario ." '" ... ... 66
1. El sistema francs '" '" 'oO 67
2. La evolucin del sistema ingls , '" 69
3. La evolucin del sistema americano ... ... 70
Seccin IV. La influencia del factor histrico ... .oO ... .., .. , 70
11 1. El conservadurismo 'oO oO' oO. oO, .. , 7I
2. La tendencia al desarrollo del poder administrativo:
1.0 Primer estadio: La Administracin, confundida con el poder
poltico .oO ... ... ... ... ... ... ... 'oO oO' .... oO ... ... ... ... ... 7I
2. Segundo estadio: La Administracin, distinta del poder poltico. 72
3. Tercer estadio: La Administracin, competidora del poder po-
Itco '" '" , , oO, oO oO' '" '" 72
Seccin V. La influencia del factor humano:
11 l. El inters general o la racionalidad administrativa:
1.0 Un inters general puramente tcnico '" .., .
2, Un inters general conservador ,
3. Un inters general corporativo , , '" oO , ,
4. Un inters general de intIuencia variable ..
73
74
74
74
12
C1ENCIA. ADMINISTRATIVA. ADMINISTRAClON PUBLICA
Pginas
2. La penetracin del personal administrativo en los engranajes del
poder polltico:
1." Los principios generales , .. , 7.
2." La penetracin de funcionarios en los engranajes del poder en
Francia 75
BIBLIOGRAFA ." 82
SEGUNDA PARTE
y LA DECISION ADMINISTRATIVA
CAPTULO I. CLASIFICACIN DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS:
Seccin I. La Ierarqulzacon de las decisiones administrativas
Seccin 11. El grado de generalidad de las decisiones administrativas
Seccin UI. Poder discrecional y decisiones administrativas
CAPTULO Ir. CARACTERes DE LA DECISIN ADMINISTRATIVA:
Seccin I. La colegialidad ." ... ". '"
Seccin U. La coherencia '" '" ..,
Seccin III. La autoridad '" ".
Seccin IV. El formalismo:
1. Finalidades y perversiones del formalismo '" '"
2. La diversidad de formas ...... '" ... ", .., ." ".
Seccin V. El derecho .
l. La elaboracin de decisiones .. , ."
2. La codificacin jurdica ...
Seccin VI. Los tiempos ...
85
86
86
88
89
89
90
91
91
92
93
BIBLIOGRAFA 95
CAPiTULO I1I. EL REPARTO DEL PODER DI! DllClSIN llN llL INTERIOR DE LA ADMINISTRACIN:
Seccin I. Las tcnicas de reparto de poder:
1. El principio de especializacin ... ... ... ". ." ..
2. La unidad de mando ... '" '" ... ... .
3. Especializacin y mando: dos principios contradictorios
Seccin 11. Los factores humanos y el reparto del poder ......
BIBLlOGRAFiA '"
CAPTULO IV. SISTEMA DIl COMUNICACIN 'r DECISIN:
Seccin I. El fin de la. comunicacin .. , ...
Seccin n. Los diferentes tipos de comunicacin ...
96
98
98
99
100
101
INDlCE
Seccin IlI. El proceso de comunicacin:
1. Comunicacin y sistema de codificacin de mensajes
2. Comunicacin y medios tcnicos de difusin de mensaies ...
3. Comunicacin y organizacin administrativa '" '" ... '"
BIBLIOGR.\Fi.\
CAPTULO V. LA ELABOR.ACIN DE LA DECISIN:
Seccin 1. La iniciativa de la decisin
Seccin JI. La preparacin de la decisin:
l. Formas de preparacin '" ... ... ...
2. El procedimiento de participacin
1.0 Los fines de la participacin '" oo.
2. Los dferentes tipos de rganos de participacin
3. La estructura de los rganos de participacin .
4. Contenido jurdico de la participacin ...... '" oo
5.0 Papel de la participacin en el procedimiento de decisin
Seccin IlI. La documentacin administrativa:
1. Necesidad de la documentacin '" ......
2. Organizacin de los servicios de documentacn
3. Tcnicas de la documentacin:
1.0 Acopio de documentacin .oo
2.0 Clasificacin de la documentacin
3.0 La utilizacin de la documentacin
Seccin IV. La eleccin y su racionalizacin oo.
DIBUOGRAP... ...
CAPTULO VI. LA EJECUCIN DE LA DECISIN ...... oo' .. ,
TERCERA PARTE
LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
CAPTuLO 1. LAS ESTRUCTURAS DE LA ADMINISTRACiN CENTRAL:
13
Pginas
102
102
103
104
105
105
106
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109
110
110
111
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113
114
114
11S
11S
122
124
Seccin I. Los ministerios:
1. Principios de la especializacin ministerial... ... ... .., ... ... ... ... ... 127
2. Los ministerios en Francia:
1.0 La especializacin ministerial... ... ... ... ... .oo ... ... ... 129
2.0 Algunos ejemplos de la estructura de los ministerios .. , 137
3. La estructura ministerial de los Estados Unidos ...
4. La estructura ministerial en Gran Bretaa oo' ... ..,
5. La estructura ministerial en Suecia oo.
6. La estructura ministerial en URSS '" .. , ... ... ..,
140
143
148
148
14
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBUCA
Seccin n. La coordinacin:
1.0 La reduccin del. nmero de ministerios oo. oo'
2. Los comits interministeriales oo. oo. oo. oo. oo
3. La autoridad superior a diversos ministros oo. oo. oo .......
4. El ministerio de Finanzas y de Asuntos Econmicos ..'
5. Los cuerpos de funcionarios interministeriales oo. oo oo oo.
Pginas
149
151
151
155
156
BIBLIOGRAFiA:
l. Generalidades... oo. oo, .oo '" oo. .oo oo. oo. .oo ... oo. ... oo. ...
n. Los ministerios franceses 'oo ... oo. ..
Il l. Los ministerios ingleses ...
IV. Los ministerios americanos ... ... ... oo. 'oo
CAPiTULO n. LAS ESTRUCTURAS DE LA ADMINISTRACIN TERRITORIAL:
157
158
158
159
Seccin 1. Principios fundamentales de la organizacin administrativa terri-
torial 'oo oo. oo. Oo .... '" 'oo .. , Oo, ... oo' oo oo oo' ... oo .... oo. 160
1.
2.
3.
4.
5.
BIBLIOGRAFiA
Concepto de centralizacin ... oo ....... '" 'oo oo oo
Generalidades sobre la descentralizacin ... oo, oo. oo oo ..
Las formas de descentralizacin oo .
Lmites de la descentralizacin ... Oo. oo. oo. 'oo .
Flujo y reflujo de la descentralizacin ... oo .... oo oo
161
162
163
165
167
174
o oo. o o O" o o o., o
Seccin n. La Administracin territorial en Francia:
l. La comuna
BIBLIOGRAFiA:
l. Generalidades oo' ... ... ... oo. 'oo Oo. ... ... oo.
n. El alcalde ... ... oo.... oo. Oo. oo '" 'oo .
III. El Consejo municipal oo oo. oo oo oo. oo ..
IV. El personal comunal 'oo oo '" oo. oo.
V. La agrupacin de las comunas .., 'oo Oo' oo. Oo. 'Oo .
VI. Las finanzas comunales 'oo oo. ... .. oo. ... ... ... ... Oo.
2. El departamento oo. oo. oo 'oo oo oo
BIBLIOGRAFiA:
1. El departamento. colectividad descentralizada ...
n. El departamento. circunscripcin administrativa
II 3. La regin ... oo. oo. oo. ... 'oo '" ... 'oo ...
BIBLIOGRAFlA
4. Pars y la regin parisiense oo. 'oo
BIBLIOGRAFA
174
197
197
198
198
198
198
199
213
214
214
233
234
240
INDICE
Seccin Hl. La Administracin territorial en URSS:
1. La estructura territorial , oo oo .
2. Los rganos de gestin .oo oo. oo. oo. oo. ... oo. oo oo
3. El equilibrio general del sistema oo.
Seccin IV. La Administracin territorial en Italia
15
Pl\glnas
241
241
242
242
1.
2.
03.
BIBLlOGRAPiA
La comuna oo. oo oo '" .. ,
La provincia oo' oo. ... ... ... ... ..
Las regiones ... oo' .oo oo. .
244
247
250
255
Seccin V. El gobierno local en Gran Bretaa ...
BIBLIOGRAFA '"
Seccin VI. La Administracin terrttorial en Estados Unidos
256
269
269
1.
02.
3.
4.
5.
BIBLIOGr.AFiA
Seccin
1.
02.
03.
04.
BIBLlOGRAFiA
Las diferentes colectividades locales oo oo .
La participacin de los ciudadanos en la gestin de la colectividad
local oo oo oo , ..
Los problemas de personal oo .
Los problemas financieros .
La evolucin hacia un sistema centralizado .
VII. La Administracin territorial en Alemania Federal ...
El -Land- . .
La -Begterungsbeztrke- .oo ..
El -Landkrese- (Circulo) oo. ... ...
Las comunas ... 'OO
270
279
279
280
280
281
281
282
283
284
286
290
CAPiTULO Hl. LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS ESPECIALIZADAS:
Seccin 1. Visin de conjunto:
O1. Fuerza y debilidad de las instituciones administrativas especiali-
zadas ... ... ...... oo' oo .... oo' ... oo' .oo oo ..., ... 291
2. Los maI'COS jurdicos de las administraciones especializadas ... ... ... 293
Seccin Il. La Administracin de mtsln.
1. Administracin de misin y Administracin de gestin ...
2. La superacin del marco inicial... oo. oo. oo. .,. ... .oo oo.
II 3. Los conflictos con la Administracin tradicional oo ,. oo.
Seccin nI. Las desarticulaciones de la Administracin ... ...
BIBLIOGRAFA ...
204
296
297
299
300
16
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PtlBLICA
Seccin IV. Las empresas pblicas .
l. La expansin de las e ~ p r e s a s pblicas : ..: '" ...
2. Las modalidades de creacin de empresas pblicas '"
3. Dimensin del sector pblico ... .,. ... '" ...
4. La forma juridica de las empresas pblicas '" '"
5. La estructura de las empresas pblicas ..... , '"
6. El rgimen [urdco de las empresas pblicas .
7. El control del Estado sobre las empresas pblicas
Pginas
300
301
302
302
304
305
306
306
BIBLIOGRAFA '" '" . .. .. '"
CAPiTULO IV. LA REFORM.\ ADMINISTRATIVA:
Seccin 1. La reforma institucionalizada ...
Seccin n. La reforma brutal... ... '" ... ... ... ...
Seccin III. El mtodo experimental:
1. Las tcnicas de la reforma oo. o., ... '" o.. '" ... o.,
2. Las materias de la reforma oo. 0._ ... o., '" ... o '"
3. Ventajas e inconvenientes del mtodo '" .
BIBLIOGR.'FA '" '"
CUARTA PARTE
LOS AGENTES DE LA ADMINISTRACION
I"TRODUCCIN '" ... '" ... ... ... ". '" ...
CAPTULO 1. LA NOCIN DE FUNCIONARIO:
Seccin I. El concepto francs ... '" . ..
Seccin n. El concepto alemn '" ...
Seccin nI. El concepto ingls ... '" '" ...
Seccin IV. La concepcin sovitica ... '" '" '" ..
CAPITULO n. Los ORGANISMOS DE GESTIN DE LA FUNCIN PBLICA:
Seccin I. La estructura de la funcin pblica francesa
Seccin n. La estructura de la funcin pblica inglesa '"
Seccin III. La estructura de la funcin pblica en los Estados Unidos:
1. La Oficina del Presupuesto oo. '" '" '" ."
2. La Civil Service Commission '" '" oo. '" ... .....
CAPITULO III. Los PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA EL ACCESO A LA FUNCIN PBLICA:
Seccin 1. Principio de igualdad de acceso a la funcin pblica:
l. Prohibicin de discriminaciones pollticas, religiosas o raciales ."
2. El principio de igualdad de sexos '" ... ... '" ... '" ...
Seccin n. Las condiciones generales de acceso a la funcin pblica .... " oO'
309
311
312
312
313
315
316
319
330
332
332
333
335
336
338
336
343
344
346
INDICE
CAPTULO IV. LAS TCNICAS DS ELIlCCIN DE LOS FUNCIONARIOS:
1. La eleccin poltrca '" .
2. La eleccin '" .,. '" ... ... '" '"
3. El concurso ... ... '" ... ...
4. La promocin interna . '" oo.
CAPTuLO V. LA FORMACIN DE LOS FUNCIONARIOS:
Seccin 1. Los rganos de fonnacin:
17
Pginas
348
350
350
352
1.
2.
3.
4.
5.
Formacin universitaria y fonnacin
La solucin inglesa ... oo'
La solucin americana
La solucin francesa
La solucin alemana oo.
administrativa ...
354
354
355
355
356
Seccin n. Los tipos de formacin:
1. Eleccin entre el especialista y el generalista oo. ... ... ... 357
2. El compromiso entre la especializacin y la polivalencia 357
Seccin IlI. El contenido de las fonnaciones ... Oo. ... oo. oo. oo. ... 359
Seccin IV. El perfeccionamiento de los agentes en el curso de su carrera. 360
l. La solucin francesa oo' Oo' oo. oo. 361
2. La solucin inglesa '" Oo, oo. 362
3. La solucin americana ... oo. oo' Oo, oo' oo. 363
BISUOGRAFA
CAPTULO VI. EL MEDIO SOCIAL DE LA FUNCIN PVSUCA:
Seccin 1. Origen social de los funcionarios ... oo. oo. '" oo' ...
Seccin n. Origen jteogrfico ... oo' Oo .... '" oo Oo 'Oo
Seccin III. La unidad de la funcin pblica oo. '" .oo Oo, ... oo. oo.
BISUOGRAFA:
1. Francia Oo. Oo, oo. oo. oo. oo. '" oo oo Oo
n. Pases extranjeros ... .oo Oo. ... '" oo. .oo oo' oo.
365
366
370
372
373
374
CAPTULO VII. LA CARRERA DEi FUNCIONARIO:
Seccin 1. La eleccin entre la carrera y el empleo oo' oo. ." .OO ... Oo. ...... 376
Seccin n. El sistema de la carrera:
1. La solucin francesa ... ... ... ... ... '" oo. ...
2. La solucin inglesa '" oo. Oo, Oo' oO, ... .
3. El sistema de carrera en Alemania Federal... .
Seccin III. El sistema del empleo en los Estados Unidos
CAF1'ULO VIII. LAs LIBBBTADEB POTICAS y SINDICAl&8 D& LOS FUNCIONARIOS:
Seccin l. Las libertades politicas:
l. Las libertades politicas en Francia ... oo. 'oO '" ... ... oO,
O2. Las libertades pollticas en Estados Unidos oO, oO' oO,
CIeNCIA ADMINISTBATIYA.-2
376
379
384
385
389
390
18
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
3. Las libertades polticas en Gran Bretaa ...
4. Las libertades polticas en Alemania Federal
Seccin Il, Derecho sindical y derecho de huelga:
Pginas
391'
393
l.
2.
3.
4.
BIBLIOGRAFA
CAPTULO IX.
La solucin francesa... .. oO ." .
La solucin americana oO '" ..
La solucin inglesa oO. .. oO.oO .. oO .
La solucin alemana '"
LAS OBLIGACIONES FUNDAMI!NTALES DE LOS FUNCIONARIOS
393
394
396
398
398
399
CAPTULO X. EL RGIMEN DISCIPLINARIO:
Seccin 1. La falta disciplinaria ... ... ... ... ... ... ... ... oO,
Seccn 11. La autoridad investida de poder dscpltnarto
Seccin 111. Las sanciones discipllnarias .oO ... ...
Seccin IV. Procedimiento disciplinario
BIBLIOGRAFA ... ... ... ... ... ... . ... .., '"
CAPTULO XI. LA RESPONSABILIDAD DI! LOS FUNCIONARIOS:
Seccin 1. La responsabilidad penal 'oO ... ... ... .., '" ... ... oO.
Seccn 11. La responsabldad civil oo. '" .oO oo. oO, .oo oo.
CAPTULO XII. RGIMEN DS REMUNERACIN:
Seccin 1. La concepcin francesa .,.
Seccin 11. La concepcin inglesa ...
Seccin 11I. La concepcin americana
BIBLIOGRAFA SOBRI! LA FUNCIN PBLICA:
1. Obras generales ... ... ... ... ... oO' ... ... oO' oO, 'oO 'oO oO'
lI. La funcin pblica en Francia oO, '" oO. oO, 'oO ... 'oO
IIl. La funcin. pblica en Alemania Federal .oO .oO '" ... .. oo
IV. La funcin pblica en Italia oO, oO, oO' oO' 'oO
V. La Funcin pblica en los Estados Unidos '" oO, .. , ..
VI. La funcin pblica en Gran Bretaa 'oO .oO .
VII. La funcin pblica en la URSS oO, ." , '"
QUINTA PARTE
f LOS MEDIOS DE LA ACCION ADMINISTRATIVA
400
400
401
401
402
403
403
405
406
407
407
407
408
408
408
409
409
CAPTULO l. COSTE y RENDIMIENTO EN LA ACCIN ADMINISTRATIVA:
Seccin l. La preocupacin del costo y del rendimiento oo. .oo '" ... ... '" oo. 413
Seccin 11. El Comit de encuesta sobre el costo y el rendimiento de los
servicios pblicos '" ... .., ... ... ... 'oO ... '" oo' oo. oo. .oo 415
BIBLIOGRAFA oo.
4UI
INDICE
CAPiTULO 1I. ORGANIZACIN y MTODOS EN LA ACCiN ADMINISTRATIVA ... '"
19
Pginas
420
Seccin l. La preocupacin de organizacin y mtodos en Francia ... 421
Seccin 11. La preocupacin de organizacin y mtodos en [os pases ex-
tranjeros '" '" '" '" '" oo Oo. Oo, .oo .oo .oo 422
Seccin 1II. Estructuras de las oficinas de organizacin y mtodos 423
Seccin IV. Personal de organizacin y mtodos Oo. .oo 'Oo 'Oo Oo, 423
Seccin V. Medios de investigacin Oo' oo' .oo oo. .oo Oo, oo' ... ... 424
Seccin VI. Mtodos de accin Oo. .Oo .oo .oo ... Oo, .oo Oo, Oo, oo. Oo. 424
Seccin VII. Resultados de la accin de organizacin y mtodos 425
BIBUOGRAFfA Oo' '"
CAPiTULO 1II. Los YIIIlIos DEL PRBSUPUBSTO DB LA ACCIN ADMINISTRATIVA:
Seccin l. Preparacin del presupuesto:
l. El procedimiento administrativo del presupuesto ... Oo.
11 2. Las elecciones de presupuesto .Oo ... .Oo 'Oo
Seccin 1I. Ejecucin del presupuesto Oo, Oo. 'oo ...
BIBUOGRAPiA Oo.
CAPiTULO IV. Los MERCADOS DB LA ADMINISTRACIN ...
Seccin l. La evaluacin de las necesidades:
ol. La evaluacin cualitativa
O2. La evaluacin cuantitativa
Seccin 11. La determinacin de los contratantes:
Ol. La determinacin del comprador Oo,
2. La determinacin del vendedor oo.
Seccin 111. Los procedimientos de los mercados pblicos:
Ol. Las tCnicas de otorgamiento del mercado
2. El control... oo. oo. .oo Oo. oo. oo. ... ... 'Oo Oo. Oo.
Seccin IV. Problemas financieros de los mercados pblicos:
Ol. El precio oo. .oo oo. '" Oo. oo. oo.
2. El financiamiento ... Oo. ... oo.
BI1ILlooad:
l. Documentos aenerales ... .oo Oo. Oo' ... Oo. oo.
II. Obras y arUeulos oo. .oo Oo. ... Oo, Oo' Oo' ... oo.
427
429
430
445
446
448
450
451
452
454
456
460
461
463
464
464
20
INTRODUCCIN ...
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINlSTRACION PUBLICA
SEXTA PARTE
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION
Pginas
469
CAPTULO l.-EL CONTROL POLTICO
Seccin 1. El control parlamentario de la administracin en Francia:
1. La accin individual de los parlamentarios .
2. La accin del Parlamento
3. El acceso a las fuentes administrativas de informacin
470
471
472
472
Seccin 11. El control parlamentario de la Administracin en Gran Bretaa. 474
Seccin IIl. El control parlamentario de la Administracin en los Estados
Unidos , 475
Seccin IV. El control parlamentario de la Administracin en la URSS 477
BIBLIOGRAFA
CAPTULO 11. EL CONTROL ADMINISTRATIVO:
Seccin 1. Objetivo del control .
Seccin 11. Los agentes competentes .
Seccn 1I1. Los cuerpos de inspeccin en Francia
Seccin IV. Las tcnicas de control
Seccin V. La eficacia del control
BIBLIOGRAFA
CAPTULO 1I1. EL CONTROL JURISDICCIONAL
477
478
479
480
482
483
484
485
Seccin 1. El control j urtsdicciona l de la Administracin en Francia:
1. Los rasgos fundamentales del sistema francs 488
2. La competencia para entender en lo contencioso-administrativo... 490
3. La organizacin de las jurisdicciones administrativas ... 493
4. El procedimiento y los recursos '" '" 497
5. La realidad de la sumisin de la Administracin al derecho 498
Seccin 11. El control jurisdiccional de la Administracin en los pases
extranjeros:
l. El predominio del juez judicial en los pases anglosajones ..... , ... 502
2. La jurisdiccin administrativa. subordinada al orden judicial 510
3. La jurisdiccin administrativa autnoma 514
BIBLIOGRAFA
CAPiTULO IV. Los CONTROLES MIXTOS:
Seccin 1. El -ombudsman- ...
1. La institucin del -ombusdman- en Suecia
2. El -ombudsman- en los paIses nrdicos ...
516
518
519
521
INDICE
21
Pginas
3. El -ombudsman- en Alemania Federal . , '" 522
4. El -ombudsman- britnico '" '" '" 523
5. La eventual introduccin de un -ombudsman- en Francia '" ... 524
Seccin n. La -Prokuratura- '" '" .., '" '" '" 525
BIBLIOGRAFiA .
SEPTIMA PARTE
LA ADMINISTRACION y EL PUBLICO
CAPTULO 1. LA ADMINISTRACiN EN LA OPININ PBLICA:
Seccin 1. Los elementos constantes
Seccin n. Los elementos variables
Seccin III. Tentativa de explicacin
527
531
532
534
CAPTULO n. EL SECRETO T LA ADMINISTRACIN 635
Seccin 1. El secreto de la accin administrativa en Franela ...
Seccin n. La regla de la publicidad en los. paiseB nrdicos
Seccin III. La regla de publicidad en los Estados Unidos .
CAPTULO III. LAS RELACIONES PBLICAS:
Seccin I. Resumen general:
1. Origen de las relaciones pblicas '" '" .
2. Las misiones de los servicios de relaciones pblicas .
3. La estructura de los servicios de relaciones pblicas
4. Los medios de los servicios de relaciones pblicas .
Seccin Il. Las relaciones pblicas en la Administracin francesa:
1. La politica de relaciones pblicas .., '" .
2. Las resistencias a la poltica de relaciones pblicas .
Seccin II1. Las relaciones pblicas en la. Administracin americana:
536
538
539
541
542
543
543
544
547
I l.
12.
13.
14.
15.
BIBLIOGRAFfA
Originalidad del sistema americano ...
Desarrollo histrico de las relaciones pblicas
La extensin de las relaciones pblicas '" .
Las estructuras de los servicios de relaciones pblicas
El contenido de la informacin dada al pblico
547
548
549
550
552
553
l. La Administracin en la opinin pblica
11. El secreto .. ... ... '" ...
111. Las relaciones pblicas , ,.
553
553
553
SECCION 1. ADMINISTRACION PUBLICA y SOCIEDAD
La Administracin pblica es el aparato de gestin de los asuntos pu-
blicos. Est constituida por' el conjunto de servicios pblicos, cuya buena
marcha permite la realizacin de objetivos definidos por el poder poltico.
Constituye la organizacin que se otorga todo grupo social evolucionado.
Es el instrumento de cohesin y de coordinacin indispensable, sin el
cual la sociedad se desmorona. La Administracin, por naturaleza, est
subordinada a fines que le son externos. El papel de la Administracin,
sus estructuras y sus mtodos dependen de la sociedad en que se encuen-
tra inserta, de su medio ambiente. Es en este sentido en el que algunos
evocan el acercamiento ecolgico de la Administracin <RIGGS).
l. Administracin y sistema de valor dominante
1. La ausencia de filosofa propia.-La Administracin pblica obtie-
ne su legitimidad del sistema de valor dominante; no tiene una filosofa
propia. Es el sistema el que fija a la Administracin sus fines y los me-
dios que debe utilizar para alcanzarlos.
La amplitud de los fines asignados a la Administracin depende del
lugar que la ideologa dominante reserva a la iniciativa privada.
La Administracin debe concurrir a la realizacin del conjunto de
fines sociales, o solamente de aquellos que no son cumplidos por el sec-
tor privado? O bien debe participar conjuntamente con el sector privado,
en el cumplimiento de estos fines? Segn la respuesta, el nmero de
servicios ser ms o menos grande.
Medios diferentes pueden ser utilizados para alcanzar un mismo fin.
La eleccin de estos medios depende de las opciones filosficas de la so-
ciedad. Una Administracin que desee realizar una accin urbanstica no
actuar de la misma manera, segn que el sistema de valor respete o no
los derechos y libertades individuales. En un sistema liberal, el respeto
a la propiedad privada podr reducir o prohibir la realizacin de la
operacin proyectada. En un rgimen socialista, el inters general preva-
lecer sobre los intereses privados. y los medios utilizados podrn ir con-
tra esos intereses.
26
CIENCIA PUBLICA
2. Administracin y marco territorial
2. La huella del medio geogrfico.-EI marco territorial acta sobre
la Administracin. La dimensin del territorio, las facilidades de comuni-
cacin imponen la estructura de la Administracin. El reconocimiento de
niveles locales de la Administracin puede provenir de la gran dimensin
del territorio o de la existencia de dificultades de comunicacin, que han
dado nacimiento a una conciencia de autonoma, Por el contrario, la faci-
lidad de comunicaciones, su desarrollo, constituir un poderoso factor de
centralizacin. La adaptacin de la Administracin al marco territorial
debe realizarse por un equilibrio entre dos situaciones contrarias: el terri-
torio es un factor de diversidad, la Administracin, un instrumento de
unidad. El grado de unidad debe depender de la comprensin exacta de
la diversidad. Una excesiva unidad aplicada a un territorio vasto y
diverso puede conducir a una crisis social.
La influencia del factor geogrfico sobre la Administracin se atena,
sin embargo, por el juego de la tcnica. El ejemplo de la dimensin de
las estructuras locales 10 ilustra perfectamente. En numerosos Estados, el
establecimiento de estas estructuras se ha realizado en consideracin a
la facilidad para el administrado de trasladarse durante el da a la capi-
tal de la circunscripcin. La dimensin de sta dependa de una combi-
nacin entre el relieve del territorio y el caballo. Hoy da, el progreso
en la velocidad de los desplazamientos, gracias a los medios tcnicos
modernos, reduce la influencia del factor territorial.
3. Administracin y poblacin
3. La adaptacin a la poblacin.-La Administracin debe adaptarse
a la poblacin, a su diversidad, a su establecimiento, a su nivel social y
cultural. La Administracin de una sociedad rural no plantea los mis-
mos problemas que los de una poblacin urbanizada. La Administracin
de una poblacin donde la mortandad disminuye plantea problemas,
como la asistencia a los ancianos, que una sociedad donde la esperanza
de vida es reducida puede ignorar. La Administracin de una poblacin
que comprende comunidades de lengua o de religin distintas. debe re-
solver problemas de convivencia, de diferenciacin, que una sociedad
homognea ignora.
La adaptacin constante de la Administracin a los datos de poblacin
es esencial para el equilibrio de la vida colectiva. Cualquier retraso en
esta adaptacin produce tensiones sociales. Por ello, el aparato adm-
27
nistrativo de la enseanza debe adaptarse al aumento brutal de la nata-
lidad; no puede mantenerse un marco administrativo exclusivamente ru-
ral en una sociedad en vas de rpida urbanizacin.
4. Administracin y nivel de desarrollo
4. Del subdesarrollo al desarrollo.-Las finalidades asignadas a la Ad-
ministracin dependen estrechamente del nivel de desarrollo de la socie-
dad. En una sociedad primitiva, las funciones administrativas se confun-
den con el poder militar y el fisco. A medida que la cohesin racial se
desarrolla, las funciones comunes aumentan, hasta alcanzar la situacin
de Estados modernos d e s a r r o ~ o s . En stos, la Administracin es la
reguladora de toda la vida SOCIal. Paralelamente a este desarrollo aumenta
la tcnica de las funciones administrativas. El genio y la intuicin podan
bastar a un jefe militar del siglo XVI; hoy da, el xito militar depende
en gran parte de la buena organizacin administrativa de los medios
y de la capacidad tcnica de los jefes.
Esto explica las tensiones administrativas que conocen los pases sub-
desarrollados. Por causa de la debilidad del nivel tcnico y cultural, los
administradores se sitan en el nivel del empirismo y de la aproximacin.
Pero los fines sociales son globales, imitados de los pases desarrollados.
Existe, por tanto, un desfase entre la ambicin social y los medios admi-
nistrativos de que disponen para obtenerla.
5. Administracin pblica y administraciones privadas
La Administracin pblica, es de naturaleza diferente a la adminis-
tracin privada? Una gran sociedad debe, al igual que el Estado, resolver
los problemas de organizacin. Su aparato administrativo debe recibir
estructuras territoriales y funcionales adaptadas a los fines sociales No
se puede, por tanto, aplicar en los dos casos los mismos principios de
organizacin? La particularidad de la Administracin pblica no puede
ser negada, a pesar de ciertas aproximaciones con la Administracin
privada.
5. La Administracin pblica, distinta de las administraciones priva-
das.-Una. primera tesis, la ms clsica, defiende la idea de la naturaleza
particular de la Administracin pblica. Ello porque est al servicio del
inters general, porque es el rgano de accin del poder poltco, que no
puede compararse con la Administracin privada. Esta tensin ha sido
tradicionalmente estimulada. hasta el mximo en la Administracin fran-
cesa. Descansa. 8ObI't' una distincin' tajante entre las admnstracones y
28
las instituciones privadas. Las administraciones reciben el monopolio de
la gestin de funciones consideradas, por su misma naturaleza, como
pblicas. Podemos tambin destacar que ciertos servicios pertenecen por
naturaleza a la esencia misma del Estado o de la Administracin pblica;
es necesario que el principio de separacin de poderes garantice el pleno
ejercicio... Otros servicios, por el contrario, son de naturaleza privada, y
si son acometidos por el Estado, slo lo son de manera ocasional, acci-
dental, puesto que ningn particular se ha encargado de ellos e importa
asegurarlos en el inters generaL .. (Concl, Matter de 22 de enero de 1921,
Sociedad Comercial del Oeste Africano, D. 1921, lII, 1l.
Las administraciones que emanan del poder poltico se benefician de
los poderes reservados al soberano.
Se insiste en las prerrogativas particulares de la Administracin, pri-
vilegios que excluyen a este respecto cualquier consideracin de los inte-
reses administrativos a los que se ha calificado de unilaterales, siendo
los ms importante entre ellos: el poder de accin unilateral y la reali-
zacin unilateral de los contratos administrativos. Este desequilibrio se
justifica por el foso existente entre los intereses en juego. Al inters ge-
neral defendido por la Administracin se oponen los intereses particu-
lares de los administrados. El derecho administrativo puede as definirse
legtimamente como un derecho derogatorio del derecho comn. Esta
naturaleza especfica de la Administracin pblica conduce igualmente
a plantear de una manera formal que la funcin pblica debe obedecer
reglas propias que implican privilegios y coacciones, desconocidas por el
personal de las empresas privadas, particularismo que asla a los agentes
del Estado del resto de los empleados, a causa de la obligacin que recae
sobre los funcionarios de defender el inters general. En otros trminos,
el servicio pblico no puede asimilarse a las actividades privadas.
6. La asimilacin de la Administracin pblica y las administraciones
privadas.-En el otro extremo aparece una tesis que identifica totalmente
a la Administracin del Estado y a la de los negocios privados. La Admi-
nistracin pblica no es otra cosa que una empresa. Debemos calcar su
organizacin de las empresas privadas. Este punto de vista triunfa espe-
cialmente en los Estados Unidos. No le faltan argumentos doctrinales.
La identificacin obedece en primer lugar a un imperativo democr-
tico. Si se quieren salvaguardar los derechos y libertades individuales,
acantonar la autonoma de la Administracin, es necesario que los ser-
vicios pblicos y sus agentes estn sometidos en las relaciones jurdicas
a las normas de derecho comn.
Toda prerrogativa particular se transforma en privilegio. La Admi-
nistracin debe cumplir sus tareas como lo hara un particular.
OQ12S3
29
La identificacin busca igualmente la mayor eficacia posible en las
Administraciones pblicas. Las reglas de gestin que se manifiestan en
las empresas privadas pueden y deben ser aplicadas en los servicios p-
blicos. La preocupacin del coste y rendimiento debe penetrar en el sector
pblico. Estos imperativos conducen a asimilar la Administracin del Es-
tado a las empresas privadas, a aplicarle las mismas normas y a evitar
que la funcin pblica se separe del mundo del trabajo.
7. La evolucin moderna.-La evolucin moderna favorece ms el se-
gundo sistema que el primero.
La extensin de las actividades del Estado es tal, que la Administracin
asume numerosas actividades parecidas a las llevadas a cabo por los
particulares. No se puede caracterizar a la Administracin por su campo
de accin.
Las numerosas prerrogativas otorgadas a la Administracin aparecen,
por otra parte, como obstculos para su necesaria democratizacin. Estas
prerrogativas son contrarias igualmente a una buena gestin de los
asuntos administrativos. La norma derogatoria de derecho comn puede
incitar a la' Administracin a la pasividad, como ha ocurrido con la
norma tradicional de la mutabilidad en el derecho administrativo fran-
cs. Los contratantes privados saben que deben estudiar minuciosamente
la letra de los contratos, porque sta les ligar definitivamente. Por el
contrario, la Administracin conoce que puede utilizar sus privilegios
para modificar las normas contractuales: la Administracin tendr ten-
dencia a descuidar la elaboracin del contrato.
La idea del carcter nasimlable de las actividades pblicas y de las
actividades privadas ha servido de coartada a numerosos errores come-
tidos en la gestin de los servicios pblicos y al retraso de la Adminis-
tracin en la consideracin del coste y del rendimiento.
8. El particularismo de la Administracin pblica.-El sometimiento
necesario de la Administracin a normas jurdicas aplicables a los par-
ticulares, a reglas de gestin aplicadas en el sector privado, no debe
hacer ignorar el particularismo de la Administracin pblica. Esta es el
instrumento financiado por fondos pblicos por medio del cual el Estado
desempea sus objetivos. La Administracin pblica organiza la realiza-
cin de fines sociales, ya sea por s misma o por el control y orientacin
de las iniciativas privadas. Esta finalidad propia de los servicios pblicos
no puede ser ignorada, aun cuando alentamos a que la Administracin
se inspire en virtudes del sector privado (GOURNAY, B., Administraciones
pblicas y empresas privadas", Boletn l. l. A. P., 1968, p. 7).
30
SECCION 11. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
O CIENCIA ADMINISTRATIVA
1. Objeto de la ciencia administrativa
9. Los tres campos de investigacin.-La ciencia administrativa tiene
por objeto el estudio del hecho administrativo. Se aplica a examinar qu
es la Administracin, qu debe ser y qu ser.
10. 1.0 El conocimiento de la realidad.-El primer objeto de la ciencia
administrativa es el conocimiento de lo real. Se trata de saber cmo
funciona la mquina administrativa, cules son los problemas que se
le plantean, por qu los encuentra. Este estudio es estrictamente objetivo.
Se busca simplemente comprender una realidad gracias a la investigacin
cientIfica.
11. 2. La adecuacin a los fines.-La ciencia administrativa intenta
igualmente extraer los preceptos para un buen funcionamiento de la
Administracin. El erudito no debe contentarse con observar, puede tam-
bin sacar enseanzas de la realidad que permitan cambios deseables.
Responde la Administracin a los objetivos para los que ha sido insti-
tuida? QU modificaciones hara falta introducir para que la adecuacin
de la Administracin a los fines que tiene asignados sea lo ms perfecta
posible? No se trata nicamente de extraer reglas que permitan obtener
la mejor eficacia del aparato administrativo, sino ms bien de que la Admi-
nistracin misma respete los fines que debe perseguir. Por ejemplo, si se
plantea formalmente que la Administracin debe estar subordinada al
poder poltico, como asegurar que esa sumisin sea efectiva.
12. 3. La previsin.-La ciencia administrativa busca, por ltimo, ex-
traer las leyes de evolucin de los sistemas administrativos. La ciencia
administrativa intenta prever apoyndose en el conocimiento del pasado y
del presente. Las leyes que extrae tienen la relatividad de las leyes en
las ciencias sociales. No pretende, por tanto, tener la infalibilidad de las
leyes fsicas. Extraen simplemente las probabilidades, que el factor humano
puede siempre invalidar. Apreciar la relatividad de las leyes de la ciencia
administrativa no es una demostracin de vanidad; es simplemente intro-
ducir una duda cientfica sana; es apreciar los lmites exactos del mtodo
cientfico, aplicado al comportamiento de sistemas humanos.
2. El problema del mtodo en la ciencia administrativa
13. Mtodo, de la, ciencias sociales :v realidades administraUvas.-
Como todas las ciencias sociales. la. ciencia. a.dministrativa. experimenta.
31
en el estado actual de la investigacin, numerosas dificultades para extraer
los mtodos cientficos que permitan acceder al conocimiento del hecho
administrativo. La aplicacin de los mtodos tradicionales no es siempre
posible.
Por causa del profundo esoterismo de la mquina administrativa, los
documentos administrativos son raramente accesibles. Los informes pu-
blicados son poco numerosos. Se trata esencialmente de debates sobre la
Administracin en asambleas polticas, de ciertos informes de rganos de
control (as, el informe del Tribunal de Cuentas de Francia). Por el con-
trario, la mayor parte de los documentos internos de la Administracin
son secretos en la mayora de los pases (cf. 662) Y no pueden ser con-
sultados en los archivos ms que aquellos que tienen un inters histrico.
La aplicacin del mtodo de encuestas, o de entrevistas, o el de la
observacin directa puede plantear problemas anlogos. Los jefes de ser-
vicio pueden oponerse a que sus subordinados ofrezcan a terceros informa-
ciones sobre el funcionamiento interno de su administracin.
Se comprueba de una manera general que los administradores, al
guardar la documentacin, tienen conciencia de encontrarse en una situa-
cin prtvlegada, Tienen tendencia a reservarse su explotacin, lo cual
da lugar a algunas investigaciones notables. Si admiten entregarla a los
investigadores, esperan en contrapartida que stos se les muestren reco-
nocidos- y que no emitan crticas sobre su estudio, lo que arruina todo
anlisis cientifico.
No conviene, sin embargo, exagerar tales inconvenientes, que son una
de las enfermedades infantiles de la ciencia administrativa. El secreto de
la accin administrativa es actualmente cada vez ms criticado y deber
ceder terreno. La ciencia administrativa debe, por su parte. demostrar
su utilidad para que sea reconocida por los administradores. En Francia,
las nuevas administraciones, corno la Delegacin de la Ordenacin del
Territorio o la Delegacin General de Investigacin Cientfica y Tcnica,
han comprendido el inters de la investigacin administrativa y se han
esforzado en desarrollarla.
3. La ciencia administrativa en los paises europeos
14. 1 o Los ortoene de la ciencia administrativa.-El inters por el
estudio de la ciencia administrativa ha sido revalorizado a principios del
siglo XIX por numerosos autores de formacin diversa, que han surgido
de profesiones tcnicas, como Henry Ford, o jurdicas, como Macarel,
F. !.afemere, Aucoc o Von Stein. taferriere puede as sealar (Curso de
Derecho pblico :v administrativo): .... no Se debe confundir la ciencia ad-
ministrativa con el derecho administrativo; la primera comprende a la
32
vez la parte reglamentaria y tcnica de la administracin y del propio
derecho administrativo, y adems, los grandes principios de la adminis-
tracin y los conocimientos accesorios que forman al verdadero adminis-
trador y le preparan en su perfeccionamiento; el segundo, mucho ms
limitado en su objeto, comprende los derechos respectivos y las mutuas
obligaciones de la administracin y de los administrados...
15. 2. El monopolio del derecho administrativo.-A pesar del conven-
cimiento de la necesidad de una ciencia administrativa, el estudio jurdico
del fenmeno administrativo va a absorber todas las energas durante
ms de un siglo. La aproximacin jurdica al fenmeno administrativo ser
considerada como la nica vlida. La enseanza y la investigacin se
realizan exclusivamente sobre el derecho administrativo.
Esta orientacin jurdica se explica por la inclinacin natural de las
Facultades de Derecho, que hasta inmediatamente despus de la segunda
guerra mundial se haban negado a extender sus enseanzas a la econo-
ma, a la poltica y a lo social.
Corresponde igualmente a la inmutabilidad de las estructuras admi-
nistrativas; as, cada uno se inclina a ver en ellas un mundo ya hecho
ms que un mundo por hacer. El estudio de la constitucin.. administrativa
presenta mayor importancia que la investigacin sobre el funcionamiento
concreto de la administracin. Se puede aadir que la separacin tajante
de la Administracin pblica y la administracin privada, fundada en la
opinin del carcter particular de la primera, inclina a estudiar los privi-
legios y las sujeciones inherentes a la cualidad de poder pblico, los
derechos de los ciudadanos frente a la Administracin; es decir, a insistir
sobre los elementos jurdicos.
Como seal Von Stein en 1886: -Toda ciencia administrativa rro puede
aparecer sino como consecuencia y expresin de una concepcin general
del Estado. La nocin de estado de derecho no contiene nada que pueda
promover al estudio de la esencia y contenido de la administracin inter-
na; la nocin de Estado de derecho quiere el derecho. La oposicin contra
el poder de polica deba encontrar en este fenmeno un aliado fiel, y
as se comprende que, desde comienzos del siglo XIX, la verdadera ciencia
administrativa casi desaparezca de la ciencia del Estado en su conjunto,
de la literatura y de las universidades...
La facilidad de las investigaciones explica igualmente la preferencia
por ei derecho administrativo; ste descansa en el anlisis de documen-
tos escritos, cuya investigacin no exige siempre un contacto entre el
investigador y la administracin, mientras que la ciencia administrativa
supone esta relacin, con todos los problemas polticos, psicolgicos y
sociolgicos que ello provoca. Una universidad replegada sobre si misma,
33
snscontacto con la vida concreta, no poda sino recrearse en el estudio
exclusivo del derecho administrativo.
16. 3.
0
El despertar de la ciencia administrativa.-Desde 1950 esta
corriente tradicional ha sido puesta a prueba bruscamente. La aceleracin
de los cambios sociales ha subrayado el atraso en la reforma de las
estructuras administrativas. El dogma de la inmutabilidad de las estruc-
turas .adrninistrativas se ha eclipsado y el [urldcsmo que de l se deri-
vaba. El texto no es ms que uno de los elementos de conocimiento de
la realidad administrativa. El aumento de obligaciones en el funcionamien-
to del aparato administrativo ha conducido a comparar la eficacia del
trabajo realiza.do por la Administracin pblica y el de la administracin
privada, y ha llevado a considerar las tcnicas de organizacin de la
administracin ms que la constitucin administrativa. El inters por
el derecho administrativo ha decrecido igualmente a medida que este
sistema jurdico tenda a perfeccionarse. El derecho administrativo ha
sido una conquista paciente del liberalismo. No pareca necesario luchar
por l, puesto que llevaba a cabo una proteccin suficiente de los particu-
lares. El necesario desenclaustramiento de la universidad ha conducido
tambin a esta institucin a estudiar las realidades administrativas exte-
riores al fenmeno jurdico.
Este advenimiento indiscutible de la ciencia administrativa ha tornado
algunas veces aspectos de revancha. La ciencia administrativa, largo tiem-
po vejada por el derecho administrativo, tiende a hacer caer sobre su
antiguo opresor el desprecio o. lo que es ms grave, la indiferencia. No
debernos avalar estos excesos, que participan del espiritu ligero de la
poca. El derecho administrativo, disciplina austera y a menudo ingrata,
ha sido ignorado en beneficio de los estudios de la ciencia administrativa,
ms vivos o ms accesibles al gran pblico. La aproxrnacn jurdica al
fenmeno administrativo, si bien se ignora un poco en este libro (vanse
las obras de derecho admnstratvo), sigue siendo esencial para la admi-
nistracin y para los administrados.
4. La ciencia administrativa en los Estados Unidos
lPublic administrationJ
17. De W. Wilson a H. Simon.-La ciencia administrativa americana
se desarrolla durante la segunda mitad del siglo XIX alrededor de dos
postulados de Woodrow Wilson (-The Study of Public Admnstraton-, en
Polo Science, Quarterly, junio 1884, pp. 197-222). Este autor insiste sobre
la similitud entre la Administracin pblica y la gestin de los negocios
privados y sobre la necesidad de diferenciar la administracin y la poltica.
Esta ptica ser recogida por Goodnow en 1890 y Willoughby en 1927.
C I E . ~ C I A ADloUNIITllATlVA.-:l
34
La idea de un acercamiento entre la Administracin y las empresas "pri-
vadas tendr una gran difusin: la bsqueda del rendimiento administra-
tivo se considera esencial (cf., por ejemplo, BRUERE, Efficiency in city
government-, Annale 41, 1912). Se pierde la consideracin de los fines espe-
cficos perseguidos por la Administracin para estudiar las tcnicas del
trabajo administrativo, la organizacin cientfica del trabajo cf. Organi-
zacin y Mtodos, 515l.
Las tendencias modernas de la ciencia administrativa americana con-
sisten, sin descuidar el aspecto del sctentitic management, en re introducir
aspectos ignorados, como el problema de las relaciones entre la Adminis-
tracin y el poder poltico, y el conjunto de factores psicolgicos y socio-
lgicos, bajo la influencia de L. D. White tThe City Manager, 1927) y
H. Simon tPublic Administration, 1950), La ciencia administrativa ameri-
cana ignora, sin embargo, la aproximacin jurdica al fenmeno admi-
nistrativo.
5. La enseanza y la investigacin de la ciencia administrativa
en Francia
18. 1.0 La enseanza.-En la mayora de las Facultades de Derecho y
de los institutos de estudios polticos han sido introducidas las enseanzas
de la ciencia administrativa. Estos cursos se refieren a la ciencia admi-
nistrativa en general, la ordenacin del territorio, las colectividades loca-
les, las instituciones administrativas extranjeras. El Instituto de Estudios
Polticos de Pars ha sido un precursor en todos estos campos. La Escuela
Prctica da Altos Estudios juega igualmente un papel apreciable.
19. 2.
0
Los centros de investigacin.-Se han creado centros de inves-
tigacin administrativa en la mayora de las Facultades de Derecho.
Existen centros especializados en los institutos de estudios polticos, prin-
cipalmente en Pars y en Grenoble. Un equipo de investigacin trabaja
igualmente en la Escuela Prctica de Altos Estudios, mientras que el
Instituto Internacional de la Administracin Pblica se esfuerza en des-
arrollar la investigacin administrativa en favor de los estudiantes extran-
jeros. Estos centros tienen problemas similares. El nmero de investigado-
res de que disponen es limitado. Las fuentes de financiacin son regular-
mente raras. El financiamiento est asegurado, por lo general, a travs de
contratos suscritos con la Administracin; pero lo precario de tales com-
promisos no permite mantener a investigadores de alto nivel. El Centro
Nacional de Investigacin Cientfica se preocupa en favorecer el desarrollo
de la investigacin administrativa, pero los medios de que dispone son
muy reducidos.
35
20. 3. Los trabajos realizados. Las colecciones de obras.-Las publica-
ciones ms importantes de ciencia administrativa han sido los estudios
generales, como la Introduccin a la ciencia administrativa, de B. Gournay
(}966) y el Tratado de ciencia administrativa. realizado bajo la direccin de
G. Langrod (1967). Han aparecido tambin colecciones de monografas:
la coleccin Ciencia Administrativa (dirigida por R. Drago, Armand Co-
lin), la Biblioteca de Ciencia Administrativa (dirigida por J. Boulouis y
R. Drago, Librera General de Derecho y Jurisprudencia), la coleccin
Nueva Administracin (dirigida por L. Mehl y J. Driol, Berger Levrault),
la coleccin Administracin Francesa (drtgtda por F. L. Closon, P. U. F,),
la Enciclopedia Administrativa (publicada por el Instituto Internacional
de Administracin Pblica Berger-Levrault), La Fundacin Nacional de
Ciencias Polticas publica tambin estudios de ciencia administrativa en
sus cuadernos.
El desarrollo del nmero y calidad de los trabajos publicados consagra
de manera definitiva el advenimiento de la ciencia administrativa francesa.
BIBLIOGRAFIA GENERAL
I. OBRAS GENERALES DE CIENCIA ADMINISTRATIVA
CATALDI. G.: 1neamenti generali di scienUl dell'amministrazione pubblica (Mi-
ln, Giuffr, 1960l.
DIMOCK, M. E., et DIMOCK, G.: Public Administration INew York, Rinchart et
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GLADDRN, E. N.: An lntroduction to public administration (Londres, Staples
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L' Administration: PUF, .Que sas-je-, 2-1964.
GOURNAY, B.; KESLER, J. F., et SIWEK-POUYDESSEAU, J.: Administration publique,
PUF (1967).
HEADY, F.: Public administration: a comparative perspectiva (Wallace S. Sayrel.
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lNTRODUCCIOS GENERAL
37
Las obras de la Coleccin -Crno son gobernados-o dirigida por Georges Bur-
deau, en la Librera General de Derecho y de Jurisprudencia, contienen captu-
los consagrados a la Administracin. Se han publicado los volmenes siguientes:
TUNe. A.: Les Etats-Unis.
CHAMERB. H.: Le pouvoir sovitique.
GIGNOUX, C. J.: La Suisse.
MAST, A.: Le Bnelux.
MARANINI, G.: L'ltalie.
DEBBASCH. Ch.: La Rpublique tunisienne.
BUCHMANN, J.: L'Afriquetloire indpendante
ROZMARYN, St.: La Pologne.
RoBERT. J.: La monarchie marocaine.
TIXIER, G.: Le Ghana.
KNAPP, V., et M!.YNAR, Z.: La Tchcoslovaquie.
FUSILIER, R.: Les pay.' nordiques.
LAVROFF. D. G.: La rpublique du Sngal.
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pubblica (Miln. 1965). 242 pgs
Cet ouvrage comprend cinq rapports.
Belgque-, par Andr MAST, p. 3.
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Une bblographe sur l'administration publique est publie dans chaque li-
vraison de l'Amel"kan Poltical Science Review.
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En lengua espaflola cabe citar:
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1.0 Revistas francesas:
INTROl>UCCION GENERAL
IV. REVISTAS
39
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Administration (Pars). Imprimerie admnistratve, Assocaton du corps prfec-
toral et des hauts fonctionnaires du Ministere de l'Intrieur.
Amnagement du territoire et dveloppement rqional, 1 vol. par ano Docu-
mentation f'rancaise et lEP (Grenoblel.
Annuaire international de la tonctiorc publique. lnstitut lnternational d'admi-
nistration publique, Berger-Levrault. 1 vol. par ano
Annuaire de legislation trancaise et tran.qere . CNRS tpublcaton du servce
des recherches juridiques comparatives du CNRS. 28 rue St. Guillaume,
Pars).
Annuaire ministre intrieur (Pars). Service de documentation des Cabnets
ministriels, Socit gnrale de Presse.
Bulltin de l'association qnrate des administrateurs civils IParal. Association
gnrale des administrateurs cvls, trimestriel.
Bulletin bibliographique hebdomadaire (Pars), Direction de l'Administration
gnrale du Personnel et du Budget, Hebdomadaire.
Bulletin de l'conomie et des Finances (Parsl.
Bulletin de l'Administration centrale de l'conomle et des Finances, bimestreI.
Bulletir. d'intormatton du comit natianal pour l'amnagement du territoire
trancis (Pars). CONATEF, bi-hebdomadaire.
Bulletin d'information du ministre de l'agriculture (Pars). Service de l'nfor-
mation et de la documentation gnrale (78, rue Varenne), hebdomadaire.
Bulletin de l'Institut international d'Administration Publique Parisl. Institut
international d'admlnstraton publique, trmestrel.
Bulletin interministriel pour la rattonalisation des choix budqtaires, cinq
numeres par ano La documentation rrancetse.
Bulletin Jurisprudence de la Cour des Comptes.
Bulletir. Qfficlel administration des contributions lndirectes (Pars). Direction
gnrala des impts Imprimerie Nationale, hebdomadare.
Bldletin officiel annot de tous les ministres (Pars). Editions Berger-Levrault,
mensuel.
Bulletiri otttciet des eontributions directes (Pars). Direction gnrale des Impts,
hebdomadaire.
Bulletin officiel des douanes (Pars). Administration des douanes et droits in-
directs, quotden.
Bulletin officlel de l'ducation nationale (Parsl. Hebdomadaire.
Bulletin offielel ele la Marine Marchande (Pars). Secrtarat de la. Marne Mar--
chande, mensuel.
Bulletin. .officiel du mmistere de lquipement (Pars), bi-hebdomadaire.
Bulleti.n. otitctet du mini.stere de l'i.ntrieur (Pars), mensuel mprmere Paul
Dupcntl.
Bulletin. officilll du miniBtsre dB la Sont Publique el efe la scurit Sociale
(b-hebdomadairel.
40
CIEl'CIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
BulLetin officiel du scrvice des prix (Pars). Direction gnrale du commerce
intrieur et des Prix (rrguler).
BulLetin O. et M. (Pars). Service central d'Organisation et Mthodes, Mnstre
des Finances, trmestriel.
Bulletiri siqnaltique, Science administrative, CNRS, trimestrie!.
Cahiers afrieains d'administration publique (Tnger). Centre africain de or-
mation et de recherches administratives pour le dveloppement. Sernestriel.
Cahiers ITAP (Pars>. Institut technique des Administrations publiques. Tri-
mestriel.
Cahiers Juridiaues de l'lectricit et du gaz (Pars). E. d. F. et G. d. F.,
mensuel.
Correspondcnce municipale (Pars). Association pour la dmocratie et I'Educa-
tion Locale et Sociale, mensuel.
Courrier de la Republique (Pars). SARL, -Les Cahers de la Rpublique-.
mensuel.
Reeueil Dalloz-Sirey (Pars). Jurisprudence gnrale Dalloz, hebdomadaire.
Recueil Lebon (Pars). Sirey, bmestrlel,
Revue Administrative (Pars). Bimestriel.
Revue francaise des Aiiaires sociales (Pars). Ministre du travail et Ministre
de la Sant Publique. trimestriel.
Revue du Droit publie et de scienee politique (Pars). LGDJ.
Revue des Finanees eommunales (Pars). Mensuel.
Revue Erancaise de t'Aqrtculture {Pars>. Minstre de l'Agriculture, bmestrtel.
Revue Francaise d'informatique.
Revue lnternationalc de Droit compar (Pars). LGDJ. Bimestriel.
Revue Internationale des sciences administratives (Bruxelles). Institut Interna-
tional des Sciences Administratives. Trimestriel.
Revue PTT (Pars). Minstere des P. et T., bimestriel.
Revue de Science Ftnanciere (Pars>. LGDJ, bimestriel.
Revue du Trsor (Pars). Service extrieur du Trsor (mensuel ou bimestrielJ.
Revue Trimestrielle de Dort Europen (Pars-Sireyl. Trimestriel.
Semaine Juridioue {Pars>. Editions techniques, hebdomadaire.
Supplment bibliographique, bulletn information.
Tendances (Pars). Assocaton pour la diffusion de la pense f'rancase, bimes-
trel.
La vie eommunale et dpartementale (Pars), mensual.
Dparternents et communes (Pars). Organe officiel de l'Assemble des prsi-
dents des consels gnraux et de l'association des maires de France, mensuel.
Deux mille (Pars). Revue de l'Amnagement rgional et du dpartement, bi-
mensuel.
Droit Social (Pars). Librairie soclale et conomique, bimensuel.
Btude et documents du ConseiZ d'Etat (Srey), annuel.
Etude des problemes municipaux (Pars). Service d'lnformation et de documen-
tation des mares et conseillers gnraux. Trimestriel.
Fonction publique (Pars). Fdration gnrale des fonctionnaires, CFDT.
Gazette des communes et du personne; communal (Pars). S.... l'Action munc
pale, mensuel.
41
Grancls amnagements rgionaux (Le Tholonet). Association franc;:aise des or-ga-
nismes d'amnagement rgional. Trimestriel.
Journal des maires (Pars). Journa! des maires, mensuel.
Journal Otttciet Rpublique Francaise. Conseil Economique.
Journal Otticiel Rpublique Francaise. Documerits Assemble Nationale,
Joumal Otticiet Republique Prancaise. Documents Senat.
Joumal Otticu Rpublique Francaise. Lois et dcrets.
Marehs publics (Pars). Direction gnrale du commerce intrieur et des prix ,
huit numros par ano
Morteur des Traveux publics (Pars>. Hebdomadairo.
Nouvelle Tribune (Pars). Organe de la fdration gnrale des fonctionnai
res FO.
Promotions (Pars). Association Aneiens lves ENA ancens auditeurs CHEA.
TrimestrieI.
2.
0
Revistas extranjeras:
En lengua francesa:
Servir (Tunlsl. Eeole Natiooale d' Administration, Centre de recherches
et .fl'tudes admnstratives.
Revue congolaise d'administration (Knshasa). Ecole Nationale d'Admi-
nistration. Centre de documentation et de rechsrches. Trimestrielle.
- En lengua inglesa:
Administrative science quarterly (New York>' Graduare school o business
and public administration at Comell University. Trimestrielle.
Administration (Ngeral. Institut d'administration de I'Universit d'lfe.
Trimestrielle.
Personnet Litterature (Washington). US civil Servce Commission Library.
Public Administration (Londres). Royal Institute of Public Administration.
Publk Administration Review (Washington). American Society for Public
Administration. Bimensuelle.
Canadan publie admnstratton, Revue de l'institut d'administration pu-
blique du Canada.
Public pereonnel review. Journal of the public personnel association (Ch i-
cago), trimestrielle.
- En lengua italiana:
Amministrare (Miln, Giuffre), trimestrielle.
Amministrazione italiana (Rome, Empoli, Barbieri, Noccol), rnensuelle.
La seienm e la techniea della organizmzione nella pubblica amministra
zione (Miln, Gtuffre), trimestrielle.
- En lengua espaola:
Revista de administracin pblica (Madrid). Instituto de Estudios Polticos,
quadrimestrielle.
Revista de estudios de la vida laboral (Madrid). Instituto de Estudios de
Administracin Local, trimestrielle.
42
Boletn de nformacin de la vda local (Madrid). Instituto de Estudios
de Administracin Local, mensuelle.
- En lengua alemana:
Die Verwaltung. Zeitschriit ir Verwaltungswissenchaft lBerlin, Duncher
et Hurnblot).
V. RECOPILACIN DE TEXTOS
L'Administration publique, recueil de textes prpars par les Instituts beIge et
francas des sciences administratives (Armand Colin, 1971J.
DEBBASCH, Ch., et PINET, M.: Les grands textes admnstratifs (Srey, 1970J.
LEGENDRE, P.: L'admnstration du XVIII" secle d nos iours. PUF (Thms, 1969J.
THUILLIER, G.: Tmoins de l'administration lBerger-Levrault, 1967>'
BIBLIOGRAFIA DE LA INTRODUCCION
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L'Administration publique en voluton, Rev. int. se. sOC. (1969), n." 1.
L' Administration, Esprit (janvier 1970) et .L' Administration face aux problemes
du changement-, Sociologie du travaH (1966).
CATHERINI!, R., et THUILLIER, G.: Introduction. d une philosophie de l'administra-
tion (A. Colin, 1969J.
CROZII!R, M.: Le phnomene bureaucratique (Le Seuil, 1964).
DEBBASCH, Ch.: L'Administration. au pouvoir (Calrnann-Lvy, 1969>'
DEBR, M.: La. mort de l'Etat rpublicain (1947).
DI!ROCHE, H.: Les mythes essai socK>logie phnomnologique.
PUF (1966>'
LEGENDRE, P.: Htstoire de l'Administration (de 1750 d nos iours), PUF (Thems.
1968>'
MUER, R.: Fodalits au dmocratie (Arthaud, 1968).
PARKINSON, N. R.: 1 : 2 ou les regles d'or de M. Parkinson (Laffont, 1966J.
SFI!Z, L.: L'administration prospective (Armand Colin, 1971>'
II. DE ESTUDIO Y ENSEANZA
Institut francais des Sctenoes administratives, La administrative en
France. Cahier n." 3 (1968). Editions Cujas, 193 pgs.
CHARLESWORTII, J. C., d.: Theory and practice o, public administration (Phila-
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LANGRO!>, G.: Seenee et enseignement de l'admtnistratK>n publique aux Etats-
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La sctence administrative et sa place parmt les sctenees voisines. Trait de
science admnstratve, pgs. 92-123.
MOLITOR, A.: -Les sciences sociales dans l'enseignement supreur-, Administra-
tion. publique CUNESCO, 1958).
STONE, D. C' o d.: L'ensetgnement de l'admtn.istratK>n. publique. Institut inter-
national des Sciences administratives (Bruxelles, 1964>'
PRIMERA PARTE
21. La existencia de un poder administrativo. - Tradicionalmente, la
cuestin del poder de la Administracin no se plantea. La Administracin
tiene tanto y a la vez el poco poder que los rganos polticos le otorgan.
La Administracin est exclusivamente limitada a las funciones de ejecu-
cin. En todos los tipos de rgimen existe u\l consenso general que tras-
ciende a las diferencias de deologas. segn el cual la burocracia cons-
tituye. en su accin un instrumento, un medio de ejecucin y no un amo.
Aun en los sistemas polticos donde la burocracia se encuentra en una
situacin dominante afirmamos que se trata de una situacin anormal y
temporal y que la Administracin debe volver al redil- ... Este punto de
vista terico siempre ha ignorado las realidades. Pero su rreallsmo se ha
hecho cada vez ms patente en la poca actual. El poder de la Adminis-
tracin se impone como una evidencia. Se nos ha llevado a enfocar la
Administracin con una nueva ptica. En ninguna sociedad existe la
separacin tajante entre un poder poltico que ordene y una Administra-
cin que ejecuta. La Administracin tiene siempre inclinacin a desarrollar
un poder autnomo. La importancia de este poder depende de las relacio-
nes reales que se establecen en un momento dado entre el poder poltico
y la Administracin.
CAPITULO PRIMERO
LA ADMINISTBACION DENTRO DEL ESTADO
22. Funcin administrativa y misiones de la Administracin.-El lugar
de la Administracin en la maquinaria estatal puede ser determinado en
relacin a otros rganos del Estado o por medio de una clasificacin
jurdica. Nos apartaremos aqu de este punto de vista para estudiar con-
cretamente en qu consiste la funcin administrativa. Trataremos despus
de demostrar la variabilidad y variedad de las misiones de la Adminis-
tracin.
46
SECCION I. LA FUNCION ADMINISTRATIVA
23. Generalidades.-La funcin administrativa proviene con algunos
matices de los principales regmenes polticos. La Administracin cons-
tituye el instrumento de realizacin de opciones polticas. Su funcin es
comparable a la de un intermediario: garantiza, paralelamente al proceso
representativo, el contacto entre los gobiernos y los ciudadanos. A este
fin informa, prepara. prev y ejecuta.
l. La informacin
24. La recogida y la difusin de informacin.-La permanente adminis-
tracin del cuerpo social tiene, como primera funcin, la informacin.
Constituye un poderoso instrumento de recogida y difusin de informacin.
-La Administracin est investida de un deber de informacin sistemtica
y exhaustiva. Ella es la nica que, por su memoria excepcional, tiene el
poder de transformar esa informacin dispersa, hacerla til, desligarla
del pasado y de extraer los aspectos esenciales susceptibles de permitir
crear progresivamente una doctrina; es una de sus misiones esenciales,
que, si la Administracin no cumple, se considera un fallo. A fin de cuen-
tas, el papel de la Administracin es el hacer prevalecer lo general sobre
lo particular. Ella es o, al menos, debe ser, para inters de todos, nuestro
instrumento permanente de registro y de sntesis. (Coloquio del XX ani-
versario de la ENA: -Del proyecto a la decisin en la vida administra-
tva-L La Administracin debe recoger la mayor informacin posible sobre
el funcionamiento del aparato estatal, sobre las relaciones con los admi-
nistrados, sobre los deseos actuales y futuros del pblico. Esta colecta
debe permitir al poder poltico realizar una eleccin clara: la Adminis-
tracin no debe reunir informacin sin tener antes presentes las exi-
gencias de aquellos que utilizan la informacin. La Administracin debe
evitar retener la informacin recopilada; debe ponerla a disposicin de
los polticos y de los ciudadanos. Los regmenes en los que esta informa-
cin se la apropia la Administracin o se pone a disposicin exclusiva-
mente del Gobierno no permiten ejercer los normales mecanismos demo-
crticos. La inclinacin a retener la informacin no constituye un impulso
natural de los administradores. Puede ser una consecuencia de una rivali-
dad interna en la Administracin: cada administrador retiene informa-
ciones que le permiten detentar un poder mayor. Puede ser participe de
una rivalidad entre los poderes; la Administracin trata de aumentar su
propio poder o el del ejecutivo.
En Francia, el poder de la Administracin en materia de informacin
no ha sido combatido. Lo que s es ms discutible -y ello est ligado al
47
poder tradicional de la Administracin- es el desequilibrio que se ha
establecido tradicionalmente entre los poderes del Gobierio y del Parla-
mento con respecto a la Administracin; no es que la Administracin
detente un poder iniciador; es que la informacin se pone a disposicin
exclusivamente del Gobierno y no se ofrece a los parlamentarios. Aparte
de algunos informes especializados, como los del Tribunal de Cuentas,
que son objeto de difusin entre los parlamentarios y la opinin pblica.
la Administracin tiene la tendencia. con la bendicin del Gobierno. a
practicar el secreto sobre los elementos de la informacin que posee. Esto
ha paralizado tradicionalmente a la funcin parlamentaria de tal manera.
que las comisiones parlamentarias siempre tienen dificultades para obtener
de la Administracin las informaciones necesarias para cumplir con sus
tareas (cf. 570).
41 2. La preparacin de las decisiones
25. De la preparacin a la decisin.-La Administracin prepara las
decisiones del poder poltico. Esta preparacin no consiste solamente en
hacer una propuesta que viene del exterior. Se' trata tambin de suscitar
la decisin poltica y estar a la escucha de las reivindicaciones y deseos
manifestados por los administrados.
Esta funcin de preparacin se ha extendido ampliamente en los Esta-
dos modernos. La multiplicidad de decisiones excluye la intervencin
general del poder politico. Este confia a la Administracin, en numerosos
casos. la tarea de tomar las decisiones. Se desarrolla la prctica de las
delegaciones de los ministros a las autoridades administrativas situadas
en los diversos rangos de la jerarqua. Aun cuando el poder de decisin
contina perteneciendo nominalmente a las autoridades polticas. la tc-
nica creciente conduce a stos a someterse al consejo de los administrado-
res. Estos no dejan de insistir sobre la imposibilidad de seguir otro camino
que el de la decisin que les han preparado, mientras que, por respeto a
las prerrogativas de decisin del poder poltico. los funcionarios deben
contentarse en preparar varias opciones. entre las cuales los polticos
elegirn. En Amsterdam, la preparacin del plan de renovacin del centro
urbano ha provocado una unin ms estrecha entre los tcnicos y los ele-
gidos. El objetivo es una modificacin en los mtodos de decisin: en lugar
de una elaboracin detallada en el interior de un solo servicio de planifica-
cin. que conduce a la sumisin de un proyecto a los polticos. habria
una confrontacin en todos los niveles de elaboracin y un desarrollo
sistemtico de alternativas (H. COINGOrganizaciones descentralizadas de
estudio y de planificacin en los Pases Baios-, en Ordenacin del territorio.
vol. IIJ. p. 864).
48
3. La previsin
26. La Administracin. memoria qel cuerpo social.-.No es del prncipe
el ver. Hace falta que prevea. CBOSSUET, Poltica. libro V, art. 17: -Pro-
puesta..>.
La Administracin obedece a la regla de la continuidad. Es la memoria
del cuerpo social, el lazo entre el pasado, el presente y el porvenir, mien-
tras que el poder poltico se preocupa de la actualidad inmediata; ello
explica la funcin moderna de previsin. que pertenece a la Adminis-
tracin.
Durante mucho tiempo la Administracin se limitaba a la gestin diaria,
resolviendo los problemas que se planteaban de da en da en funcin
de las directrices generales que le eran dadas por el poder poltico. En
este sentido la Administracin era conservadora. Tena ms importancia
dirigir un organismo ya existente que transformarlo. Esta actitud corres-
ponda a las exigencias de la poca y particularmente a las del siglo XIX
y comienzos del xx. La idea dominante era conservadora. Se pensaba que
el progreso parara y que llegaramos a un nivel donde habra que dete-
nerse. Sin embargo, los cambios se han acentuado y cada vez ms, una
de las funciones esenciales de la organizacin social ha sido prever el
orden futuro ms que conservar el ya existente. Esta transformacin
ideolgica se traduce en el plano econmico por la idea de la planificacin,
es decir, por la orientacin organizada de la economa hacia objetivos
determinados. La planificacin, aun siendo flexible. como la planificacin
francesa, ha conducido a l ~ Administracin a la previsin constante. En
teora, la Administracin no hace ms que preparar los elementos de
una previsin, que ser definitivamente decidida por el poder poltico.
Pero de hecho la Administracin es la nica que posee los medios tcnicos
suficientes para realizar previsiones serias. En lugar de presentar al poder
poltico varias opciones posibles para el futuro, la Administracin est
tentada de efectuar una eleccin entre ellas y someter a los parlamenta-
rios un nico proyecto, que stos solamente pueden ratificar o rechazar
en bloque. La Administracin tiende as a monopolizar la funcin de
previsin. Por su conocimiento del presente, por la informacin de que
dispone, tiene las llaves del futuro.
4. La ejecucin
27. De la decisin poltica a la accin.-Por su funcin de ejecucin,
la Administracin es intermediaria entre la decisin poltica y la accin.
Debe no solamente permitir la realizacin de fines supremos decididos
por el poder poltico, sino tambin adaptarlos a casos concretos que debe
resolver. Como ha sealado acertadamente M. M. Debr, .la administra-
49
cin ... ejecuta las decisiones del poder. Pero sera un error creer que se
trata nicamente de la i rutina de los servicios! Para ejecutar bien es
necesario elegir los medos, adaptarlos a las dificultades encontradas o
simplemente a las circunstancias; hace falta preocuparse sin descanso
de las mejoras, que son siempre posibles, con objeto de que la ejecucin
sea siempre la mejor. trabajo de paciencia y voluntad (La muerte del
Estado republicano [19471, p. 143).
La Administracin puede cumplir esta funcin de ejecucin de una
manera ms o menos fiel. Puede verse tentada a influir en las decisiones
polticas o, ms an, a tomarlas en lugar del poder poltico (cf. 40l.
SECCION 11. LAS MISIONES DE LA ADMINISTRACION
28. La misin de la Administracin y la misin del Estado.-A dife-
rencia de la funcin administrativa, que es la misma en todos los reg-
menes, las misiones de la Administracin son variables. Lo que se consi-
dera como componente de las misiones de la Administracin en una
poca determinada o en tal pas no lo es ya en otro momento o en otro
Estado. El campo de actuacin y el bloque de intervenciones administra-
tivas no son estables. Si las entendemos en un sentido relativo, las misio-
nes de la Administracin no son fundamentalmente diferentes de las
misiones del Estado; es a travs de la Administracin como el Estado
ejerce sus misiones. Las misiones administrativas son el reflejo de las
misiones del Estado.
29. El abandono de la concepcin orgnica.-El estudio de las misiones
administrativas no se reduce. por tanto, a un organigrama de los servicios
del Estado. La concepcin orgnica de las misiones administrativas no es
satisfactoria. En efecto, si se llega a la conclusin de que existe una
asimilacin entre un servicio y una misin, frecuentemente las misiones
estn dispersas entre varios servicios. La presentacin orgnica de las
misiones debe ser por ello reemplazada por otros tipos de clasificaciones.
l. Clasificacin segn la proyeccin geogrfica
30. Misiones nacionales, regionales Y locales.-Las misiones de la Ad-
ministracin pueden distinguirse en funcin de su proyeccin geogrfica.
Algunas misiones son nacionales, y son realizadas de la misma manera
en el conjunto del territorio. Otras son regionales o puramente locales,
limitadas a una ciudad, por ejemplo. La competencia de las autoridades
administrativas encargadas de ejercerlas se define asi de una manera
ms o menos amplia. La evolucin administrativa de la mayora de los
50
Estados demuestra, por el empuje de la solidaridad nacional y de los
imperativos tcnicos, una tendencia a la nacionalizacin de un nmero
de misiones cada vez mayor. Las tareas nacionales sern conferidas a los
ministerios o a organismos administrativos especializados. Las misiones
locales sern realizadas por administraciones ligadas jerrquicamente a
los rganos centrales, a travs de administraciones especializadas o por
medio de administraciones descentralizadas.
2. Clasificacin por la utilizacin del poder pblico
31. Las misiones de soberana.-Las misiones de la Administracin
pueden distinguirse segn que lleven consigo o no la utilizacin del poder
pblico. Ciertas misiones estn, en efecto, ligadas a la utilizacin de la
soberania. Responden a los objetivos esenciales para los que la institucin
estatal ha sido creada.
La direccin de los asuntos exteriores, la defensa, el mantenimiento
del orden y la inmunidad impositiva constituyen misiones que, aun en
los Estados ms liberales, pertenecen a la Administracin. Estas misiones
no han cesado de desarrollarse y de ser consideradas de una manera
cada vez ms amplia; as, la funcin de mantenimiento del orden consis-
ta en el siglo XIX nicamente en el mantenimiento del orden en la calle.
Hoy da llega hasta el mantenmento del orden econmico. Constituyen
adems el ncleo ms estable de la accin administrativa, de ndole irre-
ducible; as, la jurisprudencia francesa no admite que la polica sea
otorgada a los particulares.
3. Clasificacin en funcin del objeto
32. De la investigacin a la gestin.-Ctra clasificacin distingue las
misiones administrativas en funcin de su obieto. Algunas misiones estn
ligadas a la investigacin, a la reflexin, a la previsin; otras conciernen
a la orientacin general; algunas se refieren a la gestin. Frecuentemente.
un mismo servicio administrativo debe desempear todas estas facultades.
Pero su separacin es tambin posible. Los servicios centrales pueden estar
limitados a las funciones de direccin, mientras que los servicios especia-
lizados pueden recibir misiones de investigacin, de reflexin y de previ-
sin, y las administraciones generales garantizarn las tareas rutinarias
o cotidianas <cf. 364).
4. ClasiCicacin en funcin de los sujetos
33. Los destinatarios de la accin.-Las diferentes categoras de desti-
natarios pueden tambin caracterizar las misiones administrativas. Estas
51
presentan diferentes caracteres segn se refieran a los nios, a los agri-
cultores, los obreros, los ancianos o los delincuentes. Esta clasificacin
introduce la idea de una necesaria especializacin en el interior de la
mquina administrativa.
5. Clasificacin en funcin del fin
34. La accin administrativa y el pblico.-Las rmsiones de la Admi-
nistracin pueden distinguirse segn el fin. Algunas de las misiones que
persigue la Administracin son emprendidas directamente en inters del
pblico. Otras, por el contrario, se refieren a la marcha interna de la
maquinaria administrativa, que a la vez deben permitir el ejercicio por
la Administracin de otras misiones. Las primeras sern calificadas de
misiones externas; las segundas, de misiones internas. Entre estas dos
series de misiones existe una jerarqua. Las misiones externas constituyen
la razn de ser de la Administracin; son stas para las que ha sido
creada. Las misiones internas no tienen una finalidad propia; estn al
servicio de las primeras. Ello no les resta importancia; si las misiones
internas de la Administracin no estn aseguradas, las misiones externas
se encuentran comprometidas.
35. 1.0 Las misiones externas.-Las misiones externas de la Adminis-
tracin ponen a sta en contacto directamente con el pblico. Tienden a
suministrarle prestaciones o a someterle obligaciones. Las primeras mi-
siones externas realizadas por la mquina administrativa son misiones
de soberana. Progresivamente se han ido sumando misiones econmicas,
misiones educativas y culturales y misiones sociales.
A) Las misiones de soberana. La primera misin de soberana es
la defensa. Se trata de mantener la integridad y la seguridad del Estado
contra los atentados provenientes del interior o del exterior. La represen-
tacin exterior constituye igualmente una misin esencial: organizar la
representacin en el extranjero, defender en territorio extranjero a las
personas y bienes nacionales, dirigir las negociaciones internacionales. La
misin de polica consiste en asegurar el mantenimiento del orden, pro-
teger las personas y bienes, previniendo los crmenes y delitos. Se trata
igualmente de garantizar el reglamento de conflictos sociales o indivi-
duales con la creacin de rganos judiciales u organismos de conciliacin.
B) Las misiones econmicas. Las misiones econmicas de la Adminis-
tracin buscan controlar la iniciativa privada de manera que garanticen
a los particulares prestaciones de calidad, de cantidad o a un coste deter-
minado, y a suministrar servicios directamente a los administrados. Figu-
ran entre las misiones econmicas el control de los medios de comunica-
cin (ya se trate de transportes o de correos y telecomunicaciones), de la
52
investigacin y de la explotacin de las fuentes de energa, de la ordena-
cin del espacio y ms generalmente el control del desarrollo armnico de
la economa.
C) Las misiones educativas y culturales, Las misiones educativas y
culturales buscan desarrollar los conocimientos de los ciudadanos en todos
los campos, desarrollar el mundo del saber y de la cultura. La enseanza
de los nios y adolescentes, la educacin de los adultos, la investigacin
centfica, la creacin artstica y la informacin son asumidas o contro-
ladas por la Administracin.
DJ Las misiones sociales. El desarrollo de la salud y del bienestar
constituyen las funciones ms modernas de la colectividad. Se trata de
luchar contra las enfermedades, de desarrollar los equipos colectivos y
mejorar todas las acciones que tienden a remediar los inconvenientes del
sistema econmico (proteccin social de los obreros, arrendatarios, etc.J
y de manera general a proteger a los dbiles.
35. 2. Las misiones internas.-Las misiones internas de la Administra-
cin tienden a garantizar el mejor funcionamiento de la misma y a pro-
curar los medios esenciales que le permitan ejercer sus misiones externas.
'Se trata de organizar el reclutamiento y la gestin del personal, de sacar
y utilizar los medios materiales necesarios, de promover los procedimien-
tos indispensables y de asegurar el control de la Administracin.
BIBLIOGRAFIA
CHARDON, H.: Le pouvoir administratif (Perrn, 1912).
DRAGO, R., et GOYARD, Cl.: -Les mssons de l' admnistratlon- en Trait de Schen-
ce Administrative, p. 225.
GOURNAY, B.: lntroduction a la science administrative, p. 17.
Tnasrr, G.: Le role de la notion de fonction administrative en droit a'iministra-
tu trancais. LGDJ (1963).
CAPITULO U
CONTENIDO DEL PODER ADMINISTRATIVO
37. Plan.-El contenido del poder administrativo depende del conjunto
de caractersticas de la sociedad en la que se inserta. Describiremos los
principios generales de las relaciones entre la Administracin y el poder
poltico (seccin D, trataremos posteriormente las influencias del rgimen
poltico (seccin m, del sistema de derecho (seccin UIl, del factor huma-
no (seccin IV).
SECCION 1. LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LAS RELACIONES
ENTRE LA ADMINISTRACION y EL PODER POLITICO
1. La dependencia de la Administracin respecto del poder poltico
38. 1.0 La ausencia de autonoma ideolgica de la Administracin.-
La dependencia de la Admihistracin respecto del poder poltico se explca
por la ausencia de una autonoma ideolgica. de la Administracin. Esta
no est animada por una filosofa especfica. Est dirigida por la misma
filosofa que el poder poltico. La Administracin indica las opciones en
cuanto a los derechos conferidos al poder pblico, en cuanto a las rela-
ciones que se establecen entre ste y los ciudadanos; la eleccin realizada
sobre este punto en el texto constitucional no puede sino influir sobre la
Administracin. Un Estado democrtico y un Estado autocrtico no tienen
las mismas instituciones polticas ni el mismo tipo de administracin. En
un medio dado son, por regla general, los mismos principios los que ins-
piran la creacin de instituciones polticas y los de la Administracin.
39. 2. La ausencia de finalidad propia del aparato administrativo.-
La dependencia se explica, por otra parte, porque las instituciones admi-
nistrativas no encuentran su finalidad en ellas mismas. Deben conducirse
segn el inters general, tal como es definido por los rganos polticos
La Administracin tiene como fin permitir a la voluntad poltica concre-
54
tzarse, entrar en la aplicacin de manera efectiva. Es por lo que dis-
tinguirnos por su importancia las decisiones polticas y las decisiones
administrativas. El poder poltico se contentar con tomar las decisiones
generales, y su aplicacin corresponder a la Administracin. Este des-
fase parece secundario. En realidad, el nombramiento de un maestro en
un pueblo o la vigilancia de una colonia de verano pueden exigir la
decisin poltica tanto corno la organizacin del mercado de productos
lcteos. Sin duda, la decisin poltica es menos frecuente en el segundo
caso que en los primeros, pero no se produce menos. Es por lo que
planteamos formalmente que no existe una decisin administrativa pura;
todas {as acciones administrativas son la concretzacn de elecciones
polticas efectuadas por el poder poltico. Todas estn dirigidas por la
voluntad poltica. No existen acciones puramente administrativas en las
que intervengan nicamente datos tcnicos, porque la Administracin
no consttuye un fin en s misma, debe obedecer a la finalidad poltica.
2. La autonoma de la Administracin respecto del poder politico
40. 1.0 Los elementos de la autonoma.-A pesar de su dependencia
respecto del poder poltico, la Administracin posee una cierta autonoma
que se explica por razones sociolgicas Y tcnicas.
Sociolgicamente, la Administracin tiene frecuentemente tendencia a
formar un ambiente particular plegado sobre s mismo, rebelde a las
intervenciones de los rganos polticos. El reclutamiento especial de fun-
cionarios, la aptitud tcnica que poseen, los lleva a imponer en la ges-
tin de los asuntos pblicos su voluntad sobre la del poder poltico.
Tcnicamente, la Administracin, ligada por las finalidades, detenta
una autonoma a nivel de medios. La Administracin no goza, sin duda,
de una total autonoma en este terreno, pero posee prerrogativas limi-
tadas por el poder poltico, que son siempre revocables. Esta libertad
en la eleccin de los medios es ms o menos grande. En la hiptesis
de una competencia vinculada, la accin de la Administracin debe
ajustarse estrechamente a los moldes previstos por el poder poltico. Por
el contrario, el poder discrecional-aun cuando no haya jams un poder
totalmente discrecional- supone que la Administracin posee un com-
pleto poder de apreciacin en funcin de la circunstancia.
41. 2. La realidad de la autonoma.-La dialctica entre medios y
fines es constante. La Administracin no es jams totalmente libre en
la eleccin de medios; el poder poltico interviene muy intensamente en
este campo. Inversamente. la Administracin puede inclinarse a elegir
medios que pongan en duda los fines asignados por el poder poltico.
55
de manera que parezcan irrealizables o contrarios a la racionalidad ad-
ministrativa- (cf. 71).
En realidad no existen unos fines fijados por el poder poltico y una
ejecucin administrativa, sino un enmaraamiento de fines y de medios
que favorecen la intrusin de un rgano sobre el otro. El litigio fronte-
rizo favorece ms a la Administracin que al poder poltico. Este ltimo
est mal equipado para descender a la gestin concreta; le faltan los
medios humanos y las aptitudes tcnicas. Si los funcionarios del Minis-
terio de Hacienda hacen una huelga, su ministro no los puede reempla-
zar. Es mucho ms fcil, por el contrario, para los administradores que
disponen del nmero de personas necesarias y de una capacidad tcnica
suficiente, alzarse hasta el nivel del poder politico.
SECCION n. LA INFLUENCIA DEL REGIMEN POLITICO
42. Plan.-El contenido real del poder administrativo depende del
Sistema poltico de reparto de poderes que se adopte ( 1>, del sistema de
partidos ( 2) y, por ltimo, de las modalidades de accin de los grupos
de presin ( 3). El juego de todos estos factores inclinan a fraguar con-
cepciones generales de las relaciones entre la democracia y la Adminis-
tracin ( 4).
1. Sistema de reparto de poderes y Administracin
El papel real de la Administracin depende de las opciones constitu-
cionales generales y de las relaciones establecidas entre el ejecutivo y el
legislativo.
43. 1.0 El rgimen de confusin de poderes.-En un rgimen de con-
fusin de poderes, la autonoma de la Administracin es en principio
nula. Ninguna funcin particular es reservada al aparato administrativo.
El poder politico est por todas partes y se ocupa de todo. Agentes
politizados vigilan la aplicacin de sus resoluciones. De hecho, algunos
rganos polticos se especializan en el manejo de asuntos administrativos
y aparece una cierta autonoma administrativa que anuncia una evolu-
cin del rgimen hacia formas de separacin de poderes ms o menos
rgdas.
44. 2. El rgimen presidencial.-En un sistema presidencial. los jefes
de la Administracin, presidente y ministros no son responsables ante
el Parlamento. La Administracin no dispone, por tanto, de una pan-
talla poltica protectora ante el Parlamento. Este se encuentra, por ello.
directamente en contacto con la Administracin, a la que transmite su
56
influjo poltico, especialmente a travs del presupuesto. El control par-
lamentario sobre la Administracin es tambin desahogado, porque no
beneficindose la Administracin de una proteccin politica, no puede
sino doblegarse a las peticiones parlamentarias. La Administracin tiene
as dos amos polticos. La Administracin es uno de los frentes en que
estn en lucha el poder ejecutivo y el poder legislativo. Esta situacin
es, en definitiva, favorable a una subordinacin de la Administracin al
poder poltico.
En un rgimen presidencial como el que se prctica en los Estados
Unidos, la Administracin ha constituido durante mucho tiempo un te-
rreno disputado entre el ejecutivo y el legslativo. El poder del pres-
dente sobre la Administracin era discutido. El Congreso rechazaba
admitir que el jefe del ejecutivo dispusiera del poder de revocar a los
funcionarios. Se plantearon una serie de cuestiones contenciosas que
llegaron hasta el Tribunal Supremo. Desde 1926, el Tribunal Supremo
reconoci que el poder de revocacin de los funcionarios es un privile-
gio absoluto y exclusivo del Jefe del Estado que se deriva de su misin
de direccin ejecutiva. De esta manera, el poder jerrquico del presidente
sobre la Administracin encontr su sancin en el derecho de revocacin
de los funcionarios. El control parlamentario sobre la Administracin no
es menos real. El Congreso no ha admitido jams la sumisin exclusiva
de la Administracin al poder ejecutivo. Las caractersticas propias del
rgimen presidencial explican que el legislativo haya podido hacer triun-
far su punto de vista.
45. 3. El rgimen parlamentario.-En un rgimen parlamentario, la
autonoma de la Administracin es mucho ms grande. El poder del
ejecutivo sobre la Administracin no es apenas contrarrestado por el
control legislativo. En efecto, en un sistema tal, el Gobierno es el repre-
sentante de la mayora parlamentaria. El Parlamento descarga sobre el
Gobierno la funcin de control de la Administracin. La funcin pblica
se somete l\ los impulsos del Parlamento por intermedio del Gobierno.
Este constituye una pantalla entre la Administracin y el Parlamento.
El Parlamento no puede poner en cuestin el funcionamiento de la Admi-
nistracin sin incriminar al mismo tiempo la gestin gubernamental.
La Administracin puede as beneficiarse de las armas jurdicas de que
dispone el ejecutivo sobre el Parlamento para escapar al control parla-
mentario. Por otra parte, el control del ejecutivo es imperfecto: los m-
nstros son los jefes de la Administracin. Ellos tienen la funcin de
transmitir el influjo poltico en el mecanismo administrativo, pero son
tambin solidarios de la Administracin que dirigen y tratan de cubrirla
sistemticamente ante el legislativo. La autonoma de la Administracin
57
es, pues, particularmente acusada en un sistema parlamentario. Este fe-
nmeno es an ms evidente en periodos de inestabilidad gubernamental.
Cuando el ejecutivo es destruido por el acoso parlamentario, la Ad-
ministracin pierde a su tutor. Las prerrogativas existentes son utiliza-
das dentro de la autonoma en lugar de depender de un rgano poltico.
Algunas consttuyentes han tratado de reafirmar el predominio del
Gobierno sobre la Administracin. As, la Constitucin francesa de 1958
precisa que el Gobierno dispone de la Admnistracin-. Pero las inten-
ciones tienen poca importancia en una materia donde las relaciones de
fuerza son manifiestas.
2. Sistemas de partidos y Administracin
La Administracin siempre est sometida a las elecciones polticas.
El grado de esta sumisin vara en funcin del sistema de partidos.
Segn que exista un partido con vocacin totalitaria o varios partidos, la
subordinacin es ms o menos real.
46. 1.0 Partido nico :Y Administracin.-En un sistema de partido
nico. cualquiera que sea su naturaleza (fascista, marxista, de pases sub-
desarrollados), la sumisin de la Administracin al poder poltico es to-
tal. El partido nico es el verdadero detentador de la soberana. Es el
portador de una legitimidad totalitaria a la que todos los ciudadanos
deben adherirse. El partido se aplica en la construccin o en la recons-
truccin de la sociedad. Pone su mano sobre el aparato del Estado y
principalmente sobre la Administracin. Esta no tiene una existencia
autnoma: para entrar en la funcin pblica es necesario ser miembro
del partido; slo los altos dignatarios del partido pueden acceder a fun-
clones elevadas en la Administracin. La Administrac1n no puede tam-
poco desarrollar una accin autnoma: el partido nico encuadra a
la Nacin, sus millares de clulas irrigan todo el pais y constituyen otros
tantos instrumentos de control de la Administracin m.
Esta situacin puede llevar consigo una confusin entre los rganos
polticos y los rganos administrativos. Las clulas del partido empren-
den acciones <informacin, educacin, reconstruccin), que competen igual-
mente a la Administracin. Puede engendrar tambin conflictos entre las
III ASi, M. Aleksandrov ha podido sealar, respecto de la URSS, que -nngn acto
importante del Estado que establezca las normas del derecho socialista. 10 mismo que
cualquiera otra decisin de las autoridades pblicas sobre tal o cual problema impor-
tante, poltico o administrativo. no se ha realizado o no se realiza sin las instrucciones
directivas del partdo-, y M. Kozlov aade: .la fuente determinante de la actividad de
todos los rganos administrativos reside en la subordinacin de stos a la politica del
Partido Comunista de la Unin Sovitlca-. .La Administracin sovitica es la del partido
nico. Toda actividad de la Administracin, aun la tcnica, est considerada como un
canal para la difusin de la politica del Partido Comunista y de las directrices del
supremo_ (FAINSODl.
58
dos estructuras paralelas. conflictos de prerrogativas y conflictos de pre-
lacin que deberan. en teora. estar regulados a favor del partido.
En realidad. las relaciones entre el partido nico y la Administracin
no obedecen siempre a este esquema y tiende a producirse una evolu-
cin del sistema favorable a la Administracin. Para que el mecanismo
del control de la Administracin por el partido sea real, las jerarquas
polticas Y administrativas deberan ser distintas (2). Ahora bien, se pro-
duce. en general, un fenmeno de absorcin del partido por la Adminis-
tracin. Los dignatarios del partido aceptan mal quedar aislados en las
tareas de reflexin y de control y son tentados por las funciones de
administracin directa. Por otra parte, la existencia de dos jerarquas
paralelas. la del Estado y la del partido. dotadas con hombres diferentes,
puede parecer un lujo intil en un Estado donde las lites son raras;
los elementos de valor tienen tendencia a entrar en la Administracin,
mientras que el partido slo recluta las sobras. Los dirigentes bien pue-
den denunciar -el traslado de la autoridad del partido a los organismos
del Estado- (SEKOU TOURE), El rgimen sovitico ofrece un ejemplo per-
fecto de esta burocratizacin progresiva que numerosos Estados nuevos
ilustran caricaturescamente.
47. 2, Multipartidismo y Administracin.-En una sociedad que des-
cansa sobre un pluralismo ideolgico y que admite el multipartidismo,
la autonoma de la Administracin es reconocida en relacin al poder
poltico, pero el grado de esta autonoma vara segn las tradiciones
nacionales.
En algunos Estados, como en los Estados Unidos. se reconoce la legi-
timida.d de las presiones partidistas sobre la Administracin. La Admi-
nistracin debe estar subordinada al partido en el poder. Esta sumisin
puede garantizarse por el nombramiento de funcionarios que pertenecen
al partido mayoritario. Algunas de tales influencias pueden asegurar
que la voluntad poltica mayoritaria no ser sistemticamente combatida
por administradores irresponsables.
En otros pases, como Francia o la Gran Bretaa. intentan, por el
contrario, construir una Administracin neutra separada de la poltica.
Los agentes pblicos estn obligados a una estricta discrecin en el cum-
plimiento de sus funciones. No pueden ser revocados o trasladados por
causa de sus opiniones polticas. Este sistema permite la formacin de
una Administracin imparcial, pero cuya sumisin al poder politico no
estar perfectamente asegurada.
De hecho, la mayora de los regmenes se sitan entre estos dos
polos. Aun en los Estados Unidos, la Administracin est lejos de ser
(2) .Es necesario distinguir los rganos del Partido de los rganos soviticos (del
Estado). ILENIN).
59
totalmente poltica (cf. 436). Por otra parte, la Administracin no es
jams totalmente neutral: la alta funcin pblica constituye un campo
donde la influencia de los grupos mayoritarios no es desdeable.
3. Grupos de presin y Administracin
La autonoma real de que dispone la Administracin para decidir,
depende de su mayor o menor vulnerabilidad a la accin de los grupos
de presin. En todos los Estados, tales grupos buscan conducir las deci
siones de la Administracin de conformidad a sus intereses. Su xito
depende del ambiente poltico general y de ciertas caractersticas del
sistema administrativo.
48. 1.0 Administracin econmica y grupos de presin.-La accin
de los grupos de presin juega un papel ms importante en la admi-
nistracin econmica que en las administraciones tradicionales. Su pre-
sin es particularmente viva en el sector econmico, porque los intere-
ses materiales de sus afiliados estn directamente afectados por la accin
administrativa. Obtener el aumento de una subvencin para los agri-
cultores no puede dejar indiferentes a los representantes de la profesin
agrcola. Las caractersticas propias de la accin administrativa econ-
mica refuerzan la actividad de los grupos de presin. Slo estos ltimos
dsponen de los contactos con los destinatarios de la accin administra-
tiva, necesaria informacin en la accin; ellos estn de este modo en
condiciones de dictar sus decisiones a la. Administracin.
49. 2. Estructura administrativa y grupos de presin.-La constitu-
cin de administraciones especializadas ligadas a medios interesados
aumenta la vulnerabilidad de la Administracin. Estas administraciones
comprenden, en sus propias estructuras, a representantes de los grupos
afectados. Sus agentes, habitualmente en relacin con los grupos de pre-
sin, traban con ellos relaciones estrechas. Estas solidaridad especial,
ocasiona frecuentemente conflictos entre las administraciones especiali-
zadas y las administraciones con competencia general. Toda administra-
cin especializada tiende a considerar la profesin que ejerce corno el
soporte de su actividad, lo que la sostendr cuando se vea amenazada
en su existencia o frenada en su desarrollo. En Francia, la Administra-
cin de Antiguos Combatientes ilustra especialmente esta alianza entre
los servicios administrativos y grupos de presin.
La disminucin del papel del Parlamento, lejos de reducir la influen-
cia de los grupos de presin sobre la Administracin, tiende, por el
contrario, a reforzarla. En .efecto, las oficinas no pueden invocar el poder
parlamentario para sustraerse de la presin de los grupos; se encuentran
60
CIENGlA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
desarmadas en confrontacin directa con ellos. Los funcionarios no dis-
ponen, como los parlamentarios, ge una legitimidad propia que les
permita oponerse a las reivindicaciones fraccionadas de grupos. Su auto-
ridad no es un escudo suficiente respecto de una organizacin repre-
sentativa. El secreto tradicional de la accin administrativa facilita la
accin de los grupos: mientras que es fcil conocer en un proceso
parlamentario al autor de una enmienda favorable a la accin de los
especuladores, es ms difcil determinar cmo un grupo inmobiliario ha
podido arrancar a una oficina un permiso de construccin. Los grupos
de presin prefieren la accin sigilosa de los antedespachos ministeriales
a la publicidad de la intervencin parlamentaria.
50. 3. Administracin consultiva y grupos de presin.-El desarrollo
de un proceso consultivo que asocie a los grupos de presin en la accin
administrativa favorece la consecucin de las presiones. Con tal sistema,
el lobo se encuentra en la majada. En la mayora de los casos, los
grupos proponen los miembros de las comisiones o los nombran direc-
tamente. Aunque estas comisiones tienen slo un papel consultivo, tra-
tan de confiscar el poder de decisin (cf. 116). En la mayora de los
pases parece que falta valor para no hacer caso de los consejos de las
organizaciones agrcolas ..... (W. EHRMANN). Aunque la consulta no est
oficialmente prevista, no por ello deja de realizarse. La Administracin,
antes de decidir, toma el pulso de las organizaciones. As hemos podido
observar que, en Suecia, n ..Club del Jueves.. rene alrededor de una
mesa a altos funcionarios representantes de la industria y de las finan-
zas para ultimar los proyectos de negocios.
La influencia de esta consulta es mayor cuando los dirigentes de los
grupos de presin y los funcionarios pertenecen a un mismo medio.
As, en las democracias clsicas, los altos funcionarios son ms accesi-
bles a las peticiones del mundo de los negocios que a las de los parla-
mentarios. En Estados Unidos esto se explica por los intercambios fre-
cuentes entre el sector pblico y el sector privado. En Francia, los altos
funcionarios tentados por el sector privado cuidan a sus representantes
con la perspectiva de un "buen vivir.. posterior.
4. Democracia y Administracin
La ideologa democrtica ha ignorado a la Administracin hasta la
poca contempornea. Ha buscado liberar al ciudadano del poder pol-
tico. No se ha preocupado de ponerle al abrigo de la tirana administra-
tiva. Esta visin se justificaba cuando se pensaba reducir a la Adminis-
tracin al papel de ejecutora servil de las voluntades del poder poltico.
El desarrollo actual de un poder propio de la Administracin incita a
EL POnER ADMINISTRATIVO
61
replantear el problema de las relaciones entre la Administracin y 11'1
democracia.
51. 1.0 El sistema socialista.-El sistema socialista procede de una
crtica de la Administracin burguesa. La burocracia de los Estados
burgueses es un instrumento de coaccin destinado a mantener el sis-
tema de opresin de las clases poseedoras. Ello explica que el rgimen
capitalista desarrolle los privilegios jurdicos y financieros de los funcio-
narios, que aumente su nmero y se transforme en sistema burocrtico.
Por el contrario, el sistema socialista pretende organizar una adminis-
tracin democrtica. La funcin pblica no dispone ya de privilegios: su
condicin se equipara a la de los obreros. Los funcionarios estn ente-
ramente subordinados a los rganos polticos, es a travs de ellos como
el partido acta. Estn sometidos a la eleccin y revocacin de los ciu-
dadanos. Mientras que el sistema capitalista nserta la proteccin de los
ciudadanos en el marco del derecho vigente, la sociedad revolucionaria
trata de realizarla a nivel del derecho que va a ser, es decir, de la politica.
En la prctica, este modelo ideolgico no es realmente respetado; la
Adminstracin, principalmente en la Unin Sovitica, se ha transformado
en un sistema burocrtico en el que el control democrtico est imperfec-
tamente garantizado. Este peligro ya haba sido percibido por Lenin, que
declar: Nosotros tenemos un Estado obrero con una deformacin buro-
crtca.
Trotsky declar tambin: Qu ha pasado despus de Lenin? Toda la
camada dirigente del partido y del Estado que hizo la revolucin y la
guerra civil ha sido rechazada, eliminada y destrozada. Su puesto lo
han tomado funcionarios annmos.v. Al mismo tiempo, la lucha contra
la burocracia, an viva en el momento en que la burocraca estaba en
mantillas, ha desaparecido totalmente ahora que el aparato se ha lanzado
hacia las alturas (Ahora qu?) (3).
(3) Una de las principales caracteristicas del sistema de la China Popular se encuen-
tra en la voluntad misma de destruir la originalidad de la Administracin, de construir
un sistema sin administracin diferenciada. Es ello una profunda reaccin frente a la
tendencia mandarina!. La China imperial habia optado por una funcin pblica profe-
sional, compuesta de una lite de ilustrados totalmente separados de la mayora del
pueblo. La funcin pblica era considerada como una fuente de beneficios, y el Kuo-
mintang haba agravado esta tendencia. Era necesario, por tanto, suprimir la autonoma
de la funcin pblica para extirpar los errores burocrticos. Los chinos han pensado
y han llegado a crear la obligacin para los funcionarios de efectuar peridicamente
prcticas de trabajo manual. Se trata con ello de poner a los funcionarios y agentes
pblicos en contacto con la masa y con sus preocupaciones. -Es sta una medida de
importancia fundamental en un rgimen socialista que contribuye a vencer la buro-
cracia y a impedir el revisionismo y el dogmatismo- IMAo TSE TOUNGl. Es posible
desenraizar definitivamente la burocracia? No es sta la hierba loca que se plante.
en las avenidas del poder cada vez que los mecanismos polticos relajan su vigilancia?
La experiencia china ofrece la confirmacin; en 1951, en 1957 y en 1958 los dirigentes
chinos han debido reemprender su lucha contre. la burocracia. Quede., como lo seftala
Ph. Ardant, lo que podemos preguntarnos: si la originalidad principal de la Adminis-
62
52. 2. El sistema liberal.-En un sistema liberal los controles judicia-
les y polticos de la Administracin (cf. 559) se han revelado durante
largo tiempo como los mejores medios de mantener a la Administracin en
una lnea democrtica. Al reafirmar la necesidad de estos controles, se
trata hoy da de introducir la democracia en las estructuras de la Admi-
nistracin y en sus tcnicas de accin.
El control judicial debe permitir a los administrados, a travs de
recursos de fcil acceso, someter a la Administracin al respeto de las
normas jurdicas.
El control poltico significa que la Administracin debe estar abierta a
las intervenciones del ejecutivo y del legislativo. Las comisiones parlamen-
tarias deben disponer de todos los documentos administrativos necesarios
para el ejercicio de su control, convocar ante ellas a los funcionarios e
interrogarlos.
Tradicionalmente la democratizacin de estructuras de la Administra-
cin se ha limitado al campo de la gestin de los asuntos locales. El pensa-
miento liberal ha pedido la participacin directa de los ciudadanos en la
gestin de los asuntos locales. Actualmente la descentralizacin no es
ms que una de las formas de participacin. La toma de la direccin admi-
nistrativa por la asociacin de administrados o el envo de la decisin a
)05 administrados mismos permiten democratizar las estructuras adminis-
trativas. Esta participacin se infiltra en las instituciones administrativas
tradicionales o impone la creacin de nuevas administraciones.
La democratizacin de los comportamientos administrativos aparece
como ms difcil de realizar, si no imposible. Impone una transformacin
en la naturaleza de las relaciones entre la Administracin y los .admns-
trados, la aplicacin de la regla democrtica de la publicidad para arran-
car el secreto de la Administracin, la explicacin y la motivacin de actos
administrativos para evitar que un muro de incomprensin separe a la
Administracin y los administrados, el abandono de prerrogativas exhor-
bitantes de derecho comn conferidas a los funcionarios, especialmente
delicadas en los paises donde est desarrollada la tradicin del derecho
pblico.
SECCION m. LA INFLUENCIA DEL SISTEMA DE DERECHO
53. Sistemas de derecho y sistemas administrativos.-El poder de la
Administracin depende del sistema jurdico en el que se encuentra inserto.
traci6n china. no es sino la de no existir, en tanto mu o menos que como rgano aut-
nomo que tiene caracteres propios, que obedecen a normas especiales; en resumen, que
posee un estatuto y prerrogativas especiales. Es, sin duda, que el deseo de los dlrlpntes
chinos quiz no es toda.via una realida.d.
63
Las normas del derecho definen las prerrogativas y obligaciones de la Ad-
ministracin, los principios de su organizacin. Toda Administracin se
encuentra encerrada en una reglamentacin jurdica, formulacin de los
principios del poder poltico. Este sistema jurdico puede ser simplemente
una ordenacin del Iunconamento interno de la Administracin. En este
sentido no interesa el problema del poder de la Administracin en sus
relaciones con la sociedad, sino solamente el reparto del poder en el
interior de la maquinaria administrativa. El sistema de derecho puede,
por el contraro, definir los principios que rigen las relaciones de la Ad-
ministracin con los ciudadanos; se trata entonces de uno de los temas
fundamentales del poder de la Administracin.
1. La sumisin al derecho
54. El principio de legalidad.-La sumisin de la Administracin a re-
glas de derecho preestablecidas constituye un principio fundamental del
Estado liberal. A la inversa de lo que ocurre en el Estado polica, donde
la Administracin es totalmente libre en su. accin, el Estado liberal es
un Estado de derecho. Los administrados disponen de derechos respecto
de la Administracin y tienen fundamentalmente el derecho de exigir que
sta respete las normas del derecho vigente, principalmente por el ejer-
cicio de los recursos jurisdiccionales. Los particulares tienen asi la garanta
de que la accin administrativa ser realizada objetivamente y no Con
parcialidad. En la prctica, el principio de legalidad no se admite en los
pases revolucionarios y se encuentra fuertemente marginado en la poca
actual en las democracias liberales.
55. 1.0 Pases revolucionarios y legalidad.-La limitacin por el dere-
cho supone un Estado con estructuras establecidas y estables. Por el con-
trario, cuando se fraguan nuevas instituciones, cuando un proceso revolu-
cionario elimina el antiguo orden, la legalidad se inscribe en el futuro,
est en gestacin. Los rganos del Estado no estn, por tanto, ligados por
las reglas del derecho en la medida en que se oponen al advenimiento del
orden nuevo. El ejemplo sovitico constituye una excelente ilustracin de
este punto de vista. Durante mucho tiempo los juristas soviticos han
negado la existencia de la legalidad. Se trataba de implantar un orden
nuevo. Hoy da ste est siempre en proyecto, pero ellos insisten actual-
mente sobre la funcin de la legalidad (4) que debe permitir el estableci-
miento de la nueva sociedad. El derecho comprendido as, de manera par-
ticularmente amplia, no es simplemente una fotografa de relaciones socia-
les; constituye ms bien el proyecto de una ciudad futura. "El Estado, en
(4) .EI concepto de legalidad en los paises socialistas-, CuadernoB de la Academia
Polaca de Cienci4s XXI ltlllllJ.
64
cuanto organizacin poltica de la sociedad, constituye el instrumento prin-
cipal en la formacin de las nuevas relaciones sociales propias para la
edificacin y reafirmacin del rgimen socialista. Su papel no consiste ni-
camente en la reglamentacin de las relaciones ya existentes, sino ms
bien en su transformacin planificada y, en primer lugar, en la creacin
de nuevas relaciones que no existan bajo el rgimen social y econmico
anterior (Jarosnsk) , El principio de legalidad se impone a las adminis-
traciones y a las empresas del Estado de la misma manera que a los
ciudadanos. Slo el Soviet Supremo de la URSS no est sometido. Los auto-
res modernos insisten sobre la necesidad de esta subordinacin de la
Administracin a la ley. En su obra de derecho administrativo el profesor
Kozlov afirma: el objetivo de la legislacin socialista es hacer aplicar de
una manera estricta y sin desviacin las leyes y los reglamentos a todos
los rganos de la Administracin, a los funcionarios, empresas, institucio-
nes y ciudadanos... En la etapa actual de la construccin del comunismo,
una severa observancia de la leyes una de las condiciones ms importantes
para un desarrollo feliz de nuestra sociedad... Esta exigencia tiene una
significacin especial para la actividad de los rganos de la Administra-
cin, llamados a aplicar las leyes soviticas en las diferentes esferas de la
construccin econmica, cultural y politica. El menor despropsito en el
cuerpo legislativo conduce inevitablemente a grandes errores y debilita
los lazos del aparato del Estado con las masas.
56. 2.
0
Democracias liberales y legalidad.-Al principio, la concepcin
de la legalidad fijada por las democracias liberales es especialmente restric-
tiva. Significa la obligacin para la Administracin de respetar la ley.
Aparece como una garanta necesaria y suficiente de la sumisin de la
Administracin al derecho. Esta concepcin se explica por la tradicional
fe en la ley, encarnacin de la voluntad general. Se apoya igualmente
sobre la mposbtldad para la Administracin, instrumento del poder eje-
cutivo, de modificar la ley, fruto del Parlamento. El principio de legalidad
es as el medio para realizar la subordinacin de la Administracin al
Parlamento y para proteger a los ciudadanos de las iniciativas arbitrarias
de la Administracin. Progresivamente, la nocin de legalidad se ampla.
Comprende actualmente el conjunto de normas [urdcas y las que son ela-
boradas por la propia Administracin. Esta extensin ha tenido a la vez
consecuencias felices y nefastas. Ha enriquecido en primer lugar la lega-
lidad y, en consecuencia, ha permitido que el poder de reglamentacin
autnomo de la Administracin no arruine el principio de legalidad. La
Administracin est sometida tanto al derecho que ella forja como al ela-
borado por el Parlamento. Sin embargo. ha enmascarado la diferencia
de stuacin entre la subordinacin de la Administracin a la ley y la
subordinacin de la Administracin a las normas promulgadas por ella
65
misma. La. primera es absoluta, en cuanto la legalidad es externa a la
Administracin. La segunda es relativa: la Administracin autora de nor-
mas, que tiene poder de modificarlas; la seguridad juridica es menor que
en un sistema. de legalidad en sentido estricto.
2. La amplitud de las prerrogativas
El sistema de derecho puede dar a la Administracin prerrogativas ms
o menos amplias. Dos soluciones extremas son imaginables: la primera es
de tradicin francesa; la segunda proviene de los paises anglosajones.
57. 1. La concepcin francesa.-En la concepcin francesa se insiste
sobre la particularidad de la misin desempeada por la Administracin.
Esta no puede contentarse con normas de derecho privado. Debe dis-
poner de 1m derecho especial, el derecho administrativo, derogatorio del
derecho comn, que comporta para la Administracin prerrogativas
exorbitantes de derecho privado. Esta eleccin se explica por la lgica
constitucional: El mito de la soberana nacional ha conducido a consi-
derar 1\ las administraciones como instituciones de naturaleza diferente
a las personas privadas. La Administracin se beneficia de prerrogativas
exorbitantes destinadas a permitirle realizar su funcin de gestora de
los intereses generales de la colectividad, funcin juzgada inadmisible
a las misiones asumidas por las personas privadas. Histricamente, la
sumisin de la Administracin a un derecho particular se explica por
el nacimiento de una jurisdiccin especializada en el juicio de los asun-
tos administrativos: la jurisdiccin administrativa. Entre las prerrogati-
vas ms caractersticas de tal sistema figura el poder de accin unilate-
ral. En las relaciones privadas, la va jurdica del derecho comn es
contractual: un particular no puede imponer obligaciones a otra persona
privada sin haber obtenido previamente su consentimiento. Por el con-
trario, la Administracin francesa acta principalmente por la va de
actos unilaterales inmediatamente obligatorios para los administrados: es
la tcnica ms clsica de accin administrativa la que manifiesta en ma-
yor escala la desigualdad entre la Administracin y los administrados.
La Administracin utiliza accesoriamente el marco contractual, y los con-
tratos administrativos establecen un rgimen juridico especial en relacin
al derecho comn.
58. 2.
0
La concepcin anglosajona.-En la concepcin anglosajona, la
Administracin est sometida, como los particulares, al sistema de dere-
cho comn. Unicamente el legislador y el juez ejercen a ttulo originario
las prerrogativas del poder pblico. La Administracin debe realizar su
misin con las mismas armas jurdicas que los particulares. Este alinea-
miento de la Administracin a las reglas aplicables a las personas pr-
CIENCIA ADMINISTRATlVA.-5
66
vadas es ms conforme con el liberalismo. Las garantas de que la
Administracin no dispondr de privilegios exorbitantes ofrece tambin
la ventaja de una mayor simplicidad: todos los sujetos de derechos
estn sometidos a las mismas normas y responden ante los mismos tri-
bunales, no existe una distincin de principio entre los poderes de que
goza un funcionario, en virtud de una ley, y los que posee un patrn
frente a sus empleados en virtud de un contrato de trabaio-. Para el
hombre de la calle, el ejercicio de un poder pblico aparece en pie de
igualdad con el ejercicio de un poder creado por un acto de derecho
privado (5lo En lugar de un control exclusivamente jurdico, en el que
las quejas no pueden ser formuladas sino despus del acontecimiento, el
sistema ingls ofrece la posibilidad de elevar objeciones y conseguir ser
odo antes de que se tome una decisin.
59. 3.
0
El compromiso.-La oposicin entre estas dos concepciones
sigue siendo real. Sin embargo, se puede observar que cada una de
ellas tiende a evolucionar y que llegamos progresivamente a un sistema
mixto. El sistema francs es cada vez ms combatido. En la accin eco-
nmica -y principalmente en el marco de la planificacin-, la Admi-
nistracin trata de abdicar de las prerrogativas de poder pblico en
beneficio de tcnicas contractuales. Se ha dado cuenta de que. en estos
sectores, una decisin administrativa tiene muchas posibilidades de no
entrar en vigor si encuentra la oposicin de los particulares. Parece, por
tanto, preferible recabar la adhesin de los administrados que utilizar
tcnicas autoritarias. La concepcin anglosajona no puede por mas tiem-
po reducirse a la aplicacin del sistema de derecho comn. Las nuevas
leyes han aumentado los poderes de la Administracin, confirindole
varias prerrogativas exorbitantes de derecho comn; se han creado comi-
siones o jurisdicciones administrativas que segregan un derecho aut-
nomo (cf. 615lo
3. Un ejemplo de extensin de los poderes de la Administracin:
el poder reglamentario
60. El mecanismo de extensin.-La obligacin de establecer normas
generales que van a regir la conducta de las personas y de las insti-
tuciones, y principalmente de la Administracin, corresponde tradicional-
mente al Parlamento y no al Gobierno. Sin embargo, el Parlamento, por
regla general, no ha podido nunca monopolizar el poder de reglamentar.
Tradicionalmente, la Administracin ha detentado siempre el poder de
fijar, a travs de circulares, las normas que rigen el funcicnamiento
(5) .EI derecho administrativo ingls-, en Revista Internacional de Derecho Compa-
rado 119sn. p. 412.
67
interno de la maquinaria administrativa. Cada jefe de servicio puede,
a travs de este medio, dictar las normas aplicables en su administracin.
En teorta, estos principios internos no son aplicables a los administrados.
De hecho, el funcionamiento interno de la Administracin puede tener
repercusiones en los administrados. Las circulares constituyen una ver-
dadera legislacin administrativa. Por otra parte, al lado del poder le-
gislativo parlamentario aparece un poder reglamentario, reservado al
Gobierno o altas autoridades administrativas, que completan la legis-
lacin o facilitan su aplicacin. De hecho, este poder reglamentario ha
beneficiado ms a la Administracin, que dispone de medios tcnicos
suficientes para elaborar los textos, que al Gobierno. En la poca mo-
derna, en la mayora de los Estados, el poder estatutario, atribuido por
regla general al Gobierno -y, de hecho, a la Administracin-, se ha
desarrollado considerablemente. La actividad del Estado moderno implica
la adopcin de medidas generales cada vez ms numerosas y cada vez
ms tcnicas. El Parlamento ha reconocido su incompetencia y, conse-
cuentemente, se ha descargado del trabajo a travs de dos tcnicas
diferentes.
Las iniciativas parlamentarias en las leyes son cada vez ms raras.
Los proyectos coherentes preparados por la Administracin son some-
tidos al Parlamento por el Gobierno -cuando la Constitucin lo permi-
te- o por diputados adictos al ejecutivo.
Por otra parte, el Parlamento ha delegado en el Gobierno, y de
hecho en la Administracin, la obligacin de dictar las medidas gene-
rales en casos cada vez ms numerosos. En lo sucesivo, la elaboracin
de normas generales ha llegado a ser una de las principales actividades
de la Administracin. La legislacin administrativa se ha convertido, por
su volumen, en ms importante que la legislacin parlamentaria. La Ad-
ministracin aparece como la nica detentadora del poder de adaptar
la norma a la diversidad de casos concretos o a la multiplicidad de in-
tervenciones estatales. Ms que obtinarse en lamentar los tiempos en que
el Parlamento elaboraba l mismo las normas generales, conviene tratar
de perfeccionar los medios por los que el poder poltico puede controlar
la legislacin administrativa.
61. 1.0 El sistema francs.-La evolucin del sistema francs es espe-
cialmente sorprendente.
Tradicionalmente, en Francia, en el campo de la elaboracin de las
reglas de derecho, generales e impersonales, el principio era la primaca
y la soberana del Parlamento. Esta situacin se traduca en dos prin-
cipios complementarios. La soberana parlamentaria se exteriorizaba, de
una parte, por el poder dado al Parlamento de votar las leyes en todas
las materias; por otra, por la subordinacin general de los textos ela-
68
CIENCJA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
borados por el Gobierno a aquellos dictados por el Parlamento. Carcter
ilimitado de los poderes del Parlamento, carcter subordinado de los
del Gobierno; esta solucin prevaleci de manera general en el derecho
pblico francs hasta 1958. Sin duda agobiado por las numerosas dele-
gaciones, el Parlamento haba consentido al Gobierno, bajo la tercera y
cuarta Repblicas, el procedimiento de decretos-leyes. Una ley de habilita-
cin daba al Gobierno el poder de modificar las leyes y de tomar
medidas de orden general. Pero este procedimiento tena 'carcter excep-
cional y el Gobierno continuaba subordinado al Parlamento.
Los autores de la Constitucin de 1958, por el contrario, trataron de
repartir el trabajo de promulgacin de la norma de derecho entre el
Parlamento y el Gobierno. La misma Constitucin delimita las materias
respectivas de la ley y el reglamento. Esta delimitacin tiene un valor
constitucional y no puede ser sorteada. Los fundamentos de este sistema
son opuestos a los principios tradicionales que haban sido recogidos
antes de 1958. El carcter limitado de los poderes del Parlamento ha
desaparecido. El Parlamento no puede votar leyes ms que sobre ma-
terias que le estn expresamente reservadas por la Constitucin (art, 34);
las otras materias pertenecen al Gobierno. Por otra parte, y esta segunda
propuesta resulta de la primera, dado que existen materias en las que
no se dan leyes, el Gobierno se ha eximido en estas materias de su
subordinacin respecto del Parlamento.
El resultado de esta modificacin es el aumento considerable del poder
del Gobierno en la elaboracin de las reglas del derecho. Sin lugar a
dudas, este poder beneficia en teora al Gobierno y no a la Adminis-
tracin, pero cmo ignorar que el texto propuesto por los administra-
dores sea frecuentemente renovado sin modificacin alguna por el Go-
bierno, mientras que, si hubiese sido presentado antes de 1958, hubiese
sido modificado en su letra, y frecuentemente en su espritu, por la
discusin parlamentaria? En lo sucesivo, los funcionarios disponen de
prerrogativas suficientes para detener cualquier pequea veleidad en la
aplicacin del derecho.
Las prerrogativas de los funcionarios son igualmente grandes en ma-
teria reservada al Parlamento. Este ltimo puede, en efecto, delegar
temporalmente una parte de sus poderes: en virtud del artculo 38 de
la Constitucin, el Gobierno puede, para la ejecucin de su programa,
solicitar del Parlamento autorizacin para dictar a travs de rdenes,
durante un tiempo limitado, las medidas que normalmente son materia
de ley. En numerosas ocasiones se llevan a cabo estas delegaciones
sobre las materias ms variables: ley de 11 de febrero de 1960 (medidas
relativas al mantenimiento del orden, a la defensa del Estado, a la paci-
ficacin y administracin de Argelia); ley de 30 de julio de 1960 med-
69
das necesarias para luchar contra ciertas plagas sociales: alcoholismo,
homosexualidad, prostitucin); ley de 26 de diciembre de 1961 (acogida
y reinstalacin de franceses de ultramar); ley de 8 de agosto de 1962
(adaptacin de la agricultura a Europa); Ieyea de 11 de diciembre
de 1964 y de 6 de julio de 1966 (aplicacin de los tratados europeos);
ley de 22 de diciembre de 1966 (consulta a la poblacin de la costa
francesa de Somalia): ley de 22 de junio de 1967 (medidas de orden
econmico y sociaD. Todas estas delegaciones, durante plazos ms o me-
nos largos (de cuatro meses a un ao) han aumentado algunas veces
en proporciones notables el poder reglamentario del Gobierno Y. por
consiguiente, el papel de los funcionarios. Tambin en materias reserva-
das al Parlamento los textos preparados por el Gobierno se benefician
de un trato de favor gracias a diferentes medios previstos por la Cons-
titucin o el reglamento de las asambleas. El Gobierno puede, en efecto,
inscribir con carcter prioritario sus proyectos en el orden del da de
las asambleas. La comisin competente de las Cmaras no puede sus-
tituir un texto elaborado por ella al presentado por el Gobierno. Despus
de la apertura del debate, el Gobierno puede oponerse al examen de
toda enmienda que no haya sido anteriormente sometida a la comisin.
El Gobierno puede igualmente utilizar de manera eficaz el procedimiento
de voto bloqueado: si el Gobierno lo pide, la asamblea reunida se pro-
nuncia po/ un voto nico sobre todo o parte del texto en discusin.
reteniendo solamente aquellas enmiendas propuestas o aceptadas por el
Gobierno. De esta manera, el Gobierno puede evitar la mutilacin de
su proyecto por las asambleas. A pesar de las protestas de los parla-
mentarios, el Gobierno ha hecho gran uso de todas estas armas. El re-
sultado es que, en la hora actual, nueve sobre diez de las leyes adop-
tadas tienen un origen gubernamental y, por tanto, administrativo.
62. 2. La evolucin del sistema ingls.-En Gran Bretaa, la idea
de la soberana parlamentaria ha excluido durante largo tiempo el
poder reglamentario de la Administracin. Pero ste ha tomado en la
prctica una importancia grande. Desde el final del siglo XIX se admite
la existencia de un poder reglamentario bajo el nombre de "legislacin
delegada,.; ya en 1891 se estimaba que la Administracin dictaba reglas
generales dos veces ms que el Parlamento. Despus, la importancia de
la legislacin ha continuado creciendo. La Statutary Act de 1946 trata
de uniformar el procedimiento en materia de legislacin delegada. No ha
triunfado plenamente. Las autoridades que detentan el poder de emitir
la legislacin delegada son muy diversas. El Parlamento es, en principio,
libre de delegar en el Gobierno el poder de legislar en cualquier mate-
ria. Ms de la mitad de las leyes llevan consigo tal delegacin. El Parla-
mento fija de modo general los objetivos que el Gobierno debe realizar
70
por medio de la legislacin delegada. Sin embargo, a diferencia de la
situacin francesa, el Parlamento puede intervenir en toda materia: su
competencia no est limitada a una materia determinada.
63. 3. La evolucin del sistema americano.-En los Estados Unidos,
el Tribunal Supremo, por una interpretacin restrictiva del concepto de
la separacin de poderes, ha rehusado en primer lugar admitir que el
Congreso pueda delegar sus poderes en la Administracin <1881: Kilbourne
CI Thornpson). El peso de las necesidades ha conducido a admitir la le-
gislacin delegada. Frecuentemente, el Congreso se contenta en fijar
principios generales, los standards, y deja a la Administracin libertad
para determinar las normas de aplicacin o, ms an, da el poder de
promulgar la legislacin delegada al presidente o al Comit de direc-
cin de una agencia gubernamental o de una comisin. Aparte de toda
la delegacin legislativa, la Administracin posee un poder cuasi-legisla-
tivo. es decir, el poder de fijar de antemano las normas generales que
aplicar en casos particulares. La parte de cuasi-legislacin del Gobierno
federal excede frecuentemente a la de legislacin del Congreso. Ante la
importancia cobrada por esta legislacin administrativa despus de 1946,
existe la preocupacin de proteger los derechos de los particulares: la
Administracin debe comprometerse en procedimientos de consulta, invi-
tar a los grupos interesados a que emitan su parecer antes de promul-
gar tales actos.
SECCION IV. LA INFLUENCIA DEL FACTOR HISTORICO
64. La evolucin de los sistemas administrativos.-La aparicin de un
sistema administrativo est ligada a la cohesin del grupo social, a la
densidad de relaciones sociales que se producen. La Administracin apa-
rece cuando un querer vivir colectivo animado por una filosofia comn
se manifiesta en una sociedad. Este querer vivir puede desarrollarse por
motivos desinteresados; as, las administraciones religiosas han sido entre
otras, las primeras organizaciones. Puede tambin reforzarse ante la pre-
sencia de un peligro exterior: numerosos sistemas administrativos deri-
van su origen de la organizacin militar. La creacin y el desarrollo de
la Administracin dependen de este modo de valores filosficos que
agrupan individuos en una sociedad coherente. La Administracin est
subordinada a estos valores: ella est destinada a conservarlos. Ello expli-
ca dos leyes de evolucin de los sistemas administrativos: el conserva-
durismo, la tendencia al desarrollo del poder administrativo.
1. El conservadurismo
71
65. Los factores de resistencia al cambio.-Cuando se crea una Admi-
nistracin, ella est en armona con la filosofa dominante, est destinada
a permitirla entrar en los hechos. La organizacin administrativa est
totalmente volcada en el mantenimiento de esa ideologa. Si aparecen
nueva ideas, el medio administrativo se opone, porque se encuentra in-
clinado a conservar la antigua filosofa. Este comportamiento conservador
de la Administracin es del todo natural, puesto que la Administracin
ha sido justamente creada para mantenerlo. La resistencia al cambio es
una dominante de todos los sistemas administrativos.
La evolucin social tiene el riesgo de este modo de ser bloqueada por
el mecanismo que la sociedad se ha dado a s misma. Nacida para re-
forzar la sociedad, la Administracin puede conducirla a su perdicin
si pone obstculos a los cambios indispensables. La Administracin es
un factor de esclerosis. Varios tipos de evolucin son posibles. O bien,
el sistema administrativo se adapta con retraso a los cambios sociales,
o bien se desarrolla, paralelamente a la Administracin del pasado, una
Administracin del futuro (cf. 3641. O bien la esclerosis administrativa
es tan grande que anuncia una confrontacin total de la sociedad.
2. La tendencia al desarrollo del poder administrativo
66. Los tres estadios.-El papel real de la Administracin en un me-
dio dado depende del grado de evolucin de la sociedad en la que est
inserta. En un primer estadio, el poder poltico asume la funcin admi-
nistrativa. Despus aparece y se afirma la distincin entre el poder poli-
tico y la Administracin. Por ltimo, la Administracin se. apodera del
poder poltico. Esta evolucin est ligada al envejecimiento progresivo
del sistema de valor sobre el que la sociedad se apoya.
67. 1.0 Primer estadio: La Administracin, confundida con el poder po-
litico.-Cuando se forja una nueva sociedad, ella lleva consigo una nueva
concepcin del mundo que trata de sustituir al orden anterior. Los con-
flictos polticos son importantes. La nueva ideologa anuncia una nueva
sociedad. Tiene la fuerza de una religin y suscita la fe. Los detentadores
de la nueva ideologa deben luchar contra los partidarios del orden ante-
rior, perseguir las herejas. Los fines de la sociedad estn de tal forma
marcados que absorben todos los otros aspectos de la vida estatal. Los
rganos encargados de garantizar la ejecucin de estos fines estn estre-
chamente encadenados a la voluntad del poder poltico y no disponen de
autonoma. Son elegidos en funcin de imperativos puramente polticos
72
CIENeJA ADMINISTRATIVA. ADMINI5TRACION PUBLICA
y deben testimoniar una estricta lealtad en sus actos. El poder poltico
absorbe a la Administracin.
68. 2. Segundo estadio: La Administracin, distinta del poder polti-
co.-Cuando la nueva ideologa se ha implantado definitivamente y ya no
tiene necesidad de defenderse de sus enemigos y llega a ser la legitimadora
del poder poltico, pierde su papel misionero y se contenta en regir los
intereses de la colectividad establecida. El instrumento destinado a ejecutar
sus deseos, la Administracin, se separa progresivamente del poder pol-
tico. Pone a punto los trmites de reclutamiento basados en el mrito para
as escapar de la seleccin poltica. A medida que crece su valor tcnico,
la Administracin inspira sus decisiones en imperativos racionales. En
tanto que la ideologa que sostiene el poder poltico dispone de fuerza
suficiente, el conflicto entre polticos y administradores no aparece; pero
si la ideologa se encuentra combatida de manera suficientemente seria y
duradera la Administracin replantea su subordinacin al poder poltico.
69. 3. Tercer estadio: La Administracin, competidora del poder pol-
tico.-La Administracin, desde el momento en que crea un medio social
singular a travs de sus tcnicas de reclutamiento, de sus prerrogativas,
tiende a comportarse como entidad autnoma. Para que la Administracin
llegue a ser un poder rival del poder poltico hace falta que el prestigio del
poder poltico se debilite por el ocaso de los valores fundamentales de la
sociedad. No es suficiente incriminar a la Administracin cuando se com-
prueba que ella est en el poder. Este fenmeno no es ms que un reflejo
de un cambio ms profundo.
Una sociedad en la que la Administracin llega a ser un poder es un
organismo en el que el poder poltico no dispone de un sistema de valor
suficientemente coherente o dotado de un consenso real. En tal situacin,
el futuro del grupo social est comprometido a largo plazo porque los
factores de dislocacin pueden fcilmente afectarles, es un ser enfermo
sensible a todos los virus, la legitimidad del poder poltico se pone en tela
de juicio. Su prestigio es atacado. La Admnstracon, mecanismo burocr-
tico, aparece entonces como un elemento de orden frente a un poder pol-
tico decadente. Tratar de recoger naturalmente las prerrogativas que no
asume el poder poltico y estar tentada de apropirselas. La Administra-
cin es, sin embargo, incapaz de sustituir el sistema de valor del orden
combatido. Su concepcin del inters general <cf. 73) no es un concepto
proftico del futuro de la sociedad, sino la llegada de un orden tcnico-
conservador. Esta toma del poder por la Administracin retrasa. los cam-
bios polticos, aunque no los mpda,
SECCION V. LA INFLUENCIA DEL FACTOR HUMANO
73
70. Plan.-Los administradores no son ejecutores nicamente. El sistema
en el que se encuentran puede conducirles a tener su propia concepcin
del inters general ( 1l o a tratar de sustrtur a los polticos infiltrndose
en los mecanismos del poder poltico ( 2).
1. El inters general o la racionalidad administrativa
71. La concepcin administrativa del inters general.-En teora, el in-
ters general debe ser definido por los rganos polticos: En realidad, la
Administracin trata de fraguar su propia concepcin del inters general
e imponerla como norma suprema. Los administradores no dejan de sealar
que los polticos estn mal situados para apreciar el inters general. Estos
estn pendientes de lo cotidiano, mientras que el inters general implica
desembarazarse de las presiones momentneas de los grupos. Los polticos
no tienen la continuidad suficiente, mientras que los administradores dis-
ponen de la perspectiva necesaria. Esta critica del poder poltico conduce
a los administradores a desear asumir ellos mismos la obligacin de apre-
ciar las exigencias del inters general. Quisiramos aqu separar los carac-
teres principales de ese inters general tal cual lo conciben los adminis-
tradores.
72. 1. Un inters general puramente tcnico.-El inters general -ad-
ministrativo_ responde a imperativos puramente tcnicos. Para el admi-
nistrador el inters general corresponde a lo que es razonable, y es razona-
ble lo que va en el sentido de los imperativos tcnicos. El lugar ms ade-
cuado para construir un puente elegido por un ingeniero ser aquel donde
las facilidades de construccin y el costo sean los menos elevados. Si un
grupo de presin exige algn otro lugar para el puente, ello es una peti-
cin contra natura. El administrador piensa siempre que la solucin tc-
nicamente posible es polticamente realizable. La acentuacin del peso de
los mecanismos tcnicos en los procesos de decisin refuerzan este com-
portamiento. Cuanto ms tcnica sea la decisin ms insensato parece a los
administradores que un poltico incompetente discuta su eleccin. Es una
fuente de conflictos entre los hombres polticos, que tienen enfrente las
presiones de los grupos, y los administradores, que son menos comprensi-
vos respecto de tales presiones.
Se encuentra ah tambin la fuente de conflictos poltcos. La tendencia
natural de los administradores de contemporizar con las reivindicaciones
mientras buscan sus objetivos no permite a la voluntad poUtica insertarse
en los mecanismos institucionales. Llega a ser revolucionarla. Los adm-
74
nistradores deberan comprender que la eficiencia no es un fin en s misma,
es simplemente un medio para conseguir unos fines determinados al me-
nor costo.
73. 2. Un inters general conservador.-El inters general adminis-
trativo es conservador. El administrador estable efecta la unin entre el
pasado, el presente y el porvenir. La sociedad que l concibe para el futuro
es el modelo de sociedad existente. Sin duda tendr en cuenta los ndices
de correccin para tomar en consideracin las evoluciones demogrficas,
las tasas de crecimiento econmico, pero no prever ninguna transforma-
cin de fondo. Cualquier cambio brutal de la concepcin del inters ge-
neral decidida por los polticos tendr la oposicin de los administradores.
La planificacin demuestra con evidencia la tendencias del conservadu-
rismo admnstrativo. El Plan fija un cierto nmero de orientaciones,
pero la tendencia de los organismos administrativos no es modificar sus
objetivos para adaptarse al Plan, sino presentar sus antiguas actividades
bajo un nuevo aspecto para tratar de convencer de que estn de acuerdo
con el Plan y que han realizado las transformaciones deseadas por ste.
La previsin administrativa choca de esta forma con el conservadurismo
de la Admlnistracn.
74. 3. Un inters general corporativo.-El inters general -admns-
tratvo- puede ser puramente corporativo. El inters general sirve frecuen-
temente de cmoda cobertura a los intereses particulares de los adminis-
tradores. La experiencia demuestra que una Administracin libre, al apre-
ciar el inters general, trata" de estar a aquello que es ms agradable
para los funcionarios. La Administracin pblica intenta considerarse
como la finalidad ltima del servicio pblico.
75. 4. Un inters general de influencia variable.-El peso del inters
general administrativo vara en funcin de la unidad ms o menos grande
de la funcin pblica, de su prestigio social, de su autonoma en relacin
a las personas privadas. Los Estados en los que los cuerpos poco numerosos
monopolizan desde varias dcadas las funciones ms importantes de la
Administracin son aquellos en los que el inters general administrativo
tiene las mejores posibilidades de triunfar sobre el inters poltico general.
El poder de los grandes cuerpos de funcionarios en Francia es tal, que se
puede hablar de que tutelan- al poder poltico.
2. La penetracin del personal administrativo en los engranajes
del poder poltico
76. 1. Los principios generales.-Por la racionalidad que lleva en s
misma, por sus competencias tcnicas, la Administracin trata de acometer
las prerrogativas del poder politico. Si sta est en situacin de crisis. el
75
camino est abierto a la penetracin del personal administrativo en los
engranajes del poder poltico.
Esta penetracin puede reencontrarse al nivel del ejecutivo. Es normal
y reconocido en un rgimen presidencialista, pero tambin est compen-
sada por un poderoso control parlamentario. Es malsana en un rgimen
parlamentario, pues los funcionarios que penetran en los mecanismos pol-
ticos pueden tratar de conseguir las prerrogativas que les proporciona este
acontecimiento sin aceptar las servidumbres y, principalmente, el control
parlamentario.
Esta penetracin puede existir igualmente a nivel legislativo en los Es-
tados que autorizan a los funcionarios a presentarse a las elecciones. El
riesgo es entonces la burocratzacn progresiva de la funcin parla-
mentaria.
'rt. 2.
0
La penetracin de funcionarios en los engranajes del poder
en Francia:
Al A nivel de responsabilidades ejec,utivas.-La penetracin de funcio-
narios en los mecanismos de la decisin poltica ilustra el crecimiento del
papel de la Administracin. En los diferentes niveles en que existen pre-
rrogativas polticas en favor del ejecutivo puede uno preguntarse si real-
mente stas no son ejercidas de hecho por los funcionarios. Ello es asi,
en primer lugar, en la presidencia de la Repblica. La casi totalidad de
puestos abiertos en la presidencia estn ocupados por funcionarios y no
por polticos. El secretario general del Elseo ha sido antes miembro del
Cuerpo diplomtico. Es actualmente un miembro del Tribunal de Cuentas.
En 1968 se poda hacer constar que de los veinticuatro colaboradores civi-
les del jefe del Estado, diez salieron de la ENA, tres de la Escuela de Fran-
cia de Ultramar, dos del Politcnico, uno de la Escuela Superior Normal,
uno del HEC: los otros haban entrado en los grandes Cuerpos antes de
la creacin de la ENA (Escuela Nacional de Administracin!. Si tomamos
el orgen de estos funcionarios por ministerios se comprueba que cinco
provienen del Ministerio de Asuntos Exteriores, cuatro del Cuerpo prefecto-
ra, tres del Consejo de Estado, tres de la Francia de Ultramar y, por l-
timo, dos del Ministerio de Economa.
La misma penetracin, de manera ms moderada. puede comprobarse
en las funciones del primer ministro. Los cuatro primeros ministros que
se suceden dos altos funcionarios que pertenecen a los grandes cuerpos
del Estado: M. M. Debr y Pompidou, al Consejo de Estado; M. Couve de
Murville y M. Chaban Delmas, a la Inspeccin de Finanzas. Dos de ellos
no tenan ningn mandato legislativo cuando fueron designados.
La Constitucin de 1958 favorece el acceso de altos funcionarios a las
responsabilidades ministeriales. En su articulo 23 prohbe la simultaneidad
de la funcin ministerial y del mandato parlamentario. Un ministro debe,
76
CIENC.IA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
en el plazo del mes siguiente a su entrada en funciones, renunciar a su
puesto de diputado o de senador. Para permitir la aplicacin de esta in-
compatibilidad se han creado los diputados suplentes, que tienen como
misin reemplazar al parlamentario titular principalmente cuando llega a
ser ministro. La incompatibilidad es uno de los principios de la ideologa
gaullista. En 1946 M. Ren Capitant se pronunci en su obra Por una Cons-
titucin federal por una incompatibilidad entre las funciones de ministro
y el mandato parlamentario. Su argumentacin se apoyaba en el principio
de separacin de poderes: si queremos que el ejecutivo sea bien distinto
del legislativo es necesario que los ministros sean ajenos al Parlamento
o que hayan renunciado a su mandato parlamentario. Aada que la regla
de no acumulacin presenta la ventaja de marcar claramente que los
ministros son los jefes de su administracin. Un ministro no puede simul-
tanear sus funciones y el trabajo de su circunscripcin; debe descargarse
de este ltimo. M. Len Nol, en su libro Nuestra ltima oportunidad,
desarrollaba el mismo argumento. La idea fue recogida por el general
De Gaulle en ]955: Nadie, deca, puede ser a la vez parlamentario y mi-
nistro, es decir, juez y parte, controlador y controlado: el mismo punto de
vista defiende M. Debr en Estos principes que nos gobiernan. Durante la
elaboracin de la Constitucin de 1958 apareci un nuevo argumento. Se
insisti entonces sobre el hecho de que una de las causas de la inestabilidad
gubernamental bajo la IV Repblica haba sido el ansia de ser ministros
manifestada por numerosos parlamentarios; ahora bien, en las situaciones
de crisis ministeriales de la IV Repblica su deseo hubiera sido menos
fuerte si hubieran sido obligados en el momento de su acceso a las pre-
carias responsabilidades gubernamentales a renunciar a su mandato par-
lamentario. Haba, bueno es decirlo, otra razn no expresada, que era la
voluntad de permitir la constitucin de ministerios tcnicos de conformidad
con la tendencia general del rgimen.
El Comit Consultivo Constitucional haba estimado por mayora que
la prohibicin de acumular la funcin gubernamental y el mandato par-
lamentario presentaba riesgos graves, porque ..la prohibicin para los
polticos de valor de acceder al gobierno es susceptible de perjudicar el
reclutamento parlamentario y de crear entre el Gobierno y el Parla-
mento una atmsfera de sospecha a la que habr que aadir el riesgo
de una cierta poltzacn de la alta Admnstracn- (Trabajos prepara-
torios de la Constitucin. La Documentacin Francesa (1960), p. 204).
El argumento fue refutado por el general De Gaulle el 8 de agosto
de 1958...Nosotros hemos cimentado nuestro anteproyecto sobre el prin-
cipio inscrito en la ley que nos ha. comisionado para establecer la sepa-
racin de poderes. Es desde este ngulo desde el que hay que considerar
la incompatibilidad de las funciones ministeriales con el mandato parla-
77
mentario. El Gobierno es el poder ejecutivo; el Parlamento, el poder
legislativo. Desde el punto de vista de los principios es difcil admitir
que uno sea a la vez ejecutivo y legislativo, controlador y controlado.
En la prctica, nuestros gobiernos han sufrido una falta de homogenei-
dad y de cohesin imputable al hecho de que sus miembros no podan
abstraerse de sus grupos y de sus partidos. Pero vais a impedir a los
Gobiernos llamar a los hombres que tienen experiencia de la vida pblica
y poltica; nosotros lo objetamos en absoluto. El Parlamento continuar
siendo la escuela normal de la vida pblica. Simplemente, mientras que
los parlamentarios acepten la pesada carga de ser miembros del Gobierno,
debern abandonar el legislativo y cesar de ser hombres de partido de-
pendientes del aumento de sus electores para ser hombres de gobierno
y cesarn en el ejercicio de su mandato parlamentario hasta las prximas
elecciones. He aqu lo que hemos querido hacer, sin rechazar - ello sera
demasiado tonto!-la posibilidad de que los gobiernos contengan -horn-
bres escogidos entre aquellos que estn ms habituados a las responsa-
bilidades de la vida pblica, es decir, los parlamentarios
A decir verdad, la regla de la incompatibilidad no se ha practicado
jams en toda su pureza. Desde la entrada en vigor del principio de
incompatibilidad, uno se da cuenta de que la antigua idea de la acumu-
lacin no ha desaparecido totalmente. Las formas de aplicacin del prin-
cipio de incompatibilidad han buscado evitar la competencia entre el
diputado llegado a ministro y su suplente. De tal forma que est previsto
que el suplente que llega a diputado a consecuencia del nombramiento
del titular como ministro no podr presentarse a las siguientes elecciones
en contra del titular inicial. Se ha querido desalentar esta forma de
competencia, si bien el suplente llegado a diputado aparece ms como
un guardaplaza que como un diputado de pleno derecho. La prctica
refuerza, por otra parte, esta tendencia resultante de los textos. Los dipu-
tados que acceden a funciones ministeriales han guardado el contacto
con su circunscripcin. Tal diputado que llega a ministro anuncia al da
siguiente de su acceso a las funciones ministeriales que se preocupar
especialmente de un proyecto que concierne a la circunscripcin donde
ha sido elegido. Los ministros, antiguos diputados, han continuado si-
guiendo de cerca los problemas de su circunscripcin. Tienen frecuente-
mente en su gabinete un miembro que est especialmente encargado de
los problemas de su circunscripcin. Continan dando discursos dominica-
les en su circunscripcin y a destacar su presencia en los actos pblicos.
En su comportamiento todo sucede como si no buscaran otra cosa que la
reeleccin en su feudo poltico.
La. prctica gubernamental ha apoyado tambin esta tendencia. Han
aparecido nuevas relaciones entre la clase poltica y los tcnicos, que se
78 ClES'JA ADMISISTRACION PUBLICA
traslucen claramente del estudio sistemtico del origen de los titulares
de portafolios
Una primera tendencia se deduce de estas sstadstcas la coexistencia
de tOCnlCOS y de hombres pohticos en el Gobierno; los tcnicos reciben
los rninistertos ms Importantes' en el primer Gobierno De Gaulle, Asun-
tos Exteriores. Ejercito y Gobernacion estan en manos de funcionarios
Esta cohabitacion preferente es la traduccin exacta del equilibrio poltico
general El regirne n tiene una preponderancia presidencial y es normal
que el presrdcnte efectue su elecctn al esulo del presidente de los Esta-
dos Unidos La confianza presidencial le es suficiente a un tcnico para
ocupar un rmmsterio Importante El rgimen tiene secundariamente una
tendencia parlamentaria >' es. por tanto. legitimo que una gran parte de
los rnirustros sea elegida en funcion de un equilibrio pohtco entre los
grupos parlumentanos o en el interior mismo de la mayora,
La segunda tendencia que resulta de estas estadsticas es el creci-
miento constante del numero de ministros titulares de un mandato parla-
mentario. No es que los ministros hayan sido escogidos en el seno de
la clase polttica, sino mas exactamente que un tcnico llegado a ministro
ha tenido la tendencia a politizarse y a presentarse a las elecciones.
SIl1 embargo. razones profundas o contingencias externas a los hom-
bres exphcan el cambio.
Las razones profundas corresponden al deseo que han experimentado
los mnstros teCOlCOS de adquirir una nueva legitimidad a travs de la
eleccton De cara a sus colegas. antiguos parlamentarios, dotados de un
feudo electoral y amigos pohucos en el Parlamento, los ministros funcio-
narios se han sentido ms vulnerables. Un hombre poltico cuya situacin
es slida puede tratar de imponer su punto de vista, de convencer; un
ministro Iuncionarro estA condenado a ser un empleado. No siendo el
rgimen enteramente presidencial, el ministro tiene deseo de me.ntenerse
con In confianza de la Asamblea. y sta no se adquiere ms que- si la
Asamblea le reconoce como uno de los suyos. La existencia de una ma-
YOTla parlamentaria adicta al Gobierno no puede sino reforzar la evolu-
cin. Bajo la V Repblica. como bajo la IV Bepblrca, la cartera minis-
terial es todavia la esperanza de todos los lderes parlamentarios. Ella ha
recompensado bien los servicios prestados por los hombres adictos.
Razones puramente electorales explican igualmente que los ministros
funcionarios se hayan prestado al lueo de las candidaturas. Un ministro
tiene mucho ms peso delante de los electores que cualquier otro candi-
dato. porque es conocido por las gentes -aparece ms frecuentemente en
la televisin, la prensa habla de l frecuentemente-, porque piensan tam-
bin que el ministro obtendr ventalas econmicas y financieras suple-
mentarias para su circunscripcin, y el araumento lu.,. eepecialmente
EL PODER ADlolINISTRAlIVO
7\l
en las reglones pobres. La presentacion de un rmrns t ro n las elecctorn-s
es un medio para factlitar la eleccin de un suple-nte qu Ilt'gltr a drpu
tado, mientras que 51 este reemplazante se hubiera presr-nt ado solo de-
lante del elector, sm el sostn del ministro, no hubiera S1<10 qurzas e l e ~ j d o
La brillantez del ministre repercute sobre el suplente Por tanto, la norma
de Incompatibiltdad con la inattucin del suplente que ella ha produCldo.
lejos de dsnunutr la presencia de ministros en 1/\5 eJt'CClOnes, la alll'nt8
Los itinerarios politcos se han modificado profundamente en r elucion
a los que exsuan bajo la IV Republlca En aquel r<!glmen SI' nl( l'll
primer lug&!' parlamentano, y cuando se habla adqurrrdo una POsICIn
parlamentaria poderosa se podia pretender ser mrrustro Art ualrnent.
seria primero un tcnico veterano, despus mmtstro, y es la f unrmn
ministerial la que permitir edquirtr el mandato parlamenterto Por l/tra
parte debemos destacar que lodos los rmrustros-tecrucos no llegan It fiN
por ello hombres polticos desde que son elcgidos drputados Para (Igu
n08, el rostro del hombre poltico no aparece ms que durante ('1 uernpo
de Una campa/la electoral y, reencontrada la cartera, el mtnstro vuelve
a ser el tcnico que siempre ha sido. Otros, por el contrario. toman
rusto a la carrera poluca y progresivamente la Ima,en del t'<:nlc:n !le
borra detrs de la del poli ti ca
Una tendencia general se desprende de la evolucin comprobada des
de 1958: la llamada a los tcnicos se hace casI exclusivamente entre 101
altos funcionarios. La creulecion de lltes entre el sector y el lector
privado no ha mejorado. Estamos lejos todavla de la situacin amen-
cana. En Francia, un MacNamara, aun bajo la V Repblica, no aceptarla
una cartera ministerial que, por otra parte, sera dudoso le fuera pro-
puesta. Sn duda, encontramos industriales en el GobIerno francS, pero
son elegidos por su calidad de parlamentario su mandato poltico es
ms buscado que la competencia tcnica. Por el contrario, es por su cal-
dad por lo que los altos funcionarios son llamados a los puestos mnts
teriales, aun cuando tengan un mandato parlamentario. Como ilustra
una estadstica, ciertos cuerpos son los privilegiados en la carrera por
la cartera ministerial. El Consejo de Estado, la Inspeccin de Flnan1.as, el
Tribunal de Cuentas, los Cuerpos prefectorales, la enseflanu, son los ms
representados, En el ministerio Debr encontramos, incluyendo al primer
ministro, cuatro miembros del Cooselo de Estado (MM. Debr. Chenot,
Chatenet. De BrogUe). El Tribunal de Cuentas delega al Gobierno (1
M. Cbarbonnel. despus a N. Ch1rac; la Inspeccin de Finanzas en"ia
a MM. Bawngartner, Giscard d'Estat.ng. Couve de MurviUe y Ortoli. Hay
tAs preceptorea qrepdos por las Facultades de Derecho en el Gobierno
(MM. Jeanneney, Porer y E.. Faure, pero este timo es elegido en .u
calidad de poUUc:o). Las tpUdeI escuelas estn tambin muy repruen
80
tadas en 1959; un ministro sobre 40 sale de la Escuela Nacional de la
Administracin, y encontramos cuatro sobre 29 en 1967. Cuatro antiguos
alumnos de la Escuela Nacional Superior, seis de la Escuela Nacional de
Administracin y tres del Politcnico han sido ministros de 1959 a 1968.
Este llamamiento a los altos funcionarios corresponde a una profunda
tendencia del rgimen.
La toma de poder por los funcionarios Se puede comprobar igualmente
en el seno de los departamentos ministeriales (cf. 144). Bajo la III Rep-
blica, los gabinetes ministeriales estaban compuestos en su mayora por
hombres polticos: ocupaban asientos los amigos polticos del ministro.
Bajo la IV Repblica, esa tendencia a la poltzacn, sin desaparecer, se
fue atenuando grandemente. Actualmente, los gabinetes ministeriales han
pasado a ser prcticamente un coto reservado para los funcionarios.
Desde 1959 la participacin de los funcionarios oscila alrededor del 90
por 100; la participacin del sector privado, alrededor del 5,5 por 100; la
de los hombres polticos, alrededor del 4,5 por 100. Entre esos funciona-
rios hay establecida una preferencia en favor de los antiguos alumnos
de la Escuela Nacional de Administracin.
La presencia de altos funcionarios puede tambin destacarse en otras
escalas importantes del poder de decisin. Sucede, en efecto, que frecuen-
temente numerosas misiones de orden poltico son confiadas no a los
ministros, sino a altos funcionarios. Numerosos cornsarados (como el
del Plan), numerosas delegaciones (Ordenacin del Territorio, Investiga-
cin Cientfica, Armamento), numerosas misiones (misiones de Ordenacin
Regional, Languedoc-Bousstllon-Crcegal son las pruebas. En estos casos,
la ocupacin de puestos de direccin por altos funcionarios es casi tan
importante como lo sera su presencia en el Gobierno, puesto que las
funciones que ocupan hubieran podido ser objeto de la creacin de mi-
nsterios especializados. La reduccin del nmero de ministerios juega
en favor de los altos funcionarios, puesto que estas funciones, que no
han dado lugar a la creacin de ministerios especializados, las recuperan
automticamente, mientras que, si Se tratara de funciones ministeriales,
los altos funcionarios hubieran tenido, como ya hemos visto, que entrar
en competencia con los hombres polticos.
Sucede igualmente, cada vez con ms frecuencia. que el Gobierno deja
la preparacin de decisiones puramente polticas a los altos funciona-
rios, constituyendo comisiones que tratan de despolitizar los problemas
candentes. Son los funcionarios los que deben resolver los problemas de
la poltica de rentas, los que examinan los problemas de la cooperacin
con los pases en vas de desarrollo o sobre los de las empresas pblicas.
Es verdad que las conclusiones de estas comisiones no son vinculantes
para el Gobierno, pero en la prctica se inclina a seguirlas.
81
Entre todos los cuerpos de funcionarios, aquel donde la influencia ha
sido ms sealada por la opinin pblica es el Consejo de Estado. Ello
ha llevado a Un diputado, M. N. Barrot, a plantear la cuestin siguiente
al ministro de Justicia:
-1. Si es exacto que, segn las informaciones dadas por un gran
diario, ms de la mitad de los miembros del Consejo de Estado ocupan
departamentos ministeriales o altas funciones en puestos de responsa-
bilidad que competen al poder ejecutivo. 2. Cul es el nmero actual de
miembros del Consejo de Estado en situacin de agregados. 3. Cules
son los puestos a los que estos miembros han sido agregados. 4. Si es
exacto que ciertos miembros del Consejo de Estado continan ocupando
su seccin, y principalmente en lo contencioso, mientras que son miem-
bros de un gabinete ministerial. 5. Si no cree que, en el caso de una
respuesta afirmativa a estas ltimas preguntas, existe una anomala de
principio, incluso si esta situacin es perfectamente conforme a la letra
del Estatuto de los miembros del Consejo de Estado... En otros trminos,
el diputado se queja de la excesiva participacin de los miembros del
Consejo de Estado en actividades diferentes a las propias, dentro del
marco de la Alta Asamblea. El ministro le respondi as:
-Las informaciones segn las cuales ms de la mitad de los miembros
del Consejo de Estado ocupan puestos en los departamentos ministeriales
o altas funciones en puestos de responsabilidad que competen al poder
ejecutivo son inexactas. En efecto, elIde diciembre de 1960 tres miem-
bros del Consejo de Estado pertenecan al Gobierno, trece ocupaban un
puesto en un departamento ministerial, treinta y uno estaban en situa-
cin de excedencia en el ejercicio de funciones pblicas; por ltimo, siete
relatores eran miembros del Parlamento, mientras que los miembros del
Consejo de Estado en servicio activo son ciento cincuenta.. (debates de la
Asamblea Nacional, 25 de febrero de 1961>.
La respuesta del ministro se limita a impugnar la importancia de la
participacin de los ministros del Consejo de Estado demostrada por el
parlamentario. La respuesta no pone en duda su existencia. Es una rea-
lidad que la participacin de los miembros del Consejo de Estado en la
vida pblica es muy importante.
B) A nivel legislativo.-La penetracin de los funcionarios en el Par-
lamento es tambin importante. Son cada vez ms numerosos los funcio-
narios que se presentan candidatos a las elecciones legislativas y a ser
elegidos. Vemos as que en 1967 figuraban 71 profesores y 63 funciona-
rios de diferentes cuerpos entre los diputados de la Asamblea Nacional
(cf. 571).
CIENCIA ADYIHISTlUnVA.-6
82
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTl\ACION PUBLICA
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SEGUNDA PARTE
LA DECISION ADMINISTRATIVA
78. Generalidades.-La decisin administrativa es una manifestacin
de voluntad de la Administracin realizando una eleccin y precediendo
a una accin. La decisin administrativa supone el reconocimiento de una
cierta autonoma a la Administracin para realizar su misin y que, den-
tro de ese marco. la Administracin efecte decisiones. Estas decisiones
conducirn inmediatamente a la accin propiamente dicha. que es indis-
pensable para concretar la voluntad administrativa.
79. Plan.-Examinaremos. en un primer captulo, la clasificacin de
las decisiones administrativas; se insistir despus sobre los caracteres de
la decisin administrativa (cap. JI), el reparto del poder de decisin en el
interior de la Administracin (cap. lID. el sstema de comunicacin y la
decisin (cap. IV). En los dos ltimos capitulas expondremos las modali-
dades de elaboracin (cap. V) y la ejecucin de la decisin (cap. VIl.
CAPITULO PRIMERO
CLASIFlCACION DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS
Examinaremos sucesivamente la jerarquizacin de las decisiones ad-
ministrativas. su grado de generalidad Y. por ltimo, la influencia del
poder dscreconal,
SECCION I. LA JERARQUIZACION DE LAS DECISIONES
ADMINISTRATIVAS
80. Jerarqua formal )1 jerarqua reat.-Las decisiones administrativas
Pueden distinguirse segn el lugar de su autor en la jerarqua jurdica:
ministro, prefecto, alcalde, jefe de servicio, etc. Esta clasificacin pone de
manifiesto la diferente importancia de las decisiones administrativas. Tiene
tambin una significacin jurdica. En virtud del principio jerrquico.
cada autoridad debe respetar, en el ejercicio de su poder, los actos dicta-
dos por las autoridades superiores.. Es, sin embargo, importante retocar
86
este criterio por el del nivel del rgano que prepara la decisin. Incluso
cuando la decisin es competencia del ministro, no es vano saber dnde
se sita realmente la decisin. Sealaremos que los rganos superiores
estn absorbidos por los fines; los mandos inferiores, por la ejecucin
material; ello permite decir que el concepto de medios se sita a un nivel
medio (H. Buch) ,
SECCION 11. EL GRADO DE GENERALIDAD DE LAS DECISIONES
ADMINISTRATIVAS
81. Decisiones abstractas y actos individualizados.-Las decisiones ad-
ministrativas pueden ser clasificadas segn su grado de generalidad. Van
de la decisin abstracta al acto individualizado. La decisin abstracta sir-
ve de base a otros actos, y as reacciona ms profundamente sobre la rea-
lidad administrativa que el acto individualizado. La decisin segn la cual
todos los edificios pblicos sern pintados de gris es un acto abstracto;
la decisin de pintar de gris la estacin de Pars-Austerlitz, un acto indi-
vidualizado.
SECCION III. PODER DISCRECIONAL Y DECISIONES
ADMINISTRATIVAS
82. Poder discrecional y competencia vinculada.-Las decisiones ad-
ministrativas pueden clasificarse tambin segn el grado de libertad de
apreciacin de que disponga su autor. Para algunas decisiones la autori-
dad administrativa posee una competencia rigurosamente vinculada. Para.
otras puede apreciar la oportunidad de su accin. En el primer caso la
Administracin est vinculada a elementos de valor que se imponen a
ella, no puede sino constatar la presencia de elementos de hecho que ins-
piran su decisin. En el segundo la Administracin evala los datos de
hecho y da un juicio de valor; esa manifestacin que se celebrar en tal
lugar, es favorable a la paz pblica o constituye, por el contrario, una
amenaza para el orden pblico?
82 bis. Decisiones programadas y no programadas.-Vecina de esta
distincin es la clasificacin de las decisiones administrativas por H. Si-
mon, que diferencia las decisiones programadas y las decisiones no pro-
gramadas. Las primeras son repetitivas y rutinarias: Se ha adoptado un
procedimiento para su tratamiento que no hace necesario reconsiderarlas
cada vez que se presentan. En este caso el administrado se fijar una
conducta que limitar su poder de apreciacin en situaciones anlogas.
Por el contrario, las decisiones no programadas son originales, no arre-
87
gladas de antemano. No contienen precedentes que puedan ser utilizados
como moldes. Esta distincin es, como todas las que hemos presentado,
relativa. No tiene una gran importancia prctica. El arte del administra-
dor es apreciar en cada caso si puede aplicar sin riesgos un modelo pre-
establecido al caso que se le ha sometido, o si, por el contrario, debe
innovar.
CAPITULO II
CARACTERES DE LA DECISION ADMINISTRATIVA
Consderaremos, sucesivamente, la colegialidad, la coherencia, la auto-
ridad, el formalismo de las decisiones administrativas. Estudiaremos a
continuacin 'la influencia de los factores jurdico y temporal.
SECCION 1. LA COLEGIALIDAD
83. Colegialidad:y ononimoto.-La decisin administrativa es una de-
cisin colegial. La decisin es el resultado de un proceso complejo en el
que intervienen numerosos agentes. No debemos atenernos aqu al for-
malismo jurdico, que consideraba que la decisin es obra del que la fir-
ma. La Administracin practica el trabajo en equipo por necesidad, por-
que toda decisin exige un concierto de servicios que evite las disonancias
y las fricciones. La Administracin la utiliza tambin por su preocupacin
por el inters general, porque l slo permite estar seguro de que todas
las formas de este inters se han tomado en consideracin y ninguna se
ha olvidado. La colegialidad refieja igualmente el necesario anonimato
de la accin administrativa. En los Estados modernos los funcionarios no
son propietarios de sus funciones. La accin de los hombres queda en se-
gundo trmino. El acento se pone sobre las misiones y sobre aquellos que
las realizan. Las grandes obras administrativas son impersonales, tradu-
cen la perennidad de una Administracin que permanece, mientras que
los administradores cambian. Esta impersonalidad es una garanta para el
funcionario. Le pone al abrigo de presiones que una accin personalizada
llevara oonsigo. Le inviste de una autoridad externa que sobrepasa y
eleva su persona.
Sin embargo, no todo son ventajas. La colegialidad diluye la respon-
sabilidad en el interior del servicio, es imposible individualizar las res-
ponsabilidades, todo error en la gestin constituye una falta del servicio
89
en su conjunto. Se opone a la poltica de relaciones pblicas entre la Ad-
ministracin y los administrados, que tratan de personalizar la accin
administrativa.
SECCION 11. LA COHERENCIA
84. El vnculo entre el pasado, el presente y el f,uturo.-La decisin ad-
ministrativa se caracteriza por su coherencia. Como toda manifestacin
de voluntad de un ser coherente, la Administracin se vincula a decisio-
nes pasadas; ella gua ineludiblemente las decisiones futuras. Esta cohe-
rencia se sita a un nivel particularmente alto cuando se trata de la Ad-
ministracin pblica, dado el peso de las exigencias del inters general.
La Administracin es la principal garanta de la unidad y continuidad
de una poltica, Toda idea que le es propuesta puede ser buena por si
misma, pero inaplicable si resulta que su ejecucin lleva consigo, en el
contexto del momento, distorsiones insoportables, susceptibles de poner en
duda todo un equilibrio anterior. La Administracin... es la memoria de
la colectividad- (cf. Promotions (1967) nm. 83, p. 124). Un gran alcalde
sealaba que la decisin es frecuentemente una continuacin, una accin
continua que se produce en el marco y en el sentido de decisiones an-
teriores- (G. Defferre>'
SECCION 111. LA AUTORIDAD
85. La relacn de autordad.-La decisin administrativa es insepara-
ble de la relacin de autoridad que nace cuando un agente acepta la de-
cisin de otro empleado, aun cuando no est de acuerdo con su contenido.
La autoridad consiste en el poder de emitir decisiones que sirven de gua
a las decisiones de otros. Esta relacin de autoridad se apoya, en general,
sobre prerrogativas formales que permiten al superior jerrquico, en caso
de conflicto, dictar la conducta de sus subordinados. Se explica tambin,
por la existencia dentro de la organizacin administrativa, de normas so-
ciales que rigen el comportamiento de los funcionarios y que exponen a
los mismos a una reprobacin si se apartan de ellas, o por el leadership
ejercido por un funcionario o una catesore de funcionarios. Es por lo que
la relacin de autoridad no sigue forzosamente las lneas del poder jerr-
quico: cuando, en una materia determnada, el superior confa sistemti-
camente en las propuestas que emanan de un agente inferior, su autoridad
disminuye al acatar su especializacin. Esta relacin acta muy frecuen-
mente de superior a inferior. Entendida de esta forma, la relacin de auto-
ridad es eminentemente relativa. Una persona puede aceptar en tal mo-
mento la autoridad de tal agente, y no reconocerla en otro momento. El
CJENGJA ADMJNISTRATlVA. ADMINISTRACION PUBLICA
subordinado debe pensar que la orden es emitida para facilitar la conse-
cucin de un fin, con el cual l es solidario, y que permitir realmente
conseguirlo. Se puede establecer una zona de aceptacin en la que el
subordinado est preparado para aceptar las decisiones tomadas por su
superior. Esta zona es extensa en la Administracin militar, muy reducida
en la enseanza. La zona de aceptacin depende tambin de la autoridad
personal del superior; si sta es reconocida, el superior podr realizar cer-
ca de sus subordinados una accin de persuasin y no utilizar la auto-
ridad ms que en caso de conflicto.
SECCION IV. EL FORMALISMO
El respeto a las formas en la publicacin de los actos administrativos
es una de las reglas fundamentales de la maquinaria administrativa.
1. Finalidades y perversiones del formalismo
86. Los aspectos positivos.-EI formalismo permite asegurar que los
principios esenciales protectores de los derechos de los particulares sern
salvaguardados por el administrador. Constituye tambin una garanta
del buen funcionamiento de la maquinaria administrativa; la elaboracin
de normas generales sobre la forma, aplicables a todas las decisiones ad-
ministrativas de una misma ndole, facilita el trabajo de la Administra-
cin. En efecto, no se puede pedir a cada funcionario que reinvente, fren..
te a cada problema concreto, todas las medidas que deben tomarse... El
formalismo debe ser el reflejo de reglas de buena administracin, expre-
sadas de la manera ms precisa para ser aplicadas mejor, de manera que
se transformen en una especie de actos reflejos> CG. Ardantl.
87. La crtica.-Estos aspectos positivos del formalismo no son reco-
nocidos por lo general, y la gente se contenta con meterse con el forma-
lismo administrativo, acumulacin de formas que complican las relaciones
entre el administrado y las administraciones. El aumento de las formali-
dades injustificadas constituye una desviacin tan constante para la ma-
quinaria administrativa, que los gobiernos renuevan frecuentemente la
creacin de comits encargados de simplificar el formalismo administra-
tivo. Las formas tienen en efecto la ventaja de aumentar la distancia entre
el administrador que acta y los administrados; aqul se sirve de ellas
para aumentar su poder y disminuir su responsabilidad: Si el adminis-
trador desea oponer una negativa a un administrado, puede siempre in-
vocar que una formalidad se opone a que el administrado reciba la ventaja
que solicita,
91
El formalismo os un escudo contra las presiones individuales o colec-
tivas, es la muralla china de la Administracin. El desarrollo del forma-
lismo es tambin producto del conservadurismo y de la pereza de la Ad-
ministracin. La repeticin de formulismos impide considerar la diversidad
de casos particulares, la complejidad de los elementos humanos. El forma-
lismo evita los esfuerzos de imaginacin.
El crecimiento de formalidades intiles es uno de los signos de la de-
generacin de un sistema administrativo. La existencia de formas sigue
siendo esencial en todo aparato administrativo organizado.
2. La diversidad de formas
88. Las formas previas a la decsn.-Ciertas formas son previas a la
decisin administrativa. AS, numerosos sistemas administrativos estable-
cen la obligacin de consultar a las personas interesadas previamente a
la emsin de un acto administrativo; ello permite informar a la Admi-
nistracin sobre las consecuencias de un acto y sugerirle tipos de accin
en los que no habra pensado. Otras reglas imponen plazos que precedan
a la accin; de esta forma el administrador no ser vctima de sus im-
pulsos y tendr tiempo para la reflexin.
89. Las formas posteriores a la decisin.-Ciertcs principios se refie-
ren a la forma del acto mismo o son posteriores a la decisin. De manera
general, el acto admnistrativo debe ser escrito y puesto en conocimiento
de los administrados por notificacin o publicacin. De esta forma podr
aportarse la prueba de la accin administrativa, y los administrados per-
judicados podrn instruir sus recursos.
90. Los cdigos de procedimiento admnistrativo.-Numerosos Estados
han reunido las reglas sobre la forma en cdigos de procedimiento admi-
nistrativo. As, en Estados Unidos desde 1946, en Austria y en numerosos
pases socialistas. La mayora de esos cl1igos insisten sobre los derechos
de los administrados frente a la Administracin activa. Completan til-
mente y algunas veces sustituyen la proteccin jurisdiccional de los ad-
ministrados.
5ECCION V. EL DERECHO
Las decisiones administrativas ms importantes estn formalizadas a
travs de actos jurfdicos. Debe establecerse el lugar del derecho en la
elaboracin de decisiones y la necesidad de la codificacin jurdica de los
actos administrativos.
92
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMlNISTRACION PUBLICA
1. La elaboracin de decisiones
91. La importancia del factor juridico.s-Le: elaboracin de una decisin
lleva consigo su formalizacin, la redaccin de circulares de interpreta-
cin y el reglamento de conflictos planteados por el acto administrativo.
En todas estas operaciones, la consideracin del factor jurdico se impone
a la Administracin. Es la condicin para la validez de los actos admi-
nistrativos. El derecho delimita las competencias de las autoridades ad-
ministrativas y precisa las condiciones en las que deben actuar. El cono-
cimiento del derecho es, por tanto, esencial para formalizar una decisin.
Se tratar de elegir, entre los procedimientos, aquel que se adapta jur-
dicamente al caso concreto, de determinar la autoridad competente entre
todas las autoridades administrativas, de hacer una seleccin entre los
medios utilizables y aquellos a rechazar. La dimensin de esta conciencia
jurdica de los agentes administrativos vara, naturalmente, segn los Es-
tados: en las democracias clsicas, el respeto al derecho constituye la regla
de juego; en las democracias marxistas o en los pases subdesarrollados
est, si no ausente, en un segundo plano. El derecho no debe ser conside-
rado solamente como una coaccin externa a la Administracin. Presenta
la ventaja de guiar a la Administracin a precisar su yoluntad, a delimi-
tar exactamente las modalidades de su accin. Constituye una disciplina
del espritu. Al mismo tiempo, la accin de la Administracin ser ms
fcil de llevar.
92. La insercin del factor jurdico en las mentalidades y en las es-
tructuras.-Para facilitar la consideracin del factor jurdico por la Ad-
ministracin son posibles varias soluciones. Se puede dar a todos los
agentes administrativos una formacin jurdica que garantizar la rec-
titud de sus decisiones. Esta solucin presenta la ventaja de integrar el
derecho en la actividad administrativa. Cada agente incorpora los datos
jurdicos a su accin. Sin embargo, sucede frecuentemente que, al filo de
los aos, los agentes, presos por las necesidades de la accin, olvidan cada
vez ms los elementos jurdicos. Por otra parte, los funcionarios de cuerpos
tcnicos no reciben por lo general una formacin jurdica. Es por lo que
se tiende en general a organizar servicios [urdcos en el interior de una
direccin, de un ministerio. Estos servicios van a centralizar el conjunto
de problemas jurdicos planteados por las decisiones. Todos los proyectos
de decisin deben serIes remitidos antes de ser aprobados definitivamente.
El servicio jurdico conocer a continuacin de todas las dificultades sus-
citadas por la aplicacin de la decisin administrativa, ya sean interiores
de la Administracin o que traten de dificultades contenciosas. La fnnu-
la del servicio jurdico presenta todas las ventajas de la especializacin,
ofrece la garanta de que los agentes competentes no olvidarn"jams las
93
preocupaciones jurdicas. Frecuentemente, sin embargo, lleva consigo ten-
siones con los servicios encargados de la accin, que tienen tendencia a
considerar a los juristas como estorbos; estos servicios tratarn de esca-
par de la autoridad del servicio jurdico y a sustraer de ese servicio un
nmero de decisiones cada vez mayor. Es por lo que el servicio jurdico
debe ser situado a un nivel elevado en la jerarqua administrativa; se le
situar, ya cerca del gabinete del ministro, ya cerca de un secretario ge-
neral, o a un nivel interministerial. En Francia el nico servicio jurdico-
cuyo papel es discutido es el Consejo de Estado. Paradjicamente, los con-
sejos jurdicos han conseguido imponer mejor su autoridad en los minis-
terios compuestos por tcnicos que ignoran el derecho (transportes y ar-
mamento, por ejemplo), que en aquellos donde los agentes encargados de
la accin tienen pretensiones jurdicas (educacin nacional, asuntos ex-
teriores... ).
2. La codificacin juridica
93. Necesidad de la codificacin.-La recopilacin ordenada de todas
las decisiones administrativas ha constituido siempre una de las preocu-
paciones esenciales de los grandes reformadores. La codificacin es hoy
dia an ms necesaria en la Administracin moderna, debido a la multi-
plicacin de las decisiones. Esta codificacin adquiere una importancia
esencial para la Administracin y los administrados. Debe permitir a cada
uno conocer fcilmente las normas aplicables a un caso determinado. Ga-
rantiza el respeto y la aplicacin justa de las decisiones. No ser posible
a la Administracin aplicar. a algunos el reglamento cuando niega su
existencia a otros; no ser. posible a los administrados pretender ignorar
la existencia de decisiones. La codificacin garantiza tambin la coheren-
cia de la accin admnstrattva.
Las decisiones administrativas estn, lo hemos visto, encadenadas unas
a otras (cf. 84). El conocimiento de su reglamentacin debe permitir
asegurar la armona entre las decisiones tomadas en momentos diferen-
tes o por servicios diversos.
94. Realizacin de la codificacin.-La realizacin de la codificacin
plantea, sin embargo, problemas complejos. La codificacin debe ser per-
manente: la puesta al dia peridica de los cdigos debe estar prevista.
Debe igualmente ser completa, es decir, que supone una colaboracin de
servicios productores de decisiones.
En Francia, las operaciones de codificacin administrativa se han rea-
lizado principalmente desde 1945. Los ms importantes trabajos en este
campo Se han hecho en materia de funcin pblica, de urbanismo, de
correos, de pensiones...
94
SECCION VI. LOS TIEMPOS
95. La lentitud.-La lentitud del proceso de decisin administrativa
es denunciada por los administrados y objeto de burla por parte de los
escritores. La reduccin de los tiempos muertos de la Administracin
constituye una preocupacin constante para los reformadores de la Ad-
ministracin.
96. La justificacin.-Esta lentitud es en gran parte inherente a las
condiciones de base de la accin administrativa y, por esta razn, no
puede ser incriminada. La lentitud es, en efecto, indispensable en todas
las acciones importantes. Se trata de considerar en su justo valor las
opciones posibles, las consecuencias de la accin. Toda accin debe apo-
yarse sobre un -dosser.. completo. La reflexin permite actuar sobre
bases slidas. El tiempo permite tambin garantizar los derechos de los
administrados, que estn de esta forma prevenidos acerca de las condi-
ciones en las que una decisin administrativa puede recaer sobre ellos.
E! plazo no es una de las garantas esenciales del procedimiento juris-
diccional? La lentitud de la Administracin es consecuencia tambin de
la asociacin de grupos interesados en la preparacin de la decisin.
No se puede pedir a la vez esta participacin y rechazar la lentitud del
procedimiento que de ello se deriva.
97. Crttica.-Cuando se critica la lentitud de la accin administrativa
se ataca menos el transcurso normal de los plazos que el comportamiento
de numerosos administradores que parecen vivir en un mundo intem-
poral. Esta conducta revela defectos de organizacin en el aparato admi-
nistrativo. La decisin a.drilinistrativa es el resultado de un proceso com-
plejo en el que intervienen numerosos servicios que pueden pertenecer
a ministerios diferentes. La lentidad es el resultado de la rigidez de los
procedimientos de coordinacin o de la existencia de conflictos en el
interior de la Administracin.
La contemporizacin refleja igualmente la huida ante las reaponseb-
lidades. Dejando que un asunto se paralice en el laberinto de los despa-
chos, de las comisiones, los funcionarios esperan no tener que tomar
decisiones difciles. La lentitud refleja frecuentemente la falta de consi-
deracin de algunos funcionarios por el servicio pblico. Es tambin uno
de los signos ms tangibles del mal rendimiento de la Administracin,
revela los defectos de organizacin o la ausencia de la realizacin de
un servicio.
LA DBCISION ADMINISTRATIVA
BIBLlOGRAFIA
95
ARDANT, G.: Teehnique de l'Etat, PUF (1953), p. 105.
BBCKlU\, F.: _La procdure administrativa non contenteuse en Europe et la
porte de l'apport scientifique de G. Langrcd-. Mlar}ges G. Langrod, Edi-
tions Serpic (1969), p. 180.
Bot1l.BT, L.: La recherehe oprationnelle in Trait de Setenee adminltrative
(Pars, Morton, 1966).
BUCH, H.: La deision in Trait de Seienee administrative (Pars, Morton,
1966).
CATHUINB, B., et THUlLLIER, G.: lntroduction el une phtlosophie de l'administra-
tion (Armand Colin, 1969).
Istituto per la scenze deU'amministrazione pubblca, La proeedura amministra-
tiva (Pastor. Miln, 1964).
LANGROD, G.: -Procdure administrative et droit adrnlnstratf-. Rev. droit
public (1948), p. 544.
SIMON, H.: Administration behavior (New York, MacMiUan. d., 1957l.
CAPITULO III
EL REPARTO DEL PODER DE DECISION EN EL INTERIOR
DE LA ADMINISTRACION
98. Generalidades.-La finalidad de una sana distribucin del poder
de decisin en el interior de la maquinaria administrativa es la de mejo-
rar la eficacia 'de esta organizacin. Las tcnicas de reparto del poder
son evidentemente fundamentales, pero no podemos ignorar la influencia
del factor humano. Un excelente reparto que tropezara con la oposicin
resuelta de- los administrados o de los funcionarios no tendra ms valor
que un reparto mediocre aceptado y reconocido por todos.
SECCION I. LAS TECNICAS DE REPARTO DE PODER
99. Plan.-Dos principios fundamentales dominan el reparto del po-
der: de una parte, la regla de la especializacin; de otra, la de unidad
de mando. Estos dos principios no son complementarios, son contradic-
torios. Despus de haberlos descrito, expondremos los problemas que esta
contradiccin plantea.
1. El principio de especializacin
100. Descripcin general.-La Administracin, como toda institucin,
debe obedecer la regla de la especializacin. Cuando varias personas eje-
cutan tareas diversas es necesario establecer un principio en virtud del
cual cada una de ellas tendr su especie de atribucin. La especializacin
nace espontneamente en un organismo. Como es fsicamente imposible
que dos personas realicen la misma tarea en el mismo lugar o momento,
dos personas terminan siempre haciendo dos cosas diferentes CH. Smonl.
101. Los criterios de especializacin.-Varios criterios de especializa-
cin pueden extraerse, entre los que es necesario hacer una eleccin.
Los diferentes rganos pueden estar especializados en funcin del fin
perseguido. Este sistema agrupa en una misma estructura a todos aque-
97
llos que colaboran en la ejecucin de una misma tarea. Puede distin-
guirse de esta forma a aquellos que estarn encargados de la educacin
o de la agricultura, de aquellos que estarn encargados de la educacin
de los nios, de la educacin de los jvenes, de la educacin de los adul-
tos. Los rganos pueden estar especializados en funcin de las tcnicas
(especializacin llamada horizontal) que utilizan; se trata de reunir en
un mismo servicio todos aquellos que utilizan una misma capacidad tc-
nica o una misma profesin. As, todas las personas que tratarn los
mercados pblicos, o las operaciones financieras, o las obras pblicas
sern agrupadas en una misma estructura. La especializacin puede igual-
mente depender de un factor geogrfico: tal puede ser el caso de un minis-
terio encargado de la administracin interior del territorio que comprende
servicios especializados por circunscripcin administrativa o un servicio
de asuntos exteriores especializado por zonas geogrficas. La especializa-
cin puede, finalmente, tomar en consideracin la clientela del servicio;
de esta forma se puede agrupar en una misma estructura a todos los
servicios que interesan a los antiguos combatientes o a los agricultores.
102. Critica de los criterios de especializacin.-H. Simon ha demos-
trado la relatividad de esta clasificacin de formas de especializacin.
La distincin entre la tcnica y el fin puede ser artificial, porque los fines
pueden ser clasificados ellos mismos por un orden jerrquico. Aquello
que aparece como un fin a un nivel constituye una tcnica en otro nivel.
Una oficina de higiene concebida como un organismo destinado a mejorar
la higiene de una comunidad est especializada por su finalidad; pero
si se la considera como una unidad que utiliza las ciencias mdicas para
realizar su trabajo, representa una organizacin especializada por su
tcnica. La misma relatividad marca la distincin entre la especializacin
segn el fin y la especializacin segn la clientela: el ministerio de
Agricultura puede ser considerado como el ministerio de los agricultores
o como el ministerio cuya finalidad es la ordenacin de las actividades
agrcolas.
No conviene exagerar el contenido de esta crtica. Una organizacin,
cualquiera que sea la forma de especializacin escogida, queda bajo la
denominacin de su finalidad propia. No es, por tanto, anormal que
ello se destaque en todas las clases de especializaciones. Aun si desglo-
samos el ministerio de Educacin en virtud de criterios tcnicos, el depar-
tamento que se ocupa de las construcciones escolares no puede conside-
rarse, sin ms, actividad de construccin, sino que est englobada dentro
de una finalidad ms amplia: la educacin. Las finalidades se insertan
en una jerarqua: una forma de divisin tcnica da al servicio una fina-
lidad inserta en un nivel inferior de esa jerarqua; una forma de divisin
finalista le da una finalidad de nivel superior.
CIFNCIA ADMINISTRATIVA.-1
98
2. La unidad de mando
103. Exposicin del principio.-La Administracin no puede funcionar
sin unidad de mando. Los agentes pblicos deben ser situados en una
jerarqua predeterminada, de manera que solamente un superior tenga
autoridad sobre ellos. Esta autoridad debe orientar la conducta del subor-
dinado. Es por ello imposible que ste se encuentre sometido a dos jefes
y deba obedecer a dos rdenes contradictorias. Este principio fue plan-
teado por Gulick para reaccionar contra la propuesta de Taylor, que
crea posible hacer depender a un subordinado de varios jefes especia-
lizados. Ello explica las dificultades con las que tropieza la superposicin
de administraciones generales y administraciones de misin, por la dua-
lidad de mandato que ello supone ( 364).
3. Especializacin y mando, dos principios contradictorios
104. La contradiccin.-La regla de la unidad de mando tropieza di-
rectamente con el principio de especializacin; al final niega toda espe-
cializacin. As, si en un servicio encargado de obras pblicas el obrero
mecnico no puede recibir rdenes ms que del director administrativo
del servicio y no del jefe mecnico, se desconoce toda especializacin.
La regla de unidad de mando se considera por ello como profundamente
irreal: de hecho, el director administrativo no podr tener una autoridad
verdadera sobre el obrero mecnico a causa de su incompetencia y estar
obligado a confirmar las recomendaciones del jefe mecnico. Por ello la
regla de unidad de mando ser una fuente de lentitud que retrasar el
procedimiento administrativo. No se puede. por tanto, aplicar la regla
de unidad de mando de una manera absoluta. Sin duda, una sola auto-
ridad debe detentar el poder supremo en un servicio, que le permita
resolver los conflictos entre los especialistas o efectuar la sntesis de las
propuestas de stos, pero debe delegar ampliamente sus prerrogativas
de mando a los especialistas (cf., por ejemplo, la reforma de 14 de marzo
de 1964 concerniente a los poderes del prefecto, 228).
SECCION 11. LOS FACTORES HUMANOS Y EL REPARTO DEL PODER
105. Factores ftsicos )1 conducta.-El reparto de poder no puede olvi-
dar los factores humanos. Estos factores se refieren en primer lugar a
la inteligencia del hombre o a los limites de SUB capacidades. Se debe
tener en cuenta, para repartir el poder, a elementos fsicos, como la
rapidez de reaccin, la capacidad de trabajo. Numerosos autores han
insistido sobre la lmposibiUdad para su jefe de servicio de vigilar ms
LA DBCISION ADWINISTRATIVA
99
de tres a quince colaboradores. Sin duda, esta capacidad de direccin
varia segn los individuos; no puede, sin embargo, extenderse ms all
de un cierto lnite.
Por otra parte, la conducta de los agentes administrativos seala en
gran manera las modalidades del reparto de poder de decisin. Un agente
perfectamente integrado por la Administracin, que acepta las finalida-
des que ella se otorga, puede absorber un nmero de asuntos ms im-
portante que el funcionario insatisfecho que se considera vejado. Debe-
mos, pues, preocuparnos de este elemento psicolgico cuando se reorganiza
un servicio. Privar, en nombre de imperativos tcnicos, a una clase de
agentes de una parte de sus atribuciones puede provocar bloqueos. Estos
agentes pueden por reaccin, en lugar de consagrar ms tiempo a las
tareas que les han sido otorgadas, comportarse, por el contrario, con una
gran pasividad; el inters que manifiestan por su trabajo ha desapa-
recido. Estn as tentados de recuperar sus prerrogativas y de crear as
una situacin de distorsin entre la regla de reparto del poder y la. rea-
lidad (cf., por ejemplo, 228).
BIBLIOGRAFIA
GUUCE, L.: Paper on the Scjencs o, Admtntstratton Unstitute of Public Adml-
nlstration, New York, 1937).
SlMON, H.: Administrative behavwr (New York, MacMillan, 2-1957).
CAPITULO IV
SISTEMA DE COMUNICACION y DECISION
10G. La comunicacin en la Administracin.-Sin la palabra, los ojos
o las actitudes, el individuo no puede transmitir mensajes o no puede
recibirlos. De la misma manera, la Administracin no puede realizar su
misin si no dispone de un sistema de comunicacin coherente, es decir,
de una red de emisin y de recepcin de mensajes. El sistema de comu-
nicacin debe permitir la transmisin entre los diferentes agentes admi-
nistrativos de los elementos necesarios para la decisin.
SECCION 1. EL FIN DE LA COMUNICACION
107. Cohesin y autoridad.-El proceso de comunicacin es la garan-
ta de la cohesin del aparato administrativo y evita las acciones desor-
denadas, las iniciativas dispersas. A partir de un cierto nivel de relaciones
la unidad se fragua y transforma las estructuras aisladas en su conjunto.
La comunicacin constituye una fase necesaria del proceso de coordina-
cin. Lleva el conocimiento a los rganos de decisin. Es, por tanto, vano
construir una Administracin si la comunicacin resulta dificil o impo-
sible. La Administracin primitiva compensaba la dificultad de comuni-
cacin por la limitacin del nmero de fines asignados a la organizacin.
En cambio, una sociedad moderna que persigue fines mltiples no puede
sobrevivir sin una apretada red de comunicaciones. En este sentido la
comunicacin aparece ligada a la autoridad. Los canales de comunicacin
deben identificarse con las rutas de la autoridad. La comunicacin cons-
tituye un instrumento para la autoridad. No puede concentrarse en un
rgano, debe difundirse. Dar una orden a un subordinado supone la
existencia de un sistema de comunicacin. La comunicacin no puede
reducirse siempre a las redes de la autoridad: cumple una funcin fuera
de las propias relaciones jerrquicas.
SECCION II. LOS DIFERENTES TIPOS DE COMUNICACION
101
108. Medios formales e informales.-El sistema de comunicacin pue-
de ser formal y pedir prestados los medios y las redes de comunicacin
instituidas u oficiales. Entre stas encontramos en primer plano el escrito.
El escrito es la memoria de la Administracin. Permite determinar con
certeza la voluntad administrativa. De ah la importancia de la transmi-
sin de antecedentes, informes y cartas. La forma oral no est sino rara-
mente institucionalizada. Esa es la forma de algunas decisiones militares
de expresarse por este medio.
Los medios de comunicacin informales son aquellos que resultan de
los contactos que mantienen los funcionarios entre s, fuera de todo pro-
cedimiento establecido; relaciones sociales nacidas espontneamente den-
tro de la organizacin. Las entrevistas, los intercambios de opinin, los
golpes de telfono, las conversaciones de pasillo, constituyen elementos
esenciales de un proceso de comunicacin. Las comuncaciones informales
tienen la ventaja de humanizar las relaciones en la maquinaria admi-
nistrativa: el jefe de servicio que se contentara con medios de comu-
nicacin formales perdera rpidamente toda autoridad, no estara sino
imperfectamente informado y parcialmente obedecido. Una de las gran-
des cualidades del administrador consiste justamente en su aptitud para
descubrir un estilo de 'comunicacin personal y eficaz, y de recoger todas
las informaciones informales que circulan. La realidad de su poder de-
pende del dominio que tenga sobre las comunicaciones informales. Las
comunicaciones informales son tanto ms importantes cuanto el sistema
de comunicacin formal sea ms imperfecto. En la medida en que la
Coordinacin no puede ser garantizada por los mecanismos instituidos,
se encuentra inevitablemente cogido por grupos de presin internos de la
Administracin. As se explica en Francia la importancia de los antiguos
alUmnos de la Escuela Nacional de la Administracin en la vida pblica.
Gracias a su gran solidaridad, asumen una funcin de coordinacin que
los solos procedimientos formales no pueden asegurar. Frecuentemente
las comunicaciones informales son orales, no adoptan la va formal pre-
cisamente para evitar el escrito. De esta manera el jefe de servicio con-
fiar a uno de sus adjuntos el destino que prepara para tal agente
particularmente brillante o mediocre; de esta manera tal cambio se
prepara en los pasillos antes de ser oficializado. Las comunicaciones in-
formales son raramente escritas: se trata de correspondencias oficiosas;
se enva tal carta sin pasar por la va jerrquica para saltarse al supe-
rior inmediato o por razn de urgencia.
102
SECCION III. EL PROCESO DE COMUNICACION
El proceso de comunicacin comprende tres fases: la concepcin, la
transmisin y la percepcin del mensaje. Esta distincin no debe hacer
olvidar la unidad que rige todo proceso de comunicacin. Toda concep-
cin es ella misma dependiente de la recepcin de mensajes anteriores,
ti 1. Comunicacin y sistema de codificacin de mensajes
109. El papel del lenguaje.-La comunicacin supone la existencia de
un sistema de codificacin de mensajes y el perfecto conocimiento de ese
sistema por todos los agentes. Slo pueden comunicar aquellos que ha-
blan el mismo tipo de lenguaje. Por ello, una identidad de formacin o
de origen facilita la comunicacin en el interior del aparato administra-
tivo. Por el contrario, el encuentro de tipos de cultura diferentes complica
la comunicacin. As, la comunicacin entre los politcnicos y los anti-
guos alumnos de la Escuela Nacional de Administracin es particular-
mente difcil en Francia, como lo es la de negros y blancos en los Estados
Unidos. En cambio, los antiguos alumnos de la ENA o de la Escuela
Normal Superior se comunican fcilmente entre ellos, como lo hacen las
comunidades con un mismo origen geogrfico. Cada vez que aparece una
dificultad de comunicacin especial entre invididuos debe modificarse el
reparto de poderes.' A menudo aquellos que tienen ,,1 poder de decisin
no tienen las informaciones necesarias. Aquellos que 'tienen las informa-
ciones necesarias no tienen el poder de decisin.. CM. CROZIER). Esta difi-
cultad es una de las razones de ser de la descentralizacin. La descen-
tralizacin permite atribuir el poder de decisin a las autoridades que
detentan las informaciones y son capaces de interpretarlas. Evita las
prdidas de tiempo y de energa que lleva consigo el envo de informa-
ciones a los rganos centrales. La comunicacin entre los agentes supe-
riores y los agentes inferiores tropieza con numerosos obstculos, porque
el ordenanza y el director no hablan el mismo lenguaje. El empleo de
mquinas obliga a los servicios a una codificacin rigurosa de las infor-
maciones a enviar, constituye un factor muy apreciable de homogenei-
zacin. De esta forma el rigor de un cuestionario ser ms importante
segn que utilice la va oral, el canal telefnico o la pregunta destinada
a un ordenador.
I 2. Comunicacin y medios tkDlc:os de difusin de mensajes
110. La influencia de la tcnca.-La oomunicacin depende de la
existencia de medios tcnicos aptos para difundir los m,ensajes. La exis-
103
tencia de mecangrafas. fotocopiadoras. telfonos. teletipos es esencial.
De esta manera, en algunos pases subdesarrollados. la comunicacin est
paralizada porque no existen mecangrafas capaces de reproducir las
decisiones de los responsables. En un perodo crtico, la transmisin de
mensajes del ministerio de Educacin Nacional francs se ha podido dete-
ner por la avera de una fotocopiadora o por el atasco de la central
telefnica.
3. Comunicacin y organizacin administrativa
111. Relaciones verticales :Y relaciones comunica-
cin depende estrechamente de la organizacin del sistema administra-
tivo. Si examinamos en primer lugar las relaciones verticales. se observan
los lazos entre la comunicacin y el poder jerrquico. El sujeto comu-
nicante desea influenciar al que recibe el mensaje. Su influencia depende
de la autoridad formal o real que tiene en la Administracin, de la habi-
lidad que desarrolla para persuadir a los otros agentes. Esta influencia
est tambin en funcin de la opinin que tenga el sujeto receptor del
autor de la comunicacin. Cul es el poder real de ste. cul es la auto-
ridad efectiva que ha tratado de dar a su mensaje? Cada funcionario
detenta. a este respecto. un peso especifico que depende de su lugar en
la jerarqua y de su autoridad personal. El poder se difunde ms o menos
para abajo. En sentido inverso. si uno examina el contenido de la comu-
nicacin de abajo arriba, se comprueba una tendencia profunda a la
retencin de informaciones; cada agente trata de transmitir a niveles
superiores nicamente las informaciones que el superior conocer de
todas maneras por otros caminos o que no pueden molestarle. As se
puede comprobar que en Francia. durante la crisis universitaria de 1968,
los rectores trataron de minimizar los incidentes que se produjeron en
sus universidades y a presentar al Ministerio de Educacin Nacional nada
ms que los aspectos positivos de la situacin para valorizar su aptitud
conciliadora.
La comunicacin juega tambin un papel esencial en las relaciones
horizontales; permite evitar el particularismo de los servicios, los dobles
empleos; favorece la coordinacin. Sin embargo, la tendencia a la reten-
cin de las informaciones es tambin muy importante. Se trata de evitar
la concentracin del poder en beneficio del rgano beneficiario de las
Comunicaciones verticales. Los obstculos que ponen los jefes de servicio
de los departamentos a las comunicaciones dirigidas al prefecto se
explican por su voluntad de dirigir su servicio de una manera autnoma
y, en consecuencia, de paralizar el poder prefectoral Y por su preocupa-
cin de hacer predominar la relacin vertical que ellos tienen con el
104 CIENC!A ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
Ministerio sobre la relacin horizontal que tienen con la prefectura
rer. 228).
Sin duda. todas estas dificultades inclinan a algunos a pensar que es
preferible atribuir el poder de decsn a la autoridad que posee las
informaciones. Pero es raro que todas las informaciones necesarias para
tomar una decisin sean detentadas por un nico agente.
BIBLIOGRAFIA
BARNARD: The functions o, the executive IHarvard University Press, Cambrid-
ge. 1947).
Simon, H.: Administrative behavior (New York. Mac Mllan, 2-1957).
CAPITULO V
LA ELABORACION DE LA DECISION
112. Generalidades.-Todo proceso de decisin administrativa pone a
la Administracin en contacto con sus protagonistas habituales. diferen-
tes servicios administrativos y cuerpos de funcionarios, poder poltico,
grupos de presin... No volveremos sobre estos temas permanentes de
la accin administrativa Icf. 21l. Quisiramos simplemente precisar aqu
las modalidades de iniciativa de la decisin y las condiciones de la par-
ticipacin de estas fuerzas en la decisin administrativa.
SECCION l. LA INICIATIVA DE LA DECISION
113. Variedad de las iniciativas.-La iniciativa de la decisin vuelve
frecuentemente al poder poltico. Es el resultado de la presin de los
grupos sobre el Gobierno, que pondr en marcha, por su parte, el proce-
dimiento da preparacin de la decisin. El recorrido inverso es tambin
Posible; los administradores, en contacto con las realidades, sentirn la
necesidad de la decisin y la comunicarn al poder politico. De hecho,
en la mayora de las decisiones administrativas, estos dos procesos estn
mezclaoos. La Administracin siente la necesidad de una decisin, pero
tergiversa sobre la forma o se acantona en la poltica de espera. Las
presiones polticas la conducen, sin embargo, a una decisin. O a la
inversa. el poder poltico, por indiferencia o por prudencia. se abstiene;
la Administracin, que siente la urgencia de una decisin defiende su
causa ante los polticos.
SECCION JI. LA PREPARACION DE LA DECISION
o1. Formas de preparacin
114. El acto unilateral.-La decisin puede elaborarse de dos formas
diferentes. Puede presentarse, en primer lugar, como la expresin de
la voluntad unilateral de la Administracin. Esta decide sola, sin solicitar
106 CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
el consejo de los interesados. Se dice que la decisin es de tipo militar.
Sin duda, la Administracin, en tal procedimiento, no es totalmente libre
de actuar como ella deseara, porque an permanece la orientacin del
poder poltico y porque los grupos de presin pueden de hecho intervenir
aun cuando su actuacin no sea lcita. Sin embargo, la Administracin
no busca esta asociacin; la decisin sigue siendo tan unilateral como
~ ' l posible. Este sistema es incompatible con la democracia, si bien es
practicada por numerosos Estados cuyas estructuras polticas se afilian a
la democracia.
115. La bsqueda de la adhesin..-En una segunda direccin, la Admi-
ntstracn, aun reservndose todas sus prerrogativas de decisin, puede
asociar a las partes interesadas en el procedimiento de preparacin de
la decisin. Este sistema de consulta debe ser estudiado con precisin,
porque est en vas de generalizarse en las Administraciones contempo-
rneas.
2. El procedimiento de participacin
116. Proliferacin de organismos de participacin.-Tradicionalmente,
la asociacin de los administrados en la toma de decisiones administrati-
vas se asimila a mecanismos de consulta. La funcin consultiva es enten-
dida como la intervencin en el proceso de decisin de un grupo de
individuos que dan a oonocer su, opinin a la Administracin antes de
que sta promulgue su decisin. Pero en la poca actual la consulta
no es ms que una de las formas de participacin. Esta puede ser definida
como la tcnica por la que las fuerzas econmicas, polticas y sociales
se asocian en la toma de la decisin administrativa. Su intervencin no
es solamente una etapa anterior al acto jurdico de la decisin: se les
asocia en la determinacin del acto mismo. Este fenmeno general de
participacin tiene una gran importancia en las administraciones contem-
porneas. En 1934, M. Lachaze evocaba la polysynodia de la Administra-
cin francesa. Hoy da se pueden contar 5.000 organsmos consultivos:
el 95 por 100 de estas instituciones funcionan en las Administraciones
centrales. Algunos ministerios estn especialmente aquejados por el fen-
meno consultivo. As, en 1958, el Ministerio de Finanzas y de Asuntos
Econmicos poda presentar una lista de ms de 130 rganos consultivos.
Este movimiento no parece susceptible de ser oontenido. Los cuerpos
consultivos son frecuentemente creados, pero jams suprimidos, aun cuan-
do hayan cesado de actuar. La participacin, despus de haber invadido
a la Administracin econmica, se desarrolla hoy da en la Educacin
Naconal y parece extenderse a numerosos sectores administrativos.
LA DIlCISION ADMINISTRATIVA
1.0 Los FINES DE LA PARTICIPACIN
107
117. Al La participacin, factor de democratizacin de la decisin.-
La participacin puede estar destinada a lograr la democratizacin de la
Administracin. En la concepcin clsica, la Administracin es en Francia
ejecutiva y no judicial: la Administracin acta de forma unilateral, sin
solicitar el dictamen previo de los destinatarios de la decisin. Los progre-
sos de la democratizacin han conducido a multiplicar los casos en los
que es exigida la intervencin previa de las personas interesadas por la
accin administrativa. El oonsentimiento dado por los representantes de
la nacin en la ley no parece suficiente para legitimar la accin adminis-
trativa; debe aadirse la asociacin de administrados al proceso de deci-
sin administrativa.
La Administracin, al principio, se rebel contra tales reivindicaciones,
que le parecan minaban el principio de jerarqua. Actualmente acepta
la consulta, porque est convencida que puede facilitar la ejecucin de
las decisiones administrativas. En el terreno econmico, la asociacin de
los administrados al procedimiento de decisin permite a la Administra-
cin no solamente tomar decisiones ms claras, sino que asegura tambin
el que la ejecucin de la decisin no ser paralizada por los grupos inte-
resados, ya que stos han contribuido en la emisin del acto adminis-
trativo. .
aJ La partcpacn y la democratizacin de la funcin pblica: En
Francia, despus del Reglamento de 19 de octubre de 1946, los funciona-
rios estn asociados en la toma de decisiones que les conciernen. As, el
C<msejo Superior de la Funcin Pblica, rgano consultivo con competen-
cia general en la materia de la funcin pblica, est compuesto, al lado
de 15 miembros elegidos en calidad de representantes de la Administracin,
por 15 representantes de las organizaciones sindicales de funcionarios ms
representativas. Dotados de una estructura anloga, los comits tcnicos
paritarios asocian a los funcionarios a las decisiones que conciernen a la
organizacin y funcionamiento de los servicios pblicos. Cuando se quie-
ren adoptar garantas especiales para la carrera de algunos funcionarios.
Se constituyen organismos, en los que ocupan un lugar sus representantes.
Particularmente clara es a este respecto la situacin de los magistrados
o los cuerpos docentes.
bJ La participacin y la democratizacin de la Administracin eco-
nmica: Se cree actualmente que las responsabilidades del Estado en
materia econmica son absolutamente generales. Nada que se refiera a
la economa es ajeno al E s ~ o . Pero se estima que para llevar a cabo
una orientacin de la economa de conformidad con el bien comn. el
Estado no tiene necesidad de tcnicas autoritarias ni de gestiones pblicas
loa
ClENGTA ADMINISTRATl\'A. ADMINISTRACION PUBLICA
directas. Puede, por procedimientos ms flexibles, favorecer la realizacin
de un programa de desarrollo econmico. Estos procedimientos descansan
en el abandono voluntario de la coaccin.
El Estado no define ya su programa econmico de manera unilateral;
busca el concurso de los interesados; la economa deviene concertada
en su elaboracin.
El Estado no impone ya por medio de rdenes unilaterales la realiza-
cin de sus proyectos econmicos; negocia su aplicacin con los grupos
interesados. Concierto y contratacin han llevado a la expansin del
proceso consultivo. La materia de planificacin es ilustrativa a este pro-
psito. Comisiones actualizadas elaboran los programas detallados por
sector. Se componen, al lado de representantes de la Aministracin, por
delegados de los intereses privados. Gracias a ellos, ms de 3.500 personas
han podido participar en la elaboracin del cuarto plan. Lo mismo en
el plano regional, la razn de ser de las comisiones de desarrollo econ-
mico regional, creadas en 1964, es de asociar una representacin de
fuerzas regionales en la preparacin y en la ejecucin de la esfera regio-
nal del plan.
e) La participacin y la democratizacin de la enseanza: En Francia,
la voluntad de participacin se afirma en las instituciones de enseanza.
En la enseanza superior, las instituciones estn dirigidas por estructuras
que asocian a profesores, estudiantes y representantes del personal admi-
nistrativo y tcnico. A nivel de segunda enseanza, las asociaciones de
padres y alumnos, de la Administracin y de personaldadqs interesadas
en la. vida de la institucin.
118. B> La participacin, factor de mejora tcnica de la decisin.-
La participacin puede aparecer como una etapa en la elaboracin tc-
nica de un texto. Est destinada a asociar a los cuerpos cuyos conocimien-
tos jurdicos generales o especialidades tcnicas permitirn la elaboracin
de un acto administrativo perfecto.
En Francia, el Consejo de Estado Ccf. 602) es consultado obligatoria-
mente por el Gobierno sobre los proyectos de ley, antes de su presenta-
cion en Consejo de Ministros, sobre las rdenes y sobre los reglamentos
de la Administracin pblica. Diversos textos prevn tambin la consulta
obligatoria del Consejo previamente a decisiones individuales (reconoci-
miento de la utilidad pblica de una asociacin). El Consejo de Estado
puede tambin ser consultado por el Gobierno sobre todo proyecto de
reglamento individual o sobre una dificultad jurdica. Cuerpo tcnico
especializado, debe, gracias a su competencia jurdica, mejorar la redac-
cin del texto objeto de consulta, aclarar con medios jurdicos apropiados
la consecucin de los objetivos poltcos del Gobierno. El Consejo de Esta-
do, en la prctica, no se limita a examinar la legalidad jurdica del texto
109
sobre el cual es consultado por el Gobierno; juzga tambin sobre la
oportunidad de las decisiones propuestas. Sin lugar a dudas. presta aten-
cin a la forma [urdica del texto. pero confronta tambin cada texto
con los principios del Derecho v con las normas permanentes de una
buena gestin de los asuntos pblicos- (S. GREVISSEIl. Los organismos que
acuden a los tcnicos especializados van de la Comisin Superior encar-
gada de estudiar la codificacin y la simplificacin de los textos legisla-
tivos reglamentarios al CO""Qjo cientfico y tcnico para su depuracin.
119. Cl La participacin, instrumento de la coordinacin administra-
tiva.-Una forma de participacin. la consulta puede permitir luchar con-
tra la autarqua de las clulas administrativas. Para los asuntos que exi-
gen la accin concertada de varios servicios dependientes. segn los casos.
de ministerios diferentes. el organismo consultivo puede ser el lugar de
confrontacin de los funcionarios interesados. Como ejemplo de coordi-
nacin entre ministerios diferentes se puede citar el comit interministe-
ral del plan o el comit de coordinacin de la promocn social. Otras
comisiones, como el Consejo Superior del Aire, aseguran una coordinacin
interna en un ministerio. La comisin puede buscar tambin coordinar la
accin entre las administraciones y las personas privadas. El Consejo
Superior de Transportes tiene una funcin de este tipo.
2. Los DIFERENTES TIPOS DE RGANOS DE PARTICIPACIN
120. Variedad de rganos consultivos.-La imprecisin de la termino-
loga es grande en este campo. Diversos ttulos se dan a rganos con-
sultivos, sin que siempre lo justifique la diferencia de su misin. En gene-
ral, los ms prestigiosos entre ellos llevan el nombre de Consejo y ocupan
un lugar cerca de las autoridades centrales, ya sea cerca del primer
ministro, como el Consejo de Estado, o de ministros, como el Consejo de
Enseanza Superior cerca del ministro de Educacin Nacional. Las comi-
siones con una vocacin ms limitada son mucho ms numerosas Y tienen
atribuidas funciones de menor importancia. En cuanto a los comits,
estn por lo general acantonados en funciones muy tcnicas (comit con-
sultivo de la ganadera).
120bis. Variedad de rganos de participacin.-Los rganos a travs
de los cuales los interesados participan en la gestin de actividades admi-
nistrativas llevan por lo general el nombre de Consejo. Tal es el caso de
los consejos de unidades de enseanza Yde investigacin, de universidades,
consejos de administracin de empresas pblicas.
110 CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINIS'fRACION PUBLICA
3.
0
LA ESTRUCTURA DE LOS RGANOS DE PARTICIPACIN
121. Variedad.-La estructura de los rganos consultivos es muy va-
riada. Disponen, por lo general, de un secretariado que prepara mate-
rialmente las sesiones y se preocupa de la aplicacin de sus informes.
Los rganos ms importantes poseen una composicin diferente: un grupo
restringido o una composicin permanente, grupos de preparacin del
informe y una comisin plenaria encargada de los principales asuntos.
As, en el Consejo de Estado, segn los casos, es la seccin o secciones
reunidas la comisin permanente, la asamblea general ordinaria o la asam-
b.ea plenaria laS que emiten el dictamen.
La idea de democratizacin conduce frecuentemente a organismos car-
gados de efectivos. La cifra de so es frecuente, y algunos consejos cuentan
con ms de 200 miembros (243 en el Consejo Permanente de Higiene
Social).
Los consejos son, por lo general, presididos por el ministro; las comi-
siones, por un miembro de los grandes cuerpos de la Administracin,
frecuentemente, por un consejero de Estado. La funcin esencial de for-
malizar el dictamen la realiza un ponente. Los consejos de administracin
eligen su presidente o proponen una personalidad al consentimiento m-
nisterial.
4.
0
CONTENIDO JURDICP DE LA PARTICIPACIN
122. Informe obligatorio e informe facultativo.-La vinculacin al r-
gano consultivo puede ser preceptiva o facultativa. Son las decisiones
ms importantes las que estn exentas de la vinculacin obligatoria. Al-
gunas veces el rgano consultivo puede recibir el poder de vincular por
propia iniciativa; tal es el caso del Consejo de Estado, que puede llamar
la atencin a los poderes pblicos sobre las reformas de orden legislativo,
reglamentario o administrativo, que, segn l, le parecen conformes al
inters general.
Por regla general, el contenido jurdico del informe es limitado; aun
cuando la autoridad administrativa recurra a la consulta, no est obligada
a seguir el informe. Sin embargo, en casos taxativamente enumerados
por los textos debe atenerse al informe; la decisin debe ser conforme
al informe.
122 bis. Poder de deciBin.-Cuando los interesados estn representados
en el organismo que toma la decisin (consejo de administracin), ellos
detentan por lo general el derecho de participar en pie de igualdad con los
otros miembros en la toma de decisin. As, en los consejos de universidad,
estudiantes y profesores participan en el voto presupuestario con igual
poder.
111
5. PAPEL DE LA PABTICIPACION EN EL PROCEDIMIENTO DE DECISION
123 Efectos positivos.-Los efectos positivos de la consulta son inne-
gables. El administrador tiende frecuentemente a actuar aisladamente y
considerarse prisionero de su tcnica. La consulta permite romper el
aislamiento de los agentes pblicos y humanizar a la Administracin;
por su contacto con los representantes de los administrados, el funciona-
rio va a darse cuenta de que en toda materia existen otras soluciones,
adems de la decisin puramente tcnica, Los representantes de los admi-
nistrados' quieren tambin mejorar la informacin de que dispone la
Administracin; algunos sindicatos, algunas cmaras profesionales po-
seen una documentacin superior a la de la Administracin. Asociarlos
en la toma de decisin permitir a la Administracin conocer esos expe-
dientes. Por sus cualidades representativas, estos grupos estn tambin
en situacin de aportar a la Administracin valiosas informaciones sobre
las reacciones que el acto administrativo pueda originar en sus ambientes
profesionales. La consulta puede constituir, por tanto, un excelente instru-
mento de relaciones pblicas. Permite a la Administracin y a los admi-
nistrados comprenderse mejor a travs de relaciones frecuentes. Las comi-
siones del plan han contribuido en gran medida a relajar las relaciones
entre la Administracin y los grupos econmicos; no son todava aliados,
pero tampoco son extraos.
124. Efectos negativo8.-Las ventajas del procedimiento consultivo no
son apenas discutidas, pero la generalizacin de la consulta puede prestar-
se a controversias. El recurso a la consulta conduce frecuentemente a ofi-
cializar la accin de los grupos de presin. Entregar a grupos especializados
la consulta es admitir que los intereses particulares predominan sobre el
inters general que se desprende de las discusiones parlamentarias. Por
lo dems, aun tratndose de intereses particulares, los grupos de presin
no representan ms que una parte de los administrados Y adems la
Administracin corre el riesgo de perder su neutralidad con respecto a
srupos rivales que se disputan el control de una profesin. La representa-
cin de un sindicato en una comisin se desprende, sin duda, del carcter
representativo de la misma, pero tambin la refuerza. Los funcionarios
darn de esta forma ms fcilmente su adhesin a un sindicato si saben
que este ltimo tiene una influencia predominante en la comisin que
debe pronunciarse sobre su progreso. La representacin en las comisiones
puede favorecer el estancamiento de las organizaciones profesionales; la
Administracin que coge el hbito de dialogar con ciertas categoras de
representantes tender a otorgarles ms fcilmente una representacin.
La accin de los grupos puede tambin poner en duda el principio
jerrqUico. Aun cuando la Administracin es libre de seguir un informe,
el rgano consultivo puede adquirir tal prestigio, que de hecho sus infor-
112
mes tendrn el valor de verdaderas decisiones; la autoridad, investida
nominalmente del poder de decisin, no podr ms que ratificarlos. El
papel de los sindicatos en la carrera de los funcionarios es de esta forma
predominante.
La accin de las comisiones presenta tambin el inconveniente de diluir
las responsabilidades; el centro de decisin no est ya perfectamente
determinado. El ministro o la autoridad administrativa, para no compro-
meterse, pueden resguardarse en el informe que les ha sido sometido,
aun cuando no estn, segn derecho, obligados a hacerlo. Es, por tanto,
dificil conocer exactamente quin es el responsable de una accin admi-
nistrativa errnea.
La multiplicacin de comisiones, por ltimo, retrasa considerablemente
el proceso de la decisin administrativa. El organismo consultivo es dificil
de manejar; no puede reunirse sino de vez en cuando, porque sus miem-
bros ocupan funciones diversas. Por lo dems, un mismo acto adminis-
trativo puede exigir la reunin de varios organismos consultivos. Es, indu-
dablemente, una de las causas de la lentitud administrativa. Por otra
parte, la asistencia a estas comisiones exige grandes sacrificios de tiempo
de parte de los funcionarios, que se encuentran de esta forma desviados
de sus funciones de gestin directa. Parece necesario, si se quiere evitar
desacreditar a la consulta, limitar el nmero de organismos consultivos
y aligerar su procedimiento.
SECCION lII. LA DOCUMENTACICN ADMINISTRATIVA
125. Definicin.-Las elecciones de la Administracin deben ser acla-
radas a travs de estudios previos. Estos slo son posibles si la Admi-
nistracin dispone de una documentacin bien organizada, es decir, de
un conjunto de datos necesarios para la accin. La documentacin es la
actividad administrativa que tiene por finalidad recoger esos datos, con-
servarlos y hacerlos accesibles.
l. Necesidad de la documentacin
126. Ventajas de la documentacin.-La documentacin es una activi-
dad esencial para el buen funcionamiento de la Administracin. Constituye
una memoria de la Administracin; no se puede modificar una regla-
mentacin si no se conocen con minuciosidad la reglamentacin existente,
las reglamentaciones derogadas. La documentacin permite mantener una
accin administrativa coherente. La documentacin permite tambin acla-
rar la marcha de la maquinaria administrativa. Si los documentos esen-
ciales pueden ser encontrados rpidamente, se evitarn Ia8 indagaciones
y se facilitar la accin de los agentes.
113
127. Un inters ignorado.-A pesar de sus mritos evidentes, la do-
cumentacin es frecuentemente ignorada en las administraciones pbli-
cas y especialmente en la Administracin francesa. El prestigio en la
Administracin corresponde al agente que acta, es decir, al que tiene
el poder jurdico para firmar la decisin. Todos los que colaboran en la
toma de decisin son eclipsados por el autor jurdico de la decisin.
Todava no se ha comprendido que la decisin es un proceso colectivo
en el que la actividad de documentacin es esencial. El retraso de la do-
cumentacin se explica tambin por la mala circulacin de la informacin
en la maquinaria administrativa. Muchos funcionarios que rehsan admi-
tir la necesidad de la documentacin tienen, al menos, conciencia del
poder que otorga la detencin de informaciones. Cada titular de un
puesto se forja -su- documentacin, segn sus preocupaciones personales,
y se guarda ben de hacrsela til a su sucesor. La retencin de la docu-
mentacin puede tambin obedecer a una guerra de servicios: luchas
entre los servicios centrales y los servicios exteriores, entre los servicios
de diferentes ministerios. La funcin de documentacin ha sufrido tam-
bin de la confusin con la nformacin poltica. Todos los gobiernos
preocupados de presentar su accin a la opinin, bajo un aspecto halage-
o crean los servicios de informacin, que son, de hecho, servicios polticos
destinados en' primer lugar ms a la opinin pblica que a los funciona-
rios. Creen que con ello han resuelto el problema de la documentacin,
mientras que sta lo que supone es una recogida objetiva y desinteresada
de todas las nformaciones.
2. Organizacin de los servicios de documentacin
128. Formacin de documentaZistas.-La primera condicin para ds-
Poner de servicios de documentacin eficaces es promover una formacin
especializada para los documentalistas. Estos son escogidos frecuentemente
entre los agentes de rango inferior o entre aquellos a los que se desea
colocar en va muerta. La formacin debe comprender cursos sobre las
tcnicas de documentacin y sobre la Administracin. Tales formaciones
existen en los Estados Unidos y en la URSS. Por el contrario, en Francia.
la formacin de archiveros documentalistas es casi exclusivamente his-
trica e ignora las realidades administrativas. Slo el secretariado general
del Goberno posee un cuerpo de documentalistas encargados de recoger,
seleccionar y clasificar una documentacin general sobre los principales
problemas de la actualdad-.
129. Insercin en las estructuras administrativas.-Los servicios de
documentacin deben estar situados a un nivel suficientemente alto en
la. jerllrqua.; por lo menos, tan elevados como los servicios que se con-
CIENCIA ADYINISTRA11VA ........a
114
sagran a la accin. Ello supone igualmente que se le d al personal una
categora digna, de manera que los documentalistas sean considerados
no -como almacenistas especializados, sino como miembros iguales del
equipo administrativo (CHARNIERl. No existe en Francia una organizacin
sistemtica de los servicios de documentacin. Slo se pueden citar ini
ciativas aisladas. Los servicios del primer ministro tienen un fichero legis-
lativo que descansa sobre el examen cronolgico y analtico de textos de
inters general publicados en el Boletin: Oficial. La documentacin fran-
cesa consagra importantes esfuerzos al problema de la documentacin.
La mayor parte de los ministerios o de las administraciones locales se
encuentran en un empirismo anrquico.
3. Tcnicas de documentacin
130. 1. Acopio de documentacin.-EI acopio de documentacin debe
estar organizado de manera sistemtica y homognea. Ningn documento
debe escaprsele. La clasificacin de documentos debe ser realizada de
la misma forma en todos los servicios. Esto es especialmente exacto para
las operaciones que tienen como finalidad principal la recogida de docu-
mentacin. Deben evitarse las encuestas organizadas en funcin de con-
ceptos diferentes, que desorientan a los servicios y ocasionan prdidas
de tiempo demasiado importantes. En Francia, el principio mismo de la
recogida es combatido por las Administraciones. El Ministerio de Finan-
zas reclama para s mismo la libre comunicacin, pero rechaza toda reci-
procidad. En el interior de los ministerios, cada direccin o cada servicio
organizan sus propios gabinetes de documentacin. En cuanto a las pu-
blicaciones oficiales de los ministerios, no se efecta ninguna coordinacin
entre ellos. Cada ministerio tiene su propia casa editora, decide la perio-
dicidad y el contenido de sus revistas. Numerosas administraciones soli-
citan y obtienen la exencin de la obligacin del depsito en los archivos
nacionales; las empresas pblicas invocan imperativos comerciales para
sustraerse al depsito. Es oorriente la destruccin sistemtica de algunos
documentos en los departamentos ministeriales o en el Ministerio de
Asuntos Exteriores.
131. 2. Clasificacin de la documentacin.-La clasificacin de la do-
cumentacin puede ser realizada en virtud de criterios oompletamente
diferentes. Si la clasificacin cronolgica puede presentar algn inters
para los textos jurdicos, las clasificaciones ms utilizadas sern las alfa-
bticas o sistemticas, es decir, clasificaciones que exigen un anlisis
minucioso de conceptos y de su relacin. La utilizacin de ordenadores
hace este anlisis an ms necesario. En Gran Bretaa, un comit espe-
cial ha reducido de 683 a 70 los trminos fundamentales del vocabulari<>
LA DIlCISION ADMINISTIlATlVA
115
sobre la organizacin colectiva fraguados en sesenta aos por cuatro orga-
nismos especializados distintos. En Estados Unidos han hecho falta seis
aos para crear un sistema federal referido a los materiales militares,
que ha sustituido 27 nomenclaturas controladas anteriormente por 79 orga-
nismos con estandardizaciones diferentes y donde un slo artculo habia
sido designado por 267 nmeros diferentes. En Francia, el Ministerio de
Justicia ha creado en 1968 un comit de informacin que estudia las
caractersticas de una clasificacin sistemtica de sentencias judiciales.
Tal mecanizacin de la documentacin no debe perjudicar la conservacin
del documento original, que conserva su inters. Puede tambin revelarse
como peligrosa: perfeccionando la memoria administrativa, se le otorgan
los medios para fichar todos los aspectos de la vida de los ciudadanos.
La utilizacin de tales informaciones debe estar estrictamente regulada.
132. 3.
0
La utilizacin de la documentacin.-El fin del acopio y de
la clasificacin de documentos, es decir, de la conservacin, sigue siendo
su utilizacin. Numerosos archiveros ignoran esta regla fundamental y
conservan por conservar. La utilizacin supone la difusin rpida y com-
pleta de los documentos obtenidos, es decir, un organismo de difusin
centralizada o una coordinacin: de los organismos de difusin. Esta con-
dicin se cumple raramente.
SECCION IV. LA ELECCION y SU RACIONALIZACION
133. El papel de la investigacin operacional.-La decisin administra-
tiva supone una eleccin. Esta no puede rea.lizarse ms que en la medida
en que la Administracin dispone de una informacin (ll completa que
permita aclararla. El acopio de informacin (cf. 24) representa, pues,
una etapa esencial en el proceso de decisin. La racionalidad de la decisin
depende directamente de la cantidad y calidad de las informaciones
puestas a disposicin del que decide (sobre la funcin de informacin de
la Administracin (cf. 24). Este conjunto de informaciones facilita. la
elaboracin de propuestas de decisin. La ciencia administrativa se esfuer-
za en racionalizar estas elecciones utilizando los mtodos matemticos
y los ordenadores. Es la razn de ser de la bsqueda operacional. Esta
ltima se encarga de enumerar los factores que intervienen en la decisin,
cifra los coeficientes de incertidumbre, evala los elementos no cuantifi-
cables. Es as posible determinar. entre todos Jos proyectos de decisin
cul es el ms racional.
tn cLa informtica en la AdmiJltnlC160. lMUn.to 'ronc, eH CynciGB AdminiltTlJ-
t"a.. cuaderno n'Cull. .( tUlc:1ones CujU, lte8l.
116
Aun si hacemos abstraccin de la parte de incertidumbre que lleva
consigo tal mtodo, ste no puede pretender imponer un esquema de
decisin administrativa. La decisin ms racional no es siempre practi-
cable. Las opciones o circunstancias polticas pueden legtimamente forzar
a apartarse de un modelo ideal de decisin. La bsqueda operacional no
excluye las opciones; permite simplemente opciones mejor ilustradas, en
las cuales apreciamos todas las consecuencias (vase, por ejemplo, la apli-
cacin de estos principios en materia de racionalizacin de opciones pre-
supuestarias; d. 529).
134. La utilizacin de ordenadores.-En el proceso de decisin el or-
denador cumple dos funciones:
1.0 La funcin de gestn.-En el caso en que la Administracin tiene
una competencia rigurosamente estricta su decisin es, por as decirlo,
automtica y resulta de la aplicacin de las leyes y reglamentos en
vigor. Tal es el caso cuando la Administracin liquida un sueldo o esta-
blece las normas de los impuestos directos: estas decisiones resultan de
la aplicacin de ndices y coeficientes previstos por los textos. El orde-
nador puede realizar, en lugar de la Administracin, estas operaciones
repetitivas, pero su intervencin no modifica en nada el proceso tradi-
cional de la decisin administrativa. El empleo de ordenadores permite
simplemente sustituir al hombre por la mquina en las decisones donde
la iniciativa creadora del administrador no podra haberse ejercitado.
Los ordenadores llenan simplemente una funcin de gestin.
2. La funcin de racionaltzaoin.r-En los casos en que la decisin
depende de una apreciacin que puede ser discrecional (por ejemplo, la
concesin de una vvenda en un caso social), sin que la legislacin haya
definido qu hay que entender por caso social; el cambio de agentes de
un ministerio, sin que los textos hayan precisado las normas segn las
cuales la decisin ha de realizarse, el empleo de ordenadores modifica
las tcnicas habituales de la toma de decisin. El ordenador es un instru-
mento de racionalizacin de la accin administrativa. La utilizacin obliga
a la Administracin a formular las normas de su accin. Por necesidades
de la programacin, los administradores deben definir las reglas segn
las cuales se aplicar a los casos particulares el principio general esta-
blecido por los textos. En lugar de actuar por va individual, establecen
verdaderos reglamentos de aplicacin. La mquina se limita a aplicar las
normas que le han sido comunicadas. La responsabilidad permanece en
manos del administrador; la intervencin del ordenador transforma, sin
embargo, el comportamiento habitual de los funcionarios.
El empleo de ordenadores permite tambin ayudar a los rganos en-
cargados de la decisin. Gracia!' a su memoria, los ordenadores garan-
117
tizan una informacin ms completa que anteriormente. Permiten tambin
una explotacin mejor de los datos almacenados. El empleo de tcnicas
de simulacin permite igualmente informar a la Administracin de las
consecuencias posibles de talo cual decisin; la definicin de las ventajas
o inconvenientes de soluciones alternativas se muestra de una manera
clara. La elaboracin de decisiones complejas se encuentra de esta forma
facilitada. La funcin de ayuda de los ordenadores a la decisin parece
estar llamada a desarrollarse.
135. Problemas planteados por la utilizacin de ordenadores.-EI or-
denador libera a los administradores de las operaciones pesadas y repeti-
tivas y les permite consagrar ms tiempo a lo esencial. Los funcionarios,
gracias a l, concentran su atencin sobre aquellas operaciones respecto
de las que pueden ejercer su poder de apreciacin. En cuanto a las deci-
siones mecnicas, pueden ser tomadas ms rpidamente y con menos ries-
gos de error gracias a los ordenadores. Sin embargo, aparecen numerosos
problemas:
1l El ordenador conduce a los administradores a reemplazar la accin
individual por la accin reglamentaria. El programa est constituido por
una serie de decisiones reglamentarias que dictarn las decisiones indi-
vduales formalizadas por el ordenador. La cuestin que se ha planteado
en Francia es la de saber en qu medida las autoridades administrativas
pueden aportar ese cambio a sus tcnicas de accin habituales. En efecto.
el poder reglamentario est reservado a un pequeo nmero de autori-
dades. Los otros agentes administrativos no tienen, por regla general, el
poder de reglamentar en lugar de examinar las circunstancias concretas
del caso que se les somete. La jurisprudencia, sin embargo, ante la evo-
lucin tcnica, ha debido flexibilizar su postura inicial. Como justamente
seal el comisario del Gobierno N. Questiaux CA. J., 1960.640, conc!. sur
23 de mayo de 1969, Socit Distillrie Brabantl, la fijacin previa de
criterios es una necesidad ligada al funcionamiento de la Administracin
moderna. El examen de un nmero importante de peticiones suscita la
necesidad de referencias objetivas, y ello se har cada vez ms de esta
forma con el desarrollo de la informtica-o El Consejo de Estado, en una
decisin de 11 de diciembre de 1970, Crdit Foncier de Francia, consider
que no constitua un error de derecho el criterio de una comisin de
mejora del hbitat, que se haba referido, para rechazar una subvencin.
a normas contenidas en una de sus propias directrices, por las que se
pretenda, sin renunciar a ejercer su poder de apreciacin, sin limitar el
de las comisiones departamentales y sin promulgar ninguna condicin
nueva en la concesin de la subvencin de que se trataba, definir las
orientaciones generales con objeto de dirigir las intervenciones de fondo...
De esta manera, bajo algunas condiciones, la autoridad administrativa
puede formular las normas necesarias en la elaboracin de un programa.
Pero esta promulgacin plantea otro problema. Qu clase de procedimien-
tos consultivos deben preceder a la elaboracin de las decisiones adminis-
trativas cuando stas son el resultado ineludible de criterios predetermina-
dos. No es suficiente hacer intervenir a los rganos consultivos antes de la
elaboracin de la decisin; deben tambin intervenir en el momento de
fijacin de las normas.
2) Las necesidades de elaboracin de programas, la definicin de nor-
mas generales pueden quitar a la Administracin una parte de su flexi-
bilidad. La cuantificacin indispensable de datos para la decisin corre
el riesgo de reducir la consideracin de factores cualitativos y de arruinar
todos los esfuerzos hechos para humanizar la maquinaria administrativa.
La mejor accin administrativa corre el riesgo de hacer aparecer a la
administracin como aquella que facilita al mximo la utilizacin de
ordenadores. Cuando, en el ao 1968, la Administracin francesa restable-
ci el control de cambios, exigi que los administrados dispusieran de
una tarjeta de identidad para obtener sus asignaciones de divisas, aun
cuando la posesin de este documento no es obligatoria. Este requisito
se exigi nicamente porque permita el control de las asignaciones a
travs de un ordenador, ya que las tarjetas de identidad tenan una nu-
meracin nacional. Slo las exigencias de la mquina fueron tomadas en
consideracin, y no las de los administrados. De manera general, la in-
formtica conduce a la Administracin a reglamentar por decisiones
generales donde previamente se actuaba por decisiones individuales, redu-
ciendo la consideracin de los factores humanos, lo que puede llevar con-
sigo roces ms frecuentes entre los servicios pblicos y los administrados.
3) El ordenador no es un rgano de decisin; facilita la decisin, pero
aplica siempre las normas conceptualizadas por los administradores. Estos
estn tentados a considerar la mquina como una tapadera de su propia
responsabilidad y se esfuerzan en demostrar ante la opinin pblica la
idea de que la decisin es el producto de la mquina. Se quitan de
encima todas las intervenciones, todo examen de los casos individuales,
con el pretexto de que en lo sucesivo la responsabilidad corresponde a
los ordenadores. La experiencia de destinar al personal docente a travs
del ordenador del ministerio francs de Educacin Nacional ha permitido
de esta manera que los funcionarios competentes pretendan que ellos
ya no tenan ningn poder para considerar los factores individuales. Con
la proteccin del ordenador, el administrador aumenta considerablemente
sus prerrogativas, excluyendo toda presin que provenga del exterior.
Este inconveniente slo puede combatirse asociando a los representantes
119
de los administrados en la elaboracin de las normas y dando a stas
una gran publicidad que permita a los usuarios conocerlas y combatirlas.
4) El ordenador modifica frecuentemente el modo de formulacin de
la decisin. En el caso en que el ordenador est encargado de una fun-
cin de gestin, por ejemplo, del pago de sueldos, la decisin del orde-
nador se presenta bajo la forma de un documento terminado. No existe
ya la decisin clsica que incluye la firma de su autor. Para asegurar
la garanta de los derechos de los administrados, ese documento sumi-
nistrado por el ordenador debe, sin embargo, satisfacer ciertas exigencias,
debe comprender la indicacin del autor de la decisin y del servicio
competente, as como el enunciado de los elementos de base de los clcu-
los efectuados por el ordenador.
5) La introduccin del ordenador en la administracin modifica sensi-
blemente los datos del debate entre centralizadores y descentralizadores.
La rentabilidad del ordenador no puede existir sino en conjuntos ad-
ministrativos de gran tamao. Las mquinas no pueden estar dispersa-
das en todos los servicios pblicos o en todas las comunas. La centrali-
zacin de materiales a escala regional o nacional parece imponerse. Esta
centralizacin de informacin permite al superior jerrquico estar infor-
mado en todo momento sobre la situacin de los servicios locales y de
controlarlos ms eficazmente.
Esta centralizacin no es nefasta si se toman precauciones .para ase-
gurar las prerrogativas de los servicios desconcentrados o descentraliza-
dos. Estos servicios deben tener la posibilidad de obtener la comunicacin
de informaciones centralizadas, en las mismas condiciones que las auto-
ridades centrales.
Una centralizacin demasiado estimulada de ordenadores debe recha-
zarse en todo caso. Presenta peligros desde el punto de vista de la se-
guridad: si el conjunto de ficheros de los contribuyentes se encuentra
agrupado en un mismo lugar, su destruccin puede ser catastrfica.
Lleva consigo tambin la elaboracin de programas demasiado distantes
de las necesidades de los usuarios de sus servicios y de plazos de eje-
cucin de trabajos demasiado largos.
Las autoridades centrales o regionales deben aceptar desooncentrar
o descentralizar sus poderes cuando la informtica les permita ejercer
eficazmente su control a travs de informaciones almacenadas en las
memorias de los ordenadores.
6) Gracias a las posibilidades de los ordenadores, la Administracin
puede reunir en un centro nico o en una serie de bancos interrelacio-
nados todos los datos que ella posee o que se procura sobre las personas
120
C I E ~ C I A ADMINIST!\ATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
Ministerio del Interior puede llevar a cabo un fichero nacional de conduc-
tores; el Ministerio de Justicia, un fichero de procesados. El Ministerio de
Educacin Nacional utiliza los datos sacados del censo de 1968 para esta-
blecer bancos geogrficos que dan por zonas, las tasas de escolarizacin y
la estructura de la poblacin escolar... ; la mutiplicacin de estos bancos
de datos. la coherencia de informacin que permiten, pueden constituir
armas temibles en manos de las administraciones. Hasta ahora. los ser-
vicios pblicos poseen informes de orden civil, judicial. fiscal o militar.
pero stos se encuentran dispersos entre numerosos servicios que obser-
van los unos frente a los otros las normas del secreto. Los bancos de
datos hacen posible un aumento de las informaciones relativas a los ad-
ministrados guardadas por las administraciones y una mejor comunica-
cin de informaciones entre los diferentes servicios.
Se han formulado diferentes propuestas para evitar los peligros ms
graves planteados por estos bancos de datos. Algunas de ellas tratan de
reglamentar la inclusin dentro de los ficheros de ciertas informaciones
de orden religioso, racial o poltico. Otras buscan permitir a todas las
personas designadas en un fichero beneficiarse del derecho de acceso
a todos los datos que les conciernen o a definir las normas de acceso
del pblico o de las diferentes administraciones a las informaciones al-
macenadas. Algunos de los datos contenidos en los ficheros debern ser
pblicos. Otros, que tienen un carcter personal. no podrn ser divulga-
dos sino bajo ciertas condiciones.
.
135 bis. Un ejemplo de utilizacin de la informtica: la materia tts-
cal.--Despus de 1959, los servicios fiscales en Francia se han lanzado
en la gestin informtica. El objetivo del operador era de explotar las
declaraciones de impuestos sobre la renta de las persona.s fsicas, el esta-
blecimento de nminas y las amortizaciones. Dos tcnicas diferentes se
han utilizado. En la primera, el envo de declaraciones y el informe de
las bases de imposicin sobre un documento, el boletn matriz. continua-
ban siendo manuales. El tratamiento manual comprende: el clculo del
impuesto, la elaboracin de nminas y de notificaciones, la elaboracin
de estadsticas fiscales y la puesta al da del fichero de contribuyentes.
En 1970, nueve millones y medio de declaraciones fueron tratadas gracias
a este mtodo. En la segunda, el ordenador explota directamente la de-
claracin efectuada por el contribuyente. El ordenador identifica la decla-
racin, calcula la deuda fiscal del contribuyente, le notifica la cantidad,
establece las estadsticas, despus pone al da el fichero.
Este procedimiento ha permitido aligerar considerablemente el trabajo
de la Administracin fiscal. Desembarazados de las operaciones de base
y de recaudacin, los inspectores han podido ser utilizados ms tilmente
121
en trabajos de control fiscal. La calidad del servicio fiscal tambin ha
podido mejorarse: el ordenador ha obligado a concebir formularios cla-
ros que son adems mejor comprendidos por los contribuyentes. El orde-
nador suministra tambin subproductos interesantes; numerosas informa-
ciones contenidas en las declaraciones pueden ser explotadas.
El ordenador es utilizado tambin para efectuar verdaderas opera-
ciones de ensayo que permiten conocer de antemano cules sern las
consecuencias de la accin sobre tal o cual factor sobre el impuesto
Se ha establecido asi un modelo de impuesto sobre la renta <BGIN, c.;
LAMARE, J., Y PONTAGNIER, C.: El modelo del impuesto sobre la renta,
Estadsticas y Estudios Financieros, 1971, nm. 3, p. 27). Se ha efectuado
un muestreo de 40.000 familias. Cada contribuyente del muestreo es indi-
vidualizado por una serie de caractersticas o de datos registrados sobre
una banda magntica. Han sido programadas las diferentes operaciones
que efpctan en la realidad los servicios de contribuciones directas cuan-
do examinan una declaracin de renta. Este programa, al recapitular
todas las normas de imposicin aplicables a las personas fsicas permite
comprobar a titulo de test si el montante del impuesto que debe el
conjunto de la muestra ha sido correctamente establecido. Este programa
permite determinar cul ser el montante previsible de ingresos en un
ao determinado. Es tambin posible introducir en el modelo, modifica-
ciones de la legislacin fiscal y de evaluar as el impacto resultante de
la modificacin de una de las variables del sistema. As, el cociente fa-
miliar puede ser sustituido a ttulo experimental por un sistema de
deducciones proporcionales. Asimismo, los lmites de cada concepto de ren-
ta pueden ser modificados con objeto de medir la incidencia de tal ope-
racin sobre el montante del impuesto. El modelo de ensayo del impuesto
sobre la renta, gracias a la multiplicidad de combinaciones posibles y a
la riqueza de informaciones registradas, ha permitido, de una parte,
llenar un cierto nmero de lagunas importantes de estadsticas globales
y de suministrar, de otra parte, una solucin a ciertos problemas que
quedaban sin respuesta> De esta manera, durante el ao 1968, el mo-
delo ha sido utilizado en la preparacin de reformas del impuesto sobre
la renta adoptadas en 1969; por ejemplo, seis variantes de los regmenes
de cargas familiares fueron explorados. Podemos pensar que en el futuro.
gracias a un perfeccionamiento de los mtodos utilizados, se podr llegar
a suministrar una imagen del mejor sistema global de imposicin posi-
ble, teniendo en cuenta una situacin de rentas existente y de un pro-
ducto fiscal deseado.
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CAPITULO VI
LA EJECUCION DE LA DECISION
136. La competencia propia de la Administracin.-La fase de ejecu-
cin de la decisin es la nica que compete a la responsabilidad propia
y exclusiva de la Administracin. La intervencin del poder poltco, le-
gitimo en la concepcin de la decisin, no lo es ya a nivel de ejecucin.
Ello no quiere decir que la Administracin no sufra las presiones de
orden politico cuando acta. Las fuerzas polticas cuya opinin no ha
sido solicitada durante la preparacin de la decisin, tratarn de parali-
zar la ejecucin o de desviarla en un sentido que les sea favorable.
A pesar de estas presiones, la ejecucin debe atenerse a la decisin to-
mada. La Administracin no se somete siempre a esta norma. Si la deci-
sin no corresponde a lo que ella estima deseable o que le parece inapli-
cable, tratar de retrasarla o modificar el contenido de las medidas
tomadas. Esta actitud aparece especialmente en las relaciones entre el
poder legislativa y el poder reglamentario.
El poder reglamentario puede contrarrestar pura y simplemente la
voluntad del legislador. Los Reglamentos de aplicacin pueden ser contra-
rios a la ley, y si no son modificados en los plazos exigidos producirn un
cierto nmero de efectos jurdicos.
El poder reglamentario puede tambin abstenerse de tomar las me-
didas indispensables para la aplicacin de una. ley. Esta se encuentra
privada de toda posibilidad de entrar en vigor. Una experiencia constan-
te. declaran en Francia los presidentes de las Comisiones de la Asamblea
Nacional (12 de julio de 1971), hace aparecer el que los decretos de apli-
cacin no sean adoptados antes de uno o varios aos. La Administracin
puede as paralizar la accin legislativa por su inercia. (V. en el aspecto
jurdico, MONTAN DB LA RoQUB, L'inertie des pou'Votrs publics, 1950J
TERCERA PARTE
137. Plan.-Las estructuras de la Administracin estn organizadas
a diversos niveles. Encontramos, en primer lugar, estructuras cuya com-
petencia Se extiende al conjunto del territorio; stas son las estructuras
centrales (cap. D. Otras estructuras estn especializadas en funcin de
un criterio geogrfico, como las estructuras territoriales (cap. IIJ. Otras
ven su accin limitada a un objeto determinado (cap. lID. Estudiamos.
por ltimo. el problema de la reforma administrativa (cap. IV).
CAPITULO PRIMERO
LAS ESTRUCTURAS DE LA ADMINISTRACION CENTRAL
138. Plan.-Las estructuras de la Administracin central obedecen a
la ley de la especializacin. Es la razn de ser de los ministerios (sec-
cin n.
Pero es tambin necesario ordenar estas instituciones separadas. Es por
lo que se necesita disponer de estructuras de coordinacin (seccin 11).
SECCION l. LOS MINISTERIOS
I 1. Principios de la especializacin m1n1sterial
139. Los diferentes tipos de especializacin.-EI reparto de funciones
entre los ministerios puede responder a diferentes objetivos. En un rgi-
men parlamentario, donde los ministros son elegidos en el interior del
Parlamento, el nmero de ministros, la divisin de sus atribuciones. de-
penden en gran medida de factores politioos. Los gobiernos dbiles deben,
para encontrar una mayora, conceder un gran nmero de carteras mi-
nisteriales. Los gobiernos fuertes que dispOnen de una mayora ms
homognea pueden evitar tal dispersin, pero aun en estos casos las
contingencias polticas nunca estn ausentes. Si nos mantenemos en el
Plano de la tcnica de la organizacin, tres tiPOS de estructura pueden
considerarse.
128
Los ministros pueden tener una competencia definida para un sector
geogrfico. Llevan todos los asuntos de una determinada regin. El sis-
tema tiene la ventaja de individualizar el tratamiento de los problemas
concretos en una parte del territorio. Ello, sin embargo, no hace sino
acentuar la autonomia de la regin. Hace dificil la coordinacin central
de los asuntos: como tener, por ejemplo, una poltica de enseanza cuan-
do cada ministro trata los problemas de la enseanza en el sector terri-
torial que se le ha asignado. Es por lo que la divisin geogrfica es poco
practicada. Se utiliza en general para la administracin de regiones aut-
nomas.
La divisin de los asuntos entre los ministerios puede ser vertical.
Cada ministro ser competente para tratar de todos los problemas rela-
tivos a un sector o a un grupo de sectores en los asuntos de Estado
(enseanza, agricultura, asuntos exteriores.. J. Este tipo de estructura es
la ms comnmente utilizada. Permite una especializacin tcnica de los
ministros, indispensable en nuestra poca. El sistema presenta, sin em-
bargo, el riesgo de romper la necesaria unidad de la Administracin y de
alumbrar a ciudadelas aisladas, dotadas de personal diferente que se
refugia en sus competencias tcnicas para rechazar la necesaria coor-
dinacin en los asuntos de Estado. Cada ministro tiende a tratar los pro-
blemas relativos a su sector aislndolos de un contexto general. As, el
ministro de Agricultura ser favorable a una elevacin de los precios
agrcolas si estima que ello tendr efectos beneficiosos para la Agricul-
tura, pero tratar de ignorar la$ consecuencias nefastas que esa alza
puede tener sobre el conjunto de la economa, favoreciendo, por ejemplo,
un fenmeno inflacionista. Estos defectos inclinan a combinar la divisin
vertical con una estructura horizontal.
En una estructura horizontal. cada ministro recibe la competencia para
tratar uno o varios problemas comunes a todos los sectores de la acti-
vidad estatal. De esta forma. un ministro puede verse con la atribucio-
nes en materia de inversiones; l ser, por tanto. competente para todas
las inversiones que traten de las inversiones de las empresas pblicas,
o de aquellas que se realizan en materia de enseanza... El ministerio
-horeonta ms corriente es el ministerio de Finanzas o de Asuntos
Econmicos. La estructura horizontal facilita la coordinacin de los asun-
tos. Es difcil. por ello, generalizar. Una cierta especializacin tcnica de
los ministerios es indispensable en la poca moderna.
Estos principios de reparto de materias entre los ministerios pueden
aplicarse a la divisin de atribuciones en el interior de un mismo mns-
tero la estructura de direcciones de este ministerio podr obedecer a un
mecanismo de reparto por asuntos geogrficos. vertical 'U horizontal.
LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATlVAS
2. Los mnsteros en Francia
129
1.0 LA ESPECIALIZACIN MINISTERIAL
140. La multiplicacin de ministerios.-Los ministerios franceses se
han desarrollado a partir de la estructura establecida en la Revolucin.
Una ley de 27 de abril-25 de mayo de 1791- fij seis ministerios: Justi-
cia, Marina, Guerra, Contribuciones y Rentas Pblicas, Asuntos Exteriores.
Interior. Este ltimo ministerio tiene una vocacin general. Se ocupa de
todas las materias que no son atribuidas a otros departamentos y que
conciernen a la administracin interna del pais. En seguida apareci la
necesidad de erigir en ministerio especial varios de los servicios depen-
dientes del ministerio del Interior. Progresivamente. el ministerio del Inte-
rior se va a vaciar de su sustancia para aparecer como el ministerio
de la Polica y tutela de las colectividades locales. En el ao VIII apa-
recieron nuevos ministerios. En agosto de 1914, el gabinete francs com-
prende doce ministerios: Justicia, Asuntos Exteriores, Interior, Finanzas,
Guerra, Marina, Instruccin Pblica y Bellas Artes, Comercio e Industria,
Agricultura, Colonias, Trabajo y Previsin Social. En poco ms de un siglo
ha doblado el nmero de ministerios.
El gobierno de Chaban-Delmas, nombrado el 20 de junio de 1969, cuen-
ta con dieciocho ministros (Defensa Nacional, Asuntos Culturales, Rela-
ciones con el Parlamento, Justicia, Asuntos Exteriores, Interior. Economia
y Finanzas, Educacin Nacional, Plan y Ordenacin del Territorio, Depar-
tamentos y Territorios de Ultramar, Desarrollo Industrial y Cientfico,
Construccin y Vivienda, Correos y Telecomunicaciones, Agricultura, Trans-
portes, Trabajo, Empleo y Poblacin, Salud Pblica y Seguridad Social,
Antiguos Combatientes y Victimas de Guerra) y 20 secretarios de Estado.
141. La diversificacin de los ministros.-Encontramos en la estructura
gubernamental actual varias categoras de ministros. Al lado de los sim-
ples ministros, existen los ministros de Estado, secretarios de Estado,
ministros delegados. La categora de ministros de Estado ha conocido una
evolucin que se traduce por una disminucin de la significacin del
ttulo y del particularismo de este tipo de ministro. Al comienzo del r-
gimen parlamentario francs, los ministros de Estado son ministros sin
cartera cuya presencia es indispensable al Gobierno, porque ellos son
los fiadores polticos. Estos ministros de Estado sirven de intermediarios
en las relaciones entre el ejecutivo y las asambleas; por eso en el segundo
imperio se les llama -Ios ministros de la palabra. Este papel de asala-
riado poltico es muy importante bajo la. tercera, despus bajo la cuarta
y tambin al principio de la quinta Repblica. Pero muy rpidamente,
con esta ltima, ocurren modificaciones en cuanto a la. funcin de los
CIINCIA AIlIUNlSTaATlYA.-4
130
ministros de Estado. Estos estn dotados de un departamento ministerial
y Se encuentran como los dems ministros al frente de una Administra-
cin. Sin embargo, el trmino ministro de Estado reviste an una cierta
originalidad. El ttulo puede ser atribuido a una persona a la que el
Gobierno quiere honrar de manera especial, aun cuando el ministerio
de que est dotado pueda parecer secundario. Por otra parte, los minis-
tros de Estado, en el orden protocolario, pasan antes que los otros mi-
nistros.
En el otro extremo de la jerarqua ministerial se encuentra la cate-
gora de los secretarios de Estado. La expresin secretario de Estado
tiene significados distintos segn las pocas y lugares. Bajo el Antiguo
rgimen, designa a los ministros en general. Esta categora es durante
un tiempo subdividida en subsecretarios de Estado, pero esta distincin
ha sido abandonada y hoy da slo existen los secretarios de Estado.
La colocacin de esta categora sobre los mnistros ha sido menos es-
timulada que la de los ministros de Estado. Por cierto que las atribu-
ciones ejercidas por los secretarios de Estado no se distinguen por su
objeto de las que asumen los ministros. Los secretarios de Estado, como
los ministros, son los superiores de una administracin organizada. Sin
embargo, los secretarios de Estado tienen un rango inferior a los minis-
tros y se encuentran situados en cierta dependencia respecto a aqullos.
Ellos dependen del primer ministro o de un ministro. No detentan pode-
res propios: sus poderes les son delegados por el ministro de quien de-
penden o por el decreto que los nombra. Esta subordnacn se refleja
en el gobierno formado en junio de 1969, con la asistencia al Consejo de
ministros de slo los ministros, un secretario de Estado cerca del primer
ministro y del secretario de Estado del presupuesto; los otros secretarios
de Estado estn excluidos. La funcin de los secretarios de Estado est
considerada como una escuela de aprendizaje de las responsabilidades
polticas para posibles futuros ministros.
Entre estas dos categoras se sitan los ministros delegados. Son c.omo
su nombre indica, delegados. cerca del primer ministro, del cual reci-
ben sus atribuciones. Esta institucin responde a la preocupacin del jefe
del gobierno por tener el control de un sector determinado, dando a su
titular una categora equivalente a la de los otros ministros.
El nmero de departamentos ministeriales no est limitado por una
ley, lo que deja una gran libertad de organizacin en la constitucin
de cada gobierno.
142. La estructura del departamento miniBteriaZ.-La estructura del
departamento ministerial comprende al ministro, al gabinete del mi-
nistro y a los rganos administrativos u oficinas. Entre estas institucio'
131
nes estudiaremos al secretario general y las direcciones Daremos, por
ltimo, algunos ejemplos de estructuras ministeriales.
143. Al El ministro.-EI ministro acumula funciones poltcas y ad-
ministrativas. En su funcin poltica, participa en la accin del Gobierno
y es, colectivamente con los otros ministros, responsable ante el Parla-
mento. En su funcin administrativa, es el jefe del departamento minis-
terial que se le ha confiado y tiene, por este hecho, numerosas atribu-
ciones.
El ministro dirige la accin de los agentes de su departamento. En la
hiptesis de que el poder de nombramiento de agentes no sea delegada,
las decisiones de nombramiento son tomadas en general segn su pro-
puesta. Una vez nombrados, los agentes estn sometidos al poder jerr-
quico del ministro, prerrogativa que lleva consigo la posibilidad de dar
instrucciones, de imponer sanciones disciplinarias o de regular las carre-
ras (promocin, cambio.. '> segn las condiciones previstas por el Regla-
mento.
El ministro es en principio competente para tomar todas las decisiones
necesarias para la marcha del servicio, pero, de hecho, los textos prevn
la desconcentracin de una gran parte de este poder de decisin en favor
de responsables del ministerio. El poder del ministro es tambin limitado
cuando se trata de tomar medidas generales. El ministro no posee en
realidad ms que un poder reglamentario atenuado.
El ministro es el representante del Estado para todos los asuntos que
derivan de su competencia. El ministro concierta legalmente contratos en
nombre del Estado.
144. B) El gabinete.-El gabinete tiene su origen, en el primer im-
perio, en la figura del secretariado intimo.. del ministro. Se trata de un
organismo restringido constituido por cada ministro en el momento de
su entrada en funcin. Asiste al ministro en su funcin de direccin del
ministerio.
a) Composicin: El ministro es en principio totalmente libre en la
eleccin de sus colaboradores. Bajo la tercera Repblica, los gabinetes
ministeriales estaban en gran medida compuestos por hombres politicos:
los amigos polticos del ministro. Bajo la cuarta Repblica, esta tendencia
a la poltzacn, sin desaparecer, se atenu bastante. Actualmente los
gabinetes ministeriales se han convertido prcticamente en un coto cerra-
do de los funcionarios. Desde 1959, la participacin de los funcionarios
oscila alrededor del 90 por 100; la del sector privado, en 5,5 por 100, y
la de los hombres politicos, en un 4,5 por 100. Entre los funcionarios se
concede preferencia a los miembros de los grandes cuerpos del Estado.
De esta forma, en 1959, en el gobierno Debr, el reparto era el siguien-
132
te: 29,4 por 100 de los miembros de los gabinetes han salido de los gran-
des cuerpos (37 miembro de la Inspeccin de Finanzas, 15 del Consejo de
Estado, 21 del Tribunal de Cuentas), 23,8 por 100 del Cuerpo de Admi-
nistradores Civiles; 15 por 100 del Cuerpo Prefectoral; 10 por 100 del
Cuerpo docente, 6,8 por 100 del Cuerpo diplomtico, 6,3 por 100 de Cuerpos
tcnicos, 1,2 por 100 de la Magistratura, 1,6 por 100 de la Funcin pblica
militar. Las grandes escuelas juegan un papel esencial en la formacin
de los miembros de los gabinetes: los politcnicos, a pesar de su dbil
representacin numrica (tres a ocho por 100) predominan en los ministe-
rios tcnicos, como en el de Construccin, pero son cada vez ms suplanta-
dos por esos tcnicos de asuntos generales que son los antiguos alumnos de
la Escuela Nacional de Administracin. En 1958 los gabinetes contaban
el 11 por 100 de antiguos alumnos de la Escuela; hoy da, casi el 40 por
100. Las funciones detentadas por stos son frecuentemente las ms im-
portantes en la jerarqua de los gabinetes. En 1967, de 29 gabinetes minis-
teriales, 16 son dirigidos por antiguos alumnos de la ENA. La solidaridad
de la escuela es muy fuerte, y un ministro salido de la ENA tendr
tendencia a escoger sus colaboradores entre los antiguos alumnos de la
escuela. Esta evolucin en la composicin se explica por la tecnicidad
creciente de las funciones desempeadas por los gabinetes ministeriales
y por la infiltracin progresiva de los funcionarios en los gabinetes. Los
funcionarios han comprendido que, en vez de combatir los gabinetes,
convenia ocupar puestos importantes en su interior. El ministro tiene
menos poder sobre los gabinetes burocratizados que el que tena sobre
los gabinetes polticos, porque los funcionarios, aun situados en un rgano
politico, siguen insensibles a las exigencias politicas.
Los funcionarios miembros de gabinetes son en general jvenes: el
70 por 100 del personal se encuentra entre los veintiocho y cuarenta y
ocho aos en 1958. De vez en cuando ocupan puestos en gabinetes suce-
sivos. El paso por el gabinete permite una carrera ms rpida o el acceso
a ansiadas funciones de direccin en los ministerios. Para evitar todo
favoritismo en beneficio de los miembros del gabinete, la ley de 13 de
julio de 1911 ha prohibido la prctica de testamentos ministeriales, que
oonsiste en que un ministro cesante acuerda promociones a sus colabo-
radores: las promociones de personas vinculadas al gabinete del mns-
tro, si no han sido publicadas en el Boletn Oficial con anterioridad a la
dimisin del ministro, son nulas de pleno derecho.
En la prctica, la leyes violada. La crisis ministerial puede presen-
tirse y el ministro puede conceder favores a sus colaboradores antes de
que se desencadene la crisis.
b) Estructura: A la cabeza del gabinete se encuentra situado un
director, que es responsable del funcionamiento del conjunto del gabinete.
133
Asegura la unidad del gabinete y juega el papel de un director general
del ministerio. El ministro le delega en general su poder de firma. El co-
metido del gabinete puede ser reducido por la existencia de una tarea
de misin con el ministro.
A los consejeros tcnicos o encargados de misiones se les encomiendan
funciones determinadas. Cada consejero cubre una esfera precisa de la
actividad del ministerio o un servicio determinado. Prepara las decisiones
del ministro en ese campo y es el interlocutor habitual con las oficinas.
Un jefe de gabinete est encargado de los temas protocolarios y pol-
ticos de la actividad del ministro. Dispone de colaboradores para organi-
zar los viajes del ministro, para representarle en su circunscripcin
electoral...
El secretario particular del ministro se ocupa de las tareas ligadas H
la persona del ministro (audiencias, recepciones, etc.).
El nmero de colaboradores del ministro est en principio limitado
por un reglamento de la Administracin pblica de 1948 (a excepcin
de los gabinetes del primer ministro y del ministro de Economia y Fi-
nanzas). En la prctica, este reglamento no ha sido respetado. Por otra
parte, los gabinetes incluyen a colaboradores oficiosos, cuyo papel es de
vez en cuando ms importante que el de los oficiales. Se trata de cola-
boradores que por varias razones no pueden o no quieren figurar en la
composicin oficial del gabinete. Los gabinetes cuentan as a menudo
de 40 a 50 miembros.
La oficina del gabinete, organismo permanente que asegura' un cierto
nmero de funciones administrativas (recepcin y salida del correo, envio
de la firma, gestin del personal del gabinete).
e) Funciones: El gabinete asiste al ministro en todas sus funciones,
y principalmente en sus relaciones con los otros ministros, los elegidos
y los grupos de presin. Prepara el trabajo del ministro y controla que
se cumpla por los servicios la lnea poltica del ministro. El cometido de
los miembros del gabinete en las relaciones con los servicios es objeto
de vivas polmicas. En efecto, si el gabinete es -rnudo-, se apoya cons-
tantemente en los servicios y queda simplemente como el intrprete escu-
chado, pero nunca seguido, de la voluntad del ministro. Por el contrario, si
se trata de un gabinete -tentaoular-, trata de ocuparse de todo; progre-
sivamente, las direcciones del ministerio privadas de todo poder efectivo
desarrollan un complejo de frustracin Y juegan al atascamiento del gabi-
nete, envindole para la decisin hasta asuntos sin importancia.
Desde 1958 los poderes del gabinete han crecido considerablemente
y la lucha con las direcciones se ha hecho ms viva. Este crecimiento
del poder de los gabinetes se explica por la funcionarizacin creciente
de sus miembros: stos actan ms como gestores que como inspiradores
polticos. Se apoyan por ello necesariamente en los poderes de gestin
de los servicios. La estabilidad del poder ha introducido tambin un ele-
mento de peso: bajo la tercera y cuarta Repblicas las oficinas podan
practicar la obstruccin en espera de un cambio de ministro; ahora estn
sometidas a un gabinete estable. El crecimiento del cometido de los gabi-
netes se ha favorecido tambin por la esclerosis de las Administraciones
centrales; el gabinete ha sido inducido a asumir funciones nuevas o
aquellas que los servicios no garantizaban. La extensin de la funcin
de los gabinetes corre el riesgo, sin embargo, de retrasar toda reforma
administrativa y de privar a los servicios de las atribuciones ms que-
ridas (comparar con la administracin de misin). El desarrollo de la
funcin administrativa de los gabinetes es un fenmeno malsano que
debe ser combatido. Arruina el espritu de iniciativa de los servicios y
compromete la accin poltica, que debe quedar como propia del gabinete.
145. C) El secretario general.-El secretario general creado en algu-
nos ministerios tiene como funcin coordinar, bajo la autoridad del mi-
nistro, las diferentes direcciones del ministerio. Encontramos un secretario
general en los ministerios de Asuntos Exteriores y de Correos y Teleco-
municaciones. Dos secretarios generales han sustituido antiguos secreta-
rios de Estado (Aviacin Civil y Marina Mercante). Otros secretarios
generales ejercen una funcin de coordinacin limitada a ciertos servi-
cios del ministerio (secretario general para la administracin ,en el minis-
terio del Ejrcito, o en la Energa, en el ministerio de Industria).
El secretario general del ministerio no ha tenido gran xito en la Admi-
nistracin francesa. En efecto, si llega a instalarse slidamente, entra en
competencia con el gabinete en la vigilancia de las direcciones. Estas
aceptan mal ser separadas del poder poltico a travs de la barrera del
secretario general. Las direcciones desarrollan, como con respecto del ga-
binete, un sentimiento de frustracin. En cuanto al ministro, l no puede
jams considerar como una emanacin de su persona un organismo que
l se encuentra cuando llega al ministerio y que le sobrevive cuando se
marcha. (D. LECA, Del ministro de Finanzas, p. 21l. Blanco entre estos
dos fuegos, el secretario general tiende a ser el primer objetivo de una
reorganizacin administrativa. El ejemplo del secretariado general creado
en Francia en el ministerio de Educacin Nacional, en 1963, ilustra per-
fectamente esta evolucin. Haba sido creado para constituir un elemento
de orden y de coordinacin en un ministerio subadministrado, si no mal
administrado. Dirigido por un hombre de valor que se rode de un equipo
de gran calidad, progresivamente estableci su autoridad sobre los diver-
sos servicios del ministerio. De esta manera entr en concto con los
directores del ministerio, que tenan la impresin de estar puestos bajo
tutela. Despus de una reorganizacin ministerial, el secretaro general
135
se encontr en presencia de un ministro que no le haba elegido y que,
por tanto, se apoy ms en su gabinete que en el secretario general.
Al conflicto entre las direcciones y el secretario general se a.adi una
oposicin entre el ministro y el secretario general, lo que condujo a este
ltimo a dimitir. En junio de 1969, con motivo de una reorganizacin
ministerial, el nuevo ministro de Educacin Nacional ha dejado vacante
el puesto de secretario general.
146. m Las direccioneS.-eada ministerio est dividido en varas di-
recciones, a cuyo frente se encuentran directores generales o directores.
Estos ocupan cargos superiores a voluntad del Gobierno, nombrados en
Consejo de ministros.
a} La eleccin de los directores: Los directores son en general elegi-
dos en funcin de consideraciones tcnicas. El director puede ser reclu-
tado en el propio ministerio. El puesto de director constituye a menudo
una promocin para un subdirector o un director adjunto. Ciertos cuer-
pos pueden tener una vocacin particular a ocupar ciertos puestos; as
la direccin de Minas est siempre confiada a un ingeniero del Cuerpo
de Minas. Numerosos directores son tambin reclutados fuera del minis-
terio entre los miembros de los grandes cuerpos.
Cada gran cuerpo posee sus cotos cerrados, y el poder de un gran
cuerpo se 'mide por l nmero de stos; as la Inspeccin de Finanzas
ocupa las direcciones ms importantes del ministerio de Economa y Fi-
nanzas. Este reclutamiento exterior .al ministerio permite introducir san-
gre nueva y llamar a hombres de valor. Si se hace esto de manera siste-
mtica, puede, sin embargo, desanimar a los administradores, que ven
cerrrseles los puestos ms importantes. El problema es particularmente
grave en la hora actual por causa del reclutamiento comn de miembros
de los grandes cuerpos y de los administradores civiles de los ministerios
por el camino de los concursos de la Escuela Nacional de Administracin.
Los segundos reprochan a los primeros de colonizar las direcciones Y de
quitarles de esta forma las perspectivas de promocin.
La eleccin de directores se hace igualmente en funcin de conside-
raciones polticas. Entre los candidatos tcnicamente competentes, la elec-
cin se har en favor de aquellos que se encuentran en dependencia
Poltica- <J. Siwek Pouydesseau) del ministro. Para los puestos ms m-
POrtantes juega plenamente el control del presidente de la Repblica y
del primer ministro, y el ministro no es totalmente libre en su eleccin.
El paso por un gabinete ministerial es un medio excelente para obtener
un puesto de director. As, entre los directores en 1960, el 50 por 100 (55)
haban colaborado en gabinetes, de los cuales el 31 por 100 tenan un
puesto de director justamente antes de su nombramiento.
136
La duracin media en el cargo de director es de tres a cuatro aos.
Cada ministerio posee puestos de salida; as, los directores del ministe-
rio de Justicia desembocan en el Tribunal Supremo, en el Consejo de
Estado; los del ministerio de Economa van a las empresas pblicas o
al sector privado. Cuando un ministro quiere desprenderse de un direc-
tor se preocupar, segn un principio constante en la funcin pblica,
de encontrarle una salida, de manera que parezca el cese una promocin
y no una sancin.
bl Las funciones del director: Las funciones de los directores son
funciones de concepcin y de direccin. Concepcin, porque deben adap-
tar la direccin de los asuntos administrativos a la poltica general del
Gobierno, preparar los proyectos de ley y de reglamento y las resolucio-
nes ministeriales, elaborar las directrices necesarias para su ejecucin,
coordinar y mejorar la marcha de los servicios pblicos. Direccin, por-
que ejercen el poder jerrquico y disciplinario, dirigen los asuntos del
servicio.
La naturaleza real de las funciones del director vara segn las cir-
cunstancias. La independencia del director es mayor si pertenece a uno
de los grandes cuerpos. Sus poderes sern mayores si ha sido nombrado
por el actual ministro que si lo es por el anterior; en este ltimo caso
el ministro tiende a desconfiar del director y a confiar las prerrogativas
ms importantes al gabinete (cf. 144). Cuanto ms se desa'rrollen en
el tiempo sus funciones, ms tratar el director de convertirse en el por-
tavoz de los intereses de la maquinaria administrativa, mientras que se
difumina el aspecto poltico de sus funciones.
e} La estructura de las direcciones: Las divisiones internas de los
ministerios no obedecen a principios comunes. Algunos ministerios han
elegido una divisin vertical; otros, una divisin horizontal. Algunas
veces un ministerio pasa de un tipo de estructura al otro: ste es el caso
del ministerio de Educacin Nacional. Este ministerio haba realizado pri-
meramente una divisin de tipo vertical; cada enseanza (primaria, se-
cundaria, tcnica superior) estaba dirigida por una direccin determinada,
sin que fueran vislumbrados los problemas comunes. Una nueva divisin
ha dado al ministerio una estructura horizontal (a excepcin de la ense-
anza superior); encontramos de esta manera una direccin de Personal,
una direccin de Pedagoga, una direccin de Equipo Escolar, una di-
reccin de Cooperacin... Cada una de ellas es competente para los
diferentes tipos de enseanza. Despus se ha adoptado una estructura
funcional.
El director est asistido, por lo general, por un director adjunto. En las
direcciones ms importantes el director est asistido por un equipo res-
tringido con tareas de misin.
LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS ___________________________ 137
Las direcciones estn divididas en subdirecciones; las subdirecciones,
en dos o cuatro oficinas. Varias direcciones pueden reagruparse bajo la
autoridad de un director general.
2. ALGUNOS EJEMPLOS DE LA ESTRUCTURA DE LOS MINISTERIOS
147. Al El ministerio de Economta y Finanzas.-El ministerio de Eco-
noma y Finanzas tiene un sitio especial en el seno del Gobierno y de la
Administracin en general. Es el dueo de los crditos de todos los minis-
terios. Una de sus funciones ms importantes consiste en preparar el
presupuesto de la nacin. Cada afio, el ministro de Finanzas discute con
los otros ministros la cantidad de crditos reclamados por estos ltimos
para el prximo ao; si el acuerdo no se realiza entre el ministro de
Finanzas o su representante y el ministro interesado, el asunto se remite
al primer ministro, que resolver el asunto. Si tericamente el ministro
de Finanzas se encuentra al mismo nivel que los otros miembros del Go-
berno, est llamado de hecho a realizar una funcin esencial, ya que
interviene cuando est comprometido un gasto. Ello explica la funcin
importante que tiene la direccin de Presupuesto, calle de Rivoli, y ms
especialmente los despachos Bt y B2 de la primera subdireccin. Este
ministerio comprende tambin tres grandes direcciones; Impuestos; Adua-
nas e Impuestos Indirectos; Comercio Interior y Precios. La direccin
del Tesoro se encuentra en relacin constante con el Banco de Francia.
La direccin de la Previsin ha sido creada como reaccin frente al poder
del comisariado general del plan, ya que el ministro ha querido tener
sus propios servicios de planificacin; la direccin de la Previsin com-
prendo una seccin de investigacin operacional. Por ltimo, sefialaremos
los otros tres servicios: direccin de la Deuda Pblica, direccin de la
Contabilidad Pblica y direccin de Relaciones Econmicas Exteriores.
Desde hace algunos aos las preocupaciones de orden econmico han
predominado sobre los problemas financieros. Esta preocupacin se re-
fleja por un cambio de nombre: el ministerio se ha convertido en minis-
terio de la Economa y de las Finanzas, despus de ser llamado ministerio
de Finanzas y de Asuntos Econmicos.
148. Bl El ministerio del lnterior.-Este ministerio ha visto despren-
derse progresivamente de l un gran nmero de servicios para constituir
ministerios diferentes. Bajo la autoridad inmediata del ministro se encuen-
tran la Inspeccin General de la Administracin, los servicios financieros.
el servicio de transmisiones Y el alto funcionario encargado de proble-
mas de defensa, Como consecuencia de recientes reorganizaciones inter-
nas, los otros servicios han sido reagrupados en dos entidades que corres-
ponden a misiones con que ha sido Investido el ministerio.
138
El primer grupo comprende las direcciones encargadas de los problemas
de Administracin general y de la tutela de las colectividades locales:
direccin Central de Asuntos Administrativos y Financieros y de los
Servicios Comunes; direccin de Asuntos Polticos y de la Administracin
del Territorio, junto con algunos servicios que le son atribuidos, como el
servicio de repatriados; por ltimo, la direccin general de Colectivida-
des Locales.
El segundo grupo corresponde a los servicios vinculados a la direccin
general de la Polica Nacional, creada por decreto de 29 de septiembre
de 1969; esta direccin general sustituye al secretariado general para la
Polica y a la direccin general de la Seguridad Nacional, de la que toma
las atribuciones. Comprende: la direccin del Personal y Material de la
Polica, la direccin de la Ordenanza; la direccin de Escuelas Tcnicas
de la Polica Nacional, el servicio de Inspeccin General y de Control de
la Polica Nacional, la direccin central de la Polica Judicial, la direccin
central de Informaciones Generales; la direccin de Vigilancia del Terri-
torio; el servicio de Viajes Oficiales y de la Seguridad de Altas Perso-
nalidades, el servicio de Cooperacin Tcnica Internacional de la Polica,
la subdireccin de Policas Urbanos, el servicio de Compaas Urbanas
de Seguridad y el servicio central del Automvil.
149. C) El ministerio de Agricultura.-Llamado por Gambetta el
ministerio del Interior de los campesinos, este ministerio ha sido objeto
de una reorganizacin interna despus de 1961. Antes de esa fecha el
departamento de Agricultura sufra de una compartimentacin excesiva
de sus servicios por causa de su aparicin escalonada en el tiempo. Por
otra parte, la diversidad de horizontes de los sitios de donde provienen
los funcionarios de este ministerio ha suscitado entre ellos rivalidades y
oposiciones entre los cuerpos, principalmente entre los de Aguas y Bos-
ques y los de Ingeniera Agrcola. Despus estos dos cuerpos se han unido
bajo el nombre de Ingeniera Agrcola de Aguas y Bosques. La reorga-
nizacin' de las estructuras se realiz en varias etapas. Al principio la
reforma deba tender a la creacin de tres direcciones horizontales, una
encargada del hombre, la segunda del suelo y la tercera de la produc-
cin. De esta manera se crean una direccin de Estudios y Asuntos Gene-
rales, una direccin general de Enseanza y de Asuntos Profesionales Y
Sociales y una direccin general de Produccin y de Mercados. La crea-
cin de, una direccin de la Proteccin de la Naturaleza indica la volun-
tad del Gobierno de preocuparse de los problemas del medio ambiente.
Esta direccin agrupa los servicios de bosques, de la caza y de la pesca,
de las remontas y de lo que se ha venido en llamar el espacio rural. Si se
aaden los parques regionales y los espacios verdes, la reforma de los
LAS Jl:SmUCTURAS ADMINISTRATIVAS
139
serVICIOS centrales est acompaada de una reordenacin de servicios
exteriores al nivel departamental.
150. D) El ministerio de la Salud PbUca.-Ha conocido transformacio-
nes numerosas. En 1970 sucede al ministerio de la Higiene de la Asis-
tencia y de la Previsin Social.., creado diez aos antes. Despus de la
segunda guerra mundial se le confan los problemas de la poblacin.
El trabajo y la seguridad social competen a un ministerio diferente. Se in-
tenta una primera agrupacin de estas materias bajo una nica autoridad
en 1956, pero es abandonada por el siguiente gabinete. En 1966, el minis-
terio de Asuntos Sociales nace de la fusin de los ministerios de Trabajo
y de la Salud Pblica. El reagrupamiento realizado es en tal caso real,
lleva consigo una reorganizacin de los servicios centrales. Estos ltimos
comprenden en primer lugar a los servicios situados bajo la autoridad
directa del ministro: servicio de Inspeccin General; establecimientos
pblicos de carcter sanitario y social, tales como el INSERM; Escuela
Nacional de la Salud Pblica; Instituto Nacional de Estudios Demogr-
ficos; Centro de Estudios Superiores de la Seguridad Social. Adems
encontramos direcciones generales, tales como Salud Pblica, Trabajo y
Empleo; Familia, Vejez y Accin Social; una direccin del Seguro de
Enfermedad. Existe tambin, como en cada ministerio, una direccin de
Administracin General, de Personal y de Presupuesto. En 1967, el minis-
tro de Asuntos Socales es secundado por un secretario de Estado encar-
gado del Empleo. n 1968 se le adjunta otro secretario de Estado. La reor-
ganizacin de los servicios de salud ha afectado tambin a los servicios
exteriores, a travs de una direccin departamental, nica de accin sani-
taria y social.
En 1969 esta estructura ministerial se ha puesto en cuestin. El ministe-
rio de Asuntos Sociales prorrumpe en dos ministerios diferentes: Trabajo,
Empleo y Poblacin, de una parte: Salud Pblica y Seguridad Social, de
otra. Cada nuevo ministro est asistido de un secretario de Estado.
151. El El ministerio del Ejrcito.-El ministerio del Ejrcito ha sido
modificado de manera importante despus de 1961, en el sentido de una
mayor coordinacin interna. Bajo la tercera Repblica, la existencia de
tres fuerzas armadas, Mar, Tierra y Aire, se traduce en la creacn de
tres ministerios distintos, efectundose la coordinacin a nivel de Estados
Mayores. En 1932 Y en 1938 apareci un nico ministerio de la Defensa
Nacional, que se mantiene hasta la cuarta. Repblica. Una pequea re-
forma confia la administracin del ejrcito a tres secretarios de Estado.
Tres jefes de Estado Mayor son creados bajo su autoridad.
En 1948 estos ltimos son sustituidos por un Estado Mayor unificado,
pero sin existencia real. En 1958 los secretarios de Estado son suprimidos
y les sustituyen tres delegados ministeriales bajo la autoridad de un
140 CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLIC.
ministro del Ejrcito. Esta reforma no hace, sin embargo, desaparecer
los dobles empleos: los delegados ministeriales se oponen a los jefes del
Estado Mayor porque sus competencias son competidoras.
En 1961 se suprimen los delegados ministeriales. En lo sucesivo la
estructura del mimsterio del Ejrcito ofrece tres grupos de servicios:
- La Delegacin ministerial para el Armamento, que comprende nue-
ve direcciones, de las cuales seis son tcnicas.
- El secretariado general para la Administracin, que est encargado
de los asuntos administrativos, financieros, jurdicos, contencosos y so-
ciales, prepara los textos legislativos y reglamentarios que conciernen al
ministerio.
- Estado Mayor del Ejrcito, dirigido por un jefe del Estado Mayor
general del Ejrcito, que ha visto aumentar sus poderes recientemente
y que coordina la accin de los jefes de Estado Mayor de cada uno de
los tres ejrcitos. El ministro conserva una autoridad directa sobre las
inspecciones generales, la gendarmera y la justicia militar, as como
sobre las direcciones del personal militar. Est asistido por un comit de
Estado Mayor. En virtud del decreto de 4 de julio de 1969, el ministro
de Estado encargado de la Defensa Nacional asume las atribuciones del
ministro del Ejrcito. Adems, por delegacin del primer ministro, pre-
para las directrices generales para las negociaciones relativas a la de-
fensa; coordina la preparacin y la ejecucin de medidas de defensa
que interesan a varios departamentos ministeriales; dirige los organis-
mos competentes en materia de accin cientfica de la defensa. El minis-
tro est asistido por un secretario de Estado, al que competen todos los
asuntos que el ministro le confa.
3. La estructura ministerial de los Estados Unidos
152. Evolucin.-El carcter rudimentario de las tareas que incum-
ban a la administracin de las antiguas colonias explica la debilidad
inicial de efectivos y la extrema simplicidad de la estructura de la Admi-
nistracin central. Esta simplicidad se perpetu a lo largo del siglo XIX.
El nmero de secretaras se fija en ocho y se organiza el crculo del
presidente. La estructura de las secretaras fue elaborndose progresiva-
mente. Desde la poca de la guerra civil. los puestos de secretario adjunto
(Assistant secretaryl y de jefe de oficina haban sido creados para servir
de intermediario entre los secretarios y su personal administrativo (clerks).
El puesto de subsecretario no se integr en la jerarqua administrativa
hasta el final del siglo XIX.
El nmero de secretaras se eleva actualmente a 12 (Estado. Tesoro.
Defensa, Justicia. Correos, Interior, Agricultura, Comercio, Trabajo, Salud,
141
Educacin y Bienestar, Construccin y Desarrollo Urbano y Transportes).
Especialmente en la poca de la gran depresin- se conoci una verda-
dera inflacin de agencias; se podan contar ms de cien. Las diferentes
leyes de reorganizacin del ejecutivo han tenido como objeto fundamen-
tal la disminucin del nmero de agencias, que se eleva actualmente a 61.
153. El departamento de Estado.-Es la secretara con mayor prest-
gio. El puesto de secretario de Estado es el ms ansiado despus de la
presidencia y tambin el ms importante. Creado por la ley de 27 de
julio de 1789, este departamento deba ejercer las funciones hasta enton-
ces atribuidas a una comisin, cuyo nombre vara segn las pocas.
El departamento de Estado es responsable de los asuntos exteriores.
Ha conservado algunas atribuciones de poltica interior. As, por ejemplo,
conserva los archivos interiores, publica las leyes, sirve de intermediario,
de una parte, entre el presidente y el Congreso; de otra, entre el presi-
dente y las autoridades de los 50 Estados.
El secretario de Estado tiene como colaboradores inmediatos a un
subsecretario, un subsecretario administrativo, secretarios adjuntos que
dirigen los grandes servicios del departamento, un consejero jurdico y
asistentes especiales. La reunin de colaboradores del secretario forma
el -starf commttee-. El subsecretario aconseja y ayuda al secretario de
Estado en las funciones de elaboracin y ejecucin de la poltica exte-
rior. El subsecretario admnstratvo es responsable de la direccin y
organizacin del departamento. Sus funciones son esencialmente admi-
nistrativas. Est ayudado por consejeros y expertos.
El counselor, cuyo rango es equivalente al de secretario adjunto, ejerce
las funciones de primer consejero del secretario de Estado y de los fun-
cionarios del servicio diplomtico. Interviene tambin en las negociacio-
nes y reglamentos internacionales que se revelan particularmente difciles.
El legal cuivtser tiene un rango equivalente al de secretario adjunto.
Es el consejero jurdico del presidente y de los funcionarios del servicio
diplomtico.
El deputy uruier-secretary coordina la accin de las divisiones geogr-
ficas del departamento de Estado. Est encargado de las relaciones con
el ministerio de Defensa.
El assistant secretarv of State for Administration ayuda al subsecre-
tario administrativo, especialmente en materias financieras, de presu-
puesto, adquisicin y mantenimiento de edificios, inspeccin, transportes
y comunicaciones.
El secretario adjunto, encargado de las relaciones con el Congreso,
garantiza la relacin con el Congre$? para todos los asuntos que no se
refieren al presupuesto o a la a d m i n ~ a c i n del departamento de Estado.
Presenta al Congreso el programa le&iS!aUvo del departamento y asesora
142
a los diferentes servicios sobre todas las cuestiones que interesan al
Congreso.
El secretario adjunto encargado de los asuntos econmicos se ocupa
de los aspectos econmicos de la poltica exterior y vela por la coherencia
de esta ltima desde el punto de vista econmico.
El secretario adjunto encargado de Las relaciones con el pbLico es un
colaborador del secretario, del subsecretario y de otros funcionarios del
departamento de Estado. Controla la difusin de las informaciones des-
tinadas al pblico. Informa al secretario y a sus colaboradores sobre la
acogida que el pblico reservar a la poltica que han fijado.
154. El departamento del Tesoro.-Ha sido creado por ley de 2 de
septiembre de 1879. Este departamento no se ocupa del presupuesto. Su
tarea es esencialmente fiscal; est encargado de recaudar los impuestos
y de mejorar el sistema. Posee tambin funciones secundarias, tales como
la vigilancia de las costas, el servicio secreto y la vigilancia de narcticos.
155. El departamento de Defensa.-Rene bajo su mando los departa-
mentos de la Marina, Aviacin y Ejrcito de Tierra, que no son sino sim-
ples ramas del departamento de Defensa.
El departamento de Defensa fue creado por la ley de 1949 sobre la
seguridad nacional. Al principio no garantizaba la direccin y coordinacin
de las tres secretaras de Marina, Aviacin y Ejrcito de Tierra.
155 bis. El departamento de Justicia.-Fue creado por la ley de 22 de
junio de 1870. Su creacin responda a la preocupacin de secundar
al attorney general en sus funciones de control de la aplicacin de las
leyes federales, de la representacin del Gobierno en la justicia y de la
consulta jurdica para el presidente y las autoridades de los diferentes
departamentos.
Es el fiscal general (solicitor general) quien representa al Estado federal
ante el Tribunal Supremo.
El departamento controla adems la administracin judicial y peniten-
ciaria y la polica federal.
155 ter. El departamento de Correos. creado por la ley de 8 de junio
de 1872.-Est dirigido por el postmaster general. Su funcin inicial de
direccin de correos se ha extendido a numerosas tareas jurdicas.
156. El departamento del Interior.-ereado por la ley de 3 de marzo
de 1849, tiene la responsabiildad de las riquezas nacionales (recursos natu-
rales, terrenos comunales, etc.l y de la poblacin. Administra tambin
un nmero importante de actividades y de bienes Ccaza, pesca, deportes.
reservas y parques nacionales...>.
143
156 bis. El departamento de Agricultura.-Creado por la ley de 15 de
mayo de 1862. Est encargado de la proteccin de la vida rural; de la
produccin del mercado, de los precios y de los bienes de equipo; vela
por la proteccin de los consumidores. Desarrolla las investigaciones tc-
nicas y la educacin en materia agrcola.
156 ter. El departamento del Trabajo.-Creado por la ley de 4 de marzo
de 1913. Ha sucedido al departamento de Comercio y Trabajo, que haba
sido creado en 1903. El departamento de Trabajo regula todas las cuestio-
nes relativas al mundo del trabajo.
157. El departamento de Comercio.-Fue creado por ley de 4 de marzo
de 1913. Antes de esta fecha constitua la segunda rama del departamento
de Comercio y de Trabajo.
Promociona y desarrolla la actividad comercial, dirige los organismos
de estudios estadsticos, controla los pesos y medidas y los depsitos de
marca. Ha sido hasta fecha reciente un minsterio de Transportes, porque
controlaba la red de carreteras, la navegacin area. y los transportes
martimos y terrestres. De todos los departamentos es ste el que posee
ms informaciones jurdicas y econmicas.
157bis. El departamento de la Salud, Educacin y del Bienestar.-
Ha sido creado en 1953 por transformacin de la Federal Security Agency.
Controla y coordina principalmente los diversos sistemas de seguridad
social adoptados por los Estados.
157ter. El departamento de Transportes y el departamento de la Cons-
truccin y del Desarrollo urbano son las secretaras ms recientes. Son
testigos del aumento de la centralizacin en los Estados Unidos.
4. La estructura ministerial en Gran Bretaa
158. 1.
0
El desarrollo del nmero de ministerios.-El nmero de minis-
terios no est fijado; evoluciona en funcin de las necesidades del mo-
mento. En sentido lato, el Gobierno ingls es demasiado numeroso para
asegurar al mismo tiempo una accin eficaz; no rene menos de unas
40 personas y puede alcanzar de 70 a 90 miembros, un tercio de los par-
lamentarios, si se considera, como lo hace la opinin pblica, que los
junior ministers -simples asistentes del ministro- forman parte del equi-
po gubernamental. Sin embargo, la plenitud del poder gubernamental la
ejerce un grupo restringido -el gabinete-, que no comprende ms que
a los jefes de los departamentos ms importantes. Compuesto durante
Carlos 11 U660-1685) por seis o siete miembros, rene durante Ana <1702-
1714) de 10 a 12 miembros; despus, bajo la dinasta Hannover, ms de
20 miembros. Este nmero se ha mantenido despus. con la reserva. de
variaciones menores o de formaciones excepcionales, tales como el war
cabinet, que en tiempos de guerra no contaba con ms de ocho miembros.
Corresponde hoy da al primer ministro fijar la composicin del gabi-
nete; el problema para l es hacer entrar a los ministros ms impor-
tantes sin con ello perjudicar la eficacia por efectivos demasiado nume-
rosos. El gabinete debe ser reducido para actuar, pero numeroso para
dominar el partido y controlar los Comunes por su influencia (J. PRO-
PHET: Structure of Government).
- Algunos ministros o secretarios de Estado ocupan un sitio tradicional
en el seno del gabinete: Asuntos Exteriores, Tesoro, Interior, Defensa,
Educacin y Ciencia, Comercio, Trabajo, Gobierno local.
- Ocupan asientos tambin los grandes dignatarios, que, aparte el
lord canciller, ministro de Justicia, tienen rango de ministros sin cartera
y desarrollan una funcin de coordinacin entre los diversos departa-
mentos: lord presidente del Consejo, lord del Sello Privado, canciller del
ducado de Lancaster.
-Es costumbre invitar a las reuniones del gabinete a los primeros
ministros de las colonias de visita en Londres.
- Los otros departamentos forman parte o no del gabinete, segn
la importancia que revistan en el momento los problemas de que estn
encargados; el ministro de la Salud, miembro del gabinete conservador
en 1963, fue apartado del gabinete laborista en 1964.
Asistimos desde hace medio siglo a numerosas reorganizaciones estruc-
turales. En 1918 se constituye la Comisin Haldane- para el estudio de
la distribucin racional de las tareas ministeriales. En 1947 se crea el
ministerio de Defensa. En 1953, el ministerio de Pensiones absorbe una
parte del ministerio de la Salud y se fusiona parcialmente con la Seguridad
social. En 1967, el ministerio de la Construccin y del Gobierno local
absorbe al ministerio de la Tierra y de Recursos nacionales.
En el mismo ao, Mr. Wilson reduce su gabinete de 23 a 21 miem-
bros; en el marco de esta reduccin, l mismo asume el control del
departamento de Asuntos econmicos. En 1968, el Foreian Office absorbe
el departamento de la Commonwealth, que l mismo haba agrupado con
los servicios de otros tres departamentos (Colonias, India, Brmanal, Los
ministerios de la Salud y de la Seguridad Social estn bajo la autoridad
de un secretario de Estado para los servicios sociales. Los problemas de
la funcin pblica justifican, despus del Informe Euiton, la separacin
del Civil Service del departamento del Tesoro y su establecimiento en
departamento ministerial diferente en noviembre de 1968. Est dirigido
por el paymaster general, ministro delegado cerca del primer ministro.
La ltima reorganizacin se realiz en octubre de 1969. Se crearon
145
dos superministerios: el ministerio de la Tecnologa (agrupa la Tecnologa
y la Industria por un lado, el Desarrollo regional por otro); el ministerio
de la Administracin y de la Planificacin local, que absorbe a los depar-
tamentos de Transporte y de la Vivienda. El nmero de ministros se ha
reducido a 21.
159. 2. Los principales ministerios a la hora actual; descripcin de
sus flmciones.-La ..Comisin Haldane- precis en 1918 el contenido de
las funciones del gabinete:
1) determinacin del programa poltico que se somete al Parlamento;
2) control absoluto del ejecutivo segn la poltica aceptada por el
Parlamento;
3) coordinacin permanente del trabajo de los ministerios y delimita-
cin de sus responsabilidades.
160. A) Los antiguos ministerios:
a) El Tesoro tTreasurv), El primer lord del Tesoro es nominalmente
el primer ministro. Este departamento es dirigido de hecho por el ministro
de Hacienda. Es el responsable de la economia nacional y de la poltica
presupuestaria del Gobierno (control de previsiones presupuestarias y de
gastos pblicos). El Tesoro ha vuelto a tomar los problemas financieros
a largo plazo del departamento de Asuntos econmicos, que, creado en
1964, ha desaparecido en 1968. Por ltimo, antes del establecimiento del
Civil Service en departamento autnomo, era el del Tesoro quien ..diriga
la funcin pblica.
b) El Foreign Office: Responsable de la poltica exterior, este depar-
tamento absorbi al de la Commonwealth en 1968. En el actual gabinete,
el secretario del Fcreiqn. Office toma, para los asuntos europeos, los ser-
Vicios del canciller del ducado de Lancaster, ministro sin cartera.
e) El Home Office: El ministerio del Interior es responsable del man-
tenimiento del orden pblico. Por este concepto controla directamente la
polica metropolitana (de Londres) y se ocupa de la administracin general
de la polica criminal. Comparte tambin, junto al lord chancelier, la
responsabilidad de la justicia.
d) El Board of Trade (ministerio de Comercio): Emanacin de un
comit del consejo privado, es la razn por la cual el ministro lleva el
ttulo de presidente del Board of Trtuie. Sus actividades cubren, adems
del comercio (interior y exterior), las actividades comerciales de la avia-
cin civil, de construcciones navales, etc.
e) El ministerio de Defensa: Agrupa, bajo la autoridad de un secre-
tario de Estado, tres ministros de Estado (uno por cada ejrcito), asistidos
ellos msmos de tres subsecretarios de Estado. Responsable de la poltica
CIENCIA AIlMlNIsnlATlVA.-lO
de defensa y del ejrcito, este departamento fue reformado en 1903 en el
sentido de una mayor centralizacin.
f) El ministerio de Educacin y Ciencia: Dirigido por un secretario
de Estado, se ha escindido en dos unidades, confiadas cada una a un
ministro de Estado. La primera unidad engloba las escuelas, la educacin
profesional y el ocio de los adultos. La segunda unidad tiene a su cargo
las ciencias no militares y las universidades. La competencia en materia
de educacin (exceptuadas las universidades) es compartida con las auto-
ridades locales.
161. B} Los ministerios de reciente creacin:
a) El ministerio de La Tecnologa. Este departamento es competente
en materia de tecnologa, de investigacin nuclear y utilizacin pacifica
del tomo, as como de los problemas de la energa. El ministro de la
Tecnologa acaba de absorber algunos servicios de comercio y de asuntos
econmicos.
b) El ministerio de Servicios Sociales. La reorganizacin de octubre
de 1969 ha conferido a la nueva secretara de Estado para los serviciOS
sociales competencia en materia de Seguridad Social de la Salud.
e) El ministerio de la Administracin local y de la Planificacin re-
gional. Es responsable del desarrollo econmico de las colectividades loca-
les y se le han confiado adems los servicios de transporte y los de
vivienda.
d) El departamento del Civil Service. Ha sido creado en 1968 como
consecuencia del -Informe Fulton- sobre la funcin pblica y se ha
separado del Tesoro, al que estaba vinculado hasta ahora. Al frente se
encuentra el paymaster general, que realiza las funciones de ministro
delegado cerca del primer ministro para la funcin pblica.
162. 3.0 La estructura interna de los ministerios.-La estructura in-
terna vara de un departamento a otro, pero, por regla general, se distin-
gue el personal poltico, cuya suerte est ligada a la del ministro, y el
personal administrativo permanente.
Al frente del departamento se encuentra un ministro o un secretario
de Estado cuando el departamento es antiguo. En este caso, el secretario
de Estado est asistido por uno o dos ministros de Estado (cf. 3, en
Defensa, por ejemplo), responsables cada uno de un sector del ministero.
Los ministros son tambin ayudados por un equipo numeroso de junior
ministers para ciertas tareas. Existen varias categoras de iuraor miniI-
ters, secretarios de Estado (no confundirlos con los secretarios de Estado
responsables de un departamento), secretarios parlamentarios, subsecre-
tario de Estado parlantentario cuando el jefe del departamento es el
L.'S ESTRUcrURAS ADMINISTRATIVAS
147
secretario de Estado, jvenes lords del Tesoro. El cargo de junior minister
constituye una verdadera escuela de poder para los mandos del partido.
El primer ministro designa a algunos de entre ellos para realizar las
funciones de whips, es decir, responsables de la disciplina interna del
partido. La mayora de los junior ministers participan en los debates
parlamentarios, respondiendo, en lugar de su ministro, a las cuestiones
planteadas en el Parlamento. En cuanto al personal permanente, est
dividido en tres clases correspondientes a las funciones intelectuales (cla-
se administrativa), de ejecucin (clase ejecutiva) y de secretariado (clerical
ctaes) (cf. 470).
A) La clase administrativa (alrededor de 2.500 hombres y mujeres para
el conjunto del Gobierno). Comprende:
- Secretario permanente: Personaje importante de la Administracin
britnica, este funcionario est situado al ms alto nivel de la clase admi-
nistrativa, y su tratamiento, generalmente muy elevado, traspasa a veces
al de los ministros. Su posicin es comparable a la del secretario general
de algunos ministerios franceses (Asuntos Exteriores, Correos y Telecomu-
nicaciones). Las atribuciones del secretario permanente hacen de l un
personaje clave del ministerio: es el consejero y colaborador inmediato
del ministro. Asume la coordinacin de todos los servicios del ministerio
y vigila su buena gestin. Representa al ministro ante los Comunes y ela-
bora los proyectos de ley, as como las respuestas a las cuestiones parla-
mentarias. La importancia de los secretarios permanentes se deriva tam-
bin de su inamovilidad. Su situacin no se encuentra afectada por los
reajustes ministeriales. Tambin se les exige una estricta neutralidad en
el ejercicio de sus funciones.
- El secretario general adjunto (deputy secretars) secunda al secretario
permanente. Su competencia puede extenderse al conjunto del departa-
mento ministerial o solamente agrupar a un cierto nmero de sus divi-
siones.
- El subsecretario (under-secretary), Existen dos por departamento
ministerial. El primero asume la direccin financiera del departamento;
es el accounting otticer. El segundo, establishment otticer, es responsable
del personal.
- El secretario adjunto (assistant-secretary): 5610 existe uno a la
cabeza de cada divisin del departamento. Una divisin comprende varias
ramas o secciones, dirigidas cada una por un -principal.. o por un jefe
de oficina.
B) La clase ejecutiva (alrededor de 83.()()() funcionarios) (cf. ..Informe
Fulton1t). Agrupa a funcionarios encargados de funciones de control y
148
CIENC.IA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
de ejecucin. De arriba abajo en la jerarqua, nos encontramos con el
chiet executive otiicer, el senior executive oiticer, el higher executive otti-
cer y, por ltimo, el executive oiiicer. Este ltimo es responsable de tra-
bajos de detalles de la Administracin y puede tomar algunas veces
decisiones, dando instrucciones generales sobre los casos que se plantean
ante ellos.
C) La clerical class (alrededor de 200.000 funcionarios) est constituida
por empleados de oficinas que realizan tareas de secretara. Esta clase
comprende dos grados: higher clerical officer y un nivel ms bajo, cleri-
cal office r.
5. La estructura ministerial en Suecia
Suecia tiene un sistema de gobierno particularmente original. El n-
mero de ministros es reducido: 11; el personal de sus departamentos
no pasa de las 1.500 personas. Esto explica por qu las funciones que
en la mayoria de los Estados corresponden a los ministerios estn atribui-
das en Suecia a autoridades autnomas.. El ministerio est constituido
por un equipo reducido, formado alrededor del ministro. Su funcin es
la de un organismo de estudio y programacin poltica; el ministro y
sus colaboradores estn encargados de los problemas de gestin. Autori-
dades autnomas que funcionan bajo la tutela de los ministros, y la
responsabilidad de directores generales estn investidas de la funcin de
ejecucin. As, el ministerio de Comercio cuenta con 70 funcionarios;
las autoridades autnomas dependientes de l, 1.200. Esta operacin tiene
la ventaja de liberar a los rganos de concepcin de las tareas rutinarias
y de permitirles ejercer efectivamente su responsabilidad de orientacin
general. Ello puede, sin embargo, acarrear tensiones entre ministerios
y direcciones autnomas (cf. en Francia la distincin de la administracin
de misin y la administracin de gestin).
6. La estructura ministerial en URSS
La estructura ministerial de la URSS es compleja. En efecto, el Con-
sejo de ministros comprende no slo a los ministros titulares de un
departamento, sino tambin a los presidentes de comts de Estado.
163. Los departamentos ministeriales.-La estructura de los departa-
mentos ministeriales depende estrechamente de la estructura federal de
la URSS. Pueden dstngurse en el plano central dos tpos de mnsteros.
Los ministros federales, que actan de manera directa, sin interme-
diarios, sobre el conjunto del territorio de la Unin. Eran ocho en 1936
y 22 en 1968. La divisin de materias es en general vertical: industria
aeronutica, automvil, gas, construccin de maquinaria, navos...
149
Los ministros federales republicanos ejercen sus atribuciones por inter-
medio de su homlogo en el Consejo de ministros de Repblicas Federadas.
El ministro federal republicano define las normas generales de base y.
al vigilar la ejecucin. el ministro de la Repblica federada (ministro
republicano) asegura esta ejecucin a nivel de Estado miembro. De hecho.
la centralizacin de la Administracin sovitica es muy grande y los
ministerios federales republicanos se parecen muchisimo a los ministerios
federales. En 1963 haba 10 ministerios federales republicanos; en 1968
se cuentan 31. Constituyen ministerios federales republicanos, los asuntos
exteriores. la cultura. las finanzas, la defensa y el mantenimiento del orden
pblico.
164. Los comits de Estado.-Los comits de Estado son organismos
de estudio, de encuesta y de reflexin. En la prctica se han convertido
frecuentemente en verdaderos ministerios y detentan una funcin de coor-
dinacin; su competencia es en general horizontal. Los comits son 14
Entre los ms importantes figuran el comit de Estado del Plan (Gcsplen).
El comit de Estado para la construccin. el comit de Estado para la
ciencia y la tcnica.
SECCION 11. LA COORDINACION
165. Su necesidad.-La multiplicacin de departamentos ministeriales
conduce a una parcelacin del trabajo administrativo. Es una fuente de
lentitud indudable. Existe adems el riesgo an ms grave de una ausen-
cia de homogeneidad en la accin de los ministerios; cada uno tiene
su propia interpretacin de la norma de derecho, su concepcin particular
del inters general. Esta parcelacin corre el riesgo de paralizar el cum-
plimiento de las operaciones de sntess que exige la accin concordante
de todos los ministerios. Una accin de planificacin puede as encontrarse
comprometida, porque cada ministerio trata de utilizar las tcnicas de
incitacin econmica de que dispone dentro del marco de :su doctrina
particular y no en el sentido de esa operacin de conjunto que es la pla-
nificacin. Se debe, pues, llevar una poltica de coordinacin en la Admi-
nistracin, es decir, tratar de construir estructuras que permitan organizar
los diferentes servicios administrativos en una accin organizada.
166. 1.0 La reduccin del nmero de ministerios.-La reduccin del
nmero de departamentos ministeriales permite atacar la causa de la
ausencia de coordinacin. Sin embargo, es ilusoria. El desarrollo del nmero
de ministerios tiene como razn fundamental la multiplicacin de las
acciones administrativas. Si reductmos artificialmente el niunero de mi-
150
nisterios, el problema de coordinacin no desaparece; se encuentra trasla-
dado al interior del ministerio.
Un primer esfuerzo de reduccin del nmero de ministerios se llev
a cabo en 1936 por el presidente del Consejo Len Blum. Seis superminis-
terios reagrupan el conjunto de las acciones administrativas: administra-
cin general, relaciones exteriores, defensa nacional, economa nacional,
sanidad nacional, solidaridad nacional. Esta tentativa fracas ante la
oposicin de medios politicos y de los servicios administrativos. En 1956,
el presidente del Consejo, M. Guy Mollet. cre un gran ministerio de
asuntos econmicos y financieros, pero deba prever en su seno seis
secretaras de Estado (presupuesto, asuntos econmicos, obras pblicas,
agricultura. reconstruccin, correos y telecomunicaciones) y cuatro sub-
secretarios de Estado (reconstruccin, marina mercante, industria y co-
mercio, agricultura). Tambin en 1961 un diputado, M. Mirguet, sugiere
el reparto de atribuciones gubernamentales en seis departamentos minis-
teriales, pero prevea que sus titulares, ministros de Estado, sern asistidos
de ministros y secretarios de Estado (J. O. Debates Ass. Nat., 21 nov. 1961>.
Un cierto nmero de reagrupamientos ministeriales se practicaron bajo la
quinta Repblica. No todos tuvieron xito para implantarse slidamente.
El ministerio de Asuntos Sociales se cre en 1967. Fue resultado de la
fusin de dos ministerios: el ministerio de la Salud Pblica y de la Pobla-
cin y el ministerio de Trabajo. Esta dualidad se reflejaba a nivel de ser-
vicios exterores por una competencia de estas administraciones entre s.
Hasta 1964 cuatro direcciones se hacan la competencia para ocuparse, por
conceptos diversos, de los problemas de la salud. Dos de ellas, la direccin
de la Poblacin y la direccin de la Salud Pblica realizaban un trabajo
paralelo y tenan la tendencia a ignorarse. Otra direccin vena de la
prefectura; se trataba de la oficina de Ayuda Social. Por ltimo, una
vena del ministerio de Educacin Nacional; se trataba de los servicios
de medicina preventiva. En 1964 estos diferentes servicios se han reagru-
pado, y una nica direccin de Accin Sanitaria y Social sustituye a los
servicios existentes a escala departamental. Gracias a esta reforma, el
nmero de directores departamentales en materia de sanidad ha pasado
de 376 a 94. La eficacia de la accin administrativa se encuentra aumentada
porque pueden evitarse los dobles empleos y los reenvos de una direccin
, la otra. La desaparicin del ministerio de la Salud, sin embargo, ha tro-
pezado con una viva oposicin por parte de los mdicos, y en 1969 este
ministerio ha sido creado de nuevo (cf. 150).
La crecacn de un ministerio del Equipamiento o parece ms duradera.
Numerosas razones han llevado a realizar una fusin entre el ministerio
(O) Si bien la palabra Ecuipamiento no se encuentra reconocida en el Diccionario de
la Real Academia EspadoIa, considero en la que comnmente se viene utilizando Y se
adeca al trmino francs .2quipement. (N. del T,l
151
de Obras Pblicas y el ministerio encargado, bajo diferentes nombres, de
la Construccin. La urbanizacin creciente hace necesaria una relacin
entre los planes de urbanismo y el trazado de las vas de comunicacin:
la coordinacin entre construccin y los programas de vivienda es tam-
bin necesaria. El ministerio de Transportes no forma parte del minis-
terio del Equipamiento. Este conserva, sin embargo, relaciones estrechas
con aquel ministerio. Esta poltica se refleja por una reorganizacin de
las direcciones del nuevo ministerio del Equipamiento, de esta forma creado,
Este ministerio comprende principalmente una direccin de la Ordenacin
Territorial y de Urbanismo y una direccin de la Construccin. Estas dos
ltimas direcciones tienen una funcin especial de coordinacin y son ms
aptas para realizar esta tarea que las direcciones del ministerio encarga-
das anteriormente de la construccin.
162. 2. Los comits interministeriales.-La reunin semanal del Con-
sejo de: ministros constituye un elemento de coordinacin importante. La
prctica de comisiones interministeriales refuerza esta accin de coordi-
nacin. La reunin de tales comisiones persigue como nico fin la armo-
nizacin de la accin de diversos ministros en un sector determinado. Su
caracterstica esencial es la posibilidad de llamar, segn las necesidades,
a altos funcionarios especialmente competentes en la materia de que se
trate; por ejemplo, al comisario del plan para las cuestiones econmicas.
El procedimiento, sin embargo, es pesado y no es vlido ms que para
las grandes decisiones. Por otra parte, no existen garantas en cuanto a la
aplicacin efectiva por los servicios de cada ministerio de las opciones
del comit. Los comits interministeriales tienen una eficacia cierta si se
limita su accin a los asuntos importantes. No se puede generalizar su
actuacin.
168. 3. La autoridad superior a. diversos ministros.-La coordinacin
por intermedio de una autoridad superior a los diferentes ministros, que
tenga el poder de ordenar sus acciones y sus decisiones, parece la solucin
ms ajustada. En todos los regmenes, los rganos ejecutivos situados en
la cumbre del aparato del Estado ejercen responsabilidades administra-
tivas. Estas se han desarrollado en la poca moderna y con ellas los
servicios administrativos, puestos a disposicin de los supremos rganos
ejecutivos. En un rgimen parlamentario, estas prerrogativas corresponden
al jefe del Gobierno y no al jefe del Estado. En un rgimen presidencia-
lista pertenecen al presidente. En un rgimen mixto, practicado por Fran-
cia, son compartidas entre el presidente de la Repblica y el primer
ministro.
169. Al La solucin francesa.-En Francia, la estructura dualista del
ejecutivo, en la Constitucin de 1958, complica el problema d ~ los supre-
mos serVICIOS administrativos. La mayor influencia del presidente del
Consejo bajo la tercera y cuarta Repblicas haba conducido a desarrollar
la estructura administrativa en la presidencia del Consejo y, no en la
presidencia de la Repblica. Bajo la quinta Repblica se ha vuelto a esta
solucin. puesto que la influencia poltica predominante es la del presi-
dente de la Repblica. Existe por ello una discordancia entre el derecho,
que sita un gran nmero de servicios cerca del primer ministro, y
la realidad, que hace del presidente de la Repblica el responsable supremo
del conjunto de los asuntos de Estado y principalmente de aquellos rela-
cionados con la Administracin.
a) El presidente de la Repblica y sus servicios: Segn los textos, las
atribuciones administrativas del presidente de la Repblica son muy redu-
cidas. El presidente firma los decretos deliberados en Consejo de ministros
y los reglamentos. Nombra cargos civiles y militares; pero este poder puede
limitarse en numerosos casos por una delegacin de la prerrogativa de nom-
bramiento en favor del primer ministro. De hecho, son los cargos ms
importantes los que llevan el nombramiento presidencial (miembros del
Consejo de Estado y del Tribunal de Cuentas, embajadores, prefectos, rec-
tores, directores de la Administracin central, profesores de enseanza
superior... ). Algunas de las decisiones tomadas por el presidente de la
Repblica en perodo excepcional (art. 16 de la Constitucin) estn fuera
del Derecho administrativo.
En la prctica, la funcin administrativa del presidente de la Repblica
es mucho mayor que lo que hace pensar esta enumeracin. Como no
existe una enumeracin constitucional de los decretos deliberados en Con-
sejo de ministros, el presidente de la Repblica puede ampliar su poder
reglamentario y al mismo tiempo reducir el del jefe del Gobierno, haciendo
que el Consejo de ministros resuelva la mayora de los proyectos de
decreto. El presidente est informado de todas las medidas importantes
que se proyectan en los ministerios, y no es raro verle ejercer un derecho
de veto o sugerir una accin determinada. Para asistirle en esta funcin,
el presidente dispone de un embrin de estructura administrativa que tiene
ms de gabinete que de servicio administrativo. Esta estructura funciona
bajo la autoridad de un secretario general -actualmente un miembro del
Tribunal de Cuentas-, asistido de un secretario general adjunto -actual-
mente un miembro del Consejo de Estado- que dirige un equipo de con-
sejeros tcnicos y de encargados de misin, elegidos en general entre los
miembros de los grandes cuerpos del Estado, y que cubre las materias
de accin de los diferentes ministerios. Estos colaboradores, si no son,
como se ha dicho, supermnstros, son, s, al menos, agentes de estudio
y de informacin que permiten al presidente de la Repblica ejercer un
magisterio eficaz sobre los ministerios.
152
153
b) El primer ministro y sus serVlCIOS: Las prerrogativas administrati-
vas del primer ministro son muy importantes. En virtud del artculo 20 de
la Constitucin de 1958, el Gobierno dispone de la Administracin y del
Ejrcito. El artculo 21 precisa que el primer ministro garantiza la ejecucin
de las leyes y, con la reserva de las prerrogativas presidenciales, ejerce
el poder reglamentario y nombra cargos civiles y militares. - Para ejercer
esta funcin, el primer ministro dispone, a diferencia del presidente de
la Repblica, de una estructura administrativa permanente.
Los servicios de la presidencia del Consejo -hoy da del primer minis-
tro- se han desarrollado despus de 1934, con el fin de permitir al jefe
del Gobierno realizar efectivamente la coordinacin interministerial. La
pieza fundamental de esta estructura es la secretara general del Gobierno.
Esta secretara general est ocupada la mayora de las veces por un
miembro del Consejo de Estado. El secretario general est asistido por un
director y por los encargados de misin. La secretara general, aparte de
atribuciones polticas, desempea una funcin primordial en materia ad-
ministrativa. Coordina el conjunto del trabajo de los departamentos mi-
nisteriales y principalmente la elaboracin de proyectos de textos legisla-
tivos y reglamentarios. En la prctica es difcil distinguir entre las atribu-
ciones de la secretara general, organismo permanente, y las del gabinete
del primer ministro, organismo unido personalmente al primer ministro
(sobre los gabinetes ministeriales, d. 144).
El nmero de servicios adscritos al primer ministro o situados bajo su
tutela es muy importante. Se pueden sealar: la direccin de la Admi-
nistracin general y de la Funcin pblica, la delegacin .general de la
Investigacin cientfica, la delegacin general de la Promocin social, la
direccin de la Documentacin, la comisara general del Plan, la delega-
cin de la Ordenacin del territorio, la secretara general de la Defensa
nacional, el servicio de Documentacin y de Contraespionaje, la comisaria
de la Energa atmica, la oficina de Radiodifusin y Televisin francesa...
Estos organismos gozan de una autonoma ms o menos grande; algunos
estn colocados bajo la autoridad del primer ministro (por ejemplo, la
direccin de la Documentacin); otros simplemente bajo su tutela (ORTF).
El primer ministro ejerce sus atribuciones, ya sea directamente, ya por
intermedio de un secretario de Estado o de un ministro delegado (por
ejemplo, Plan y Ordenacin del Territorio). La proliferacin de clulas
de coordinacin plantea problemas. Es necesario coordinar la accin de
los organismos de coordinacin. Adems, si el primer ministro decide
ocuparse personalmente de la poltica a seguir por cada una de estas
instituciones, no puede realizar su misin general de orientacin de la
poltica gubernamental y de armonizacin de las acciones de los ministe-
rios. La accin de armonizacin sin gestin directa es particularmente
delicada. Teniendo en cuenta que la accin de coordinacin tambin es
asumida en la prctica por el presidente de la Repblica, ello significa
que las actividades del presidente de la Repblica y del primer ministro
son, si no concurrentes, al menos paralelas: en las reuniones administrati-
vas importantes ocupan un sitio el representante del presidente de la
Repblica y el del primer ministro. Los grupos de presin interiores o
exteriores de la Administracin tratan de utilizar esta dualidad y de
-Iugar- al Elseo contra Matignon y viceversa. A largo plazo este juego
puede convertirse en una oposicin entre los servicios del presidente de
la Repblica y los del primer ministro y al enfrentamiento de los dos
personajes ms altos del Estado; tal choque se produjo entre el general De
Gaulle y su primer ministro, G. Pompidou.
170. El La solucin americana.-Las oficinas de la presidencia se han
desarrollado en Estados Unidos desde 1937. Desde 1939, la oficina de la
Casa Blanca tiene una existencia oficial. Esta oficina est formada por
unos 400 agentes, de los que el ms conocido es el secretario de Prensa.
La oficina est encargada de informar al presidente sobre las diferentes
materias de la poltica nacional. Aconseja al presidente y prepara su
trabajo y principalmente todas las comunicaciones o mensajes presidencia-
les. Coordina las actividades de los diferentes departamentos y garantiza
la relacin entre el ejecutivo y el legislativo.
Numerosos servicios administrativos estn vinculados directamente al
jefe del ejecutivo. El ms importante entre ellos es la oficina de Presu-
puesto y de Direccin. Esta oficina estuvo integrada en el ministerio
del Tesoro de 1921 a 1939. Despus de 1939 se ha convertido en uno de
los rganos oficiales de la presidencia. Su funcin principal es preparar
el presupuesto, que ser sometido al Congreso; pero debe tambin con-
trolar el cumplimiento por la Administracin del presupuesto votado.
Coordina las propuestas legislativas que emanan de las diferentes admi-
nistraciones y desarrolla los mtodos que deben mejorar el funcionamiento
del aparato administrativo. La oficina es el intermediario esencial entre
el presidente y su administracin, el organismo que debe permitir al pre-
sidente ejercer su funcin de direccin de la Administracin federal. La
oficina es un organismo que comprende ms de 700 agentes.
Desde 1946, un comit de consejeros econmicos, formado por tres
miembros, elegidos por el presidente con el consentimiento del Congreso.
informa al presidente sobre la evolucin econmica y le propone las
medidas a tomar para el desarrollo y la estabilidad econmicos. Un infor-
me anual del comit es enviado al Congreso.
Otras numerosas estructuras estn vinculadas al presidente. Las ms
importantes son el Consejo Nacional de Seguridad, el Consejo Nacional
de la Aviacin y del Espacio.
155
171. C) La solucin inglesa.-En Gran Bretaa, el secretario del gabi-
nete encuentra su origen en la secretara del comit de Defensa imperial,
organismo ministerial reducido. Desde 1914, esta secretara se convierte
en la del gabinete. A pesar de algunas controversias, se ha mantenido y
desarrollado, Ha servido de modelo para la creacin de la secretaria ge-
neral de la presidenca del Consejo en Francia.
La secretara del gabinete es la memoria de las reuniones gubernamen-
tales que garantiza el acta. Comunica las decisiones a los ministerios inte-
resados y sigue su ejecucin. Ello permite al primer ministro ejercer su
funcin de coordinacin y de direccin de la administracin.
172. D> La solucin sO'Vitica.-En la URSS el Consejo de ministros
dispone de una secretara permanente, encargada de preparar sus reunio-
nes y de seguir la ejecucin de las deliberaciones. Por otra parte, nume-
rossmas administraciones centrales estn vinculadas directamente al
Consejo de ministros, como el comit del Estado para la Radiodifusin Y
Televisin o la direccin de Turismo extranjero. Otras administraciones
ms importantes, que estn consideradas como administraciones del Con-
sejo de ministros, se asemejan ms bien a ministerios independientes, Y
sus presidentes son miembros de pleno derecho del Consejo de ministros
de la URSS. Tal es el caso del comit de Estado del Plan o del comit
de Estado para la Construccin.
173. 4. El ministerio de Finanzas :v de Asuntos Econmicos.-El mi-
nisterio de Finanzas constituye en la Administracin francesa una estruc-
tura de coordinacin. Detenta una competencia horizontal general en
cuanto organismo distribuidor de crditos y controlador de su utilizacin.
Para cumplir esta misin, el ministro, aparte de sus prerrogativas en la
preparacin de la ley de finanzas, posee dos poderes importantes. Su
contrafirma se exige en todos los textos que tienen una incidencia finan-
ciera. Est representado en todos los ministerios por un interventor finan-
ciero. Este interventor est encargado de controlar la regularidad de las
decisiones de compromiso de gastos de los ministros, puede negar su
visto bueno y, por consiguiente, poner su veto a los gastos decididos por
el ministro.
El ministro de Finanzas puede, por tanto, tener una doctrina de la
coordinacin administrativa y los medios para realizarla. Controla no sola-
mente la previsin de los gastos para el siguiente ao, sino tambin su
realizacin para el ao en curso. Esta accin de coordinacin es, sin
embargo, extremadamente criticable. El control de los gastos de los mi-
nisterios versa no solamente sobre su regularidad financiera, sino tam-
bin sobre su oportunidad. Los servicios del ministerio de Finanzas y sus
representantes en los ministerios especializados se ban transformado pro-
156
gresivamente en rganos de gestin paralelos a los de los ministerios.
Ms que coordinacin, hay un doble empleo que diluye las responsabili-
dades y entorpece la maquinaria administrativa. En resumen, el ministerio
de Finanzas aparece mal situado para realizar una coordinacin que no
puede estar garantizada con una ptica financiera, inevitablemente lega-
lista y contable.
174. 5. Los cuerpos de funcionarios interministeriales.-La existencia
de carreras independientes en cada ministerio desarrolla los particularis-
mos. Si se quiere luchar contra la autonoma de los ministerios, se debe
crear, al menos a un nivel elevado, un cuerpo interministerial de fun-
cionarios.
En 1945, la creacin de la Escuela Nacional de Administracin responde
a este objetivo. El decreto de 9 de octubre de 1945, que instituy la ENA,
realiza la unidad de cuerpos de administradores civiles. Ello significa que
los administradores civiles constituyen un cuerpo interministerial cuyos
agentes no estn vinculados a un ministerio especfico. Los funcionarios
de estos cuerpos son puestos simplemente a disposicin de un ministro.
Forman un equipo homogneo y pueden pasar a otro ministerio. El regla-
mento de los administradores civiles prevea que en el curso de los diez
primeros aos de su carrera cada funcionario perteneciente a un cuerpo
salido de la ENA debera ser destinado, una o dos veces, por una duracin
total de por lo menos un ao, a funciones ajenas a su administracin o
a servicios exteriores de esa administracin. Esta disposicin buscaba dar
a esos altos funcionarios una visin global de los problemas administra-
tivos.
Estas medidas no han tenido una gran aplicacin prctica. Se han
constituido diversas carreras en cada ministerio. Cada ministerio da a sus
agentes un cierto nmero de ventajas de las que no se benefician los
agentes de otros ministerios. Cada uno disimula cuidadosamente estas
ventajas, buscando siempre conocer las que conceden los otros ministe-
rios. Los administradores civiles han tendido a quedarse en un ministerio
determinado, porque el hecho de dejar su administracin. aun por un
perodo provisional, implica peligros para la evolucin futura de sus ca-
rreras. Los administradores civiles que han aceptado dejar su adminis-
tracin para realizar durante un perodo de tiempo otras funciones en
otro ministerio o en misiones locales se han encontrado a su vuelta per-
judicados en su promocin respecto de sus colegas que haban perma-
necido en el ministerio.
Bajo la quinta Repblica existi la preocupacin de dar una verdadera
movilidad a los funcionarios del cuerpo de administradores civiles. Estas
medidas se inscriben en el marco de una exigencia de movilidad para
todos los agentes econmicos. La movilidad de los administradores fue
LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS 157
aconsejada por el grupo 1985., constituido por el primer ministro en 1962.
El informe de este grupo subraya: -El hombre de 1985 deber estar for-
mado con vista a una movilidad profesional creciente. El cambio de puesto
no deber considerarse como un accidente, sino corno una etapa normal
de la vida humana. El informe aade tambin: -La formacin del hombre
deber, por tanto, orientarse hacia la capacidad de adaptacin ms que
hacia la acumulacin de una masa de conocimientos que rpidamente se
volver caduca.
Los decretos de 26 de noviembre de 1964 organizan un cuerpo nico
de administradores civiles, con vocacin interministerial. Este cuerpo nico
sustituye a los 22 cuerpos que se haban creado bajo la cuarta Repblica.
El cuerpo nico depende del primer ministro. El texto prev tambin la
movilidad de los administradores civiles. Adems, todo funcionario salido
de la ENA debe pasar, al menos, dos aos en otra administracin dife-
rente a la que en principio fue destinado. Se trata de una rearmacin
de los principios inicialmente planteados cuando se cre la Escuela. Pero
la reforma es tmida. Las medidas tomadas no hacen de los administrado-
res civiles un cuerpo totalmente interministerial. El primer ministro decide,
es cierto, sobre el destino y la promocin de cada administrador, pero el
ministro con quien el funcionario est destinado conserva su autoridad y
puede advertirle o proponerle para un ascenso. Por tanto, los administra-
dores civiles dependen todava en parte del ministro, en relacin a la
evolucin futura de sus carreras. As, esta reforma tiene tambin el
riesgo de no aplicarse, como la que se realiz en 1945. La Administracin
tiene una tendencia a la inercia, a la' pesadez. La tendencia a los com-
partimientos que se haba afirmado en aos anteriores corre el riesgo
de ser ms fuerte que la voluntad de reforma que se desprende de los
nuevos textos. Los autores de la ley de 1964 se han dado cuenta del riesgo
que supone en la prctica la no aplicacin de la ley. Tambin han pre-
visto sanciones para el funcionario que no respete la obligacin de movi-
lidad. El funcionario que no haya cumplido con esta obligacin no podr
ascender a los altos niveles de su cuerpo. La institucin de una sancin
puede, por tanto, dar como resultado una mejor aplicacin de la ley de
1965 que la de 1945, que no tenia nada previsto. Se puede, sin embargo,
pensar que una obligacin de movilidad reducida a dos aos no ser
suficiente para destruir las tendencias autrquicas de los ministerios.
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CAPITULO 11
LAS ESTRUCTURAS DE LA ADMINISTRACION TERRITORIAL
175. Plan.-Las estructuras de la administracin territorial dependen
de una opcin general entre los principios de centralizacin y de descen-
tralizacin. Despus de describir estas reglas fundamentales de la organi-
zacin administrativa territorial (seccin D, expondremos, la realizacin
en Francia (seccin ID; despus, en algunos pases extranjeros: URSS
(seccin lID, Italia (seccin IV), Gran Bretaa (seccin V), los Estados
Unidos (seccin VD, Alemania Federal (seccin VID.
SECCION 1. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA TERRITORIAL
175. Plan.-Las estructuras de la administracin territorial dependen
por si mismos garantizar el cumplimiento de las tareas administrativas
en cada lugar del territorio. Necesitan los enlaces locales para su accin.
Para la ordenacin de estas estructuras locales, dos necesidades hay que
considerar. Un mnimo de homogeneidad debe existir en la accin admi-
nistrativa ejercida sobre el conjunto del territorio; si esto falta, desaparece
la unidad nacional. Pero la existencia de aspiraciones propias de algunas
partes del territorio no debe ignorarse. Al imperativo de unidad corres-
pende la centralizacin; a la reivindicacin de diversidad, la descentrali-
zacin. La organizacin administrativa local nunca elige
por la unidad o por la diversidad. Trata de realizar una dosificacin inte-
ligente entre las dos frmulas. En cada sistema, la unidad y la diversidad
se toman en consideracin en diferentes niveles.
Algunos pases, como Francia, han estado siempre marcados. por una
tendencia profunda hacia la centralizacin. Otros Estados, por el contrario,
eligen una solucin federal que permite una extensa posibilidad de expre-
sin a las autonomas locales (Estados Unidos, Repblica Federal de Ale-
mania>. La evolucin actual conduce a una cierta uniformidad de regme-
nes. En los Estados federales, un movimiento centrpeto ha reducido el
I
f
1
poder de decisin local (Estados Unidos). Los Estados centralizados son
obligados a reconsiderar sus estructuras (Francia). La centralizacin exce-
siva y la autonoma absoluta aparecen igualmente condenadas en favor
de una colaboracin de los centros de decisin nacionales y locales.
11 1. Concepto de centralizacin
177. Centralizacin y desconcentracin.-En un sistema de centraliza-
cin no existe vida administrativa fuera de los rganos centrales. Estos
son los nicos facultados para tomar decisiones administrativas para toda
la extensin del territorio. Estas decisiones son imputadas al Estado, nica
persona jurdica reconocida. Sin duda, en tal sistema, nada impide a las
autoridades centrales adaptar su accin a cada parte del territorio-si
hay inundaciones en una regin, sta nicamente ser declarada zona
siniestrada y no toda Franca-e-, pero de hecho, alejadas de las preocu-
paciones locales, no son tcnicamente aptas, salvo casos excepcionales,
para realizar esa adaptacin.
La centralizacin no excluye la existencia de funcionarios que ocupan
cargos en las diferentes partes del territorio. Este establecimiento local,
destinado a facilitar los contactos entre la Administracin y los adminis-
trados, no atena en nada el rigor de la centralizacin. Estos administra-
dores estn sometidos al poder jerrquico de los rganos centrales, de
los que reciben instrucciones. No disponen de poder propio. Simples buzo-
nes recogen los expedientes para enviarlos a las administraciones cen-
trales, nicas con poder de resolver.
Llevado a lmites extremos, tal sistema no es solamente 'absurdo, sino
tambin impracticable. Entorpece a las Administraciones centrales con
asuntos secundarios -el derribo de un rbol en la carretera nacional en
Toulouse se decidir en Pars- e impide a los ministerios ejercer un
control real sobre las decisiones que toman. La unidad Se realiza en el
derecho. Se corre el riesgo de llegar en la prctica a una anarqua,
En consecuencia, la centralizacin va acompaada frecuentemente de
una desconcentracin, que consiste en otorgar a los agentes locales del
Estado un poder de decisin en materias ms o menos extensas. El sistema
sigue siendo centralizado, puesto que las decisiones son tomadas en
nombre del Estado por agentes nombrados por l y sobre los que dispone
del poder jerrquico. Permite, sin embargo, un procedimiento de decisin
ms racional. Instalados en el lugar, los agentes del Estado dictarn
normas teniendo en cuenta las necesidades locales.
CIENCIA ADIlINISTRATlY -I1
162
2. Generalidades sobre la descentralizacin
178. Las personas pblicas.-La centralizacin, aun acompaada de
una desconcentracin, lleva consigo la vinculacin de todos los actos
administrativos, comprendidos aquellos cuyo contenido est localizado en
el Estado. Con la descentralizacin se ha dado un paso importante; apa-
recen nuevas personas pblicas autnomas, con competencia territorial o
con competencia limitada: las colectividades territoriales o las institucio-
nes pblicas.
La descentralizacin descansa sobre la idea de la gestin por los admi-
nistrados de los asuntos que les conciernen ms directamente.
179. La gestin por los interesados.-La descentralizacin permite aso-
ciar a los interesados en la toma de decisiones que les afectan de forma
ms directa. El inters de los administrados, por todo aquello que concierne
a su cercano marco de vida, es evidentemente mayor que el que pueden
otorgar a las decisiones nacionales. El localismo en la vida pblica no es
forzosamente un defecto, si ello permite atraer la participacin poltica
del ciudadano. La descentralizacin puede constituir, en efecto, un escena-
rio cmodo de educacin poltica. Iniciados en la gestin de su ciudad,
los ciudadanos comprendern mejor los problemas polticos nacionales.
El aprendizaje de mandos polticos podr de esta forma iniciarse a
nivel local.
180. Descentralizacin:y democracia.-La descentralizacin constituye
tambin el corolario indispensable de la democracia. Es para la organi-
zacin administrativa lo que es' la democracia representativa para la
organizacin constitucional. Permite crear colectividades territoriales o
instituciones pblicas que servirn adems de freno a las veleidades
autoritarias del poder central. Esto es particularmente exacto a escala
territorial. Asociaciones naturales de ciudadanos, las colectividades terri-
toriales sern cuerpos intermedios beneficiosos que pueden interponerse
entre el individuo y el Estado. Suscitarn normas adaptadas a cada esfera
geogrfica y personalizarn- la autoridad del Estado en funcin de los
problemas locales.
181. Democracia 'Y organLzacin. del trabajo. - La descentralizacin
constituye adems una excelente frmula de organizacin del trabajo
en el Estado. El aumento de las funciones del Estado es tal, que los
organismos centrales de decisin pueden encontrarse paralizados o, por
lo menos, retrasados en su accin. Las administraciones centrales se en-
cuentran iSUalmente en la imposibilidad de apreciar las necesidades pro-
pias de cada categora de ciudadanos. La descentralizacin permite desta-
car el poder central y confiar las responsabilidades a aquellos que son
163
los ms capacitados para asumirlas. La descentralizacin del poder es
una condicin de eficacia para toda gran empresa.
182. Las dificultades de la descentralizacin.-Estas calidades no deben,
sin embargo, disimular los escollos incontables que encuentra toda poltica
de descentralizacin. Todo abuso en la descentralizacin provoca un au-
mento de los particularismos que puede poner en peligro la unidad
nacional. Lleva consigo, en un plazo ms o menos breve, un choque de
rechazo: El Estado, bajo el pretexto de la coordinacin, va a recobrar
las prerrogativas que l en un determinado momento haba conferido a
las colectividades locales. No se puede ocultar que la solucin local de
los problemas locales por elegidos ligados a las poblaciones locales lleva
consigo a decisiones inspiradas por una poltica local, que puede ser la
de un grupo de presin. Las resoluciones en favor del inters general se
hacen ms en la capital que en las clulas descentralizadas. La descen-
tralizacin puede tambin retrasar el proceso de decisin; los notables
locales no tienen siempre cualidades administrativas tan evidentes como
las de los funcionarios profesionales. Los administradores de vocacin no
dejan nunca de resaltar los errores cometidos por esos gestores de ocasin
que son los elegidos locales. Los funcionarios de las Administraciones cen-
trales, en nombre de las exigencias de la eficacia, son los ms feroces
adversarios de la descentralizacin. Esta actitud no se explca nicamente
por la preocupacin del inters general; procede tambin de considera-
cones de amor propio. Cerca del poder poltico, los funcionarios centrales
se muestran muy celosos de sus prerrogativas. Bajo el pretexto de coordi-
nacin o de armonizacin, estn siempre dispuestos a usurpar las atribu-
ciones locales. Ello explica las dificultades de implantar o desarrollar
la descentralizacin en pases en los que las administraciones centrales
son poderosas (Italia, Francia), mientras que es aceptada de forma natural
en los Estados donde estas administraciones no detentan ms que compe-
tencias residuales CReino Unido).
La exposicin de estas dificultades no debe, sin embargo, hacer olvidar
las cualidades evidentes de la descentralizacin. Muestra simplemente que
el camino de la descentralizacin est sembrado de' obstculos. Antes de
descentralizar se deben tener presentes estos problemas. La dosis de des-
centralizacin a inyectar variar segn las tradiciones histricas, el marco
geogrfico, los recursos econmicos y el grado de instruccin cvica o
poltica.
3. Las formas de descentralizacin
183. 1. La descentralizacin territorial.-La descentralizacin territo-
rial produce colectividades territoriales. personas pblicas dirigidas por
los ciudadanos que viven en el territorio.
164
Al La descentralizacin territorial supone la existencia de una comu-
nidad de intereses entre los habitantes de una fraccin geogrficamente
determinada del territorio. Esta comunidad se manifiesta por la aparicin
de asuntos locales distintos de los problemas nacionales. Cuanto ms fuer-
te sea la solidaridad territorial, ms numerosos sern los asuntos locales.
Socolgcernente, esta solidaridad depende de las dimensiones del marco
territorial. Amplia en una pequea comuna, es mucho ms superficial
en una gran aglomeracin y todava ms dbil a nivel de una regin.
El nacimiento de una persona pblica local demuestra la voluntad
de individualizar los asuntos locales, cuya gestin ser devuelta a los
habitantes interesados. Los actos realizados lo sern en nombre de esta
persona pblica. Esta dispondr de bienes propios, de un presupuesto
particular. Podr ejercitar sus derechos para defender sus prerrogativas.
Bl La descentralizacin territorial implica una cierta autogestn local.
La eleccin por la poblacin de representantes encargados de administrar
los asuntos de la colectividad local constituye el mejor medio para garan-
tizar la autonoma local. No siempre son elegidas las autoridades locales
encargadas de administrar la colectividad local. Puede suceder que el
poder central ponga a algunos agentes a disposicin de la colectividad
local. Pero no existe verdadera descentralizacin si todas las atribuciones
de la colectividad local son conferidas a los agentes dependientes del poder
central.
C) La amplitud de la descentralizacin se mide segn el volumen de
asuntos a los que se reconoce contenido local, segn el modo de designar
a los responsables locales -eleccin ms bien que designacin por el poder
central-, segn el poder reconocido a los responsables locales sobre los
asuntos locales, decisin ms que consulta.
Todos estos elementos dependen de consideraciones ms polticas que
administrativas. La descentralizacin territorial est ligada al liberalismo.
Permite asegurar las libertades locales que hicieron de contrapeso a los
poderes del Estado. La desconcentracin es una simple adaptacin de
la centralizacin autoritaria que lleva todo al Estado. La descentralizacin
permite el nacimiento de unidades autnomas que llevan a cabo una
democracia local.
184. 2.
0
La descentralizacin tcnica.-Frecuentemente comparamos la
descentralizacin territorial y la descentralizacin tcnica. Cuando la per-
sonalidad jurdica se confiere a un servicio determinado, que se encuentra,
por este hecho, desligado del conjunto de servicios del Estado, la institu-
cin pblica as constituida ser testigo de una descentralizacin tcnica.
La aplicacin del concepto de descentralizacin a esta situacin ha
suscitado controversas.
165
La tcnica jurdica empleada en materia tcnica y en materia territorial
es la misma. La institucin pblica supone la existencia de asuntos admi-
nistrativos especializados entregados a una persona jurdica nueva. Puede
ser el marco de una cierta autogestn: las personas interesadas en el
funconamento del servicio se encuentran asociadas a su gestin. Desmem-
bramiento de la Administracin. que supone la existencia de un control
tutelar
La descentralizacin tcnica oculta, no obstante, una realidad espe-
cfica. La descentralizacin territorial es un reparto de asuntos adminis-
trativos sobre la totalidad del territorio. exigido por la diversidad social
-y, por tanto, poltica- del pas. La descentralizacin tcnica responde
frecuentemente a las exigencias de un reparto armonosc de funciones
entre los diferentes sectores o ramas de la Administracin. La primera
responde a aspiraciones polticas; la segunda. a una preocupacin de
eficacia. Ello explica que la idea de autogestn resalte menos en la
descentralizacin tcnica que en la descentralizacin territorial. Ciertas
formas de descentralizacin tcnica descansan, no obstante. sobre una
ideologa descentralizadora: se trata de hacer regir un servicio por la
comunidad de personas interesadas en su funcionamiento.
4. Lmites de la descentralizacin
185. 1.0 Colectividad territorial descentralizada y Estado miembro de
un Estado federal.-La situacin de una colectividad territorial descentra-
lizada se distingue de la de un Estado miembro de un Estado federal.
El federalismo es una tcnica de distribucin del poder poltico. Atae a
la estructura propia del Estado. realizando una desmembracin de ese
poder en materias determinadas (legislativas, ejecutivas, jurisdiccionales).
El Estado miembro del Estado federal goza de una competencia propia.
que le otorga la Constitucin. sobre la que el Estado federal no ejerce
un control. La descentralizacin se sita. por el contrario. en el terreno
administrativo. La colectividad descentralizada no adquiere competencias
ms que en materia administrativa. Estas son definidas por la ley: la
especialidad de la colectividad territorial se encuentra as exigida por
voluntad del legislador. Por otra parte. en la gestin de los asuntos locales.
la colectividad territorial est sometida a un control del Estado: la tutela.
La distincin entre la descentralizacin y el federalismo se justifica en
el plano jurdico. En la prctica es mucho ms difcil distinguir entre el
Estado miembro de un Estado federal y la colectividad descentralizada.
Tanto en un caso como en el otro, el fin buscado es el mismo: se trata de
reconocer la autonoma de las poblaciones locales en la gestin de los
asuntos que les son propios. El federalismo es as la forma ms avanzada
166
de descentralizacin. Si se adopta tal punto de vista, no existe una barrera
infranqueable entre pases, corno Alemania Federal o Suiza, que han
elegido el federalismo, y los Estados unitarios ms o menos descentrali-
zados, corno el Reino Unido o Francia.
186. 2. Tutela.-La tutela es el control ejercido por el Estado sobre
las colectividades territoriales. Ciertos pases dejan su aplicacin princi-
palmente a los funcionarios (Francia, Italia). Otros dan ms confianza al
juez CReino Unido). Cualquiera que sea el fin, el control es el mismo. El
poder poltico central es el nico soberano. El debe mantener, consecuen-
temente, la unidad y la cohesin del pas. Se trata de evitar las conse-
cuencias ms graves de una mala gestin de las colectividades descen-
tralizadas y asegurar la unidad de interpretacin de la ley sobre el con-
junto del territorio. Polticamente no puede discutirse la existencia de la
tutela en un Estado unitario. El sistema jurdico local no tiene existencia
sino por su insercin en el sistema nacional.
La autonoma local puede ser salvaguardada a pesar de la existencia
de la tutela. La autoridad tutelar no debe ejercer control ms que en los
casos limitativamente enumerados y sin jams dar rdenes a los rganos
de la colectividad descentralizada: la tutela relaciona dos personalidades
jurdicas distintas y es necesario salvaguardar la personalidad de la colec-
tividad controlada. La tutela se distingue as del poder jerrquico que
se ejerce en el interior de una misma persona jurdica. Este'poder, a dife-
rencia de la tutela, puede ejercerse aun cuando no est expresamente
previsto. En principio da al superior jerrquico un poder general rle auto-
ridad respecto a sus subordinados.
El contenido del poder tutelar est previsto en cada caso por los textos
especiales que establecen la tutela. La tutela se puede ejercer sobre los
rganos de la colectividad descentralizada. El nombramiento por la autori-
dad tutelar es el procedimiento ms enrgico. Respecto de un rgano
elegido, aqulla puede disponer de un poder disciplinario (suspensin,
revocacin). La tutela sobre los actos puede ir de un control general de
la oportunidad a un simple control de la legalidad. Se puede ejercer antes
de la entrada en vigor del acto (aprobacin) o a posteriori (anulacin).
En CRosOS excepcionales, ante una abstencin caracterizada o muy sea-
lada de los rganos de la colectividad local, la autoridad tutelar puede
sustituirlos. El respeto de la autonoma de la colectividad controlada
exige que el poder de sustitucin sea utilizado excepcionalmente slo en
el caso de abstencin culpable de la autoridad local y que la aprobacin
previa raramente se requiera. El principio debe ser la entrada en vigor
inmediata de las decisiones de la colectividad local, salvando la posibi-
lidad de la autoridad tutelar de anularlas en casos determinados.
167
La descentralizacin es tambin mayor cuando la autoridad tutelar
recibe el poder de sancionar slo las ilegalidades, sin poder ejercer el
control de la oportunidad.
5. Flujo y reflujo de la descentralizacin
187. Rgimen poltico y descentralizacin.-Existe un lazo estrecho
entre el rgimen poltico y la descentralizacin. Un rgimen liberal la
desarrolla. Un rgimen autoritario la combate. Como ha escrito Guizot:
Cuando el poder superior est encargado a la vez de gobernar con
libertad y administrar con centralizacin, la tarea es casi imposible- (Me-
morias para servir a la historia de mis tiempos, t. 1, p. 189J. Los progresos
del liberalismo poltico han reafirmado constantemente la descentraliza-
cin. En los pases europeos, la descentralizacin est ligada al progreso
del parlamentarismo liberal. Cada vez que este ltimo se encontraba en
peligro (rgimen de Vichy en Francia, rgimen fascista en Italia, rgimen
nazi en Alemania), la descentralizacin ha sido vaciada de todo contenido
positivo. Hoy da la descentralizacin. puesta en tela de juicio en alguna
poca, conoce nuevos progresos.
188. 1.0 La evolucin hacia la descentralizacin.-Las tradiciones his-
tricas de cada pas han marcado profundamente a la descentralizacin.
Tres grandes tendencias pueden destacarse: la primera, de tipo francs
(que encontramos tambin en Italia), acenta ms bien las exigencias de
la unidad nacional y ha conducido al desarrollo de las Administraciones
centrales poderosas que toleran la descentralizacin. aun cuando no la
acepten. La segunda, de tipo ingls, se apoya sobre todo en las colectivi-
dades locales para realizar las tareas administrativas. La tarea practicada
en los pases socialistas oculta un sistema centralizado bajo una apariencia
de descentralizacn.
189. A) La concepcin de tipo francs descansa sobre el vocablo -des-
centralzacn-, entendido en sentido estricto. Parte de una estructura
unitaria. en la que ciertos asuntos son entregados al poder de decisin
local, que tiene de esta forma una existencia secundaria y depende estre-
chamente de esta descentralizacin. Las exigencias de la unidad nacional
han llevado a esta concepcin muy restrictiva.
La descentralizacin se ha concebido en Francia como un medio de
lucha contra el poder central. A partir de tales bases. el desarrollo de
la concepcin francesa de la descentralizacin no puede operar ms que
en el equvoco. Por una parte, tericamente, se conceden amplios poderes
a las asambleas locales, dndoles una competencia sobre todos los asuntos
comunales y departamentales. Por otra parte. trata de contener esta auto-
noma en lmites estrechos: el departamento no tiene rgano ejecutivo
168
elegido; departamentos y comunas ven que recae sobre las decisiones de
sus rganos o sobre los hombres que la componen una tutela estrecha.
Lo que es normal, en la medida en que las colectividades locales tienen
como fin oponerse al poder central.
En el antiguo rgimen, el rey trata de luchar contra los particularismos
locales y contra los desmembramientos del poder del Estado. Slo un
rgimen centralizado permite asegurar estos objetivos. Ello no excluye
una amplia desconcentracin de poder en favor de los administradores.
Un poder fuerte que tiene bien cogidos a sus funcionarios no est amena-
zado por esta desconcentracin, lo sera por la descentralizacin.
Los revolucionarios defienden la opinin contraria a la postura real.
Son resueltamente descentralizadores y transmiten a escala local el prin-
cipio electivo, que ellos consideran como fuente de las instituciones pol-
ticas centrales. Pero los propios abusos de esta eleccin general y sin
control condujeron a la Convencin a volver a la centralizacin. Desde
entonces esto ser el principio del declinar de la descentralizacin. El
rgimen autoritario del afio VIII, con el pretexto del caos descentralizador,
va a establecer el rgimen ms centralizado que Francia haya conocido.
La eleccin desapareci; los agentes locales, consejeros generales, conse-
jeros municipales. alcaldes, son nombrados por el Gobierno. Las atribucio-
nes de las asambleas locales son reducidas y es ejercida una fuerte tutela
por el poder central.
La aparicin del rgimen parlamentario bajo la Restauracin y la
monarqua de julio permitir una evolucin hacia la descentralizacin.
En 1831 y 1833, la eleccin es sustituida por el nombramiento en la desig-
nacin de consejos municipales y generales, mientras que los poderes de
estas dos asambleas son aumentados considerablemente (leyes de 1837
y 1838). El movimiento se continuar durante la segunda y tercera Rep-
blicas. En lo sucesivo parece un fenmeno irreversible y s610 los regme-
nes autoritarios -segundo Imperio y rgimen de Vichy-Io apartaron.
La eleccin por sufragio universal de las asambleas se impone en el
momento mismo en que aparece para las elecciones polticas (1848).
Cartas definitivas que consagran las libertades locales son otorgadas
al departamento (ley de 10 de agosto de 1871) y a la comuna (ley de 5 de
abril de 1894) por la tercera Repblica, que adems, en 1926, afloja nota-
blemente la tutela.
La Constitucin de 1946 destacaba su voluntad de ampliar la deseen-
tralzacn. Precisaba en su ttulo X que las colectividades territoriales
se administran libremente por consejos elegidos por sufragio universal;
la ejecucin de las decisiones de estos consejos est asegurada por su
alcalde o su presdente-. El departamento debla de esta manera estar dota-
do de un ejecutivo elegido, que habra sustituido al prefecto. agente del
169
Gobierno. Ninguna disposicin legislativa ha permitido que esta voluntad
constitucional se realizara. Tampoco ha sido considerada por la Constitu-
cin de 1958, que manifiesta simplemente que las colectividades territoria-
les de la Repblica son las comunas, los departamentos y los territorios
de ultramar. Toda otra colectividad ser creada por ley-o
La acumulacin de asuntos en el centro ha llevado a las Administra-
ciones centrales francesas a un atascamiento peligroso. Queriendo abarcar
demasiado aprietan poco. Toman la costumbre de dirigir los asuntos me-
nores, que seran mejor tratados a nivel local. Agobiados por estas tareas
secundarias, que no llegan a resolver convenientemente, se revelan inca-
paces de asumir las orientaciones generales.
190. Bl La concepcin inglesa, por el contrario, descansa sobre la idea
de selt governrnerit de la administracin local. Las prerrogativas de las
autoridades locales son reales. Estas representan lo esencial del poder.
Inglaterra no ha concebido el problema de la descentralizacin en trminos
de rivalidad entre el Estado y las colectividades descentralizadas. Slo se
han tomado en consideracin las condiciones de una buena gestin admi-
nistrativa. No -se han planteado prcticamente problemas de unidad nacio-
nal. No han tratado nunca de realizar un reparto entre asuntos nacionales
y asuntos que deban volver a las colectividades locales. El Parlamento,
sucesor del rey normando, era sin discusin la fuente de todo poder.
Admitido esto, el gobierno local poda estar dotado de las ms amplias
atribuciones. No existia a este respecto el sentido de desconfianza que
los sucesores de los jacobinos demostraron en Francia. Si bien es verdad
que durante mucho tiempo no hubo rganos centrales del ejecutivo res-
ponsables de los asuntos. en competencia con las autoridades locales,
tampoco hoy da los ministerios tienen representantes a escala local. Como
ha sealado Tocquevlle, -en Francia el recaudador del Estado recauda
los impuestos comunales; en Amrica, el recaudar de la comuna recauda
el impuesto del Estado. De esta forma, entre nosotros, el gobierno central
presta sus agentes a la comuna; en Amrica, la comuna presta sus fun-
cionarios al Gobierno. Esto solo.demuestra hasta qu grado las dos socie-
dades difieren- (De la democracia en Amrica, libro 1. capitulo D. Sin
duda, el movimiento de concentracin de asuntos ha alcanzado tambin a
Gran Bretaa; queda, no obstante, la concepcin de autonoma local,
fundamentalmente diferente de la de Francia.
191. C) El sistema sovitico, bajo una apariencia descentralizada muy
britnica, es en realidad ms centralizador que el sistema francs. La des-
centralizacin resulta de una estructura federal y de colectividades des-
centralizadas. cuyas competencias son muy amplias. La centralizacin
proviene de la aplicacin del centralismo democrtico. La democracia
170
CIENGI A ADMINISTRATIVA. Pl:BLICA
proviene de la eleccin de asambleas locales. El centralismo procede de la
subordinacin de los rganos locales a asambleas superiores y a autori-
dades centrales. En la prctica, las decisiones descienden de la cspide a
la base. La legitimidad de la descentralizacin no se admite desde el
momento en que existe un partido nico que constituye un poderoso factor
de centralizacin.
192. 2 Los problemas actuales de la descentralizacin.-Despus de
la primera guerra mundial, la descentralizacin, sin ser directamente
combatida, ha sido en muchos Estados vaciada de una gran parte de su
contenido. Este movimiento, si descansa algunas veces sobre fundamentos
estrict.amente nacionales, no participa menos de razones generales.
193. A) La complejidad de tareas.-Las tareas realizadas por el Estado
moderno son cada vez ms complejas. Cada vez que la intervencin pblica
se ampla a una nueva materia es grande la tentacin de creer que slo
la Administracin central puede disponer de esta nueva atribucin. La
tecnicidad de numerosas actividades modernas explicara que slo los
funcionarios profesionales pueden realizarlas. Este argumento, justificacin
habitual de la tecnocracia, no es muy slido. En ltimo trmino condenara
toda forma de democracia y no solamente la descentralizacin local. La
experiencia muestra, por el contrario, que una actividad excluida aqu
de la descentralizacin est incluida en otro Estado, sin dao para el inte-
rs nacional. As, mientras que algunos sostienen que la radio y la tele-
visin constituyen ineludiblemente asuntos nacionales, y as lo son en
algunos pases, por el contrario, estas actividades son competencia de
los Estados federados en Alemania Federal. Un ejemplo anlogo puede
encontrarse en materia de educacin.
A pesar de su debilidad, este argumento tecnocrtico tiene una gran
importancia prctica. Las tareas ms modernas y las ms importantes del
Estado (economa dirigida, servicios sociales, urbanizacin) se han esca-
pado por lo general de la descentralizacin.
194. B) La democratizacin del poder central.-En los Estados como
Francia, donde la descentralizacin se ha concebido como un instrumento
de lucha contra un poder central autoritario, las colectividades locales
han sufrido por causa de la democratizacin de las instituciones centrales.
En la concepcin democrtica, las colectividades constituyen frenos legti-
mos a la accin de un poder central aristocrtico. En este sentido, ellas
no tienen ya razn de ser mientras que ese poder se democratice y de lo
que se trate sea de favorecer su accin.
La democratizacin del poder central implica que se acepta reconsi-
derar la funcin de la descentralizacin. Las colectividades descentraliza-
das no deben considerarse como ciudadelas asediadas en lucha con el
poder central. Deben prever un reparto de funciones en una atmsfera de
colaboracin con el Estado. Sin sta corren el riesgo de acantonarse en
una oposicin sistemtica a todas las iniciativas. Esta evolucin de la psi-
cologa de las administraciones locales no puede realizarse sino lenta-
mente. El desarrollo de la descentralizacin depende de ello. El Estado
no puede, en efecto, programar en favor de otorgar nuevas tareas a las
colectividades locales si stas las aprovechan para arruinar su autoridad.
195. Cl Los medios financieroS.-Las dificultades de la descentraliza-
cin se han desarrollado sobre el terreno financiero. Los medios financieros
de las colectividades locales no se ajustan a sus atribuciones. Las colecti-
vidades locales tienen, sin duda, atribuciones importantes. No tienen casi
ninguna autonoma financiera. El terreno financiero es el en que se ha
destacado ms claramente el fracaso de la descentralizacin. El drama de
las finanzas locales se produce, todo por el hecho de que el mismo indi-
viduo es contribuyente del Estado y de las colectividades locales. Ello no
presentaba inconvenientes mayores en tanto el Estado limitaba la presin
fiscal por debajo de un cierto nivel; pero la tensin fiscal actual deja,
en definitiva, pocos recursos a los departamentos y a las comunas. Como
el Estado decide soberanamente qu impuestos sern percibidos por las
colectividades locales, se oomprende que la parte de libertad de que ellas
gozan sea cada vez ms reducida. El Estado soberano utiliza esta prerro-
gativa para hacer recaer sobre los departamentos y las comunas una doble
servidumbre, o bien se atribuye sus recursos, o bien descarga sobre ellas
sus gastos, sin darles los medios para atenderlos.
Este aumento de la presin del Estado sobre las colectividades locales
no es criticable desde el punto de vista de la democracia. La expansin
de la solidaridad nacional, la intervencin del Estado en la economa a
travs de la planificacin ha evidenciado que la democracia en nuestros
das conduce a una distribucin equitativa de recursos. Una descentrali-
zacin fiscal absoluta conduce en la prctica a consagrar la desigualdad
de circunscripciones y, en consecuencia, a la desigualdad entre los ciuda-
danos. Aquello que era un simple medio para afirmar los particularismos
se convierte en fuente de desigualdades. Las colectividades ricas, sedes de
una gran actividad industrial, podrn ofrecer a sus contribuyentes zonas
verdes con entrada gratuita; las colectividades pobres no podrn instalar
un nmero suficiente de fuentes. S6lo el Estado puede realizar la necesaria
distribucin equtatva, La direccin de las finanzas de las colectividades
locales por el Estado parece, por tanto, imponerse. Esta direccin, sin
embargo, no debe significar la apropiacin de todos los recursos por el
Estado. Las colectividades locales deben disponer de ingresos propios liga-
dos a la actividad que se ejerce sobre sus territorios.
172
196. Dl La inadaptacin de las estructuras.-La inadaptacin de las
estructuras de las colectividades locales explica tambin las dificultades
de la descentralizacin. Las colectividades territoriales tradicionales no
tienen ya una dimensin adaptada a los problemas modernos. Ideadas
antes del gran movimiento urbanstico del siglo xx, no constituyen fre-
cuentemente ms que un marco vaco. A diferencia de Gran Bretaa, que
no cuenta con ms que 1.354 colectividades de nivel comunal, Francia
cuenta con alrededor de 38.000 comunas. Veintids solamente renen ms
de 100.000 habitantes. Con un nivel medio de 100 a 150 habtantes, las
comunas no pueden disponer de recursos suficientes para hacer frente
a inversiones importantes, que, en todo caso, efectuadas en un orden
disperso, seran ms costosas. De la agrupacin de colectividades depende
el renacimiento de una descentralizacin real. Pero esta agrupacin es
tarea. difcil. Atentar de manera autoritaria contra los entornos tradicio-
nales plantea dificultades polticas considerables. Queda organizar siste-
mas de colaboracin entre las colectividades, que la Gran Bretaa ha
practicado tradicionalmente y que Francia trata de ntroducir desde 1959.
197. El La conmocin de los esquemas de vida.-Los traslados de
poblacin ocasionados por la industrializacin conmocionaron todos los
esquemas tradicionales de vida. El apego a la tierra, que era un sosten
natural de la descentralizacin, ha desaparecido. Los nuevos esquemas de
vida tienen una existencia mucho ms artificial. El querer vivir en comn,
que animaba a la poblacin de la colectividad descentralizada. tiende de
esta forma a difuminarse, mientras que los ciudadanos, molestos en las
grandes ciudades entre mltiples solicitudes, no tienen ya el tiempo nece-
sario para participar en la gestin de los asuntos locales. Se trata, por
tanto, de descubrir nuevas formas de descentralizacin en los nuevos
marcos de vida. La experiencia britnica de nuevas ciudades constituye
a este respecto un esfuerzo interesante para crear en nuevas urbaniza-
ciones el sentido de la pertenencia a una comunidad viva.
198. Fl La planificacin.-La evolucin de los Estados hacia la pla-
nificacin tiende tambin a poner en duda la descentralizacin. La plani-
ficacin, aun cuando sea liberal, implica una orientacin general de las
inversiones, una orientacin concertada del conjunto nacional a partir
de un centro nico. Las instituciones centrales se han apoderado de
manera natural de esta funcin de previsin. Las colectividades locales
han tendido a acantonarse en una gestin del pasado. Libres para deci-
dir la instalacin de una fuente, no han sido dueas de la construccin
de una presa. Deciden la reparacin de un camino vecinal, pero se en-
cuentran ajenas al trazado de una autopista. La centralizacin de la
decisin econmica no parece, sin embargo. inevitable. Es de hecho
sobre este campo econmico donde aparece con vigor el carcter irre-
ductible de la descentralizacin.
199. 3. La irreductible descentralizacin.-En el momento en que
parece ms difcilmente realizable la descentralizacin es cuando se con-
sidera ms necesaria. El Estado moderno hace recaer sobre los adminis-
la ejecucin de decisiones en cuya elaboracin no han participado. Esta
trados obligaciones cada vez ms pesadas. Estos aceptan de mala gana
evolucin es especialmente notable en el terreno econmico. El Estado no
puede imponer a travs de rdenes unilaterales el cumplimiento de pla-
nes econmicos globales. Debe procurar la participacin de los adminis-
trados en la toma de decisiones que les conciernen. Para que el plan, sin
ser autoritario y coactivo, se realice, no debe ser obra exclusiva de la
Administracin, sino la sntesis de decisiones tomadas por los interesados.
As, en la poca actual alumbran nuevas realizaciones descentralizadoras.
En Francia, una reforma regional dirigida despus de 1955 ha hecho
aparecer una nueva colectividad territorial con finalidad econmca. En
Italia, las regiones anunciadas por la Constitucin de 1948-y que hasta
ahora no haban funcionado ms que en territorios determinados- va a
generalizarse.
Este resurgimiento de la descentralizacin debe, sin lugar a dudas,
acompaarse por un esfuerzo para replantear el concepto de descentra-
lizacin. La idea de una divisin por materas de las atribuciones del
Estado y de las colectividades territoriales no corresponde ya a las exi-
gencias del momento. La existencia de dos poderes de decisin, uno cen-
tralizado y el otro descentralizado, actuando de forma autnoma y algu-
nas veces en oposicin, parece condenada. Por el contrario, es necesario
recomponer el proceso de decisin, haciendo participar en la toma de
decisiones a las instancias descentralizadas y a las centralizadas. A las
primeras deben volver la iniciativa y la ejecucin; a las segundas, la
coordinacin. El poder de decisin local, tal como se concebia en el si-
glo XIX, aparece condenado en favor de la idea de participacin, es decir,
de una asociacin efectiva de colectividades locales y de instancias cen-
trales en la toma de decisiones. No es posible imaginar hoy da a colec-
tividades locales que paralicen el poder central ni es posible centralizar
el conjunto de decisiones; hace falta, por tanto, ordenar la colaboracin
de las instituciones locales y centrales en la definicin y ejecucin de
una poitica comn.
174
BIBLIOGRAFIA
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Coln, 1951l.
CADOUX, Ch.: -L'avenr de la dcentralisation terrttorale-. Act. Jur. (1963),
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MONTAGNIER, G.: -Aspects actuels des finances locales-. Annales de la Facult
de droit de Lyon l968) , I, p. 69.
SECCION 11. LA ADMINISTRACION TERRITORIAL EN FRANCIA
200. Plan.-La estructura territorial de la Administracin francesa
est marcada por una gran centralizacin. Los diferentes ministerios dis-
ponen de servicios establecidos por todo el territorio dentro del marco
de circunscripciones administrativas. La descentralizacin es relativamen-
te dbil: el territorio est dividido en diversas colectividades personali-
zadas, dotadas de rganos propios que poseen tambin atribuciones admi-
nistrativas. Seguiremos el reparto de asuntos entre estos' dos tipos de
estructuras en la comuna ( !J, el departamento ( 2). la regin ( 3)
Yla regin parisiense ( 4).
1. La comuna
201. GeneraldadeS.-La comuna toma su fuerza de su unidad socio-
lgica. Ella responde a una agrupacin natural de ciudadanos unidos por
una comunidad de aspiraciones. un verdadero patriotismo comunal, que
constituye el mejor soporte de la descentralizacin. Este soporte sociol-
gico explica que la comuna constituya la colectividad local ms descen-
tralizada y que desde 1789-con el parntesis centralizador del ao VIII
y del rgimen de Vichy-la descentralizacin comunal est en constante
progreso.
Los revolucionarios dieron a las comunas dos caracteres fundamenta-
les. De una parte, la voluntad de los revolucionarios de respetar los es-
quemas tradicionales de vida condujo a pequeas comunas ms que a
agrupaciones ms numerosas, pero artificiales. Francia cuenta con alre-
dedor de 38.000 comunas; 37 solamente agrupan ms de 100.000 habitan-
tes; 34.449 comunas tienen menos de 2.000 habitantes, lo que da una
media de apenas ms de 400 habitantes por comuna de esta categora.
Agrupan menos de un tercio de la poblacin francesa. Por otra parte, la
ideologa revolucionaria no observ la variedad de regmenes jurdicos
de las agrupaciones del antiguo rgimen. El deseo de simplificacin y el
ansia de igualdad condujeron a un rgimen uniforme, aplicable a todas
las comunas, cualquiera que fuera su situacin geogrfica, la extensin
de su territorio o la importancia de su poblacin. Hasta estos ltimos
aos, el rgimen comunal se caracterizaba por su estabilidad. La ley de
5 de abril de 1884, insertada en el Cdigo de Administracin comunal,
sigue siendo la carta casi inmutable de las comunas de Francia. La evo-
lucin moderna tiende a trastocar este logro jurdico.
La extrema parcelacin comunal compromete el desarrollo de los bie-
nes de equipo colectivos. Las pequeas comunas no disponen de recursos
suficientes para hacer frente a inversiones importantes que en todo caso,
efectuadas en orden disperso, seran ms costosas. La idea de la agru-
pacin comunal trata de prevalecer sobre el deseo de salvaguardar el
marco tradicional. El patriotismo comunal se ha puesto a prueba por las
migraciones de poblacin y el fenmeno de urbanizacin. En las grandes
ciudades, su propio tamao impide que se forme este sentido comunita-
rio Muchas comunas rurales se han despoblado y no responden ya ms
que a un esquema jurdico. La unidad del rgimen comunal se pone en
duda por causa de la evolucin. No se puede ignorar la distincin entre
las grandes ciudades y las pequeas comunas. Las primeras, administra-
das por personas competentes, absorbidas de poder porque acumulan
frecuentemente el mandato municipal y el mandato poltico, pueden hacer
frente a su misin. Las segundas tienen dificultades para reclutar un
personal competente y para encontrar los recursos necesarios. La indus-
trializacin, por otra parte.' ha separado en muchos casos el lugar de
trabajo y el lugar de residencia. Al lado de comunas que son sede de
una importante actividad Industrial aparecen las comunas -dorrntoros-,
donde la actividad productiva es muy reducida. Las primeras disponen
de recursos importantes, al tiempo que tienen pocos gastos. Las segun-
das tienen recursos dbiles, al tiempo que deben hacer frente a la carga
de equipos colectivos especialmente costosos.
La uniformidad del rgimen es as fuente de desigualdades ms que
el testimonio de la igualdad pregonada por los revolucionarios. Tambin
ello tiene tendencia a difuminarse.
202. 1.
0
La estructura comunal clSica.-La estructura comunal cl-
sica se compone de dos rganos: uno deliberante, el Consejo municipal;
el otro ejecutivo, la municipalidad, compuesta de alcaldes y adjuntos. Estos
dos rganos proceden de eleccin. El ejecutivo no es, como en el departa-
mento, nombrado por el Gobierno.
176
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION P U B L I C . ~
203. A) El Consejo municipal: aJ Composicin.-El Consejo mUnICI-
pal es elegido por sufragio universal directo por los electores de la
comuna. Desde 1945 el rgimen electoral ha sufrido diversas vicisitudes.
El sistema de representacin proporcional ha desaparecido progresiva-
mente; la ley de 27 de junio de 1964 ha modificado sobre este punto la
orden de 4 de febrero de 1959. En las ciudades de ms de 300.000 habi-
tantes el sistema adoptado es el del escrutinio mayoritario sin fusiones
ni voto preferencial. La segunda vuelta est reservada a las listas que
hayan obtenido en primera vuelta un nmero de sufragios al menos igual
al 10 por 100 de sufragios emitidos. En las comunas de menos de 300.000
habitantes la eleccin se hace en escrutinio a dos vueltas con lista mayo-
ritaria, con la posibilidad de listas incompletas y de fusiones. Son elegi-
bles para el Consejo municipal todos los ciudadanos inscritos en las listas
electorales con veintitrs aos que tengan algn lazo con la comuna.
El nmero de consejeros municipales est en funcin de la importan-
cia de la poblacin. Va de nueve a 37 miembros; Lyon y Marsella tie-
nen 61 y 63, respectivamente. Hay alrededor de 480.000 consejeros. mu-
nicipales.
La duracin del mandato como consejero municipal es de seis aos. La
regla general es la renovacin total. Si hay una eleccin parcial, los
consejeros municipales no ocupan la funcin ms que por el tiempo de
mandato que queda. Las funciones de consejero municipal son gratuitas.
En teora, las elecciones municipales son elecciones administrativas de
las que est ausente la poltica, La cualidad de buen gestor ser ms
apreciada que la de buen poltico. En la prctica, y sobre todo en las
grandes ciudades, las elecciones son politizadas y se desarrollan bajo la
bandera de los partidos pohtcos: adems, stos aprovechan la ocasin,
para sus compromisos polticos, a personas ilustres que gozan de noto-
riedad El electorado es ms estable para las elecciones municipales que
para las legislativas. Los desfases entre la representacin parlamentaria
y la representacin municipal son constantes. As, en las elecciones muni-
cipales de 1962 el partido comunista obtuvo el 38,67 por 100 de votos;
el UNR, el 6,19 por lOO, mientras que estos partidos tenan ese mismo
ao en el Parlamento 41 y 228 escaos, respectivamente.
204. bl Atribuciones 'Y funcionamiento.-El Consejo municipal tiene
cuatro reuniones ordinarias por ao, con una duracin de quince das
(seis semanas para la sesin presupuestaria).
El Consejo municipal tiene competencia en principio para todo lo que
se refiere a los asuntos comunales. Organiza y crea los servicios pblicos
locales que juzga necesarios: no siempre esta libertad es total; algunos
servicios deben ser creados obligatoriamente; otros, los servicios industria-
les y comerciales, ven limitada su creacin por un principio de libertad del
171
comercio y de la industria, en verdad que en vas de desaparicin. El Con-
sejo municipal vota el presupuesto de la comuna, recluta al personal, dirige
la hacienda municipal. Estas atribuciones clsicas de la comuna se han
transformado progresivamente. Si las comunas rurales pueden conten-
tarse con dirigir los bosques comunales, las comunas urbanas han adqui-
rido responsabilidades cada vez ms amplias. Como el Estado para los
ciudadanos, ellas deben ser la providencia para sus habitantes. En una
palabra, la funcin esencial de una comuna moderna es la creacin de
infraestructuras colectivas.
Las comunas tratan de asegurar la expansin econmica y social.
Ordenan las zonas industriales; para incitar a las industrias a instalarse
en la comuna adquieren terrenos, los equipan y los revenden a los profe-
sionales interesados. Eximen de ciertos impuestos locales a las empresas
que realizan traspasos, extienden o crean instalaciones industriales o
comerciales.
Las comunas crean el ambiente cultural y de ocio necesario para la
expansin de la vida social. Desarrollan, en colaboracin con el Estado,
las bibliotecas, las instalaciones de juego y deportivas. Las comunas parti-
cipan en la oonstruccin de viviendas, en la ordenacin de zonas resi-
denciales. La infraestructura urbana, y principalmente la construccin de
carreteras y viviendas, supone una poltica territorial: la comuna debe
establecer un plan de urbanismo, hacer aprobar por el ministerio del
equipamiento las zonas urbanas prioritarias o las zonas de ordenacn
aplazadas.
Las comunas participan en la infraestructura escolar; le estn asigna-
das un cuarto del total de sus inversiones. Las comunas cargan con la
construccin, mantenimiento y funcionamiento de las escuelas primarias,
as como las viviendas de los maestros. Participan en la construccin de
colegios de enseanza general y de colegios de segunda enseanza, Estn
tambin encargadas de la organzacn de cantinas y de transportes.
Las comunas tienen tambin responsabilidades sanitarias y adminis-
tran 201.000 camas de hospitales Y 200.000 de hospicios. Administran resi-
dencias de ancianos, dispensarios y centros sociales.
205. e) Tutela.-El control del poder central se ejerce sobre los con-
sejeros municipales y sobre sus actos, ya sea a travs del ministerio del
Interior, ya a travs de autoridades administrativas desconcentradas.
La tutela no debe ser examinada exclusivamente en su aspecto negativo:
los rganos de tutela no se limitan nicamente a sancionar y anular.
Son tambin consejeros de las comunas Y ayudan a los magistrados mu-
nicipales, algunas veces inexpertos, a realizar sus funciones.
U Tutela sobre las personal: La tutela puede ir desde la dimisin l:ie
oficio de un consejero hasta la disolucin del Consejo municipal cuando
178
el uno o el otro olvidan sus obligaciones. Ello puede originar la constitu-
cin de una delegacin especial:
- Dimisin de un consejero municipal. Debe ser aceptada por el pre-
fecto para que tenga efecto.
- Dimisin de oficio de un consejero municipal. Es decidida cuando
sobreviene alguna causa de ineptitud para ser elegido o incompatibilidad,
ausencia a tres reuniones sucesivas sin motivo justificado o negativa a
cumplir una funcin impuesta por la ley.
- Disolucin. La disolucin del Consejo municipal debe realizarse por
decreto motivado, aprobado en Consejo de ministros y publicado en el
Boletn Ofcial. Si existe urgencia, puede dictarse una suspensin provi-
sional por orden motivada del prefecto, que debe informar inmediata-
mente al ministro del Interior; la duracin de la suspensin no puede
exceder de un mes. La disolucin es dictada cuando el Consejo munici-
pal, por causa de disensiones, no llega a garantizar una administracin
normal de la comuna.
- Delegacin especial. En caso de disolucin de un Consejo munici-
pal, o de dimisin de todos sus miembros en activo, o en caso de anula-
cin definitiva de la eleccin de todos sus miembros, o cuando un Consejo
municipal no puede ser constituido, una delegacin especial se encarga
de sus funciones. En los ocho das siguientes a la disolucin, a la anula-
cin definitiva de las elecciones o a la aceptacin de la dimisin, se nom-
bra una delegacin especial por decreto.
El nmero de miembros de la delegacin vara de tres a siete, segn
la mpoetanca de la comuna. La delegacin especial elige su presidente
y, si ha lugar, un vicepresidente. Los poderes de esta delegacin especial
estn limitados a actos de pura administracin conservatoria y urgente.
De esta forma, en ningn' caso le est permitido comprometer las finan-
zas municipales ms all de los recursos disponibles en el ejercicio
corriente.
2) Tutela sobre los actos: La tutela sobre los actos consiste, o en la
aprobacin previa, o en la sustitucin de una accin, o en la anulacin
de las deliberaciones del Consejo municipal.
- Aprobacin previa. Por regla general, los acuerdos de los Consejos
municipales se convierten por s mismos en ejecutivos quince das depus
del depsito que se ha hecho de ellos en la prefectura o en la subpre-
fectura. El plazo puede reducirse por el prefecto o el subprefecto. De to-
dos modos, para algunos acuerdos importantes, principalmente acuerdos
financieros, se exige 'la aprobacin previa del prefecto o del subprefecto.
Se ha producido una evolucin en el sistema de esta aprobacin.
En otro tiempo era dictada por el prefecto. Actualmente es el subP
re
-
179
fecto, autoridad administrativa ms cercana a los responsables comu-
nales, quien es el competente. Por otra parte, la lista de acuerdos sometidos
a aprobacin ha sido reducida progresivamente. La idea que se impone
es la de dejar a las comunas la responsabilidad de su gestin y controlar
solamente sus actos a posteriori. El rgimen actual distingue las comunas
de ms o menos 9.000 habitantes. Las pequeas comunas, en las que es
frecuentemente difcil reunir un Consejo municipal competente, estn so-
metidas a una tutela ms fuerte. Por el contrario, para las comunas de
ms de 9000 habitantes la aprobacin previa ha visto limitado su campo
de aplicacin. De esta manera, su presupuesto no est sometido a una
aprobacin previa ms que cuando la comuna se encuentra en una situa-
cin difcil, porque los intereses de prstamos alcanzan ellO por 100 de
los gastos ordinarios o que el nmero de cntimos alcanza o sobrepa-
sa 30.000.
Un proyecto preparado por los servicios del ministro del Interior prev
una dispensa de aprobacin previa de los acuerdos financieros para las
comunas de ms de 2.000 habitantes, es decir, para 3.083 comunas, que
agrupan a 33 millones de habitantes.
Cuando el prefecto o el subprefecto se niegan a aprobar un acuerdo,
el Consejo municipal puede recurrir ante el ministro del Interior.
En caso de que se exija la aprobacin, si el prefecto o el subprefecto,
a los que se les somete para aprobacin un acuerdo municipal, no dan
a conocer su decisin antes de un plazo de cuarenta das desde-el dep-
sito del acuerdo, ste se considera aprobado: esta regla de la aprobacin
tcita, aplicacin de la mxima administrativa quien calla otorga.., es
especialmente protectora de la autonoma del Consejo municipal.
- Sustitucin de la accin. El poder excepcional de sustitucin de
una accin juega en materia financiera.
Cuando el presupuesto de una ciudad de 9.000 habitantes o menos no
se ha votado por el Consejo municipal en equilibrio real, la autoridad
tutelar lo devuelve al alcalde en un plazo de los cuarenta das siguientes
al depsito en la prefectura o subprefectura. El alcalde lo somete en los
diez das siguientes a una segunda deliberacin de la asamblea comu-
nal. Esta debe resolver en un plazo de ocho das, y el presupuesto es
inmediatamente devuelto a la prefectura o subprefectura. Si el presu-
puesto que ha sido objeto de una segunda deliberacin no ha sido de
nuevo votado con un equilibrio real, o si no se ha devuelto a la auto-
ridad tutelar en el plazo de un mes a contar de su reenvo al alcalde,
es resuelto por este ltimo.
Cuando un Consejo municipal no concede los fondos exigidos para
un gasto obligatorio o asigna una cantidad insuficiente, la asignacin es
inscrita por orden de la autoridad superior despus de que el Consejo
180
municipal haya sido llamado a tener una reunin especial sobre esta
materia.
- Anulacin. Algunos acuerdos del Consejo municipal son nulos de
pleno derecho. Otros son anulables.
Son nulos de pleno derecho los acuerdos de un Consejo municipal que
se refieran a una materia ajena a sus atribuciones, los acuerdos toma-
dos fuera de una reunin legal, los acuerdos adoptados con violacin de
una ley o de un reglamento administrativo. La nulidad es resuelta por
el prefecto. Puede ser propuesta o negada por las partes interesadas en
cualquier momento.
Son anulables los acuerdos en que hubieran tomado parte miembros
del Consejo interesados, ya sea a ttulo personal o como mandantaros,
en el asunto objeto del acuerdo, en la medida en que esta participacin
haya ejercido una influencia decisiva sobre el contenido del acuerdo.
La anulacin se resuelve por orden motivada del prefecto. Puede ser
instada por el subprefecto o el prefecto en un plazo de quince das a
partir del depsito de las actas de la deliberacin en la subprefectura
o en la prefectura. Puede ser solicitada tambin por toda persona nte-
resada y por todo contribuyente de la comuna en un plazo de quince
das a partir del registro del acuerdo en la alcalda. La solicitud debe
presentarse ante el prefecto, que resuelve en quince das, y es entonces
cuando el particular podr recurrir ante el Tribunal administrativo.
206. Evolucin de la tutela.-La tutela tradicional es exclusivamente
legalista y contable. La urbanizacin y el desarrollo de las infraestruc-
turas colectivas explican que la tutela deba tener una finalidad econ-
mica: se trata de comprobar la conformidad de las acciones emprendidas
con las decisiones del plan. Es por lo que la tutela tradicional de los
cuerpos prefectorales es sustituida cada vez ms por una tutela tcnica:
los servicios tcnicos competentes juzgan sobre la eficacia y la oportu-
nidad de los proyectos comunales, y la autoridad prefectoral no puede
sino confirmar su consejo. La tutela financiera ejercida por el tesorero-
pagador general tambin se ha extendido. La transformacin de los pro-
cedimientos de tutela es notable. Las autoridades centrales dictan normas
que debern ser respetadas por las comunas: as las normas de cons-
truccin u ordenacin fijadas por los servicios de los ministerios se imponen
a las comunas que solicitan subvenciones. La proliferacin de actos tipo
(pliego de condiciones, reglamentos.. J redactados por los ministerios y
en los que las comunas deben inspirarse constituye una manifestacin
de tutela,' por otra parte. ms eficaz que la aprobacn de un acto.
207. B) La municipalidad.-Est formada por el alcalde y los adjun-
tos. Alcaldes y adjuntos (en nmero de uno a 12) son designados por el
LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS 18]
Consejo municipal en su seno, por la duracin de su mandato. El Con-
sejo municipal no puede revocarlos.
208. Sociologa de la funcin..-Muchos alcaldes acceden a su funcin
porque se crea una vacante en la comuna que les conduce a solicitarla.
Algunos alcaldes dicen: -Somos alcaldes porque no hay gente; nadie
quiere dirigir la comuna. Pero, en realidad, la ambicin poltica, el deseo
de jugar un papel, son evidentemente predominantes. Ciertos factores
favorecen el acceso a las funciones municipales. Un origen geogrfico
local es casi imprescindible en las comunas pequeas; juega tambin
un papel importante en las grandes ciudades. Algunas profesiones -las
profesiones liberales o las funciones pblicas- son especialmente busca-
das, no slo porque atestiguan el grado de instruccin de su titular. sino
tambin porque tienen una imagen favorable ante la opinin. Todos los
alcaldes, incluso en las grandes ciudades, insisten sobre el necesario apo-
Jiticismo de sus funciones. Aparte de los elegidos comunistas, creen en
general que su pertenencia poltica o sindical no ha sido la causa deter-
minante de su eleccin. Se esfuerzan por poner el acento sobre los pro-
blemas tcnicos y concretos.
Se busca la acumulacin del mandato municipal con otros mandatos.
Para muchos hombres polticos, el curso normal va de la conquista de
la alcalda al de un cargo de consejero general y despus diputado o
senador. Esta acumulacin presenta el inconveniente de dispersar al ele-
gido entre varios polos de inters. El mandato parlamentario permite, no
obstante, al elegido local disponer de una gran influencia respecto de las
oficinas parisienses y de una verdadera remuneracin.
La funcin del alcalde es, evidentemente, ms o menos pesada segn
el tamao de la comuna. En las ciudades de tamao medio e importante,
el alcalde ejerce sus funciones en dedicacin exclusiva y est abocado
a olvidar su profesin 'anterior o a abandonarla. Ello plantea un pro-
blema. El subsidio de funcin es realmente insuficiente. Este factor limita
la necesaria democratizacin de funciones. El acceso a la funcin est
literalmente cerrado para aquellos que no disponen de recursos perso-
nales importantes o que no pueden abandonar su profesin (J. P. GILLI).
El reglamento actual de dietas parece insuficiente. Convendra establecer
para los alcaldes una justa remuneracin.
209. Atribucion.es.-Slo el alcalde tiene atribuciones propias. Los ad-
juntos no las poseen ms que en la medida en que se las delegue el
alcalde. El adjunto ms antiguo sustituye al alcalde en caso de impe-
dimento.
Las atribuciones del alcalde, como las del prefecto, son de dos tipos.
El alcalde es a la vez agente del Estado y agente de la comuna. Pero. a
182
diferencia del departamento, es una autoridad elegida que acumula los
dos tipos de funciones.
a) El alcalde, agente del Estado: Los actos realizados por el alcalde
en calidad de agente del Estado son imputables al Estado. El alcalde est
sometido al poder jerrquico y comprometera, segn el caso, la res-
ponsabilidad del Estado y no la de la comuna.
El alcalde est encargado de la publicacin y de la ejecucin de leyes
y reglamentos. Participa en varias operaciones administrativas; el reclu-
tamiento de soldados, por ejemplo. Es tambin oficial del Estado civil y
oficial del poder judicial.
b) El alcalde, agente de la comuna: El alcalde prepara y ejecuta
los acuerdos del Consejo municipal. Tiene, por otra parte, atribuciones
propias.
Detenta el poder de designacin y el poder jerrquico sobre los agen-
tes de la comuna. El alcalde puede tomar todas las medidas necesarias
para hacer reinar el orden pblico en la comuna. Esta ltima atribucin,
llamada de polica administrativa, se distingue, por su carcter preven-
tivo, de la de oficial de polica judicial ejercida por el alcalde en cuanto
agente del Estado, que tiene un carcter represivo.
De hecho, mientras en las comunas rurales los textos y la realidad
son congruentes, la funcin del alcalde en las grandes ciudades va ms
all de la simple ejeoucin o de la sola preparacin de los acuerdos del
Consejo municipal. El alcalde aparece como un jefe de empresa respon-
sable de la concepcin y de la realizacin de trabajos de infraestructura
y de la buena marcha de los servicios pblicos. Es el animador del equipo
municipal. Es por ello por lo que un proyecto depositado en abril de 1968
ha previsto para las comunas de ms de 2.000 habitantes un aumento de
las atribuciones del alcalde. Se trata de permitirle actuar rpidamente,
sin tener que consultar a su Consejo para problemas de la administra-
cin diaria. Se propone tambin evitar la personalizacin excesiva del
poder en la comuna por la constitucin de un equipo formado por el
alcalde y los adjuntos, que decidiran colectivamente. Este equipo podra
ser elegido directamente por la poblacin.
210. Tutela: al Sobre las personas.-Los alcaldes y adjuntos, despus
de haber sido invitados o llamados a suministrar explicaciones escritas
sobre los hechos que les son imputados, pueden ser suspendidos por una
orden del prefecto por un tiempo que no exceder de un mes y que
puede ser elevado a tres meses por el, ministro del Interior. No pueden
ser revocados ms que por decreto. Las rdenes de suspensin y las rde-
nes de revocacin deben ser motivadas. La revocacin lleva consigo la no
elegibilidad de pleno derecho para funciones de alcalde y para las de
183
adjunto durante un ao desde la fecha de la orden de revocacin, a
menos que no se haya procedido antes a una renovacin general de los
Consejos municipales.
b) Sobre los actos:
- Dictados en calidad de agente del Estado: Los actos dictados por
el alcalde o los adjuntos en calidad de agentes del Estado estn some-
tidos al control jerrquico del Derecho comn. La autoridad superior
puede, en esta materia, enviar directrices al alcalde, anular sus actos.
Puede sustituirle, despus de un requerimiento, en caso de que rehusara
realizar uno de los actos que le estn prescritos por la ley.
- Dictados en calidad de agente de la comuna: Cuando acta en
calidad de agente de la comuna, el alcalde es una autoridad descentrali-
zada sometida a una tutela.
A este respecto, las decisiones tomadas por el alcalde son inmediata-
mente enviadas al subprefecto, o al prefecto en las cabezas de distrito.
El prefecto puede anularlas o suspender la ejecucin. Estas decisiones
reglamentarias permanentes no son ejecutivas hasta un mes despus de
su depsito ante el prefecto o el subprefecto; de todas maneras, en caso
de urgencia estas autoridades pueden autorizar la ejecucin inmediata.
El prefecto, en un nmero limitado de casos (inters comunal, actos
previstos por la ley) puede sustituir al alcalde.
211. C) El presupuesto.-El presupuesto comunal es preparado por
el alcalde y votado por el Consejo municipal. En las comunas pequeas
el alcalde es asistido en su trabajo de preparacin por el recaudador
o el subprefecto.
212. Estructura.-Distinguimos entre el presupuesto primitivo y el
presupuesto suplementario, que anuncia las modificaciones indispensables
en curso de ejecucin. El presupuesto es anual. Debe ser votado en equi-
librio. El presupuesto se compone de una seccin ordinaria y una extra-
ordinaria, tanto en ingresos como en gastos. Los ingresos y gastos ex-
traordinarios o de inversiones son aquellos -que por su naturaleza no
parecen susceptibles de reproducirse todos los aos-. El presupuesto es
ejecutado por el alcalde, que compromete y ordena los gastos y que emite
los boletines de ingresos. La contabilidad est garantizada por un recau-
dador municipal.
213. Recursos.-Los recursos esenciales de las comunas son de origen
fiscal. Los impuestos directos locales son esencialmente suplementos de
impuestos votados por los Consejos municipales sobre el montante de
capital de los impuestos del Estado, hoy da desaparecidos; impuesto
territorial, patente, contribucin mobiliaria. Este sistema, llamado del
principal ficticio -el suplemento de impuesto comunal era calculado so-
bre la base del capital de un impuesto del Estado que ya no existe-,
tiene el inconveniente de descansar sobre un plato inadaptado, ya que
las bases impositivas se calculaban sobre valores locales no actualizados.
Debe desaparecer. La orden de 9 de enero de 1959 ha previsto el estable-
cimiento de cuatro tasas locales. Su aplicacin supone una difcil y lenta
revaluacin de las bases impositivas.
La fiscalidad indirecta de las colectividades locales consista hasta 1966
en una tasa adicional a la tasa sobre la cifra de negocios. La ley de 6 de
enero de 1966 ha sustituido esta ltima por una tasa sobre los salarios.
Este impuesto del 5 por 100 sobre los salarios es percibido por el Estado
y una parte revierte a las comunas. La parte local del producto de la
tasa sobre los salarios constituye una masa nacional a repartir entre
todas las colectividades locales, y principalmente comunas, segn normas
idnticas, cualquiera que sea el lugar de percepcin. La clave del reparto
depende del esfuerzo fiscal realizado por. cada colectividad.
Las comunas percben tambin cnones por los servicios prestados a
la poblacin. Todos los servicios en que el beneficiario puede ser indivi-
dualizado deben normalmente dar lugar a esta percepcin (agua, alcan-
tarillado.. .J, La recuperacin de plusvalas territoriales resultantes de
trabajos de infraestructura efectuados por las comunas parece indispen-
sable. De esta forma pueden ser percibidas: una tasa de urbanizacin
sobre el valor de los terrenos no edificados situados en el interior de la
zona urbana y susceptibles de ser edificados, y una tasa local de infra-
estructura sobre la construccin, la reconstruccin y la ampliacin de
edificios de todo tipo. Las subvenciones del Estado o del departamento
juegan tambin un papel importante en el financiamiento de los presu-
puestos comunales (7 por 100 en 1962). Las subvenciones de infraestruc-
tura reducen la libertad financiera de las comunas, porque ellas no son
adoptadas en principio, salvo que estn programadas en el plan. La tasa
de subvencin depende de la situacin global de la comuna, principal-
mente de sus necesidades de infraestructura, de su esfuerzo de autofi-
nanciamiento y de su endeudamiento.
Los prstamos toman una parte cada vez ms grande de los recursos
locales (20 por 100 en 1962). Estos prstamos son solicitados principal-
mente de la Caja de Depsitos y Consignaciones, del Crdito hipotecario
(construccin, infraestructura de zonas), del Crdito agrcola (inversiones
agrcolas e infraestructura rural), Los fondos nacionales de ordenacin
territorial y urbanismo conceden prstamos a corto plazo para las ope-
raciones de infraestructura de zonas programadas. La Caja de Ayuda a
la Infraestructura de Colectividades locales, creada en 1966, debe sust-
185
tuir progresivamente a la Caja de Depsitos. Las comunas pueden tam-
bin recurrir a prstamos ante organismos privados.
El endeudamiento de las comunas alcanza proporciones preocupantes
<B. DORNPROBST: El endeudamiento de las comunas y el V Plan, Act.
[ur., 1968, 4). Las cargas de los prstamos son especialmente pesadas:
en 1963, un cuarto del balance de las comunas, y un 60 por 100 para
algunas, estaba constituido por deudas a largo plazo; su deuda global
aumenta, mientras que el porcentaje de sus reembolsos de prstamos
anteriores disminuye; en 1963 la mitad de fondos recaudados sirvieron
para la inversin, el resto fue utilizado para reembolsos.
El Estado no puede a la vez desligarse de sus obligaciones hacia las
comunas nos gastos de las comunas representan alrededor del 27 por 100
de los gastos del Estado) y negarles el medio para hacerles frente.
214. Dl El personal comunal.-Las comunas emplean ms de 130.000
agentes titulares en dedicacin exclusiva, 49.000 agentes no titulares y
130.000 agentes a tiempo parcial. El reclutamiento de la funcin pblica
comunal ha sido anrquico durante largo tiempo. El reducido nmero
de tareas asumidas por las comunas tradicionales permita el recluta-
miento de agentes sin competencias especiales, en un orden disperso
para cada comuna, y frecuentemente en funcin de consideraciones pol-
ticas. El desarrollo de los servicios pblicos comunales, la tecnicidad de
las funciones, las cargas financieras demasiado pesadas de las retribu-
ciones de personal en las comunas pequeas, exigen una ordenacin de
los proyectos estatutarios, de la colaboracin de las comunas, de la for-
macin. Despus de la ley de 28 de abril de 1952, el personal comunal
con dedicacin exclusiva est dotado de un estatuto. Esta ley recoge las
disposiciones generales del estatuto de funcionarios. Otorga a los agentes
comunales garantas disciplinarias y de derecho sindical. Pero el estatuto
individual no es todo. Para garantizar un reclutamiento vlido, una carre-
ra puntual, es necesaria la cooperacin intercomunal. Es por lo que en
cada departamento se constituye un sindicato de comunas, al que estn
obligatoriamente afiliadas todas las comunas que ocupan desde 100 agen-
tes titulares en un empleo permanente con dedicacin exclusiva a al
menos un agente titular a tiempo parcial. El sindicato de las comunas
puede de esta forma asegurar la coordinacin intercomunal para el re-
clutamiento, la armonizacin de remuneraciones, los traslados de una
comuna a otra. Las comunas pequeas tienden tambin a agruparse para'
contratar un secretario comn a varias de ellas. Todos los esfuerzos
para una coordinacin ms estrecha tropiezan con las prerrogativas de
los Consejos municipales, que no quieren perder sus prerrogativas en la
designacin del personal. El reclutamiento Y la gestin del personal pa-
rece que se imponen a un nivel regional.
180
CIE;NCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
Estas medidas de coordinacin deben ir juntas con una mejora en la
contratacin o reclutamiento de los agentes comunales. La crisis en el
reclutamiento es especialmente grave: el envejecimiento del personal es
constante: dos tercios de los agentes tienen ms de treinta y cinco aos,
ms del 40 por 100 han pasado los cuarenta y cinco, mientras que por
debajo de veinticinco aos se encuentran menos del 10 por 100 de los
agentes. La crisis se refleja tambin en la contratacin de la mayora
de los agentes femeninos. La solucin de estos problemas no puede encon-
trarse ms que en una poltica de formacin. En 1962 se cre la Asociacin
nacional de estudios municipales (ANEMJ, con el fin de organizar y
coordinar los esfuerzos emprendidos para asegurar la promocin de la
funcin comunal. Esta Asociacin ha creado, en unin con el ministerio
del Interior, la delegacin de la Promocin Social y las facultades de
derecho, 17 centros universitarios regionales de estudios y administracin
municipal (CUREAMJ, que organizan la formacin de los agentes comu-
nales. El ANEM organiza concursos de seleccin para los cargos de redac-
tor, agente, ingeniero, adjunto tcnico y prepara listas de aptitudes, sobre
las cuales los alcaldes pueden elegir sus agentes. La creacin de institutos
regionales de la Administracin debe completar este esfuerzo de formacin.
215. 2.
0
El desarrollo de nuevas estructuras.-Ante la insuficiencia de
los antiguos marcos se impone una poltica de reagrupamiento comunal.
Puede dirigirse ya sea directamente, ya por intermedio de organismos
especializados.
216. Al Los problemas de la reagrupacin de comunas.-EI marco de
la mayor parte de las comunas es demasiado estrecho. Ello impide toda
gestin eficaz. La idea de la reagrupacin de las comunas no es contraria
a la autonoma comunal. Se apoya en el hecho de que una comuna
pequea, aun cuando posea una autonoma terica, est paralizada de hecho
por la, ausencia de recursos financieros. La ampliacin del marco comunal
debe permitir la constitucin de unidades de dimensiones viables. Estas
comunas ensanchadas podrn as concebir a gran escala los proyectos de
infraestructura y dispondrn de un equipo dirigente de mayor calidad.
Formarn de esta forma un verdadero contrapeso al poder central.
La realizacin de la reagrupacin constituye, pese a su necesidad, una
obra delicada. El sentmentalismo municipal no est muerto. El apego a
los cargos honorficos de alcalde y consejero municipal explica igualmente
una gran parte de las resistencias. Unicamente una poltica autoritaria
de reagrupacin resolvera el problema. El camino escogido para llevar
con tiento las susceptibilidades locales es, no obstante, de carcter liberal.
No se realiza ninguna reagrupacin sin el consentimiento de los Consejos
municipales interesados. Ms que la fusin, preconizada, pero rara, se
LAS IrSTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
187
orienta hacia frmulas de colaboracin orgnica de las comunas. En todos
los casos, sin embargo, estn previstas incitaciones financieras.
217. al La fusin de comunas.-La fusin de comunas es la forma
de agrupacin ms radical. Da lugar al nacimiento de una nueva comuna,
que sustituye a las antiguas. La ley de 16 de julio de 1971 ha tratado de
sobreponerse a las resistencias contrarias a las operaciones de fusin y
a imponer una programacin de fusiones.
1.0 Iniciativa de la fusin.
El prefecto, en colaboracin con una comisin de elegidos (compuesta
del presidente del Consejo general, presidente, cuatro consejeros generales,
elegidos por la asamblea departamental; de diez alcaldes, representantes
de las diferentes categoras de comunas del departamentol, establece para
el conjunto del departamento un plan de fusiones de comunas a realizar
y otras formas de cooperacin a promover.
2. La decisin de fusin.
- En caso de acuerdo de los Consejos municipales interesados, se
decide por orden prefectoral, sin ninguna intervencin por parte del
Consejo general.
Si el acuerdo no puede llevarse a cabo, puede organizarse un refern-
dum local, ya sea a peticin del prefecto, ya de una mayora cualificada
de los Consejos municipales. Si una mayora, que representa, al menos,
el cuarto de los electores inscritos, se pronuncia en favor de 'la fusin,
sta puede llevarse a cabo por orden prefectoral. Una comuna, sin embar-
go, no puede ser obligada a fusionarse si la consulta demuestra que dos
terceras partes de los sufragios emitidos, que representan, al menos, la
mitad de los electores inscritos en la citada comuna, han manifestado su
oposicin a la fusin.
3. Medidas destinadas a facilitar la. fusin de comunas.
Al Creacin de comunas asociadas: Las comunas en trance de fusin,
salvo aquellas que estn en el territorio que ser fijado como capital de
la comuna, pueden solicitar -y es necesario hacer justicia. a esta peticin-
que el territorio correspondiente a sus instituciones sea. mantenido en cali-
dad de comuna. asociada y que conserve su nombre.
La. creacin de una comuna asociada lleva consigo de pleno derecho:
- Un seccionamiento electoral que garantizar a la. poblacin local
una representacin en el Consejo municipal de la nueva. comuna integrada:
- La institucin de un alcalde delegado, que cumplir en la comuna
asociada las funciones de oficial del registro civil y de oficial de la polica
judicial, y que podr tambin encargarse de la. ejecucin de leyes y regla-
mentos en la comuna. asociada o recibir delegaciones del alcalde.
188
- La creacin de un anexo de la alcalda, en el que se establecen
fundamentalmente las actas del registro civil.
- La creacin de una seccin de la oficina de ayuda social, dotada
de personalidad jurdica.
Bl Incitaciones fiscales: Se han otorgado ventajas financieras a las
comunas que acepten reagruparse. Para evitar un aumento demasiado
brusco de obligaciones en una de las comunas, la ley de 6 de julio de
1966 ha permitido, durante un perodo transitorio de tres aos, a contar
desde la fusin, votar cuotas de impuestos diferentes segn el territorio
de las comunas preexistentes. Las comunas fusionadas obtienen un aumen-
to de subvenciones para la realizacin de las inversiones necesarias para
la urbanizacin o para la promocin del modo de vida.
218. bl Las agrupaciones comunales.-En todos los casos de agrupa-
cin, las comunas continan con el carcter de tales: ellas se asocian sim-
plemente con vistas a cumplir objetivos determinados. Estas agrupaciones
han estado limitadas durante largo tiempo. Las conferencias intercomuna-
les constituan organismos de consulta que reunan a los miembros de
los Consejos municipales. Las comisiones sindicales administraban los
bienes proindiviso de varias comunas. Desde 1959 se han desarrollado las
agrupaciones comunales. El Sindicato comunal, que existe desde 1890,
ha visto ampliadas sus perspectivas. Se han creado el distrito urbano y
las comunidades urbanas.
1l El Sindicato comunal: Reorganizado por una orden de 5 de enero
de 1959, el Sindicato comunal es una institucin pblica, encargada de la
gestin de uno o varios servicios que interesan a varias comunas. Est
destinado a facilitar la colaboracin entre las comunas rurales.
Se crea por iniciativa de comunas aprobadas por la autoridad tutelar.
Sin embargo, no es necesario el acuerdo unnime de estas comunas; es
suficiente una mayora cualitativa, calculada en base al nmero de habi-
tantes y al nmero de -oomunas. El Sindicato es administrado por un
comit formado por los delegados de los diferentes Consejos municipales
interesados. Los acuerdos del comit son sometidos a la tutela en las
mismas condiciones que los de los Consejos municipales.
Cada comuna est, en principio, representada en el comit de direccin
por dos delegados elegidos por los Consejos municipales entre los candi-
datos al Consejo municipal. No obstante, ello puede ir contra el principio
de igualdad de representatividad de los Consejos municipales. Una comu-
na puede retirarse del Sindicato con el consentimiento del comit.
El Sindicato, organizado por una orden de 1959, tiene una funcin ml-
tiple. Los servicios que dirige estn enumerados en el estatuto fundacional.
La ampliacin de su objeto podr realizarse en las mismas condiciones
189
que la creacin inicial. Las atribuciones ms frecuentes confiadas a los
Sindicatos intercomunales son el saneamiento, servicios municipales de
limpieza, la construccin de edificios escolares, los transportes.
Los gastos del Sindicato estn cubiertos, adems de con las tasas que
perciben de los usuarios de los servicios que administra, con las contribu-
ciones de las comunas asociadas para las cuales constituyen gastos obli-
gatorios.
En 1 de julio de 1966 encontramos 581 Sindicatos intercomunales de
funciones mltiples, que agrupan 5.780 comunas.
2) El distrito urbano: Como el Sindicato de comunas, el distrito
urbano es una institucin pblica que asocia varias comunas.
Su creacin puede hacerse necesaria en el caso de que una gran
aglomeracin invada las comunas circundantes. Estas comunas disponen
de terrenos, sin poder asumir las obligaciones que impone la implantacin
de una importante poblacin nueva. La ciudad posee los recursos, pero
se ahoga en sus lmites.
Concebido al principio exclusivamente como una formacin alrededor
de aglomeraciones urbanas, el distrito se ha revelado de gran utilidad
para reagrupar comunas rurales. Las experiencias de distritos cantonales-
agrupados alrededor de la cabeza de distrito, las comunas de un cantn,
se han revelado tiles. Sera conveniente suprimir hoy da el calificativo
urbano, que es demasiado estrecho, para comprender a todas las realiza-
ciones del distrito.
El dstrto, si bien puede ser creado por peticin de la mayoria cualifi-
cada de comunas interesadas, puede tambin crearse de oficio por decreto
del Consejo de Estado.
Las atribuciones comprenden necesariamente los servicios de vivienda
y de incendios, as como aquellos que anteriormente eran competencia del
Sindicato de la comuna, que, en caso de existir, se encontrara por este
hecho disuelto. Al lado de estas atribuciones obligatorias, idnticas para
todos los distritos, pueden ponerse en comn servicios particulares que
en cada caso aparezcan como beneficiosos. En el caso de un distrito urba-
no se tratar de ordenar las relaciones entre la ciudad y las comunas
que forman su extrarradio con el establecimiento de zonas territoriales,
zonas industriales y de residencia. .
El distrito es dirigido por un Consejo donde las comunas no estn repre-
sentadas necesariamente de manera igualitaria. Est financiado, adems
de con las tasas que puede recaudar, por una fraccin de la tasa local
de las comunas agrupadas, que puede apropiarse en virtud de resolucin
de su Consejo.
Hasta ahora la frmula del distrito ha sido poco utilizada. Al final de
1966 se contaban 67, agrupando 454 comunas. Sobre 41 aglomeraciones
190
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINI811lACION PUBLICA
de ms de 100.000 habitantes se encuentran solamente cinco donde existe
un distrito.
3) Las comunidades urbanas: La insuficiencia de estructuras de agru-
pacin ha llevado al Gobierno a hacer votar por el Parlamento una ley
de 31 de diciembre de 1966 que crea las comunidades urbanas. Esta nueva
estructura [urdca est destinada a realizar una integracin de comunas
pertenecientes a un mismo conjunto urbano sin ir hasta la fusin. Existe
una solidaridad entre la ciudad principal y las comunidades satlites que
el derecho no puede ignorar. Los problemas planteados por esta solidaridad
sociolgica intercomunal creada por el fenmeno de la urbanizacin deben
ser regulados por un rgano administrativo nico. Es la razn de ser
de la comunidad urbana, que, como el distrito urbano, pero con poderes
ms extensos, constituye una institucin pblica que se superpone a las
diversas estructuras comunales.
La creacin de la comunidad urbana puede realizarse de oficio o a
iniciativa de las colectividades interesadas. La ley ha creado de oficio
comunidades urbanas en las aglomeraciones de Burdeos, Lille, Lyon y
Estrasburgo. Sus limites se han fijado despus de una encuesta que com-
prenda principalmente la consulta del Consejo general y de los Consejos
municipales interesados. Las comunidades urbanas pueden tambin ser
creadas en las aglomeraciones de ms de 50.000 habitantes a peticin de
dos tercios de los Consejos municipales, que representan los dos tercios
de la poblacin. Esta iniciativa est sancionada por un simple decreto
si todas las comunas interesadas han dado su acuerdo; por un decreto
en Consejo de Estado, en el caso contrario.
La competencia de la comunidad urbana comprende atribuciones obli-
gatorias y atribuciones facultativas.
La comunidad urbana se beneficia de oficio de la transferencia de
ciertas competencias pertenecientes hasta ahora a las comunas. Se trata
de un plan de modernizacin y de infraestructura, de un plan de urba-
nismo, de la constitucin de reservas territoriales, de la creacin e infra-
estructura de zonas de ordenacin, de la construccin y ordenacin de
locales escolares, del servicio de vivienda y de organismos del HLM, del
servicio de socorro y de lucha contra incendios, de transportes urbanos
de viajeros, de liceos y colegios, de agua y saneamiento, de cementerios,
de mataderos, de mercados de inters nacional, de los servicios de vas
y obras y de la sealizacin, de aparcamientos...
Otras competencias pueden serIes confiadas, en todo o en parte, por
acuerdo del Consejo de la comunidad y de los Consejos municipales de
las comunas interesadas. Se trata de la infraestructura cultural, del equi-
pamiento deportivo y soco-educatvc, del equipo sanitario y de servicios
sanitarios y sociales, de espacios verdes, del alumbrado pblico.
LAS I!'STRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
191
La administracin de la comunidad urbana est garantizada por un
Consejo. Este Consejo comprende de 70 a 50 miembros, segn que la
poblacin de la ciudad y sus suburbios cuente ms o menos 200.000 habi-
tantes; la cifra de consejeros se eleva a 90 y 70 en las poblaciones que
cuentan ms de 50 comunas.
Se ha elegido una tcnica complicada para la designacin de delegados.
con el objeto de garantizar una representacin al mayor nmero de comu-
nas, y a poder ser a todas las comunas. El reparto de puestos se efecta
en principio por acuerdo entre los Consejos municipales interesados en
mayora fijada en el estatuto fundacional de la comunidad. En ausencia
de acuerdo, el reparto de puestos se efecta a travs de una representacin
proporcional, que sale del cociente obtenido al dividir la poblacin total
de la aglomeracin por el nmero de puestos a ocupar. Complicadas reglas
permiten atribuir algunos puestos a comunas que no alcanzan el cociente.
Los puestos que revierten a cada comuna son designados por un voto del
Consejo municipal.
El financiamiento de los gastos de la comunidad urbana est garanti-
zado por los recursos votados por el consejo de la comunidad, que puede
establecer suplementos de impuestos a los impuestos locales.
219. El iuturo de las frmulas de agrupacin.-El desarrollo desde 1959
de estas nuevas estructuras ha suscitado reacciones hostiles en la mayor
parte de los elegidos municipales, que reprochan a los organismos creados,
cuyo establecimiento el Gobierno anima, de disimular la autoridad bajo
una fachada liberal.
Sindicatos de comunas, distritos urbanos, comunidades urbanas, todas
estas instituciones creadas bajo la forma de instituciones pblicas y no
de colectividades territoriales, van contra las estructuras comunales. Sin
realizar el reagrupamiento deseable, reducen la descentralizacin; en el
marco de una institucin pblica, la va de autoridad se puede abrir ms
fcilmente; as ocurre de hecho.
Las poblaciones interesadas no tienen posibilidad directamente de decir
algo sobre la formacin de estas agrupaciones. Estas institucones pblicas
pueden crearse por va de autoridad. Los distritos urbanos pueden crearse
de oficio a travs de decretos o como consecuencia de una peticin pre-
sentada por las comunas con mayora cualificada. Las comunidades urba-
nas han sido instituidas por ley en cuatro aglomeraciones (Burdeos, Lille,
Lyon, Estrasburgol; pueden crearse tambin en las aglomeraciones de
ms de 50.000 habitantes que tengan una mayora cualificada. Se puede
objetar que las instituciones pblicas creadas no suprimen las colectivi-
dades tradicionales, pero a stas se les desposee de sus atribuciones
ms importantes. En el terreno financiero, la multiplicacin de estos orga-
nismos tcnicos agrava las dificultades de las comunas: las nuevas estruc-
192
turas pueden apropiarse de oficio de ciertos recursos locales. El distrito
urbano, por simple decisin de su Consejo, puede percibir una fraccin
de la tasa local de las comunas agrupadas. La comunida urbana puede
establecer suplementos de impuestos a los impuestos locales. Todos estos
organismos no salvaguardan ms que en parte las estructuras comunales
existentes. En el distrito urbano o en las comunidades urbanas, la gran
ciudad puede disponer de una representacin importante que le permitir
asfixiar la voz de las comunas pequeas. El carcter evolutivo de estas
agrupaciones tambin inquieta. Si triunfan en su accin, vaciarn a las
comunas de toda atribucin efectiva y prepararn la fusin de las mismas.
Admitida la necesidad de una reagrupacin comunal, la fusin de comu-
nas, aun resuelta por va de autoridad, seria en definitiva ms liberal que
una salvaguarda terica de la estructura comunal que disimula su des-
aparicin de hecho.
220. B> El desarrollo de organismos de estudio.-Los problemas plan-
teados por la urbanizacin no pueden considerarse nicamente a nivel
comunal. Los movimientos de urbanizacin son ms amplios que los lmi-
tes territoriales de las comunas. Se considera necesario desarrollar orga-
nismos de estudio desligados de preocupaciones inmediatas de gestin y
de un marco territorial estrecho. Los organismos de estudio de reas metro-
politanas OREAM, creados en 1966 por la delegacin de ordenacin del
territorio y el ministerio del Equipamiento, tratan de crear una toma de
conciencia de los problemas urbanos. Los OREAM, situados bajo la autori-
dad del prefecto regional, estn animados por el servicio regional del
Equipamiento. Los OREAM establecen las lineas directrices que definen
el marco general de la ordenacin de las diferentes zonas del rea urbana
y efectan los estudios de urbanismo. Siete OREAM han sido implantados
en as reas urbanas del Bajo Sena, Lille-Roubaix-Turcoing, Lyon-Saint
Etienne, Marseille-Aix-Fos, Nantes-Saint Nazaire, Nancy-Metz-Thionville,
Valles de L'Oise y del Aisne. Estos organismos tratan de colaborar con
las colectividades locales; pero stas, que no son capaces de realizar por
s mismas los estudios emprendidos por las OREAM, se indignan por verse
apartadas de la determinacin de su futuro por organismos administrati-
vos. La gran vala de los equipos pluridisciplinarios reunidos en los orga-
nismos debera, no obstante, incitar a las comunas a colaborar con ellos.
La ley de orientacin territorial de 30 de diciembre de 1967 prevea la
creacin de -nstttucones pblicas de estudios e nveettgacones-, encar-
gadas de estudios de urbanismo y de la elaboracin de esquemas de orde-
nacin y de planes de ocupacin de suelos. Su consejo de administracin
est compuesto por ms de la mitad de representantes de las comunas y
de los departamentos designados por sus consejos.
193
221. C) La multiplicacin de sociedades de economa mxta.-Las co-
munas no triunfaron al realizar las tareas de infraestructura por medio
de sus servicios pblicos. Los problemas de financiamiento, la ausencia de
medios materiales y humanos les condujeron a utilizar, cada vez con
ms frecuencia, la tcnica de la sociedad de economa mixta. La aplicacin
de las normas de derecho privado, la flexibilidad de las normas de gestin,
el recurso a un personal especializado explican las ventajas de esta tc-
nica jurdica. Numerosas sociedades de economa mixta han visto la luz
en materia de construccin, renovacin urbana, ordenacin urbana o de
infraestructura. En 1961 se cuentan 700 sociedades con participacin local.
De 150 zonas a urbanizar con prioridad, 94 han sido confiadas a sociedades
de economa mixta. La utilizacin tan frecuente de esta frmula ha lla-
mado la atencin del Tribunal de Cuentas. Las comunas debern en todos
los ca.sos mantener el dominio de la operacin y no delegar a las socieda-
des de economa mixta ms que la ejecucin. De hecho, la intervencin
de estas sociedades se traduce en una verdadera transferencia de respon-
sabilidades que deja la operacin bajo el dominio de grupos privados. El
desarrollo anrquico de estas sociedades es el testimonio de la imposibi-
lidad para las comunas de realizar las grandes operaciones de infraestruc-
tura y de la necesidad de encontrar unos sustitutivos.
222. D) La bsqueda de nuevas formas de participacin de las pobla-
ciones locales.-En las instituciones actuales, la participacin de ciudada-
nos en la vida municipal se limita al depsito de un boletin n la urna
electoral cada seis aos y a la posibilidad de asistir a las reuniones del
Consejo municipal o de consultar las actas. Una participacin tan restrin-
gida era posible en las comunas pequeas, donde vivan comunidades
poco numerosas y asentadas por una larga implantacin en el terruo.
La movilidad mayor de las poblaciones, el desarrollo de las grandes ciu-
dades ha hecho desaparecer los lazos naturales entre los ciudadanos comu-
nales y su Consejo municipal. Son precisamente los Consejos municipales
de las ciudades los que necesitan del apoyo de las poblaciones locales
para poder realizar una poltica de infraestructura. Diferentes experiencias
de participacin se han llevado a cabo y tratan de asociar a la vida
municipal, no a los ciudadanos en abstracto, sino a los administrados
en su vida profesional; no a los habitantes de la ciudad tomados en su abs-
traccin, sino a hombres interesados por la vida de su barrio. De esta forma,
comisiones extramunicipales pueden reunir a los consejeros municipales
y a los representantes de asociaciones locales. El Consejo municipal se
aconseja de personas cualificadas para la elaboracin de documentos de
planificacin urbana y en el proceso de planes de modernizacin y de
infraestructura. A nivel de barrios se forman comits, con los que el
Consejo municipal tiene inevitablemente que tratar; en 198 grandes en-
CIENCIA AO.lINISTR.UIV.-13
tornos, los comits de residentes constituyen los interlocutores naturales
de las autoridades municipales.
Algunas experiencias van ms lejos. As, en Marsella, una asociacin
de directivos que se comprometieron a consagrar colectivamente ocho mil
horas por mes a la mejora de la ciudad, se cre en 1967 bajo el nombre de
-Operacn 2000-. Busca mentalizar a la poblacin local sobre la necesidad
de llevar una poltica de equipamiento, de crear un dilogo entre la opinin
y los tcnicos. Ha organizado, en el marco de la feria de Marsella, un
referndum sobre el futuro de Marsella. Tres hiptesis se propusieron:
la ejecucin pura y simple de los trabajos inscritos en el V Plan sin
esfuerzo financiero suplementario, o trabajos suplementarios que llevaban
consigo el pago anual durante veinte aos de una jornada salarial por
cada marsells, o un aumento suplementario de trabajos, con una partici-
pacin financiera individual igual a dos das de salario por ao durante
veinte aos. De 21.767 respuestas recibidas, 17.028, es decir, el 78 por lOO,
se pronunciaron por la solucin ms onerosa. El inters de esta experiencia
destaca igualmente los lmites. Ms all de un cierto grado de compromiso,
tales organismos entran en conflicto con las autoridades municipales, a
las que hacen la competencia peligrosamente. Sin embargo, la bsqueda
de nuevas frmulas de participacin testifica por s misma la necesidad
de modificar profundamente el estilo de las relaciones entre la poblacin
y su Consejo municipal.
222bis. El Las ciudades nuevas.-El crecimiento de la poblacin ur-
bana ha provocado la bsqueda de soluciones adaptadas a los programas
de construccin cada vez ms importantes. Preconizado desde 1965 por
el modelo director de ordenacin y de urbanismo de la regin parisiense,
la frmula de -cudades nuevas- recibi un marco jurdico con la ley de
origen parlamentario nmero 76-610, de 10 de julio de 1970.
Ciudades satlites para absorber el crecimiento de las colectividades
existentes y principalmente definidas por su centro (art. 1.0), las nuevas
ciudades constituyen un cambio de escala en relacin a las zonas a urba-
nizar con carcter prioritario. Es sta la razn por la que, ms que en
las ZUP. hace falta en las ciudades nuevas asegurar la coherencia de la
ordenacin a pesar de la parcelacin comunal. Es por ello por lo que
la ley de 10 de julio de 1970 prevea la constitucin de una institucin
pblica superpuesta a las colectividades locales o la creacin de una nueva
comuna.
a) La creacin de una ciudad nueva es de la competencia del Gobier-
no: Se acuerda por decreto en Consejo de Estado, previo informe de los
Consejos generales, de los Consejos municipales y, segn el caso, del Con-
sejo de la comunidad urbana interesada. Estos informes toman el carcter
de un informe que permita apreciar la coherencia de los objetivos a
195
lograr- (art. 3.), que no es vinculante para el Gobierno, que est obligado
nicamente por la existencia de un programa mnimo de 10.000 viviendas.
Hay que sealar que, en la prctica, las aglomeraciones nuevas exis-
tentes han sido creadas sin un acto jurdico que corresponda a una deci-
sin. El procedimiento seguido comprende, parece, dos etapas: en primer
lugar, el comit interministerial para la ordenacin del territorio toma
en consideracin los estudios de ordenacin del modelo director de la
regin parisiense y los libros blancos del OREAM; en segundo lugar, el
primer ministro designa al responsable de una misin de estudio y de la
ordenacin.
La ley de 10 de julio de 1970 silencia lo relativo a la creacin de tales
misiones. Su existencia parece, sin embargo, necesaria para efectuar los
estudios previos a la decisin de creacin, principalmente para la consulta
de las colectividades locales.
La publicacin del decreto que recoge la creacin de una colectivi-
dad nueva ofrece a las comunas comprendidas en el permetro de urba-
nizacin una triple alternativa: que las comunas creen o constituyan una
comunidad urbana, que formen un sindicato comunitario de la ordenacin
o que soliciten la creacin de un conjunto urbano. Si no toman decisin
en los cuatro meses desde la publicacin del decreto de creacin, se
constituye un conjunto urbano de oficio.
bJ La Administracin: La comunidad urbana obedece a las normas
establecidas por la ley de 31 de diciembre de 1966.
El sindicato comunitario de la ordenacin es creado por iniciativa de
comunas, ya sea con una mayora de los tercios de Consejos municipales
que representen ms de la mitad de la poblacin, ya con la mitad de
los Consejos municipales que representen ms de dos tercios de la pobla-
cin. Autorizada por el ministro del Interior, es posible aun cuando el
permetro de la aglomeracin nueva no coincida con los limites comunales.
Administrado por un comit elegido por los Consejos municipales, sigue
las normas del derecho comn de los sindicatos intercomunales, salvo
en materia presupuestaria. Deroga las disposiciones del Cdigo de admi-
nistracin comunal en cuanto a su duracin y en cuanto a su fin. Vein-
ticinco aos despus de su creacin, si la mayora de las comunas que
la componen no solicitan su transformacin en una nueva comuna, se
transforma en comunidad urbana.
La institucin urbana, creada a solicitud de las comunas, es adminis-
trada por un Consejo compuesto de cuatro consejeros municipales elegidos
por una asamblea especial de Consejos municipales interesados y de cinco
consejeros generales designados por el o los Consejos generales interesados.
Entre los cinco iIltimos miembros figuran de derecho el o los Consejos
generales del o de los cantones afectados por la nueva aglomeracin. Si
la institucin urbana es creada de oficio, son nueve consejeros generales
los que forman el Consejo. Los proyectos gubernamentales de 1965 y 1968
prevean un comit compuesto nicamente de administradores nombrados
por el Gobierno. La Asociacin de Alcaldes de Francia ha hecho que se
admita el principio de la administracin por los elegidos locales. Mientras
que la comunidad urbana y el sindicato comunitario son, a pesar de su
base territorial, instituciones pblicas, el conjunto urbano es un embrin
de colectividad local. La zona de la ciudad nueva es separada del territorio
comunal por decreto en Consejo de Estado. El conjunto urbano se rige por
las disposiciones del Cdigo de administracin comunal. Se transforma
automticamente en comuna despus de tres elecciones complementarias
de tres miembros cada una. La primera eleccin se desarrolla cuando se
ocupan 200 viviendas. Es seguida por otras dos consultas cada dos aos.
Lo ms tarde tres aos despus, el conjunto urbano se convierte en una
comuna nueva.
e) Las competencias de estos organismos se desprenden de las nor-
mas del derecho comn: El sindicato comunitario se beneficia de com-
petencias voluntarias y obligatorias de la comunidad urbana. El conjun-
to urbano se rige por cel rgimen jurdico, administrativo, financiero y
fiscal.. aplicable a las comunas.
Pero ni la comunidad urbana, ni el sindicato comunitario ni el con-
junto urbano pueden ser ellos mismos urbanizadores. Deben obligatoria-
mente aceptar, dentro de los cuatro meses de su creacin, un contrato
tipo o aprobado con uno de los organismos previstos por el artculo 78, 1.0,
del Cdigo de Urbanismo. La sancin consiste en la transformacin de.
la comunidad urbana, del sindicato comunitario o del conjunto urbano
voluntario, en un conjunto urbano creado de oficio.
En la prctica, son instituciones pblicas, y no sociedades de econo-
ma mixta, las que han sido elegidas para realizar las ciudades nuevas
<instituciones nuevas del Bajo Sena, Lille Est, Cergy-Pointoise, por ejem-
plo). La justificacin de esta eleccin reside, segn el Gobierno, en -Ia
asociacin para un largo periodo del Estado y de las colectividades loca-
les.. (directrices del primer ministro, de 24 de octubre de 1968); el Consejo
de administracin de estas instituciones pblicas est compuesto par-
tariamente de representantes del Estado y de representantes de las colec-
tividades locales.
d) El financiamiento de los gastos vara segn que se trate de la
adquisicin de terrenos o de la realizacin de equipamientos: La adqui-
sicin de terrenos, prevista por la ley de orientacin territorial, a la que
la ley de 10 de julio de 1970, sorprendentemente, no hace referencia, est
financiada por los crditos de un captulo especial del presupuesto del
ministerio del Equipamiento desde 1967. Puede garantizarse una financia-
197
eren complementaria por prstamos de los Fondos Nacionales de la orde-
nacin territorial y urbana o por la institucin pblica misma. El VI Plan
prev 362 millones de francos de autorizacin del programa para las
adquisiciones territoriales.
Los gastos de equipamiento estn cubiertos por la percepcin de im-
puestos en beneficio de la comunidad urbana, del sindicato comunitario
o del conjunto urbano. Estas instituciones pueden recibir una dotacin
y subvenciones de equipamiento segn el rgimen de derecho comn. Sus
emprstitos pueden beneficiarse de la garanta del Estado o de las colec-
tividades locales. Disponen, por ltimo, de las ganancias realizadas en
el momento de la cesin de terrenos ordenados.
Estas diferentes fuentes explican la diversidad de financiacin segn
sean las ciudades nuevas y las dificultades que lleva consigo la institu-
cionalizacin de la participacin de los promotores y de la utilizacin
de la zona de ordenacin concertada.
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2. El departamento
199
223. Generalidades.-El departamento constituye una creacin revolu-
cionaria. La Constituyente ha querido restablecer el orden en la carta
administrativa del Antiguo Rgimen, que comprendia numerosas divisio-
nes administrativas (provincias, generalidades, gobiernos militares.. ,) y
quebrar la autonoma provincial. Los departamentos creados (en nmero
de 83 en 1790, 95 actualmente) deban adems permitir a la Administra-
cin acercarse a los administrados: En un solo da todos los administra-
dos podran trasladarse a la capital de su departamento. El carcter de
circunscripcin administrativa, cmodo marco para los servicios del Esta-
do, siempre ha prevalecido sobre la idea del departamento, colectividad
deseentralizada.
El departamento no es, por tanto, una unidad artificial. En su origen,
y a diferencia de las comunas, los departamentos no se apoyan sobre una
comunidad de intereses; no existe en 1790 un patriotismo departamental.
Pero no constituyen una simple divisin geomtrica del territorio. Su deli-
mitacin se ha realizado teniendo en cuenta las realidades geogrficas y
sociolgicas. Thouret propuso a la Asamblea Constituyente un cuadricu-
lado geomtrico, dividiendo el territorio en 80 circunscripciones de alre-
dedor de 324 lugares cuadrados cada uno. Por intervencin de Mirabeau,
este proyecto de divisin abstracta del territorio fue rechazado y, des-
pus de consultar con representantes de las provincias, se disearon los
departamentos, tomando en consideracin el elemento humano, y princi-
palmente las solidaridades que se habian forjado al cabo de los siglos.
Ello ha permitido la aparicin de una solidaridad departamental, sostn
de una descentralizacin. El departamento ha accedido progresivamente
a la naturaleza de persona jurdica descentralizada. Desde 1811, el de-
partamento tiene un dominio propio. Las leyes desde 1831 a 1838 consa-
gran definitivamente la personalidad departamental. La ley de 10 de
agosto de 1871 da al departamento su estatuto definitivo. El departamen-
to, no obstante, ha sido siempre una colectividad local ms artificial que
las comunas. La descentralizacin es menos real. El departamento, in-
crustado entre el Estado y las comunas, tiene una actividad propia ms
reducida; es esencialmente una colectividad de redistribucin a escala
intermedia, entre el poder central y los poderes comunales locales.
Actualmente, el departamento ha conservado su doble carcter de
circunscripcin administrativa, marco de los servicios del Estado y de la
colectividad descentralizada. Pero las realizaciones regionales actuales
contribuyen a su decadencia.
224. 1.0 El departarrunto. circunscripcin administrativc.-El departa-
mento constituye el marco principal de accin de los servicios del Estado.
La Administracin est encarnada a nivel superior por el prefecto y sus
colaboradores. En principio, las decisiones tomadas por estos rganos lo
son en nombre del Estado.
225. Al El prefecto.-El prefecto es el representante del Estado en el
departamento.
226. al Estatuto.-Creado en el ao VIII por Napolen I, que resuci-
t a los intendentes del antiguo rgimen, la funcin prefectoral era una
funcin poltica ajena a toda idea estatutaria. Los primeros prefectos fue-
ron escogidos entre los miembros de asambleas revolucionarias. Su reclu-
tamiento de la aristocracia se mantiene hasta la tercera Repblica: las
recomendaciones polticas, y principalmente las de los parlamentarios,
eran esenciales en la carrera. Progresivamente, bajo la presin del cuerpo
prefectoral, ansioso de obtener garantas estatutarias: la carrera prefec-
toral se funcionariza y los prefectos han logrado un estatuto contenido
actualmente en la ley de 29 de julio de 1964.
El aspecto administrativo de la funcin prefectoral se manifiesta en
el propio reclutamiento del prefecto. El Gobierno no puede ya, en la
hora actual, elegir libremente todos sus prefectos, tres cuartas partes de
los nombramientos de prefectos deben hacerse sobre los subprefectos.
Por otra parte, se ha perdido la costumbre de nombrar a personalidades
polticas en las funciones de prefecto. La libertad de eleccin del Gobier-
no le permite simplemente reclutar a los prefectos entre los funciona-
rios que no forman parte del cuerpo prefectoral. La idea misma de una
-carrera- prefectoral que se realiza con ascensos y cambios -menos fre-
cuentes que antao-e- muestra en qu medida el status del prefecto se
ha funconarzado.
Queda sealar que el prefecto, nombrado en Consejo de ministros por
decreto del presidente de la Repblica, a propuesta del primer ministro
y del ministro del Interior. encarna la autoridad poltica del Gobierno.
Aun cuando no se le podra pedir la afiliacin al partido poltico mayo-
ritario, se le puede exigir una lealtad total respecto del ideal poltico
del momento. Ello explica que el Gobierno considere en los nombramien-
tos las opiniones polticas del prefecto. Esto es lo que reflejamos al decir
que se trata de un cargo superior sometido a la discrecionalidad del
Gobierno. El traslado y la puesta a disposicin por un perodo de cinco
aos son posibles, sin constituir por ello sanciones disciplinarias. Las
garantas estatutarias del prefecto son ms reducidas que las de otros fun-
cionarios. Los prefectos no tienen derecho sindical; pueden constituir ni-
camente asociaciones. Cuando se prev una sancin disciplinaria, ellos tie-
nen simplemente el derecho a consultar su expediente; no se benefician
de la intervencin de un consejo disciplinar.
De hecho, normas tradicionales presiden la carrera de los prefectos.
Si los prefectos no pueden constituir sindicatos, la asociacin del cuerpo
prefectoral y los altos funcionarios del ministerio del Interior tienen una
fuerza que los sindicatos envidiaran. El carcter poltico de las funciones
prefectorales tiende a eclipsarse bajo la presin de las exigencias tcnicas.
Por otra parte, la prudencia de los prefectos ha sido siempre muy grande.
Los prefectos son leales servidores del Gobierno en el poder, aun cuando
no compartan el ideal poltico. Evitan presentar su actividad bajo un pris-
ma poltico, aunque no olvidan que deben hacer aceptar las decisiones
gubernamentales a los elegidos locales que pertenecen quiz a la oposicin.
Es dificil para un prefecto conservar su puesto cuando tiene malas rela-
ciones con estos elegidos. Ello explica tambin que el Gobierno consulte
frecuentemente a los representantes de las poblaciones locales antes de
realizar un cambio prefectoral.
227. b) Atribuciones.-El prefecto tiene una funcin poltica. Debe
informar al Gobierno de la evolucin de la opinin pblica en el depar-
tamento. Debe tratar de facilitar la aplicacin de las medidas gubernamen-
tales y por ello mantener los contactos estrechos con los elegidos locales
y con los representantes de los principales grupos sociales.
Sin embargo, las atribuciones esenciales de los prefectos son de orden
administrativo. Precisando una norma de la Constitucin de 1958, el de-
creto de 10 de octubre de 1959 otorga al prefecto la representacin de los
intereses nacionales, el control administrativo de las colectividades terri-
toriales. la misin de vigilar el respeto a las leyes y la direccin general
de la actividad de los funcionarios del Estado. 1.<Is poderes del prefecto
han sido redefinidos por los decretos de enero y abril de 1962 y por un
decreto de 14 de marzo de 1964. Todos estos textos han reforzado la posi-
cin del prefecto y le hacen el depositario del poder central desconcen-
trado.
228. 2. El prefecto, primer beneficiario de los poderes desconcentra-
dos en el departamento.-En el sistema administrativo francs, el prefecto
es tradicionalmente el representante en el departamento del conjunto de
los ministerios, es decir, que est encargado de asegurar en el departa-
mento la coordinacin de la actividad del conjunto de funcionarios del
Estado. Pero la evolucin administrativa ha conducido a un desfase entre
el hecho y el derecho. En efecto, el prefecto ha tenido siempre lazos pri-
vilegiados con el ministerio del Interior, porque ha sido este ministerio el
que durante largo tiempo se ha ocupado del conjunto de la administracin
interior en Francia. Despus. los ministerios especializados se han consti-
tuido por escisiparidad con el ministerio del Interior Ccf. 140). Este fen-
meno central se ha trasladado a nivel local. Las funciones locales de los
nuevos ministerios se atribuyen a servicios diferentes. Entre los ms Im-
202
portantes figuran los del ministerio de Finanzas (tesorero-pagador general,
direccin departamental de impuestos), del ministerio de Equipamiento,
de Agricultura, de Educacin Nacional (inspeccin acadmica). Los funcio-
narios de servicios perifricos de los ministerios tcnicos tienen lazos
directos con su Administracin central. Estos aceptan mal el enlace pre-
fectoral, juzgado demasiado politizado. El prefecto se encuentra al margen
de los circuitos administrativos de los nuevos ministerios y no est ya
en posicin de ejercer la deseada coordinacin. El poder del prefecto es
ms un poder de prohibir, de paralizar, que un poder de incitacin a rea-
lizar. No quedan ya en la competencia del prefecto ms que la tutela
de las colectividades locales y el mantenimiento del orden pblico. Ahora
bien, lo que actualmente ha cobrado gran importancia son las acciones de
urbanizacin realizadas conjuntamente por un ministerio y la comuna
o el departamento; la infraestructura, la revalorizacin de zonas son los
grandes trabajos de vi as de comunicacin. El prefecto, en la evolucin
que se ha sealado, no posee ya posibilidades de controlar los servicios
perifricos. De esta forma llega el caso de que un prefecto sea informado
de una operacin despus de que la decisin ha sido tomada y algunas
veces despus de que los trabajos han sido realizados. Se trata de ejemplos
extremos, pero que reflejan el rebajamiento de la funcin prefectoraL El
papel de coordinacin del prefecto no se ejerce ya; las direcciones depar-
tamentales de los ministerios persiguen polticas diferentes, algunas veces
competidoras, a veces opuestas, raramente complementarias.
La quinta Repblica ha querido restablecer la autoridad del prefecto
sobre los diferentes servicios perifricos de los ministerios. Un decreto de
26 de septiembre de 1953 se haba esforzado en este sentido, pero no haba
previsto los medios para obtener los resultados deseados, y por esta razn
ha quedado en letra muerta. Un decreto de 14 de marzo de 1964 reafirma
que el prefecto es el representante de todos los ministros y que se con-
vierte (salvo algunas excepciones: principalmente servicio militar, accin
educativa, administracin de personal, organizacin, gestin interna y
tutela de instituciones de enseanza, imposicin y recaudacin de impues-
tos) en la nica autoridad departamental beneficiaria de delegaciones mi-
nisteriales. Este monopolio juega tambin respecto de los poderes atribui-
dos a los jefes de servicio con anterioridad a la fecha de la reforma, de
aquellos que seran en el futuro desconcentrados a nivel ministerial.
El prefecto dispone de prerrogativas que deben permitir evitar que
la nueva reglamentacin sea burlada.
- El prefecto debe ser informado de la actividad de los servicios peri-
fricos: Todos los jefes de servicio o responsables departamentales deben
tenerle informado de los asuntos de su competencia que puedan tener una
importancia especial en el departamento, comunicndole todos los datos,
203
informes, estudios o estadsticas necesarias para el cumplimiento de su
misin. Adems, el correo de los servicios perifricos debe, a la salida y a
la entrada, pasar por la prefectura.
- El prefecto est investido de importantes poderes de accin sobre
los funcionarios que ejercen su actividad en el departamento: . El dirige
cada ao a los ministros competentes una evaluacin general sobre la
manera de servir de los jefes de servicio departamentales de las adminis-
traciones civiles del Estado. Estos deben comunicarle sus propuestas de
destino o de traslado de personal antes de remitirlas a ua autoridad del
poder de nombramiento. Por ltimo, el prefecto debe ser informado pre-
viamente de los nombramientos y traslados de los jefes de servicio depar-
tamentalss.
La transferencia de poderes tan amplios al prefecto puede atribuirse
a dos concepciones diferentes en cuanto a la funcin de la prefectura.
O bien sta constituye una clula de la Administracin general, dende
sern tomadas todas las decisiones administrativas importantes, o bien
es concebida como un estado mayor encargado de la coordinacin, de la
impulsin y del control, sin ser la fuente de decisiones; el poder de deci-
sin se autocede por el- prefecto a los cuerpos tcnicos.
Esta ltima concepcin se ha mantenido. El carcter reconocido al
prefecto de ser el nico rgano en el departamento beneficiario de poderes
desconcentrados tiene por finalidad otorgarle los medios para realizar la
sntesis de la accin del Estado en el departamento. Ello no significa
el ejercicio directo de poderes desconcentrados. El prefecto debe delegar
en los jefes de servicio departamentales todos los poderes que no son in-
dispensables para el cumplimiento de su misin general de impulsin
y de coordinacin.
La diferencia es importante respecto a la situacin anterior. Los po-
deres delegados continan bajo control del prefecto, que podr, en casos
graves, recuperar su delegacin.
La reforma de 1964 ha buscado facilitar las relaciones entre el pre-
fecto y sus interlocutores habituales, dndoles la posibilidad de estable-
cer contactos ms frecuentes entre ellos. A continuacin de esta reforma,
los contactos entre el prefecto y los jefes de servicios departamentales
han tomado un carcter peridico. En el transcurso de estas reuniones,
los participantes evocan los problemas del departamento, hablan de sus
dificult.ades. Con este motivo, el prefecto, que preside la reunin, puede
introducir a los funcionarios en los problemas generales de la circuns-
cripcin y a traspasar el marco de su administracin. La discusin ofrece
la oPOrtunidad a los jefes de servicio de explicar mejor al prefecto sus
deseos y su concepen de la accin administrativa que van a realizar
en el departamento. Elpref8Cto puede asociar ms estrechamente a los
204
jefes de servicio, hacindose acompaar por ellos en sus visitas a tra-
vs del departamento. La armonizacin de la actividad de los cuerpos
tcnicos puede reflejarse tambin en la decisin de establecer servicios
comunes a estos diferentes cuerpos, por ejemplo, en materia de infra-
estructura y material: lo que les permitir organizar mejor sus mtodos
de trabajo,
La tarea del prefecto es dura, porque la coordinacin no se limita
a los servicios del Estado. Debe existir una coherencia entre las deci-
siones adoptadas por el Estado y las dictadas por los elegidos del depar-
tamento. Esta coherencia no puede existir si no se establecen buenas
relaciones entre el consejo general y el prefecto. La situacin es muy
diferente bajo la quinta Repblica de lo que fue bajo la cuarta. En la
Repblica anterior, el frecuente cambio de Gobierno permita a los pre-
fectos tener una actitud poltica neutra. Ello es ms difcil en la hora
actual. El prefecto es el representante del Estado, y el Gobierno puede
exigirle una fidelidad poltica mucho mayor que a un simple funciona-
rio. En general, la quinta Repblica no se ha mostrado ms exigente
que la anterior sobre la opinin poltica de los prefectos, pero la conti-
nuidad gubernamental lleva consigo relaciones ms regulares y durables
entre la autoridad poltica y los prefectos. Tambin las relaciones entre
los consejos generales, frecuentemente de tendencia poltica opuesta a los
Gobiernos de la quinta Repblica, y algunos prefectos se han hecho al-
gunas veces tensas. Ello puede crear dificultades. porque no existe solu-
cin para el caso de conflicto entre el consejo general y el prefecto, a no
ser el cambio de puesto de este ltimo.
A raz de la reforma de 1964 Se han planteado dudas sobre la posi-
bilidad para los prefectos de cumplir la misin que les es encomendada
segn los deseos del Gobierno. Muchos piensan, por otra parte, que la
reforma no aport un cambio real a la situacin anterior.
Las dudas se producen, en primer lugar, sobre que el futuro del
departamento es incierto. Declaraciones ministeriales han afirmado en
varias ocasiones que no haba razn para ir contra el departamento, que
ste continuara siendo la circunscripcin administrativa de base. Sin em-
. bargo, la creacin de la regin modifica las condiciones en las que el
prefecto del departamento ejerce sus funciones. Las regiones estn lla-
madas a desarrollarse y a tomar cada vez ms importancia. El prefecto
de la regin va a ser el beneficiario de esta promocin de la regin.
Existe el riesgo de que se produzca una prdida de inters respecto del
prefecto del departamento. Responsables econmicos y grupos de presin
tienden a dirigirse al nivel regional ms que al nivel departamental,
porque ser en aqul donde podrn obtener soluciones. El prefecto del
departamento no puede ya cumplir su misin ele coordinacin, por fal-
205
ta de materia. Respecto de las relaciones entre el Estado y los servicios
perifricos. stos incluyen. ya sea tradicionalmente, ya sea despus de
la reforma, servicios regionales. Estas administraciones regionales tienden
a tener relaciones directas con su autoridad parisiense. Por otra parte,
existen reservas sobre la posibilidad del prefecto de adaptarse a esta
nueva funcin en su departamento. Es verdad que el prefecto es, en
primer lugar, un hombre de Estado, y. en segundo trmino, un hombre
departamental. Sin embargo, el mantenimiento de un mismo puesto du-
rante muchos aos le lleva a compartir el mismo punto de vista que
los ediles locales sobre el desarrollo del departamento y la eleccin de
opciones a realizar. En la medida en que el prefecto quiera estar en
buenas relaciones con los -notables- del departamento, corre el riesgo
de no poder desprenderse del punto de vista de los notables tradicio-
nales. Como los problemas a resolver son de naturaleza econmica y
exigen una transformacin de las mentalidades, las preocupaciones muy
limitadas de estas personas pueden influir desfavorablemente en la con-
ducta del prefecto. Los Gobiernos de la quinta Repblica lo han com-
prendido, de forma que peridicamente deciden importantes cambios en
los cuerpos prefectorales. La movilidad de los prefectos se convierte en
una condicin para el cumplimiento satisfactorio de una funcin de co-
ordinacin. Algunos oomentaristas han criticado tambin a los prefectos
de no tener una visin racional y econmica- (Collard y Groshensl en
la manera en que se han desarrollado las operaciones de descentraliza-
cin industrial. Han sealado que las informaciones sobre los programas
econmicos de las comunas han sido insuficientes. El oomsaro del Plan,
en efecto, ha manifestado que el esfuerzo financiero de las colectividades
locales en el transcurso del cuatrienio 1962-65 no ha podido ser evaluado
de manera satisfactoria-o
Por otra parte, al mismo tiempo que los poderes del prefecto corren
el riesgo de ser menos reales, sus tareas aumentan en nmero. Para
armonizar la accin de los servicios en el departamento. el prefecto debe
consagrar cierto tiempo a la reflexin y a la idea que l se ha hecho
de su funcin. Adems de los contactos que tiene con su departamento,
el prefecto debe participar en reuniones a nivel regional, multiplicar las
relaciones y reuniones con los organismos econmicos. Adems, parale-
lamente, el prefecto conserva su funcin de ejecutante de la poltica
guberna.menta1. Es por esto por lo que los autores escriban en 1964:
<Son reducidas las oportunidades de ver transformarse en empresario
El. un personaje destinado a ser ejecutivo- (Collard y Groshens-, De
hecho, las dudas que podan tenerse se han esfumado. La reforma ha
sido bien acogida por los prefectos, y stos disponen de las competencias
que les son necesarias. En cambio, los prefectos han formulado sus re-
206
servas sobre los medios que les son otorgados para realizar los ob-
jetivos previstos. En efecto, para garantizar la funcin de coordina-
cin que es la suya, el prefecto debera disponer, en sus servicios, de
funcionarios numerosos y competentes. Sin embargo, esta condicin no
se cumple actualmente. Un prefecto, Diebolt, haca las observaciones
siguientes sobre la reforma de 1964: Todos los prefectos que han
realizado su oficio no han centrado nada nuevo, en la prctica, con
los decretos de marzo de 1964. Digo que en la prctica, porque en
realidad es la responsabilidad de los jefes de servicio la que se en-
cuentra aumentada, porque por la va de la delegacin de firma del
prefecto pueden ahora tener responsabilidades que no estaban en condi-
ciones de asumir anteriormente. Tambin existe, y en primer lugar, una
escasez cuantitativa y cualitativa de personal de prefectura, especialmen-
te en los nuevos servcos.s De hecho, en la hora actual, la mayora de
las prefecturas no poseen suficiente personal competente para resolver
las dificultades que pueden presentarse. Para ese personal se trata, en
la prctica, de explotar los datos e informaciones que ya poseen. Para
que el prefecto no sea desbordado por la correspondencia es necesario
que un gran nmero de informaciones sean retenidas por los servicios
y que stos solamente dejen filtrar los asuntos que presentan suficiente
importancia. Sin embargo, se trata de una eleccin difcil de realizar,
pues supone, de parte del personal, una cierta ntucn de la accin
administrativa ms all de sus competencias. Sera, por tanto, necesa-
rio garantizar a estos funcionarios una formacin que les permita res-
ponder a las peticiones del prefecto. Son posibles cursos de reconversin,
y ya han tenido lugar algunos.
El prefecto, por otra parte, no tiene ningn poder sobre la ordenacin
interna de los servicios perifricos de los ministerios. Una instruccin
de 16 de marzo de 1964 declara que la nocin del poder de decisin...
no comprende, en principio, las medidas de orden interno de los servi-
cios departamentales de las administraciones civiles del Estado (gestin
interna, instruccin y propuesta)-. De esta forma, los servicios perifri-
cos de los ministerios conservan su autonoma para organizarse como
ellos lo desean. Esto limita la influencia que pueda tener el prefecto
sobre estos servicios. El espritu conservador que anima a los funciona-
rios puede trasladarse a la organizacin de los servicios. Ello puede ser
un obstculo para la eficacia de la accin administrativa. La estructura
interna de un servicio es frecuentemente la causa de la lentitud de la
Administracin. Las directrices y peticiones prefectorales pueden atascarse
entre la maraa de los despachos y la inercia de los hombres.
229. 3. El contenido de la desconcentracin.-La desconcentracin en
beneficio del prefecto se ha desarrollado considerablemente. En poca
207
reciente, esta extensin se ha incrementado por los decretos de septiem-
bre de 1953 y enero de 1962. No citaremos aqu ms que las atribuciones
esenciales del prefecto.
El prefecto, autoridad de polica:
- El prefecto ejerce la polica administrativa. Bajo este ttulo es el
responsable del mantenimiento del orden en el departamento.
- Atribuciones ms discutidas hacen del prefecto, en ciertos casos,
un agente de la polica judicial. El prefecto puede, en virtud del
artculo 30 del Cdigo de Procedimiento Penal, personalmente o a
requerimiento de los oficiales de la polica judicial, realizar todos
los actos necesarios para comprobar los crmenes y delitos contra
la seguridad interior o exterior del Estado y enviar a los autores
a los tribunales. Esta intervencin de un rgano del poder ejecu-
tivo en una materia judicial puede ser peligrosa para las liberta-
des pblicas. Tambin est previsto que el prefecto deba avisar
inmediatamente al fiscal de la Repblica y transmitirle el expe-
diente en cuarenta y ocho horas.
El prefecto, tutor de las colectividades locales y de instituciones y or-
ganismos pblicos:
- Prximo a las autoridades locales, el prefecto est en condiciones.
en la mayora de los casos, de ejercer una tutela eficaz sin ser
apremiante. La evolucin ha consistido en desconcentrar en favor
del prefecto el poder de tutela ejercido a nivel ministerial o inter-
ministerial. Actualmente se ha dado un nuevo paso; el poder de
tutela tiende a pasar del prefecto al subprefecto. El prefecto ejerce
tambin el control administrativo de instituciones y organismos
pblicos cuya accin no exceda del marco departamental.
El prefecto, representante del Estado cerca de las empresas beneficia-
rias de la ayuda del Estado:
- El prefecto representa al Estado cerca de las sociedades, empre-
sas e instituciones que se benefician del concurso financiero del
Estado y cuya accin no exceda del marco departamental.
230. B) Los colaboradores del prefecto.-Los colaboradores del pre-
fecto ocupan un cargo, ya sea en la prefectura, ya sea en el distrito.
231. al La prefectura.-EI prefecto dispone bajo l de un gabinete
que le asiste en su trabajo. Los jefes del gabinete son reclutados entre
los subprefectos. En las prefecturas importantes puede existir el cargo
208
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLlCA
de director de gabinete, con rango de subprefecto. Al gabinete le corres-
ponde el servicio de correspondencia que permite garantizar la infor-
macin del prefecto.
Los servicios de la prefectura deben evitar realizar la administracin
directa y con ello el doble empleo con los servicios tcnicos.
Tres secciones cuyos efectivos son poco importantes se ocupan:
n De la documentacin y estudios.
2) Del desarrollo econmico y de las inversiones.
3) De la reglamentacin econmica.
Los servicios propiamente dichos comprenden la direccin de la admi-
nistracin general y de reglamentacin, la direccin de la contabilidad
administrativa del Estado, de las finanzas y de la administracin depar-
tamental.
Al frente de estos servicios est un secretario general procedente del
cuerpo prefectoral, que puede tambin recibir delegaciones de firma del
prefecto.
232. b) En el distrito.-El subprefecto ayuda al prefecto en el dis-
trito. Circunscripcin administrativa que subdivide al departamento (exis-
ten 317 distritos), el distrito es un simple marco de desconcentracin en
favor del subprefecto.
Este puede recib'ir una delegacin del prefecto para ejercer bajo su
direccin una parte de la administracin departamental. Posee adems
numerosas atribuciones propias, en vas de expansin gracias al progreso
de la idea de la desconcentracn, de las cuales la ms importante es
la tutela sobre las comunas.
El subprefecto tiende cada vez ms a asociarse en la elaboracin de
la .poltica departamental. Una circular de 28 de septiembre de 1965
emanante del primer ministro ha aconsejado a los prefectos que asocien
a los subprefectos en los trabajos de las comisiones departamentales
de equipamiento y a confiarles las funciones de ponentes en el seno de
esas comisiones.
El estatuto de los subprefectos fUe adoptado por un decreto de 14 de
marzo de 1964. Los subprefectos deben ser reclutados principalmente en-
tre los antiguos alumnos de la ENA y entre los administradores civiles
del ministerio del Interior.
233. El departamento, colectividad descentralizada.-El departamento
es tambin una colectividad descentralizada que dispone de rganos
propios (Consejo general, Comisin departamentall o recibidos del Es-
tado (prefecto). Las decisiones tomadas por estos rganos, en el marco
de las atribuciones conferidas a esta colectividad, lo son en nombre
209
del departamento, persona jurdica distinta de la del Estado, susceptible
de derechos y obligaciones propias.
234. Al El Consejo general.-Examnaremos sucesivamente su com-
posicin, su funcionamiento y sus atribuciones.
235. 1.0 Composicin.-El Consejo general es elegido en sufragio uni-
versal directo por los electores del departamento. La circunscripcin del
voto es el cantn. Cada cantn designa un consejero, cualquiera que
sea el nmero de sus habitantes, en escrutino nnominado en dos
vueltas.
Son elegibles para el Consejo general todos los ciudadanos inscritos
en la lista de electores que justifiquen que haban sido inscritos antes
del da de la eleccin, con veintitrs aos cumplidos, y que estn domi-
ciliados en el departamento o que, sin estar domiciliados en el departa-
mento, estn inscritos en funcin de contribuciones directas. En cualquier
caso, el nmero de consejeros generales no domiciliados no puede sobre-
pasar un cuarto del nmero total de que est compuesto el Consejo.
Estn previstos numerosos casos de no elegibilidad o de incompati-
bilidad. En general, el mandato del consejero general es incompatible
con las funciones de todos los agentes asalariados o subvencionados con
fondos departamentales. Esta disposicin, destinada a evitar toda con-
fusin de funciones, se ha revelado frecuentemente perjudicial al inters
general; suprime del Consejo general a personalidades departamentales
competentes.
Con frecuencia, las elecciones estn muy politizadas, el nivel depar-
tamental es ya lo suficientemente extenso para que, a travs de los
problemas propios del departamento, se evoquen cuestiones de poltica
nacional. Los consejeros generales son elegidos por seis aos. Cada Con-
sejo se renueva por mitad cada tres aos.
El Consejo general no es una asamblea muy representativa del depar-
tamento. La divisin en cantones fue realizada en una poca en la que
Francia era esencialmente rural. Por ello resulta que se dan en el nte-
ror de la Asamblea departamental desigualdades de representacin muy
importantes: una subrepresentacin de ciudades, una suprarrepresenta-
cn de medios rurales. Se ha sealado de esta forma que, de los 3.000
consejeros generales, el 9,9 por 100 solamente son elegidos en las ciu-
dades de ms de 30.000 habitantes que constituyen el 28,S por 100 de la
poblacin. Ms del 60 por 100 de los consejeros son elegidos en los
cantones de menos de 10.000 habitantes. Prcticamente, en el interior
de cada Consejo las poblaciones urbanas estn privadas de medios de
accin, mientras que son ellas las que suministran lo esencial de los
impuestos departamentales. Los Consejos generales presentan de esta
forma, y muy frecuentemente, una imagen anacrnica del depa:rtamento.
210
El conservadurismo de los consejeros generales es muy grande. Su edad
media pasaba de cincuenta y un aos en 1945; a cincuenta y seis aos
y medio en 1964. Alrededor de un tercio de los consejeros pertenecian
a profesiones liberales; una cuarta parte, a profesiones industriales y
comerciales; otro cuarto es de origen agrcola; ellO por 100 proviene
de la funcin pblica. La gratuidad del mandato no favorece la demo-
cratzacn del reclutamiento. Al igual que para los candidatos munici-
pales, es frecuente la acumulacin de mandatos. La mitad de los conse-
jeros generales son alcaldes; las dos terceras partes poseen un mandato
municipal.
236. 2. Funcionamiento.-Los consejeros generales tienen dos re-
uniones ordinarias por ao: La primera entre el 1 y el 30 de abril
(duracin mxima, quince das), la segunda entre elIde septiembre y
el 30 de enero (duracin mxima, treinta dasl, Puede reunirse, en caso
de urgencia, en sesin extraordinaria, a peticin, ya sea del Gobierno
(convocatoria por decreto), ya sea del prefecto, o de dos tercios de sus
miembros, o por la Comisin departamental.
Los consejeros generales pueden beneficiarse de dietas de viaje o de
desplazamiento o de reembolsos por gastos suplementarios. La funcin
del consejero general es, en efecto, gratuita y es normal que los conse-
jeros sean indemnizados de los gastos ocasionados por sus funciones.
El Consejo general elige durante su primera reunin, en escrutinio
secreto y con mayora absoluta, a su presidente, uno o varios vicepre-
sidentes y a los secretarios. El presidente tiene el cuidado de la Asam-
blea. El Consejo general elabora su reglamento interno.
El prefecto tiene entrada en el Consejo general; es odo cuando lo
solicita y asiste a las reuniones, salvo cuando se trata de la intervencin
de sus cuentas.
237. 3. Atribuciones.-El Consejo general se ocupa en sesin pbli-
ca de todos los asuntos departamentales. Algunos servicios deben ser
creados obligatoriamente por el Consejo general. Los servicios de ayuda
social son tambin financiados por el Consejo. Asimismo, el Consejo ge-
neral debe establecer un servicio departamental de la salud pblica.
Sufraga los gastos del servicio de la proteccin maternal e infantil, del
servicio departamental de lucha contra la tuberculosis, los gastos de
hospitalizacin de alienados. El Consejo general recibe por estos servi-
cios las ayudas del Estado y de las comunas.
Al lado de los servicios obligatorios que debe necesariamente orga-
nizar, el Consejo general puede crear todos Ios servicios necesarios, a
excepcin de aquellos que podran hacer la competencia a los particu-
lares. Los departamentos aportan una ayuda importante a las oficinas
211
del HLM. Algunos servicios lo son en concesin, como los servicios de
transportes.
La gestin de bienes del departamento, la administracin del perso-
nal departamental, constituye, junto con el voto del presupuesto, las
preocupaciones esenciales del Consejo general.
El presupuesto departamental, elaborado por los servicios de la pre-
fectura, distingue los gastos obligatorios (correspondientes a los servicios
cbligatcros) y los gastos voluntarios. Los gastos estn clasificados en
ordinarios y extraordinarios, segn que sean cubiertos por recursos or-
dinarios o emprstitos.
Los ingresos ordinarios del departamento comprenden los impuestos
directos e indirectos. La principal fuente indirecta es la tasa local; el
impuesto suplementario a la tasa sobre la cifra de negocios es repartida
entre el departamento y la comuna. Los recursos directos eran hasta
ahora suplementos de impuestos a los impuestos del Estado que han
de percibirse. Despus de 1959 se han establecido cuatro tasas nuevas:
tasas territoriales sobre la propiedad edificada y sobre la propiedad no
edificada, tasa de vivienda y tasa profesional (cf. 293).
El Estado aporta una ayuda importante al departamento bajo formas
muy diversas (subvenciones, participacin en las cargas departamenta-
les... l. Esta ayuda representa alrededor de la tercera parte de los ingre-
sos del departamento.
El presupuesto departamental aclara la funcin especfica de esta co-
lectividad. Es fundamentalmente un presupuesto de redistribucin en la
medida en que la mayoria de sus gastos corresponden a gastos de trans-
ferencias. As, los gastos de funcionamiento son, en su 23,3 por 100, sub-
venciones y prestaciones, y un 37,5 por 100 de los cupos y prestaciones
en beneficio de tercero (sobre todo gastos de viaje en los hospitales).
Si examinamos estos datos por su naturaleza, nos damos cuenta de que
los gastos de ayuda social, de higiene y de proteccin sanitaria se ele-
van al 62,2 por IDO, mientras que la red de comunicaciones representa
el 11,6 por 100 del total real de la seccin de funcionamiento. El presu-
puesto departamental es tambin un presupuesto de transferencia, por
el origen de una parte de sus recursos, que le son aportados por otras
colectividades, principalmente el Estado y las comunas. De esta forma,
en materia de ayudas sociales y de prestaciones asimiladas, las tres cuar-
tas partes de los gastos totales estn financiados por cupos otorgados
por el departamento. Las mismas tendencias se desprenden de la sec-
cin de infraestructura. Los trabajos efectuados por el departamento por
su propia cuenta no representan ms que el 44,8 por 100 de los gastos,
mientras que los prstamos y las subvenciones constituyen el 42,4 por 100.
Bajo este concepto, el departamento asiste a las comunas o concurra a
212
la realizacin de infraestructuras de las que el Estado es el capataz
(telfono, grandes vas de comunicacin).
238. 4. Tutela. a) Sobre las personas.-Los miembros del Consejo
general pueden ser dimitidos de oficio por el Consejo de Estado si rehsan
cumplir una funcin prevista por la ley, por el Consejo general mismo,
si estn ausentes de una reunin injustificadamente.
El Consejo general puede ser disuelto por decreto motivado. Es sta
una medida grave y, por tanto, rara. La disolucin del conjunto de Con-
sejos generales est prohibida.
bl SObre los actos.-Los acuerdos del Consejo general entran en vi-
gor diez das despus de la clausura de la reunin. Algunos acuerdos
especialmente importantes, principalmente en materia financiera, son
sin embargo, sometidos a aprobacin por decreto u orden ministerial.
La autoridad tutelar puede, dado el caso, sustituir al Consejo general e
inscribir de oficio los gastos obligatorios en el presupuesto departamental.
De manera general, los acuerdos son anulables por el Gobierno por
causa de ilegalidad dentro de los diez das siguientes a su adopcin.
Si les afecta un vicio grave (acuerdos tomados fuera de la reunin o
ms all de las competencias del Consejo), son nulos de pleno derecho
y su nulidad puede ser dictada en cualquier momento.
239. B) El prefecto, rgano ejecutivo del departamento.-La ejecucin
de los acuerdos del Consejo general no se confa a su presidente, sino
al prefecto. La descentralizacin es de esta forma menos fuerte a nivel
departamental que a nivel comunal. La Constitucin de 1946 haba pre-
visto la sustitucin del Consejo general por el prefecto. Pero ello no se
ha llevado a cabo jams. La Constitucin de 1958 no ha recogido esta
reforma descentralizadora. En su calidad de rgano ejecutivo, el prefec-
to prepara los acuerdos del Consejo general y los ejecuta. De esta ma-
nera l aprueba los contratos del departamento y dirige al personal
departamental. Representa tambin al departamento ante los tribunales
de Justicia, salvo en los asuntos que oponen al Estado y al departa-
mento, en los que es designado por el Consejo un mandatario especial.
240. C) La Comisin departamental.-El Consejo general no es per-
manente, no puede controlar por s mismo a su rgano ejecutivo. Esta
misin ha sido confiada a la Comisin departamental, institucin perma-
nente cuyos miembros son designados cada afta por el Consejo general.
Controla al prefecto, que puede asistir a sus deliberaciones.
Para evitar que este rgano adquiera demasiada influencia y no diri-
ja la accin prefectoral, el legislador decidi que los diputados,' senado-
res y el alcalde de la capital del departamento no puedan ocupar asten-
tos en el mismo.
La Comisin estudia los asuntos preparados por el prefecto para ser
sometidos al Consejo; ste no se encontrar de esta forma ante un
acuerdo obra del prefecto nicamente, al cual no podr responder, sino
que ser tambin informado de la opinin de la Comisin. Esta ltima
examina adems el estado de los pagos ordenados por el prefecto para
ejecutar el presupuesto departamental.
. Al lado de esta funcin de control, la Comisin dispone de poderes
de decisin, que le son atribuidos, o bien por un texto legal, o por dele-
gacin del Consejo general (tal es el caso del reparto de subvenciones
otorgadas por el Consejo generaD.
El Consejo general controla a la Comisin departamental. Puede de
esta forma resolver los conflictos que se plantean entre el prefecto y
la Comisin departamental. En el ejercicio de su poder de decisin, la
Comisin est sometida al mismo control tutelar que el Consejo general.
241. D) Las agrupaciones interdepartamentales.-La legislacin ha
favorecido el nacimiento de agrupaciones interdepartamentales. Pero la
difusin de frmulas de agrupacin ha sido siempre limitada.
- Las conferencias nterdepartamentales. Dos o varios Consejos ge-
nerales pueden provocar entre ellos, despus de avisados los pre-
fectos, un acuerdo sobre asuntos de inters departamental com-
prendidos en sus competencias Y que interesan a la vez a sus
respectivos departamentos. Simples organismos de reunin, las con-
ferencias nterdepartamentales no tienen autoridad propia alguna;
las decisiones que tornan deben ser ratificadas por los Consejos
generales interesados.
- Las alianzas interdepartamentales: A diferencia de las conferencias
interdepartamentales, las alianzas interdepartamentales constituyen
instituciones pblicas investidas de personalidad civil y autonoma
financiera. Las alianzas interdepartamentales son creadas libremen-
te por dos o varios Consejos generales departamentales, pero no
limtrofes. Su administracin est asegurada por consejeros gene-
rales elegidos a este propsito.
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3. La regin
242. La ideologa regional.-Encontramos la reivindicacin regional
en las ms diversas corrientes de pensamiento, hasta el punto que al-
gunos han podido ver en ello un -punto de confrontacin deolgca-.
Pero existen varias concepciones posibles de la regin.
Algunos insisten sobre la regin cultural y sentimental: evocan las
realidades de las antiguas provincias, Verdaderas comunidades de habi-
tantes cimentadas por un profundo querer vivir colectivo, que ellos opo-
nen a los departamentos, circunscripciones artificiales y sin alma.
Otros ponen el nfasis sobre la inadaptacin del departamento a las
funciones del Estado moderno. En el plano administrativo, es difcil para
el Gobierno coordinar la accin de 95 prefectos. En el plano econmico,
la evolucin hacia la planificacin implica el reagrupamiento de la accin
del Estado en torno a algunos grandes polos de desarrollo. El marco
departamental es demasiado estrecho para las grandes operaciones de
orientacin econmica. Las infraestructuras deben ser pensadas y reali-
zadas en gran escala. Pero los partidarios del regionalismo econmico
son de dos tendencias opuestas: para algunos se trata nicamente de
organizar la desooncentracin de servicios estticos en un nuevo marco
mucho ms amplio. Los departamentos pueden subsistir como albergues
de servicios regionales y como colectividades descentralizadas. Para otros,
se debe, por el contrario, desarrollar una nueva colectividad descentra-
lizada, la regin, para realizar una verdadera democracia econmica.
La tradicin administrativa francesa favorable a la centralizacin es
hostil a la descentralizacin regional CM. DEBR, La muerte del Estado
republicano). No obstante, cada vez ms la regin est batindose en la
brecha con una corriente ms moderna que trata de imponer la regin
como colectividad territorial.
243. 1.0 El advenimiento de la regin.
244. A) La regin de circunstanCias excepcionales.-Hasta poca muy
reciente el marco regional no ha logrado imponerse ms que en tiempos
de crisis en los regmenes donde la libertad poltica era reducida o con
objetivos limitados. Las instituciones regionales del rgimen de Vichy se
explican por una voluntad ideolgica de resucitar las antiguas provin-
cias, pero tambin por las necesidades de la poca, que imponen un
marco ms amplio que el departamento. Francia est dividida en regio-
nes que agrupan cuatro o cinco departamentos. Al frente de cada regin
se encuentra un prefecto regional. Este realiza sus funciones en la capital
del departamento donde se encuentra instalado. Posee adems dos series
de poderes regionales: en materia econmica se ocupa de la produccin,
del reparto y de la distribucin de productos; en materia de polica
ejerce una funcin de direccin y de coordinacin.
En la poca de la liberacin, las circunstancias excepcionales Impu-
sieron un mantenimiento del marco regional ideado por Vichy. Los comi-
sarios de la Repblica que sucedieron a los prefectos regionales estn
encargados elel restablecimiento de la legalidad republicana. Se convier-
ten a continuacin en verdaderos subprefectos (ordenanza de 24 de octu-
bre de 1945), encargados de una funcin de mpulso, coordinacin Y
control. En la circunscripcin regional, el comisario de la Repblica im-
pone ..a los servicios evadirse de la rutina cotidiana..; l es ..el alma de
las reorganizaciones necesarias.., vigila adems el mantenimiento del or-
den. Pero la institucin es demasiado e f i c ~ y, habiendo de.parecido las
crcunstancas que la haban impuesto, aquellos agentes son suprimidos
por la ley de 26 de marzo de 1946.
Circunstancias excepcionales se encuentran en el nacimiento de los
inspectores generales de la Administracin en misin extraordinaria,
comnmente llamados superprefectos (sobre los IGAME, el artculo de
LEMASARIER, Rev. Adm. [19541, p. 377). A consecuencia de las huelgas, que
haban desorganizado profundamente el pas y que haban mostrado la
dificultad de coordinar la accin de todos los prefectos, la ley de 21 de
marzo de 1948 previ para los tiempos de crisis la institucin de los
IGAME. Estos, en nmero de nueve, adems de sus funciones al frente
de un departamento, estn encargados en una instancia territorial, cal-
cada de las regiones militares, de asegurar el mantenimiento del orden.
En los perodos de crisis, rdenes ministeriales le otorgan poderes ms
amplios: utilizar todas las fuerzas de orden, realizar requisas de tropa,
reunir a los prefectos y coordinar su accin en nombre del Gobierno.
Esta funcin de coordinacin de los IGAME ha tratado de ejercerse fuera
de los propios perodos de crisis y de las exigencias del mantenimiento
del orden. Actualmente sus atribuciones han sido devueltas a algunos
prefectos de regin (cf. 251>.
245. B) Origen de las regiones actuales.-En 1955 el Gobierno es
encargado por el Parlamento de establecer por decreto todas las medidas
propias "para estimular a las regiones que sufren subempleo o de un
desarrollo econmico insuficiente...
El decreto nmero 55.873, de 30 de junio de 1955, decidi el estable-
cimiento de "programas de accin regional.. que deben completar el plan
nacional de modernizacin y de infraestructura dndoles una base terri-
torial. Pero ese marco geogrfico queda an muy impreciso; el artcu-
lo 2 del decreto se contenta en indicar: -Los programas sern prepara-
dos o en el marco departamental, o en el marco de la circunscripcin de
los inspectores generales de la Administracin en misin extraordinaria
nGAME) y de los inspectores generales de la Economa Nacional UGEN),
o ya sea en un marco diferente, cuando los factores geogrficos o econ-
micos conducen a separarse de estas circunscripciones administrativas.
Una orden interministerial definir el marco elegido... Una comisin es
entonces encargada de establecer los principios de una divisin territo-
rial. En su bsqueda se inspira en varios factores: la dificultad de tomar
en consideracin el marco departamental, a causa de su gran nmero
y la falta de homogeneidad de los departamentos; la necesidad de tener
en cuenta la estructura geolgica y fsica y los factores histricos, as
como las realidades humanas (actividades econmicas y, principalmente,
agrcolas, actividades intelectuales, hbitat).
En definitiva, los funcionarios no llegan ms que a una crcunscrp-
217
cin que se corresponde en lo esencial con las regiones econmicas, es
decir, a la agrupacin regional de Cmaras de Comercio, y proponen
una divisin en 22 regiones, que fue recogida por la orden de 28 de octu-
bre de 1956.
Este cuadro estaba simplemente destinado a guiar los primeros pasos
de la poltica econmica regional. No pretenda servir de nueva circuns-
cripcn a la actividad de los diferentes servicios del Estado, que conti-
nuarn funcionando dentro del marco de divisiones territoriales hete-
rogneas.
El Comit central de encuesta sobre el costo y rendimiento de los
servicios pblicos iba a abogar en varias ocasiones en favor de la gene-
ralizacin del nuevo nivel regional. En julio de 1957 seala: El problema
de la expansin regional suministra la ocasin de replantearse el remo-
delado en relacin a un problema concreto: el programa de accin re-
gonal. Un ao despus aade: Es en el marco de veinte circunscrip-
ciones de accin regional en el que, sin por ello crear una entidad
administrativa nueva que se interponga entre el departamento y el Es-
tado, debe desarrollarse una actividad administrativa ms coordenada
en lo concerniente a la ordenacin del territorio y a la expansin econ-
mica regcnal,
Un decreto de 7 de enero de 1959 viene a realizar estos deseos, pre-
viendo la definicin de circunscripciones territoriales nuevas. En el plazo
de un ao, un decreto en Consejo de ministros, dictado previo informe
del Comit central de encuesta sobre el costo y rendimiento de los servi-
cios pblicos, deba revisar, con vistas a su armonizacin con las nuevas
circunscripciones territoriales previstas, las circunscripciones regionales
de diversas administraciones y servicios del Estado o sometidas a su con-
trol, y contribuir a la puesta en ejecucin de los programas. El decreto
nmero 60.516, de 2 de junio de 1960, que contiene la armonizacin de
circunscripciones administrativas, responde a estas exigencias.
246. 2.
0
La divisin regionaZ.-El decreto de 2 de junio de 1960 ha
establecido 21 circunscripciones de acciones regionales que agrupan a
los departamentos. El decreto de 9 de enero de 1970 ha creado la 22 cir-
cunscripcin, Crcega, separada de la circunscripcin Provenza-Costa
Azul, y que a diferencia de otras circunscripciones no comprende ms
que un solo departamento.
Rgion parisin (ef. 255).
Champagne: Ardennes, Aube, Mame, Haute Mame.
Picarde: Aisne, Oise, Somme.
Haute-Normandie: Eure, Seine-Maritime.
Centre: Cher, Eure-et-Loir, Indre, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher, Loiret.
Nord: Nord, Pas-de-Calais.
Lorraine: Neurthe-et-Moselle, Meuse, Moselle, Vosges.
Alsace: Bas-Rhin, Haute-Rhin.
Franche-Comt: Doubs, Jura, Haute-Sane, Territoire de Belfort.
Basse-Norrnandie. Calvados, Manche, Orne.
Pays de la Loire: Loire Atlantique, Mane-et-Loire, Mayenne, Sarthe,
Vende.
Bretagne. Ctes-du-Nord, Finistre, Ille-et-Vilaine, Morbihan.
Limousin. Corrze, Creuse, Haute-Vienne.
Auvergne: Allier, Cantal, Haute-Loire, Puy-de-Dme,
Poitou: Charentes: Charentes, Charente-Maritime, Deux Sevres, Vienne.
Aqutane: Dordogne, Gironde, Landas, Lot-et-Garonne, Basses-Py-
rnes,
Midi-Pyrnes: Arge, Aveyron, Haute-Garonne, Gerts, Lot, Hautes-
Pyrnes, Tarne, Tarn-et-Garonne.
Bourgogrie: Ctes d'Or, Nevre, Sane-et-Loire, Yonne.
Rhne-Alpes: Ain, Ardche, Drme, Isre, Loire, Rhne, Savoie, Haute-
Savoie.
Languedoc. Aude, Gard, Hrault, Lozre, Pyrnes-Orientales.
Provence-Cte d'Azur. Alpes de Haute Provence Hautes-Alpes, Alpes-
Maritimes, Bouches-du-Bhne, Var, Vaucluse.
Corseo
Esta nueva divisin del territorio ha sido vivamente criticada. Se le
reprocha de estar insuficientemente basada en realidades econmicas y
humanas. Las diferentes circunscripciones son, en efecto, de importancia
muy variada. Abstraccin hecha de la regin parisina, cuatro de ellas
(Bdano-Alpes. Norte, Provenza-Costa Azul y pas del Lore) agrupan ms
del tercio de la poblacin que vive en las otras 17. Mientras que la cir-
cunscripcin Ih-ovenza-Costa Azul cuenta alrededor de 2.000.000 de habi-
tantes, la de Limousin no tiene ms que 733.955. La misma diversidad
puede constatarse en el plan de los ingresos. De esta forma se ha sea-
lado que, abstraccin hecha de la regin parisina, cinco circunscripciones
(Rdano-Alpes, Norte, Provenza-Costa Azul, Lorena y pas del Lore) re-
presentan ms de la mitad de los ingresos cobrados en las 20 circuns-
cripciones. Slo ocho circunscripciones (Norte, Alta Normanda, Alsacia,
pas del Loire, Aquitania, Mdl-Pyrnes. Rdano-Alpes y Provenza-Costa
Azul) disponen de poblaciones con ms de 300.000 habitantes. Se reprocha
tambin a los decretos de 7 de enero de 1959 y 2 de junio de 1960 su
timidez. .Tratndose de sobrepasar el excesivo estrecho marco departa-
mental, hubiera hecho falta crear circunscripciones de gran dimensin,
y algunos hubieran preferido realizar de entrada la divisin del territorio
en ocho o nueve regiones para disponer de unidades similares a la media
europea. Por su parte, un comit de expertos ha delimitado nueve regiones
219
socioeconmicas (Norte, regin parisina, cuenca parisina, agrupando las
circunscripciones de accin regional, Centro, Alta Norrnanda, Picarda,
Champaa; Oeste, agrupando la Baja Normanda, Bretaa, pas del
Loire: Sudoeste, agrupando Poton, Charente, Aquitania, Pirineos de
Medioda, Mediterrneo, agrupando Languedoc, Provenza-Costa Azul;
Macizo-Central, agrupando Lmousn-Auvergne, Sudeste, agrupando Bor-
goa y Bdano-Alpes, Este, agrupando Lorena, Alsacia, Franco-Condado).
247. 3.
0
Las instituciones regionales.-Las instituciones regionales son
en 1959 las conferencias interdepartamentales, muy rudimentarias, reuni-
das bajo la presidencia de un prefecto coordinador; los Comits regio-
nales de expansin econmica y los organismos privados, que constituyen
la parte esencial. Pero tales instituciones, demasiado tmidas, no permiten
solucionar los nuevos problemas regionales.
Asi, un decreto de 29 de julio de 1963 decide realizar una experiencia
en dos regiones, Borgoa y Alta Normandia, con objeto de definir las
atribuciones y las estructuras del Estado, cuya accin se extiende a va-
rios departamentos y a esas dos circunscripciones de accin regional, y
su articulacin con los otros servicios perifricos del Estado y permitir
precisar la competencia de los organismos de coordinacin y los medios
apropiados para asegurar, en las circunscripciones de accin regional, la
elaboracin y ejecucin de programas de inversin del plan nacional.
Esta experiencia se desarroll bajo la:' autoridad de los prefectos coordi-
nadores de dos regiones. Una comisin interministerial ha sido encargada
de continuar la experiencia.
Los decretos de 14 de marzo de 1964 han sacado las conclusiones de
estas diferentes acciones, con objeto ..de aplicar sobre el conjunto del
territorio las normas tiles que las experiencias restringidas han demos-
trado y crear a nivel regional estructuras slidas que permitan al Go-
bierno poner en ejecucin su politica de ordenacin del territorio, previas
las consultas indispensables.
248. Al El prefecto de la regin.-La institucin de una autoridad
administrativa superior al prefecto de los departamentos ha tenido siem-
pre dificultades. En efecto, va en contra de la norma tradicional de la
igualdad de los prefectos. Favorece a la ciudad en la que la nueva auto-
ridad establecer su sede y desvaloriza a las capitales de los departa-
mentos. Ello explica la timidez de la solucin escogida en 1959: la crea-
cin de un prefecto coordinador con reducidos poderes.
El reforzamiento de la institucin regional exiga, sin embargo, la
aparicin de una verdadera autoridad administrativa regional. Pero las
opiniones estaban divididas en cuanto al contenido de esa institucin.
Algunos deseaban la creacin de una nueva funcin de autoridad a
escala regional que no tendra que estar confiada necesariamente a los
220
prefectos. Otros hacian valer que el cuerpo prefectoral deba ser el depo-
sitario normal de los nuevos poderes: el prefecto de regin debera ser
al mismo tiempo el prefecto de un departamento. Esta situacin era tal
que trastornaba menos las costumbres. Tena tambin a su favor la ven-
taja de la economa. Evitaba la creacin de servicios administrativos
regionales y permita que las funciones regionales fuesen destinadas
a su desarrollo, con la autorizacin de los servicios departamentales
existentes.
Tambin el decreto de 14 de marzo de 1964 decidi en su artculo 1.0:
"El prefecto coordinador, creado en la capital de cada circunscripcin de
accin regional, definido por el decreto de 2 de junio de 1960, tiene el
ttulo de prefecto de la regin '" (nombre de la circunscripcin de accin
regional). El prefecto de la regin es el prefecto del departamento donde
se encuentra la capital de la crcunscrpcn. De esta forma, las regiones
estn dotadas de capitales. El prefecto que la ocupa es, por un fenmeno
de desdoblamiento funcional, al mismo tiempo prefecto del departamento
y prefecto de regin. En caso de vacante momentnea, de ausencia o de
impedimento, el prefecto de la regin es sustituido legalmente por el
prefecto en activo de mayor rango en la circunscripcin de accin regional.
249. a) Atribuciones del prefecto de la regin.-La reforma regional
nace bajo la presin de las necesidades del desarrollo econmico regio-
nal. Es por 10 que el prefecto de la regin recibe lo fundamental de sus
prerrogativas, pero la institucin tiende a salirse de este marco y afir-
marse como escaln' administrativo superior a los prefectos del depar-
tamento.
250. Atribuciones del prefecto de la regin en materia econmica.-
El prefecto de la regin tiene como misin ejecutar la poltica del Go-
bierno relativa al desarrollo econmico y la ordenacin del territorio de
su circunscripcin.
El prefecto de la regin no constituye, sin embargo, un nuevo escaln
administrativo de ejecucin. No ha recibido un derecho de decisin ms
que en muy pequeas materias (atribuciones para la concesin de pri-
mas, de algunas primas para el desarrollo industrial, por ejemplo>'
Frecuentemente debe contentarse en impulsar y controlar la actividad
de los prefectos de departamento de la regin, as como la de los jefes
de servicio, de los presidentes o directores de instituciones pblicas y de
sociedades de economa mixta, cuya accin se extiende a varios depar-
tamentos de la circunscripcin y que no tienen un carcter nacional.
Los textos han previsto que el prefecto se convierta en el nico dele-
gado posible de los poderes ministeriales relativos a la puesta en ejecu-
cin de programas de equipamientos pblicos que resulten de la ejecucin
del plan, con exclusin de los poderes de un ordenador secundario;
221
pero esta medida est destinada simplemente a permitirle ejercer su
poder de impulsin y de control. Puede as delegar sus poderes, y ello
est dentro de la lgica de los decretos, que l las ceda a los jefes de
servicio regionales.
El prefecto est encargado, dentro del marco de las directrices que
le son dadas por el Gobierno, de la preparacin de la divisin regional
del Plan de Desarrollo Econmico y Social. Est tambin encargado de
continuar la ejecucin de la divisin regional del Plan y dirige a este
respecto cada ao un informe al primer ministro, que debe servir para
la preparacin de los documentos anuales del comsariado general del
Plan y de la delegacin de Ordenacin del territorio y de la accin
regional.
Los poderes de los prefectos varan segn la naturaleza de las inver-
siones realizadas.
- En relacin con las inversiones pblicas de carcter nacional, el
prefecto de la regin es simplemente informado de la elaboracin de los
proyectos; l puede, previo dictamen de la conferencia administrativa
regional, presentar sus observaciones. Las decisiones relativas a estas
inversiones le son notificadas.
- En relacin con las inversiones pblicas de carcter regional, el
prefecto de la regin, previo dictamen de la conferencia administrativa
regional, hace sus propuestas al ministro interesado dentro de los lmites
que le estn fijados.
- En relacin a las inversiones pblicas de carcter departamental,
el prefecto de la regin, previo dictamen de la conferencia administra-
tiva regional, hace a los ministros interesados las propuestas de distri-
bucin de autorizaciones del programa entre los departamentos de su
circunscripcin.
251. Atribuciones del prefecto de la regin en materia administrativa.
El prefecto de la regin est encargado de controlar y de coordinar la
actividad administrativa de los servicios civiles del Estado y de las ins-
tituciones pblicas que no tengan un carcter nacional y cuya accin se
extiende a varios departamentos de la circunscripcin. Bajo este con-
cepto, el prefecto de la regin aparece como una verdadera autoridad
administrativa regional con competencia general, y si bien le habamos
aceptado sin demasiadas reticencias sus poderes en materia econmica,
nos alzamos en contra de esta autoridad general del prefecto de la regin.
Ello explica que varios servicios sean exceptuados de la aplicacin
de estas disposiciones. Sd trata de:
- La accin educativa y las medidas relativas a la escolaridad, la
administracin del personal, la organizacin. la gestin interna y la tu-
tela de ]as instituciones de enseAanza.
222
CENeIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
- El establecimiento y la recaudacin de impuestos, el pago de gastos
pblicos, las valoraciones de las propiedades comunales y la fijacin de
condiciones financieras a las operaciones de gestin o de enajenacin
de los bienes del Estado.
- La inspeccin de la legislacin del trabajo.
- Las modalidades de fijacin de las estadsticas.
El prefecto de la regin puede estar tambin investido, por decreto
del Consejo de Estado, de atribuciones especiales.
Algunos prefectos de regin disponen de atribuciones en materia de
defensa, de polica y de proteccin civil. En efecto, el decreto nme-
ro 64.251, de 14 de marzo de 1964, ha previsto, en su artculo 20, que el
prefecto de la regin donde se encuentra la cabeza de cada regin
militar o zona de defensa ejerce los poderes anterormente atribuidos a
los inspectores generales de la Administracin en misin extraordinaria.
Estas atribuciones son ejercidas por siete prefectos de regin o prefectos
de departamentos cuando la sede de la regin militar y de la regin civil
no coinciden, tomando entonces el nombre de "prefecto de la Nme
regin de defensa.
- En materia de defensa: Los prefectos ejercen los poderes anterior-
mente atribuidos a los IGAME para asegurar la preparacin, la ejecucin
y la ccordinacin de las acciones relativas a la defensa. Bajo este ttulo,
ellos dirigen, en especial, la accin de todos los prefectos de la regin
militar en materia de defensa civil. Disponen de una ocaa de defensa
y de una direccin regional de proteccin civil Iart, 5., decreto nme-
ro 62.206, de 24 de febrero de 1962, y ordenanza nm. 59.147, de 7 de
enero de 1959). El prefecto de una regin capital de la zona de defensa
ostenta tambin los poderes de alto funcionario de zona (art, 23, orde-
nanza de 7 de enero de 1959).
- En materia de proteccin civil: Los prefectos interesados controlan
y coordinan la accin de los prefectos de la regin de defensa para la
preparacin y puesta en ejecucin de las operaciones de socorro que des-
bordan el marco de un departamento. Controlan tambin de manera
directa las instituciones perifricas del servicio nacional de la proteccin
civil, cuya competencia o zona de accin se extiende a varios depar-
tamentos.
- En materia de polica: Los prefectos heredan igualmente las atri-
buciones de los IGAME. Estn tambin encargados de administrar al
personal de la seguridad nacional y de los servicios de transmisiones del
ministerio del Interior y administran los equipos de la seguridad nacional.
Disponen a este respecto de centros administrativos y tcnicos interde-
partamentales (CATn.
En caso de amenaza de disturbios generalizados. un orden de priori-
223
dad en las peticiones de refuerzo (CRS, fuerzas armadasl que provienen
de los prefectos. Estn encargados, bajo la autoridad del ministro del
Interior, del control superior y de la coordinacin general del personal
y de los servicios de polica que dependen de las prefecturas de la regin
militar. Las atribuciones pueden ser ampliadas en toda esta circunscrip-
cin por carta de misin firmada por el primer ministro, o por los minis-
tros intresados, o por el ministro del Interior.
252. b) Medidas destinadas a permitir el uso efectivo por el prefecto
de la regin de sus atribuciones.-Las nuevas atribuciones otorgadas al
prefecto de la regin tienden a transformar los circuitos tradconales de
decisin. Por ello se hace necesario conferir a la nueva autoridad regio-
nal prerrogativas adecuadas que le permitan ejercer efectivamente su
funcin.
El prefecto de la regin preside, de derecho, todas las comisiones cuya
competencia excede de un departamento. El prefecto de la regin debe
estar informado tambin de todos los asuntos susceptibles de tener una
importancia especial en la circunscripcin. Esta obligacin recae especial-
mente sobre los jefes de servicios regionales. En principio, las relaciones
entre los servicios regionales, los servicios departamentales, de una parte,
y las administraciones centrales, de otra, son dirigidos bajo la autoridad
del prefecto de la regin.
El prefecto de la regin dirige cada ao al ministro competente una
evaluacin de conjunto sobre cada uno de los funcionarios que ocupan
cargos de directores regionales de los servicios perifricos del Estado en
la circunscripcin de accin regional. Esta disposicin no es aplicable a
los funcionarios nombrados en Consejo de ministros.
253. cl La misin regional.-Para asistirle en el ejercicio de su fun-
cin regional, el prefecto de la regin dispone de una misin, cuyos
miembros son elegidos entre los funcionarios administrativos o tcnicos
de categora ms elevada (Al, nombrados por orden del primer ministro.
Estos funcionarios estn en destino provisional con el ministro del Inte-
rior o puestos a su disposicin durante un tiempo determinado y en
jornada parcial en la regin. El subprefecto encargado de los asuntos
econmicos est integrado en la misin. Puede estar encargado del estu-
dio global de las implicaciones polticas del desarrollo econmico regional.
La creacin de la misin responde a un doble objetivo. Es, en primer
lugar, el esbozo de los servicios administrativos regionales, que se reve-
larn necesarios el da en que el prefecto de la regin no acumule a su
funcin, la de prefecto del departamento. ConstituYe tambin una tenta-
tiva para inducir a los funcionarios de alto nivel a cambiar Paria por el
desierto francs., al menos temporalmente. segn este concepto, es una
d las manifestaciones del principio de la mo'Vilidad en la funcin p-
.. _-----------------
224
blca. De hecho, los primeros nombramientos de los miembros de las
misiones demuestra que es difcil reclutar a muchos miembros con tareas
de misin en dedicacin exclusiva. Son de dos a cinco miembros por
misin. Han sido raros los miembros de los grandes cuerpos que han
aceptado formar parte de las misiones. Aquellos que han trabajado en
ellas han retornado rpidamente a sus cuerpos de origen. Los miembros
de los grandes cuerpos no han considerado la creacin de misiones regio-
nales como las instituciones del futuro que podan ofrecerles perspectivas
de trabajos nuevos.
Los encargados de misin ejercen funciones bajo la autoridad directa
del prefecto de regin. Ninguna jerarqua haba sido prevista entre los
miembros de la misin. Es ms parecida a un gabinete ministerial que
a una unidad administrativa tradicional.
Los asuntos confiados a los miembros de la misin deben depender de
la competencia de estos ltimos y de las relaciones que mantienen con
el prefecto. En la prctica, los subprefectos encargados de los asuntos
econmicos, que realizaban antes de la creacin de la misin un papel
fundamental en la preparacin del plan, han conservado el liderazgo
de los nuevos equipos. As, en julio de 1970, fueron creados los jefes de
misin. La misin tiene una funcin de sntesis econmica de los proble-
mas regionales. Trata de armonizar los datos tcnicos suministrados por
los ministerios con las exigencias financieras de conjunto.
Los encargados de misin disponen para el ejercicio de sus funciones
de un servicio de misin confiado a un jefe de divisin o un adjunto de
prefectura. Este servicio comprende dos secciones:
- Una seccin encargada de recoger y de ordenar las informaciones
y las memorias que provienen de las prefecturas, de los servicios regio-
nales del Estado, de instituciones pblicas y de sociedades de economa
mixta de carcter regional, a fin de permitir al prefecto de la regin
y a sus colaboradores cumplir su misin respecto a la ejecucin de la
poltica econmica del Gobierno y a la ordenacin del territorio. Esta
seccin est encargada tambin de la secretara de la conferencia admi-
nistrativa regional y de la CODER.
- Una seccin encargada de recoger las informaciones necesarias que
permitan al prefecto de la regin asegurar el control y la coordinacin
de los servicios y la presidencia de las diversas oomisiones adminis-
trativas.
En la prctica, el personal de estas secciones no ha podido ser prefor-
mado sino sobre los materiales, de por s ya bastante dbiles, de los
servicios prefectorales. Adems, este personal no fue formado en las ta-
reas que deba realizar, porque son ellos, los propios miembros de la
misin regional, los que deben realizar todos los trabajos,. (M. PlNBT).
LAS ESTRUCTURAS ADMINrSTRATIVAS
225
254. El La conferencia administrativa regional.-EI decreto de 7 de
enero de 1958 haba instituido conferencias interdepartamentales que tra-
taron de realizar una tmida coordinacin administrativa a nivel de cir-
cunscripciones de accin regional. Se haba precisado entonces que el
prefecto coordinador no dispona de autoridad jerrquica alguna sobre
los otros prefectos participantes en la conferencia interdepartamental.
El reforzamiento de los poderes del prefecto de la regin ha conducido
a una reforma de las conferencias interdepartamentales, que en lo suce-
sivo se denominan conferencias administrativas regionales.
La conferencia administrativa regional ejerce una funcin consultiva
cerca del prefecto de la regin. Conoce de los problemas planteados por
las nversiones pblicas y sus incidencias en la vida econmica y social
de la regin.
255. a) Composicin.-La conferencia administrativa regional consti-
tuye, como su nombre indica, un organismo interno de la Administracin.
Comprende funcionarios que tienen el carcter de membros deliberantes.
El prefecto regional puede, sn embargo, llamar a expertos para aclarar
los debates sobre un problema concreto. La conferencia comprende ade-
ms, a ttulo permanente, a los prefectos de los departamentos, al ins-
pector general o inspector de la economa nacional en funcin en la
crounscrpcn y al tesorero-pagador general, con sede en la capital de
la regin. Adems son llamados para participar en las reuniones de la
conferencia, en asuntos de su competencia, los representantes en la re-
gin de los ministerios interesados. La instruccin a los prefectos de
regin de 24 de abril de 1964 precisa: -Es por ello por lo que ustedes
convocarn al inspector de la divisin del trabajo y de la mano de obra
cada vez que tengan necesidad de recibir un informe cualificado sobre
los problemas relativos al mercado del empleo; al representante del mi-
nisterio de Obras Pblicas cuando esta administracin es servicio "cons-
tructor", y al representante del ministerio de Agricultura cada vez que
un equipamiento tenga incidencias sobre los problemas relativos a la
agricultura...
256. b) Funcionamiento.-La secretara de la conferencia administra-
tiva regional est asegurada por los servicios del prefecto de la regin.
Este ltimo hace las convocatorias, las rdenes del dia y los programas
ae trabajos. La redaccin y la difusin de las actas est adems bajo su
autoridad.
257. ci Funci6n.-La conferencia administrativa regional tiene una
funcin esencial de asistencia al prefecto de la regin en la elaboracin
del esquema regional del plan. Cuando los servicios regionales de los
ministerios han elaborado SU'S programas de equipamiento 1 10$ poupos
226
de trabajo de la CODER depositan sus informes, los jefes de los servicios
regionales devuelven los expedientes de equipamientos pblicos. La con-
ferencia asegura el lapso de tiempo entre la funcin tcnica de la elabo-
racin y la verdadera decisin. La conferencia. no trastorna el equilibrio
de los programas propuestos por-Jos jefes de los servicios regionales, pero
procede a realizar algunos ajustes, constituye o crea una estructura de
negociacin en la que cada prefecto de departamento defiende su cir-
cunscripcin. La conferencia ofrece los medios de una coordinacin efec-
tiva y regular de la accin de los poderes pblioos. Ello permite, funda-
mentalmente, insertar en los programas la opinin del tesorero-pagador
general.
258. C) El tesorero-pagador general de la regin.-El tesorero-paga-
dor general de la regin es el consejero econmico y financiero del pre-
fecto de la regin. Rene cuantas veces sea necesario, y por lo menos
una vez al trimestre, a los tesoreros pagadores de los departamentos de
la circunscripcin, al inspector general de economa. nacional y a todos
los jefes de servicios regionales de finanzas competentes de la direccin
de impuestos, aduanas, contribuciones indirectas, as oomo al director del
IN5EE. El tesorero-pagador de la regin ve, por tanto, converger sobre
sus servicios el conjunto de informaciones y de responsabilidades finan-
cieras. El prefecto de la regin debe consultarle sobre las propuestas de
operaciones o grupos de operaciones de equipamiento en el caso de inver-
siones de carcter regional, sobre los proyectos de atribuO'in de autori-
zaciones de programas relativos a operaciones individualizadas en el
marco de la regin, o grupos de operaciones en el marco departamental,
y sobre los proyectos de decisin que conceden subvenciones a empresas
privadas.
El tesorero-pagador general de la regin emite un informe sobre el
aspecto financiero de las operaciones y sobre su rentabilidad econmica.
En la prctica, la aportacin del tesorero puede oscilar entre dos polos
extremos. Puede emitir un informe de carcter poltico que comprenda
las prioridades o un informe puramente tcnico. El tesorero valora las
obligaciones financieras y aporta una aproximacin ms o menos precisa
del costo y rendimiento de las decisiones. Ir ms lejos de esta funcin le
llevara inevitablemente a entrar en conflicto oon el prefecto de la regin.
259. D> La Comisin de desarrollo econmico regional.-La. Comisin
de desarrollo econmico regional-comnmente llamada CODER- consti-
tituye el rgano representativo de la regin, pero no goza, a diferencia
del Consejo general o del Consejo municipal, del poder de decisin.
260. al Composicin de la. CODEB.-La Comisin de desarrollo eco-
nmico regional se compone de 20 a 50 miembros.
227
La cuarta parte por lo menos est compuesta por elegidos locales, es
decir, uno o varios consejeros generales, designados por cada Consejo
general entre sus miembros, y uno o varios alcaldes, designados por cada
uno de los departamentos por el Consejo general fuera de sus miembros;
el alcalde de la capital de la circunscripcin es miembro de pleno dere-
cho de la Comisin. La mitad de los miembros es designada por las
Cmaras de Comercio e Industria, de Agricultura y de Oficios, y por
las organizaciones profesionales y sindicales de empleadores y de traba-
jadores de la industria, la agricultura y del comercio; el presidente del
Comit regional de expansin es miembro de pleno derecho.
El resto de las personalidades es designado por una orden del primer
ministro.
En Crcega, la CODER comprende:
- Diez elegidos en sufragio universal: los cinco parlamentarios de
Crcega, dos consejeros generales designados por el Consejo general
de Crcega entre sus miembros, el alcalde de la capital de la circuns-
cripcin, dos alcaldes designados por el Consejo general de Crcega,
- Diez miembros designados por las Cmaras de Comercio e Indus-
tria, Agricultura y de Oficios, y por las organizaciones profesionales y
sindicatos de empleadores y trabajadores de la industria, agricultura y
comercio.
- Diez personalidades designadas por orden del primer ministro en
razn de su competencia en materia econmica, social, familiar, cientfica.
o cultural.
La instruccin de 26 de mayo de 1964 ordena a los prefectos:
- En lo relativo a las colectividades locales, proponer un reparto
entre los departamentos, por una parte, y entre los alcaldes y consejeros
generales, de otra, teniendo en cuenta la poblacin urbana y rural.
- En lo relativo a las categoras socioprofesionales, distribuirlas en-
tre el comercio, industria, artesana y la agricultura, de una parte, y de
otra, entre las instituciones pblicas, las organizaciones profesionales o
interprofesionales y los sindicatos.
- En lo relativo a personas calificadas, la eleccin de los prefectos
debe referirse a personalidades cuya competencia est demostrada en el
terreno econmico, social, familiar, cientfico y cultural. Deben tratar de
llamar a los representantes de las asociaciones familiares y evitar las
propuestas que se refieren a personas cuyos nicos ttulos sean SU acti-
vidad poltica; no deben proponer a parlamentarios bajo el concepto de
personas cual1f1cadas, en razn al principio tradicional de la independen-
cia parlamentaria, a la que se le causarla un perjuiCio en este QUO, por
ser una desilllacin basada l1nlcamente en la d1aoreclonaUdad SUberJla.
228
mental. La universidad debe ocupar un lugar correspondiente al papel
eminente que desarrolla. Los prefectos deben tener la preocupacin de
no aislar a aquellos que, bajo el titulo de comits de expansin o de pro-
ductividad, han sido los promotores de la accin regional en la circuns-
cripcin y que, sin embargo, no podran ser objeto de eleccin sino por
el Gobierno.
El mandato de los miembros de la Comisin es de cinco aos. Sin
embargo, el mandato de aquellos que han sido nombrados en razn de
las funciones que ejercen no expira legalmente hasta que cesen en sus
funciones.
261. b) Poderes de la CODER.-La CODER tiene solamente poder
consultivo. Es llamada a emitir informe sobre asuntos relativos a la
puesta en ejecucin del desarrollo econmico y social y la ordnacin
del territorio de la circunscripcin. Su funcin se ejerce principalmente
respecto del desglose regional del plan. Es consultada sobre el informe
que precisa, las perspectivas y condiciones del desarrollo econmico
regional, as como sobre las propuestas de reparto de las inversiones
pblicas comprendidas en el desglose regional.
262. el Funcionamiento de la CODER.-La CODER no tiene autono-
ma en su funcionamiento. Puede, sin embargo, designar en su seno una
junta, compuesta de un presidente y dos vicepresidentes. <Estas tres
personalidades deben "ser elegidas en razn de cada una de las tres cate-
goras de miembros de la Comisin.l 'Pero permanece bajo la autoridad
del prefecto de la regin y de sus servicios.
La Comisin tiene su sede en la ciudad de residencia del prefecto de
la regin. Puede ser convocada cuando este ltimo lo estime oportuno (en
principio, por lo menos, dos veces al ao). El prefecto es el nico facul-
tado para establecer el orden del da y de hacer proceder a la instruccin
de los asuntos. La Comisin no dispone de servicios propios y no tiene
presupuesto de funcionamiento; su secretara la ejercen los servicios del
prefecto de la regin; sus gastos son cubiertos por crditos abiertos en
el presupuesto general y en los presupuestos delegados al prefecto de la
regin.
El nmero y las atribuciones de las secciones que pueden crearse en
su seno estn fijados por orden del primer ministro. De esta forma han
sido creadas tres secciones en la CODER de Bretaa: demografa, empleo,
produccin; infraestructura, vas y comunicaciones.
El prefecto de la regin puede tomar la palabra y participar en los
debates en calidad de representante gubernamental. Puede hacerse acom-
paar en las dos reuniones de la Comisin, de los prefectos de los depar-
229
tamentos y de los jefes de los servicios regionales. Puede llamar para
que participe en las reuniones de las secciones a toda persona calificada.
263. d) Prctica de las CODER.-Los textos relativos a la Comisin
de desarrollo econmico regional han sido vivamente atacados. Se les
reprocha que hacen descansar las CODER ms en la designacin que en
la eleccin (cf., por ejemplo, G. DEFERRE: Un nuevo horizonte, Gallimard,
1965, p. 13I) Y de haber tratado de reducir el papel tradicional de las
lites locales. Se hace tambin nfasis sobre la arbitrariedad poltica que
preside su creacin. Se seala, por ltimo, la ausencia de un verdadero
poder de decisin, para concluir sealando el carcter artificial de una
tal institucin.
De hecho, la primera constitucin de las CODER no ha planteado
mayores controversias (cf. BODIGUEL, J. L.: Las Comisiones de desarrollo
econmico regional, composicin, balance y perspectivas. El ejemplo de
los pases del Lora-, Re'V. Fr. Se. Pol., 1966, p. 472; MONIER, R.: Regin:y
economa regional, p. 114).
Sobre una cifra total de 920 miembros, las CODER cuentan con 72 dipu-
tados, 53 senadores, 202 consejeros generales y 286 alcaldes; la proporcin
de elegidos es. por tanto, muy superior al porcentaje previsto por los textos.
Este reparto, lejos de perjudicar a la oposicin, la favorece en la medida
en que la mayora parlamentaria. es minoritaria a nivel local. Los textos
dejan, sin embargo, demasiado poder de estimacin a las autoridades
encargadas de los nombramientos. El peso efectivo de los informes de
las CODER vara segn las regiones. En algunas de ellas, el prefecto se
presta al dilogo, y la existencia de importantes personalidades permite
a las comisiones ejercer su importante funcin consultiva. En otras, por
el contrario, la CODER no tiene ningn poder real.
Sin embargo, en todos los casos, los miembros de las CODER se en-
cuentran en una posicin delicada. Numerosos proyectos debatidos en
las CODER conducen a aumentar las cargas locales. Los elegidos locales
dudan en colocar a sus Consejos generales y municipales ante el hecho
oonsumado. Los otros miembros se consideran sin responsabilidad y no
estn, en todo caso, preocupados, por las consecuencias financieras de sus
compromisos en las CODER en favor de un programa de inversiones.
La crtica de las condiciones de trabajo en las CODER puede seftalarse
legtimamente. Como lo declar en su Informe el presidente de las CODER
Norte-Paso de Calas, M. Descamps: Prcticamente, el buen funciona-
miento de esta Comisin se encuentra frenado por dos obstculos; el
primero resulta de los plazos que nos otorgan. Frecuentemente son tan
cortos que es imposible hacer un trabajo serio. Los plalollon demasiado
breves y adems no son respetados. Ellos restringen nuestras posibilidades
de dilogo con los poderes pblicos, dando la imprelil1 que las instaa-
230
cas nacionales toman en definitiva sus decisiones sin tener en cuenta
las opiniones de las regiones. El segundo obstculo me parece provenir de
la falta de libertad de que goza la Comisin de desarrollo en su funcio-
namiento, que las empareja en lo esencial a las comisiones consultivas
de tipo administrativo. Nuestro deseo, en una palabra. es que nuestros
trabajos no se reflejen simplemente en una consulta formal. pero que
den lugar a verdaderos intercambios -de opinin entre los representantes
de la economa regional y los poderes pblcos.
264. E) El comit regional de expansin econmica.-A nivel local
y en un orden disperso, los comits de expansin econmica haban apare-
cido bajo la iniciativa privada. Desde 1954 (decr. nm. 54-1231. de 11 de
diciembre de 1954), los poderes pblicos se haban preocupado de darles
una estructura uniforme y un cierto poder consultivo sobre los problemas
econmicos regionales. Su reglamento haba sido precisado por un decreto
de 20 de enero de 1961. El consentimiento de los poderes pblicos les confe-
ra la capacidad civil de asociaciones reconocidas de utilidad pblica. Su
competencia geogrfica deba corresponder a circunscripciones de accin
regional, definidas por el decreto de 2 de junio de 1960. Ellas tenan el
derecho de ser consultadas sobre la elaboracin de los planes regionales,
as como sobre las modificaciones que se aportaran a estos planes. Agru-
pando al conjunto de personas interesadas en el desarrollo regional (re-
presentantes de la agricultura, del comercio, de la industria y del artesa-
nado. de organizaciones sindicales de trabajadores. de personalidades per-
tenecientes a los medios universitarios, a las instituciones de crdito, a
las asociaciones familiares.. J. constituan de esta forma un rgano repre-
sentativo regional que parece hoy da hacer un doble empleo oon las
CODER.
La reforma de 1964 trat de ordenar las relaciones entre las CODER
y el comit regional de expansin econmica. El presidente de este comit
es miembro de pleno derecho de la CODER. La instruccin general de
26 de mayo de 1964 distingue entre la funcin de consulta oficial conferida
a la CODER y la misin de estudios de impulso y animacin que retornan
al comit regional de expansin econmica. En la prctica. esta distincin
se aplica con dificultades. y el organismo pblico CODER trata de arreba-
tarlas del organismo privado admitido, el comit regional de expansin
econmica.
265. 4.0 El proyecto de reforma. de 1971.-La reforma regional realiza-
da en 1964 se inspira, utilizando el vocabulario clsico, ms en la deseen-
centracin que en la descentralizacin. Los poderes otorgados a nivel
regional. que son. por otra parte, reducidos en nmero, benefician funda-
mentalmente a las autoridades administrativas. especialmente al prefecto
231
de la regin. No obstante, las Comisiones de desarrollo econmico regional
realizan una tmida asociacin de fuerzas regionales en la toma de deci-
sin. Esta reforma ha favorecido una toma de conciencia regional. La
poblacin y sus representantes han comenzado a considerar los problemas
a nivel regional. Esta toma de conciencia ha despertado. sin lugar a dudas.
los partcularsmos (Crcega, Bretaa). Ha demostrado. sin embargo, que
el centralismo parisiense apareca cada. vez ms insoportable a los ciuda-
danos provinciales. Ha mostrado tambin cunto de la. falta de espritu
cvico, tan frecuentemente reprochado a. los franceses, proceda de esta
centralizacin. Las encuestas prueban que si los ciudadanos rehsan
todo aumento de la carga fiscal, al menos estn dispuestos a aceptar los
impuestos regionales, cuyo producto ser destinado directamente al des-
arrollo de su regin. La reforma de 1964 ha suscitado ella misma las
condiciones para una nueva reforma. La preparacin de sta ha visto
resurgir en el interior del Gobierno las tendencias jacobinas y girondinas,
La oposicin de izquierda ha sido contraria en un primer momento a la
regionalizacin, en la que vea un medio indirecto de ir contra 108
poderes de las colectividades tradicionales.
Sin embargo, ha tomado en seguida conciencia de la importancia del
marco regional y reclam la extensin de poderes a escala regional, as
como una transformacin de las CODER en asambleas econmicas regio-
nales electas, con poder de decisin y con facultad de nombrar ellas
mismas su ejecutivo.
Un proyecto de reforma regional se someti a referndum y fue recha-
zado en abril de 1969.
La idea regional no ha sido afectada por este rechazo. En noviembre
de 1971 el Gobierno deposit en el Parlamento un proyecto de ley que ser.
sometido a la discusin parlamentaria. Este proyecto da a la regin una
estructura de institucin pblica y no de colectividad territorial. El marco
territorial de 22 regiones se mantiene.
266. A) Atribuciones de la regin: a) Poder de decisin.-La regin
puede efectuar y financiar todos los estudios susceptibles de interesar el
desarrollo regional.
La regin puede participar en el financiamiento de equipamientos colec-
tivos que presentan un inters directo para la circunscripcin regional.
La regin puede realizar ella misma tales equipamientos en el marco
de un contrato, que aprobar con las otras colectividades locales interesa-
das o con otra regin o oon el Estado. Se puede, por ejemplo, pensar que
la ordenacin de un parque de inters regional o de un aerdromo sea de
esta manera realizado por una regin.
Las colectividades locales -fundamentalmente, lo 8 departamentos--
pueden espontneamente confiar a la reCin el cuidado de dtrigir ciertas
232
acciones que sobrepasan actualmente de sus competencias. Tal delegacin
de atribuciones queda enteramente a la iniciativa de las colectividades
locales.
Por ltimo, el Estado mismo, a medida que se desarrollan las regiones,
puede transferirles nuevas competencias.
Pero estas transferencias no sern realizadas sino de una forma pro-
gresiva.
b) Poder consultivo.-Las dos asambleas son consultadas, como las
actuales CODER, sobre la preparacin del plan en sus aspectos que
interesan a la circunscripcin, sobre el programa de desarrollo y equipa-
miento de la circunscripcin y sobre los estudios de ordenacin regional
o sobre la ejecucin del Plan.
El Consejo regional es consultado tambin sobre las condiciones gene-
rales de utilizacin por el prefecto de la regin de los crditos del Estado
destinados a inversiones de inters regional o departamental.
266. B) Instituciones de la regin: a) Las asambleas.-Estn previstas
dos asambleas. El Consejo regional, constituido de elegidos, ejerce el poder
deliberativo de la regin. Comprende, de una parte, a los parlamentarios
(diputados y senadores) elegidos en la circunscripcin regional; de otra
parte, los representantes de las colectividades locales, en nmero, al me-
nos, igual al de los parlamentarios.
Las colectividades locales representadas son: los departamentos, cuyos
representantes son elegidos por los Consejos generales en su seno; las
aglomeraciones, cuyos representantes son elegdos por los Consejos muni-
cipales y los Consejos de comunidades urbanas.
El nmero de puestos de que disponen los Consejos generales tiene en
cuenta la importancia de la poblacin respectiva de cada departamento.
No obstante, en favor de los departamento"> poco poblados y con una
dominante rural, un mnimo de tres representantes est garantizado en
cada Consejo general, cualquiera que sea la poblacin del departamento.
Por otra parte, el conjunto de Consejos generales de una regin deben
tener, al menos, el 30 por 100 de los puestos del Consejo regional.
Las comunas de 30.000 habitantes o, cualquiera que sea su poblacin,
las comunas capitales del departamento disponen cada una de un puesto
en el Consejo regional.
Puestos suplementarios estn previstos para las ciudades de ms de
100.000 habitantes. Por otra parte, las comunas urbanas se benefician de
una representacin de mayor consistencia.
Todas estas normas aseguran un buen equilibrio entre el medio urbano
y el medio rural, dejando una ligera ventaja a la representacin rural.
El comit econmico, social y cultural ejerce, al lado del Consejo
regional, competencias consultivas, Reagrupa fundamentalmente al con-
233
junto de actividades socioprofesionales que ocupan puestos actualmente
en las CODER.
No es materia de ley, sino de decreto en Consejo de Estado, fijar los
detalles de su composicin.
El Consejo regional y el comit, y principalmente sus comisiones, podrn
reunirse conjuntamente a iniciativa del prefecto.
b) El ejecutivo.-El prefecto de la regin es el rgano de instruccin
y de ejecucin de las dos asambleas; ser en condiciones anlogas a las
del prefecto del departamento frente al Consejo general. La reforma no
le otorga ningn poder suplementario en relacin a las atribuciones que
ejerce actualmente.
e) Recursos.-Para que las regiones dispongan, desde su creacin, de
ingresos seguros, el Estado les transfiere los derechos que l percibe sobre
los permisos de conducir. Ingreso que representa actualmente alrededor
de 50 millones de francos para el conjunto del pas, sin contar la regin
parisiense. A esta donacin del Estado, cada regin puede aadir otros
tres recursos fiscales. En primer lugar puede establecer un suplemento a
dos impuestos del Estado, la tasa sobre las compras inmobiliarias y la
tasa sobre las cartas grises. Puede, por otra parte, como lo ha hecho
ya el distrito parisiense, percibir una tasa regional de equipamiento sobre
la base de los impuestos locales tradicionales.
El proyecto prev solamente un techo global a estos ingresos, es decir.
que para alcanzarlo el Consejo regional puede, o extender sobre el conjunto
los impuestos autorizados, o concentrarse sobre uno o dos de ellos. Con-
cretamente, este techo corresponde a 110 millones de francos en la regin
ms importante (Bhne-Alpesl, a 40 millones de francos en una regin
media, como la Picarda; a 20 millones de francos en una. regin poco
poblada como la Limousin.
El presupuesto de una regin que utilizara al mximo las posibilidades
fiscales que se otorgan por la ley representara alrededor del 5 por 100
del conjunto de recursos departamentales y comunales de la circunscrip-
cin regional; de esta forma la presin fiscal de las regiones permanecer
de todas maneras bastante dbil.
A estos recursos fiscales se podrn aadir, por otra parte, otros ingre-
sos, principalmente aquellos que provengan de emprstitos, porque el
derecho de pedir prstamos les est reconocido a las regiones.
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4. Pars y la regin parisiense
267. La particularidad de la regin parisiense.-A pesar de la uniformi-
dad que preside la organizacin de las colectividades territoriales, Pars y
su regin estn dotadas de un rgimen especial. Este fenmeno se explica,
en primer lugar, por la situacin poltica de esta ciudad. Pars es la sede
de los poderes pblicos y es un lugar. donde hay que tomar precauciones
especiales en cuanto a la administracin y al orden pblico. Por otra parte,
Pars y su regin concentran una parte importante de la poblacin francesa,
cerca de nueve mllones de habitantes actualmente, 12 millones en 1985.
Esta poblacin, atraida por las ofertas de empleo en la capital, se distribuye
entre las comunidades vecinas, lo que introduce una solidaridad entre Pars
y su regin.
La evolucin del rgimen de Pars y de la regin parisiense se ha realiza-
do en el sentido de un particularismo creciente consagrado por la ley de
2 de agosto de 1961, que crea el distrito de la regin parisiense; la ley de
10 de julio de 1964, que contiene la reorganizacin de la regin parisiense,
y un decreto de 10 de agosto de 1966, relativo a las estructuras de la regin
parisiense.
268. 1.
0
El rgimen tradicional de Pars :Y del departamento del Sena.-
El rgimen tradicional de Pars y del departamento del Sena, practicado
hasta elide enero de 1968, se caracteriza por una descentralizacin res-
tringida: la proximidad del Gobierno ha conducido a limitar las libertades
locales tradicionales.
LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRA'fIVAS
235
269. A) La villa de Pars.-Posee un Consejo municipal, pero no tiene
alcalde. El Consejo municipal se compone de 90 miembros elegidos por
seis aos en escrutinio de lista, mayoritario, y en dos vueltas. Su composi-
cin no ha variado aun cuando la cifra de la poblacin ha crecido consi-
derablemente. El presidente del Consejo municipal se encuentra investido
simplemente de la funcin de presidencia de las reuniones 'y de ciertas
prerrogativas protocolarias. Sin embargo, juega un papel poltico no des-
deable. Las funciones del alcalde en relacin al estado civil son desempe-
adas por los alcaldes de distrito nombrados por el poder central y situa-
dos bajo la autoridad del prefecto del Sena; para el resto de las atribucio-
nes, un prefecto de polica ejerce las atribuciones de polica, y el prefecto
del Sena, las otras tareas administrativas. En el ejercicio de sus funciones
municipales, el prefecto del Sena no oye al Consejo municipal ms que en
los casos en que un texto lo prev exactamente; adems de sus funciones
de polica stricto sensu, el prefecto de polica ejerce las atribuciones de
polica judicial, normalmente confiadas a los prefectos en los departamen-
tos (una direccin especial de la polica iudcal est bajo su autoridad).
El alcalde de distrito est adems encargado de la ejecucin de un cierto
nmero de leyes relativas al reclutamiento del ejrcito, de la enseanza,
de la reglamentacin electoral y de la ayuda social.
El Consejo municipal se rene en cuatro sesiones ordinarias al ao.
Sus atribuciones estn definidas con carcter restrictivo en los textos. Este
es fundamentalmente el caso cuando se trata de documentos presupuesta-
rios y financieros, de emprstitos, de gestin de servicios pblicos de ca-
rcter industrial o comercial, de operaciones patrimoniales de una cierta
importancia y en materia de creacin o cambio de empleos.
270. B) El departamento del Sena se distingue de otros departamen-
tos Por ciertas particulardades.-De una parte, el Consejo general tiene
una composicin especial. Est formado por los 90 consejeros municipales
de Pars, a los que se unen 60 representantes de las comunas suburbanas,
elegidos por seis aos en escrutinio innominado en dos vueltas.
Por otra parte, las atribuciones del Consejo general son definidas de
manera limitativa. Sus decisiones son sometidas a la aprobacin del pre-
fecto del Sena (fundamentalmente el presupuesto, los programas de in-
versiones, las emisiones de obligaciones) y a la aprobacin ministerial en
los casos importantes.
La inexistencia de comisin departamental aumenta ms los poderes
de los prefectos. De esta forma, el prefecto del Sena acta slo en todos
los asuntos donde no acta el Consejo general.
Adems de la tutela sobre el Consejo general, el prefecto del Sena ejer-
ce su tutela sobre todas las comunas suburbanas, mientras que las fun-
ciones de polic1a de estas comunas competen al prefecto de polic1a. El
236
prefecto de polica y el prefecto del Sena son comunes a la villa de Pars
y al departamento del Sena. El prefecto de polica est asistido por dos
prefectos (un secretario general y un drector de gabinete); el prefecto
del Sena est rodeado de cuatro prefectos (tres secretarios generales y
un director de gabinete).
271. 2. El nuevo rgimen de Pars :v de la regin parisiense.-El rgi-
men tradicional de Pars y de la regin parisiense no era enteramente sa-
tisfactorio. Ignoraba la extensin de la regin parisiense hasta la zona del
Seine-et-Oise y la Seine-et-Marne. Dejaba a esta regin subadmntstrada-
el departamento del Sena era demasiado extenso para ser confiado a un
solo prefecto. El departamento de la Seine-et-Oise sufra de la inadapta-
cin de sus estructuras administrativas en relacin al desarrollo de la
poblacin parisiense sobre su territorio. Se haban tratado de remediar los
inconvenientes de la distancia con la creacin de cuatro nuevos distritos
en 1962 y por la descentralizacin de ciertas competencias prefectorales
en favor de los subprefectos. Pero la subaministracin subsista tambin
en otras materias. Se hicieron nuevos esfuerzos con objeto de reducir los
efectos nefastos del gigantismo y se crearon nuevas unidades adminis-
trativas aptas para dar a los administrados los servicios que stos espe-
ran. Estos proyectos han tenido en cuenta la solidaridad existente entre
Pars y la regin parisiense. Deben permitir una gestin armnica de las
colectividades de la regin.
272. A) La ciudad de Pans.-La villa de Pars es cuna colectividad
territorial con estatuto especial que tiene competencias de naturaleza co-
munal y departamental- (ley de 10 de julio de 1964, arto 2.). La admns-
tracin de la ciudad de Pars est atendida por el Consejo de Pars. com-
puesto de 90 miembros, elegidos segn el sistema vigente en las comunas
de ms de 30.000 habitantes. El Consejo de Pars ejerce las atribuciones
que anteriormente competan al Consejo municipal de Pars y, en tanto
que conciernen a Pars, las que anteriormente pertenecan al Consejo
general del Sena.
El prefecto de Pars y el prefecto de polica son, cada uno dentro de
su competencia, los representantes dE'!1 Estado en la villa de Pars. Garan-
tizan en la misma medida la instruccin y la aplicacin de los acuerdos
del Consejo de Pars.
El prefecto de Pars tiene adems, en lo que se refiere a Pars, las
atribuciones que anteriormente estaban atribuidas al prefecto del Sena y
a los jefes de servicios departamentales de las administraciones civiles del
Estado, con excepcin de las materias relativas a educacin nacional, eco-
noma y finanzas y asuntos sociales. Est investido de la tutela y control
de instituciones y organismos pbItcos autnomos cuya sede estA en Parla
y de aquellos cuya actividad. interesa principalmente a la capital. Ade-
237
ms, el prefecto de Pars representa al Estado en las sociedades de econo-
ma mixta y en las empresas que se benefician de la ayuda financiera
del Estado. Por ltimo, el prefecto de Pars es odo en los asuntos que
presentan una importancia especial para Pars y que son negociados por
organismos cuya sede se encuentra en la capital.
Desde el punto de vista orgnico, la prefectura de Pars ha integrado
bajo su competencia a todos los servicios encargados de atender a la ad-
ministracin de la ciudad, con excepcin de los servicios fiscales, de la
contabilidad pblica y de correos y telecomunicaciones. Escapan tambin
a la competencia del prefecto de Pars los organismos jurisdiccionales y
los servicios dependientes del ministro de Justicia.
273. B> La regin parisiense.-La conciencia de la solidaridad de la
regin parisiense ha llevado a definir un rgimen administrativo especial
para el conjunto de colectividades que la componen. Los depa.rtamentos
del Sena y del Sena-et-Oise han dejado sitio a seis nuevos departamentos
Haut-de-Sene, Seine-Saint-Denis, Val-de-Mame, Essone, Yvelines, Val-
d'Ose), que constituyen, con la ciudad de Pars y el departamento de la
Seine-et-Marne, la regin parisiense.
Los nuevos departamentos estn sometidos en principio al derecho co-
mn. En base al decreto de 18 de septiembre de 1964 han sido nombrados
prefectos al frente de cada uno de estos departamentos. Sin embargo, los
tres departamentos desgajados del departamento del Sena (Haut-de-Sene,
Seine-Saint-Denis, estn sometidos, en lo relativo a la poli-
ca, a la autoridad del prefecto de polica.
La regin parisiense, como las otras circunscripciones de accin regional,
no constituye una colectividad territorial, no tiene personalidad jurdica.
Su organizacin es ms importante que las de otras regiones. Las atribu-
ciones atribuidas a nivel regional son ms reales. Una particularidad esen-
cial de la regin parisiense debe sealarse: esta regin tiene el mismo mar-
co geogrfico que el distrito de la regin creado en 1961.
274. al El prefecto de la regin parisiense.-La institucin esencial de
la regin es el prefecto de la regin parisiense. Nombrado por decreto en
Consejo de ministros a propuesta del primer ministro y del ministro del
Interior, este prefecto es el nico prefecto de regin que no acumula con
sus funciones regionales la responsabilidad de un departamento. Est en-
cargado de las funciones de delegado general del distrito de la regin de
Pars. Dispone por otra parte del distrito como rgano de estudio, de ac-
cin y de coordinacin.
Sus atribuciones comprenden todas las conferidas a los prefectos de
otras regiones. Dispone adems de atribuciones especiales. Prepara las de-
liberaciones del comit interministerial para los problemas de accin re-
gional y de ordenacin del teritorio cuando ste delibera sobre los asuntos
238
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PVBUCA
de su competencia. En materia de ordenacin, de urbanismo y de cons-
truccin, numerosas prerrogativas le estn otorgadas al prefecto de la
regin parisiense: el esquema directivo de ordenacin y urbanismo de la
regin de Pars, as como todo plan de ordenacin o de urbanismo que
tenga un carcter intercomunal o regional, son elaborados bajo su auto-
ridad. Tratndose de estas cuestiones l puede dar Instrucciones a los pre-
fectos departamentales y a los jefes de los servicios regionales del Estado.
Debe velar para que los presupuestos anuales de equipamiento de los di-
versos ministerios sean armnicos entre s y con el plan. Posee una im-
portante funcin consultiva en materia de concesin de autorizaciones y
de permisos de construccin que contengan grupos urbansticos de ms
de 500 viviendas, y la construccin de locales de uso industrial o comercial,
o de oficinas cuya superficie de terreno es superior a 1.000 metros cua-
drados.
El prefecto de la regin parisiense coordina y asume, de conformidad
con las directrices de los ministros interesados, la puesta en ejecucin por
los organismos competentes, la poltica de transportes en la regin. Fija
tambin la circunscripcin de instituciones hospitalarias de la regin segn
el informe del jefe del Servicio Regional de Accin Sanitaria y Social.
El prefecto de la regin parisiense dispone de sus propios servicios, diri-
gidos por dos secretarios generales, de los cuales uno es el director re-
gional del equipamiento. Esta acumulacin de atribuciones debe permitir
una mayor coherencia, puesto que gran parte de las atribuciones del pre-
fecto de la regin competen al ministerio de equipamiento.
El prefecto de la regin parisiense, como los prefectos de otras regiones,
est asistido en sus funciones por una conferencia administrativa regional.
Pero, a diferencia con otras regiones, no existe en la regin parisiense una
comisin de desarrollo econmico y regional.
275. bl El comit consultivo econmico )lsocial.-Un comit con-
sultivo econmico y social reemplaza a la Comisin de desarrollo econ-
mico regional. Creado por acuerdo del Consejo de administracin del
distrito de la regin parisiense el 29 de octubre de 1963, este comit es un
organismo consultivo no oficial, cuyas atribuciones son parecidas a las
de la CODER. Responde a la preocupacin un cierto nmero de categoras
socioprofesionales -con vista al estudio de los problemas econmicos y
sociales de la regin de Paris, en SUs relaciones con la ordenacin y la
infraestructura de esta regin". Est llamado a informar sobre las cuestio-
nes relativas al desarrollo econmico y social de la regin. El CCES es
consultado principalmente en la preparacin del esquema regional del
plan. Las reglas relativas a su composicin son, por el contrario, especia-
les: no est prevista representacin alguna de las colectividades locales.
El CCES comprende 55 miembros designados por tres afios por el Consejo
239
de administracin, segn propuesta del delegado general del distrito y
representando a tres grupos principales: los sindicatos de trabajadores.
las actividades econmicas y las personas cualificadas en el campo eco-
nmico, social y cultural.
276. c> El distrito de la regin parisiense.-El distrito de la regin pari-
siense ha sido establecido, antes de la creacin de la regin parisiense,
para resolver los problemas especiales planteados por esta unidad. Actual-
mente la nueva estructuracin de la regin parisiense hace necesaria una
modificacin del estatuto del distrito. Hasta esta reestructuracin de su r-
gimen juridico, el distrito se rige por la ley de 2 de agosto de 1961 y los
decretos de 31 de octubre de 1961. El distrito de la regin de Pars cons-
tituye una institucin pblica. Agrupa a los departamentos del Sena, Sei-
ne-et-Oise, Seine-et-Marne, as como las comunas llamadas departamentos.
277. a) Atribuciones.-El distrito de la regin de Pars tiene por
objeto:
1.
0
El estudio de los problemas relativos, ya sea a la ordenacin o a
la infraestructura de la regin, ya sea a la organizacin de ciertos servi-
cios pblicos de inters para la regin.
2.
0
Concesin de subvenciones, concursos para la situacin de emprs-
titos en las colectividades, instituciones pblicas o sociedades de economa
mixta, para la realizacin de gastos de infraestructura de inters para la
regin.
3.
0
La realizacin de proyectos o de trabajos de inters regional y la
gestin de servicios pblicos junto con las colectividades locales interesa-
das. Los trabajos de inters regional pueden emprenderse siempre, aun
sin el consentimiento de las colectividades locales, previa autorizacin por
decreto del Consejo de ministros, previo informe del Consejo de Estado.
278. b) Organizacin.-El distrito es administrado por un Consejo y
un delegado general.
El Consejo de administracin comprende de 20 a 30 miembros. La mitad
de ellos es elegido por las asambleas locales; la otra mitad es designada
entre las asambleas locales y nombrados por orden conjunta del primer
ministro y del ministro del Interior (decreto de 31 de octubre de 1961, mo-
dificado por el decreto de 29 de enero de 1966, arto 4). El Consejo de ad-
ministracin resuelve, a travs de sus acuerdos, los asuntos que son de
la competencia del distrito, previos los informes de las secciones de estu-
dios especializados compuestos por elegidos de diferentes regiones. Su fun-
cin principal reside en la votacin del presupuesto, bien entendido que,
aun en este campo, est sometido a un cierto nmero de nonnas legales.
El delegado general, es decir, el prefecto de la regin parisiense, asume,
con la colaboracin de o de los prefectos interesados, la instruccin de los
240
asuntos. Aquellos para los que l solicita una discusin prioritaria son
incluidos de derecho y con prioridad en el orden del da del Consejo de
administracin. El delegado general es responsable adems de la ejecu-
cin de los acuerdos del Consejo de administracin. Posee competencas
propias que ejerce slo o previa consulta con el Consejo de administracin.
Este es el caso en materia de grandes directrices, programas plurianuales,
direccin de estudios generales, revisin o modificacin del plan de orde-
nacin, establecimiento o revisin de planes de urbanismo.
279 e) Ingresos.-Los ingresos del distrito reflejan la solidaridad pa-
risina, comprenden principalmente el producto de tasas, cnones y con-
tribuciones que corresponden a los servicios prestados, las contribuciones
voluntarias de las colectividades interesadas, las subvenciones y participa-
ciones correspondientes a los trabajos de infraestructura y de ordenacin
a cargo del distrito, el producto de los prstamos. El distrito puede tam-
bin percibir una tasa especial de infraestructura cuyo montante es re-
partido (despus de la ley de 1964) entre las comunas proporcionalmente
al total de las bases, segn las cuales se gravan, por el mismo periodo
anual, a las personas fsicas y jurdicas. Estas bases vienen afectadas por
un coeficiente corrector que tiene en cuenta la situacin geogrfica de las
comunas en el interior del distrito en relacin a la zona directamente in-
teresada por la realizacin de los trabajos.
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VAUJOUR, J.: Le plus grand Parts (1970).
SECCION 111. LA ADMINISTRACION TERRITORIAL EN URSS
241
280. Generalidades.-Bajo la apariencia de federalismo y de la descen-
tralizacin, la URSS posee un rgimen extremadamente centralizado. La
referencia al federalismo y a la descentralizacin se explica por las nece-
sidades de la administracin de un territorio extenso y diverso. El mante-
nimiento de la descentralizacin proviene del sistema poltico: el plura-
lismo que el rgimen rechaza en la cumbre no lo admite tampoco en la
base. La centralizacin se deriva de la negativa a admitir esta diversidad
poltica.
1. La estructura territorial
281. Complejidad de la organizadn.-La complejidad de la estructura
territorial de la URSS proviene del federalismo sovitico. Quince Repbli-
cas federadas constituyen los Estados miembros de la Unin. En general,
cada Repblica federada est dividida en regiones (105 regiones, a las que
hay que asimilar las ciudades importantes). Las regiones estn divididas
en distritos (2.853). Estos estn divididos en ciudades (1.802), villas (3.399),
pueblos (39.597). Las ciudades estn divididas en distritos urbanos (397 dis-
tritos urbanos). Esta divisin administrativa es especialmente complicada
por la divisin poltica, que ha llevado a reconocer a ciertas Repblicas
autnomas (20) o regiones autnomas (8), que se caracterizan, en relacin
a las regiones de derecho comn, por su autonoma cultural y su repre-
sentacin especial en el Soviet de las nacionalidades (1).
2. Los rganos de gestin
282. El predominio de la ejecucin.-EI rgano de gestin de estas es-
tructurales territoriales es el Soviet, compuesto de un Comit ejecutivo,
de un presidente, de vicepresidentes, de un secretario y de numerosos
miembros (ms de mil para Mosc). Las funciones principales son reali-
zadas por el Comit ejecutivo. Aparte de estos Comits ejecutivos, son
creados servicios y departamentos especializados de la Administracin
local, cuya importancia disminuye en la medida en que se desciende en la
jerarqua territorial. As, a nivel de regiones y de territorios, encontramos
por lo general las direcciones de la Salud Pblica, de Educacin Nacional,
de la Organizacin, de la Construccin y de Arquitectura, de Seguros So-
ciales, de Finanzas; las administraciones del bienestar de la poblacin, de
la economa local, de la cultura, de la industria local, de la industria de
(1) GUARD, P.: .L'AdminlstraUon sovitique., Not...t ttude, Docum.ntairu (1968) n-
mero 3.5111.
CIENCIA ADN1NI5TBATtVA.-ltl
242
:::IENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
materiales de construccin, de la industria de la carne y de la leche, del
orden pblico, de la agricultura, de la construccin y reparacin de carre-
teras, de la industria del combustible, del comercio; la Comisin del Plan.
El artculo 87 de la Constitucin resume la competencia de los rganos
de la Administracin local: Estos rganos deben dirigir la actividad de
administraciones subordinadas, asegurar el mantenimiento del orden p-
blico, la observancia de las leyes, la proteccin de los derechos de los
ciudadanos, la obra econmica y cultural local; ellos establecen el presu-
puesto Iocal.
3. El equilibrio general del sistema
283. La centralizacin.-EI sistema sovitico, a pesar de su apariencia
federal y descentralizadora, est en realidad estrechamente centralizado.
La centralizacin proviene, en primer lugar, de la superposicin de la Ad-
ministracin federal, de la Administracin de las Repblicas-miembros de
la federacin y de las administraciones locales. En teora, la Administra-
cin federal debe establecer slo la directriz general y la coordinacin;
en la prctica, interviene directamente en la Administracin local. Ello es
as en materia de finanzas; el presupuesto de la federacin incluye a los
diferentes presupuestos locales, que no son aprobados hasta que se adopta
el presupuesto federal. En ciertas materias, como los seguros sociales, las
Administraciones locales no son ms que una pantalla detrs de la cual
actan los servicios centrales.
El principio del centralismo democrtico explica igualmente la centra-
lizacin. No hay duda de que los soviets eligen sus Comits ejecutivos,
pero stos estn subordinados a los rganos ejecutivos de los soviets su-
periores y, de hecho, a la Administracin central. El carcter absoluto y
obligatorio del plan arruina toda la posibilidad de iniciativa local.
Por ltimo, el centralismo proviene directamente del sistema de partido
nico. El partido controla la Administracin en cada una de sus acciones.
Constituye un poderoso instrumento de unificacin, es decir, de centra-
lismo.
SECCION IV. LA ADMINISTRACION TERRITORIAL EN ITALIA
284. Evolucin general.-El rgimen local italiano era, hasta la crea-
cin de las regiones, muy parecido al sistema francs. Establecido por la
monarqua, imitando a las estructuras francesas, se aproxima ms a la
descentralizacin francesa que al self-government. Cuando Italia realiza
su unidad, el rgimen local establecido es fuertemente centralizador. La
243
competencia de las autoridades locales elegidas est subordinada a las
leyes nacionales. Estas delimitan estrictamente la materia de intervencin
de las colectividades locales, y las autoridades centrales ejercen una tutela
muy minuciosa. Por otra parte, y a la inversa del caso alemn, el rgimen
local instituido es uniforme para toda Italia: la frmula es la misma para
todas las colectividades locales del mismo tipo, cualesquiera que sean su
importancia y su situacin geogrfica. A principios del siglo xx, los pro-
yectos de reforma son avanzados y tratan de dar mayor flexibilidad a
la organizacin local y aumentar el poder de las autoridades descentrali-
zadas. El rgimen musoliniano reduce progresivamente la autonoma lo-
cal. Sus concepciones encuentran su consagracin en la ley sobre el go-
bierno local de 17 de marzo de 1934. Como en todo rgimen autoritario,
el cambio principal consiste en reemplazar las autoridades elegidas por
las autoridades nombradas. La organizacin territorial no se modifica, pero
se aade, al lado de las autoridades tradicionales, a un representante del
poder central que tiene la direccin efectiva de los asuntos locales. Con
el hundimiento del rgimen fascista, diversas concepciones se abren paso
sobre el modo de organizar las colectividades locales. En efecto, si bien la
totalidad se pronuncia por el establecimiento de elecciones libres -esto se
hace a partir de 1946-, sin embargo, esta unanimidad no se encuentra
cuando se trata de proponer un nuevo sistema. Algunos son partidarios
de la mayor descentralizacin posible, yendo hasta el federalismo; mien-
tras que otros, preocupados de preservar la autoridad del Estado, se pro-
ponen simplemente retornar al sistema que se aplicaba con anterioridad
a la llegada del rgimen fascista. Por ello, no es sorprendente comprobar
que la Constitucin de 1948 representa un compromiso entre estas tenden-
cias diversas. La Constitucin no define exactamente las competencias de
las colectividades locales, pero de una manera general declara reconocer
y respetar la independencia de estas ltimas. El artculo 5. de la Consti-
tucin precisa que la Repblica, una e indivisible, reconoce y favorece las
autonomas locales, realiza la ms amplia descentralizacin administra-
tiva en Jos servicios que dependen del Estado, adapta los principios y m-
todos de su legislacin a las necesidades de la autonoma y de la descen-
tralizacin. Segn el artculo 114 de la Constitucin, la Repblica se
divide en regiones, provincias y comunas. Segn el artculo 128, -las pro-
vincias y las comunas son colectividades autnomas dentro de los lmites
de los principios fijados por las leyes generales de la Repblica, las cuales
determinan las funcones-. La organizaciOn local actual permanece en
gran medida inspirada an en el ejemplo francs. Adems, la ley de 1934
no ha sido abolida y permanecen como texto de referencia muchas de
sus disposiciones. Slo han sido suprimidas las dIsposiciones ms autori-
tarias y contrarias a la existencia de un verdadero rgimen local. Italia
244
est dividida actualmente en tres tipos de circunscripciones: las comunas,
las provincias, las regiones. Sin embargo slo las comunas y las regiones
son verdaderamente importantes desde el punto de vista del rgimen local.
l. La comuna
La comuna es la colectividad local de base. Se contaban 8.053 en 1966.
285. 1.0 La estructura comunal.-Distinguimos en cada comuna tres
rganos: el Consejo, la Junta (Giunta) y el alcalde (sndico).
286. Al El Consejo comunal es una asamblea deliberante que se se-
meja al Consejo municipal francs. Es elegido en sufragio universal cada
cuatro aos; el sistema electoral es diferente segn que las comunas ten-
gan ms o menos de 10.000 habitantes. El nmero de consejeros varia
de 15 (para las comunas de menos de 3.000 habitantes) a 80 (para las co-
munas de ms de 500.000 habitantes). El Consejo se rene al menos dos
veces por ao, puede tener reuniones extraordinarias a peticin de un
cierto nmero de consejeros, o de la junta, o del alcalde. Parece que en
la prctica estas reuniones son muy frecuentes, sobre todo en las ciudades
de una cierta importancia. El Consejo ejerce las funciones de legislador
comunal. Esta legislacin debe insertarse dentro de un marco: las comu-
nas deben realizar obligatoriamente ciertas funciones, otras son meramen-
te voluntarias. Las primeras estn determinadas por la ley, pero sta da
definiciones suficientemente generales para que las comunas puedan in-
terpretarlas ampliamente. Para los servicios voluntarios, la posibilidad de
eleccin se hace con ciertas reservas. Las comunas deben respetar un
cierto nmero de principios; hace falta principalmente que el fin perse-
guido por la comuna sea un fin de inters general; hace falta, por otra,
que la operacin no sea de naturaleza tal que desequilibre gravemente el
presupuesto. El Consejo municipal debe aprobar el presupuesto munici-
pal. Ejerce, por otra parte, un control sobre la actividad del alcalde y
sobre la de la junta. Estas dos ltimas autoridades son, adems, elegidas
por el Consejo municipal.
287. B) La Junta es tambin un rgano colegiado. El nmero de sus
miembros vara con la importancia de la comuna. La Junta no es un ins-
trumento del Consejo municipal, acta bajo la direccin del alcalde. Cada
miembro de la Junta tiene la responsabilidad de uno o varios servcos
comunales. Pero, de hecho, los poderes de esta Junta varan considera-
blemente de una comuna a otra. El Consejo puede, en efecto, delegar una
parte de sus competencias en la Junta.
En la prctica comprobamos que estas delegaciones son extremada-
mente amplias y que el poder de las Juntas tiene tendencia a aumentar
en detrimento del de los Consejos. Se trata aqu de la manifestacin de
245
un fenmeno ms vasto, que es la transferencia del poder de decisin
de las asambleas deliberantes a rganos ms restringidos. La Junta ejerce
ciertas funciones que en Francia pertenecen al alcalde. Se encarga de la
preparacin del presupuesto de la comuna, redacta los estatutos comu-
nales, que son despus sometidos al Consejo. Durante el intervalo de tiem-
po entre las reuniones, pero nicamente si lo exigen las circunstancias, la
Junta puede sustituir al Consejo para legislar; en este caso, el Consejo
debe ratificar, en su prxima reunin, la decisin adoptada por la Junta.
Esta ejerce sus funciones en estrecha colaboracin con el alcalde.
288. C) El alcalde, elegido por el Consejo, es la autoridad suprema,
pero sus funciones son menos amplias que en otros pases por causa de
la existencia de la Junta. Tiene, en primer lugar, funciones protocolarias,
tales como la representacin de la comuna. Ms importante es el poder
de firmar los contratos de la comuna. La responsabilidad del alcalde pue-
de ser juzgada ante el Consejo. En realidad, este esquema no refleja
exactamente el contenido del poder del que puede disponer un alcalde.
El reparto del poder entre la Junta y el alcalde se debe menos a los textos
que a la personalidad de los hombres, a los factores locales y a la impor-
tancia de las comunas. En las pequeas comunas, en especial, el alcalde
aparece como la autoridad esencial de la misma; el Consejo y la Junta,
como rganos accesorios o subordinados.
289. 2. La evolucin de la actividad comunal.-Esta evolucin se ma-
nifiesta en el terreno econmico y en materia financiera.
290. Al La actividad econmica de las comunas ha evolucionado de
manera similar en las comunas francesas y en las italianas. A partir del
siglo xx las comunas comienzan a desarrollar operaciones de infraestruc-
tura en sus colectividades. En Italia, una ley de 1906 da a las comunas
autorizacin para que emprendan operaciones comerciales con objeto de
que puedan mejorar los servicios de los que se van a beneficiar los ha-
bitantes de la colectividad. Las grandes ciudades dan el ejemplo, despus
el movimiento se extiende. Los primeros servicios que las comunas se com-
prometen a realizar son los de recogida de basura, la instalacin de los
servicios de alcantarillado. Al principio las comunas dudan en realizar
estas acciones por s mismas y las confan a concesionarios privados con
objeto de sustraerse a los riesgos que pueden derivarse de una actividad
comercial. Estas concesiones han conocido la misma desfavorable evolu-
cin que en Francia, y las comunas actualmente manifiestan cada vez
ms su audacia en materia de intervencionismo. Este no est tan estricta-
mente limitado por las leyes como en Francia. No es raro ver, por ejem-
plo, farmacias municipales. Las empresas comunales, si bien sometidas al
control de las autoridades locales, di,ponen de una gran autonoma de
246
gestin: estn dirigidas por un Consejo de administracin cuyos miembros
son nombrados por el Consejo comunal, y por un director, reclutado a
travs de concurso, y con un mandato de duracin igual a la del Consejo
de administracin. El Consejo comunal examina el presupuesto de estas
empresas, pero no lo aprueba; cualquier divergencia sobre este punto
entre el Consejo comunal y el Consejo de administracin debe ser resuel-
ta por el Consejo administrativo provincial. Las comunas ingresan, evi-
dentemente, los beneficios proporcionados por la empresa, cuando los hay,
y soportan las cargas de los dficit. En la prctica, estas empresas co-
munales estn limitadas por la debilidad de medios financieros de las
comunas. La mayora de las veces no pueden ir ms all de los servicios
ms indispensables, y numerosas de entre ellas carecen de equipamientos
sociales suficientes.
291. B) La situacin financiera de las comunas no es satisfactoria.
Las comunas cobran en primer lugar los beneficios de sus bienes; se trata
de recursos tan tradicionales y tan poco importantes como en Francia. La
mayora de los recursos provienen de ingresos fiscales, pero la fiscalidad
no es uniforme para todas las comunas. Uno de los impuestos que pro-
porciona los ingresos ms importantes es el impuesto llamado -famlar-.
Se trata de un impuesto que incide en toda unidad familiar que resida
en la comundad-. La base imponible la constituye la renta familiar; se
toman tambin en consideracin los signos externos de riqueza. El tipo
de gravamen de este impuesto debe situarse entre un mnimo y un mxi-
mo fijados por el Estado. Otro impuesto importante es el dazio, impuesto
indirecto que afecta a casi todos los bienes vendidos dentro de los lmites
de la comuna-. Por ltimo, las comunas se procuran recursos no despre-
ciables a travs de la recaudacin de un impuesto adicional (sovraimpos-
tal sobre ciertos impuestos nacionales. El sistema de las finanzas locales
ha sido objeto de numerosas crticas: los impuestos locales son demasiado
numerosos; las comunas hacen esfuerzos de imaginacin para gravar las
actividades y bienes ms diversos. La imposicin sobre perros, pianos,
anuncios publicitarios, etc., no deja de recordar los impuestos establecidos
por el legislador municipal en Francia. Este sistema es no solamente com-
plicado, sino injusto: los signos externos de riqueza no dan una imagen
exacta de la riqueza de cada uno, y numerosos contribuyentes logran
sustraerse del impuesto famlar- (segn un consejero municipal de
Miln, los ingresos de los habitantes de esta ciudad que han eludido el
impuesto familiar en 1961 hubieran supuesto una cifra de 1.200 millones
de liras). El sistema es igualmente arcaico: falta frecuentemente el per-
sonal competente; en muchas comunas, el impuesto es recaudado por
una empresa privada que se cobra con un cierto porcentaje; en ciertas
regiones. el costo de la recaudacin representa ms del 60 por 100 del
producto del impuesto. La situacin financiera de las comunas italianas
es, por tanto, an menos adecuada que la de las comunas francesas, s
bien han sido propuestos varios proyectos de reforma. -En general-se
ha escrito-, el sistema de ingresos municipales es confuso, ineficaz, y,
en muchos casos, tambin arbitrario (CAPPELLETI). De ah, el recurso a
los crditos de las instituciones pblicas especializadas y el gravoso en-
deudamiento de las comunas que de ello proviene.
2. La provncia
292. Generalidades.-La provincia, como el departamento francs,
constituye, a la vez, una forma intermedia de colectividad descentraliza-
da y una circunscripcin administrativa, marco de accin de las adminis-
traciones centrales. Esta segunda funcin es mucho ms importante que
la primera. Las provincias pueden ser divididas en distritos, pero aqullas
slo tienen funciones administrativas, si bien la constitucin habla res-
pecto de ellas de -descantralzacn posterior.
293. 1.0 La provincia, circunscripcin administrativa.-Los dos rga-
nos esenciales son el prefecto y el Consejo administrativo provincial.
294. A) El prefecto, de filiacin directa del prefecto francs. Es un
funcionario a escala provincial y representante del poder central, si bien
est ligado, como su colega francs, al ministerio del Interior. Se trata de
cargos que dependen de la discrecionalidad del Gobierno. y parece que
los prefectos italianos estn sometidos tambin a una gran politizacin,
quiz .porque no tienen el monopolio del control Y. en especial. el control
econmico -compartido con el otro rgano de control. la Junta provin-
cial administrativa- se pone de relieve mucho menos que en Francia.
Ello da lugar a tensiones con las autoridades locales cuando stas no com-
parten el mismo ideal poltico que el (.obierno en elpoder. Esta politiza-
cin se refleja en lo referente a los prefectos, en el control ms frecuente
y ms minucioso sobre las comunas de la oposicin que sobre aquellas
que estn de acuerdo con el poder poltico: las autoridades locales deben
deferir todas sus decisiones al prefecto. y ste puede. en un plazo de
veinte das. anular estas decisiones por causa de ilegalidad o porque son
contrarias -a las instrucciones del Gobierno central. Adems. cuando
una comuna no cumple una funcin que le es impuesta por la ley, el
prefecto puede no tomar l mismo la decisin que la comuna se ha ne-
gado a tomar, pero s delegar en un funcionario que toma el nombre de
comisario especial y realiza los actos en sustitucin de la colectividad en
rebelda. Este comisario puede ser encargado tambin por el prefecto de
administrar la comuna en el caso en que sta sea incapaz de cumplir
correctemente su misin. Por ltimo, el prefecto puede pedir al Gobierno
248
que disuelva el Consejo y nombrar un alto comisario, si las disensiones
polticas paralizan el Consejo. No se trata de un caso de escuela: la di-
solucin de los Consejos municipales ha ocurrido en varias ocasiones en
el ltimo decenio, y en varias grandes ciudades -principalmente Roma,
Gnova, Bari, Venecia- donde las oposiciones polticas eran tales que nin-
gn partido poda obtener la mayora en el Consejo.
295. Bl El Consejo administrativo provincial (Giunto. Provinciale Ad-
ministrativa, ms corrientemente llamada GTAl es una comisin admi-
nistrativa que colabora con el prefecto para controlar a las autoridades
locales. Est compuesto de diez personas nombradas por el prefecto y
que se renen bajo su presidencia. No actan por delegacin del prefecto,
sino que disponen de competencias que les son propias. De una manera
general, el control que l ejerce es un control de naturaleza financiera,
el presupuesto local es el documento principal que se le somete. Todo
acto aprobado por las comunas y que tenga una incidencia financiera
debe ser transmitido al Consejo. Este controla de esta forma toda activi-
dad econmica y social de las colectividades y puede influir la orien-
tacin general de la poltica comunal. Cuando el Consejo estima que una
decisin no es conforme al inters general, la anula y remite el asunto a
la autoridad origen de la medida, porque no posee poder de sustitucin.
El control del Consejo es ms estricto que el control del prefecto, porque
si el de ste se limita -a juzgar sobre la legalidad de los a c ~ o s . (CAPPEL-
LEn), el Consejo juzga tambin la validez administrativa y la utilidad
de las actividades financieras de los gobiernos locales para la colectivi-
dad. Adems de esta funcin de control, el Consejo ti.ene una segunda
funcin, enjuicia los recursos presentados por los particulares en materia
de imposicin provincial o municipal, o sobre otras cuestiones de orden
financiero. Estas autoridades de control, tanto el prefecto como el Conse-
jo, disponen, por tanto, de poderes que les permiten en una gran medida:
imponer su voluntad a las comunas. En la prctica, sin embargo, no ponen
en ejecucin todas las posibilidades de que disponen, pues ello equival-
dra a variar de todo significado la democracia local. No es menos im-
portante el problema que plantean regularmente las comunas sobre la
cuestin de la autonomia de las colectividades locales frente a las autori-
dades tutelares. La importancia del representante del poder central tiene
como contrapartida la debilidad del papel de la provincia como colecti-
vidad descentralizada.
296. 2. La provincia, colectividad descentralizada.-El nmero y ex-
tensin de las provincias no son fijadas de forma inalterable. La creacin
o modificacin de provincias son establecidas por una ley de la Repblica
a iniciativa de las comunas, previa la consulta de la regin misma. Las
249
provincias tienen una capital, que es la comuna ms importante de la
provincia, ya sea por su poblacin o por su papel histrico o econmico.
297. A) La estructura de la provincia es tripartita, como para la co-
muna. La provincia se compone del Consejo provincial, de la Junta y del
presidente. Los miembros que componen la Junta son elegidos por el
Consejo siguiendo las mismas reglas que para la Junta comunal y los
alcaldes. Segn la importancia de la poblacin, el nmero de miembros
del Consejo vara de 24 a 45; el de los miembros de la Junta, de cuatro
a ocho; la duracin del mandato es de cuatro aos. Las elecciones se
realizan segn un sistema mixto, los dos tercios de los miembros son
elegidos en escrutinio unnomnal, y el tercio restante, segn la represen-
tacin proporcional. El presidente del Consejo dirige el trabajo de este
ltimo, prepara y ejecuta el presupuesto de la provincia, regula las situa-
ciones del personal. Las funciones de la provincia como rgano descen-
tralizado son muy reducidas. Les competen las carreteras (construccin
y mantenimiento de carreteras, pero nicamente en la medida en que
esta materia no sea competencia de las comunas, de las regiones o del
Estado), la asistencia y la beneficencia pblicas (asistencia a los indigen-
tes, hurfanos, invlidos y enfermos mentales), la salud e higiene pbli-
cas. La provincia puede contribuir a las operaciones dirigidas por otros
rganos (por ejemplo, contribucin en la actividad de los servicios del
Estado en materia sanitaria y en materia de instruccin pblica, cale-
faccin y alumbrado de locales. La importancia de los gastos de transfe-
rencia (en 1969 representaron el 32,2 por 100 de los gastos de las admi-
nistraciones provinciales) subraya la debilidad de la institucin.
298. B) La debilidad de la institucin provincial se explica, porque la
provincia no ha tenido la funcin que habra podido normalmente reali-
zar. La institucin de un ejecutivo provincial distinto del prefecto, la
existencia de oficinas y personal propio de la provincia y situados en
edificios diferentes de los de la prefectura eran de tal naturaleza que
favorecan la autonoma e importancia de los rganos provinciales. Pero
la competencia que opona al ejecutivo de la provincia con el prefecto,
rgano oficial representante del Gobierno, ha sealado el triunfo de este
ltimo. Las pequeas provincias no pueden realizar convenientemente sus
funciones obligatorias y se vuelven hacia el Estado para pedirle su ayuda.
La desigualdad entre las provincias se ha agravado por la tendencia del
Estado a transferir a la provincia ciertas obligaciones que l asuma ano
teriormente a su cuenta. La imposibilidad para algunas provincias de
hacer frente a sus gastos, unida a la expansin de las tareas del Estado,
ha conducido a la creacin de comits prefectorales. Estos comits tienen
competencias cada vez ms amplias y escapan totalmente a la autoridad
250
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRAC;ON PUBLICA
de los rganos provinciales. Sirven al prefecto de instrumento para la
orientacin de la poltica econmica, y las autoridades provinciales no
pueden rivalizar con estos servicios.
3. Las regiones
299. Las instituciones diferidas.-La Constitucin italiana estableca
19 regiones. Se trataba de una transformacin completa en relacin a las
costumbres anteriores. La institucin de las regiones deba, segn sus
defensores, permitir un funcionamiento ms armonioso de las institucio-
nes administrativas haciendo tratar a nivel regional asuntos que con an-
terioridad eran todos resueltos por el poder central. Es por lo que, cuando
la reforma fue presentada ante la Constituyente, el presidente de la co-
misin que deba encargarse de elaborar la reforma declar que sta
-podra revestir una importancia decisiva para la historia del pas. De
hecho, existe en Italia una gran diversidad regional. Ella es debida ms
al relieve especial del pas que a su historia, a la desigualdad de des-
arrollo que han conocido las diferentes regiones. En algunas partes de
Italia el espritu particularista permanece vivo. Este particularismo, que
se refleja en el empleo de dialectos, est especialmente desarrollado en
el sur. Son las reivindicaciones de estas comarcas las que han estado en
el origen de la reforma regional. Sicilia puso en circulacin pretensiones
de autonoma, y tambin separatistas cuando fue liberada en 1946. Para
desarmar estas reivindicaciones y evitar que una probable voluntad de
independencia se manifestara en otras partes del pas fue lo que motiv
que el poder poltico hiciera de Sicilia una regin en 1946, despus de
que la Constitucin estableciera la existencia de 19 regiones. De esta for-
ma, la creacin de las regiones, aun perteneciendo a un deseo profundo
de algunos, no est menos ligada a la actualidad. Segn el artculo 115 de
la Constitucin, las regiones estn constituidas en organismos autnomos,
que tienen poderes especiales y funciones particulares segn los princi-
pios fijados en la Consttucn-. Sin embargo, estas 19 regiones no tienen
todas el mismo estatuto. En efecto, la Constitucin declara que existen
cinco regiones especiales y 14 regiones ordinarias. La diferencia entre es-
tas dos categoras de regiones se debe a una diferencia de creacin en el
tiempo: las cinco regiones especiales han sido creadas rpidamente para
prevenir los conflictos que podian surgir. Es por lo que despus de Si-
cla, el valle de Aosta, Cardea, el Trentino-Alto Adigo, Frioul y Venecia
se hicieron reconocer una situacin especial. Para las otras 14 regiones su
creacin ha sido lenta. En febrero de 1968 se vot una ley electoral re-
gional a propuesta de ellas (ley de 17 de febrero de 1968), y las primeras
elecciones tuvieron lugar en 1970, y han creado problemas en varias re-
giones (sobre todo a propsito de cul seria la ciudad capital de la re-
251
gn). Despus de las elecciones se han elaborado los estatutos regionales.
Han sido aprobados por una ley de 22 de marzo de 1971.
300. 1. La competencia de las regiones.-Las regiones tienen una
doble competencia: disponen de una competencia de tipo legtslatvo del
mismo tenor que los Estados miembros de un Estado federal, y, por otra
parte, disponen de amplias competencias en el terreno administrativo. El
artculo 17 de esta ley declara que las atribuciones de los rganos cen-
trales y perifricas del Estado en las materias indicadas por el artcu-
lo 117 de la Constitucin son transferidas en su totalidad a las regiones.
301. Al La competencia legislativa.
Lo que prevea la Constitucn.-La distribucin de competencias le-
gislativas entre el Estado y las regiones est hecha por la Constitucin,
que enumera la lista de materias reservadas a la legislacin regional.
Los poderes legislativos de la regin pueden dividirse en tres categoras.
La competencia legislativa de primer grado es calificada por la Constitu-
cin como legislacin exclusiva. Esta competencia corresponde sola-
mente a las regiones con estatuto especial, y no a las regiones ordinarias;
los limites de esta competencia obligan nicamente a que las regiones
respeten ciertos principios fundamentales que tocan fundamentalmente
a la organizacin jurdica del Estado. El segundo tipo de competencia
legislativa se atribuye a todas las regiones y es calificada de -comple-
mentara-, concurrente. Est subordinada a los principios establecidos
por las leyes del Estado. El artculo 117 enumera las materias en las que
puede intervenir (organizacin administrativa de los servicios de la re-
gin, urbanismo, polica, transportes.. J. Por ltimo, el tercer tipo de com-
petencia est previsto en los estatutos para las regiones especiales, mien-
tras que, para las regiones ordinarias, el artculo 117 prev nicamente
que las leyes de la Bepblca pueden delegar a la regin el poder de
tomar medidas para su aplicacin, es decir, un poder de ejecucin de
las leyes del Estado.
El balance.-Si se considera la actividad legislativa de las regiones,
notamos algunas diferencias de una regin a otra. Sicilia es la regin
que ms ha legislado (ms de 700 leyes al final de 1961); la regin de
Cerdea viene despus, con 400 leyes en la misma fecha; el Trentino-Alto
Adigio. 300. Las regiones han concentrado sobre todo sus esfuerzos en el te-
rreno econmico y social: han intervenido extensamente en materia de
urbanizacin, d industria y de comercio. en obras pblicas y turismo,
porque con estas intervenciones corresponden a necesidades vivamente
sentidas. La legislacin regional se preocupa principalmente de conceder
participaciones, subsidios. facilidadeS fiscales, ofrecimiento de garantas.
impelida a desplegar un abanico de medidas de aliento y de sostn al
252
sector privado", y es en este tipo de orientacin donde la poltica le-'
gislativa de las regiones parece haber encontrado su propio camino-
(PALAZZOLIJ. Por el contrario, las regiones se han desinteresado de mate-
rias que no presentan ms que un dbil inters (por ejemplo, las ferias
y mercados, los museos y bibliotecas, la beneficencia pblica), o de u n ~
rentabilidad electoral muy reducida (espectculos, bellas artes, institu-
ciones culturales localesl.
302. Bl La competencia administrativa.-La atribucin de competen-
cias administrativas a las regiones complica el esquema general, puesto
que tres colectividades pueden detentar competencias en esta materia: el
Estado, las colectividades locales y las regiones. En virtud del artculo 118
de la Constitucin, las regiones ejercen las funciones administrativas en
las materias que corresponden a su competencia legislativa, salvo, dice la
Constitucin, las materias de inters exclusivamente local, que pueden
atribuirse por las leyes de la Repblica a las provincias, a las comunas
u otros organismos locales". Esta delimitacin puede plantear dificulta-
des, de una parte, entre el Estado y las regiones; de otra, entre estas
ltimas y las colectividades locales, pues el propio artculo 118 indica que
las regiones ejercen normalmente sus funciones delegndolas a las pro-
vincias, a las comunas o a otros organismos locales. Para armonizar
las competencias de estos rganos, la Constitucin ha establecido nor-
mas de aplicacin que sirven para interpretar las respectivas competen-
cias de cada colectividad y prev la existencia en cada regin de un co-
misario del Gobierno, que al mismo tiempo que representa al Estado en
la regin, coordina las actividades de los servicios del Estado en la regin
con las competencias de la regin.
La puesta en prctica de estos principios se traduce en una compleja
divisin de tareas administrativas entre el Estado y las regiones. Muy
frecuentemente, el reparto de competencias se realiza por acuerdo tcito
entre la Administracin regional y la Administracin estatal. Para al-
gunas operaciones interviene nicamente la regin; para otras consulta
a uno o varios rganos del Estado; en otros casos, la regin y el Estado
realizan un concierto; algunas operaciones adems son realizadas por el
Estado con las regiones; por ltimo, en algunos casos, los servicios del
Estado actan solos, sin consultar. Entre las regiones y las colectivida-
des locales, la distribucin se ha hecho en favor de las regiones, que
centralizan a su nivel las competencias administrativas; las delegaciones
previstas por la Constitucin apenas han tenido ocasin de realizarse.
El Estado ha delegado pocas competencias a las regiones, y stas han
conservado las que podan delegar a las colectividades Iocales.
303. 2. Los medios financieros de las regiones.-La Constitucin Y
los estatutos especiales enumeran la lista de medios financieros de que
253
pueden disponer las comunas para proveerse de recursos: la fscalidad.
el patrimonio regional, las contribuciones especiales- del Estado. cr-
ditos. Para las regiones ordinarias, el artculo 119 de la Constitucin pre-
v contribuciones particulares y una parte de las contrbucones del
Tesoro para cubrir los gastos efectuados por las regiones para rea-
lizar sus funciones normales, contribuciones especiales- para -aten-
der a fines determinados y, principalmente, para revalorizar el mediodia
y las islas-o Las regiones especiales se diferencian sobre todo de las
precedentes por su posibilidad de recurrir a crditos y poder disponer al-
gunas veces de las contribuciones extraordinarias del Estado-. El estatuto
de Sicilia es el ms original, porque declara: las necesidades financie-
ras de la regin son cubiertas por las rentas patrimoniales de la regin
y a travs de impuestos establecidos por ella. Siempre estn reservados
al Estado, las tasas a la produccin y los ingresos del monopolio de ta-
bacos y de la Iotera-. de ello se deriva que los impuestos cuyo beneficio
se reserva al Estado son la excepcin.
En la prctica, las regiones italianas no tratan de ser ms que sim-
ples beneficiarias de los impuestos que son establecidos y administrados
por el Estado. En 1959, los ingresos de las regiones procedentes de la
cuota del Estado representaron el 88 por 100 de los ingresos totales de
Siciha, el 78 por 100 de los de Cardea: el 66 por 100 de los del Trentno-
Alto Adgo, el 44 por 100 de los del Valle de Aosta, Las regiones con esta-
tuto especial han podido, establecer impuestos propios (el Trentino-Alto
Adigio ha instituido, por ejemplo, un impuesto regional sobre la produc-
cin de energa elctrica); las rentas patrimoniales son poco importan-
tes. El Estado ha suministrado dbiles' contribuciones especiales. por-
que ha encontrado otros medios de intervencin reduciendo la autonoma
regional. El ejemplo italiano muestra la dificultad, en la poca actual,
de establecer un impuesto tpicamente local que pueda rivalizar con los
impuestos nacionales. El sistema de cuotas da lugar a interminables ne-
gociaciones entre las administraciones regionales y las administraciones
estatales. La corriente unitaria predomina sobre la autonoma Y hace
desaparecer el sutil equilibrio establecido en los textos legales- <PALAZZO-
LI). No obstante, los gastos de las regiones especiales han crecido ms
rpidamente que los gastos estatales.
304. 3. Los medios administrativos de las regiones.-Para evitar la
aparicin de estructuras administrativas demasiado gravosas, la Constitu-
yente haba previsto la existencia de dos modalidades, las delegaciones
y las transferencias. Por el cauce de las delegaciones. las regiones no
deben constituir servicios regionales importantes: las regiones deben de-
legar sus competencias a otras colectividades. A travs de las transfe-
254
CIE!'iCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
rencas, las regiones deben ejercer sus competencias propias utilizando
el personal del Estado transferido a las regiones.
La regin comprende, como la comuna, tres rganos (art. 121 de la
Constitucin): el Consejo regional, elegido por sufragio universal por
un perodo de cinco aos, que se compone de 30 a 80 miembros y detenta
el poder legislativo. Este Consejo elige entre sus miembros un comit eje-
cutivo, la junta regional, y designa a uno de sus miembros como presi-
dente de la junta y de la regin. El presidente promulga las leyes y
reglamentos regionales y dirige las funciones administrativas delegadas
por el Estado a la regin de conformidad a las instrucciones del Gobierno
central (art. 1211. En la prctica, observamos un desfase profundo entre
la organizacin de las regiones, prevista por los textos y la realidad: en
numerosos casos, las regiones deben recurrir a los servicios del Estado,
si bien se defienden a travs de la creacin de organismos pararregto-
nales, por otra parte, comprobamos una cierta pesadez en los servicios
regionales: tomando como ao base 1954= lOO, el ritmo de crecimiento
del personal funcionario era en 1958 de 145,3 para el Estado, 150,6 para
las provincias, 151,1 para las comunas, 256,2 para las regiones con es-
tatuto especial (de las cuales 343,2 para Scla, 224 para Cerdea, 134,8
para Trentino, 182,7 para el Valle de Aosta).
305. 4. El control sobre las regiones.-EI control que se ejerce sobre
la actividad legislativa de las regiones es un control preventivo de la
constitucionalidad de las leyes. Toda ley aprobada por UlIl Consejo re-
gional debe ser comunicada al comisario gubernamental de la regin,
que es el representante del Estado en sta y que se parece al prefecto
francs. El comisario del Gobierno debe poner su refrendo sobre la me-
dida adoptada por el Consejo regional y un plazo de treinta das para
resolver; el silencio se considera como aprobacin. Si el Gobierno se
opone al proyecto, puede devolverlo al Consejo regional, y en caso de
que ste mantenga su postura, puede apelar al Tribunal Constitucional
para que declare la medida como anticonstitucional; o al Parlamento
si se trata de razones de oportunidad. Scla se beneficia de un rgimen
diferente: en caso de conflicto con el Gobierno, el Consejo regional no
puede votar de nuevo el texto impugnado; el asunto va directamente
ante el Tribunal Constitucional. Los Consejos regionales pueden ser di-
sueltos por el Gobierno en ciertos casos: si realizan actos contrarios
a la Constitucin o al estatuto especial de las regiones especiales; si han
cometido graves violaciones de la Iev-, en caso de no revocar el Con-
sejo a una Junta o a su presidente que hayan realizado actos anlogos,
cuando no estn en situacin de aplicarlos y, por ltimo, por razones de
seguridad naconal-.
En la realidad, estos controles no se ejercen en la forma en que pre-
255
vea la Constituyente; lazos constantes e informales se han creado entre
las regiones y el Estado, ste est permanentemente informado de los
proyectos de la regn a travs de su comisario gubernamental. Admi-
nistracin regional y servicios del Estado discuten globalmente las me-
didas a tomar; los segundos, buscando hacer presin sobre el primero
para enmendar el texto en el sentido que ellos desean. Algunos contro-
les se han recargado: en materia legislativa, los reenvos son frecuen-
tes; la mayor parte de las veces por cuestiones de pura forma, el Tri-
bunal Constitucional parece proteger ms la competencia del Estado
que a ser rbitro. El Estado ha buscado desarrollar nuevos controles, es-
pecialmente financieros. Por otra parte, ciertos controles, como el que se
ejerce sobre los rganos, han desaparecido. Por ltimo, frecuentemente,
la cooperacin que se instaura entre las regiones y el Estado tiende a
hacer intiles las otras formas de control.
305 bis. 5. El control de las regiones sobre las otras colectividades
locales.-El control de la regin sobre los rganos y los actos de otras
colectividades locales est previsto por el artculo 130 de la Constitucin.
Haban sido previstas disposiciones transitorias por una ley, de 195:3
(cuya constitucionalidad, por otra parte, haba sido muy discutida) hasta
la entrada en vigor de la legislacin regional.
Con la eleccin de los Consejos regionales, una circular nmero 1101/
6/3, de 14 de octubre de 1970, del ministro encargado de cuestiones re-
gionales, ha transferido las funciones de control de los rganos del Es-
tado (esencialmente el prefecto) a los rganos regionales.
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tation FraTt{:aise. 1968), nms. 0.1923-0.1924, PP. 24-30.
SECCION V. EL GOBIERNO LOCAL EN GRAN BRETAA
306. Generalidades.-La proliferacin del Gobierno local en Gran Bre-
taa proviene de un fenmeno histrico. Las colectividades locales han
precedido al establecimiento de un sistema central. Eso explica el gran
vigor del Gobierno local. A diferencia del sistema francs e italiano,
no existen en principio representantes del Gobierno central en las colec-
tividades territoriales. No obstante, el sistema es muy arcaico. A pesar
de los esfuerzos de ordenacin realizados (en 1834, 1888, 1894, 1925, 1929,
1948, 1958), la estructura de las colectividades locales se mantiene an com-
pleja e inadaptada al entorno de la vida moderna.
La fuerza del Gobierno local se pone en duda despus de la segunda
guerra mundial; el movimiento centrpeto alcanza tambin a Gran Bre-
taa como a los otros pases occidentales.
307. 1. La estructura de las colectividades locales.-5i se considera
el Gran Londres como una excepcin en el interior de la trama adminis-
trativa, se pueden distinguir dos niveles: el de los burgos y de los burgo-
condados, por una parte, y de otra, el de los burgos municipales y los
distritos.
308. Al Los condados :Y los burgo-condados.
309. al Los condados.-Corresponden a antiguas divisiones del terri-
torio, algunos anteriores a la conquista normanda; otros, ms numero-
sos, son creados en los siglos x y XI. El condado es el equivalente del
departamento francs. Si algunos condados representan unidades hist-
ricas, otros, por el contrario, han sido divididos artificialmente. Adems,
los condados tienen una importancia desigual: su poblacin vara de
30.000 habitantes a 2,250.000. Una ley de 1888 fij la organizacin del
LAS ESTRUCTVRAS ADMINISTRATIVAS 257
condado. Los miembros del Consejo del condado son elegidos por tres
aos. Los consejeros designan, entre ellos o fuera del Consejo, los al-
dermen- o adjuntos encargados de asegurar por un periodo de seis
aos la continuidad del trabajo de los rganos locales. Consejeros y ad-
juntos eligen cada ao un charman- (presidente).
El Consejo tiene cuatro reuniones al ao. Est encargado de' la admi-
nistracin del condado. Lo fundamental del trabajo se hace en el seno
de comisiones especializadas. Estas coInisiones son o comisiones obliga-
torias o coInisiones voluntarias. Los consejeros no son retribuidos. Durante
mucho tiempo su reclutamiento se ha realizado tradicionalmente entre
las clases acomodadas. Las competencias del condado en materia de asis-
tencia y de educacin han sido especialmente ampliadas desde hace una
veintena de aos. El condado ejerce una cierta vigilancia sobre los dis-
tritos y las parroquias.
310. b) Lo. burgo-condactos.-Se benefician, en el seno mismo de los
condados, de un rgimen excepcional que les alza a un nivel superior
al de los burgos municipales. De hecho, los burgo-condados son verdade-
ros condados dentro de los condados. Histricamente, la creacin de
burgo-condados corresponde al otorgamiento, por el poder real y en be-
neficio de las villas especialmente pujantes, de ciertos privilegios, como
el de administrarse a s mismos y beneficiarse de una representacin se-
parada de las comunas. De esta forma, algunas ciudades grandes situadas
dentro de los Imtes de un condado no estn siempre bajo su autoridad.
La ley de 1888 fija la lista de burgo-condados. Hay actualmente 83 burgo-
condados. Toda nueva creacin no puede decidirse ms que por la C-
mara de los Comunes cuando se trate. de ciudades importantes (50.000
habitantes por lo generaD, y esta promocin se considera excepcional.
Al igual que los condados, los burgo-condados tienen una desigual impor-
tancia. Si cuatro burgo-condados cuentan ms de 500.000 habitantes, 35
tienen menos de 100.000 habitantes. La organizacin del burgo-condado
es parecida a la del condado:
El Consejo del burgo-condado comprende:
1) Los Consejeros elegidos por tres aos renovables en un tercio to-
dos los aos.
2l Los caldermen., elegidos en las mismas condiciones que los con-
dados.
3) Un alcalde ~ l e g i d o por el Consejo. por duracin variable segn las
edades.
. El alcalde preside el Consejo del burgo-eondado. Sus funciones son
estrictamente honorficas. Es al mismo tiempo juez de paz.
4). Un alcalde adjunto, elegido por el alcalde entre los miembros del
Consejo.
258
El trabajo efectivo se hace en el seno de comits o subcomits. Las
cuestiones que se refieren a la lnea de conducta a seguir son decididas
generalmente por el Consejo en pleno.
En el Consejo y en los comits, el secretario (town cterk) desempea
un papel importante. Funcionario permanente es el jefe de las oficinas de
la municipalidad y aconseja a los elegidos locales. Es l el que confec-
ciona las actas de las reuniones y vigila la ejecucin de los acuerdos.
Algunos burgo-condados disponen de recursos financieros muy impor-
tantes, que les permiten dedicarse a experiencias originales de gestin (tal
es el caso de Brmingham).
311. B) Los burgos municipales y los distntos.-Constituyen autorida-
des subalternas, por debajo de los burgos y de los burgo-condados.
312. a) Los burgo-municipales.-Algunas ciudades pequeas y me-
dianas no han accedido al rango de burgo-condados, pero se benefician,
sin embargo, de un estatuto especial, por el hecho de haber obtenido
franquicias en tiempos pasados. Existen 309 burgos. Su poblacin es de
importancia desigual: vara de menos de 5.000 habitantes a ms de
100.000. Los rganos de administracin de los burgos municipales son
anlogos a lo de los burgo-condados, es decir, un consejo (consejeros, al-
dsrmen-, alcalde y alcalde adjunto) y un secretario.
Los Consejos de los burgos tienen cuatro sesiones plenarias al ao.
Tienen atrbucones importantes, pero estn, sin embargo, sometidos a
un cierto control del comit del condado.
313. b) Los distritos.-Al principio, los distritos eran antiguas agru-
paciones de parroquias o de aldeas reunidas por centenas (<<Hundreds,,).
Los distritos actuales son, en su mayora, creaciones artificiales de la ley
de 1894.
Los distritos, urbanos y rurales, son administrador por:
- Un Consejo de distrito, elegido por tres aos, sobre la base de un
consejero por parroquia de 300 habitantes. El Consejo es en prin-
cipio renovable por terceras partes.
- Un chairman- (presidente) y un presidente-adjunto, que son ele-
gidos por los consejeros, ya sea entre ellos, ya sea entre persona-
lidades externas.
Los distritos tienen atribuciones en materia sanitaria. Han perdido la
mayora de sus competencias relativas a las vas de comunicacin y a la
educacin.
La vida administrativa es ms intensa en los distritos urbanos que
en los distritos rurales.
259
314. e) Las parroquias.-Las parroquias son subdivisiones de los dis-
tritos rurales. La parroquia es la ms antigua y la ms pequea de las
colectividades locales. Su origen se remonta a la llegada de los anglosa-
jones. La ley de 1930 suprimi las parroquias de los distritos urbanos.
Largo tiempo aislada en las actividades de asistencia, la parroquia deba
ser reformada en 1894. A partir de esta fecha, la parroquia civil se con-
vierte en independiente de la parroquia eclesistica.
Los rganos de administracin de la' parroquia varan segn la im-
portancia de la poblacin que ella agrupa.
-. Las parroquias de menos de 100 habitantes practican la adminis-
tracin directa.
- Por encima de 100 habitantes, puede establecerse un Consejo pa-
rroquial.
- Por encima de 300 habitantes, este Consejo es obligatorio. El Con-
sejo tiene tres reuniones al ao.
La parroquia slo tiene poderes limitados. Est sometida al control
del Consejo de distrito rural y del Consejo de condado.
Conviene sealar que en Irlanda del Norte los distritos rurales no
estn divididos en parroquias.
315. 2. Lo. problemas de Londres.-Si la gestin de Londres ha re-
vestido siempre un aspepto original, debido a las condiciones de desarro-
llo de la ciudad, la extensin de esta ltma ha impuesto, no obstante,
una modificacin qe la organzacn tradicional.
316. A) La organizacin tradicional de Londres.-Hasta fecha recien-
te, la ciudad de Londres en sentido estricto (alrededor de 3.250.000 habi-
tantes) constitua el condado de Londres, administrado por un Consejo
de condado.
La corporacin de la City y 18 Consejos de burgos metropolitanos
constituan los poderes locales de nivel inferior.
a) La City: Su rgimen se remonta a la poca medieval. La City
es una -corporacn-. Se administra libremente y realiza un cierto n-
mero de tareas de inters pblico. A la cabeza de la City se encuentra
el lord-alcalde. Es elegido por un ao por el Consejo municipal. El Con-
sejo municipal est en realidad formado por dos rganos elegidos: la
corte de los .aldermen- y la corte de los consejeros. .Aldermen- Y con-
sejeros son elegidos por un afto en los barrios de la CUy por los miem-
bros de las corporaciones y los propietarios.
El Common Hall rene a los miembros del Consejo municipal Y de las
corporaciones para proceder a la designacin de los oficiales de la jus-
ticia (csherlffs-) y a los candldawa al. puetto de lord alcalde.
260
A pesar de SUS aspectos heredados del pasado, la City est encargada
de la administracin de sectores muy importantes, tales como el puesto
de Londres.
b) La ciudad de Londres: Ha estado mucho tiempo dividida en bur-
gos metropolitanos administrados por un alcalde, los -aldermen- y con-
sejeros elegidos.
Un burgo ocupa un lugar privilegiado: Westminster. Es ah donde
se encuentra el Parlamento y los palacios reales.
el El condado de Londres: El condado de Londres comprende a la
City y a los burgos metropolitanos. Se compone de 126 consejeros ele-
gidos por tres aos. Su papel es anlogo al de los consejos del condado.
Sin embargo, la gestin de algunas materias o de ciertos servicios ha sido
confiada a autoridades especiales, tales como la autoridad del puerto de
Londres o a la oficina ejecutiva de los transportes londinenses.
317. B) Las razones de una reforma.-Hasta una poca reciente no se
contaban menos de 118 autoridades locales de diversos niveles en el gran
Londres (alrededor de ocho millones de habitantes). Condado de Londres,
Cty, burgos metropolitanos, condados o partes de condados vecinos, burgo-
condados y distritos constituyen una trama administrativa que hacen toda
gestin ineficaz, si no imposible.
El crecimiento de la poblacin londinense ha hecho necesaria la con-
cepcin de un plan de ordenacin de la totalidad de la zona de extensin
de Londres. La divisin entre los burgos metropolitanos que forman parte
del condado de Londres y los condados administrativos vecinos, sometidos
a autoridades administrativas distintas, se ha revelado cada vez ms arti-
ficial. Se impone un remodelaje de la Carta administrativa de Londres.
318. C) La nueva organizaein.-La -London Government Act- de
1963 establece la forma de administracin del Gran Londres.
- El Gran Londres comprende, en lo sucesivo, al antiguo condado,
as como a los antiguos condados vecinos.
El conjunto est dividido en 32 barrios.
- El Gran Londres se encuentra bajo la autoridad de un Consejo del
Gran Londres, con 32 consejos de barrio y la corporacin de la
Cty.
El Consejo se compone de 100 miembros elegidos. Ejerce funciones de
gestin y de coordinacin.
- Funcin de gestin: El Consejo dirige un cierto nmero de asuntos
de inters comn para el conjunto londinense (carreteras, principa-
les servicios municipales, urbanismo).
LAS BSTRUC'l'URAS ADMINISTRATIVAS
261
- Funcin de coordinacin de las actividades drgdas por las otras
autoridades administrativas.
319. 3. Reforma. de estructuras y regionalizacin.-La estructura de
las colectividades locales establecida en el siglo XIX se considera hoy da
sobrepasada. Las circunscripciones son de dimensin desigual. Los esta-
tutes que les son concedidos no descansan sobre ninguna base objetiva.
Se puede de esta manera sealar que pequeas ciudades (de 3.000 a 6.000
habitantes) son barrios (o burgos); ciudades de 200.000 habitantes son
distritos urbanos; algunas ciudades dems de 60.000 habitantes con dis-
tritos rurales, mientras que otras ciudades de 20.000 habitantes son burgo-
condados. Las desigualdades de poblacin y de recursos de las colectivi-
dades de una misma categoria son muy importantes. De 82 burgo-conda-
dos, 65 tienen menos de 200.000 habitantes, y de 50 condados, 19 estn por
encima de esta cifra.
El embrollo de circunscripciones plantea problemas insolubles. Desde
1945 se estn estudiando los problemas de la reforma. La regonalzacn
exige un cambio ms urgente.
320. A) La regionaZizacin.-Desde 1965, la Gran Bretaa est subdi-
vidida, por necesidades de planificacin, en nueve regiones: Escocia, In-
glaterra del Norte, Yorkshire y Humberside, Inglaterra Noroccidental,
Midlands Orientales, Midlands Occidentales, Gales y Monmonthshire, In-
glaterra Suroccidental e-Inglaterra Suroriental.
En cada regin encontramos un Consejo y una comisin para la plani-
ficacin econmica regional.
El Consejo est compuesto de 20 miembros nombrados por las autori-
dades centrales y elegidos en funcin de su competencia en materia de
administracin local, o por su pertenencia a los sindicatos, a la universi-
dad: a la agricultura, a la industria y al comercio; el Consejo debe cola-
borar en la elaboracin del plan regional con vista a una mejor utiliza-
cin de los recursos locales, dar opinin sobre las medidas necesarias para
la aplicacin del plan y expresar su punto de vista sobre los efectos re-
gionales de la poltica econmica nacional.
La comisin para la planificacin econmica regional est compuesta
de funcionarios que ejercen sus poderes en la regin. Esta comisin debe
preparar el plan regional y coordinar la actividad de las administraciones
regionales de los ministerios interesados en la ejecucin del plan.
Las autoridades gubernamentales han repetido muchas veces que las
nuevas instituciones regionales no absorbern las funciones de las auto-
ridades locales; de hecho, la existencia de estas instituciones no puede
dejar de repercutir sobre las colectividades clsicas.
321. Bl Las comisiones de reforma.
a) 1945.-En 1945, en efecto, una comisin fue encargada de estudiar
la divisin existente entre autoridades locales de diferentes niveles y de
proponer modificaciones de lmites (fusiones, degradaciones o elevaciones
de rango) que a ella le parecan necesarias. De hecho, los poderes de la
comisin eran particularmente reducidos, puesto que no poda discutir de
una eventual redistribucin de funciones entre los diferentes niveles del
gobierno local, ni tampoco proponer nuevas formas de gobierno local a
nivel regional. De esta manera, la comisin se contentaba con proponer
reformas sobre puntos secundarios, tales como la redistribucin del pas
en 67 condados, en lugar de los 49 existentes, y la disminucin del nmero
de burgo-condados.
La ineficacia de la comisin condujo a su supresin en 1949.
b) 1958.-En 1958, una comisin se encarga de estudiar los problemas
del cambio de estatutos y de lmites territoriales. Pero sus objetivos son
ms modestos, estudiar solamente las mejoras que pueden aportarse a
los condados y a los burgo-condados. No se interesar en el Gran Londres
ni en los distritos.
La comisin consultar a las autoridades locales, mostrndose as aten-
ta de conseguir propuestas realistas y satisfactorias. Pero fracasar.
Sin embargo, dos medidas preconizadas por la comisin no dejan de
tener inters.
- Se trataba, de una parte, de reforzar el poder de las ciudades ms .
importantes y disminuir el de. las pequeas ciudades, retirndoles
fundamentalmente el estatuto de burgo-condado.
- Se trataba, por otra parte, de simplificar la estructura gubernamen-
tal en las grandes zonas urbanizadas. Un comit nico, que cubra
el conjunto de la zona, deba sustituir a los diferentes rganos de
administracin.
La comisin fue suprimida en 1966.
e) 1966.-Este mismo ao, una nueva comisin se estableci. Su infor-
me ha sido publicado recientemente bajo el nombre de informe Redcliffe-
Maud.
322. e) La reforma de las estructuras territoriales.-El proyecto de
reforma del gobierno local anunciada por el Gobierno britnico en febrero
de 1971 como la reestructuracin mayor de este siglo, entrar en vigor en
1974-1975. En esta fecha, la carta administrativa de la Gran Bretaa (a
excepcin de Londres, de las islas Shetland y de las Orcadas) presentar
una fisonoma enteramente nueva.
263
El fin de esta reforma es reforzar la autonoma local, simplificando las
estructuras territoriales actuales. Tiende. por tanto, a sustituir a estas es-
tructuras; el sistema tiene dos niveles:
a) Estructuras
- Habra, en primer lugar. en un primer grado, 59 grandes zonas ad-
ministrativas, llamadas condados, en Inglaterra y en el Pas de
Gales, y regiones en Escocia. Los grandes centros urbanos reciben
el estatuto de condados metropolitanos.
- Estas grandes zonas deben estar subdivididas a nivel inferior en
420 pequeas unidades llamadas strttos-.
De esta manera, por tanto, el nmero de colectividades territoriales
ser reducido para el conjunto de la Gran Bretaa de ms de 1.800 a 500.
Inglaterra comprender 44 condados, de los cuales seis metropolitanos y
334 distritos; el Pas de Gales reagrupar siete condados y 34 distritos;
Escocia estar formada por ocho regiones y 49 distritos.
A la cabeza de cada colectividad estar situado un Consejo elegido por
sufragio universal por una duracin de cuatro aos. El cargo de consejero
municipal (<<alderman..) debe desaparecer, salvo en Londres.
Los Consejos de los condados y de las regiones sern elegidos en escru-
tinio unnomnal y sern renovados integralmente. Los Consejos de dis-
trito sern elegidos en escrutinio de distrito (en razn de tres por distri-
to), renovables por terceras partes. Si bien el Gobierno haba sido con-
trario al principio (puesto que contaba con el espritu de servicio pblico).
los consejeros percibirn una indemnizacin de funcin, de carcter uni-
forme y sujeta a imposicin. Cada nuevo Consejo de distrito estar facul-
tado para solicitar una carta real otorgndole un estatuto. Son adoptadas
disposiciones especiales con el fin de autorizar a los distritos a tomar el
nombre de -burgos.. (-borough..) y a utilizar los ttulos de alcalde.. (ma-
yor) o lord mayor. Al lado de estas nuevas colectividades, el proyecto prev
el mantenimiento de los Consejos parroquiales- ms importantes, como
tambin la creacin de otros organismos representativos locales por en-
cima de los Consejos de d,istrito. Tales organismos debern estar investidos
de poderes ms que cargados de deberes.
Es de esta forma como se proyecta la creacin en Pas de Gales de
-Consejos de comundades- que cubran y reemplacen a las parroquias,
los burgos y los distritos urbanos existentes. Estos Consejos tendran ade-
ms la facultad de expresar los deseos y necesidades de los habitantes.
Sus poderes podrn ser, en ciertos casos, comunes a los de los Consejos
dedi&trito, incluso de los condados, en materia de direccin de parques y
terrenos de juego, museos, cementerios, etc. La creacin de Consejos de
264
comunidades ser tambin alentada en Escocia en aquellos lugares donde
las voluntades locales sean favorables. Estos Consejos diferirn de los del
Pas de Gales en la medida en que no tendrn funciones oficialmente de-
finidas. Estarn facultados para exponer la opinin local sobre las cues-
tiones relativas a la comunidad y que contribuyan de esta forma a la sal-
vaguardia de los particularismos locales.
b) Atribuciones
El reparto de funciones entre las nuevas autoridades trata tambin de
reforzar la democracia local, instituyendo un equilibrio entre las exigen-
cias de eficacia y las peculiaridades locales. El principio adoptado consiste
en no atribuir a las grandes zonas ms que la responsabilidad de los ser-
vicios que pongan en juego una organizacin a gran escala, y dejar a las
pequeas zonas, cuyas autoridades son las ms cercanas al administrado,
la. responsabilidad de servicios de carcter especficamente local.
Al definir las funciones y, con ello, la divisin de zonas, el Gobierno
ha. considerado el nmero de las poblaciones y ha tenido en cuenta. el
hecho de que, ms all de unos efectivos determinados de poblacin, se
impona la creacin de los servicios correspondientes.
- Los servicios organizados a gran escala y confiados a. los condados
y a. las regiones reagrupan las materias de planificacin general,
los transportes, las carreteras, los servicios de polica. y de bombe-
ros Por supuesto, tambin los servicios sociales y de educacin. Sin
embargo, los distritos situados en los condados metropolitanos in-
gleses aseguran ellos mismos los servicios educativos, puesto que
disponen de ingresos suficientes para ello. En Escocia, las regiones
tienen confiada la responsabilidad de los servicios de aprovisiona-
miento de agua y de alcantarillado. La responsabilidad de los ser-
vicios de incendios y de polica podr ser compartida en ciertos
casos con las autoridades subalternas.
- En cuanto a. los distritos, tendrn a su cargo las cuestiones relativas
a la. vivienda., servicios de comunicaciones, la. higiene pblica. y la.
planificacin local. El reparto de competencias en lo relativo a. la
recogida de basuras ser discutido posteriormente. En algunos ca-
sos, y cada vez que los problemas de la vivienda rebasen el marco
de los distritos, los condados o las regiones sern llamadas a. in-
tervenir.
El calendario de aplicacin de la reforma ha comenza.do por la. publi-
cacin de la. nueva. carta. administrativa de la Gran Bretaa, en la que
figuran los nuevos condados y regiones provistos de su nuevo nombre.
285
La divisin de las nuevas colectividades ha sido elaborada gracias a una
comisin consultiva que ha sugerido los lmites deseables de estas colec-
tividades. Esta demarcacin entrar en vigor hacia finales del ao 1972
y ser precedida de una eleccin de Consejos de distrito. Se prev que
todas las administraciones sern organizadas y recibirn todos sus pode-
res el r de abril de 1974.
323. 4. Atribuciones de las colectividades locales.-Las atribuciones
de las colectividades locales son m u ~ h o ms importantes que en Francia,
como lo demuestra el gran nmero de servicios locales. Los gastos de las
colectividades locales equivalen a ms de la mitad de los gastos del Go-
bierno central. La tasa de crecimiento de gastos locales en bienes y servi-
cios fue de 135,7 por 100 durante el decenio 1953-1963, mientras que la
tasa correspondiente al Gobierno central fue de 46,6 por 100.
Despus de una veintena de aos se tiende a dar mayores atribuciones
a las colectividades locales de gran dimensin, como los condados. Los
servicios esenciales garantizados son los de la educacin (enseflanza pri-
maria, secundaria, tcnica, educacin de adultos, salud de los nidos), de
las carreteras, del urbanismo y la construccin, de la planificacin, de
polica y de proteccin, de la salud pblica, de prestaciones sociales (ma-
ternidades, ambulancias, viviendas), de distracciones (cines, campos de de-
portes). Numerosos servicios industriales y comerciales han escapado a
las colectividades locales por causa de las nacionalizaciones (el gas y la
electricidad, totalmente; los transportes, parcialmente), La creacin de un
servicio estatal de la salud ha quitado a las colectividades locales la ges-
tin de la mayora de los hospitales. Nuevos servicios se escapan al con-
trol de las colectividades locales; de esta forma las ciudades nuevas son
dirigidas por colectividades especiales. Entre las colectividades locales, laa
atribuciones han sido transferidas a las autoridades ms importantes.
As ha sido desde 1944 en 'materia de educacin, con el traslado de los
servicios de los burgos y distritos urbanos a los condados. Por ltimo, los
servicios han sido confiados a asociaciones de autoridades locales, los
loint committees. ,
De manera general, la idea de planificacin nacional pone en tela de
juicio las atribuciones tradicionales de las colectividades locales.
324. 5. El personal.-Las colectividades locales emplean un personal
importante (ms de 200.000 agentes, sin contar los obreros), Algunos de
ellos deben ser elegidos con la autorizacin y en l$s condiciones acorda-
das por las autoridades centrales. En principio, las autoridades ministe-
riales locales son libres para reclutar sus agentes y fijarles sUS estatutol..
De hecho, ciertas normas uniformes esUn calcadas de las aplicab.a
los agentes del Estado (cf. 447). La presin de los agentes y de su pujante-
asociacin (.NationaI AasociaUon 01 local Government Officers-) van ....
266
(,JENCIA ADMINISTRATIVA, ADMINISTRACION PUBLICA
esta direccin. Los principales funcionarios locales son los clerh, una es-
pecie de secretario general; el tesorero, responsable de los servicios fi-
nancieros; el mdico y el inspector de policia.
325. 6.
0
Las finanzas locales.-Los recursos de las colectividades lo-
cales provienen en primer lugar de los impuestos asignados por el Estado
y de las tasas locales. Estas son establecidas sobre la propiedad inmobi-
liaria. Slo algunas autoridades locales tienen el poder de establecerlas.
Otros recursos provienen de las explotaciones industriales locales; estos
ingresos se han reducido por causa de las nacionalizaciones, pero han
sido otorgadas compensaciones a las autoridades locales: los pagos son
realizados por las corporaciones pblicas (cf. 387).
La parte correspondiente a subvenciones centrales es muy importante.
Se estima, de manera general, que las subvenciones del Gobierno repre-
sentan alrededor del 80 por 100 del presupuesto corriente de las autorida-
des regionales y municipales. Esto es especialmente cierto para algunos
condados despoblados del Pais de Gales. La primera subvencin es general
(general granO; su cuanta, determinada todos los aos por la autoridad
central, es fijada en relacin con el nivel de gastos locales para once ser-
vicios (educacin, salud, lucha contra incendios, asistencia a la infancia,
planificacin urbana y rural, seguridad de carreteras, viabilidad, cuidado
de listas electorales. asistencia social yacios); el nivel de precios y de la
demanda para tales servicios. La suma resultante de tales evaluaciones
es dividida entre las colectividades locales y en funcin de indices fijados
por la ley (poblacin total, poblacin escolar.. .l. Si bien la decisin final
sobre la subvencin pertenece al ministerio de Asuntos Locales, pueden
mantenerse negociaciones con las autoridades locales y sus asociaciones
para la fijacin de la cuanta del general grant.
La segunda subvencin es una subvencin de distribucin equitativa
trate diferency arant). Fue introducida en 1958. Est destinada a los bur-
go-condados, a los condados y a los distritos-condados cuya renta fiscal es
inferior a la renta fiscal media de la zona en la que ellos se encuentran.
Las cuatro quintas partes de las colectividades se encuentran en esta si-
tuacin. Las subvenciones suponen una parte cada vez ms importante en
el presupuesto de las colectividades locales. Han aumentado en un 147,8
por 100 entre 1953 Y 1963. Los recursos a los crditos no han podido ser
realizados ms que sobre la base de una autorizacin parlamentaria, ya
sea general, ya sea especial. Las autoridades centrales autorizan, caso
por caso, la realizacin de emprstitos. El endeudamiento local se ha do-
blado entre 1954 y 1964.
El control de las cuentas est garantizado por censores nombrados por
el Gobierno central. Estos censores deben controlar la regularidad del
gasto, pero tienen tendencia a examinar su oportunidad.
LAS ESI'RUCTUBAS ADMINISTBATIVAS 267
326. 7. El control sobre las autoridades locales.
a) Principios generales.-Como los ministerios, las autoridades locales
detentan sus poderes del Parlamento. Las leyes definen los lmites de la
autonoma local: un ministro que quiera intervenir en el ejercicio de los
poderes locales debe legitimar su intervencin fundndose en la ley.
Son raras, sin embargo, las leyes que fijan con precisin las modali-
dades del control. As, la ley de 1944 sobre la instruccin pblica, despus
de afirmar que el ministro de Educacin tiene el deber de garantizar la
ejecucin efectiva de la poltica nacional a travs de las autoridades lo-
cales establecidas bajo su control y su direccin, aade que, si el ministro
considera que una autoridad local ha actuado o tiene la intencin de
actuar de manera "poco razcnable- en el ejercicio de su poder o en el
cumplimiento de una obligacin legal, puede darle las directrices que l
juzgue oportunas.
Frecuentemente, las leyes definen en trminos generales la funcin o
el papel de los. Ministerios en sus relaciones con las autoridades locales.
Bajo formas diversas, el Estado trata de garantizar a sus ciudadanos, en
cualquier punto del territorio donde vivan, un mnimo de prestaciones y
busca a la vez asegurar la unidad de aplicacin de leyes imperativas. Las
autoridades centrales definen, para la mayora de los servicios, un estAn-
dar mnimo que debe ser respetado en todo el territorio nacional. Una vez
fijado este estndar, los ministerios interesados garantizan su cumplimien-
to a travs de las colectividades locales.
bl Intervencin de las autoridades centrales.-5e manifiesta de dife-
rentes formas:
- Envo de circulares: todos los ministerio!' dirigen circulares a las
autoridades locales. Estos actos contienen unas veces simples infor-
maciones (sobre la aplicacin de una nueva ley, por ejemplo);
otras veces, directrices tcnicas o polticas.
- Aprobacin: Ciertas decisiones de las autoridades locales requieren,
en virtud de la ley, aprobacin ministerial (asi para todos los p.
nes en materia de instruccin, de salud o de urbanismo). En estos
casos, el ministro puede modificar la decisin sometida a su apro-
bacin.
- Sustitucin: Algunas leyes prevn la posibilidad de que el min1stro
sustituya a las autoridades locales para vencer la inercia de estas
ltimas o para poner remedio a su mala gestin.
- Poderes cuasi-jurisdiccionales: Algunos m1nistro. tienen poderea
cuasi-jurisdiccionales en los casos de conflictos entre las autorida-
des locales o entre autoridades locales y particulares. As. el secre-
268
taro de Estado de la Educacin es competente para resolver los
conflictos que surjan entre las autoridades locales y los directores
de escuelas en lo relativo al ejercicio de los poderes y al cumpli...
miento de los deberes que se derivan de la ley de 1944 sobre la
instruccin pblica.
- Inspecciones: En materias especiales, principalmente cuando se tra-
ta de servicios subvencionados, las autoridades locales estn some-
tidas a inspecciones que buscan no solamente orientar la accin
local en la direccin querida por los ministerios, sino tambin acon-
sejar a las autoridades locales y a crear una unin entre ellas y
las autoridades centrales.
- Controles contables y sobre el personal: Todas las cuentas de las
autoridades locales, a excepcin de los burgos, estn sometidas al
examen de controladores designados por el Ministerio de Asuntos
Locales (cf', 158).
El nombramiento, la revocacin, la disciplina y la retribucin de nu-
merosos funcionarios locales estn sometidas a control gubernamental.
- Un control judicial es ejercido sobre los actos de las autoridades lo-
cales. Un recurso llamado de ultra vires- puede ser instruido ante
el juez, que garantiza de esta manera el que los agentes locales no
sobrepasen los lmites de su competencia.
Este recurso est instituido en trminos del derecho comn. Las auto-
ridades locales no disponen de ningn privilegio.
327. 8. El crecimiento del poder de las autoridades centrales.-El
crecimiento del poder de las autoridades centrales proviene, en primer
lugar, de la centralizacin de los servicios locales o del ejercicio de nuevas
funciones por los servicios centrales. Procede tambin de la definicin
cada vez ms precisa de los estndares mnimos fijados por el Gobierno
central. Algunos ministerios quieren ir todava ms lejos; tratan de con-
trolar la calidad de los servicios ofrecidos, la eficacia de los procedimien-
tos y la competencia del personal. As, el ministerio de Educacin no se
contenta en comprobar que las escuelas sean construidas y acojan a los
alumnos, sino que controla tambin los mtodos de enseanza. Otros mi-
nisterios tratan, por medio de subvenciones, sustituir de hecho a las co-
lectividades locales en su poder de decisin. Si esta evolucin se confir-
ma en Gran Bretaa, evolucionaria hacia una situacin del tipo francs.
BIBLIOGRAFIA
269
Gran Breta:,
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SECCION VI. LA ADMINISTRACION TERRITORIAL
EN ESTADOS UNIDOS
328. Caracteres generaZes.-Las instituciones locales en los Estados
Unidos estn profundamente inspiradas en el modelo britnico. Como en
este ltimo, encontramos una distribucin arcaica del territorio Y un au-
mento de la centralizacin. Sin embargo, algunos factores especficos dan
una coloracin especial al gobierno local amercanor El primero es la
estructura federal del pas. El gobierno local no es el nico elemento des-
centralizador; la descentralizacin se realiza sobre todo gracias a los
poderes conferidos a los Estados federados. Si las prerrogativas de las
autoridades locales son menos fuertes que en Gran Bretafla, es simple-
mente porque existe un escaln local de poder, el Estado federado, que
270
CIEN"CIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
recibe numerosisrmas atribuciones. Por otra parte, no existe en Estados
Unidos una uniformidad total en el rgimen local; cada Estado federado
tiene su propia legislacin sobre el gobierno local. La administracin local
en los Estados Unidos se caracteriza, en efecto, por la extrema diversidad
de las colectividades locales. A las formas tradicionales de las comunas,
heredadas de las antiguas colonias inglesas, se han aadido nuevos tipos
de gobiernos locales creados por los diferentes Estados. No obstante, las
colectividades locales son de desigual importancia por su nmero, su fun-
cin y su poblacin. La evolucin actual marcha en el sentido del des-
arrollo de ciertos tipos de colectividades locales en detrimento de formas,
que, inadaptadas a la sociedad americana, parecen condenadas a desapa-
recer. El tercer rasgo particular es la politizacin del reclutamiento de los
funcionarios locales. Demasiado estimulado, es frecuente fuente de co-
rrupcin. Por esta razn, el gobierno local americano no goza de la estima
de su homlogo britnico.
1. Las diferentes colectividades locales
329. 1.0 La estructura del gobierno local.
Toda colectividad local debe poseer tres atributos:
- Una existencia en tanto que entidad organizada;
- un carcter gubernamental;
- una autonoma sustancial, es decir, una amplia independencia fiscal
y administrativa.
En 1962 haba 91.236 colectividades locales. Su distribucin por tipo de
gobierno es la siguiente (l>:
Gobierno Federal ..
Estados .
Condados .
Ciudades .
Townshps et towns .
School districts .
Distritos especiales ..
TOTAL ..
1
50
3.043
17.997
17.144
34.678
18.323
91.236
330. 2. La ciudad.-La ciudad es una de las colectividades locales
ms importante. El fenmeno de la urbanizacin produce cambios consi-
derables. En 1790, solamente el 3,3 por 100 de la poblacin de los Estados
Unidos resida en ciudades de 8.000 habitantes o ms. Nueva York conta-
11l -Notes sur I'admnistratton locale aux Etas-Unts-. C. Charbonniaud, Administra-
ton, 1965.
271
ba 30.000 habitantes. Actualmente Nueva York tiene ms de ocho millones
de habitantes. Ms de la mitad de los americanos viven en ciudades de
ms de 8.000 habitantes. Los Estados Unidos cuentan alrededor de 18.000
municipios, donde viven cerca de 120 millones de personas.
331. A) La variedad de estatutos de las ciudades.-Las ciudades no
estn sometidas a un rgimen uniforme. Su estatuto depende de la legis-
lacin del Estado. La creacin de ciudades es competencia exclusiva del
Estado federado. Esta afirmacin, que refleja un principio firme de las
instituciones americanas, no tiene en cuenta, sin embargo, la realidad.
Las ciudades -gozan en general de una gran autonoma que limita, no
obstante, la 'dependencia financiera (concesin de subvenciones, ayudas
a la contribucin y al equipamiento, etc'> respecto del Estado federado y,
sobre todo, del Estado federal.
La creacin de la ciudad se realiza a travs de un procedimiento ori-
ginal que tiene cierta analoga con la creacin de las grandes empresas.
En efecto, la legislacin del Estado reconoce la existencia de una ciudad
dotndola de personalidad jurdica. Al mismo tiempo, a la ciudad se le
atribuyen ciertos poderes: el de acudir a los tribunales, el de adqurr y
poseer, de recaudar impuestos y dictar reglamentos o bandos. Estos pode-
res estn enumerados en el estatuto (o carta) otorgada a la ciudad. Este
estatuto, que es una verdadera constitucin de la municipalidad, define
adems los lmites y las condiciones de la autonoma.
La diversidad de estatutos es una caracterstica de las municipalidades
amercanas. Se distnguen generalmente cinco procedimientos que pueden
ser utilizados para dotar de un estatuto a la ciudad.
a} Procedimiento del ..Specal Charter System-: Cada ciudad recibe
del Parlamento del Estado $U propia carta, especialmente estudiada para
ella. Tal sistema responde perfectamente a las necesidades particulares de
una ciudad. Pero presenta dos inconvenientes. De una parte, crea un
nuevo trabajo para los legisladores del Estado. Por otra, aumenta el con-
trol del Estado sobre la ciudad. Puede ocurrir, en efecto, que el Estado
modifique unilateralmente las disposiciones del estatuto.
b) Procedimiento del ..General Charter System-: El Estado otorga a
las diferentes ciudades un mismo tipo de carta. Este exceso de simplifi-
cacin se considera perjudicial: un mismo estatuto puede difcilmente
acomodarse a las particularidades de todas las ciudades. Esta es la razn
de que este procedimiento se est abandonando progresivamente.
e} Procedimiento de ..Classification Plan-: Las ciudades son clasifi-
cadas en categoras segn su importancia. Cada categora de ciudad est
dotada cie un tipo especial de carta.. Este sistema conduce a una prolifera-
cin de ~ a r t a s y no es ms satisfactorio que 108 anteriores.
272
d) -Home Rule System: Veintin Estados practican este sistema, ms
atrayente y, quiz, ms eficaz. En este sistema se deja una gran liber.tad
a las ciudades, porque se considera que los ciudadanos son los ms capa-
citados para elaborar el estatuto que responder a las necesidades par-
ticulares de su ciudad. Conviene, sin embargo, sealar que la libertad
concedida a las ciudades es un factor de diversidad en las estructuras ad-
ministrativas en el seno de un mismo Estado. Esta diversidad es an ms
entorpecedora cuando no existen diferencias demogrficas o econmicas
notables entre las ciudades.
e) -Optonal Charter System-: Este procedimiento permite remediar
los inconvenientes de las frmulas anteriores. Adems, parece que el
Optonal Charter System- es el mejor procedimiento experimentado has-
ta el momento. Es utilizado en la actualidad en 16 Estados. Las ciudades
tienen la posibilidad de elegir entre las diferentes cartas propuestas por
la legislacin del Estado. Si el control legislativo no se abandona, como
lo es en el -Home Rule System-, la ciudad dispone de no menos libertad
para la adopcin de la carta que mejor le convenga.
332. B) Los grandes modelos de estructura de Zas ciudades.--Cual-
quiera que sea el procedimiento seguido para dote.r de un estatuto a la
ciudad, ste define siempre la estructura de poderes y las condiciones de
funcionamiento de la ciudad. La administracin de las ciudades no deja
de sorprender al observador francs, demasiado acostumbrado al modelo
uniforme de una administracin centralizada: la variedad de estructuras
municipales es un rasgo dominante de las ciudades americanas. La es-
tructura del sistema de administracin de las ciudades puede, con todo,
agruparse en torno a algunas grandes categoras.
a) El sistema del alcalde y del Consejo (<<Mayor Council System-I:
Este sistema se basa sobre el principio de la separacin de poderes:
el alcalde ejerce el poder ejecutivo; el Consejo municipal, el poder legis-
lativo.
1. El Consejo: Se compone de cinco a 50 miembros. El nmero de
miembros es generalmente limitado (cinco o siete) y no tiene en cuenta
la importancia de la poblacin.
Los consejeros son elegidos, ya sea por el conjunto de los ciudadanos,
o, lo que es menos frecuente, por barrios. Las dos frmulas pueden utili-
zarse simultneamente. Pueden tambin ser ordenadas para garantizar
una mejor representacin de intereses. Los consejeros reciben una dieta
o subsidio. La duracin ms frecuente del mandato es de dos a cuatro
aos.
En la mayora de las ciudades los mandatos se superponen porque
cada consulta trae consigo nicamente una renovacin parcial del Con-
sejo. El Consejo tiene un poder reglamentario en materia de orden p-
273
blico y de salud. Puede tambin algunas veces ocuparse de la organiza-
cin de los servicios administrativos de la ciudad. El resto de su tiempo
fundamentalmente se consagra a los problemas financieros.
2. El alcalde: En la mayora de los casos, y contrariamente a las cos-
tumbres francesa y britnica, el alcalde es elegido por sufragio universal
directo por la poblacin y por una duracin de dos aos, o, ms frecuen-
temente, por cuatro aos. Si la reeleccin es posible segn derecho, no
es, sin embargo, muy corriente. La designacin del alcalde por eleccin
caracteriza el sistema del alcalde y del Consejo.
Algunos autores piensan que se ha querido recoger, a escala de la
ciudad, el sistema presidencial, con objeto de reforzar la autoridad del
alcalde. A pesar de ello encontramos ciudades administradas segn este
sistema, donde los poderes del alcalde son especialmente dbiles.
Es necesario distinguir dentro de este sistema dos variantes: la variante
del alcalde fuerte y la variante del alcalde dbil.
- El alcalde fuerte t-strong mayor-). La separacin de poderes se
aplica rigurosamente. El alcalde generalmente no preside las re-
uniones del Consejo; algunas veces ni asiste. El Consejo puede de
esta forma ejercer su funcin legislativa con una completa inde-
pendencia. Por el contrario, el alcalde dispone de un derecho de
veto sobre las medidas adoptadas por el Consejo. Este veto no puede
ser impugnado ms que por una mayora de dos tercios o de tres
cuartos. El alcalde ejerce una influencia decisiva sobre la poltica
municipal y dispone de prerrogativas muy importantes en materias
tales como la preparacin del presupuesto, el nombramiento y la
revocacin de funcionarios municipales y la direccin de los servi-
cios administrativos.
- El alcalde dbil: El Consejo tiene la preeminencia, mientras que
los poderes del alcalde conocen diferentes limitaciones:
- La renovacin parcial de consejeros puede disminuir la influencia
politica del alcalde:
- El alcalde no tiene derecho de veto.
- Los cuerpos intermedios le impiden ejercer la direccin efectiva de
los servicios administrativos.
En el sistema del alcalde dbil los servicios administrativos son cu-
biertos por una oficina de comisarios (board 01 commissicners): los direc-
tores de los diferentes servicios son elegidos y nombrados por los comsa-
ros. y son responsables ante estos ltimos. Si bien es verdad que los
comisarios son nombrados y pueden ser revocados por el alcalde, este
ltimo no puede ejercer su derecho sino bajo el control del Consejo. En
estas condiciones, el alcalde no puede prcticamente conducir la admi-
CIENCIA ADMINlSTRATlVA.-18
274
nstracn municipal. Pero algunas veces lo logran. Todo depende, en una
ltima instancia, de la personalidad del alcalde. Este goza de una gran
libertad de accin desde el momento en que es un hombre poltico muy
influyente.
La complejidad creciente de los problemas municipales debe consa-
grar, sobre todo en las grandes ciudades, la superioridad del sistema del
alcalde fuerte, en detrimento de la frmula del alcalde dbil.
bJ El sistema del Consejo y del gerente (cCouncil manager plan-).
Trata de conciliar las exigencias democrticas con la necesidad de
una gestin eficaz de la ciudad. Esta forma de gobierno apareci al prin-
cipio del siglo xx, para paliar los inconvenientes de los sistemas desarro-
llados hasta entonces. La gestin de la ciudad se inspira en los mtodos
vigentes en el mundo de los negocios. Los promotores de este sistema
pensaron que, para evitar los inconvenientes de una dispersin de res-
ponsabilidades, no existia mejor remedio que la concentracin de la auto-
ridad administrativa en las manos de una nica persona, que dirigiria la
ciudad bajo el control de un Consejo elegido. En consecuencia, la gestin
de la ciudad se ordena alrededor de dos principios esenciales: la concen-
tracin de la autoridad y de la responsabilidad poltica en un Consejo
elegido y la concentracin de la autoridad administrativa en las manos
de un gerente, jefe de la administracin municipal, pero estrechamente
subordinado. De estos principios proceden los estatutos de las diferentes
autoridades en la ciudad y los poderes que les son conferid,?s.
1) El Consejo: Los ciudadanos eligen un Consejo restringido (de cinco
a nueve miembros). El Consejo determina la poltica municipal, vota el
presupuesto, recauda impuestos y tiene un poder reglamentario. Pero no
se inmiscuye en los detalles de las actividades de los. diferentes servicios
administrativos, porque es por excelencia el cuerpo politico de la ciudad.
La puesta en ejecucin de la poltica municipal revierte en otra. autori-
dad: el gerente.
2) El gerente: Es elegido y nombrado por el Consejo, que contrata
sus servicios y le remunera. El Consejo puede en cualquier momento de-
cidir la rescisin del contrato con el gerente y llamar a otra persona. La
seleccin del gerente es una tarea difcil para el Consejo. Los consejeros
eligen generalmente a personas que tienen una gran experiencia en el
terreno de los negocios.
La eleccin de tcnicos permite evitar los inconvenientes ms graves
de la politizacin. Pero las relaciones del gerente con el Consejo y la. po-
blacin local siguen siendo relaciones polticas, sobre todo cuando el ge-
rente es originario de la ciudad. El gerente es, por tanto. el (mico respon-
sable de la administracin. No delega sus poderes a comits, ni al Consejo
municipal; los comits son, por otra. parte, bastante raros. Los jefea de
275
los diferentes servicios administrativos son nombrados por el gerente. El
reclutamiento de sus subordinados realza al sistema de mritos. Encon-
tram.os aqu la fuente de eficacia en la gestin de los asuntos municipales.
El gerente puede hacer propuestas al Consejo, pero no tiene en ningn
caso un poder de decisin.
3) El alcalde: Es el personaje sin relieve de la ciudad. Su papel es
puramente representativo y honorfico. Puede ser elegido entre los con-
sejeros o elegido directamente por los electores. No tiene ninguna preemi-
nencia: no se le reconoce ni derecho de veto sobre las medidas votadas
por el Consejo ni responsabilidades administrativas.
La ciudad aparece as dirigida como una empresa privada: la poltica
municipal es elaborada por una especie de grupo de directores designados
por los electores, puesta en ejecucin por un director general, nico res-
ponsable de la administracin de la ciudad y ansioso de rentabilidad.
e) El sistema de la Comisin (Commission form-).
Fue ideado al comienzo de este siglo, para remediar la corrupcin ad-
ministrativa que conoca la ciudad de Galveston (Texas). Se ha extendido
progresivamente a otras ciudades. A la inversa del sistema del alcalde y
del Consejo, se caracteriza por la confusin en el seno de una Comisin
de los poderes legislativo y ejecutivo. La Comisin se compone de tres a
siete miembros, elegidos por el conjunto de los electores (y no por un
barrio) por un perodo de dos o cuatro aos, y generalmente sobre una
base no partidista. En cuanto rgano legislativo, la Comisin ejerce pode-
res anlogos a los del Consejo en el sistema de alcalde y Consejo. Se di-
ferencia porque ejerce el poder ejecutivo de una manera original.
Los comisarios actan colectivamente en Consejo, pero cada comisario
est situado al frente de un servicio municipal. El alcalde es elegido entre
los comisarios o elegido por el conjunto de la poblacin. Cualquiera que
sea el procedimiento de su designacin, el alcalde no tiene ms poderes
que los honorficos. No tiene derecho de veto ni dispone de prerrogativa
alguna especial en materia de designacin y de revocacin de funciona-
rios o en la de preparacin del presupuesto. En todo caso, el alcalde, cuan-
do es elegido de entre los comisarios, no es ms que un primus inter
pares.
Este sistema, que en sus comienzos pretendi luchar por la moraliza-
cin de la vida pblica, ha evolucionado ltimamente de manera distinta.
Es poco viable actualmente. En efecto, no puede funcionar ms que si los
comisarios se entienden entre ellos. De manera que, en ausencia de una
disposicin que prevea el arbitraje, el sistema desemboca en un bloqueo
de la maquinaria administrativa municipal.
333. Bvolucin de las estructuras.-La complejidad creciente de los
problemas de w-banizacin modi1icar a corto plazo las estructuras mu-
nicipales. Unicamente subsistirn aquellas que permitan resolver estos
problemas. El sistema de la comisin se mostrar sin duda cada vez ms
ineficaz, y podemos pensar que ser abandonado. El sistema de alcalde
y Consejo y el sistema de Consejo y gerente contienen, por el contrario,
grandes posibilidades de adaptacin.
EVOLUCION DE LAS ESTRUCTURAS MUNICIPALES DE 1952 A 1968 u:
1952 1961 1968
Alcalde-Consejo ........................... 55,0 53,7 50,6
Gerente-Alcalde ........................... 26,1 37,5 43,0
Comisin ..................................... 15,3 8,8 6,4
() Elementos estadsticos publicados por el Municipal Year Book of American Cities,
ediciones de 1952, 1961 Y 1968.
334. Los servicios pblicos de las ciudades.-Las ciudades ejercen dos
tipos de funciones -aqullas que tienen una naturaleza gubernamental,
para las cuales las ciudades representan al Estado, y aqullas que tienen
un carcter privado o comercial-o En el primer caso, la ciudad no puede
ser objeto de un recurso contencioso, mientras que en el segundo, ello s
es posible. Las cudades dirigen numerosos servicios pblicos, tales como
los servicios de la polica y la lucha contra incendios (24 por 100 de los
gastos), de la planificacin urbana, de las escuelas (22 por 100 de los gas-
tos), del bienestar social <12 por 100 de los gastos), de la salud. Numerosas
ciudades suministran tambin productos de utilidad pblica, sobre todo el
agua, y menos frecuentemente el gas y el transporte. Estos ltimos servi-
cios estn, por lo general, bajo el rgimen de la iniciativa privada, con-
trolado por las ciudades.
335. 3. El condado.-EI condado es, segn derecho, la colectividad si-
tuada inmediatamente debajo del Estado federado. De hecho realiza una
funcin menos importante que la ciudad. Cada Estado, con la excepcin
de Connecticut (desde 1960) y de la Lusana, est dividido en condados.
Hay ms de 3.000 condados en los Estados. Unidos. El Estado de Dela-
ware est dividido solamente en tres condados, mientras que en Texas
encontramos ms de 250. Algunos condados tienen menos de algunas cen-
tenas de habitantes, mientras que otros tienen ms de cuatro millones.
Los condados se han desarrollado principalmente en los Estados del
Sur: es aqu donde conservan actualmente una gran importancia. Su pa-
pel est ms desdibujado en los Estados del centro. Los limites de los
277
condados se fijaron en una poca en que la gente se desplazaba a caballo
y poda ir al centro administrativo en una jornada. Hoy da aparecen
desfasados con la era del automvil y del avin a reaccin.
Los condados son creados por los Estados. Estos fijan la organizacin
de los condados, dejndoles una libertad ms o menos grande para esta-
blecer sus estructuras.
336. La organizacin de los condados.-Los condados estn dirigidos
generalmente por Consejos o administradores elegidas, en nmero que
vara de tres a siete. La eleccin puede realizarse, ya sea por sufragio
directo. ya dentro del marco de colectividades territoriales inferiores. Ge-
neralmente no existe alcalde. Los miembros del organismo de administra-
cin eligen uno de entre ellos para realizar la funcin de presidente du-
rante un ao.
Las decisiones tomadas por el Consejo (count, board) son ejecutadas
por administradores elegidos (count, oiticers), que tienen cada uno su
esfera de autoridad y que se reparten el poder real.
337. Atribuciones de los condados.-El condado est encargado de apli-
car las leyes del Estado federado. Sin embargo, la actividad legislativa de
los condados es en la mayora de los casos muy limitada.
No hay tampoco gran diferencia en lo que respecta a la actividad admi-
nistrativa. Tocamos aqu un rasgo destacado de la organizacin admi-
nistrativa local en los Estados Unirlos. Cerca de 90 millones de ciudadanos
americanos viven en partes del territorio no incluidas en una comuna.
Se da, por tanto, frecuentemente, que la creacin de una cudad no es
solicitada por la poblacin aun cuando se dan cita todas las condiciones
para su existencia (principalmente una concentracin suficiente de po-
blacin). Los administradores temen las consecuencias fiscales de una
municipalizacin y prefieren la frmula del condado. Es decir, que este
ltimo est destinado a encargarse de las tareas administrativas, gene-
ralmente realizadas por las ciudades.
Los poderes de los condados varan segn los Estados. En general, los
Consejos recaudan algunas tasas y reclutan a algunos agentes. Otros agen-
tes son elegidos. Los servicios dirigidos por el condado son los servicios
de bienestar -welfare (asistencia a personas ancianas, invlidos... , 32
por 100 de los gastos), de la salud, de la educacin, del ocio (20 por 100
de los gastos). El cuadriculado completo. garantizado en Francia por las
comunas, lo es, en los Estados Unidos. por el condado.
338. Problemas especficos de los condados.-La utilidad de la funcin
de los condados es combatida actualmente en los Estados Unidos, princi-
palmente en las regiones rurales. El condado aparece cada vez ms in-
adaptado a las necesidades de una administracin moderna. Su estructura
favorece la dispersin del poder. Adems, el condado tiene problemas
financieros muy graves. Para paliar los inconvenientes de la dispersin
de autoridad, se ha confiado la responsabilidad de coordinar todas las acti-
vidades a un funcionario, responsable ante el Consejo.
Se prev tambin la posibilidad de suprimir el carcter electivo de
algunas funciones. La realizacin de estas reformas tropieza con la opo-
sicin de todas las asociaciones poderosas de countv-otticem.
Hara falta adems modificar las disposiciones de la constitucin del
Estado y solicitar de esta forma al pueblo soberano que decida sobre el
futuro del condado, al que an est muy vinculado.
Las ciudades de Denver (Colorado) y de San Francisco (California) han
resuelto el problema de la debilidad del ejecutivo del condado de una
manera original. El condado y la municipalidad se han fusionado. Sin
embargo, conviene destacar que estas dos administraciones estaban casi
confundidas.
Otra fuente de dificultades reside en la gestin de las finanzas del
rondado. La debilidad de las rentas de que disponen los condados no les
permite dar completa satisfaccin a los usuarios de los servicios pblicos
que administran. Se proyecta actualmente agrupar a los condados con
objeto de aligerar la carga fiscal que pesa sobre los administrados y me-
jorar las prestaciones de la administracin.
El rea metropolitana de algunas grandes ciudades est a veces repar-
tida entre varios condados. Pueden existir entonces grandes diferencias de
recursos financieros en favor de los condados donde se encuentran situa-
das las zonas residenciales de la ciudad. El problema se dramatiza en
casos como Nueva York, Chcago, Detroit, Filadelfia, Nueva Orlens, don-
de se complica con una segregacin del hbitat entre la comunidad negra
y la comunidad blanca.
339. 4. -Township, burgos y aldeas.-EI townshio es una pequea
comunidad rural. Est dotada de amplios poderes, sobre todo en los Es-
tados de Nueva Inglaterra. El township sirve de agente del Estado en
materia de evaluacin y recaudacin de impuestos.
En 1960, los township administraban cerca del 20 por 100 de la pobla-
cin de los Estados Unidos. Salvo en los Estados de Nueva Inglaterra, la
utilidad de la funcin de los township es muy criticada. Las tentativas de
agrupamiento de los township han fracasado por motivo de la oposicin
de los funcionarios locales.
Las ms pequeas de estas comunas estn administradas directamente
por la asamblea de la poblacin; las otras, por un Consejo restringido.
Los burgos y las aldeas son pequeas comunidades, administradas ge-
neralmente por un Consejo.

279
340. Distritos.-Los distritos son colectividades creadas para fines de-
terminados y para permitir una gestin cordinada a pesar de la parcela-
cin o fragmentacin de las colectividades territoriales. Destacamos los
distritos escolares y numerosos distritos especializados (conservacin de
suelos, cementerios, vivienda, electricidad). El sistema de school dietrict
ha sido recientemente reorganizado. Vares distritos se han fusionado;
algunas veces la instruccin pblica se ha confiado a la municipalidad.
Los distritos son administrados por Consejos que son elegidos o nom-
brados. Pueden percibir ciertas tasas y solicitar crdito pblico.
Los distritos estn en expansin. No' obstante, es difcil coordinar su
accin con la de las colectividades locales tradicionales. Por otra parte,
cada tipo de distrito tiene sus propios lmites territoriales, lo que no hace
sino aumentar el embrollo de las colectividades.
2. La participacin de los ciudadanos en la gestin de la colectividad
local
341. Los ciudadanos activos.-Para resolver los problemas del gobierno
local, la Administracin puede contar con la ayuda de los ciudadanos.
Estos, en efecto, no se limitan nicamente a controlar o criticar la pol-
tica municipal. Las numerosas sugerencias que suministran han hecho po-
sibles considerables mejoras en el funcionamiento de las municipalidades.
Las asociaciones o ligas de ciudadanos son muy numerosas. Sus acti-
vidades son diversas: organizan reuniones de informacin donde se expo-
nen las crticas sobre la poltica municipal, publican folletos sobre cues-
tiones determinadas, envan a algunos de sus miembros a las reuniones
del Consejo, en el curso de las cuales plantean cuestiones. Existen tambin
oficinas de investigacin municipal, financiadas con fondos privados, don-
de equipos de especialistas estudian los problemas planteados por la ges-
tin de la ciudad. La colaboracin que se crea de esta forma entre los
ciudadanos y la Administracin es muy caracterstica de la vida admi-
nistrativa local de los Estados Unidos.
3. Los problemas de personal
342. Diversidad de estatutos.-Puede constatarse una gran variedad
de estatutos del personal. En cada Estado, en cada clase o categora de
circunscripcin se aplican normas especiales. No obstante, se desprende
una orientacin comn, que es la gran politizacin del personal. Los prin-
cipales agentes son elegidos. Para los agentes nombrados, la regla es el
.poU ')I.th. Solamente el 15 por 100 del personal de los condados y
280
el 68 por 100 del personal de las ciudades se ha sustrado al sistema del
despojo (de cesantas). Algunos Estados tratan, no obstante, de organizar
la funcin pblica segn el principio del me-it system. La prctica de
la eleccin poltica contina siendo uno de los elementos fundamentales
del rgimen local.
4. Los problemas financieros
343. El endeudamiento.-Las autoridades locales reciben del impuesto
la mayor parte de sus ingresos (75 por 100 para las ciudades; 55 por 100
para Jos condados). El impuesto principal es la general property, que in-
cide sobre ciertos bienes. Los crditos pueden ser contratados con la auto-
rizacin del Estado. Las subvenciones tienen una importancia cada vez
mayor.
Se constata que, en la mayora de las colectividades, la presin fiscal
es enormemente elevada y que el endeudamiento alcanza lmites difcil-
mente soportables. El servicio de la deuda absorbe ella por 100 de los
recursos locales.
5. La evolucin hacia un sistema centralizado
344. Una centralizacin creciente.-Tradicionalmente, el control de los
Estados sobre las colectividades ha sido muy estrecho, salvo en los casos
en que estas colectividades estn bajo el rgimen del home rule. El con-
trol se ejerce por el Parlamento y la Administracin de los Estados, como
tambin por los jueces. El aumento de las subvenciones ha desarrollado
este control. El Estado federal concede subvenciones a los Estados, que
las reparten entre las autoridades y ejercen un control sobre la utilizacin
de los fondos. Progresivamente, algunos servicios se han trasladado de las
colectividades locales a los Estados, tal es el caso de las escuelas en algu-
nos Estados.
La evolucin conduce tambin al Estado federal a intervenciones cada
vez ms numerosas en la vida local. Tericamente, las ciudades no tienen
relaciones ms que con el Estado en cuyo seno se encuentran. De hecho,
las ciudades ms pobladas tienen constantes relaciones con el gobierno
central. La carencia de autoridades locales han forzado a estas ltimas a
actuar a travs de programas nacionales (plan federal de carreteras, de
aeropuertos, de hospitales, legislacin de renovacin urbana, oficina fe-
deral de investigacin crmnal). Las ciudades son libres para no coope-
rar con el gobierno central, pero si ellas se suman al programa nacional,
281
reciben una ayuda financiera sustancial. La intervencin del gobierno fe-
deral es particularmente importante en materia de urbanismo.
Los Estados Unidos no escapan al movimiento de centralizacin. Este
es, sin embargo, ms complejo y ms sutil que en Gran Bretaa, por
causa del federalismo americano.
BIBLIOGRAFI.A
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SECCION VII. LA ADMINISTRACION TERRITORIAL EN ALEMANIA
FEDERAL
345. Caracteres generales.-La autonoma local en Alemania Federal
se deriva en primer lugar de la estructura federal del Estado. Est tam-
bin garantizada por la existencia de colectividades locales cuyos recur-
sos y atribuciones son Incluso ms amplios que los de que disponen las
estructuras homlogas francesas.
La estructura administrativa de Alemania ha conocido una evolucin
irregular, tanto por la gran autonoma de los Estados como por el refor-
zamiento del poder central sobre las colectividades que lo componen. En
los Estados nacidos del Sacro Imperio romano-germnico, la monarqua
haba establecido una poltica muy centralizadora. Despus de la primera
guerra mundial, con la Repblica de Weimar, se pone al da una tenden-
cia muy neta en favor de una mayor libertad local; esta ltima va a
la par con la introduccin del sufragio universal. La mala gestin de al-
gunas colectividades, junto a la gran crisis econmica, representada en
particular por la depreciacin del marco, culmina con el fracaso del sis-
tema. Con el rgimen nacional-socialista se establece con rigor una po-
ltica de unificacin del rgimen local. Se suprime el sistema electivo,
y el que le sucede est calcado de la aplicacin del Fhrer prinzip del
Estado aIem.n.La organizacin local se pone en manos de agentes nom-
282
brados directamente por el poder poltico, los Staa.thaZter. Una ley de m-
bito general sobre la organizacin comunal, la Gemeiruieordnunq, pro-
mulgada en 1935, consagra los nuevos principios de autoridad y centra-
lizacin. Despus del rgimen hitleriano se abre un periodo durante el
cual cada autoridad de ocupacin ejerce directamente la administracin
de estos territorios, devueltos de nuevo a los alemanes a medida que
progresa la depuracin. Las asambleas y las autoridades ejecutivas de
las colectividades locales, despus de ser nombradas durante una pri-
mera fase por las fuerzas de ocupacin, son a continuacin elegidas de
nuevo libremente, siguiendo modalidades diversas segn las regiones.
En nuestros das, la organizacin local descansa sobre normas esta-
blecidas por la ley fundamental de 1949. Esta hace de Alemania un Es-
tado federal y define las competencias respectivas de la federacin y
de los Estados miembros, los Ldnder. Este rgimen concede una gran auto-
noma local. Podemos tener una idea de ello, ya que la Federacin no
emplea ms que el 13 por 100 de los funcionarios, mientras que los Lander
y las comunas emplean el 54 y el 33 por 100, respectivamente, o que el
-Bund- asegura el 45 por 100 de los gastos pblicos mientras que en los
Lander y las comunas representan el 33 y 18 por 100.
1. El -Land
346. La estructura.-En la cumbre de la organizacin local se en-
cuentra el Land, es decir, el Estado federado. Los Ldruier de la Repblica
Federal Alemana son Schleswig-Holstein, Sajonia, Renania-Wesfalia, Hes-
se, Renania Palatinado, Baden-Wurtemberg, Bavera y las ciudades han-
seticas de Hamburgo y Bremen. Berln Oeste est sometido a un r-
gimen especial.
Al frente de cada Larui se encuentra un ministro-presidente elegido
por el Parlamento del Land, El nombra a los ministros del Larui, define
la poltica que se propone llevar. Los ministros son responsables ante el
Parlamento del Estado, y con la aprobacin de este ltimo pueden ser
revocados por el ministro-presidente. El Land est dividido en un cierto
nmero de circunscripciones. Los Lruier son soberanos para organizarse
ellos mismos dentro de su competencia territorial. Es por lo que no existe
un rgimen uniforme para los Estados y la organizacin territorial vara
de un Land a otro. A pesar de las diferencias existentes en la organiza-
cin territorial de los Lruier comprobamos en general la existencia de
tres niveles principales de administracin en el Lcmd.
347. Las competencias legislati'Vas.-La autonoma de los Linder se
deriva en primer lugar de la distribucin de las competencias leglslati
vas. Los Lander tienen una competencia legislativa, en principio limitada
283
por la Constitucin, que define las materias de competencia federal ex-
clusiva o de competencia compartida. La federacin detenta ciertas com-
petencias exclusivas, principalmente en materia de asuntos exteriores, de
defensa nacional, de proteccin civil; forman parte tambin de esta com-
petencia exclusiva el comercio exterior y las aduanas, correos y teleco-
municaciones, los ferrocarriles, el trfico areo, las cuestiones monetarias.
La federacin y los Liinder tienen una competencia compartida sobre los
problemas que se refieren a la seguridad y a la asistencia, daos de gue-
rra, la legislacin laboral y la legislacin econmica, los transportes, la
investigacin cientfica, las nacionalizaciones, la legislacin antmono-
polio.
348. Las competencias administrativas.-Las responsabilidades admi-
nistrativas principales competen a los Estados miembros, los Liinder y
no al Estado federal. Los Lnder ejecutan su legislacin: sta es de su
propia responsabilidad. Son tambin competentes para aplicar las leyes
federales; no obstante, se encuentran sometidos al control de la legali-
dad del Gobierno central, y si existe una ley. pueden recibir instruccio-
nes de las autoridades centrales. Adems, los Lander estn encargados,
cada vez ms frecuentemente, de la ejecucin de funciones administrati-
vas delegadas por el Estado federal (administracin de la defensa, auto-
pistas federales, impuestos sobre las sociedades): el Gobierno central
ejerce, no obstante, un control de oportunidad sobre las acciones realiza-
das y puede intervenir en el nombramiento de funcionarios. 5610 excep-
cionalmente -a diferencia de la situacin francesa-, la Administracin
federal central dispone de rganos de ejecucin propios sobre el conjunto
del territorio (servicio diplomtico y consular, finanzas, correos, ferrocarri-
les, vas fluviales, administracin aeronutica.. J: esta Administracin no
existe ms que en las materias en las que la federacin tiene una com-
petencia legislativa, mientras que los Lander ejecutan su legislacin y la
legislacin federal.
2. La Regierungsbezirke..
349. Una circunscripcin administrativa.-La divisin administrativa
principal del Land. es la Regierungsbezirke. Se trata de una circunscrip-
cin administrativa sin personalidad juridica. La extensin y la poblacin
de las R,egierungsbezirke son muy variables (178 Km' a 16.338 Kml;
300.000 a 5.600.000 habitantes>. Por ejemplo, el Estado de Renania-Wesfalia
comprende seis Regierungsbezirke, de una media de 6.200 Km', y de
2.650.200 habitantes cada una. El gobierno del Land dispone de un repre-
sentante en la Regierungsbezirke, el Regierung,prdsklent; este ltimo tie-
ne todas las competencias que no han sido atribuidas formalmente a otros
284
servICIOS. Coordina la actividad del Estado. Est controlado por el mi-
nistro del Interior del Land y por cada ministerio tcnico. La administra-
cin del Regierungsbezirke puede ser importante y est dividida gene-
ralmente en varios servicios. Es as que en Munich, los servicios del
Reqierunasprdsident comprenden secciones y subdivisiones. Los efectivos
de estos servicios eran en 1956 de 330 personas para una poblacin de al-
rededor de dos millones de personas. El Reqierunqspriisident ejerce ade-
ms la tutela sobre los -crculos- y las ciudades independientes de los
crculos y sobre los organismos especializados. Como el prefecto, el Re-
gierungsprasident encuentra muchas dificultades para implantar su au-
toridad sobre los servicios perifricos de los ministerios.
3. El -Landkreise- (Crculo)
350. Las agrupaciones de comunas.-Por debajo de los Reaterunasbe-
zirhe encontramos los crculos iLaruihreise) a los que podemos asimilar,
las grandes ciudades (Stodhreise). Existen 425 crculos que tienen una
media de 82.000 habitantes. Los Laruihreise son agrupaciones de comu-
nas. Son a la vez circunscripciones administrativas y colectividades de
hecho, dotadas de autonoma administrativa y encargadas de ocuparse de
los problemas que superan las posibilidades del marco comunal. A este
respecto. los Landkreise tienen una competencia general. Estos crculos
son administrados por tres clases de rganos. En primer lugar, asam-
bleas elegidas, denominadas Kreistaq el nmero de miembros que com-
ponen el Kreistag es fijado por la ley, en funcin de la poblacin del
Krets 06 a 47 miembros). El Kreistag adopta acuerdos, pero el presidente
de esta asamblea puede oponerse, y en este caso el litigio es resuelto por
la autoridad tutelar, el Regierungsbezirke. El Kreistag tiene los poderes
clsicos de una asamblea deliberante. es decir, que fundamentalmente
vota el presupuesto preparado por el rgano ejecutivo -el Landrat- y
determina los impuestos.
Las formas de designacin del Laruirat puede ser sensiblemente dife-
rentes de un Land a otro. Con frecuencia es elegido por el Kreietaa y en
este caso, el Land tiene poder para oponerse a su eleccin, pero en al-
gunos Ldnder es nombrado directamente por las autoridades del Ltuui,
en este caso, para que el nombramiento sea efectivo, debe ser aprobado
por la asamblea del crculo. La duracin del mandato vara de seis a
doce aos. El Landrat es un ejemplo de desdoblamiento: como el pre-
fecto o el alcalde en Francia, es a la vez un rgano desconcentrado de
la Administracin y rgano ejecutivo del rgano descentralizado que es
el Landkreise.
285
Esta es la razn por la cual tiene la categora de funcionario. Sus
funciones en cuanto representante de la autoridad central son poco im-
portantes, porque la mayora de las competencias son detentadas por la
colectividad descentralizada: ejerce la tutela sobre las comunas que de-
penden del crculo y sobre las personas pblicas especializadas. Posee,
por otra parte, el rango de autoridad policial en nombre del Estado en el
Krets. Debe igualmente dirigir los servicios del Estado a nivel de crculo
y mantener al gobierno del Land al corriente de los asuntos de su cir-
cunscripcin. En cuanto agente ejecutivo del Landhreise, el Landrat pre-
para los acuerdos del Kreistag y los ejecuta; es el jefe de la adminis-
tracin del Landkreise y dispone del poder jerrquico sobre el personal
cuando ste est estatificado. Pero l mismo est sometido al control del
Kreistaq,
Lo mismo que en Francia, el Consejo general dispone de un rgano
ms restringido para ayudarle en su trabajo, la comisin administrativa
departamental; en Alemania, el Kreistag dispone del Kreissausschuss.
Este rgano se compone, por lo general, de cinco o seis miembros ele-
gidos por el Kreistag en su seno. El Kreissausschuss debe preparar los
trabajos del Kreistag y controlar la actividad del Landrat, adems, en
el caso en que existiera urgencia o que el Kreistag no estuviera reunido,
el Kreissausschuss le sustituye.
Los Landkreits tienen atribuciones delegadas muy importantes: en-
tran en este contexto la reglamentacin laboral, la de la circulacin, ca-
minos, canales y puertos, el comercio alimentario y el estado civil.
Adems de las atribuciones delegadas, el crculo dispone de una gran
libertad de accin para crear servicios propios. Es competente para to-
dos los asuntos que tienen un carcter -supralocal-. Algunos servicios
son impuestos al crculo, porque son indispensables para la vida pblica.
Pero ello deja un gran margen de iniciativa a las autoridades del Larui-
hreise. La situacin no tiene comparacin con la de Francia, y precisa-
mente la diferencia entre los dos pases se encuentra en la situacin fi-
nanciera de las colectividades a nivel de comunas.
El Estado atribuye recursos al Laruihreise para que ste pueda cum-
plir adecuadamente sus funciones delegadas. Es as que, en el Land de
Renania-Wesfalia, el Landkreise se beneficia del concurso del Estado, que
representa el 63,65 por 100 de los ingresos de su presupuesto. La autono-
ma de los Landkreise es, por tanto, muy grande en materia financiera,
puesto que, adems de las subvenciones del Estado, las comunas contri-
buyen en una parte importante al presupuesto del crculo.
286
4. Las comunas
Existen en Alemania Federal alrededor de 24.500 comunas (20.000 tie-
nen menos de dos mil habitantes) que llevan el nombre de Gemeinde de
Stadt o de Stadkreise. La autonoma es muy grande.
La descentralizacin alemana se refleja especialmente en el recono-
cimiento a las comunas de un dominio de accin propio- (art. 83 de la
constitucin bvara). La mayora de las constituciones de los Liinder pre-
cisan de esta forma la libertad de principio reconocida a las comunas.
Varias constituciones de Liinder (por ejemplo, las de Hesse, Renania-
Wesfalia, Benana-Palatnado) declaran que las comunas son, en los l-
mites de sus territorios y bajo la responsabilidad propia, las nicas pro-
motoras de toda la administracin pblica local-. La Constitucin del
Land de Renania-Palatinado declara, en su artculo 49, que las comunas
son, bajo su propia responsabilidad, las nicas promotoras de toda la
administracin pblica local y que pueden encargarse de toda tarea p-
blica que tenga un inters pblico urgente, siempre que aqullas no
estn atribuidas a otras autoridades por las disposiciones Iegales-. La ley
municipal del Land de Badn declara que las comunas ejercen, en su
territorio y bajo su propia responsabilidad, la administracin de todos
los servicios pblicos, si estas atribuciones no son expresamente transmi-
tidas a otros servicios en virtud de disposiciones Iegales-.
352. 1.
0
La organizacin de la comunas.-eada Larui (Estado) tiene
una legislacin comunal que le es propia, lo que trae consigo una gran
variedad de sistemas. Los rganos comunales son aparentemente los mis-
mos en la Repblica Federal Alemana que en Francia: En efecto, siempre
existen dos rganos: uno corresponde al alcalde; el otro, al consejo mu-
nicipal. Pero esta similitud, siendo real en cuanto al modo de designa-
cin de las autoridades, no lo es en cuanto a la distribucin del poder y
al estatuto de estas autoridades. Si algunas veces encontramos en algu-
nos Liinder de la Repblica Federal Alemana una organizacin comunal
donde el alcalde- y el Consejo municipal tienen casi las mismas atri-
buciones que en Francia, ello no es siempre as. A pesar de las numerosas
diferencias que caracterizan a esta organizacin comunal, podemos, no
obstante, distinguir tres categoras de regmenes:
Existe, en primer lugar, un rgimen local con predominio del Consejo
municipal (Gemeinde vertassunq), En este sistema, el Consejo elegido
por los ciudadanos ejerce simultneamente las funciones de rgano Iegs-
pero su funcin es limitada, y no puede actuar ms que con la aproba-
lativo y de rgano ejecutivo. Existe, es cierto, un burgomaestre o alcalde,
cn del Consejo. Este sistema es muy empleado en la parte meridional
287
de Alemania. El mismo es susceptible de modalidades diversas. En Badn-
Wurtemberg, el presidente del Consejo municipal es tambin el jefe de
la administracin local. Lleva el ttulo de burgomaestre. Elegido por ocho
aos por el Consejo, es un funcionario relativamente independiente de
ese Consejo. Preside, si hay lugar, el Comit de ciudadanos, especie de
segunda cmara que puede ser creada en las comunas de ms de 3.000
habitantes.
En la Baja Sajonia existe un rgimen un poco diferente, cuya orga-
nizacin est marcada por la influencia de la ocupacin britnica. Los
poderes que competen normalmente al Consejo son ejercidos en parte
por una comisin administrativa presidida por el presidente del Consejo
comunal, que lleva el ttulo de burgomaestre, y que est compuesta de
un cierto nmero de consejeros. Pero este burgomaestre no ejerce fun-
ciones administrativas. Estas son otorgadas a un funcionario, el Gemeinde
tiirektor o Stadtdirektor elegido por el Consejo por un perodo de seis
o doce aos. Dirige la administracin comunal, ejecuta las decisiones de
la comisin administrativa, pero siendo funcionario, escapa del domi-
nio de las autoridades locales y recibe sus directrices directamente de
las autoridades centrales del Land. El Estado de Renania-Wesfalia tiene
la misma organizacin, pero con una variante: la comisin administra-
tiva es inexistente.
En el polo opuesto, encontramos un tipo de rgimen comunal donde
el predominio corresponde al burgomaestre (Burger-MusterverfassungJ.
Este es el jefe de la administracin local y, al mismo tiempo, agente del
poder central. Si bien es elegido por el Consejo para un periodo de ocho
o doce aos, tiene la categora de funcionario. Tal sistema existe en Re-
nana-Palatnado y en Sarre, pero el burgomaestre, como los consejeros,
no es elegido ms que por cuatro aos.
Existe, por ltimo, el rgimen con predominio del Magistrat (Magis-
trotavertassunq), que existe principalmente en Hesse y en Schleswig-
Holstein. El Consejo comunal es rgano legislativo y rgano tutelar sobre
la administracin de la comuna. El Consejo, elegido, ve una parte de sus
poderes delegados a un comit Gemeindevorstand o Magistrat presidido
por el burgomaestre y compuesto de funcionarios elegidos por el Consejo
por un perodo de seis aos. El maaistra: es un rgano colegiado, y el
burgomaestre, si bien tiene una situacin honorifica ms elevada, ejecuta
las decisiones del magistrat y no dispone de mayores poderes que sus
colegas.
353. 2. Las atribuciones de las comunas.-Las comunas tienen cier-
tas competencias obligatorias. Estas son las que se refieren a la cons-
truccin y mantenimiento de las escuelas, el mantenimiento de las vas
pblicas, las aguas residuales, el suministro de agua y de energa, la
288
produccin y la distribucin de gas, la asistencia a los menores, los asilos
de ancianos.
Otras competencias son simplemente voluntarias: oficinas de salud,
ayuda a la economa (concesiones de terrenos, crditos a la construccin
en beneficio de la industria y del comercio, ferias), mataderos, mercados
al por mayor, puertos pblicos, martimos o interiores, centros de trans-
bordo.
Algunas competencias son ejercidas por cuenta del Estado: construc-
cin de viviendas, polica, bomberos.
354. 3. La situacin financiera de las comunas.-Las comunas tienen
una gran libertad para realizar operaciones de carcter econmico o so-
cial. Una ordenanza comunal en Hesse declara, por ejemplo: la comuna
puede crear empresas econmicas, hacerse cargo de empresas ya exis-
tentes o ampliarlas si el inters general lo justifica. Pero la verdadera
independencia de una comuna no puede comprobarse ms que en rela-
cin a sus posibilidades financieras. Es en esto en lo que observamos una
cierta diferencia en relacin con Francia. Las posibilidades financieras
de las comunas alemanas son mucho ms amplias que las de las comu-
nas francesas.
Aunque sea difcil hacer la comparacin entre el presupuesto de una
comuna alemana y el presupuesto de una comuna francesa, a causa
de que la distribucin de obligaciones entre las municipalidades y el
Estado es distinta, no obstante, es significativo que las ciudades alemanas
dispongan de un presupuesto cuatro o cinco veces superior al de sus
homlogas francesas. El presupuesto no est sometido a una tutela tan
estrecha como en Francia. No tiene que ser aprobado por la autoridad
tutelar; esta ltima ejerce solamente su control en materia fiscal y en
materia de emprstitos. Para evitar que las municipalidades se lancen a
operaciones aventuradas que puedan comportar riesgos para una buena
gestin de la comuna, las municipalidades deben actuar dentro del marco
contable y presupuestario fijado por el Estado. Pero, aparte de esta limi-
tacin, las comunas que tienen suficientes recursos y a condicin, eviden-
temente, de actuar en un inters pblico, pueden realizar libremente todas
las operaciones y empresas sin tener que dar cuenta a la autoridad de
tutela.
Los recursos atribuidos por el Estado a las comunas consisten en una
fraccin del impuesto sobre la renta y del impuesto sobre sociedades. Por
otra parte, las comunas no son las nicas beneficiarias, porque los Kret
perciben tambin una parte. Esta fraccin es importante, puesto que el
Land reparte el 25 por 100 de los ingresos por los impuestos citados entre
las comunas y los Kreis, y sobre este 25 por lOO, el 80 por 100 se destina
289
}
a las comunas. Estas ltimas se benefician de esta forma de recursos
seguros cuyo crecimiento es regular. Los pagos del Estado y del Land
se proveen as: el 21,6 por 100 de los recursos de las comunas en 1958;
27,1 por 100 en 1962; el 28,4 por 100 en 1963.
Las subvenciones destinadas a las comunas por el Land son compara-
bles a las subvenciones que las comunas reciben del Estado en Francia.
Son otorgadas a las comunas que se encuentran en dificultad, por ejem-
plo, en caso de daos de guerra, o si los trabajos a realizar son muy im-
portantes para la comuna. Estas subvenciones son fundamentalmente otor-
gadas para la construccin de escuelas, de hospitales y, de una manera
general, para los equipamientos de carcter social. Frecuentemente, los
gastos se reparten entre las comunas y el Land; tal es el caso de la ense-
anza primaria y secundaria. Pero, en lo que respecta a las cartas de las
comunas, el Land interviene con frecuencia para ayudarles a travs de
subvenciones. En Alemania, a diferencia de Francia, las subvenciones
tienen una gran automaticidad, lo cual refuerza la autonoma de las co-
murias. (Los ciudadanos al poder, p. 167). Para solicitar prstamos, las
comunas necesitan la autorizacin del Reqierunqspriisider. el consenti-
miento del ministro federal de economa y del Bundesbank. Pero estas
autoridades no consideran la solicitud de prstamo desde el punto de
vista de la oportunidad, sino nicamente en funcin de consideraciones
financieras, y principalmente se tan en la solvencia de la comuna. Las
comunas, y especialmente las grandes ciudades, estn gravemente endeu-
dadas: desde 1955 a 1964 la deuda de las comunas se ha multiplicado
por cinco (cinco mil millones de D. M. en 1955; 24,8, en 1964).
355. 4. Los esfuerzos de reagrupamiento de comunas.-Las comunas
pueden asociarse para una empresa de inters comn. De hecho, no du-
dan en hacerlo y se asocian, ya sea entre ellas o con el Estado, y a este
respecto podemos citar el caso de un Liinder. el de Renania-Wesfalia,
donde el 78 por 100 de las comunas estn agrupadas. Entre estas asocia-
ciones encontramos, por ejemplo, las asociaciones para un fin determi-
nado (Zwechverbtindel , asociaciones de este tipo se han constituido para
la direccin de hospitales, de cajas de ahorro, de instituciones de sumi-
nistro y de escuelas. Numerosos Lruier tratan en la hora actual de au-
mentar el tamao de las comunas. Ast, en Renania del Norte-Wesfalia,
una ley de 19 de diciembre de 1967 ha sustituido las 67 comunas de un
distrito por nueve comunas, que van de 10.000 a 50.000 habitantes. Una
ley de 18 de julio de 1967 ha simplificado el procedimiento de fusin de
comunas. Esfuerzos anlogos se han llevado a cabo en Renana-Palatnado.
una ley de 16 de julio de 1968 ha creado una frmula comparable a los
distritos urbanos franceses. Dos leyes de 7 de enero de 1969 y de 14 de fe-
brero de 1969 han fusionado a las comunas. Este movimiento tropieza con
CIENCIA AllMJNI5TBATlVA.-19
290
la resistencia de comunas interesadas que se apoyan en las normas consti-
tucionales, que garantizan la existencia de colectividades locales.
Tambin debemos sealar que en algunos Lnder existen colectividades
intercomunales intermedias entre las comunas y el circulo: las ofici-
nas (AmtJ. Estas asociaciones de comunas ejercen ciertas competencias
delegadas por el Land, as como la gestin de algunos servcos delegados
por las comunas miembros.
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CAPITULO III
LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS ESPECIALIZADAS
356. Definicin.-Las instituciones administrativas especializadas son
administraciones autnomas creadas para satisfacer necesidades especifi-
cas; el objeto de su accin est estrictamente delimitado.
SECCION 1. VISION DE CONJUNTO
La proliferacin de instituciones administrativas especializadas es una
caracterstica de los Estados modernos. Est directamente ligada al desarro-
llo de las tareas del Estado.
1. Fuerza y debilidad de las instituciones administrativas
especializadas
357. 1.0 Instituciones administrativas especializadas )1 descentraliza-
das.-La creacin de instituciones administrativas especializadas puede
corresponder a una voluntad de descentralizacin: se trata de una descen-
tralizacin de servcios. El fin buscado es agrupar a las personas interesa-
das en la marcha del servicio, lograr la participacin de los ciudadanos
en la toma de decisiones que les conciernen. Se puede tambin buscar
la garanta de las libertades pblicas sustrayendo un grupo de servicios
de la influencia directa del Gobierno. As, en numerosos Estados la ense-
anza superior o la radio y la televisin son dirigidas por instituciones
pblicas autnomas.
358. 2. Instituciones administrativas especializadas )1 eficacia Gdmi-
nistrativa.-La preocupacin por aumentar la eficacia de la AdminiBtra-
cin conduce igualmente al nacimiento de instituciones administrativas
especializadas. Separar un servicio del conjunto de rganos del Estado pue-
292
de permitir la mejora de SUs tcnicas de gestin, concederle una mayor
flexibilidad de gestin, sustrayndole de la aplicacin de las normas apre-
miantes de la contabilidad pblica, del estatuto de funcionarios. Al indi-
vidualizar los resultados de un servicio se aumenta la responsabilidad de
los dirigentes y su espiritu de empresa. La introduccin de una gestin
responsable se realiza con el mximo de eficacia cuando una actividad se
confia a una institucin separada, exterior a un departamento ministerial..
(FULTON REPORT: The Civil Service, Londres, 1968). Esta preocupacin de
eficacia es especialmente viva en materia de intervenciones econmicas
de la Administracin: Las instituciones autnomas podrn ms fcilmente
acomodarse a los mtodos del sector privado (c. 374).
359. 3. Instituciones administrativas especializadas y fenmeno buro-
crtico.-La creacin de instituciones administrativas especializadas puede
ser un ejemplo del fenmeno burocrtico. Cada servicio administrativo
tiene tendencia a desarrollar su autonomia y a invocar consideraciones
especiales de su actividad para escapar de la integracin total del aparato
del Estado. Se trata, para los dirigentes del servicio, de escapar de la
autoridad jerrquica; para el personal, de buscar un rgimen de remune-
racin ms favorable y, ms generalmente, de sucumbir al espritu de
facilidad que considera que todos los errores en la gestin provienen de
la aplicacin de normas administrativas demasiado apremiantes, cuando
en realidad proceden de una mala gestin.
360. Los inconvenientes del proceso de escisiptiridad (*) administra-
tiva.-No debe disimularse que la creacin de tales administraciones es
frecuentemente irreversible. Es posible resistir a la corriente centrfuga; es
prcticamente posible volver sobre abandonos consentidos. La penetracin
de grupos de presin en las instituciones administrativas especializadas
puede ser tambin peligrosa. Cuanto ms limitado es el pblico al que se
dirige la institucin, menos puede sta resistir a las presiones. Las insti-
tuciones administrativas especializadas tienen frecuentemente tendencias
a caer bajo la influencia de grupos econmicos a los que deben controlar.
La multplicacin de organismos autnomos no puede justificarse ms que
cuando la autonoma responde a una finalidad precisa. La autonoma, en
efecto, debe estar acompaada de un control ejercido por la autoridad
central, pero si la finalidad de la institucin no est determinada, los
rganos de control carecern del punto de referencia, sin el cual no existe
un control vlido, y entonces, o el control ser ineficaz, o los controla-
dores tratarn de convertirse en centros de decisin. Las instituciones
administrativas especializadas pueden tratar de transformarse en Estados
(*) Traduccin obligada del neologismo de DEBBASCH scissiparitcf (N. del T.J.
293
dentro del Estado o pueden, por el contrario, estar estrechamente subor-
dmadas al aparato estatal. Deben mantenerse en un camino medio entre
estos dos polos.
2. Los marcos jurdicos de las administraciones especializadas
361. 1.0 Los grados de autonomia.-Las tcnicas jurdicas empleadas
por las instituciones administrativas especializadas tienen por objeto con-
cretar la autonoma de tales servicios. Esta autonoma puede ser una sim-
ple autonoma financiera; los ingresos y los gastos del servicio son aisla-
dos del conjunto de recursos y cargas pblicas. El servicio puede estar
dotado tambin de personalidad jurdica y convertirse de esta forma en
sujeto de derechos y obligaciones.
362. 2.
0
La estructura de la institucin pblica en Francia-La estruc-
tura ms utilizada en Francia es la de la institucin pblica, persona jur-
dica de Derecho pblico encargada de la gestin de un servicio pblico.
Esta institucin pblica se rige, en principio, por el Derecho pblico. Pero
en la poca moderna, en el terreno econmico (cf. 374), han aparecido
instituciones pblicas de carcter industrial y comercial que estn someti-
das al Derecho privado, y por ello la contabilidad es llevada de una forma
comercial. Por otra parte, se utilizan nuevas estructuras para las gestiones
pblicas (sociedades, asociaciones, etc.),
363. 3.
0
Las Administraciones autnomas en los pases ancloeaiones>:
En los pases anglosajones las Administraciones autnomas son creadas por
decisin del Parlamento. Las empresas econmicas son dirigidas por las
public corporation (cf. 385). En los Estados Unidos las formas de gestin
de los servicios pblicos autnomos son muy diversas. Algunos Organismos
son simplemente personalizados y su autonoma respecto del ejecutivo es
muy limitada. Constituyen una simple divisin autnoma de un Ministerio
(como la Food and Drug Adminstrationl o estructuras sometidas a la di-
reccin presidencial (como la Federal Aviaton Agency). Ms importantes
son las comisiones independientes. Estas comsones, creadas por el Con-
greso, no estn sometidas al ejecutivo. Su independencia es muy grande.
Sus miembros estn nombrados por el presidente, con el asentimiento del
Senado, por una duracin de cinco a siete aos; en principio, no pueden
ser revocados por el presidente. Tienen, en su mayora, la posibilidad de
promulgar reglamentos que obligan a los particulares y de conocer las
quejas a que da lugar su aplicacin. La existencia de este poder regla-
mentario y sus atribuciones cuasi-jurisdiccionales dan una gran importan-
cia prctica a las comisiones. Su influencia en numerosos sectores de la
vida econmica es predominante. Se pueden citar: L'Interstate Commerce
Commission, competente en la materia de transportes entre los Estados;
la Federal Trade Commission, que regula el comercio; la Federal Commu-
nications Commission, cuya funcin es esencial en el control de la inicia-
tiva privada en el campo de la radio y de la televisin privadas: el Nato-
nal Labor Relations Board, que se ocupa de las relaciones entre patronos
y obreros; la Atomic Energie Cornmsson, que trata de los problemas
planteados por la energa atmica. Estas Administraciones son verdaderas
Adminstraciones de misin (cf', 364), creadas en materas donde existen
lagunas o carencias administrativas, perjudiciales para la economa y la
seguridad del pas. Su existencia, no obstante, no slo tiene ventajas. Se
les reprocha su control enredador, la inestabilidad de su organizacin, que
dobla la de los servicios pblicos tradicionales. La estructura de las comi-
siones, vlida en materias especficas, corre el riesgo, si se ampla dema-
siado, de poner en peligro la unidad de la Administracin.
Las comisiones continan siendo, sin embargo, una caracteristica esen-
cial de la Administracin americana.
SECCION n. LA ADMINISTRACION DE MISION
o1. Administracin de misin y Administracin de gestin
364. 1.0 La teona de las dos Administraciones.-Ante los problemas
que plantea el anquilosamiento de la Administracin tradicional, dos cami-
nos son posibles: o decidimos rechazar las antiguas estructuras y las sus-
tituimos por entidades nuevas ms adecuadas a los problemas actuales
o bien dejamos subsistir el universo antiguo, creando administraciones es-
pecializadas ms modernas que realizarn, con tcnicas renovadas, los
nuevos objetivos, las nuevas tareas de la Administracin. Esta segunda
concepcin ha sido defendida por E. Pisani en un artculo publicado en la
revista francesa de Ciencia poltica, de 1956; Psan opona en este artcu-
lo la Administracin de gestin y la Administracin de misin. Para este
autor, estos dos tipos de Administracin pertenecen a dos universos dife-
rentes.
La Administracin de gestin, volcada en las tareas cotidianas, tiene
una vocacin general. Ella cubre al conjunto del territorio y las materias
de accin. Es permanente y estable. Puede permitirse ser fraccionada, por-
que hace frente a funciones que pueden ejercerse sin dao dentro de una
cierta autonoma de los servicios. Esta Administracin tradicional de ges-
tin es formalista; el sentido del tiempo para ella no tiene una importan-
cia mayor. Si queremos que la Administracin pueda asumir funciones
que requieren una mayor eficacia, una mayor rapidez en la accin de los
295
servicios, un espritu de iniciativa de ms empuje, una mejor coordina-
cin de los servicios, en razn del carcter sinttico que presentan las
nuevas tareas del Estado, existe la necesidad de crear una Administracin
nueva. El calificativo de .Administracin de misin.. que se le otorga de-
muestra bien claramente el espritu misionero que debe animarla. Dos tipos
de hombres se perfilan: el funcionario anquilosado detrs de su mesa y
el funcionario misionero, que va a predicar la buena nueva para conse-
guir los objetivos de su administracin. A una Administracin tradicional,
sin alma, se sobreaadir una Administracin que cree en el valor de los
objetivos que debe conseguir y dispuesta a conquistar, con este fin de
adhesin, estaramos tentados de decir, las almas, a los funcionarios y a
los administrados.
365. 2. La generalizacin de la Administracin de misin.-En el mo-
mento en que Pisani lanz la idea de la Administracin de misin pen-
saba sin duda en las experiencias extranjeras, como la Tenessee Valley
Autorithy, americana, y en la gran Administracin de misin que Francia
posee desde 1945 y que funciona con general satisfaccin: se trata del
Comisariado del Plan. Desde 1958 parece que la Administracin de misin
ha recibido su consagracin oficial. Numerosas Administraciones especia-
lizadas se han desarrollado de acuerdo con el modelo presentado por Pi-
san, se pueden citar aqu las principales: la delegacin general en la
ordenacin del territorio y en la accin regional CDATAR); la delegacin
general para la investigacin cientfica y tcnica lDCRST); la misin nter-
ministerial de ordenacin turstica del Languedoc-Bousstllon. la misin
de ordenacin del litoral de Aqultana, la delegacin de la Informtica. Se
puede decir que, en la hora actual, cada vez que ha de realizarse una
operacin compleja, la Administracin clsica es desposeda en beneficio
de una Administracin ad hoc (o de misin). Cuando una operacin se
sale de lo comn, exige plazos rpidos de ejecucin o se refiere a una
materia en la que se ha producido un cierto retraso; existe la tendencia
a constituir una Administracin especializada. Esta tendencia general debe
ser estudiada de manera profunda, porque parece que est en vas de
transformar los circuitos administrativos tradicionales.
La concepcin general de estos organismos de misin parece que se
corresponden perfectamente con la defendida no hace mucho por Psan.
Todos los responsables de organismos de misin acentan la funcin coor-
dinacin, de impulso de los servicios, que es la suya; es decir que las
administraciones de misin no tienen un trabajo de gestin directa: lo que
quieren realizar fundamentalmente es coordinar, sintetizar una accin
administrativa para que sta se desarrolle en las mejores condiciones. Sus
estructuras ilustran perfectamente esta vocacin de la Administracin de
misin. Estructuralmente no puede hablarse propiamente de servicios ad-
296
CIEJ'GIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
ministrativos de la misin, sino ms exactamente de un jefe de fila, de un
promotor, tales como el comisario general del Plan o el presidente de la
misin de Languedoc-Roussillon, asistido por un equipo de encargados de
misin, equipo relativamente restringido. Es toda una pequea administra-
cin, unas sesenta personas para el Comisariado del Plan, una treintena
en DATAR, una decena para el Languedoc-Boussllon. Se trata aqu de
un estado mayor que se parece mucho ms a un gabinete ministerial que
a una Administracin tradicional.
La funcin de impulso de los organismos de misin se percibe igual-
mente a travs de sus medios financieros. Estos organismos no disponen
por s mismos de la posibilidad de realizar, con fondos propios, operaciones
que ellos deben nicamente promover. Su papel, por tanto, puede compa-
rarse al del promotor en materia inmobiliaria. El promotor, en general, no
tiene ni los fondos ni el terreno, ni las competencias tcnicas para realizar
las operaciones inmobiliarias, pero l es el padre de la operacin inmo-
biliaria, porque es el que va a coordinar todas las operaciones. Su tarea
esencial consiste en suscitar todas las colaboraciones necesarias para que
la operacin llegue a su fin en los plazos ms breves posible.
Aadiremos que estos organismos de misin, con medios tan limitados,
triunfan en los objetivos que les son asignados. El eco que el Comisariado
del Plan ha logrado tener en la opinin, el mito del plan que ha impuesto
en la opinin pblica, constituyen el mejor ejemplo.
2. La superacin del marco inicial
La Administracin de misin no corresponde siempre a este esquema
ideal.
366. 1,0 El objeto de la misin.-En su estudio de 1956, Psan haca
hincapi sobre las dificultades y los problemas a resolver. El problema
nmero uno en esta materia es el de llegar a definir los criterios que
justifican la definicin de una misin y la creacin de una administra-
cin especializada.
Diremos nicamente que la misin debe tener un volumen, una com-
plejidad, una urgencia que la hace escapar del dominio de la Administra-
cin tradicional y que justifica la creacin de organismos autnomos do-
tados de personalidad y con un presupuesto de programa. Diremos tambin
que debe ser definida en el espacio, en el terreno ele la tcnica y en el
tiempo...
Si bien no es cierto que todos los organismos de misin correspondan
a este tipo de presentacin.
La creacin de organismos de misin debe continuar siendo excepcio-
nal. Ahora bien, parece que se generaliza, y desde el momento en que se
cultplcan los organismos de misin, se plantea el problema de coordinar
297
las instituciones de coordinacin y de saber si el espritu de misin no ha
perdido su razn de ser desde el momento en que cada uno se ha conver-
tido en misiones.
Se puede tambin sealar que muchas administraciones de misin tie-
nen un objetivo general y no una materia de accin especifica, como de-
seaba Psan. Tal parece ser el caso del Comisariado General del Plan
o de la DATAR, responsables del futuro econmico nacional o regional,
es decir, de problemas generales que se refieren al conjunto de la colec-
tividad y no a problemas especficos.
367. 2. Duracin de la misin.-La accin de estos organismos no apa-
rece mejor delimitada en el tiempo. Los problemas que tienen que resolver
el Comisariado General del Plan o la DATAR son tambin permanentes
y no parece probable que llegue el da en que se supriman estas admi-
nistraciones de misin. El organismo de misin tiene tendenca a perpe-
tuarse.
368. 3. Los medios financieros de la misin.-La tentacin era grande
para los organismos de solicitar un presupuesto propio o al menos crdi-
tos individualizados que les permitan realizar por ellos mismos ciertos
objetivos. Es tambin ilustrativo el ejemplo de la misin Languedoc-Rous-
sillon. Los crditos que les son otorgados estn repartidos en dos partes: una
parte figura en el capitulo de cargas comunes (captulo general que com-
prende los crditos sin asignacin), y la otra parte est inscrita en una
lnea especial bloqueada, en el presupuesto de cada ministerio interesado
(agricultura, interior, equipamiento), pero estos crditos no pueden ser
consumidos ms que en virtud de una decisin de la misin.
3. Los conflictos con la Administracin tradicional
369. La hostilidad de dos tipos ce administraciones.-Nos podamos
preguntar si cada Administracin de misin no tiene tendencia a transfor-
marse en Administracin tradicional y si no existen riesgos permanentes
de conflictos con las administraciones clsicas. Estas dificultades parece
que se producen actualmente. El primer escollo proviene de la ausencia
de una distincin neta entre la misin y la gestin. Dnde termina la
misin y dnde comienza la aplicacin concreta de este espritu de mi-
sin? El problema es prcticamente insoluble y ocasiona evidentemente
conflictos entre las administraciones de misin que tienen una visin fu-
turista del porvenir administrativo Y las admnintracones de gestn.
La diferencia de concepcin entre los dos tipos de Administracin puede
ser importante. Ahora bien, la voluntad de la Administracin de misin
no entra en los hechos, sino cuando la misin logre convencer a los
298
CIENGIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
serVICIOS de la Administracin tradicional y tambin, en algunos casos, al
sector privado. Se pueden citar aqu unas palabras del presidente de la
misin Languedoc-Roussillon que muestran las dificultades de la empresa:
Hace falta convencer, dice l. No estamos aqu solamente para dirigir.
Hace falta, por tanto, crear en el seno de la Administracin un impulso y
una colaboracin general. No creis que estamos siempre sobre un lecho
de rosas y que se avanza sin dificultades. Es necesario un estmulo cons-
tante. Ahora bien, sucede muy frecuentemente que este trabajo de persua-
sin es muy delicado y que los servicios no comparten el entusiasmo de
la Administracin misionera. Muchos de los problemas de la planificacin
francesa provienen justamente del hecho de que el Estado no solamente
no logra persuadir a las empresas privadas del inters que presenta para
ellas la sumisin a los objetivos del plan, sino tambin que no consigue
convencerse a s mismo, es decir, a' obligar a sus diferentes servicios res-
pecto del Plan. Suele suceder tambin con frecuencia que en la cspide
de las administraciones de misin, al cabo de un cierto tiempo, el espritu
de misin se debilita para dejar sitio a la gestin. En ese momento los servi-
cios de la Administracin tradicional que haban escondido las uas du-
rante un tiempo, sacan sus garras y llegan a reconquistar sus atribuciones
clsicas. A este respecto, el Cornsarado del Plan es un ejemplo muy
claro de este fenmeno. Despus de haber logrado durante varios aos
dar un espritu nuevo, de introducir este espritu en la Administracin,
aparece hoy da cada vez menos capaz de hacer triunfar sus opiniones
frente a los servicios del ministerio de Finanzas, que han provocado la
creacin de una direccin de la previsin como defensa respecto del Co-
rnsarado del Plan.
Es necesario resaltar, por otra parte, que la Administracin de misin
presenta otra dificultad referente al reclutamiento de su personal. La con-
tratacin de agentes en estas administraciones de misin es casi discre-
cional. Ahora bien, se trata de organismos donde los trabajos son a la vez
los ms atrayentes y los mejor remunerados y, por tanto, son estos empleos
los ms solicitados del sector pblico y son precisamente en ellos en los
que la seleccin se hace en condiciones muy prximas a la arbitrariedad.
370. La evaluacin de un balance.-Debemos, no obstante, reconocer
algunos mritos a la Administracin de misin. Ha triunfado sin lugar a
dudas en hacer comprender a las administraciones tradicionales que exis-
ten, adems de la gestin cotidiana y de la compartimentacin de los
servicios, unas tareas complejas que realizar y objetivos futuros que pro-
mover. La Administracin de misin ha logrado esparcir el esprttu de
empresa en la Administracin. Sirve tambin, como se ha dicho justa-
mente. -de picapica entre los dedos de la Administracin tradicional... Al
provocar la competencia ha creado, sin duda. riesgos de yuxtaposicin
299
y de conflictos, pero tambin ha suscitado una emulacin beneficiosa.
Aunque debamos denunciar la proliferacin de organismos de misin, no
puede ignorarse el papel estimulador que algunos de ellos han jugado,
y juegan an en el momento actual, en la Administracin francesa.
SECCION III. LAS DESARTICULACIONES DE LA ADMINISTRACION
371. La gestin pblica encubierta.-La expresin desarticulacin de la
Administracin ha sido utilizada en Francia por el Tribunal de Cuentas
para calificar a los organismos con formas jurdicas diferentes, dotados
de personalidad jurdica y autonomia financiera, creados por las adminis-
traciones "con objeto de que realicen tareas que competen normalmente
al servicio pblico tanto por su naturaleza como por el origen de los
medios financieros empleados. Las desarticulaciones de la Administracin
son formas de gestin pblica encubiertas.
372. Las formas juridicas.-Las categoras jurdicas ms utilizadas son
las de la sociedad annima o la de la asociacin, de la ley de 1 de julio
de 1901. El carcter fctico de las formas empleadas se desprende de
manera neta de que, bajo la forma de tales sociedades o asociaciones, se
realiza una accin administrativa. Los fines buscados por tales organismos
son fines de servicio pblico. As, una asociacin denominada Centro de
Informaciones Cvicas funciona bajo la autoridad del ministerio de Infor-
macin para documentar al Gobierno. Estas asociaciones o sociedades son,
con mucha frecuencia, exclusivamente financiadas con subvenciones otor-
gadas por las administraciones tradicionales. Las sociedades son, por lo
general, sociedades de economa mixta, cuyo capital es detentado casi
exclusivamente por las colectividades pblicas. Todos estos organismos
estn animados por funcionarios o agentes salidos de la funcin pblica.
As, la asociacin para la recepcin de personalidades extranjeras est
presidida por el director general de Asuntos Culturales, cuyos servicios
proporcionan tambin el cargo de secretario general y tesorero. Funciona
en los locales del ministerio de Asuntos Exteriores.
373. Finalidad de la gestin pblica encubierta.-La constitucin de es-
tas asociaciones y sociedades se explica, en primer lugar, por causa de la
compartimentacin de las administraciones tradicionales. La creacin de
un organismo privado ad hoc, fuera de la jerarqua administrativa. per-
mite a servicios divididos coordinar su accin sin recurrir a procedimientos
administrativos ms lentos y ms propicios a plantear conflictos de prin-
cipio entre las administraciones interesadas.
Recurrir a personas privadas permite igualmente escapar de las normas
administrativas obligatorias. Es un medio para conceder a los funciona-
300
ros a los que la Administracin quiere retener, una remuneracion com-
plementaria. Permite atraer el personal necesario para el buen funciona-
miento de los servicios: la constitucin de una asociacin se ha impuesto
en algunos casos para permitir a una administracin remunerar a un
agente, que poda hacer funcionar un ordenador, con un nivel comparable
al del sector privado. De una manera general, la gestin pblica encubierta
permite escapar de las normas demasiado estrictas de la contabilidad
pblica.
La gestin pblica encubierta ha sido criticada de manera sistemtica
por el Tribunal de Cuentas. No se puede negar que ha dado lugar a nu-
merosos abusos y que frecuentemente responde al deseo de disimular las
operaciones, que la aplicacin de las normas administrativas clsicas no
habra permitido conseguir. Pero el recurso a estructuras regidas por el
Derecho privado es legtimo en el estado actual de cosas, por la preocu-
pacin que existe de evitar la lentitud y la ausencia de coordinacin de
los procedimientos administrativos, que en ciertas materias no permiten
ya conseguir objetivos de inters general.
La gestin pblica encubierta responde, por otra parte, a la pobreza de
estructuras del Derecho administrativo. La categora de institucin pblica
no puede ya bastar para la diversidad de intervenciones pblicas. Por no
haber imaginado el legislador un nuevo tipo de personas pblicas, la prc-
tica ha segregado estructuras cuyas modalidades deben sin duda revisarse,
pero cuya existencia puede difcilmente ser combatida.
BIBLIOGRAFIA
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rience: l' amnagement du LUtoral Languedoe-Roussillon CBerger-Levrault,
]969).
LYONNET, A., ET MNARD. L. A.: Recherches sur l'administration de mission dans
la vie locale (P. U. F., 1969).
MARICHY, J. P.: -Un exemple d'administration de mission: La Mission Inter-
ministrielIe d' Amnagernent Touristique du Littora! Languedoc-Boussrllon-,
Annales de la Facult de Droit de Toulouse, tome XVI (1968), p. 211.
PISANI, E.: -Admnstraton de gestion, administration de msson-, Rev. fr. se.
pol. (1956).
SECCIONo IV. LAS EMPRESAS PUBLICAS
374. Definiciones.-Reagrupamos bajo el nombre de empresas pblicas
el conjunto de explotaciones industriales y comerciales pblicas dotadas
de una autonoma ms o menos grande, cualesquiera que sean su deno-
minacin o su forma jurdica. La autonoma de las empresas pblicas se
301
caracteriza, en general, por el otorgamiento de la personalidad jurdica.
Se puede tambin distinguir por atributos ms estrictos: autonoma finan-
ciera, capacidad de contratar...
1. La expansin de las empresas pblicas
375. La ideologa socialista.-El desarrollo de las empresas pblicas en
la mayora de los Estados contemporneos est ligada al progreso de la
ideologa socialista. En las concepciones del Estado liberal la intervencin
directa del Estado en materia industrial y comercial debe considerarse
como excepcional. No debe en ningn caso ser suscitada por el deseo de
mezclarse en la actividad econmica. Por el contrario, en la sociedad socia-
lista la apropiacin pblica de los medios de produccin se considera como
un medio esencial para poner fin a la opresin del hombre por el hombre.
La realizacin de esta colectivizacin de la economa ha sido especialmente
significativa en los pases socialistas; se ha producido tambin, con objeti-
vos ms limitados, en numerosos pases capitalistas despus de perodos
de crisis y principalmente con posterioridad a la segunda guerra mundial.
Las empresas pblicas aparecen frecuentemente como un medio de lucha
contra intereses econmicos demasiado poderosos. El combate contra el
capitalismo sigue siendo fundamental: se trata de evitar el dominio de los
irusts sobre la economa del Estado. Las empresas pblicas deben consti-
tuir la palanca de mando a partir de las cuales el conjunto de la 'economa
podr ser dirigido de conformidad con las exigencias del inters general.
Las empresas pblicas pueden de esta forma tratar de realizar objetivos
econmicos que el sector privado no puede satisfacer: desarrollo de un
sector punta, realizacin de una empresa de dimensin importante. Los
objetivos sociales pueden ser tambin asignados a las empresas pblicas.
Se tratara de constituir esas empresas en sectores donde, en inters de la
colectividad, la ley del beneficio debe ser sustituida o al menos debilitada.
Se puede tambin tratar de crear empresas piloto sobre la base de ven-
tajas sociales concedidas al personal.
376. La ideologa nacionalista.-Una ideologa nacionalista ha permitido
tambin el desarrollo de las empresas pblicas. La mayora de los pases
que han accedido recientemente a la independencia han tenido la preocu-
pacin de liberarse de los obstculos que el capital extranjero haca pesar
sobre su poltica, nacionalizando completa o parcialmente las empresas
privadas (la nacionalizacin del canal de Suez, por Egipto, en 1956, es un
ejemplo).
377. El imperativo de la eficacia.-Las empresas pblicas responden con
frecuencia a imperativos de una buena organizacin administrativa. Des-
gajar un servicio del conjunto de rganos del Estado puede permitir me-
302
[orar SUS tcnicas de gestin. concedindole una mayor flexibilidad a su
gestin, sustrayndole, por ejemplo, de la aplicacin de las normas de la
contabilidad pblica.
378. La dominante econmica.-Se admite en general que las empresas
pblicas constituyen las nicas empresas autnomas que persiguen de
manera ms o menos directa una finalidad econmica. Pero. segn los Es-
tados, puede darse a este calificativo un contenido ms o menos amplio.
En la URSS Y en los paises socialistas comprende prcticamente todas las
formas de gestin personalizada. Por el contrario, en las democracias clsi-
cas no se aplica ms que a las empresas que persiguen objetivos de pro-
duccin o intercambio de bienes Y de servicios.
2. Las modalidades de creacin de empresas pblicas
379. Los tres tipos de intervencin.-Las empresas pblicas pueden ser
creadas de tres maneras diferentes. Pueden ser, en primer lugar, el resul-
tado de la intervencin del Estado en una materia nueva donde la iniciativa
privada no ha querido o no ha podido ejercerse (por ejemplo. la energa
atmica). Puede tratarse tambin de una intervencin pblica paralela a
la de las empresas privadas (as. en materia de investigacin). Las empre-
sas pblicas pueden tambin ser consecuencia de la nacionalizacin de
empresas privadas. En los Estados capitalistas esta nacionalizacin se reco-
noce como legtima en determinados casos. As. el prembulo, de la Cons-
titucin francesa de 27 de octubre de 1946 prev todo bien, toda empresa
cuya explotacin tenga o adquiera los caracteres de un servicio pblico
nacional o de un monopolio de hecho. debe convertirse en propiedad de la
colectividad". En general. en tales Estados. la nacionalizacin no puede ser
realizada ms que por iniciativa del legislador-tal es el caso, por ejemplo.
en Estados Unidos. en Suecia Y en Francia-; ello supone una indemniza-
cin previa Y justa.
3. Dimensin del sector pblico
380. Caracteres generales.-La importancia de las materias econmicas
cubiertas por las empresas pblicas vara segn los Estados. En los Estados
socialistas la mayor parte de la economa est comprendida dentro de esta
frmula. Entre los Estados capitalistas algunos son especialmente fieles a
las empresas privadas (Estados Unidos), mientras que otros poseen un gran
nmero de empresas pblicas (Francia, Italia). Las intervenciones pblicas
son mayores en materia energtica, en el sector de transportes y en materia
financiera.
381. La Europa de los Seis.-Si nos referimos al sector pblico en la
Comunidad Econmica Europea, comprobamos que, situAndonos desde el
LAS ESTRUcruRAS ADMINISTRATIVAS
303
triple punto de vista de la produccin, de las cifras de negocios y de las
inversiones, la Alemania Federal posee, en valores absolutos, el ms pode-
roso sector pblico de la CEE con un 35,4 por 100; Francia, 33,9 por 100;
Italia, 21,3 por 100; el Benelux, 9,4 por 100 (Blgica, 3,2 por 100; Holanda,
5,9 por lOO; Luxemburgo, 0,3 por 100). Las empresas pblicas de los Seis
disponen del 10 por 100 de los productos del sector industrial y comercial
de la CEE. Las empresas pblicas gastan para sus inversiones productivas
del 24 al 25 por 100 del total consagrado por el sector industria y comercial
comunitario a las mismas inversiones.
382. Fran.cia.-En Francia las intervenciones pblicas se centran en el
sector energtico (Minas y Hulleras de Bassn, Gas de Francia y Electrici-
dad de Francia, Empresas Comunales de Aguas, Empresa de Investigacio-
nes y de Actividades Petrolferas), en materia de industrias extractivas
(Oficina de Investigaciones Geolgicas y Mineras, Minas Comunales de Po-
tasa de Alsacal, en industrias mecnicas tRgie Renault, Sociedades Na-
cionales de Construccin Aeronutica), en industrias qumicas (Oficina
Nacional Industrial del Nitrgeno, Minas Comunales de Potasa de Alsaca),
en industrias alimenticias (Servicio de Explotacin de Tabacos y Cerillas.
Empresa de Alcoholes), en los transportes (transportes terrestres: Sociedad
Nacional de Caminos de Hierro Franceses, Empresa Autnoma de Trans-
portes Parisinos, empresas locales de transportes. Transportes areos: Air
France, Air Inter, aeropuertos. Transportes martimos y fluviales: Com-
paa General Trasatlntica, Compaa de Mensajes Martimos, puertos
autnomos), en las telecomunicaciones (Servicio de Correos YTelecomunica-
ciones), en los servicios y comercios (Publicidad: Agencia Havas. Cinema-
tografa: Unin General Cinematogrfica, Compaa General de Exporta-
cin y de Participacin, Actualidades Francesas. Vivienda: Oficinas de
H. L. M. Sociedades de economa mixta, comercio al por mayor, fondos
de organizacin y de regularizacin de mercados agrcolas, Oficina Nacio-
nal Interprofesional de Cereales), en el sector financiero (cuatro bancos,
26 sociedades de seguros, Caja Nacional de Mercados del Estado, Caja
Nacional de Crdito Agrcola).
El algunos de estos sectores las empresas pblicas ocupan el primer lu-
gar en la economa francesa (energa, transportes, telecomunicaciones, sec-
tor financiero). En general, la proporcin de empresas pblicas en la indus-
tria francesa es del 26 al 27 por 100 para las inversiones, del 9,5 al 10 por
100 para las cifras de negocios y del 7 por 100 para la produccin.
383. Alemania Federal.-En Alemania Federal encontramos estas em-
presas pblicas en el sector de la energa (minas, petrleo, electricidad, gas,
distribucin de agua), en el sector de la industria <industria de transfor-
macin del carbn, petrleo, industria de metales frreos, industria del
aluminio, astilleros, automviles, fbricas de acero, fundiciones, industria
304
siderrgica), en el sector de transporte (ferrocarriles, tranvas, transportes
areos, navegacin interior), en el sector del comercio, en instituciones de
crdito, en empresas de construccin de viviendas y de seguros individua-
les. De manera general, la proporcin de empresas pblicas en el conjunto
de capitales de las empresas se sita alrededor del 15 por lOO, es del 13 por
100 en la cifra de negocios, del 8 por 100 para los productos y del 18 por 100
para las inversiones.
384. ltalia.-En Italia la intervencin pblica se ha desarrollado en el
sector agrcola, en el de las industrias de extraccin, en las industrias ali-
menticias, de bebidas y de tabacos, en las industrias textiles de confeccin
y de calzado, en las industrias del mueble y de la madera, en la industria
papelera y de artes grficas, industrias qumicas, canteras de arcilla y de
vidrio, industrias mecnicas y electrnicas, industrias de construccin, en
el sector de la energa (hidrocarburos, electricidad, gas yagua), en el sec-
tor de los transportes (construccin de carreteras, ferrocarriles, transportes
martimos y puertos, transportes areos y aeropuertos), en el sector de
telecomunicaciones, del comercio, de la banca y de los seguros, del turismo
y de la cinematografa. En el conjunto de la economa italiana, las empre-
sas pblicas, si excluimos el sector financiero, representan el 8,1 por 100
de la cifra de negocios, el 11,6 por 100 de la produccin y el 28 por 100 de
las inversiones productivas.
4. La forma jurdica de las empresas pblicas
385. La diversidad de formas jurdcas.-La forma jurdica de las em-
presas pblicas es tambin susceptible de numerosas variantes. Constitui-
das en pocas diferentes, por leyes distintas, las empresas pblicas se en-
cuentran dotadas de estatutos diversos.
La URSS y las democracias populares.-En la URSS y en las democra-
cias populares encontramos un nico tipo de empresas: las empresas del
Estado, organizaciones pblicas de carcter econmico.
Francia.-En Francia encontramos tres formas jurdicas. Muchas empre-
sas pblicas estn organizadas bajo la forma de una institucin pblica
industrial y comercial (electricidad, gas, radio-televisin); en tal caso exis-
te una estructura pblica y un capital enteramente pblico. Otras empre-
sas, en materia o en sectores donde se ha querido mantener un lugar para
los accionistas privados, se constituyen en forma de sociedades annimas
de economa mixta, asocian al capital pblico y privado (transportes te-
rrestres, areos o martimos). Por ltimo, algunas empresas han conserva-
do la estructura de sociedad annima, si bien no existe ms que un solo
tipo de accionista: el Estado. Esta prctica ha. sido utilizada en sectores
(banca, seguros) donde era importante el recubrirse con una. mscara.
305
privada, nica considerada como vlida en el extranjero: el capital es
completamente pblico, pero la forma contina, sin embargo, siendo
privada.
Italia.-En Italia nos encontramos tres tipos de empresas pblicas. Al-
gunas cualificadas como rganos pblicos no tienen personalidad [ur-
dica y no son jurdicamente distintas de los ministerios o de las colectivi-
dades locales, pero se benefician, sin embargo, de una cierta autonomia
administrativa y financiera (correos, telfonos, ferrocarriles). Otras em-
presas constituyen organismos pblicos dotados de personalidad jurdica:
stas son personas pblicas y sus relaciones con terceros se sitan, no obs-
tante, en el marco del Derecho privado <Instituto Nacional para la Electri-
cidad: ENEL, bancos). Algunas empresas pblicas tienen forma privada:
el Estado participa en parte o en su totalidad en el capital de una sociedad
privada <Instituto para la Reconstruccin Industrial: el IRIl.
386. El Mercado Comn.-De manera general, en el Mercado Comn
las sociedades con participacin pblica constituyen la parte ms impor-
tante del sector pblico. Las encontramos principalmente en Alemania y
en Italia. Francia y el Benelux utilizan tambin esta estructura [urdca.
387. Los paises anglosajones.-En los Estados Unidos y en Gran Bre-
taa las empresas pblicas estn constituidas bajo la forma de public cor-
poration, personas autnomas regidas como las instituciones pblicas de
carcter industrial y comercial bajo las normas del Derecho privado. Todas
las corporaciones estn sometidas a un control gubernamental. En Gran
Bretaa su capital es totalmente pblico, mientras que en los Estados Uni-
dos algunas corporaciones asocian a los capitales privados y a los capi-
tales pblicos.
5. La estructura de las empresas pblicas
388. La diversidad de estructuras.-La estructura de las empresas p-
blicas est a veces calcada de la aplicable a los servicios ordinarios del
Estado. En otros casos se ha puesto en pie una organizacin especial de
empresas pblicas.
En la mayora de los pases socialistas las empresas pblicas estn diri-
gidas por un nico director nombrado por el ministerio de Control. En
otros Estados las empresas que tienen la forma de sociedad annima poseen
la misma estructura que las empresas comerciales privadas. Estn dirigi-
das por la asamblea general de accionistas, frecuentemente ficticia si el
Estado es el nico accionista -el consejo de administracin, el presidente
o el director general {por ejemplo, Francia, Brasill-. De hecho, las res-
ponsabilidades esenciales recaen sobre este ltimo rgano.
CIENCIA ADMINISTRATIVA.-20
306 CIENCiA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
Las publie corporations estn dirigidas por un organismo colectivo, el
consejo, cuyos miembros son nombrados por el ministro o, segn los casos,
por el rey o el presidente. Esta forma de direccin colegiada es especial-
mente eficaz.
En numerosos pases, debido a una preocupacin descentralizadora, el
consejo de administracin representa a las diferentes partes interesadas.
As, en Yugoslavia, la gestin est encomendada a los propios trabajadores.
El director es elegido por el consejo de trabajadores. En Francia las empre-
sas pblicas constituidas inmediatamente despus de la segunda guerra
mundial se formaron sobre una base tripartita. Los consejos de adminis-
tracin, en principio, se componen de una representacin igual del Estado,
de los usuarios y del personal. En la prctica este tripartismo no ha sido
respetado siempre. En las sociedades de economa mixta ha sido necesario
prever una representacin de accionistas privados, mientras que en todas
las empresas apareca una nueva categora de gestores: las personas com-
petentes o tcnicas.
La participacin de los trabajadores en la gestin de las empresas p-
blicas se considera como un excelente medio para reforzar la adhesin de
las fuerzas productoras a los objetivos de la empresa. Puede ser una fuente
de debilidad para las empresas si se instala la demagogia, si los objetivos a
largo plazo son desconocidos o si se da preferencia a los aumentos de
sueldos sobre las inversiones.
6. El rgimen jurdico de las empresas pblicas
389. Caracteres generales.-En la mayora de los pases el rgimen ju-
rdico aplicable a las empresas pblicas se aparta del Derecho pblico para
inspirarse en las normas en vigor para las empresas industriales y comer-
ciales. De esta forma su personal se aparta del estatuto de la funcin p-
blica (Gran Bretaa, Francia), sus operaciones financieras se llevan segn
los mtodos aplicados por las empresas comerciales (Estados Unidos, Espa-
a, Francia). En Gran Bretaa las empresas pblicas no estn sometidas al
control financiero del Parlamento, que es aplicable a los government de-
partment. En Francia el estatuto de numerosas empresas pblicas prev
que "para su gestin financiera y contable sigan las normas en uso en las
sociedades industriales y comerciales.
7. El control del Estado sobre las empresas pblicas
390. El grado de subordinacin.-La finalidad de las empresas pblicas
es definida por el Estado; sus rganos deben orientar y controlar a las
empresas. Esta subordinacin de las empresas pblicas est asegurada de
una manera especialmente rgida en los Estados socialistas. La existencia
de un plan rgido elaborado por el Estado no deja a las empresas ms que
una autonoma en el plano material o de ejecucin de las tareas previstas
en el plan. En los Estados capitalistas la subordinacin del sector pblico
es mucho ms relativa. Las empresas pblicas, segn el objeto de su acti-
vidad, dependen de diferentes ministerios y su accin no est coordinada
de manera estricta. Slo el ministerio de Finanzas est en stuacin de
garantizar una orientacin y un control reales. Unicamente en Italia
existe un ministerio especializado: el ministerio de las Participaciones del
Estado, encargado de orientar y controlar la poltica del sector pblico.
391. Las controversias polticas.-Esta frecuente ausencia de una orien-
tacin firme ha sido el resultado de las controversias polticas. La gestin
de las empresas pblicas est sometida a presiones polticas diversas; lo
menos que de ellas se puede decir es que no contribuyen a mejorar el ren-
dimento y eficacia de este sector vital.
Para unos se trata de probar de una manera definitiva la superioridad
del capitalismo privado sobre la gestin estatal. El error de las naciona-
lizaciones de despus de la guerra debe ponerse en evidencia, no preci-
samente para que el Estado desnacionalice -lo que sera difcilmente
practicable-, sino para que la opinin pblica no exija nuevas medidas na-
conalzadoras, Ponen entonces en evidencia el dficit de las empresas nacio-
nales, a las que se acusa por su importancia y significacin. La inflacin
de personal, la .inflacn de gastos improductivos se presentan como las
consecuencias inevitables de la gestin pblica. Por otra parte, estos temas
son suficientemente populares para sobrepasar el auditorio de los partidos
de derecha. Si el jurista ha. podido distinguir entre el Estado y las empresas
pblicas, el gran pblico no est empeado en tal casustica. Para el p-
blico, el Estado est detrs del director de la empresa pblica, como est
detrs del comisario de polica.
Para los otros la gestin de las empresas pblicas no es tan catastrfica
que no quieran verlas avanzar. Aun cuando existan defectos, stos son el
resultado de la desnaturalizacin de los principios socialistas. Los partidos
de derecha tenan inters en sabotear el bello edificio original. Adems,
aftaden los socialistas, el dficit no es un signo definitivo de gestin defi-
ciente. Puede ser el resultado de una poltica social. El reclutamiento inten-
sivo de personal evita el desempleo. Como tambin rechaza el despido. El
bajo precio de los servicios prestados por la empresa evitan el alza genera-
lizada de precios, de que seran vctimas nicamente las clases trabajadoras.
En otros trminos, el problema no se niega. Se duda simplemente de que
pueda ser resuelto con la ayuda de argumentos salidos de la economa. li-
beral. El dficit censurable en tal sistema. no es tan condenable desde una
perspectiva. socialista.
392. El Estado desorientado.-En medio de estas presiones contradicto-
rias, el Estado ha adoptado la peor de las polticas. No ha. elegido. Las em-
presas pblicas se han convertido en el punto geomtrico donde se con-
centran los inconvenientes de la economa liberal y de la economa socia-
lista. Este fenmeno no sorprende. No basta con nacionalizar, es necesario
adems dar a la nueva empresa una finalidad. Ahora bien, sta no est
lo suficientemente consolidada para servir de motor a los cuadros dirigen-
tes de la empresa.
393. La bsqueda de una solucin.-Tericamente los principios estn
claros. La eliminacin de la direccin capitalista, la gestin en favor del
inters general constituyen bases suficientes para la empresa nacional.
Pero ms all de la afirmacin de esta evidencia las cosas se complican.
El inters general que debe servir la empresa es un inters puramente
fiscal alimentar a las cajas pblicas?, es un inters econmico orientar
la produccin, apoyar la poltica econmica del Gobierno?, es, por ltimo,
un inters social constituir empresas piloto en materia de condiciones de
empleo, remuneracin y estabilidad del personal? Es necesario que se defina
con cuidado; de otra forma el inters general se convierte en una cmoda
coartada para la defensa de los ms diversos intereses particulares.
Tenemos el ejemplo de servicios que el Estado hace recaer sobre las
empresas pblicas. No es anormal que el poder pblico imponga a una
empresa de transportes, dentro del marco de una poltica de transportes,
que consienta la disminucin de tarifas para ser competitiva en relacin
al transporte por carretera; que obligue, dentro de una poltica de nata-
lidad, a conceder ventajas a las familias numerosas. Pero estamos conven-
cidos que todas las servidumbres impuestas a las empresas nacionales son
el resultado de una poltica? El Estado que impone tales obligaciones injus-
tificadas para el inters general, puede difcilmente protestar despus,
cuando los dirigentes de la empresa invocan las servidumbres del inters
general para justfrcar una gestin deficitaria. La incoherencia de la polti-
ca de subvenciones es resultado directo de esta interpretacin obtusa. A las
servidumbres del inters general mal definidas corresponden otras tantas
subvenciones directas u ocultas -por va de condonaciones fiscales- injus-
tificadas. En tales condiciones los dirigentes no se sienten responsables
de su gestin. No pueden apreciar la calidad de su direccin. El criterio del
beneficio abandonado en favor del beneficio de un inters general dema-
siado vago hace que las empresas pblicas parezcan navos privados de
los instrumentos de navegacin. Ello explica una cierta crisis del sector de
empresas pblicas en la mayora de los pases europeos.
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CAPITULO IV
LA REFORMA ADMINISTRATIVA
394. La permanencia del tema.-EI tema de la reforma administrativa
ocupa constantemente un lugar importante en los problemas guberna-
mentales y en las reivindicaciones de la opinin pblica. A veces tiene
algo de mito; al leer algunos discursos presentados por los reformadores,
pensaramos que la reforma administrativa acabar con todos los vicios
de la Administracin; la permanencia del tema descarta esta ilusin. La
reforma administrativa puede mejorar la maquinaria administrativa, pero
el perfeccionamiento no permite jams lograr la perfeccin. La reforma
administrativa busca la adaptacin de la Administracin a las misiones
que debe realizar, y este esfuerzo de adaptacin debe ser constante.
La idea de la reforma administrativa, cuando adquiere una cierta fuer-
za, es el testimonio de un estado de crisis que desborda a la Administra-
cin Se puede tratar de una crisis financiera, la reforma administrativa
se presenta entonces como realizadora de economas. Puede tratarse tam-
bin de una crisis social y poltica, la evolucin de las misiones del Estado
impUca una revisin de la organizacin administrativa. Puede suceder,
por ltimo, que el poder poltico, indeciso, no llegue a definir sus fines,
y la Administracin entonces aparece como una cabeza de turco de las
incertidumbres polticas.
395. Los diferentes tipos de reforma.-La reforma administrativa se
enfrenta con la ley del conservadurismo administrativo Ccf. 65). Para
evitar este obstculo son posibles tres tipos de soluciones -y son utilizadas
con frecuencia conjuntamente-: Podemos institucionalizar la reforma,
realizarla de manera brutal o proceder a travs de un mtodo experi-
mental.
SECCION l. LA REFORMA INSTITUCIONALIZADA
396. La, iMtttucione, de refonna.-La reforma de la Administracin
es un problema permanente. La Administracin tiende a rechazar las re-
formas que les son impuestas. Estas dos tendencias incitan a organizar
LAS ESTRUcruRAS ADMINISTRATIVAS 311
instituciones que vigilan de manera constante la reforma de la Adminis-
tracin. La presencia de tales instituciones presenta ventajas evidentes.
Demuestra la necesidad de concebir la Administracin de manera din-
mica; la mquina administrativa no debe permanecer petrificada en sus
estructuras y en sus costumbres. Las instituciones deben vigilar constan-
temente la adaptacin de la Administracin a la evolucin de finalidades
polticas y a las necesidades de los administrados. La presencia permanente
de instituciones de reforma tiene la ventaja de crear en los agentes admi-
nistrativos una psicologa al cambio. La reforma desarrolla el estudio cr-
tico de la Administracin e incita a los agentes administrativos a una
gran vigilancia en el cumplimiento de sus funciones.
397. Las resistencias.-Las instituciones de reforma administrativa se
enfrentan, sin embargo, con numerosos obstculos. Deben disponer de una
autoridad real sobre los otros servicios para poder obtener las informa-
ciones que les son indispensables para imponer los cambios necesarios.
Slo puede llegar a establecerse con una autoridad interministerial. Esta
debe disponer de un sostn poltico poderoso que pueda vencer los par-
ticularismos ministeriales. La tentacin de hacer a un ministro responsable
de la reforma administrativa es grande, pero la autoridad de ste corre
el riesgo de no ser admitida por sus colegas. Es por elfo por lo que se
tiende en general a concentrar los servicios de la reforma administrativa
cerca del jefe del ejecutivo, aun considerando que este ltimo, absorbido
por los problemas de la gestin, no puede siempre consagrarse a la nova-
cin o a la renovacin. De manera general, las instituciones de 'reforma
administrativa obedecen a la ley comn del envejecimiento. El espritu
innovador que les anima, progresivamente se va difuminando, y no parecen
ya capacitadas para una credibilidad suficiente. De ah la constante tenta-
cin de aadir nuevos organismos de reforma a las instituciones existentes.
398. Las instituciones de reforma en Francia.-En Francia, en numero-
sas ocasiones, un ministro o un secretario de Estado situado cerca del
primer ministro ha sido encargado de la reforma administrativa. Adems,
un decreto de 8 de marzo de 1963 ha creado una misin permanente de
la reforma administrativa que tiene el encargo de explotar los estudios
existentes ya y promover nuevos estudios. Otros organismos, sin dedicarse
exclusivamente a la reforma administrativa, juegan un papel importante;
tal es el caso del comit de encuesta sobre el costo y el rendimiento de
los servicios pblicos (cf. 510) o de diversos cuerpos de inspeccin
(cf. . 580).
312
SECCION II. LA REFORMA BRUTAL
399. Ventajas e inconvenientes.-La reforma brutal de la Administra-
cin inmediata y unilateral no carece de partidarios. Se trata de evitar
la desnaturalizacin de un proyecto por la accin de grupos de presin
internos o exteriores a la maquinaria administrativa. Si una reforma
administrativa se anuncia con tiempo, los puntos positivos que lleva con-
sigo son considerados como logrados, mientras que las transformaciones
que exigen sacrificios o cambios en las costumbres son combatidas. La
accin de los grupos corre el riesgo de que triunfe y que desemboque en
la aceptacin de los primeros y en el rechazo de los segundos. Por el
contrario, una reforma brutal tiene la ventaja de hacer los cambios irre-
versibles. Esta tcnica, sin embargo, presenta tambin dificultades. Exige
que el rgano que la utiliza disponga de un crdito grande. Por lo general,
nicamente un nuevo Gobierno, un nuevo ministro o un nuevo director
pueden utilizarla, y siempre en las primeras semanas siguientes a su
entrada en funciones. No puede ser utilizada con frecuencia, porque su
uso pone en guardia a los grupos que no se dejen sorprender varias veces.
Por otra parte, esta reforma est en contradiccin con la bsqueda de
la participacin de los administrados y de los funcionarios en la decisin.
Por ltimo, la reforma brutal corre el riesgo de no fundarse sobre la
realidad. La transformacin jurdica no lo es todo; debe adentrarse en los
hechos. Si los funcionarios, los grupos interesados no han estado asocia-
dos en la preparacin de la decisin, tratarn de bloquear su aplicacin.
SECCION III. EL METOnO EXPERIMENTAL
400. Generalidades.-EI mtodo experimental consiste en aplicar sobre
el terreno la reforma proyectada antes de generalizarla. Constituye una
tcnica de reforma que responde a las costumbres de trabajo de los
funcionarios y a los medios jurdicos y humanos de que ellos disponen.
1. Las tcnicas de la reforma
401. Un mtodo administrativo de reforma.-El mtodo experimental
se armoniza con las polticas administrativas. Los funcionarios no tienen,
como los polticos, el gusto por lo abstracto, y las teorias generales pre-
fieren disponer de un instrumento adecuado para resolver los casos con-
cretos. Mientras que los polticos tienen la costumbre de proceder con
vestidos de confeccin que corresponden a un modelo abstracto, los admi-
nistradores prefieren proceder con trajes hechos a medida. Este camino
administrativo permite al funcionario retocar constantemente su creacin,
LAS ESTRUCTITRAS ADMINISTRATIVAS
313
en funcin de la evolucin de datos en los que se interesa. Tal concepcin
de la reforma administrativa exige, para ser practicable, que los funcio-
narios dispongan de medios jurdicos que les permitan realizar una adap-
tacin constante de las normas de derecho a la evolucin de las circuns-
tancias; es decir, que ella supone que el poder legislativo haya delegado
sus prerrogativas al poder reglamentario en la materia en que se realiza
la experiencia, o que este ltimo haya recibido, en virtud de la Constitu-
cin, prerrogativas importantes para la promulgacin de normas de dere-
cho. Generalmente es la primera tcnica la que se utiliza en Francia para
realizar reformas administrativas. Por el contrario, bajo la quinta Rep-
blica, gracias a la extensin del poder reglamentario, es la segunda pers-
pectiva la que se utiliza principalmente. La Administracin trata constan-
temente de buscar en la prctica la mejor solucin posible para problemas
especficos. Ella ha elevado el mtodo experimental al rango de principio
general de reforma administrativa.
2. Las materias de la reforma
402. Mtodo experimental y textos.-Este mtodo se pone de manifiesto
en materia de textos. La Administracin, que sabe guardarse el poder de
adoptar o elaborar nuevas normas de derecho sin ninguna dificultad,
va a adaptar constantemente el edificio a las enseanzas de la experiencia.
Esta concepcin es el reflejo de la evolucin de la norma de derecho.
Esta, que ctras veces era organizadora, se ha convertido en operacional,
es decir, en un simple 'instrumento que transformamos cuando se des-
cubren sus defectos. Este punto de vista ha conducido a una gran ines-
tabilidad en los textos. Las reformas sucesivas del reglamento sobre las
intervenciones inmobiliarias del Estado constituyen un buen ejemplo al
respecto.
403. Mtodo experimental y organizacin administrativa.-La experi-
mentacin regula tambin los cambios ocurridos en la organizacin admi-
nistrativa. Por razones diversas, el Gobierno ha decidido proceder a un
reajuste de las instituciones tradicionales, pero no ha querido actuar brus-
camente por medio de la sustitucin de instituciones nuevas a cambio
de las estructuras actuales. Trata de hacer experimentar la reforma antes
de generalizarla en todo el territorio, como si experimentara un prototipo,
antes de crear una cadena de fabricacin. Es particularmente significativo
a este respecto el decreto de 10 de abril de 1962, modificado el 21 de
marzo de 1963, en cuyo titulo se dice que recoge la experiencia de una
nueva organizacin de los servicios del Estado en cinco departamentos
pilotos: la Corrze, I'Eure, la Seine-Maritime, la Vienne y I'Isre-. La
finalidad de estas disposiciones es impulsar, en estas circunscripciones
314
piloto, una investigacin sobre los medios para lograr una mayor unidad
de accin de los servicios del Estado bajo la autoridad del prefecto. Expe-
riencia, investigacin; todo ello indica claramente el empirismo que
preside a la institucin. Un mtodo anlogo es utilizado para la regin
con la promulgacin de un decreto de 29 de julio de 1963, relativo a la
experiencia de ordenacin de los servicios del Estado en las circunscrip-
ciones de accin regional de Borgoa y de Alta Normanda-. Se trata aqu
de conseguir definir la competencia de los organismos de coordinacin
de los servicios del Estado, cuya accin se extiende a varios departamentos,
y los medios adecuados para garantizar en estas circunscripciones piloto
la elaboracin y ejecucin de los programas de inversiones del plan
nacional.
Estas dos experiencias obedecen a normas comunes. Ambas estn limi-
tadas en el tiempo, dos aos en los dos casos. Deben provocar, a ttulo
experimental, cambios en la organizacin existente a travs de decretos
u rdenes. Su finalidad es, por tanto, llegar a prever las transformaciones
en el orden vigente. Otro rasgo comn a estas experiencias es que se
encuentran enmarcadas bajo la responsabilidad del primer ministro y del
ministro encargado de la reforma administrativa. A este respecto, una
misin interministerial est encargada de vigilar las condiciones de ejecu-
cin de la experiencia, principalmente asegurar que los prefectos dispo-
nen de los funcionarios necesarios para su ejecucin-o Esta misin est
encargada tambin d reunir los elementos que permitan valorar los
resultados. Por otra parte, cada ministro o secretario de Estado designa
a un alto funcionario, encargado de contribuir, a escala central y local,
en la puesta a punto de las condiciones para el lanzamento de la expe-
riencia y tambin en la solucin de los problemas que pudiera plantear su
ejecucin. En consecuencia, no se trata de lanzar un baln de ensayo
que se desinflar inmediatamente despus que fracase un lanzamiento.
Se trata de vigilar que la experiencia triunfe.
Despus de estas experiencias, teniendo en cuenta las enseanzas de la
prctica, los decretos de 14 de marzo de 1964 han reformado la organiza-
cin de los servicios del Estado en los departamentos y en las regiones.
En condiciones similares se ha realizado una experiencia-testigo en las
tesoreras generales, de pago a los funcionarios sin libramiento previo;
otras experiencias -y no citamos ms que las principales- se refieren a
la institucin de un servicio hipotecario puesto en marcha en algunos
departamentos. Estas dos experiencias, en funcin de los resultados logra-
dos y las dificultades encontradas, han sido despus generalizadas para el
conjunto del territorio.
3. Ventajas e inconvenientes del mtodo
315
404. Medio de accin psicolgica.-Esta manera de proceder presenta
sin ninguna duda una gran eficacia; constituye un arma psicolgica. Per-
mite acostumbrar progresivamente a las mentes para una reforma. Rea-
lizada de una manera brutal, sta habria provocado una hostilidad gene-
ral, que habra, sin duda, paralizado su ejecucin. Este mtodo permite
tambin a la Administracin tomar conciencia de que un texto no puede
ser separado de las condiciones para su aplicacin. Sealaremos al res-
pecto que cada experiencia es seguida de cerca por un organismo inter-
gubernamental, que tiene de esta manera autoridad suficiente para romper
la inercia y, segn el caso, las resistencias de los servicios. Tratndose de
una reforma importante como la de las estructuras territoriales de Fran-
cia, que existen desde 1789, se tratara de conseguir una aplicacin efec-
tiva, y nicamente un organismo intergubernamental que represente a la
autoridad gubernamental en su totalidad podra lograr tales objetivos.
405. La tcnica de elaboracin de los textos.-Este mtodo permite tam-
bin lograr una mayor precisin en la elaboracin de textos. Una medida
experimentada sobre el terreno ser as ms -funconal- que una medida
elaborada en el secreto de los despachos. El ms bello proyecto elaborado
en un gabinete de estudios revela en la prctica defectos a los que es
necesario poner remedio. Estos principios, que son aplicables a la tcnica
en general, lo son igualmente en una Administracin cada vez ms tcnica.
Uno de los promotores de la reforma administrativa resume as las
ventajas del mtodo experimental: -Por otro lado, nadie se haga ilusiones:
la realizacin de reformas no es ms que cuestin de plazos desde el
momento en que se ha admitido el principio de la experiencia. Ms que un
ensayo, esta experiencia era un mecanismo psicolgico, y ello en razn
a que permita precisar con detalle las medidas definitivas, porque desmon-
taba los prejuicios y mostraba un cierto nmero de verdades que hasta
entonces difcilmente se reconocan>
4013. Los peligros y las interrogacones.-El mtodo experimental pre-
senta, sin embargo, un cierto nmero de peligros. Durante mucho tiempo
hemos tenido en la Administracin francesa el mito del texto. La rigidez
de las normas de derecho se consideraba necesaria en una sociedad admi-
nistrativa sana. Parece que hoy da hemos pasado de un extremo al otro.
El texto no es ms que un instrumento de trabajo movido por un evolu-
cionismo constante. La Administracin corre as el riesgo de tratar de
-sacar- un texto, aunque ste no est todava a punto, porque sabe que
tiene el poder de modficarlo si se muestra inadecuado. El edificio jurdico
llega as a estar cada vez ms atormentado, poblado de monstruos y de
trabajos inacabados, porque llega el momento en que la Administracin
316
C!ENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
descubre despus que un texto que imprudentemente ha promulgado no es
aplicable. La Administracin entonces lo aplaza o no toma las medidas
necesarias para su aplicacin.
Esta actitud presenta evidentemente grandes peligros para los admi-
nistrados. Ellos no tienen ya los medios para conocer una legislacin tan
cambiante. Las consecuencias son igualmente catastrficas para la seguri-
dad jurdica de los ciudadanos. El mtodo experimental es una de las
causas del declive del contencioso-administrativo: La verdadera norma de
derecho, en lugar de preceder a la experiencia, la sigue. Durante la vigen-
cia de la experiencia reina la inseguridad jurdica: las normas sobre la
competencia y las formas son trastornadas. El control del juez se hace
entonces ilusorio. Se llega uno a preguntar si los textos tienen algn
sentido para la Administracin, si la comprometen verdaderamente a
largo plazo.
Puede plantearse otra cuestin. El mtodo experimental es verdade-
ramente democrtico? Si los fines lejanos perseguidos por el reformador
son anunciados a la opinin pblica y si la experiencia busca nicamente
precisar las condiciones para la aplicacin de la reforma, su carcter de-
mocrtico no puede negarse. Pero parece que no sucede esto siempre.
En la medida en que el mtodo experimental es un medio de accin psi-
colgica, la Administracin no manifiesta, antes de la experiencia, los fines
lejanos que ella persigue, porque para ella se trata de acostumbrar pro-
gresivamente las mentes para la reforma. En este caso, el mtodo expe-
rimental constituye una tentativa utilizada por la Administracin para
reservarse el poder de decisin en cuanto a la oportunidad de la reforma
y para colocar a los rganos politicos ante hechos consumados que permi-
ten implantar estructuras nuevas despus de una larga experiencia. En
este sentido, el mtodo no puede ser democrtico. Es uno de los procedi-
mientos por los cuales la Administracin trata de reservarse el poder de
decisin.
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NASCIMENTO, K.: -Bflexion sur une stratge de la rforme administrative:
I'experrence Idrale bresrlenne-, Bull. IlAP (1970) , P. 241.
-Pour une administration exprimentale, 2.000-, Revue de l'amnagement du
territoire et du developpement rgional (octubre 1969), p. 21.
CUARTA PARTE
La funcin pblica, ampliamente extendida, reagrupa el conjunto de
hombres que estn a disposicin del poder poltico para asegurar la mar-
cha de los servicios pblicos. Los funcionarios pblicos son los ms im-
portantes de esos agentes (cf. intra, 413J.
407. Funcin pblica y evolucin del Estado.-La existencia de un
rgimen de funcin pblica organizado corresponde a un grado de des-
arrollo del aparato estatal. En el nacimiento de todos los Estados no
exista distincin entre las funciones polticas y las administrativas confia-
das a los agentes pblicos. Las consideraciones polticas son primordiales
en el reclutamiento y la carrera de esos agentes. Cuando el aparato del
Estado se estabiliza -algunos diran se anquilosa-, las consideraciones
polticas se borran y se toman en consideracin solamente los mritos de
los candidatos a la funcin pblica o de los agentes pblicos. As, en
Francia hasta 1844, los funcionarios se encuentran a la entera discrecin
del ministro y reina un gran arbitraje a la vez en el reclutamiento,
ascensos y sanciones. A partir de 1844 se conceden algunas garantas dis-
ciplinarias a los funcionarios (decisin motivada, parecer de una comisin
de investigacin). En 1905 adquieren el derecho a. obtener la comunicacin
de su expediente previamente al fallo de una sancin disciplinaria. Las
garantas en el reclutamiento se generalizan a principios del siglo xx.
Se puede comprobar una evolucin anloga en Gran Bretaa. En la pri-
mera mitad del siglo XIX se practicaba todava el patrocinio. Las personas
que deseaban obtener un empleo administrativo buscaban el apoyo de
un parlamentario o de un jefe de servicio, sin el cual no podan razona-
blemente acceder al empleo codiciado. Desde 1855, y por reaccin contra
ese patrocinio, se propuso la generalizacin del mtodo de reclutamiento
por concurso y se constituy una Cornsson de Civil Service encargada
de vigilar que el reclutamiento de los agentes obedezca al principio del
mrito.
La. aparicin de una funcin pblica. autnoma en su gestin del poder
poltico presenta la ventaja de hacer triunfar las capacidades sobre las
elecciones polticas. Desarrolla, sin embargo, la autonoma de la Adminis-
320
CIENCJA ADMINISTRATIVA. PUBLICA
tracn, y es por lo que, en numerosos Estados, los ms altos funcionarios
estn sometidos a la regla de la eleccin poltica. E igualmente es por lo que
algunos pases impugnan esta autonoma. Tal es el caso de los Estados
socialistas, que rechazan en teora la autonoma de la Administracin,
incluso aunque la practiquen, o aun de los Estados Unidos, que han
reaccionado contra los abusos de la eleccin poltica, pero que mantienen
su ejercicio en numerosos sectores porque les parece ms democrtica que
una autonoma absoluta.
408. La democratizacin de la funcin pblica.-En todos los Estados
la funcin pblica obedece a la ley de democratizacin creciente. Pro-
gresivamente la funcin pblica da acceso a todas las categoras sociales,
mientras que al principio estaba reservada a una casta. Los agentes p-
blicos primeramente estaban al servicio del rey y se reclutaban heredi-
tariamente en la nobleza. La distincin de la personalidad del Estado de
la del prncipe ha llevado a considerar que las funciones pblicas son
cargos ejercidos en inters de la colectividad y no elementos de un patri-
monio. Las revoluciones liberales han consagrado el principio de acceso
igual para todos a los empleos pblicos. Lenta pero inexorablemente, los
hijos de clases modestas penetran en las funciones pblicas ms altas,
mientras que el pertenecer a algunas capas sociales no garantiza ya auto-
mticamente el acceso a la funcin pblica.
Este origen aristocrtico de la funcin pblica explica que sta haya
guardado un prestigio social muy grande: el acceso a la funcin pblica
se ha podido considerar durante mucho tiempo como ascenso social. Tam-
bin permite comprender por qu las funciones pblicas estn peor paga-
das que las funciones privadas: las cuestiones de remuneracin han sido
durante mucho tiempo secundarias en la funcin pblica. El incentivo del
sector pblico compensaba la diferencia de remuneraciones con el sector
privado.
409. Las grandes concepciones de la funcin pblica.-Dos grandes con-
cepciones de las relaciones de la funcin pblica y del sector privado
se reparten el mundo. Segn se destaque el ejercicio de la soberana por
los agentes pblicos o su accin de gestin, se admitir o no la autonoma
de la funcin pblica respecto al medio de trabajo de las empresas priva-
das. Francia y Alemania siguen la primera tendencia, y los Estados Unidos,
la segunda.
En Francia, la condicin de agente pblico, aunque haya sufrido los
efectos de la transformacin de la actividad del Estado, contina siempre
siendo, con mucho, distinta de la de los empleados privados.
Esta condicin se inspira en el origen de la naturaleza de las actividades
asumidas, impregnadas todas fuertemente por el poder pblico. La funcin
pblica nace y se desarrolla en un rgimen derogatorio para el derecho
LOS AGENTES DE LA ADMINISTRAClON
321
comn. Se subrayan las responsabilidades particulares de los agentes p-
blicos. La satisfaccin del objetivo de servicio pblico implica una subor-
dinacin jerrquica estrecha. El agente pblico debe servir, pero no tiene
ningn derecho respecto al servicio. Ese principio de autoridad, sin modi-
ficarse, va a ser contrapesado, en el curso sel siglo XIX, por las especiales
ventajas concedidas a los funcionarios en compensacin de las obligaciones
que pesan sobre ellos (derecho a jubilacin, gran estabilidad). La condi-
cin de los agentes pblicos est as. especificada en los derechos y
obligaciones que trae consigo. Esta especificacin va a ser alcanzada
a partir de 1919. La n.ervencn del Estado en los campos econmi-
cos o sociales asimila a los agentes de la Administracin con los em-
pleados del sector privado que ocupan funciones anlogas. Los agentes
pblicos reclaman entonces un estatuto comparable al de los empleados
privados. El aumento del nmero de funcionarios da efecto de masa a
esas reivindicaciones. Por su parte, los empleados privados obtienen ven-
tajas parecidas a las de los agentes pblicos.
Los resultados de esta evolucin se manifiestan en el estatuto general
de los funcionarios de 19 de octubre de 1946, recogido hoy a grandes
rasgos por la ordenanza del 4 de febrero de 1959. La condicin de agente
pblico ya no se define de forma unilateral, y la autoridad jerrquica no
se manifiesta ya incondicionalmente. Los agentes pblicos adquieren el
derecho de discutir sus condiciones de empleo por medio de los sindica-
tos y disponen del derecho de huelga para presionar a su empleador. Su
condicin se asimila as al derecho comn. Los antiguos principios estn,
sin embargo, en gran medida presentes'. La funcin pblica siempre se ha
considerado como especfica, y los agentes pblicos, como portadores de
la soberana, viven en un mundo separado del sector privado. Ese espln-
dido aislamiento de la funcin pblica es el carcter ms importante del
sistema francs. En Francia nos negamos a pensar en el servicio del
Estado por medio de las categoras valederas para otras profesiones; los
funcionarios deben poseer, segn nosotros, una formacin y un estado
de espritu diferentes de los que se exigen a otros trabajadores- CR. GR-
GOIRE).
Los Estados, Unidos practican una concepcin opuesta. La funcin p-
blica no ocupa all el mismo lugar que en las sociedades europeas. El
ciudadano americano se muestra desconfiado respecto a sus funcionarios.
Teme su influencia sobre la sociedad. El fortalecimiento del poder de la
funcin pblica significa frecuentemente el fortalecimiento de la centra-
lizacin y, por lo tanto, la desaparicin del self-govemment. Las exigen-
cias democrticas de la sociedad americana explican que se hayan fortale-
cido los deberes de los funcionarios y autorizado un control severo de
los elegidos del pueblo sobre la funcin pblica. Los americanos desean,
CIBNCIA oUlMINlSTRATIVA.-21
322
en efecto, evitar a todo precio la institucin de un poder burocrtico. Es
significativo comprobar que este tema de la burocracia se repite frecuen-
temente en los estudios consagrados a la Administracin, sea por los poli-
tlogos, sea por los especialistas de la ciencia administrativa.
El individualismo americano se opone a la intrusin del funcionario
en la reglamentacin de la actividad nacional y, por consecuencia, a la
expansin y diversificacin de las Administraciones centrales. Algunos
creen igualmente que es la preocupacin de igualdad la que se opone
a esa exaltacin de los funcionarios. Yes por lo que siempre se han
negado a conceder, siguiendo el ejemplo francs, un rgimen jurdico
particular a los agentes pblicos.
La organizacin de la Administracin se asimila a la de las grandes
empresas y se tiende a nivelar al mximo la condicin de los funcionarios
con la de los agentes del sector privado. La Administracin pblica y el
sector privado son, por otra parte, y desde hace tiempo, objeto de estudios
comunes,
410. El estatuto de la funcin pblica.-Segn su espritu nacional,
los Estados establecen con ms o menos precisin un estatuto general que
define los derechos y las obligaciones de los funcionarios. En Francia la
minuciosidad del estatuto (ordenanza de 4 de febrero de 1959) se considera
como la proteccin ms segura para los agentes pblicos. En cambio, en
Gran Bretaa, no h.ay legislacin general relativa a la funcin pblica.
Las nicas leyes que se refieren sxpresamente a la funcin pblica con-
ciernen a la jubilacin. Igualmente en URSS los textos relativos a la
funcin pblica estn dispersos en diferentes textos.
411. Aumento del nmero de funcionarios.-En todos los Estados se
ha hecho cada vez ms fuerte el peso de la funcin pblica.El aumento
del nmero de funcionarios es constante, incluso si se tienen en cuenta
las diferencias en las normas de direccin de las estadsticas.
En Francia, a principios del siglo xx, el nmero de agentes pblicos
se calculaba en unos 600.000. Se puede considerar que hoy el sector pblico
reagrupa ms de dos millones de agentes, y el sector semipblico (empre-
sas pblicas), ms de un milln. Los efectivos de los funcionarios civiles
del Estado con plena dedicacin eran de 468.500 en 1914, 681.700 en 1936,
1.310.331 en 1962, 1.365.000 en 1964 y 1.514.032 en 1967.
Si se consideran igualmente los agentes de las colectividades locales,
se obtiene un efectivo de 2.200.000 en 1967, o sea un 11 por 100 de la
poblacin activa. La mayora de los funcionarios estn concentrados en
un pequeo nmero de administraciones: 40 por lOO, en Educacin Na-
cional, Asuntos Culturales, Juventud y Deportes; un 20 por lOO, en Co-
rreos y Telecomunicaciones; un 10 por lOO, en Finanzas;. un 10 por lOO,
LOS AGENTES DE LA ADMINISTl\AClON
323
en los Ejrcitos <incluido el personal civill; el 6 por lOO, en Equipo, y el
6 por lOO, en Interior.
En Gran Bretaa, por el hecho de la definicin restrictiva del trmino
funcionario, los efectivos de la funcin pblica inglesa son ms bajos que
en Francia. Sin embargo, las guerras han contribuido a aumentar los
efectivos, poco numerosos al principio. Por otra parte, despus de la
segunda guerra mundial. el aumento del nmero de ci'Vils servants, aun-
que dbil, es continuo especialmente desde 1960. En 1950, si se excluye el
personal de PTT, que debe perder la calidad de funcionario, haba unos
435.000 funcionarios, y ese nmero no era ms que de 382.000 en 1960; pero
ha vuelto a aumentar rpidamente para alcanzar cerca de 472.000 en 1968.
Los efectivos de P'IT son unos 250.000. El personal empleado por el Civil
Service representa menos del 2 por 100 de la poblacin activa actualmente.
El aumento de los efectivos se observa igualmente en los Estados
Unidos, especialmente en la Administracin federal.
En 1929 se contaba con 570.000 funcionarios civiles federales. Durante
la segunda guerra haba al servicio del ejecutivo unas 3.500.000 personas.
El nmero de funcionarios federales parece haberse estabilizado actual-
mente en unos 3.000.000.
324
Fl
Distribucin de los agentes
<De 1
AGENTES EFECTUANDO UN SERVICIO CON :
MINISTERIO
Asuntos Culturales .
Asuntos Extranjeros .
Asuntos Sociales .
Agricultura , .
Antiguos combatientes vctimas de
guerra ~ .
Ejrcitos (*) .
Cooperacin .
Departamentos de Ultramar ..
Territorios de Ultramar ..
Economa y Finanzas ..
Educacin Nacional ..
Equipo y Alojamiento (5) .
Industria .
Interior .
Juventud y Deportes ..
Justicia .
Correos y Telecomunicacin .
Servicios del primer ministro .
De los cuales: ORTF ..
1950
u:
9.324
14.643
(2)
16.927
10.733
193.422
(4)
3.354
134.157
130.457
256.906
102.345
3.420
71.296
(6)
17.154
196.584
8.102
4.559
1952
()
5.758
14.218
(2)
16.694
9.604
217.751
(4)
7.893
129.556
266.912
103.443
3.041
69,178
(6)
15.630
193.495
8.100
4.744
1956
u:
7.771
15.132
(2)
18.249
9.763
179.777
(4)
3.371
134.928
318.136
101.444
3.804
74.858
(6)
18.494
208.495
9.547
6.432
1962
4.745
6.037
18.001
(2)
25.379
8.445
153.647
1.690
2.936
142.851
473.486
91.735
3.733
89.099
(6)
18.494
253.006
17.047
11.327
196E
4.1
7.1
25.
(2)
8.1
148.:
1:
1.1
2.1
151.<
585.'
92:
3.1
85.1
(6)
18.1
289.:
18.:
13.'
Conjunto 1.034.667 1.062.706 1.101.092 1.310.331 1.476.:
(l) El Ministerio de Asuntos Culturales se cre en 1960 por transmisin de los Servicios del
(2) El Ministerio de Asuntos Sociales se cre en 1966 por reagrupamiento de los Mmistertoi
los censos anteriores al de 1967 son iguales a la suma de los efectivos de esos ministerios.
(3) Incluidos -Franca de Ultramar- en 1950. 1952 Y 1956. Y -Estados asociados- en 1950 y 1952.
(4) Comprendidos en los servicios del primer mer ministro.
(5) El Ministerio de Equipamiento se cre en 1966 por fusin del de Construccin y Trab
(6) El Ministerio de la Juventud y Deportes se cre en 1966, por transferencia de servicios
(*) Incluidos los militares destinados en los ministerios civiles.
FUBNTa: Estudios y coyuntura (ttudes et conjoncture) nm. 10 (octubre 1968l.
:tA NeJA
civ Hes del Estado por ministerios
950 a 1967)
325
'LENA DEDICACION
AGENTES EFECTUANDO UN SERVICIO SIN PLENA DEDICACION
---
1967
No
i
Titulares titulares
Obreros 1952 1956 1962 1966 1967
Conjunto
y
temporeros
-
913 5.159
3.376 1.739 44 rn rn 308 386 450
087 9.065
4.836 4.198 31 199 97 64 162 69
121 25.121
18.552 6.534 35 626 609 571 790 793
(2) (2) (2) (2)
34.939
19.076 13.068 2.787 537 623 914 1.425 1.466
J23 7.732
6.578 940 213 288 420 158 247 238
539 147.652
27.673 24.670 95.309 4.074 4.754 7ij2 1.396 994
788 3.006
1.430 1.570 6
(4) (4)
-
30 36
507 1.649
1.533 108 8 - -
-
15 19
J07 2.015
963 1.050 2 43 18 4 1 -
t34 154.475
120.794 22.336 11.345 4.117 5.564 7.494 10.426 9.970
t88 595.150
460.110 131.182 3.858 10.956 9.596 9.514 23.403 25.673
794 93.268
66.799 10.649 1.5.820 3.542 4.869 2.812 2.648 2.590
384 3.868
2.333 1.433 102 241 211 144 218 213
J05 84.487
79.904 3.323 1.255 851 529 484 1.242 752
13.163
10.549 2.613 1
(6) (6) (6) (6) 215
312 19.236
16.929 2.263 44 3.637 3.444 1.407 1.719 1.481
356 296.954
258.488 38.077 389 44.805 32.316 37.732 53.171 61.357
323 17.102
3.054 13.154 894 834 1.236 149 226 214
t50 13.153
1.121 12.032 - 709 1.168 106 121 163
-
316 151.403
1.102.912
278.912 132.143 74.750 64.286 62.536 97.505 106.530
-
1 Mi nisterio de Educacin Nacional.
de Trabajo y par el de Sanidad (Salud Pblica) y Poblacin. Los efectivos que figuran en esta linea por
ajoS Pblicos (Obras Pblicas).
del Ministerio de Educacin Nacional.
326
GRAN BRETAA
EVOLUCION DE LOS EFECTIVOS DE LA ADMINISTRACION
DESDE 1950
(En millares)
Contribu-
Altos
Agentes
cones
funciona- Nmina
de
Personal
Aduanas Totales
Aftos
ri08 (Ejecut!-
ejecucin
tcnico y Otros
y
(Admin1s- vos)
(clerical)
cientfico
Trabajo
(2)
tratvc)
m
1950 3,1 63,9 198,6 89,2 80,1 93,9 434,9
1955 2,7 62,7 155,4 104,5 62,5 88,4 387,8
1960 2,3 62,7 157,1 107,5 52,9 92,8 382,5
1964 2,5 68,7 168,9 121,4 55,1 95,1 416,6
1965 2,5 70,2 168,9 112,9 67.0 94.5
419,5
1968 2,3 73,4 172,1 123,1 49,5 98,4 430,6
1967 2,5 71,7 179,7 126.3 68,3 104,4 454.5
1968 2,7 63,3 191,9 132,3 61,4 110,9 471,6
(1) Total de efectivos de esas tres Administraciones: esas cifras estn incluidas en las
de las otras columnas.
(2) Est Incluido el servicio diplomtico. Que elIde enero de 1968 contaba con 13.000
funcionarios.
327
poblacin f..Q!48 19668
2000019888 18889......................18558
8750
b de\ S.!,ctor terciario
ManO de o ra 6044
10000t----------------................
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22 27 32 35 41 46 50 56 62 1967
FIGtlBA 1
Evolucin de la poblacin activa de los efectivos de funcionarios del Estado
y de las corporaciones locales (escala semlogartmcal
328
1967 62 58 52
"
....
. ., ""'x
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4647 41 38
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Asuntos t . ..
.................. ex enores
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I
5000
50000011----------- - - - - - ~ , t < - - -
~
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o
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-
u
~
LU
FIGURA 2
Evolucin de los efectivos de los funcionarios del Estado (por mmistertost
(escala semilogartmical
LOS AGENTES DE LA ADMINISTRACION 329
1500
1000
--
l/l
!
~
'E
e
Q;
,....
l/l
g
..
U
Ql
500
...
w
........... Efectivos reales
Efectivos presupuestarios
Efectivos reales (incluso los empleados
de jornada incompleta)
495
395 426
369, t....... 387
"'versonal militar 37
.....
....
....
242
....".. 288
.....
....11
"253
0
' 950
1955 1960
FIGURA 3
1965 1968
Tablas tcnicas de M. Long y L. Blanc, L'economie de la fonctton publique
<P. O. E. 1969)
CAPITULO PRIMERO
LA NOCION DE FUNCIONARIO
Solamente algunos agentes empleados por la Administracin tienen
derecho al ttulo de funcionario.
SECCION l. EL CONCEPTO FRANCES
412. Rgimen de derecho privado y rgimen de derecho pbLico.-
En Francia, el trmino -funconaro-, utilizado por el lenguaje comn para.
caracterizar a todos los agentes empleados por la Administracin, tiene,
en lenguaje [urdico, un alcance ms restringido. No se aplica ms que
a algunos agentes de la Administracin. Una gran parte del personal
administrativo se encuentra, en efecto, colocado bajo un rgimen de dere-
cho privado; S3 trata de los agentes de derecho privado, diferentes de
los agentes pblicos. Por otra parte, solamente algunos agentes sometidos
a un rgimen de derecho pblico tienen la calidad de funcionarios: todos
los agentes pblicos no son funcionarios.
Los agentes pblicos estn sometidos a un rgimen derogatorio de
derecho comn, lo cual suscita para la Administracin obligaciones Y de-
rechos particulares. Los litigios que Se pueden plantear al respecto corres-
ponden a la competencia de las jurisdicciones administrativas. Pero las
personas pblicas reclutan igualmente una parte no despreciable de su
personal en condiciones de derecho privado que les hacen depender de
lo judicial. Esos agentes de derecho privado se encuentran esencialmente
en los servicios o empresas cuya actividad se desarrolla en los trminos
del comercio jurdico privado: los servicios industriales Y comerciales
administrados por la Administracin y las empresas pblicas tienen un
personal sometido al derecho privado, y solamente la direccin, com-
prendida restrictivamente, escapa a ese rgimen comn. Los agentes de
derecho privado se encuentran igualmente de forma ms excepcional
en los servicios administrativos.
La jurisprudencia se ha visto obligada a definir un criterio general
de distincin de los agentes de derecho privado y los pblicos. Se con-
sideran como agentes pblicos todos los agentes que participan de ma-
nera directa en la ejecucin de un servicio pblico administrativo (4 junio
1954, Vingtain et Aitortit, Rec. 342, concl. CHARDEAUl, incluso si ocupan
una funcin subalterna (portero de un grupo de inmuebles de una ofi-
cina pblica, HLM 10 marzo 1959, D. 1960.280, nota de LAuBADEREl.
Durante mucho tiempo, la distincin entre funcionarios y agentes p-
blicos ha tenido un inters importante. Solamente los funcionarios goza-
ban, en efecto, del rgimen particular de la funcin pblica. En la hora
actual, los rasgos que aproximan a los agentes pblicos a los funcio-
narios son ms numerosos que los que los separan. El funcionario con-
serva, sin embargo, un estatuto especial y es necesario distinguir los
agentes pblicos y los funcionarios.
413. Agentes pblicos y funcionarios.-Numerosos textos extranjeros
de derecho administrativo utilizan la nocin de funcionario, tal como
algunos artculos del Cdigo penal, que conceden una proteccin espe-
cial a los funcionarios o les someten a obligaciones ms gravosas. Esos
textos confunden, segn la costumbre comn, a los agentes pblicos
y a los funcionarios. Se refieren a todos los agentes pblicos y no sola-
mente a los funcionarios.
La definicin de funcionario, construida pacientemente por la juris-
prudencia, ha sido codificada por el estatuto de 19 de octubre de 1946,
y actualmente se encuentra en la ordenanza del 4 de febrero de 1959. Los
elementos que caracterizan la situacin del funcionario son la ocupa-
cin de un -empleo permanente- en una Administracin pblica fran-
cesa y la titularizacin, acto que confiere a un agente la calidad de fun-
cionario integrndole en la jerarqua administr,tiva. Esos caracteres
llevan a separar de la categora de los funcionarios a los interinos o
empleados temporeros, a los pasantes que no estn titulados, pero tienen
sencillamente vocacin de serlo. Los agentes de los servicios pblcos
con carcter industrial y comercial, a excepcin del director y del agente
contable, no se consideran como funcionarios.
Categora especial de agentes pblicos, los funcionarios estn someti-
dos naturalmente a un rgimen administrativo definido por un estatuto.
Para los funcionarios del Estado, el estatuto de derecho comn se en-
cuentra en la ordenanza del 4 de febrero de 1959, y los de las oolec-
tividades locales se rigen por la ley de 28 de abril de 1952. Numerosos
funcionarios estn, sin embargo, sometidos a estatutos particulares (ma-
gistrados, educadores, etcJ.
332
SECCION n. EL CONCEPTO ALEMAN
414. Funcionarios y empleados.-En Alemania Federal, el personal de
los servicios pblicos se divide, como en Francia, en dos categoras, pero
con un criterio diferente: los funcionarios regidos por el derecho p-
blico y los empleados sometidos al rgimen de convenios colectivos de
derecho privado. Los funcionarios son los agentes que ejercen a ttulo
permanente atribuciones dependientes de la soberana o que, por razo-
nes de seguridad del Estado o de la vda pblica, no pueden confiarse
a personas sometidas a relaciones de trabajo de derecho privado. Se cla-
sifican as entre los funcionarios a los agentes que ejercen funciones
de mando y coercin, pero tambin de proteccin, de previsin social o
de enseanza. En cambio, las actividades comparables a las del sector
privado, especialmente las actividades econmicas, no pueden darse a los
agentes que se encargan de ellas ms que con un estatuto de derecho
privado.
Se reconocen en Alemania Federal, en 1964, a 2.862.000 agentes con
plena dedicacin empleados por la federacin; los Liiruier y los muni-
cipios, 1.253000 funcionarios, 756.000 empleados y 847.000 obreros. El per-
sonal del Estado federal incluye 28,1 por 100 de funcionarios; el de los
Lruier, 63,1 por lOO, y el de los municipios cuenta con el 46,5 por 100
de empleados.
El rgimen jurdico de la funcin pblica se rige por una ley federal
para los funcionarios de la federacin y de los establecimientos pblicos.
Una ley conjunta establece los principios fundamentales del estatuto de
los funcionarios de los Ltinder y de los municipios.
SECCION IJI. EL CONCEPTO INGLES
414 El civil servant (servidor civilJ.-El concepto ingls de funcio-
nario es sensiblemente diferente del que prevalece en la mayora de
los pases de Europa continental. No existe un criterio preciso sobre el
civil servant. Segn diferentes decisiones de justicia, resulta que el civil
servant es un -servdor de la corona, lo tribunales examinan por quien
ha sido nombrado el agente para saber si se trata de un funcionario, pero
no es indispensable el nombramiento de la corona para ser civil servant.
La Crown Proceeding Act de 1947 aade al criterio del nombramiento
por la corona el del pago sobre fondos pblicos, pero solamente en el
campo de la responsabilidad. Esta dificultad de definicin proviene, en
parte, de que en Gran Bretaa no hay, como en Francia, un estatu-
to general de funcionarios. La Royal Commsson on the Civil Service
de 1929-1931 Y la Comisin Priestley de 1953-1955 han adoptado la si-
guiente definicin, recogida en 1968 por la Comisin Fulton No hay
ms servidores de la corona que los titulares de puestos polticos o judi-
ciales, empleados en concepto civil y remunerados completa y directa-
mente con los fondos votados por el Parlamento.
Esta definicin es bastante restrictiva, puesto que excluye particular-
mente todo el personal militar y judicial. Por otra parte, los funciona-
rios regionales no se consideran miembros del Civil Service. Eso es una
considerable diferencia con Francia, en la que todos los agentes titula-
res de las administraciones descentralizadas del Estado forman parte de
la funcin pblica. As se explica la diferencia que hay, por ejemplo,
en el nmero de funcionarios empleados por el ministerio de Educacin
Nacional. Cuando en Francia ese ministerio es el primer empleador entre
las administraciones, e incluso la primera empresa francesa desde ese
punto de vista, en Inglaterra el mismo ministerio no dispone ms que
de un nmero muy reducido de funcionarios.
SECCION IV. LA CONCEPCION SOVIETICA
416. Empleados del Estado y funcionarios.-No existe en la Unin
Sovitica una funcin pblica distinta en el sentido como la entendemos
en los paises occidentales. Bajo el rgimen zarista, esta nocin se con-
virti en snnima de casta y de privilegio, de los cuales Lenin quera
evitar su restablecimiento. Bajo el rgimen socialista, estando generali-
zado el sector pblico, los servicios administrativos pierden mucho de
su particularismo respecto de las empresas: llevado hasta un lmite, todo
se convierte en servicio pblico; los derechos, las obligaciones, las remu-
neraciones y la seguridad en el empleo son comparables en los dos
sectores. En 1965 existan en la URSS 77 millones de asalariados en la
industria y servicios administrativos y 27,5 millones en la agricultura.
Si quisiramos tratar de determinar a partir de qu momento un
asalariado del Estado puede ser considerado como un funcionario, nos
tropezariamos con un obstculo. No existe un estatuto general de la
funcin pblica en la Unin Sovitica. El nico texto que recurre a la
nocin de funcionario es una nota en el artculo 170 del Cdigo penal
(sobre los delitos de los funcionarios). Es necesario entender por fun-
cionario ..toda persona que ejerce de una manera permanente o tem-
poral funciones administrativas de representacin de poder o que ocupa
en las instituciones del Estado, o en las organizaciones sociales, funcio-
nes de administracin o de organizacin o funciones administrativas.
Este texto especial es muy abstracto, designa como funcionario no
solamente a toda persona investida de una parcela de autoridad pblica
334
sino adems todos aquellos que ejercen una funcin en el marco ..de la
Administracin- .
Para tratar de cuantificar a aquellos que en la Unin Sovitica rea-
lizan funciones comparables a nuestros ..funclonaros-, se debe se.alar
en primer lugar que muchas de las funciones pblicas, segn el sentido
occidental del trmino, son ejercidas en la URSS por comits locales
elegidos. Podemos, por otra parte, utilizar diversos criterios para definir
al funcionario sovitico. El primero es el de la autoridad de que dispo-
nen los agentes pblicos. Desde este punto de vista, aparte de los agen-
tes de fuerza pblica propiamente dichos y de los magistrados, varios
tipos de organismos pueden recurrir a la coaccin, por ejemplo, las co-
misiones administrativas o los comits, como los comits de barrio, que
pueden imponer ciertas multas. Un segundo criterio puede encontrarse
en el tipo de funcin pblica ejercida. Es as como podra hacerse una
distincin en el seno de las empresas y de las administraciones estata-
les: algunos tienen tareas de concepcin, de direccin, de control y dis-
ponen de esta forma de un poder jerrquico sobre aquellos que estn
encargados de la ejecucin de los trabajos.
En la prctica, se distingue en la Administracin sovitica el personal
responsable, que puede tomar decisiones administrativas, y el personal
auxiliar, que slo efecta operaciones tcnicas de ejecucin. Slo el pri-
mero est considerado como funcionario.
CAPITULO II
LOS ORGANISMOS DE GESTION DE LA FUNCION PUBLICA
Todos los Estados organizan con xito diverso organismos para cen-
tralizar la gestin de la funcin pblica.
SECCION 1. LA ESTRUCTURA DE LA FUNCION PUBLICA
FRANCESA
417. Una coordinacin insuficiente.-En Francia se confa al primer
ministro la determinacin de las orientaciones generales de la funcin
pblica, y l se encarga de la aplicacin del estatuto y firma y refrenda
los textos reglamentarios importantes para la funcin pblica. El primer
ministro delega en general sus poderes en un -rnnstro- o un secre-
tario de Estado, que ejercen sus atribuciones con el apoyo de la -drec-
cin general de la Administracin y de la funcin pblica. Este orga-
nismo, creado en 1946, representa un papel esencial. Vigila la aplicacin
del estatuto y determina, con el concurso de los ministros interesados,
las reglas generales del reclutamiento. Y vela, de acuerdo con el minis-
tro de Finanzas, respecto a los principios relativos a la clascacn de
los funcionarios, a su remuneracin y al rgimen de previsin. Centra-
liza tambin la gestin de materiales. Con el concurso de los ministerios
interesados, la direccin general trata de los problemas de reorganizacin
administrativa y de mejora de los mtodos de trabajo. La direccin ge-
neral es el elemento de unidad en la funcin pblica frente a las reivin-
dicaciones autonomistas de los diferentes ministerios, es decir, que tiene
que luchar incesantemente para ejercer realmente las atribuciones que
detenta nominalmente. Los conflictos con la direccin del presupuesto
del ministerio de Finanzas son especialmente intensos pues sta es de
hecho una direccin paralela de la funcin pblica.
Sobre cuestiones de carcter general que provoquen el inters de la
funcin pblica se puede consultar un Consejo superior de la funcin
pblica, presidido por el primer ministro o un ministro delegado, y com-
336
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRAClON PUBLICA
puesto en igual nmero de representantes de las organizaciones sindi-
cales de funcionarios y de representantes de la Administracin. Su papel
no tiene relieve.
La existencia de esos organismos centrales de gestin contrapesa di-
fcilmente la accin particularista de cada ministerio el cual dispone
de sus propios cuerpos de funcionarios a los que asegura la gestin de
forma autnoma. Incluso cuando existe un cuerpo interministerial-como
el de los administradores civiles- se imponen carreras particulares en
cada ministerio.
SECCION n. LA ESTRUCTURA DE LA FUNCION PUBLICA
INGLESA
418. La situacin tradicional.-En Gran Bretaa se ejercen tradicio-
nalmente por la Tesorera el control y la direccin superior del Civil
Service. Esta verifica que los civil servants cumplen sus tareas en con-
diciones satisfactorias y controla el destino y la remuneracin de los
funcionarios. Por otra parte, tiene por misin introducir mtodos de tra-
bajo de mayor eficacia. Una de las secciones de la Tesorera se ocupa
de las funciones de direccin central y est a las rdenes de un Joint
Permanent Secretary, llamado tambin jefe del Civil Service. Las atri-
buciones de la Tesorera no estn limitadas solamente a los civil servants.
Se ocupa igualmente de los sueldos y de las jubilaciones de los agentes
de otros servicios y organismos pblicos. Su competencia no es la misma
segn se trate de la condicin material de los funcionarios o del poder
jerrquico que podra ejercer sobre ellos. La Tesorera es competente
en la ltima instancia en materia de salarios en la funcin pblica, para
determinar ~ l volumen de los efectivos empleados, y en la calificacin
de los puestos de trabajo. Pero en lo que respecta a la organizacin, la
formacin y la direccin del personal, su autoridad es menor y su papel
es ms bien de orientacin y de consejo.
Aunque la Tesorera sea la autoridad suprema en el campo de la
funcin pblica en Inglaterra, no tiene oompetencia para organizar el
reclutamiento de las personas que desean entrar en el Civil Service.
Esta responsabilidad incumbe a un organismo particular, la Civil Service
Commission. Su papel es muy importante, puesto que un funcionario
no puede ser titularizado en su puesto si no ha recibido un certificado
librado por esta comisin. Su institucin, en 1855, responde a la preo-
cupacin de asegurar el reclutamiento ms imparcial posible en la fun-
cin pblica, y establecer un Civil Service neutro polticamente. La co-
misin se compone de cuatro miembros (un comisario, un director de
337
exmenes, un secretario y un comisario especial para la clase cientfical.
El procedimiento de designacin garantiza la independencia y la compe-
tencia de estos ltimos. Efectivamente, se nombran por el rey por r-
denes en el Consejo. Solamente gua su eleccin el inters general del
servicio para el reclutamiento de los funcionarios. Cuando un candidato
ha sido aceptado por la comisin, sta le libra un certificado dicho de
aptitud, sin el cual el postulante no podra ser nombrado, pero el nom-
bramiento no es de la competencia de la comisin. El trabajo de la
comisin es muy pesado y, aunque puede rodearse de colaboradores en
el ejercicio de sus funciones, los procedimientos son muy lentos. La cla-
sificacin por orden de mritos de los candidatos es larga y el tiempo
desde que el candidato se presenta a las pruebas y el momento en que
es nombrado puede ser de varios meses. Eso puede tener la consecuen-
cia de descorazonar a los candidatos eventuales. Por otra parte, la se-
paracin entre dos organismos, uno que recluta y otro que organiza la
carrera del funcionario, no es enteramente satisfactoria. Estos defectos
son la base de las propuestas de la Commission Fulton y de la reforma'
que estas propuestas llevan consigo.
419. La situacin actuaZ.-La Comisin Fulton criticaba las deficien-
cias en la gestin de personal debidas a la falta de coordinacin entre
los diversos servicios. Reclamaba la supresin de la Civil Service Com-
mission, a la que reprochaba de estar demasiado alejada de las necesi-
dades reales de las Administraciones para poder tener en cuenta, en el
programa, los concursos de reclutamiento. Propona la transferencia de
sus atribuciones y las relativas a las materias de tesorera de la funcin
pblica a un organismo nuevo, el Civil Service Department, que sera
incorporado a un ministro delegado cerca del primer ministro, tomando
como ejemplo lo hecho con la direccin de la funcin pblica francesa.
En 1969 fue creado el Civil Service Department, ejerce en lo sucesivo
las funciones de direccin central, de remuneracin y de coordinacin,
anteriormente pertenecientes al Tesoro. No obstante, la Civil Service
Commission no ha desaparecido; integrada al nuevo departamento, man-
tiene la competencia en materia de reclutamiento de funcionarios. Esta
integracin responde a la preocupacin de reunir en el seno de un mismo
organismo las funciones de reclutamiento y la de organizacin de la
carrera.
La transferencia de atribuciones del Tesoro al nuevo departamento
tuvo consecuencias para el personal del Tesoro: 500 funcionarios del
Tesoro (Ministerio de Hacienda) fueron destinados al ministerio de la
Funcin Pblica. El Ministerio de Hacienda, encargado de la coordinacin
y control de los gastos pblicos, mantiene estrechas relaciones con el
departamento de la Funcin Pblica. As, por ejemplo, el Tesoro presenta
338
al departamento de la Funcin Pblica todos los proyectos que pueden
tener consecuencias sobre la organizacin de la carrera. El ministerio de
la Funcin Pblica informa, a su vez, al Tesoro de los proyectos cuya
realizacin exige gastos suplementarios.
El problema de las competencias respectivas del Civil Service Depart-
ment y del Tesoro nos hace recordar la competencia que existe en Fran-
cia entre la Direccin de Presupuesto y la Direccin de la Funcin
Pblca.
SECCION III. LA ESTRUCTURA DE LA FUNCION PUBLICA
EN LOS ESTADOS UNIDOS
420. La concentracin al lado del presidente.-En los Estados Unidos,
el presidente tiene un poder de designacin exclusivo para algunas fun-
ciones; para otras debe compartir ese poder con el Senado. La conse-
cuencia de esa distribucin es una concentracin de los rganos de
gestin al lado del presidente-o Este puede as! coordinar la accin de la
poltica de los organismos encargados a uno u otro titulo de intervenir
en el funcionamiento de la funcin pblica. Es normal que esos poderes
dependan del presidente, pues est en la lgica de todo sistema poltico
que el poder pueda controlar a su Administracin.
1. La Oficina del Presupuesto
421. La armonizacin.-La Oficina del Presupuesto es la primera insti-
tucin de que dispone el presidente de los Estados Unidos. La funcin de
esa oficina no es ocuparse de la gestin propiamente dicha de la funcin
pblica, sino ejercer un control sobre la accin administrativa ejecutada
por otros organismos y verificar que esas acciones se armonicen entre
ellas. Se trata de un organismo ligero que incluye poco personal. Se inte-
resa igualmente por todos los problemas de remuneracin de los funcio-
narios y por las cuestiones profesionales.
2. La Civil Service Commission
La Comisin de la Funcin Pblica <Civil Service Cornmsson) ejerce
un papel importante en la orientacin y en la gestin de la funcin p-
blica. Est dirigida por tres comisarios (que no deben pertenecer al
mismo partido), nombrados por el presidente de los Estados Unidos con
el consentimiento del Senado.
422. Evolucin de las funciones.-Desde su creacin en 1883, la comi-
sin ha conocido cierta evolucin.
339
Segn la Peruileton Act (1883), se encarg a semejanza de la Civil
Service Commission inglesa, de reclutar a los agentes del Civil Service
en el marco del Merit System. Era la garanta en cierto modo de la
aplicacin de este ltimo. Con este fin dispona de un medio, el informe
anual, que presentaba al presidente y al Congreso. Con esta ocasin haca
recomendaciones y crticas.
Este papel se ha mantenido, pero la evolucin ha modificado sensible-
mente la fisonoma de este rgano: sus tareas han crecido porque el
nmero de funcionarios ha aumentado y ha podido cada vez ms difcil-
mente enfrentarse con su trabajo de reclutamiento. Paralelamente se han
multiplicado sus atribuciones a merced de sus circunstancias, y el presi-
dente les pide frecuentemente consejo sobre las medidas a tomar en el
campo de la funcin pblica. La comisin aparece as como la adminis-
tracin tcnica del personal federal.
423. Evolucin de las operaciones de reclutamiento.-La evolucin de
la Comisin de la Funcin Pblica ha tenido consecuencias originales
sobre la organizacin de las operaciones de reclutamiento.
Segn la Pendleton Act. el poder de organizar los concursos y de
operar los reclutamientos pertenece a la comisin y no a los jefes de
servicio de las diferentes administraciones. La comisin puede delegar
ese poder, sin embargo, a sus oficinas regionales o, en las administra-
ciones, a tribunales de examinadores tboards o, examinersJ que actan
en su nombre.
Al principio la comisin ejecutaba solamente los reclutamientos, ya
sea directamente a nivel central, ya sea a nivel local, por medio de sus
oficinas regionales. Adems, casi todas las medidas referentes al perso-
nal deben aprobarse por la comisin antes de hacerse oficiales. La cen-
tralizacin de las operaciones de reclutamiento debera, en el pensamiento
de los autores de la Pendleton Act. permitir evitar el favoritismo en la
seleccin de los candidatos.
Tal organizacin no se conceba, evidentemente, ms que para una
Administracin que tuviera un papel limitado y efectivos poco nu-
merosos.
Los inconvenientes de una centralizacin excesiva se denunciaron desde
finales del siglo XIX. Las crticas se hicieron ms vivas en el siglo xx.
La descentralizacin de la administracin del personal federal se impona.
424. Descentralizacin de las operaciones de reclutamiento.-Lo esen-
cial de las operaciones de reclutamiento es en lo sucesivo asunto de los
tribunales de examinadores. Los miembros de los tribunales se nombran
por los jefes de las administraciones de las que dependen; esas designa-
ciones se subordinan a la aprobacin de la Comisin de la Funcn P-
340
CIJ;NCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
blica. Los jefes de las administraciones eligen frecuentemente para perte-
necer a los tribunales a miembros de sus servicios. Los agentes de las
administraciones pueden, pues, llegar a participar en el reclutamiento
d.el personal.
Al principio la institucin de los tribunales responda a la necesidad
de proveer las plazas particulares de la Administracin (o de las admi-
nistraciones) de la que dependan. Su tarea era, pues, limitada. Pero la
expansin del Merit System ha llevado a las diferentes administraciones
a recurrir a los tribunales para el reclutamiento de su personal. Los tri-
bunales se han encargado as de la organizacin de los concursos para
las plazas corrientes. Muy rpidamente la fragmentacin de las opera-
ciones de reclutamiento entre un gran nmero de tribunales Se hizo
fuente de confusin, a la vez para las administraciones como para los
candidatos a los puestos de la funcin pblica. En efecto, las administra-
ciones experimentaban muchas dificultades para procurarse listas de apti-
tud y reclutaban personas cuya competencia no satisfaca apenas las condi-
ciones requeridas para los empleos a proveer. Por su parte, los candidatos
deban elegir, para una misma especialidad, entre una multitud de con-
cursos organizados por los tribunales de las diferentes administraciones.
Haciendo eso se exponan a ser interrogados por un tribunal ms severo
que los otros. Esas desigualdades eran todava ms chocantes para los
candidatos menos informados sobre las funciones que podran ejercer
eventualmente.
Despus de haber consultado a las administraciones y organizaciones
de funcionarios, la Comisin de la Funcin Pblica emprendi la reforma
del sistema de reclutamiento. En noviembre de 1965, el presidente Johnson
concedi su acuerdo al plan de modernizacin de las operaciones de re-
clutamiento, preparado por la comisin. El plan inclua tres series de
medidas, de las que la ms importante era la creacin de 65 tribunales
interministeriales (irueracencv-bocnis ot examiners), destinados a reem-
plazar a los antiguos tribunales. La composicin de esos nuevos tribu-
nales es muy significativa: muestra que la reforma no ha separado de
las operaciones de reclutamiento ni a las administraciones ni a la Comi-
sin ele la Funcin Pblica.
Las administraciones y la comisin estn representadas en los tribu-
nales ntermnsterales, Los servicios de todos los tribunales pueden po-
nerse a disposicin de no importa cul administracin, por medio del
tribunal que depende de ella. La base del reclutamiento es as singular-
mente ms amplia que en el pasado, lo que aumenta tanto ms la
libertad de eleccin de los superiores jerrquicos que poseen poder de
designacin.
La reorganizacin de las actividades, ejercidas antao por cerca de
341
700 tribunales, no significa que los nuevos tribunales organizarn los
concursos para proveer todos los puestos del interior de la regin (siendo
la regin la fraccin del territorio sobre la cual el jury ejerce su activi-
dad). En efecto, los tribunales no intervienen en el reclutamiento para
puestos que exigen un dominio ms extenso de prospeccin. El papel de
la comisin se mantiene en este punto preciso.
La originalidad de la reforma reside en la coordinacin de las opera-
ciones de reclutamiento. Esta coordinacin ha consumado los esfuerzos
de cooperacin de las administraciones. Esos esfuerzos datan del princi-
pio del siglo xx. En efecto, a partir del momento en que las administra-
ciones han participado en el reclutamiento de su personal, la cooperacin
se ha buscado de muchas maneras: el presidente de los Estados Unidos
ha intentado provocar reuniones peridicas entre los responsables de la
comisin, de la Oficina de Presupuesto y de los departamentos ministe-
riales; en 1931 se crea un consejo que ha cambiado de nombre muchas
veces. La idea sigue siendo la misma: la de favorecer los encuentros
entre los responsables con el fin de asegurar la unidad de su poltica.
425. Competencias respectivas de los diversos organismos.-El esta-
blecimiento de los nuevos tribunales ha permitido definir mejor las com-
petencias respectivas, en materia de reclutamiento del personal federal,
de la Comisin de la Funcin Pblica, de los tribunales y de las admi-
nistraciones.
La comisin puede obrar directamente por medio de su Oficina de
Reclutamiento <Bureau of Recruiting and Examnng). Pero tambin pue-
de intervenir por medio de sus diez oficinas regionales. Estas super-
visan las operaciones de reclutamiento. Para los concursos que renen
muchos candidatos, las oficinas regionales fijan las fechas de las pruebas,
las anuncian, corrigen y envan las listas de aptitud a los tribunales.
Los 65 nuevos tribunales (se cuenta por lo menos uno por Estado)
elaboran los programas de reclutamiento en colaboracin con las admi-
nistraciones interesadas. Evalan las calificaciones de los candidatos,
tienen las listas de aptitud y las comunican a las administraciones. Pueden
ayudar a las administraciones a proveer los puestos de gran responsabi-
lidad por medio de promociones o de nuevo destino de su personal.
Las administraciones reclutan su personal segn los resultados de los
concursos. Son los appointing officers (agentes superiores) los que nom-
bran a las personas cuyo nombre figura en las listas de aptitud. Las ad-
ministraciones informan a los tribunales de sus necesidades de personal.
Financian adems la actividad de los tribunales a prorrateo de los servi-
cios que les hacen.
Una sola administracin ha quedado fuera de la nueva reforma: se
trata de la administracin de Correos. Subsisten as un millar de tri-
bunales encargados de organizar el reclutamiento del personal de Correos.
426. El fortalecimiento de los poderes de control de la Comisin.-
Segn esta evolucin, los poderes de oontrol de la comisin se han forta-
lecido en detrimento de sus tareas administrativas. La comisin fija las
modalidades de ejercicio de los poderes delegados y comprueba que la pol-
tica del personal sea conforme a las prescripciones decretadas. No tiene,
sin embargo, prerrogativa de decisin, sino sencillamente un poder de
veto a la aplicacin de un plan de gestin del personal que no est con-
forme con sus prescripciones.
Si la comisin se limita en lo sucesivo a un papel de asistencia en
materia de ejecucin de las operaciones en curso de gestin del perso-
nal, contribuye en cambio a insuflar un espritu de reforma en el interior
de la administracin federal.
CAPITULO III
LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES PARA EL ACCESO
A LA FUNCION PUBLICA
SECCION 1. PRINCIPIO DE IGUALDAD DE ACCESO
Todos los Estados democrticos han establecido un principio de igual-
dad en el acceso a la funcin pblica que impide toda discriminacin en
funcin de las opiniones polticas, religiosas o de pertenencia racial o
en funcin del sexo.
1. Prohibicin de discriminaciones poltcas, religiosas o raciales
427. 1. El principio de igualdad.-En todos los Estados libera1es los
estatutos prohben toda discriminacin en el acceso a la funcin pblica
o a la carrera que tenga en cuenta las opiniones polticas o religiosas o
la pertenencia racial.
En Francia, en virtud de la -Declaracn de Derechos- de 1789: Nadie
puede ser perjudicado en su trabajo o su empleo en razn... de sus
opiniones y de sus creencias. .. Ese texto garantiza contra toda discri-
minacin para entrar en la funcin pblica o en el curso de la carrera.
El estatuto de los funcionarios recuerda que no podr figurar en el
expediente ninguna mencin haciendo profesin de opiniones polticas,
filosficas o religiosas del interesado". En principio esta libertad se res-
peta, pero algunas administraciones (Ejrcitos, Asuntos Extranjeros) se
entregan a encuestas polticas sobre su personal y entonces es inevitable
que se tengan en cuenta sus resultados.
En Alemania Federal, la ley fundamental dispone que cada ciudadano
tiene igual derecho a acceder a las funciones pblicas mientras est en
posesin de las aptitudes y calificaciones requeridas y que la admisin
en la funcin pblica es independiente de las convicciones religiosas.
Los Estados Unidos practican un sistema anlogo al de Alemania
Federal. Adems, y desde una poca reciente, la funcin pblica se utiliza
344
como instrumento de integracin social. Numerosas ordenanzas han insti-
tuido nuevos procedimientos de seleccin y de formacin para abrir las
puertas de la Administracin a algunas minoras sociales, raciales o
religiosas.
428. 2. La excepcian. a la regla de igualdad. Las funciones superio-
res.-La regla de igualdad no funciona siempre para los titulares de las
funciones superiores que ocupan cargos que estn en la frontera de
la poltica y de la Administracin.
En Francia, los altos funcionarios que ocupan empleos superiores a
discrecin del Gobierno pueden reclutarse en funcin de su fidelidad a la
ideologa poltica dominante: el principio de libertad no les es aplicable.
Estn obligados a observar una lealtad- estrecha respecto a la poltica
gubernamental y no pueden, incluso fuera de su servicio, afirmarse en
opinin contraria a la del Gobierno.
En Alemania Federal se encuentra una categora especial de funcio-
narios: los funcionarios -polticos- titulares de empleos calificados por
la ley como puestos polticos. Para esos funcionarios, el Gobierno tiene
derecho a exigir una concordancia estrecha con sus objetivos polticos.
Pueden ser jubilados cuando el Gobierno lo juzgue til. Entre ellos se
encuentran los secretarios de Estado, los embajadores, altos funcionarios
de los ministerios (ministerial diretnoren), los jefes de administracin a
nivel de los distritos (reaierunsotuiuienten) ...
2. El principio de igualdad de sexos
429. La afirmacin de la igualdad.-El acceso de las mujeres a los
empleos pblicos se ha retrasado mucho tiempo por las 'mismas conside-
raciones que las separaban de lo electoral y la elegibilidad. Hoy, la con-
cesin casi general de los derechos cvicos a las mujeres ha llevado a
reconocerles un derecho a acceder a las funciones pblicas. En la prc-
tica ese derecho se respeta, pero para el acceso a las funciones superiores
los pases de tradicin latina son ms reticentes que los Estados anglo-
sajones.
430. Francia.-En Francia. las mujeres pueden acceder a la funcin
pblica desde 1946. La Constitucin del 27 de octubre de 1946 afirma en
su prembulo: -La ley garantiza a la mujer, en todos los campos, dere-
chos iguales a los de los hornbres. El principio de igualdad se ha reafir-
mado por los estatutos de la funcin pblica de 1946 y 1959. La mujer
debe acceder a los empleos pblicos en las mismas condiciones que los
hombres y no debe encontrar durante su carrera ningn obstculo inhe-
rente a su condicin femenina. Sin embargo, la Administracin puede,
bajo el control del juez, limitar el reclutamiento o el avance del personal
345
femenino si lo impusieran razones impuestas por la naturaleza de las fun-
ciones o las condiciones de su ejercicio. Las funciones ms naturalmen-
te cerradas a las mujeres son las funciones militares. La mayora de
los empleos dependientes del Ministerio del Interior, y especialmente
aquellos de la polica, no pueden ocuparse por mujeres. Incluso cuando
el derecho al acceso de las mujeres a algunos puestos es posible, algunas
resistencias de los servicios lo hacen imposible: as ocurre en el cuerpo
de la Inspeccin de Finanzas o el cuerpo diplomtico o consular. De forma
general se nota que las mujeres son ms numerosas en la categoras
inferiores C y D, mientras que los hombres dominan en las catego-
ras A y B.
Todas estas prcticas se han motivado indirectamente por cierto mal-
estar que causa el empleo femenino en las administraciones pblicas.
Las diferentes tareas que pesan sobre la mujer la llevan a ausentarse
ms frecuentemente que los otros funcionarios. Esta discontinuidad per-
judica a la buena gestin de los asuntos pblicos. Del mismo modo, muy
a menudo las mujeres no ocupan efectivamente su funcin ms que du-
rante algunos aos. Despus, absorbidas por sus tareas familiares, renun-
cian a ejercer su funcin pblica. El Estado asume, pues, el coste de la
formacin de un funcionario y despus no se beneficia de sus servicios
hasta el momento en que este ltimo es verdaderamente apto para
cumplir sus funciones. La dimisin de las mujeres de sus funciones p-
blicas descompone, adems, el procedimiento del concurso. Cuando son
admitidas, las mujeres ocupan el puesto de otros candidatos. Esos des-
graciados candidatos se habrn orientado hacia otras funciones en el
momento en el que la mujer abandone el puesto. Por cierto, se puede
admitir que si la mujer se descarga tan fcilmente de sus funciones
pblicas es porque son muy a menudo tareas materiales que no le inte-
resan. Si la mujer ejerce funciones importantes, interesantes y remu-
neradas, no abandonar sus funciones. Pero eso es otro obstculo. Las
funciones pblicas importantes exigen largos estudios. Ahora bien, en
general, si la mujer no ha terminado sus estudios cuando se casa, no
los acabar nunca ms. La experiencia de la ENA es particularmente
significativa. No se puede decir que los concursos de esta escuela no
favorecen a las mujeres. Sin embargo, el 3 4 por 100 de las mujeres
entran en la Escuela de Administracin. La mujer est hoy todava en
una oondicin inferior al hombre. Se puede pensar, sin embargo, que la
entrada de numerosas mujeres en la enseanza superior modificar esta
situacin.
431 a. Gran. Bretaa.-Gran Bretaa da un ejemplo que podra se-
guirse por Francia. Desde 1919, la Se" Disqualification Act establece que
nadie puede ser excluido de una funcin pblica por razones de sexo o
346
matrimonio. Se intent un momento de impedir el matrimonio a las mu-
jeres funcionarias, pero desde 1916 esta prohibicin se ha levantado,
as como se han llevado, desde 1955, las remuneraciones del personal
femenino al mismo nivel que las del personal masculino. Numerosas
mujeres acceden a funciones superiores, especialmente las muy impor-
tantes de secretario permanente de ministerio.
432. Estados Unidos.-En los Estados Unidos las mujeres representa-
ban en 1967-68 el 33 por 100 de los efectivos de la funcin pblica federal.
-Ocupan generalmente puestos de categora modesta; en la alta funcin
pblica el porcentaje oscila entre el 1 y el 2 por 100
La ordenanza 11.575, de 13 de octubre de 1967, prohbe toda discrimi-
nacin ejercida contra las mujeres en el acceso a la funcin pblica.
Adems extiende a las mujeres la garanta de los procedimientos de
llamamiento instituidos en provecho de las personas vctimas de discri-
minaciones raciales o religiosas.
Los esfuerzos emprendidos estos ltimos aos deberan permitir me-
jorar la condicin de la mujer respecto al acceso a la funcin pblica.
433. La URSS.-En la URSS se ha considerado durante mucho tiempo
que el principio de la mujer en el hogar constitua una palabra de orden
burgus. Es por lo que el porcentaje de mujeres trabajadoras es sensi-
blemente ms elevado que en Europa occidental y en los Estados Unidos.
Llega a un 45 por lOO, contra Francia, que es un 33 por 100. Sin embargo,
desde hace poco los soviticos se han dado cuenta de que ese sistema no
presentaba siempre ventajas, y las mismas mujeres han emitido crticas
contra el empleo femenino.
SECCION n LAS CONDICIONES GENERALES DE ACCESO
434. Las diferentes condiciones.-El principio de igual acceso de todos
a las funciones pblicas no excluye que se exija a los candidatos a la
funcin pblica que cumplan, aparte de los criterios de capacidad, cier-
tas condiciones que garanticen su apego a la comunidad nacional, su
honorabilidad o su buena salud.
Todos los Estados imponen una condicin de -naconaldad-. En Fran-
cia nadIe puede ser nombrado para un cargo pblico si no tiene la
naconaldad francesa. El corolario de esta obligacin es la exigencia de
una posicin regular con respecto a las leyes de reclutamiento del Ejr-
cito. Como la condicin de nacionalidad, demuestra la lealtad hacia el
Estado empleador.
LOS AGENTES DE LA ADMINISTR.\CION 347
El candidato a la funcin pblica debe gozar de sus derechos cvicos.
y tener buena moralidad,
Debe estar en un estado de salud. que garantice al Estado emplea-
dor contra el riesgo de tener que hacer prematuramente gastos de una
pensin y a los administrados contra el de la contaminacin. En Francia
nadie puede ser nombrado funcionario si no cumple las condiciones de
aptitud fsica exigidas para el ejercicio de la funcin y si no est reco-
nocido indemne de toda afeccin tuberculosa, cancerosa o nerviosa, o
definitivamente curado.
Tambin puede ntervenr en los nombramientos un factor geogr-
fico. As, en los Estados Unidos se esfuerzan en obtener una represen-
tacin lo menos desproporcionada posible entre los Estados para no me-
nospreciar a los Estados menos desarrollados, es decir, los del Oeste,
respecto a los ms avanzados de la costa atlntica. Esta exigencia,
conocida bajo, el nombre de apportionment rule, se impuso por la
Pendlentori Act en una preocupacin de federalismo. Pero es de dificil
aplicacin y se considera incluso molesta en nuestros das. En efecto, es
la residencia y no el nacimiento lo que determina el vinculo de unin
de un candidato a un determinado Estado.
se puede conceder una preferencia a algunas personas
que han consentido sacrificios particulares para la comunidad nacional
(antiguos combatientes) o que estn en desventaja fsicamente. En Fran-
cia, una legislacin reserva ciertos empleos a esas personas. En los Esta-
dos Unidos, cierto nmero de puntos (5 10) se aaden a las notas
atribuidas a los antiguos combatientes en el momento de las diferentes
pruebas. Esta ventaja se consiente igualmente, con ciertas condiciones, a
las viudas, esposas o madres de antiguos combatientes tveteran pre-
terence).
352
de tests est muy extendida, y el nombramiento est ampliamente basado
sobre los resultados obtenidos en esos tests.
A continuacin del examen que han pasado los candidatos los inscriben
por orden de mrito en una lista de aptitud.
El nmero de candidatos a menudo es inferior al nmero de plazas
ofrecidas. Eso mantiene el muy reducido prestigio de la. funcin pblica
en el pas. Y es por 10 que se hace un esfuerzo intensivo de propaganda
antes de cada reclutamiento.
447. El concurso en Gran Bretaa.-En Gran Bretaa, los concursos
no son verdaderamente importantes ms que para la clase alta. Para
las clases inferiores, es decir, los funcionarios ms numerosos, las formas
de reclutamiento no revisten ese carcter, un poco solemne y original.
Cuando hay un concurso, las pruebas se dividen en pruebas escritas y
orales. Las primeras son esencialmente un examen de cultura general,
destinado a verificar el nivel del candidato. No existen pruebas de carc-
ter tcnico, sino ejercicios de comprensin; un test de inteligencia- debe
permitir medir las cualidades de vivacidad de espritu del candidato, pero
este procedimiento no tiene unanimidad. El aspecto ms original del sis-
tema est constituido, sin embargo, por las pruebas orales. Estas se des-
arrollan ante el Civil Service Selection Board, que es un organismo de
apoyo para la Civil Service Commission. Antes de la guerra, este ejercicio
oral, en 10 que respecta a los concursos superiores, presentaba un carcter
bastante pintoresco: durante tres das convivan juntos examinadores Y
candidatos en una casa en los alrededores de Londres, y ese lapso de
tiempo bastante largo deba permitir al tribunal tener una opinin ms
exacta de la personalidad de cada uno de los candidatos. Razones presu-
puestarias estn en el origen del abandono de este procedimiento; sin em-
bargo, las pruebas orales continan siendo pruebas de cultura gene-
ral. Este carcter del concurso limita todava la apertura del medio
en el que se reclutan tradicionalmente los agentes de la clase administra-
tiva. Sin embargo, se perfila un movimiento en favor de una preparacin
ms especializada de los aspirantes a la funcin pblica. Los especialistas
de la technical clase se reclutan directamente por el departamento que los
va a emplear. Se han hecho igualmente esfuerzos para conceder puestos
a personas que no poseen ningn diploma. La Comisin Fulton aconseja
un reclutamiento directo, hecho por el departamento empleador.
4. La promocin interna
448. Teoria y prctica.-La promocin interna consiste en elegir fun-
cionar'ios de categora superior entre los que pertenezcan a una cate-
gora mferior. La promocin interna puede permitir la democratizacin de
LOS AGENTES DE LA ADMINISTRAClON
353
la Administracin, permitiendo a funcionarios formados en el montn a
acceder a empleos ms elevados. Favorece igualmente la emulacin en la
funcin pblica, permitiendo recompensar a los mejores.
Pueden coexistir muchas tcnicas de promocin interna: la promocin
interna puede hacerse a eleccin de la autoridad investida del poder de
nombramiento. Se puede igualmente abrir un concurso especial para los
funcionarios, paralelamente al concurso reservado a los no funcionarios
o permitir a los funcionarios que se presenten al concurso normal, incluso
si no detentan los diplomas exigidos a los otros candidatos.
En Francia, la tcnica del concurso especial se utiliza en numerosos
casos y especialmente para el ingreso en la Escuela Nacional de Adminis-
tracin.
El concurso funcionarial- de esta escuela, reservado a los candidatos
que hayan servido en los servicios pblicos durante un cierto nmero de
aos, est en el centro del debate sobre la promocin interna y democra-
tizacin de la alta funcin pblica. Estos concursos no han respondido
a las esperanzas depositadas en ellos; los funcionarios no han ocupado
todos los puestos que les estaban reservados, y el 70 al 90 por 100 de los
admitidos vienen del Instituto de Estudios Polticos de Pars. Por otra
parte, hay dos concursos de entrada en la ENA; el concurso de salida
es nico; de 1961 a 1965 solamente dos alumnos funcionarios han logrado
colocarse entre los 15 primeros, es decir, en el grupo que puede acceder
a los grandes cuerpos del Estado.
La dispensa de ttulos y un aligeramiento de los programas que bene-
fician a los candidatos funcionarios permanece como una cosa ilusoria;
para presentarse a un concurso, la antigedad no sustituye a los titulos.
Ante el bajo nivel de los candidatos funcionarios ha parecido prefe-
rible ofrecer a los funcionarios la posibilidad de seguir cursos para ponerse
al nivel de los concursos, ms que dispensarlos de esta formacin anterior.
Existe despus de 1958 un ciclo preparatorio en la Escuela Nacional de
Administracin, financiado por el Estado. El decreto de 21 de septiembre
de 1971 confirma esta preparacin a los concursos, que varan entre uno
y tres aos, segn que el candidato sea o no titular de un diploma de
enseanza superior.
Hace falta esperar a que la modificacin de las condiciones de acceso
a la ENA permita en el futuro considerar la experiencia profesional de
los candidatos funcionarios al lado de las cualidades de bro y soltura de
los candidatos salido" del IEP de Pars.
I;IPNCIA ADNINIBTRATIVA.-23
CAPITULO IV
LAS TECNICAS DE ELECCION DE LOS FUNCIONARIOS
1. La eleccin poltica
435. Las finalidades.-La eleccin discrecional de los agentes por la
autoridad investida del poder de nombramiento puede ser simplemente
una tcnica para disponer de funcionarios subordinados al poder pol-
tico. As ocurre en Francia para los prefectos o directores de Adminis-
tracin central; a pesar de la existencia de un poder discrecional muy
amplio de la autoridad investida de poder de nombramiento, sta los
escoge a menudo en el seno de la funcin pblica. Pero la eleccin dis-
crecional puede significar igualmente la eleccin de los funcionarios entre
los fieles al partido poltico en el poder.
436. El spoils system.-En los Estados Unidos el cargo de eleccin
poltica ha sido y es importante entre las tcnicas de reclutamiento.
El spoils system, o sistema de despojos, expresa el lazo entre el partido
en el poder y los funcionarios. En virtud de este sistema, el partido que
gana las elecciones instala en las funciones pblicas a las personas que
le son favorables y le han ayudado a conquistar el poder. El spoils system
recibe su denominacin oficial en 1832, pero desde 1800 se estableci la
prctica en el momento en que el presidente Adam, debiendo ceder su
puesto a Jefferson, nombra antes de su partida a sus amigos en la Admi-
nistracin y la magistratura. Los presidente sucesivos perseveran en este
camino, de forma particularmente brillante con Jackson, bajo cuya pre-
sidencia se emplea la frmula los despojos para los vencedores. Este
estado de espritu no se tomaba como injusticia entre los americanos.
El spoils system se considera como un medio de control democrtico de
los agentes pblicos por el pueblo. Este sistema ha demostrado muy
pronto, sin embargo, sus inconvenientes: era viable mientras que el
Gobierno de los Estados Unidos no dispona ms que de un pequeo
nmero de personas necesarias al funcionamiento de la mquina estatal,
eran casi tanto hombres polticos como funcionarios, y en tanto que sus
atribuciones quedaban limitadas. Pero a medida que el poder ejecutivo
349
ganaba en firmeza y que la poblacin del pas aumentaba, los abusos se
multiplicaban y Se hacan cada vez menos soportables. Las elecciones
estaban en manos de polticos profesionales que disponan de poderosas
mquinas electorales. Por eso se destac una reaccin contra el spoils
system que acab en su abandono parcial y en la instauracin del me-
rit svstem. Sin embargo, cuando la eleccin presidencial va acompaada
de un cambio de tendencia poltica, el nuevo presidente puede difcil-
mente ignorar las reivindicaciones de sus partidarios y no pagar los
servicios rendidos. Los partidos americanos hacen muy difcil una trans-
formacin de la funcin pblica, pues son esencialmente mquinas elec-
torales, y solamente la prctica de esas citas peridicas para las elecciones,
con recompensas para el vencedor, mantiene su cohesin y permite fun-
cionar normalmente al sistema poltico.
De hecho, los dos sistemas encuentran su aplicacin en niveles dife-
rentes. El merit system se aplica sobre todo a los funcionarios federales
que -dejando aparte las ms altas funciones- quedan poco sometidos a
las presiones electorales. En cambio, el spoils system se aplica todava
corrientemente a nivel local. Existe igualmente una segunda delimitacin
en cuanto a la aplicacin de esos dos sistemas segn la naturaleza de
las funciones ejercidas: son las funciones ms importantes que se man-
tienen segn el spoils system.
437. La eleccin politica en Francia.-En Francia la eleccin poltica,
sin reconocerse como en -los Estados Unidos, juega un papel importante.
Mientras que en los Estados Unidos la eleccin poltica permite la introduc-
cin en la Administracin de personalidades pertenecientes al sector pri-
vado, en Francia se hace casi exclusivamente en el interior de la funcin
pblica. Permite eliminar para el acceso a puestos de responsabilidad
a funcionarios que poseen ttulos equivalentes. La eleccin poltica fun-
ciona sobre todo para los puestos de direccin de los ministerios y
los empleos medios y superiores en las empresas pblicas. En las colec-
tividades locales, a pesar de la existencia de garantas de carrera des-
de 1952, nmerosos agentes del ms alto al ms bajo nivel se eligen en
funcin de consideraciones polticas.
437 bis. La eleccin poZitica en la URSS.-Las resoluciones del veinti-
trs congreso del partido comunista precisan: -En los puestos dirigentes
debemos colocar a los trabajadores adictos a las ideas del comunismo,
que conocen bien su trabajo, constantemente ligado a las masas... - Lenn
haba anunciado ya que -la poltica se realiza a travs de los hombres-o
La consideracin de las cualidades polticas en el reclutamiento de fun-
cionarios es, por tanto, esencial. Los candidatos a la funcin pblica
deben presentar obligatoriamente documentos que les caractericen desde
el punto de vista poltico.
350
2. La eleccin
CIENG!A ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
438. Las finalidades.-La eleccin de funcionarios por los ciudadanos
constituye el procedimiento de reclutamiento ms democrtico. Crea un
lazo entre el funcionario y la comunidad a la que debe servir. Evita que
los agentes pblicos sientan la tentacin de tener su propio concepto del
inters general. Esta tcnica de reclutamiento no garantiza, sin embargo,
la competencia del funcionario. Corre el riesgo igualmente de dar naci-
miento a la corrupcin.
439. Los Estados Unidos.-En los Estados Unidos la eleccin se prac-
tica por un gran nmero de funcionarios de los Estados federados o de
los poderes locales. Una preseleccin interna entre los partidos permite
garantizar que la mayora de los candidatos disponen de cierta aptitud
para ocupar sus funciones.
440. La URSS.-En la URSS la eleccin se impone a nivel local y por
los jueces. As, los miembros del Tribunal Supremo de la URSS se eligen
por el Soviet Supremo, y los tribunales inferiores, como los tribunales
populares, se eligen por sufragio universal directo. Sin embargo, esta
eleccin siempre tiene lugar en un sistema de lista nica.
421. Francia.-En Francia la eleccin se practica a una escala mucho
ms restringida. El alcalde, rgano administrativo supremo en el muni-
cipio, se elige por el Consejo municipal. Algunos jueces profesionales se
eligen igualmente por la profesin en la que ejercen su poder jurisdic-
cional (Tribunales de Comercio, Consejos de hombres buenos, Ordenes
profesionales).
3. El concurso
442. La tcnica del concurso.-La tcnica del concurso consiste en
hacer una eleccin entre los candidatos a la funcin pblica en funcin
de sus aptitudes, demostradas por sus ttulos o por la sumisin a pruebas
iguales. La seleccin de candidatos se efecta por un tribunal indepen-
diente de la autoridad administrativa investida del poder de nombra-
miento, y sta no puede nombrar para los puestos ofrecidos a concurso
ms que los candidatos propuestos por el tribunal.
443. Las categoras de concurso.-Se puede tratar de un concurso so-
bre ttulos cuando se efecta la seleccin sin pruebas especiales en fun-
cin de los diplomas obtenidos o de trabajos cientficos: as, en Francia,
los profesores de las facultades de letras se reclutan por el titulo, por
los consejos de las instituciones a las que estn agregados. Se trata a
menudo de concursos con pruebas: los candidatos deben demostrar su
competencia para ocupar las funciones a travs de una o varias pruebas.
351
444. Calidades del concurso.-El concurso constituye la tcnica de
reclutamiento ms democrtica. Permite evitar la parcialidad que resul-
tara de una eleccin discrecional por la autordad administrativa inves-
tida del poder de nombramiento. Se le reprocha en general producir
muy buenos cerebros ms que excelentes funcionarios. Pero, en realidad,
lo que se instaura a menudo en esta critica es- que el reproche no se
dirge al concurso mismo, sino a las modalidades de las pruebas. En efec-
to, debe defenderse la tcnica del concurso como debe verificarse la
adecuacin de las pruebas del concurso al tipo de formacin exigida al
funcionario. As, los numerosos problemas de la enseanza en Francia
provienen por el mantenimiento en el concurso, de pruebas que garantizan
ms las calidades cientficas que el valor pedaggico. mientras que ste
se hace esencial a la hora de la democratizacin de la enseanza.
445. El concurso en Francia.-En Francia el concurso es el procedi-
miento de derecho comn en el reclutamiento de los funcionarios. Segn
el artculo 18 del estatuto de 1959, bajo reserva de las medidas previstas
por la legislacin sobre los empleos reservados en lo que concierne a las
categoras B, e y D, los funcionarios se reclutan por medio de concurso...
Un tribunal de concurso independiente es el encargado de decidir por
orden de mrito, la lista de los admitidos por la autoridad investida del
poder de nombramiento. Esta puede no proceder a los nombramientos,
pero debe seguir, si provee los puestos vacantes, el orden de presentacin
del tribunal.
Desde hace algunos aos se ha intentado unificar los concursos para
luchar contra la tendencia de cada servicio a organizar su propia va de
reclutamiento. El concurso de la Escuela Nacional de Administracin es
la realizacin ms notable en esa direccin.
446. El concurso en los Estados Unidos.-En los Estados Unidos la
mayora de los puestos (alrededor del 85 por 100) s ocupan por con-
curso. El reclutamiento directo no se realiza ms que en casos particu-
lares, cuando se trata, por ejemplo, de proveer puestos temporeros, o
cuando no hay candidatos con calificaciones suficientes, o para los em-
pleos de carcter poltico y para algunos servicios (Asuntos Extran-
[eros, por ejemplo).
El poder de organizar los concursos pertenece a la Comisin de la Fun-
cin Pblica. Esta comisin est secundada por los boarda (consejos) de
examinadores que actan en su nombre en las diferentes administraciones
(cf. 423). Segn la opinin vulgar, no hay necesidad de probar las cali-
dades particulares para ser un buen funcionario. Por eso las pruebas tienen
un carcter esencialmente prctico, pues tienen por objeto comprobar que
el candidato es apto para ocupar un determinado puesto. La utilizacin
CAPITULO V
LA FORMACION DE LOS FUNCIONARIOS
SECCION l. LOS ORGANOS DE FORMACION
1. Formacin universitaria y formacin administrativa
La formacin de los funcionarios puede estar asegurada, ya sea por la
misma Administracin, ya sea por la Universidad o, lo ms frecuente-
mente, por una combinacin de esas dos frmulas.
449. Formacin administrativa.-La formacin en el seno de la funcin
pblica, sea en el grupo o por intermedio de una escuela especializada,
tiene la ventaja de estar inspirada suficientemente por las necesidades de
la prctica y la accin. La enseanza dada por funcionarios, al corriente
de los problemas concretos, inicia a los futuros agentes en el manejo de
los asuntos. Esta frmula presenta, sin embargo, el inconveniente de pro-
ducir funcionarios extremadamente especializados. El funcionario encar-
gado de ensear el objeto de su actividad tiene tendencia a creer que la
Administracin se reduce a la funcin que l ocupa. Por lo dems, esta
formacin asla al funcionario de los dirigentes de las empresas privadas
y contribuye a forjar barreras entre el sector pblico y el sector privado.
450. La formacin rzn.iversitaria.-La formacin universitaria puede ser,
al contrario, mucho ms general y abrir ms los espritus y predisponerlos
a la movilidad. Se elegir preferentemente cuando se buscan funcionarios
polivalentes. Esta formacin puede ser, sin embargo, demasiado abstracta
y aislada de las realidades que tendrn que afrontar los futuros funcio-
narios.
2. La solucin inglesa
451. Gran Bretaa.-En Gran Bretaa se combina la formacin uni-
versitaria con la del grupo. As, los altos funcionarios (administrative-classJ
se escogen a su salida de Oxford o Cambridge y ocupan inmediatamente
un puesto. La Comisin Fulton ha criticado el sistema, que consiste en
confiar la direccin de la Administracin a amateurs, a generalizadores
que no han recibido una formacin profesional especial, a aquellos que
la comisin llama "los profanos inteligentes.
Recomienda que se les d una formacin ms tcnica. Actualmente,
los concursos se mantienen basados en la cultura general y ratifican
estudios a base de latn, griego y matemticas.
3. La solucin americana
451bis. Los Estados Unidos.-En los Estados Unidos no existe forma-
cin previa para entrar en la funcin pblica si no es en el campo militar.
Sin embargo, la insuficiencia del merit sistetri ha incitado a algunos
autores y hombres polticos a proponer el establecimiento de una forma-
cin especial para los postulantes, en especial los jvenes, que se destina-
ran a entrar en la Administracin. Se formul un proyecto para la
creacin de una escuela que hubiera sido para los funcionarios lo que
West Point constituye para los militares, pero no tuvo resultado. Tal
institucin parecera a los americanos que favoreca el nacimiento de un
espritu de casta. Los administradores pblicos deben recibir la misma for-
macin que los empresarios privados. Sin embargo, desde 1967 se est
forjando una experiencia original de formacin. Diferentes preparaciones
de formacin (lritership proarams) organizadas por la comisin de la
Funcin Pblica, en colaboracin con algunas administraciones, se destinan
a jvenes diplomados de las universidades que hayan pasado con xito
las pruebas del Management lniership (especie de certificado de aptitud
para las funciones de direccin).
Desde su entrada en el Civil Service, los futuros jefes efectan durante
dos aos estancias de aprendizaje en diferentes administraciones, y entre
ellas, un perodo en el seno de la Comisin de la Funcin Pblica. Ejercen
funciones modestas, y as se ponen en contacto con las realidades que
tendrn que controlar o reglamentar. Las estancias se completan con una
enseanza terica y con seminarios.
Se trata de un ejemplo original de formacin de los futuros jefes de
la Administracin. Su extensin depende del xito de la experiencia.
4. La solucin francesa
452. Francia.-En Francia, la funcin pblica se reclut tradicional-
mente entre los diplomados de la Universidad. Hoy en da la Administra-
cin desarrolla cada vez ms sus propios moldes de formacin. Esta evo-
lucin se explica primeramente por la formacin demasiado terica dada
en Francia por numerosas instituciones universitarias.
356
Durante mucho tiempo se ha aprendido en la Universidad ms fcil-
mente el Derecho administrativo que la ciencia administrativa; el Derecho
constitucional que la. ciencia poltica; las instituciones financieras que la
tcnica fiscal; el ingls de Shakespeare que el de hoy. La Administracin
ha tenido, pues, que apoyarse sobre enseanzas exteriores a la Universi-
dad. Esta ha tenido igualmente tendencia a vivir replegada sobre s misma,
aislada del mundo exterior, y se ha considerado con desconfianza por
los adrrunstradores, que hubieran deseado estar asociados de antemano
a la formacin de sus futuros colegas. A estas nobles preocupaciones de
la Administracin se aaden otros motivos menos confesables. El des-
arrollo de escuelas especializadas es frecuentemente un medio buscado
por los funcionarios para obtener remuneraciones complementarias, para
crear empleos con salidas interesantes o para intentar beneficiarse de
las ventajas de la condicin universitaria (ausencia de control jerrquico,
por ejemplo) sin asumir los cargos (funcin de investigacin y de creacin).
Sea lo que fuere, la crisis que atraviesa actualmente la Universidad
no hace ms que reforzar la tendencia a la formacin de escuelas espe-
cializadas.
Por el momento se contina teniendo confianza en la Universidad para
la adquisicin de un nivel general de conocimiento y en las escuelas espe-
cializadas para el aprendizaje tcnico.
Los mandos de la Administracin general se forman en la Escuela
Nacional de Administracin (jefes superiores) y en los institutos regio-
nales de Administracin (ley de 3 de diciembre de 1969, mandos medios).
Los funcionaras especializados se forman en escuelas particulares de
ciertos ministerios, como las distintas escuelas del ministerio de los PPT
o del ministerio de Finanzas. Estas diferentes instituciones no han logrado
separarse de las formaciones originales.
5. La solucin alemana
452 bis. Alemania Federal.-En Alemania Federal, la formacin de
funcionarios presenta la originalidad de extenderse siete u ocho aos
despus de finalizar los estudios universitarios. El funcionario que desea
entrar en el nivel superior de la Administracin debe poseer un diploma
unverstaro. Debe pasar un primer examen ante un jurado mixto de pro-
fesores y funcionarios. Si tiene xito, efecta durante tres aos unas
prcticas en diversos servicios de la Administracin. El funcionario en
prcticas puede ser rechazado en cualquier momento por insuficiencia
profesional. A la torminacin de las prcticas realiza un segundo examen,
a la vez terico y prctico. En el caso de que tenga xito, obtendr el
ttulo, despus de un perodo de prueba de tres aos. Tendr entonces,
como mnimo, veintisiete aos.
357
Este sistema de dos exmenes, seguidos de dos perodos de prcticas,
se establecen para los niveles inferior, medio y principal, que corresponden
a los niveles de instruccin primaria y secundaria (cf. 477l.
SECCION n. LOS TIPOS DE FaRMACIaN
ti 1. Eleccin entre el especialista y el generalista
453. Polivatencia y especializacin.-La formacin de los agentes p-
blicos depende de opciones generales concernientes a la funcin pblica.
Se puede destacar la especializacin necesaria de los funcionarios para
ocupar los empleos que les han sido asignados. La tecnicidad de las tareas
administrativas supone que cada agente recibe una formacin adaptada
al puesto en el que ser empleado. Desde este punto de vista, los funcio-
narios de Finanzas no se sometern a la misma formacin que los de
Asuntos Extranjeros. Se puede, no obstante, insistir sobre la polivalencia-
necesaria de los agentes pblicos. La facultad de adaptacin es ms im-
portante que la competencia tcnica, y una buena formacin general
ofrece ms garantas que oonocimientos especiales.
La eleccin entre los amateurs y los especialistas es hoy particularmente
difcil. La Administracin debe cumplir tareas nuevas que exigen cono-
cimientos tcnicos profundos; puede haber algn punto comn entre el
administrador financiero y el administrador social? Por otra parie, la evo-
lucin de las funciones administrativas exige una adaptacin constante
de los agentes, y un tcnico con competencia reducida se arriesga a ser
rpidamente sobrepasado si no tiene esa facultad de adaptacin. Por lo
dems. una especializacin limitada arrastra ineludiblemente la multipli-
cacin y el aislamiento de los cuerpos de funcionarios. Agrava el problema
de la coordinacin dentro de la Administracin. En cambio, la movilidad
borra las barreras entre los ministerios y favorece la formacin de una
fUncin pblica all donde la especializacin engendra funciones pblicas.
2. El compromiso entre la especializacin y la polivalencia
454. La va media.-La mayora de los pases se contentan con un
compromiso entre la tendencia a la especializacin y la de la poli valencia.
Algunos Estados son quiz favorables a la especializacin. Tal es el caso
de los Estados Unidos, en los que el mito del experto llega muy lejos.
Cada puesto accesible est especificado estrechamente. As se censan ms
de 5.000 tipos de puestos especializados, para los que exigen calificaciones
especiales. Cada vez que el funcionario quiere cambiar de puesto debe
someterse a una nueva operacin de reclutamiento.
358
En cambio, en Alemania, Francia y Gran Bretaa se admite de forma
general el reinado del .amateur instruido-o
En Gran Bretaa, el generalista o el amateur se considera como la clave
del Civil Service, especialmente en la -clase admnstratva-, que retiene
los puestos de direccin. El administrador ideal es el -protano inteligente
que, cambiando de puesto dentro del Civil Service, puede adquirir una
visin global de todos los problemas en cualquier terreno que sea gracias
a sus conocimientos y a su experiencia de la maquinaria administrativa-
(FULTON REPPORT). Esta tendencia Iua vivamente criticada en 1968 por el
Informe Fulton. Ese documento destaca que muchos funcionarios ingleses
no tienen todas las competencias tcnicas requeridas para las funciones
que asumen. Critica una movilidad demasiado grande, que constituye un
obstculo para la adquisicin de la competencia requerida. Y es por lo
que la Comisin Fulton preconiza una especializacin de los funcionarios
antes de su entrada en la funcin pblica, ya sea en el campo econmico
y financiero, ya en el social. -Los mandos de la Administracin no deben
ser capaces solamente de hacer andar la mquina administrativa, sino
que deben poseer tambin los conceptos y conocimientos bsicos respecto
a los campos que administran.s
En Francia, la polivalencia se ha impuesto desde la creacin de la ENA
en la alta funcin pblica; todos los alumnos reciben una formacin an-
loga sin consideracin a las tareas que debern cumplir. Otras escuelas,
como la de Minas, Puentes y Calzadas, escuela de Ingenieros agrnomos,
etctera, se inspiran en los mismos principios. El principio de la formacin
polivalente se ha introducido para funciones de nivel menos elevado (agre-
gados de Administracin o de prefectura, por ejemplo). Sin embargo, algu-
nos ministerios dan a sus funcionarios de clase media una formacin
tcnica prolongada (escuelas de impuestos, de aduanas, del tesoro, de la
polica, por ejemplo).
455. Las oscilaciones.-Se pasa de la especializacin a la polivalencia,
y de sta a aqulla por un movimiento pendular. En Gran Bretaa, la
polvalencia, requisito indispensable hasta hoy, no se reconoce.
En los Estados Unidos se nota una discreta evolucin en el campo de
la formacin de jefes de la Administracin. La Comisin de la Funcin
Pblica se esfuerza en templar los defectos de una especializacin exce-
siva organizando estancias de formacin sobre una base ms amplia
que en el pasado. Un esfuerzo para dividir la alta Administracin est
en curso. Una ordenanza, 11-315, de noviembre de 1966 prev fomentar el
desarrollo de un cuerpo de funcionarios superiores polivalentes.
La especializacin reinaba en Francia hasta 1945. Se la ha reemplazado
despus por la polivalente; pero el debate sigue abierto, como lo demues-
tra el problema de las secciones dentro de la Escuela Nacional de Adm!-
nistracin. Al prtncpo, a pesar de la polvalenca, los alumnos de la
ENA se repartan en cuatro secciones (Administracin general, Adminis-
tracin econmica y financiera, Administracin social y asuntos exteriores).
Los autores de la reforma de 1945 haban pensado que la Administracin
moderna entraa, sobre un fondo comn, una especializacin inevitable,
y sera tambin torpe tanto el ignorarla como el llevarla al extremo.
Un decreto de 13 de diciembre de 1957 ha suprimido las secciones. Sus
autores han pensado, sin duda, que la Escuela, "si debe tener en cuenta...
la diversidad de las futuras carreras y organizar, en consecuencia, la
formacin comn que propone a sus alumnos, no debe menos -y lo debe
hacer principalmente- preocuparse de hacerles adquirir esta nocin de
un Estado que es el mismo a travs de las diversas administraciones
que le representan, cuyos imperativos son los mismos para todos los
cuerpos y para todos los servicios, y cuyos diversos compartimientos,
en fin, no deben estar separados por compartimentos estancos. (BOURDEAU
DE FONTENAY: t. et doc. Cons. t. [19641, pp. 45-46).
La reforma de las condiciones de acceso en la ENA y del rgimen de
escolaridad por el decreto 71-787, de 21 de septiembre de 1971, refleja la
duda entre la poli valencia y la especializacin.
Reafirma en primer lugar el principio fundamental de unidad de acceso
y formacin de la funcin pblica superior, pero trata de dar a los
alumnos de la escuela una formacin diferenciada que comprenda, al
lado de elementos comunes, una preparacin ms directa en funciones
administrativas diferentes-o Los dos concursos estudiantes- y funciona-
rios.) estn, por otra parte, desdoblados: al lado del concurso tradicional,
con una preponderancia jurdica y administrativa, se crea un concurso
con dominante econmica.
La Comisin de estudio Bloch-Lain, cuyo informe est en el Origen
de esta reforma, haba, por el contrario, rechazado el principio de un
concurso con una preponderancia cientifica, estimando necesaria la homo-
geneidad, que lleva consigo un concurso nico.
SECCION 111. EL CONTENIDO DE LAS FORMACIONES
456. Culturas jurdicas :Y polticas.-Los tipos de cultura exigidos a los
funcionarios reaccionan sobre el contenido de las formaciones que reciben.
En Gran Bretaa se da preferencia a la cultura clsica, en la que predo-
mina la enseanza literaria. El 80 por 100 de los altos funcionarios reci-
bieron la. formacin clsica de Oxford o de Cambridge. En los Estados
Unidos se revela, por una encuesta efectuada entre los altos funcio-
narios, que el 9 por 100 ha hecho estudios de letras; el 16 por 100,
360
de ciencias sociales; el 12 por lOO, de administracin de empresas, y el
33 por lOO, de estudios de ingeniera. En Alemania Federal es esencial el
derecho para la formacin de los funcionarios. En Francia, hasta 1945, los
funcionarios se reclutaban igualmente segn el nivel de su cultura
jurdica. Los altos funcionarios recibian un embrin de formacin econ-
mica y poltica en la Escuela libre de Ciencias Polticas. De 1900 a 1934
haban pasado por esta escuela el 96 por 100 de los candidatos admitidos
en el Consejo de Estado, el 96 por 100 de los candidatos admitidos en la
inspeccin de Finanzas, el 89 por 100 de ios candidatos para el Tribunal
de Cuentas y el 88 por 100 de los admitidos en el Ministerio de Asuntos
Extranjeros. Desde 1945 la formacin de los funcionarios permanece, sin
duda, con dominante jurdica, pero no ignora ya la economa y lo social.
Ms del 80 por 100 de los funcionarios miembros de los grandes cuerpos
continan saliendo del Instituto de Estudios Polticos de Pars, siguiendo
a veces paralelamente estudios de derecho o de letras.
SECCION IV. EL PERFECCIONAMIENTO DE LOS AGENTES
EN EL CURSO DE SU CARRERA
457. El pertecctonamiento.s-a) El fin del perfeccionamiento de los
agentes realizando carrera es especialmente necesario en un perodo de
cambios. Permite una adaptacin constante de los agentes a las tareas que
deben cumplir. Constituye igualmente un Instrumento de promocin social,
permitiendo a los agentes que desarrollen sus competencias para progresar
en la jerarqua administrativa.
bJ Los obstculos al perfeccionamiento. Si la formacin permanente
es una necesidad evidente de la poca. tropieza. sin embargo. con cierto
nmero de dificultades. debido a que frecuentemente slo queda como
una pieza de discursos.
La concepcin habitual de la formacin se basa todava demasiado
en la idea de que lo esencial es la formacin de base que precede a la
entrada en funcin. La tendencia natural que liga el ejercicio de las res-
ponsabilidades a la obtencin de ttulos universitarios se encuentra agra-
vada por la exigencia del xito en un concurso, frecuentemente difcil.
para el acceso a la funcin pblica. Ello refuerza en el funcionario la
idea de que l ha acumulado al principio el conjunto de conocimientos
necesarios para su funcin y que podr pasar toda su carrera rentabili-
zando esta adquisicin.
El perfeccionamiento supone una participacin activa del beneficiario;
debe estar motivado; la Administracin puede tambin incitar a sus
361
agentes a travs de disposiciones reglamentarias (primas, ventajas, posibi-
lidades de promocin). Al riesgo de la pasividad, de una reserva de los
interesados frente al esfuerzo exigido, se aade una falta de fe de los
responsables de la gestin de personal, el coste de las operaciones de
perfeccionamiento, la necesidad de innovar, de crear los mtodos y las
enseanzas.
e} El contenido del perfeccionamiento. La formacin base es inevi-
tablemente terica, el perfeccionamiento permite la adaptacin al puesto
de trabajo, el aprendizaje concreto del oficio. La directrices de personal
tienen aqu el papel principal:
- La puesta al da cotidiana de los conocimientos y de las tcnicas
de accin necesarias para el ejercicio de los oficios, principalmente a travs
de una mayor difusin de boletines tcnicos de las administraciones.
- La apertura al exterior y quitar vallas en el interior de la Admi-
nistracin.
- La posibilidad para los agentes de cambiar de sector de actividad.
- La preparacin en nuevas responsabilidades dentro del marco de las
promociones.
1. La solucin francesa
457bis. En Francia, la tendencia tradcional de hacer recaer lo esen-
cial del esfuerzo sobre la formacin bsica no se ha frenado, y la creacin
de institutos regionales de Administracin es un buen ejemplo de ello,
como todas las acciones de preparacin a los concursos de acceso a la
funcin pblica (CPAG); sin embargo, la preparacin a los concursos
internos; de la Administracin participan del perfeccionamiento que la
Administracin se esfuerza en favorecer. En 1967, 70.000 funcionarios se
han beneficiado de una preparacin para un concurso sobre un total de
un milln y medio de funcionarios. Estos ooncursos responden a una vo-
luntad de democratizacin a travs de la promocin interna; el mejor
ejemplo es ciertamente el concurso funcionarial de la ENA y el ciclo
de preparacin a este concurso. El esfuerzo de promocin tiene de hecho
unos resultados limitados. Si un funcionario ha entrado en una categora
inferior, es ms que probable que ah pasar toda su carrera. Antes de
1946, en algunos casos, un empleado poda llegar a ser director. Despus
de 1946, la precisin de las normas, y principalmente la exigencia de diplo-
mas, limitan la promocin. Convendra matizar estas normas para permitir
una mejor promocin interna. El nmero de agentes afectados por una
accin de perfeccionamiento vara segn los sectores: O por 100 para la
agricultura; 1 por 100 para la industria; 1,3 por 100 para las finanzas;
5,3 por 100 para el equipamiento, y 6,6 por 100 para correos. Los dos tercios
362
de las operaciones de perfeccionamiento se refieren a la educacin nacio-
nal. Estas acciones son las ms frecuentes, pero' de corta duracin y a
tiempo parcial... para los funcionarios <Educacin Nacional excluida), lle-
gndose a una media de veinte das de perfeccionamiento para una
carrera de cuarenta aos, es decir, cuatro horas por ao. En cuanto a la
reconversin de funcionarios, slo se practica episdicamente. Actualmente
se realiza un esfuerzo por inculcar a los agentes, los principios de la
racionalizacin de las alternativas presupuestarias. Pero muchos funciona-
rios, y sobre todo los altos funcionarios, siguen pensando que los ttulos
que ellos han conseguido en su juventud garantizan su competencia para
toda su carrera.
A 2. La solucin inglesa
458. En Gran Bretaa.-EI perfeccionamiento de los agentes es tanto
ms indispensable cuanto no hay escuela especial que prepare a los
candidatos a los concursos administrativos o les d una formacin antes
de que comiencen verdaderamente su carrera. Sobre este punto, la solu-
cin inglesa es totalmente opuesta a la solucin francesa, que pone el
nfasis sobre la formacin antes de entrar en la funcin. El sistema
britnico se caracteriza por la conviccin de que la formacin ser ms
eficaz efectuada despus de un cierto perodo de trabajo en un servicio
administrativo que realizada antes de entrar. Tradicionalmente los fun-
cionarios adquieren una competencia en las esferas donde ellos ejercen
sus funciones nicamente por la experiencia profesional. Es la formacin
en el puesto de trabajo. Pero esto es insuficiente. As, despus de numero-
sos aos, la Gran Bretaa se preocupa de dar una formacin a los fun-
cionarios recientemente promovidos. Sin embargo, an hoy dia no se
trata sino de una formacin profesional limitada a aquellos que tienen la
responsabilidad en una materia concreta. Los funcionarios que se encuen-
tran en los servicios de la Seguridad Social reciben una formacin destina-
da a permitirles convertirse en especialistas de esta materia. Pero nin-
guna enseanza se da de una forma generalizada a todos los funcionarios.
En 1963 fue creado en Londres un centro de Estudios Administrativos que
da ciclos de enseanza de veinte semanas en economa, estadsticas, inves-
tigacin operacional y transacciones comerciales para todos aquellos que
se encuentran en su tercer ao de servicios en la Administracin. Esta
formacin terica fue extendida por etapas a los funcionarios susceptibles
de acceder a un nivel superior. Estas enseanzas cortas ofrecieron 1.000
plazas en 1970, y en 1972 todos los funcionarios susceptibles de obtener
el nivel de secretario adjunto recibieron de nueve a quince semanas de
formacin.
LOS AGEN'I1!.5 DE LA ADMINISTRACION
363
Como consecuencia de las crticas del Informe Fulton, fue creado en
1969 el Civil Service College, que responde a la necesidad de dar una
formacin ms til al funcionario y al deseo de extender el reclutamiento
de altos funcionarios.
Existen tres funciones: una funcin de formacin, basada en el apren-
dizaje de las tcnicas de la administracin y de direccin; une. funcin
de perfeccionamiento para los altos funcionarios que estn ya en un
puesto y una funcin de investigacin en la ciencia administrativa. Este
colegio, que comprende tres centros (Londres, Edimburgo, Sunningdale
Park), tiene la misin de ser un lazo entre el mundo de la Administracin
pblica y el mundo del sector privado. La organizacin de la carrera del
Civil Servant permite lazos continuos entre estos dos mundos.
459. En los Estados Unidos.-La preocupacin por el rendimiento deter-
mina la mejora de los resultados del personal. La Comisin de la Funcin
Pblica declaraba en un informe de 1956 que la puesta en marcha de un
programa de formacin del personal deba considerarse formando parte
integrante de la poltica seguida por cada administracin con el fin de au-
mentar la eficiencia de su funconamento-, y otro informe indicaba que
convendra sacar partido del potencial de experiencia profesional que
representa el personal empleado, desarrollando ste al mxmo-. Por eso
se promulg en 1958 la ley sobre la formacin de los funcionarios. Era el
primer texto legislativo que preveia la organizacin de la formacin de
los funcionarios del Estado federal, previniendo procedimientos adaptados
a este fin. Sin embargo, los programas utilizados por las diferentes admi-
nistraciones en aplicacin de la ley de 1958 resultan insuficientes. Por
eso, en 1966, el presidente Johnson confi a un grupo especializado (Task-
Force) el cuidado de establecer el balance de los programas en curso y
de hacer las recomendaciones necesarias para una mejor utilizacin de
los medios disponibles. El Task-Force reuna personalidades de medios
muy diferentes: industria, comercio, mundo del trabajo, institutos de in-
Vestigaciones, universidades, fundaciones Y administraciones. Este grupo
especializado insisti sobre la oportunidad de introducir cierta divisin
del trabajo en el seno de los programas de formacin, que tendra en
cuenta los medios respectivos de las instituciones gubernamentales y extra-
gubernamentales; las primeras dispensaran una enseanza especializada,
mientras que las segundas daran a los funcionarios una formacin bsica
ms general. Recomend igualmente organizar los programas de formacin
sobre una base interministerial y bajo el control de la direccin de la
comisin de la Funcin Pblica. Es as como se cre el Bureau of Train-
364
ing elIde mayo de 1967 en el seno de la comisin. La creacin de esa
oficina ha dado un nuevo impulso a la formacin de los funcionarios
civiles federales. Se calcula en 180 millones de dlares el costo anual de
esta formacin. Ms de un milln de funcionarios han seguido cursos
de perfeccionamiento en el ejercicio 1967-1968. La Administracin orga-
niza el 85 por 100 de los programas de perfeccionamiento. Los progra-
mas interministeriales eran, en un pasado muy reciente, insuficiente-
mente desarrollados. Representaban en 1967-68 solamente el 6 por 100
del perfeccionamiento. La participacin de instituciones privadas es limi-
tado <15 por 100). Especial es el caso de la Brookings Institution para los
altos funcionarios. Algunas fundaciones, tal como la Fundacin Ford, ofre-
cen becas a los funcionarios para permitirles perfeccionarse, cumpliendo
un ao de estudios en una universidad o en un instituto especializado (el
National Institute of Publics Affairs para los becarios de la Fundacin
FordJ. La formacin se da en todos los niveles y bajo formas muy dife-
rentes: conferencias, documentacin puesta a disposicin del personal
por la direccin, grupos especiales de perfeccionamiento, ocupacin por
rotacin de diferentes puestos, instrucciones especiales por los jefes je-
rrquicos y ciclos de cursos sobre determinados temas. Los horarios de
trabajo se han organizado de forma que permitan el perfeccionamiento
del mayor nmero de agentes. La frmula de los seminarios ha tenido
actualmente un gran xito. Esos seminarios estn destinados esencialmen-
te a los mandos de la Administracin. Se organizan muchas veces al
ao, pero su duracin no excede de dos semanas.
En 1963, la Comisin de la Funcin Pblica creaba un centro de per-
feccionamiento (Executvs Seminar Center) para los mandos de los dife-
rentes departamentos ministeriales. Otro centro anlogo se abri en 1966.
El perfeccionamiento de los mandos medios de la Administracin tmid
careristsJ se ha puesto especialmente de relieve. Desde hace una decena
de aos, se ha comprobado que era difcil el reemplazo de personas que
ocupaban puestos de gran responsabilidad ttop positionsJ. La Administra-
cin se esfuerza en resolver ese problema perfeccionando a los funciona-
rios de rango jerrquico inmediatamente inferior.
La creacin en 1968 del Instituto para altos funcionarios (el Federal
Executve Institute, dependiente de la Universidad de Virginia) refleja
la preocupacin de la Administracin federal de asegurar una utilizacin
ptima de las capacidades excepcionales de ciertos agentes. El Instituto
organiza, desde octubre de 1968, dos ciclos idnticos de curso, de una dura"
cin de ocho semanas. El nmero de participantes a cada reunin est
limitado a 60.
BIBLIOGRAFIA
365
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(A. Colin, 1964).
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supriours de I'Admnstraton, Education. et gestlon nm. 2 (1965), pp. 2-13.
CAPITULO VI
EL MEDIO SOCIAL DE LA FUNCION PUBLICA
460. Una categorta social particular.-La. homogeneidad del medio so-
cial de la funcin pblica resulta, sin duda alguna, de la cristalizacin
de conductas semejantes. Tambin es el resultado de pertenecer a un
medio comn o a solidaridades semejantes, naturales o adquiridas.
SECCION 1. ORIGEN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS
461. 1.El puesto en la jerarqua de la funcin pblica.-Parece ser
que hay relacin muy directa entre la profesin de los padres y el puesto
que ocupan los hijos en la jerarqua de la funcin pblica.
A) Los funcionarios mOOestos.-Una encuesta de M. Crozier ilustra par-
ticularmente esta relacin en el medio de funcionarios modestos de
Francia. Efectuada en 1954 entre el personal de los cheques postales
(cuentas corrientes de Correos), demuestra que esos funcionarios des-
cienden en su mayora de familias modestas, de pequeos funcionarios, de
labradores o de obreros.
B) Los altos funcionarioS.-La misma relacin existe en el medio
de los altos funcionarios. Si se considera en Francia la distribucin por
origen social de los ingresados en la Escuela. Nacional de Administracin,
se observa que ms del 20 por 100 de entre ellos tenan parientes altos
funcionarios y que la proporcin de hijos de obreros es inferior al 1 por
100. Tambin se puede advertir que la Escuela Nacional de Administracin
ha realizado cierta apertura de la alta funcin pblica a las capas sociales
modestas. Antes de 1945, cuerpos como el de Inspeccin de Finanzas se
reclutaban exclusivamente en la aristocracia y en la burguesa. As se
ha podido notar que entre 1919 y 1939, de. 79 inspectores de finanzas, 33 per-
tenecan a la aristocracia y a la alta burguesa; 24, a la. buena. burguesa
industrial, comercia e intelectual; 15, a la burguesa media (medicina,
profesorado y pequea industria) y cuatro, a la pequea burguesa.
LoS AGENT&S DI!: LA ADMINISTl\ACIOK
367
Los funcionarios de las Administraciones centrales son de un origen
social mB elevado que el conjunto de los funcionarios del cuadro A: el
40 por 100 de entre ellos es de familias de escalas superiores y de pro-
:fesiones liberales (cuando la proporcin global para la categora A es
del 25 por 100). Cuanto ms alto es su nivel social, mayor es su nivel
Jerrquico dentro del cuadro A. Esos funcionarios vienen en general de
famillas ligadas a la funcin pblica (45,2 por 100). El 39 por 100 son
or1gtnarios de la regin parisiense (proporcin de 12 por 100 para el con-
l.unto de los funcionarios).
ORIGEN SOCIAL DE LOS FUNCIONARIOS MODESTOS
(En porcentaje)
Profesin de 108 padres
Agricultores ..
Obreros .
Artesanos, comer-
ciantes ..
Empleados ..
Tcnicos ..
Bajos funcionarios .
Agentes
(anti-
guos)
7
28
8
10
1
46
ReVisores
(anti-
guos)
3
5
26
19
5
40
Vigilan-
tes
7
11
30
15
3
33
Inspec-
tores
13
13
17
17
10
30
Revisores
(nuevos)
16
16
20
6
14
28
Agentes
(nuevos)
25
19
15
10
3
25
Extracto de M. CROUER: Petits fonctiolmares au troval.
462. Datos comparati'Vos.-Las encuestas efectuadas en cinco pases
(Francia, Alemania Federal, Gran Bretaa, USA e Italia) sobre los or-
genes sociales de los funcionarios de direccin confirman las cifras fran-
cesas. En los Estados Unidos es donde la proporcin de hijos de obreros
es la mayor (25,4 por 100); Y en Francia, la ms baja. La herencia en
la funcin pblica es mayoritaria en Francia (58,5 por 100), mientras que
ocupa un puesto reducido en los Estados Unidos (7,6 por 100).
En Italia, cerca de las tres cuartas partes de los funcionarios de direc-
cin descienden de una esfera social de funcionarios (un poco menos
de la mitad) o de profesiones liberales (un poco menos de la cuarta
partej. Las categoras sociales ms importantes en la composicin del
Conjunto de la poblacin son las que estn menos representadas. Los
obreros y asalariados, que constituyen el 43,4 por 100 de la poblacin
activa, no proporcionan ms que el 6,8 por 100 de los altos funcionarios.
Los agricultores, que representan el 39,9 por 100 de la poblacin activa,
DO proporcionan ms que el 3,6 por 100 de tcnicos de direccin de
las administraciones. Sin embargo, se puede notar un ascenso social cons-
DlsrnmUCION POR ORIGENES SOCIALES DE LOS CANDIDATOS A LOS CONCURSOS
DE ENTRADA EN LA ENA
CIncluidos desde 1955 a 1967)
PRIUIlB CONCURSO SEGUNDO CONCURSO
Inscritos Presentes
Admisi- Admiti-
Inscritos Presentes
Admisi- Admiti-
bIes dos bles dos
C...gorta A, empleos de d-
rectores o asimilados ...
431 359 107 69 52 43 21 16
Administra- Categora A-2, otros em-
ciones (l. pleos ............................
1.375 1.128 247 132 403 338 106 49
Categora B .....................
377 290 38 20 237 185 67 31
Categora C ..................... 119 90 11 3 222 179 53 19
Categora D ................. :...
44 36 3 -
89 69 10 1
Artesanos y comerciantes ..................... .
908 722 119 63 395 315 96 48
Jefes de empresa (industria) .................. 327 261 53 37 20 16 4 3
Empleados de comer- { Dirigentes .......... 1.507 1.282 293 161 204 167 61 34
cio e industria ... Empleos subalter-
nos .................. 460 376 77 37 347 276 96 48
Contramaestres ....................................... 28 21 5 3 3 23 5 2
Obreros ................................................. 87 62 6 3 127 104 35 19
Profesiones liberales ................................ 1.291 1.066 237 130 139 120 44
. 17
Agricultores ............................................ 227 182 30 17 177 146 48 18
Rentistas, propietarios, sin profesin ...... 82 66 14 9 47 34 17 8
Profesiones no indicadas ........................ 63 46
- -
57 43 5 2
TOTALES .............................. 7.324 5.987 1.240 684 2.559 2.058 668 315
tn Distribucin segn las categoras previstas por el estatuto general de los funcionarios.
LOS AGENTES DE LA ADM1N1STRAC10N
GRAN BRETAA
EVOLUCION DE LOS EFECTIVOS DE LA ADMINISTRAcrox
DESDE 1950
(En millares)
369
Altos Agentes Personal Contribu-
funciona-
Dirigentes
de
tcnico ciones,
Totales
AROS rios ejecucin y cen- Otros aduanas y
(Admms-
(Ejecutivo)
(Clertcal)
tfico trabajo (2)
tratvo)
!ll
1950
3,1 63,9 198,6 89,2 80,1 93,9 434,9
1955
2,7 62,7 155,4 104,5 62,5 88,4 387,8
1960
2,3 62,7 157,1 107,5 52,9 92,8 382,5
1964
2,5 68,7 168,9 121,4 55,1 95,1 416,6
1965
2,5 70,2 166,9 112,9 67,0 94,5 419,5
1966
2,3 73,4 172,1 123,1 49,5 98,4 430,6
1967
2,5 71,7 179,7 126,3 68,3 104,4 454,5
1968
2,7 83,3 191,9 132,3 61,4 110,9 471,6
(ll Total de los efectivos de esas tres administraciones: esas cifras estn incluidas
en las de las otras columnas.
(2) Incluido el servicio diplomtico. que constaba de 13.000 funcionarios elIde enero
de 1968.
tante, solamente uno sobre nueve entre los funcionarios interrogados
tenia un padre empleado en el mismo nivel de calificacin, y menos
de uno sobre veinte tena un abuelo alto funcionario. Solamente uno de
diez funcionarios ha nacido en familias pertenecientes en dos genera-
ciones a la funcin pblica. En cambio, en una generacin, la coopta-
cin alcanza cerca del 50 por 100.
(En porcentaje)
Origen social los funcionarios de direccin en las Administraciones pblicas (segn
P. AIoasSAIII, en Buroc/"Clte di fronte alla burocrcu:ia. ISAP IGluffr. Miln. 19691, p. 261.
Categoras profesionales
Jefes de empresa,
personal dirigente,
profesiones Ibera-
les .
Funcionarios y em-
pleados ..
Artesanos, comer-
ciantes y auxilia-
res de comercio .
.
breros .
Francia
1945-1951
23,2
58,5
11,4
3,6
3,3
Alemania
Federal
1962
24
54
13
4
..
Gran
Bretaa
1950
21,S
51,4
9,4
2,2
15,3
USA
1940
35,5
3,3
22,2
29
10
USA
1959
28,9
7,.6
23,4
14,7
25,4
Italia
1965
17,7
44,7
22,5
8,1
7,9
370
CIENCIA ADMINISTRATIVA. PU:JLICA
463. 2. Medio social familiar y nivel de estudios.-La influencia del
medio social familiar en el xito social no puede discutirse. El vnculo
es seguro entre el medio familiar y el nivel intelectual. Es ms fcil
para los nios de clases acomodadas seguir estudios superiores y tener
xito (V. N. BISSERET: La nassance et le dplme: le processus de
slection au dbut des tudes unversltares-: Rev, iranc. Socioloaie, IX,
nmero especial 1968, p. 185). Si se distribuye la poblacin en tres cla-
ses de la ms baja a la ms alta, se comprueba que el porcentaje de
xito va del 36 por 100 en la categora primera al 51 por 100 en la
tercera, en la facultad de Pars.
PORCENTAJE DE EXITO SEGUN LA CLASE SOCIAL DE ORIGEN
Categora I Categora 11 Categora III
Exito .............................. 36 47 51
Abandonos ..................... 43 32 29
Ascensos ........................ 21 21 20
TOTAL .................. 100 100 100
(Est.racto de NollLU BISSEBET Revue Francais de Soci%gie. nmero especial. IX. 1968.
pgina 189).
Se puede destacar, por otra parte, que la tarjeta de escolarizacin
establecida por el Ministerio de Educacin Nacional en la enseanza
secundaria se sobrepone groseramente a la tarjeta de reclutamiento
de la funcin pblica (DARBEL y SCHNAPPER). El norte. a excepcin de
la regin parisiense y de los departamentos loreneses, est escolarizado
pobremente y pobremente funcionarizado. En cambio, el sudeste est
fuertemente escolarizado y funconarzado.
SECCION n. ORIGEN GEOGRAFICO
464. Lugar de nacimiento y medio de socializacin.-EI origen geo-
grfico de los funcionarios puede entenderse de dos formas: o bien
se considera el lugar de nacimiento, o se examina el lugar donde han
llegado los futuros agentes en la edad adulta. su medio de socializacin.
Los dos elementos se confunden frecuentemente, pero el ms importante
LOS AGENTES DE LA ADMINIS'IRACION
371
es el sacado del medio de socializacin. Se comprueba que las condicio-
nes de xito se encuentran reunidas ms fcilmente en la ciudad que
en el campo, y que en Francia, con motivo de la centralizacin, Pars
ha logrado apropiarse el reclutamiento de los altos funcionarios.
ORIGEN GEOGRAFICO DE LOS AGENTES
CEn porcentaje)
Agentes
Interven-
Interven-
Reglones (antt-
tores Vigllan- Inspec-
tores
Agentes
guos)
(ant-
tes tores
,(nuevos)
(nuevos)
guas)
Sudoeste ..................
24 32 26 50 43 54
Pars
.......................
43 42 37 5 23 15
Resto
o
36 26 37 45 34 34
-
FUENTE: M. CaOZIEn: Petits fonctiollnaires au travail.
En Francia, los creadores de la Escuela Nacional de Administracin
intentaron regionalzar el reclutamiento de la alta : funcin pblica.
A pesar de ese deseo, ms del 9Dpor 100 de los alumnos de la ENA
siguen saliendo del Instituto de Estudios Polticos de Pars. Si se con-
sidera el lugar de nacimiento, se obtienen resultados ms variados.
As, M. Lalumire comprueba que de 1870 a 1954, o sea durante ochenta
y cinco aos, el 40 por 100 de los miembros de la inspeccin central
de Finanzas haban nacido en Pars.
Para los funcionarios modestos, el Midi, en cambio, lleva el puesto pre-
ponderante desde que el norte no proporciona bastantes para sus nece-
sidades. M. Crozier pudo as destacar en 1954, para los cheques pos-
tales- parisienses, que si la proporcin de parisienses empleados es grande,
el porcentajs de agentes reclutados en el sudoeste es casi anormal res-
pecto a -Ia parte de poblacin de esta regin en el conjunto de Franca-.
M. Crozer observa adems que ese tipo de reclutamiento reproduce,
con veinte aos de intervalo, el reclutamiento que parece haberse esta-
blecido para los agentes masculinos que actualmente han llegado al
Puesto de inspector. Despus de impulsar a sus muchachos a la carrera
considerada, el sudoeste parece impulsar ahora a sus muchachas-.
Esas proporciones se encuentran a nivel del conjunto de agentes.
Estos son, en mayora, originarios del sur de Francia.
372
DlSTRIBUCION DE LOS AGENTES DEL
ESTADO SEGUN LA REGION y EL DE-
PARTAMENTO DE SU NACIMIENTO
Oeste ..
Sudoeste .
Sudeste : .
Mediterrneo ..
Regin parisiense .
Norte .
TOTAL EN FRANCIA .....
167.244
185.124
136.326
143.943
143.550
79.932
1.194.900
FUENTE: Recensement des agents de l'ttat et des
collectivit4s locales. 1962, INSEE.
En Italia se comprueba que, de cuatro funcionarios de direccin del
Estado, tres han nacido en regiones mediterrneas o en las islas. Pero
la mayora ha vivido en las grandes ciudades.
En los Estados Unidos se destaca que la proximidad de la capital
federal parece aumentar las probabilidades de acceso a la alta funcin
pblica. En cambio, los Estados alejados de la capital no proporcionan
muchos funconaros.
SECCION 111. LA UNIDAD DE LA FUNCION PUBLICA
465. 3. Solida.ridades y conflictos.-Forma la funcin pblica un
medio homogneo o, por el contrario, est dividida en cuerpos diferen-
tes y rivales? De forma general, se puede comprobar una solidaridad
de funcionarios respecto al mundo exterior, ya se trate de rganos pol-
ticos o de ciudadanos. Desde que el funcionamiento de un servicio p-
blico es motivo de debate entre la opinin, la tendencia normal de los
agentes pblicos es de tapar. las faltas comprobadas. Esta solidaridad
se apoya en la comprobacin de una comunidad de intereses ms
fuerte en los pases europeos que en los Estados anglosajones. Se ma-
nifiesta especialmente sobre el terreno del estatuto y la estabilidad del
empleo. Al lado de esta solidaridad general aparecen solidaridades par-
tculares que pueden llegar a enfrentarse.
La solidaridad resultante de una misma pertenencia poltica o sin-
dical es una de las ms importantes. En general se confiesa poco,
pero frecuentemente permite comprender decisiones inexplicables en apa-
riencia. La comunidad de formacin entraa igualmente solidaridades
LOS AGENTES DE 1,.\ ADMINISTRACION
373
particulares. En Francia, el paso por una gran escuela favorece la for-
macin de tales vnculos. Los antiguos alumnos de la Escuela Politcnica
o los de la Escuela Nacional de Administracin constituyen as moldes
de decisin paralelos a los circuitos reales. La comunidad de origen geo-
grfico, religiosa o social, representa igualmente un importante papel.
La comunidad de cuerpo o de servicio tiene una proyeccin muy real,
especialmente en las administraciones muy compartimentadas como la
Administracin francesa. Todas estas solidaridades ocasionan, evidente-
mente, conflictos en el interior de la Administracin. La tendencia de
cada funcionario sera unirse al mayor nmero posible de moldes de
solidaridad, comprobando a cules no puede pertenecer. As, en la Ad-
ministracin francesa, la existencia de una solidaridad entre adminis-
tradores civiles provenientes de la Escuela Nacional de Administracin
ha provocado de rechazo la constitucin de una asociacin de admi-
nistradores civiles no provenientes de la ENA.
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CAPITULO vn
LA CARRERA DEL FUNCIONARIO
SECCION 1. LA ELECCION ENTRE LA CARRERA Y EL EMPLEO
466. Los dos sistemas.-El funcionario puede estar unido a la Admi-
nistracin por un vnculo permanente; entonces hace carrera en la
funcin pblica elevndose progresivamente en la jerarqua administra-
tiva. O, por el contrario, se puede considerar que el agente pblico
debe estar destinado. en funcin de su competencia, en un empleo
determinado en el que se quedar durante su vida administrativa.
El primer sistema tiene la ventaja de garantizar a los administrado-
res contra los abusos del favoritismo y proporcionarles una amplia esta-
bilidad. Esta concepcin triunfa particularmente en los Estados en los
que se piensa que la tarea especfica de los funcionarios debe separarles
del sector privado. Tiene el inconveniente de constituir una casta de
funcionarios aislados del resto de la nacin y de disminuir el rendimiento
del personal que se encuentra seguro. ocurra lo que ocurra, de conser-
var sus vinculos con la Administracin, En cambio, en los pases como
los Estados Unidos, en los que la asimilacin del sector pblico y del
sector privado est muy estimulada. el sistema del empleo permite dispo-
ner de hombres competentes para efectuar determinadas tareas. Siendo
menos duradero el lazo entre la Administracin y sus agentes. la fun-
cin pblica vive al ritmo del pas todo entero. El sistema del empleo
permite una rotacin de los agentes.
SECCION n. EL SISTEMA DE LA CARRERA
l. La solucin francesa
467. La vida en la funcin pblica.-En la concepcin francesa, el
funcionario realiza toda su carrera en la funcin pblica. Esta idea de
carrera va unida al particularismo del rgimen jurdico de la funcin
pblica. El paso del sector pblico al sector privado, legtimo y buscada
LOS AGENTES DB LA ADMINISTRACION
377
en los Estados Unidos, se considera en Francia como una evasin Vitu-
perable. Ese oantoutlaqe no deja de producirse sin embargo. Representa
sobre todo para los altos funcionarios -inspectores de finanzas atrados por
el sector bancario privado. administradores civiles provenientes de la ENA
decepcionados por la mediocridad de sus funciones en el sector pblico--
o en campos en los que las remuneraciones privadas son ms impor-
tantes (profesores cientficos en la industria, inspectores de impuestos
en los servicios fiscales de las empresas). La regla es la continuidad
de la carrera en la funcin pblica.
468. El desarrollo de la carrera.-La carrera del agente pblico co-
mienza por la entrada en funciones que sigue al nombramiento y ter-
mina con la salida del servicio, en general, en el momento de la jubi-
lacin. Durante esta carrera, el agente pblico tiene derecho a un
-ascenso-, progreso en la carrera, que se traduce, ya por un sencillo
aumento de sueldo (ascenso de escala), ya, paralelamente a un aumento
de remuneracin, por cambio de empleo (ascenso de escalafn). Este
ascenso se realiza por antigedad -frmula. que asegura una rigurosa
igualdad- o por eleccin -tcnica, ms estJimulante-, pero donde es
ms temible el arbitraje del superior. El principio escogido es el de la
antigedad para el ascenso de escala, y el de la eleccin, matizado por el
establecimiento de un cuadro de ascenso despus de consultada una
comisin representante de los agentes interesados (comisin administra-
tiva paritaria), para el ascenso de escalafn. De hecho, incluso el as-
censo por eleccin representa un beneficio para los agentes ms antiguos.
Esta ausencia de recompensa para los agentes ms dinmicos se debe
a la accin de bulldozer- igualador llevada. por los sindicatos. Es una
de las causas de la profunda esclerosis de la Administracin francesa.
469. La ttmida introduccin del sistema del empleo.-Se busca ac-
tualmente sortear los inconvenientes de esta concepcin francesa de la
carrera, multiplicando los agentes reclutados para una duracin limi-
tada por -contrato-. Esos agentes estn as colocados fuera del estatu-
to, y la Administracin puede escaparse de la rigidez de las prescripcio-
nes textuales. El reclutamiento se hace entonces teniendo en cuenta el
empleo a cubrir. De forma general, el sistema de la carrera est cada
vez ms impugnado. En efecto, ha favorecido el desarrollo de un crculo
de funcionarios replegados sobre s mismos y separados de los adminis-
trados por un muro de incomprensin y de ignorancia. Igualmente, ha
producido una funcin pblica rebelde a. las nociones de rentabilidad,
esenciales en la poca. moderna,
470. La divisin en cuerpos.-La funcin pblica francesa est diVidi-
da en cuerpos- que agrupan a los funcionarios sometidos al mismo
378
ADMINISTRATIH. PUBLICA
estatuto particular y que tienen vocacin para los mismos grados. El gra-
do es el ttulo que otorga a sus beneficiarios vocacin para ocupar uno
de los empleos que les estn reservados. El grado est dividido en clases
y escalafones. El grado es independiente del empleo efectivamente ocu-
pado: cuando el funcionario tiene un derecho adquirido a conservar su
grado, no tiene ninguno respecto a su empleo. Asi las funciones de di-
rectores y subdirectores en los ministerios son empleos y no grados.
Los cuerpos de funcionarios son frecuentemente cuerpos ministeria-
les. Sin embargo, el cuerpo de los administradores civiles es nterrn-
nsteral. El alcance de este carcter ntermnsteral es, sin embargo,
reducido. Sin duda, el cuerpo depende del primer ministro. Pero de
hecho los administradores civiles perseveran en hacer su carrera en
un ministerio determinado. La nica obligacin que pesa sobre ellos es
la de pasar por lo menos dos aos en otra administracin distinta de
la en que estuvieron destinados al principio.
Los cuerpos de funcionarios se clasifican segn su importancia en
cuatro categoras. Cada una de ellas tiene condiciones especiales de re-
clutamiento y remuneracin:
- Los agentes de la categora A (20 por 100 del efectivo total) ocu-
pan las funciones de concepcin y direccn. Se reclutan a nivel
de licenciatura.
- Los agentes de la categora B (41 por 100 del efectivo) tienen fun-
ciones de aplicacin. Deben poseer el bachillerato.
- Los agentes de la categora C (32 por 100 del efectivo) se encar-
gan de funciones de ejecucin especializada. Se reclutan a nivel
de diploma.
- Los agentes de la categora D (7 por 100 del efectivo) tienen fun-
ciones de ejecucin sencilla. Se reclutan a nivel de certificados
de estudios primarios.
De hecho, esas categoras estn lejos de ser hermticas. Es difcil en
la prctica distinguir entre las categoras C y D. Por otra parte, cierta
laxitud ha hecho clasificar a los agentes en una categora superior a
la que hubieran debido ocupar normalmente, y de ah la aglomeracin
de la categora A. Muchos agentes clasificados en la categora A na
ejercen funciones de concepcin y de direccin (as los profesores oons-
ttuyen el 65 por 100 de la categora A, aunque en la prctica aparece
una subdivisin en esta categora entre los agentes, segn que ejerzan
o no funciones de concepcin o de direccin.
Una categora particular recorta parcialmente esta clasificaCin: la
constituida por el conjunto de altos funcionarios- que ocupan empleos
reservados a discrecin del Gobierno. Estn sometidos a un estricto con-
379
formismo -poltco. En relacin directa con las autoridades polticas (los
ministros), ocupan altas funciones de autoridad (direccin de adminis-
tracin central, embajadas, rectorados, prefecturas).
2. La solucin inglesa
471. Un sistema matizado.-En Gran Bretaa, el sistema de la carre-
ra siempre ha estado matizado por el liberalismo de ese pas, que man-
tiene contactos importantes entre los agentes pblicos y los agentes pri-
vados, y por el amplio puesto reservado al ascenso y a la eleccin.
Hoy est incriminado y parece ser que se orienta hacia el sistema del
empleo.
Una vez nombrado, el funcionario emprende su carrera en el servicio
pblico. Pero, de hecho, esta carrera se desarrolla dentro de una clase
y no en la Administracin, pues las estructuras son bastantes rgidas.
Existen, en efecto, escalas de sueldo separadas para cada categora, de
forma que se puede quedar toda su carrera en la misma categora.
El ascenso depende en gran parte de la eleccin, frecuentemente pre-
ferida a la antigedad. El principio del Civil Service britnico es, en
efecto. que -el ascenso no se fomenta en inters del funcionario-
(gaudemetJ. El ascenso por eleccin da a los superiores jerrquicos la
Posibilidad, por la libertad de que disponen, de hacer ms eficaz a la
Administracin. Sin embargo, este procedimiento no significa que la elec-
cin sea arbitraria, las decisiones de prococn se toman a la vista de
un informe anual para cada func.onaro. Sin embargo, se le han diri-
gido crticas a este sistema. Algunos le reprochan consagrar un lugar
todava muy importante al ascenso por antigedad, sobre todo en las
categoras inferiores. Por otra parte, el ascenso por eleccin est limi-
tado al pertenecer el funcionario a una determinada categora, y de
ah ese deseo, ya expresado, de ver suprimir las categoras.
El final normal de la carrera del funcionario es su jubilacin. El fun-
cionario puede igualmente ser despedido. Sobre ese punto, la situacin
es bastante diferente de la posicin del funcionario francs. La Admi-
nistracin britnica dispone de capacidad discrecional para despedir al
funcionario. Los civil servants no se consideran sometidos a un esta-
tuto, sino vinculados por contrato a la Administracin, la cual puede
romper ese vnculo unilateralmente. El funcionario despedido no puede re-
currir contra la decisin de despido ni pretender ninguna indemnizacin.
Esta inestabilidad aparente de la situacin del civil servant no se veri-
fica de hecho en la prctica, porque las autoridades administrativas hacen
un uso muy liberal de sus poderes y suelen ser raros los despidos.
380
La Administracin ha organizado la -movldad- de sus civil servants
con el fin de que no ejerzan toda su carrera dentro del mismo servicio.
La movilidad con respecto al mundo exterior de la Administracin es
ms interesante por ser ms original en comparacin con los sistemas
continentales. El Civil Service est muy abierto a ese mundo exterior.
Eso se traduce en un doble movimiento. Primero de todo, la Adminis-
tracin acoge personas procedentes del sector sernpblco. la Universi-
dad, de profesiones liberales, por que estima que su experiencia puede
ser preciosa para el servicio administrativo. El nmero de personas que
acceden as a puestos de la Administracin es relativamente muy limi-
tado, pero son numerosos los que desean en Gran Bretaa que no haya
ninguna restriccin a ese movimiento. Algunos pueden entrar en la
Administracin para hacer carrera all, y otros para quedarse solamen-
te cierto tiempo. Los civil servants pueden, en cambio, dejar la Admi-
nistracin por conveniencia personal o para ejercer otra situacin. Ese
continuo cambio de personal entre el sector privado y la Administracin
es muy provechoso a los dos por la nueva experiencia que cada uno
aporta al otro, porque atena la desconfianza recproca que existe fre-
cuentemente en muchos pases.
472. Las clases.-La existencia de categoras jerrquicas ha queda-
do como una de las caractersticas originales del Civil Service. Eso es
una consecuencia del informe Northcote-Trevelyan. Este haba propues-
to una divisin en dos ciases segn las funciones que deba ejercer cada
una de ellas. La primera clase, encargada del trabajo intelectual, deba
componerse de agentes encargados de las funciones nobles de concep-
cin y direccin. El trabajo de la segunda clase consistira en la eje-
cucin de tareas puramente materiales. Esta distincin entre dos clases
ha parecido, sin embargo, en seguida insuficiente, y el desarrollo de la
accin administrativa ha llegado a una subdivisin de la segunda clase
en otras distintas. Se puede considerar hoy que hay tres clases, y si se
tiene en cuenta el personal especializado, cuatro.
473. La cadministrative class,..-Ocupa la cima de la jerarqua en la
funcin pblica. Segn', la comisin Taulin, que redact un informe
en 1931, la -clase admnstratva- se encarga de .10 que aborda la con-
cepcin de la poltica, la coordinacin y mejora del mecanismo guber-
namental. a la Administracin general y al control de los departamentos
mnstertales-, Los membros de esta clase son, pues, colaboradores direc-
tos del ministro, al que prestan asistencia para la preparacin de los
proyectos de ley. Le permiten aplicar la poltica que ha decidido. La
institucin de los administradores civiles en Francia despus de la guerra
se ha inspirado en el ejemplo de la clase administrativa. Pero sta tiene
efectivos menos numerosos que el cuerpo de administradores civiles.
381
Inmediatamente despus de la segunda guerra, haba ms de 3.000, pero
en 1960 no eran ms que 2.300, y en 1968, 2.700. En 1955, la administrative
cIass representaba el 0,4 por 100 del conjunto de funcionarios. El funcio-
nario nombrado para la administrative class empieza por ser assistant
principal y luego se convierte en principal assistant secretary, under
secretar, y ms tarde deputy secretary, coronando la carrera con el
puesto de permanent secretar (un nico puesto por ministerio>. La admi-
nistrative cZass no significa solamente capacidad, experiencia y sentido de
responsabilidad; tambin es todo un estilo, casi una forma de vivir.
474. La ..executive cZass...-Jerrquicamente est situada inmediata-
mente debajo de la admirustraiive ciass. Se trata tambin de jefes, pero
cuya misin es una misin de control y de cumplimiento. Deben tradu-
cir en medidas concretas las decisiones de sus superiores, adaptar estas
decisiones a los casos particulares difciles. La especializacin de funcio-
nes es ms extremada que en la clase administrativa, dejando un mar-
gen de iniciativa apreciable al personal. Existe una diferencia bastante
grande respecto a los efectivos con la clase administrativa (83.300 en 1968).
Esta clase parece corresponder aproximadamente a los funcionarios de
la categora B en Francia, o a la categora que se tiene la costumbre
de titular A. El nivel del personal de esta categora es el de estudios
secundarios. Como en la clase precedente, hay muchos grados por los
que puede pasar el funcionario meritorio. Son los executive ottices, senior
executive ottices. de chief executive ottices, con el puesto ms alto de
esta jerarqua, el de accountant general y director of contracts:
475. La clerical etcss.. y las otras clases inferiores.-El trabajo que
se confa a esta clase de funcionarios es relativamente sencillo. Se trata
de un trabajo de ejecucin, consistente en aplicar una medida a casos
particulares sin tener que asumir responsabilidades particulares o dar
prueba de muchas iniciativas. El nivel exigido a los funcionarios de la
clerical class es poco elevado; se sita en el primer ciclo de la ense-
anza secundaria, antao de primaria superior. Los efectivos de esta
clase son mucho ms numerosos que .:los de las clases superiores. En 1968
se contaban unos 200.000 funcionarios en esta clase. Los subclerical
classes, como se les llama, con el lmite ms bajo del Civil Service. Fre-
cuentemente, por otra parte, se confunden sus miembros con los de la
clerical cZass, al no estar exactamente definida la distincin entre ambas.
476. Los especialistas y el problema de sus relaciones con las otras
clases.-La unidad de la funcin pblica, tal como se describi por
Northcote y Trevelyan, ha sido criticada severamente por la llegada de
especialistas a la Administracin. Esta recurre cada vez ms frecuente-
mente a especialistas, los que constituyen servicios distintos de los ser-
382
VICIOS generales. Una de las causas determinantes de esta n e c e s i ~ d fue
la amplitud de las tareas de la Administracin en el campo econmico
y social. La Administracin interviene hoy en campos especializados para
-dar a conocer- una actividad cedida por el sector privado, para estimu-
lar una industria. Es por lo que se ha constituido pOCO a poco una nue-
va clase en la Administracin britnica, llamada protessionru scientific
y tecnical class, frecuentemente, y ms sencillamente la technical class,
es decir, el servicio civil cientfico. Los problemas que plantea esta clase
son que esos especialistas forman una jerarqua aparte y sus relaciones
con las otras clases de funcionarios son reducidas, porque el funcionario
de esta clase queda limitado a su especialidad. Por otra parte, si el
Civil Service comprende numerosos especialistas, tales como juristas,
mdicos, ingenieros; le faltan ciertas categoras de especialistas. Segn
el informe Fulton, es as como el Civil Service comprenda solamente 19
economistas en 1963 (en 1967 son 106); lo mismo que solamente em-
plea 30 contables.
Esta separacin, muy clara, entre especialistas y generalistas se debe
a la concepcin que se tiene en Gran Bretaa de la funcin pblica.
La administrative class est formada, en particular, de funcionarios que
10 ms frecuentemente no poseen ninguna competencia tcnica, jurdica
ni econmica. Segn esta concepcin, el funcionario de la clase superior
debe ser un amateur desde el punto de vista tcnico y no estar espe-
cializado. Este sera el funcionario brillante, que puede disertar sobre
literatura y pasar indiferentemente de un servicio a otro sin tener nece-
sidad de conocer, antes de entrar a su servicio, los misterios de la poli-
tca del crdito o del sistema monetario internacional. .El informe FuIton
se alza contra este concepto tradicional, al que estima inadaptado a la
hora actual. Los miembros de la clase tcnica no tienen las responsabili-
dades que corresponden a sus capacidades y son muy reducidas sus posi-
bilidades de acceder a los puestos de direccin ms elevados. El mismo
informe destaca que la existencia de jerarquas separadas tiene por efecto
retrasar la puesta en marcha y el desarrollo de las operaciones, puesto
que una operacin se examina dos veces, una por los especialistas y otra
por los generalistas. Las responsabilidades se diluyen porque, en resu-
midas cuentas, no se sabe ya muy bien quin ha tomado la decisin.
Por otra parte, una concepcin amateurista de la funcin pblica en la
administrative class puede tener molestas consecuencias: esos adminis-
tradores pueden tomar decisiones en las que no interpretan todas sus
aplicaciones yeso puede dar lugar a la adopcin de politicas errneas.
El informe declara que hoy un administrador debe tener conocmea-
tos importantes sobre las cuestiones sociales, econmicas o financieras.
Para desarrollar la competencia profesional de los agentes considera
383
y propone distinguir dos categoras entre los funcionarios de los ser-
vicios generales, segn la naturaleza del trabajo efectuado. El primer
grupo correspondera a las actividades de naturaleza esencialmente eco-
nmica o financiera; dentro de esta categora subdistingue las actividades
de planificacin y control de las actividades econmicas, los problemas
del comercio exterior, el control de los programas de gastos de equipo
y de gastos correntes, y los aspectos econmcos y financieros de los
grandes proyectos tecnolgicos. El segundo grupo reunira las activida-
des de carcter social, tales como las que se refieren al alojamiento
urbano, distribucin rural, educacin, cuestiones raciales, seguridad so-
cial, problemas vinculados a la industria, direccin del personal, el crimen
y la delincuencia. La comisin Fulton propone igualmente dar una for-
rnacin cientfica a los administradores que ejercen sus funciones en un
contexto cientifico y tecnolgico.
Las dificultades no existen solamente entre especialistas y generalistas,
sino tambin entre los administradores propiamente dichos. Las relacio-
nes entre las clases de funcionarios de los servicios generales son muy
reducidas. Por cierto, la administrative class (clase administrativa) no
est cerrada y es posible a los mejores miembros de la execuUve class
(clase ejecutiva) acceder a la clase superior. Sin embargo, esos pasos
quedan relativamente limitados. Exsten carreras distintas para los miem-
bros de la clase ejecutiva y para los de la clase administrativa, y los
grados ms altos de la primera cubren los primeros grados de la segunda.
De hecho, se constata que el reclutamiento de los agentes para la admi-
nistrative class depende de la formacin anterior que han recibido. Se han
intentado tentativas de democratizacin de esta clase despus de la gue-
rra. Pero los responsables de la poltica de la funcin pblica parecen
estar un poco decepcionados por los resultados obtenidos. Parece, segn
Jo que avanza la comisin Fulton, que esos resultados no corresponden
a lo que se haba esperado y que no hay una ampliacin del abanco
socio-cultural_. En cambio, el paso de la clerical class a la executive class
es mucho ms fcil. Un gran nmero de miembros de la primera asciende
por promocin interna a la clase superior.
No obstante, si el informe de la comisin Fulton fuera seguido de
aplicaciones prcticas, podran ocurrir considerables modificaciones en
la funcin pblica britnica. En efecto, los miembros de esta comisin
proponen la supresin de las clases para reemplazarlas por una sola
estructura jerrquica, en cuyo seno existiria un nmero apropiado de
escalafones de sueldo diferente, correspondiendo a grados diferentes de
competencia y responsabilidad, y donde la clasificacin correcta de cada
puesto se determinara por un anlisis de sus tareas-. Eso causara un pro-
fundo trastorno, pues una tal transformacin significa que se analiza
384
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTJ\ACION PUBLICA
primero el puesto a proveer y las cualidades que exige el empleo para
reclutar en seguida al funcionario correspondiente. Es la solucin exac-
tamente inversa de la que se aplica en Francia y que, por lo dems.
ponen en duda muchos autores. Sobre todo la supresin de las tres cla-
ses, y ms especialmente la administrative class, sera una ruptura oon
el pasado y con el concepto heredado de Northcote y Trevelyan.
3. El sistema de carrera en Alemania Federal
47i. La Alemania Federal ha optado en general por el sistema de
carrera, pero ste es un sistema tan flexible que no comprende, de hecho,
sino a los funcionarios propiamente dichos, es decir. a los agentes some-
tidos a un rgimen de derecho pblico a causa de sus atribuciones de
soberana o del carcter especial de sus funciones (previsin social,
enseanza).
El sistema del empleo se aplica a los agentes de derecho privado de
la Administracin que estn sometidos al rgimen de oonvenios colecti-
vos y cuyo campo de aplicacin es mucho ms amplio qt1e en Francia.
puesto que todos los titulares de puestos inferiores son excluidos de la
categora de funcionarios (como los agentes de los servicios industriales
y comerciales).
Por 10 que respecta a los funcionarios propiamente dichos, debemos,
dentro del plan de la carrera, distinguir cuatro categoras.
- Los funcionarios de por vida, para los que la carrera se desarrolla
normalmente hasta el lmite de edad.
- Los funcionarios a prueba contratados por un periodo temporal
antes de ser titulados.
- Los funcionarios revocables: en aprendizaje y agentes temporales.
- Los funcionarios temporeros son nombrados por un periodo deter-
minado o para una accin concreta; su rgimen est de hecho muy
cerca del de empleo. No sucede lo mismo con una categoria aparte. la
de los funcionarios polticos. que son revocables y cambiables (mutables)
a discrecin del Gobierno. En el plano reglamentario distinguimos ade-
ms cuatro niveles de funcionarios que corresponden a los tipos de
formacin. Para el nivel superior se exige un diploma de estudios supe-
riores, al que se aaden tres aos de servicio preparatorio y tres aos
de perodo probatorio. Para el nivel principal los funcionarios deben
poseer el diploma de fin de los estudios medios y realizar tres aos de
servicio preparatorio y un perodo probatorio de dos aos y medio. Para
el nivel medio se exige el certificado de estudios primarios. un ao de
servicio preparatorio y un periodo de aprendizaje de dos aos. Para el
385
nivel inferior exigen el certificado de estudios primarios o una forma-
cin equivalente, una preparacin prctica de seis meses y un perodo
preparatorio de dos aos.
La enseanza est basada en las tcnicas de gestin, de -rnanagement-
sobre el PPBS, sobre las cuestiones econmicas. Las personas que entran
en la Administracin reciben, despus de 1969, cuarenta semanas de
formacin: un ciclo de doce semanas sobre -Ia organizacin guberna-
mental, y -Ia organizacin de la direccin del personal- durante el ter-
cer ao de servicio, seguido, despus del regreso de los funcionarios a
su ministerio por un cierto perodo, de un ciclo de veintiocho semanas
de carcter esencialmente econmico (proveniente de la enseanza del
Centro de Estudios Administrativos).
La carrera del funcionario comienza por la entrega de un diploma
de nombramiento por la autoridad competente. El funcionario debe pres-
tar juramento de respetar la ley fundamental y las leyes, as como cum-
plir con las obligaciones de su cargo.
A diferencia de lo que ocurre en Francia, es frecuente el paso de una
categora inferior a otra superior. El funcionario debe estar en el grado
ms alto de su categora y tener, por lo menos, cuarenta y cinco aos.
Si la categora superior exige una formacin tcnica especializada, el
paso a ella es imposible.
SEccrON III. EL SISTEMA DEL EMPLEO EN LOS ESTADOS UNIDOS
478. Los empleos eclasificados".-La organizacin de la funcin p-
blica americana se preocupa menos de los agentes que de los empleos;
lo que se toma en consideracin, en primer lugar, no es la calidad del
postulante, sino el empleo que deber ocupar. Se define el puesto a ocu-
par y las cualidades y exigencias que requiere, y en seguida se busca un
agente cuyas aptitudes respondan a las que se han determinado. La fun-
cin pblica est igualmente marcada por una especializacin muy gran-
de. Esos dos caracteres dan un aspecto original a la organizacin de la
funcin pblica americana. Ese sistema es, en efecto, opuesto a la nocin
de carrera que se aplica en los pases europeos. Una ley de 1923 haba
previsto cinco escalas jerrquicas diferentes segn la naturaleza de las
funciones: el proteeeioruu y Scientific Service, el sub-protesstonnat Ser-
Vice, el clerical y Administrative y Fiscal Service, el custodia; Service y
el clerical mechanical Service. En 1949 ese sistema fue abandonado y la
Classification Act de ese mismo ao estableci un nuevo procedimiento
de clasificacin que sigue en vigor. Desde esa fecha cada administracin
CIENCIA ADMINISTRAnVA.-25
386
CIEKCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
procede a la clasificacin de sus propios puestos, segn la recomenda-
cin de la Civil Service Commission y en funcin del principio impuesto
por la Classification Act, segn el cual los puestos de tareas y responsa-
bilidades de nivel equivalentes deben tener una remuneracin idntica.
As hay dos fases: una que consiste en el anlisis y descripcin de pues-
tos, y la segunda, en el reagrupamiento de los puestos jerrquicos equi-
valentes. La Classification Act haba previsto al principio dos escalas
jerrquicas, pero la segunda se suprimi en 1956 y no subsiste ms que
un baremo general Schedule dividido en 18 grados.
No todos los servicios estn sometidos a esta clasificacin. Algunas
administraciones, como los Asuntos Exteriores y Correos, poseen su pro-
pio sistema de clasificacin. Al contrario, algunos servicios autnomos
estn sometidos al derecho comn.
479. Las consecuencias de la clasificacin.-Este sistema ignora com-
pletamente la distincin de grado y empleo. En Francia, el funcionario
puede cambiar de grado permaneciendo en el mismo empleo (un admi-
nistrador civil puede pasar de la segunda a la primera clase); puede
tambin conservar su grado aun cambiando de empleo: si su puesto
acaba de ser suprimido, proseguir su carrera en otro empleo. En Esta-
dos Unidos, si el empleo ha venido a menos, el funcionario retrocede; si
el puesto es suprimido, el funcionario deber solicitar otro empleo.
As. cuando hablamos de carrera en los Estados Unidos, no se trata
de la carrera tal como se concibe en Francia, con su promocin escalo-
nada y metdica. Se trata solamente del perodo que el funcionario va
a pasar en la Administracin.
Una vez nombrado, el funcionario no es titulado inmediatamente;
sigue en primer lugar un perodo de aprendizaje de un ao, en el curso
del cual puede ser revocado discrecionalmente por su superior si ste
no est satisfecho de su trabajo. Despus de la reforma de 1955, los agen-
tes no son titulados definitivamente, sino despus de un perodo de tres
aos. Durante estos tres aos el agente tiene un estatuto especial ( c o n d ~
tionai career service), est considerado como un novicio de la Adminis-
tracin. Despus de ese plazo de tres aos el agente accede al estatuto
de -permanente- (fulle career status). Sin embargo, esta integracin en
la funcin pblica no garantiza al agente una total estabilidad en el
empleo. El estatuto permanente le permite solamente, en el caso en que
su puesto hubiera sido suprimido, solicitar un empleo de la misma cate-
gora, vacante u ocupado por un agente no titular. Adems, la Adminis-
tracin tiene en cuenta este derecho de prioridad cuando debe realizar
despidos: los agentes que tienen un estatuto permanente son situados
en un grupo preferencial que ser afectado el ltimo. El estatuto penn
a-
nente implica el proceso de reintegracin cuando el agente, habiendo
abandonado la Administracin durante un cierto tiempo, desea. incorpo-
rarse de nuevo.
El sistema. americano del empleo est basado sobre una preocupacin
de eficacia. y de movilidad: no se hace carrera en los cuerpos desde su
entrada hasta la jubilacin. Este sistema permite una. mayor flexibilidad:
se va de un empleo al otro. Presenta, no obstante, algunos inconve-
nientes..
480. Los inconvenientes del sistema del empleo.-El desarrollo de la
carrera no es continuo y se debe a la concepcin de la funcin pblica
orientada hacia el empleo. La solucin ms simple para un funcionario
que desea obtener un empleo de calificacin ms elevada que el que
ocupa es el dimitir de su puesto y presentarse al nuevo concurso cuando
se declara una vacante de empleo.
El reclutamiento por concurso interno se ha generalizado en diversos
servicios: en caso de empleo vacante en un servicio los funcionarios de
ese servicio pueden presentar su candidatura y, despus del examen de
sta, las autoridades superiores toman su decisin. Solamente cuando
esa administracin no encuentra candidato satisfactorio en su servicio
es cuando recurre al exterior.
Las comisiones de reforma se han preocupado de ese problema de
ascenso y sus conclusiones fueron que los resultados obtenidos no eran
satisfactorios, siendo su razn principal que el funcionario sigue la suerte
de su empleo; la Administracin es un traje de arlequn de puestos
yuxtapuestos.
Hay reformas en curso que deberan permitir modificar los inconve-
nientes del sistema actual del empleo.
Debe hacerse, por una parte, la promocin de jvenes a prueba en
la Administracin a puestos de responsabilidad segn procedimientos
nuevos: no debe tratarse de una dimisin seguida de un -reauste-. La
comisin de la Funcin Pblica proyectaba incluso extender el sistema
de ascenso a puestos de clase inferior. En ningn caso debe tratarse de
Un ascenso automtico, sino sencillamente de hacer ms fcil el ascenso
de los agentes que han demostrado capacidades, si no excepcionales, al
menos muy satisfactorias.
La misma preocupacin de rentabilidad ha inspirado la reforma de
la alta Administracin americana (higher civil servicel: Los estudios de la
COmisin de la Funcin Pblica han mostrado el carcter cerrado de
la alta Administracin. En efecto, el 90 por 100 de los nombramientos
Para los puestos de esta ltima provenan de promociones (70 por 100)
y de readmisin (20 por 100), y solamente el 2 por 100 del paso de agentes
de una Administracin a otra y el 4 por 100 solamente de personas nom-
388
bradas que nunca haban estado en la Administracin. La ordenan-
za 11.315, de noviembre de 1966, ha instituido un nuevo sistema de reclu-
tamiento para los puestos de la alta Administracin. Se trata en lo
sucesivo de poner a la disposicin del Gobierno federal medios que le
permitan verdaderamente reclutar personas de competencia muy gran-
de para dentro como -fuera- de la Administracin. El concepto de con-
servar algunos altos funcionarios en su puesto ha sido de esta forma
revisado.
La Administracin federal dispone adems de un inventario de dispo-
nibilidades de personal capaz de asegurar las funciones de direccin
Lexecutive inventory), El inventario rene informaciones sobre la carrera
de cerca de 26.000 altos funcionarios.
Ha aparecido as, el espritu de competencia en el seno de la alta
Administracin. La movilidad de los altos funcionarios debera aumen-
tar, puesto que los traslados de agentes de un servicio a otro son alen-
tados y .facilitados-.
CAPITULO VIII
LAS LIBERTADES POLITICAS y SINDICALES DE LOS FUNCIONARIOS
SECCION 1. LAS LIBERTADES POLITICAS
1. Las libertades polticas en Francia
481. El funcionario en el servicio y fuera del servicio.-En Francia, el
agente pblico debe mantenerse en una estricta neutralidad en el ejer-
cicio de su servicio y debe abstenerse de manifestar sus convicciones
y de todo proselitismo. No puede adelantar ningn imperativo de con-
ciencia para sustraerse a la obediencia jerrquica, salvo en el caso extre-
mo de que su superior le ordene cumplir actos manifiestamente sin relacin
con la ejecucin leal de su funcin. Fuera del servicio, la libertad pol-
tica del agente pblico es, en principio, total. Puede adherirse al partido
poltico de su eleccin y pregonar sus opiniones en una reunin pblica.
Ese principio de libertad total est, sin embargo, matizado por una obli-
gacin de reserva que pesa sobre los agentes pblicos fuera de su servi-
cio, obligacin ms extendida para los funcionarios titulares de funciones
Superiores que para los de rango subalterno. Es fcil separar intelectual-
mente al agente pblico en servicio, de la persona privada en su vida
fuera de la profesin (extraprofesonal). Pero, de hecho, para el sentido
comn, se trata de un solo y mismo personaje. Algunos hechos repercuten
sobre la funcin incluso cuando se cumplen fuera del servicio y no se
pueden ignorar. ASi, el Consejo de Estado estima que un polica que,
Iuera del servicio, ha distribuido cerca de su comisaria manifiestos criti-
cando la accin de la Polica, falta a la obligacin de reserva (20 de fe-
brero de 1952, Magnn, Rec. 117).
482. La elegibilidad.-Los funcionarios pueden presentarse a las elec-
ciones. Solamente a los funcionarios con autoridad en las circunscrip-
ciones donde ejercen sus atribuciones les alcanza la ineptitud para ser
elegido. Cuando un funcionv
io
obtiene un mandato parlamentario se
coloca con pleno derechn.ea posicin de separacin, pero contina bene-
390
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBI.IC.\
ficindose en su cuerpo de sus derechos al ascenso y a la jubilacin.
Tiene derecho a reintegrarse a la expiracin de su mandato. As, los
funcionarios estn favorecidos en relacin con los elegidos pertenecientes
al sector privado, que no tienen ninguna garanta de volver a su funcin
originaria si pierden su mandato poltico. Por eso los funcionarios son
cada vez ms numerosos para presentarse candidatos a las elecciones
legislativas. En las elecciones de 1956 se sealaban 48 candidatos miem-
bros de grandes cuerpos del Estado (1). En las elecciones de 1967 se
presentaron 109. Entre los elegidos se hallan proporciones anlogas.
En 1956, 37 diputados pertenecan a la funcin pblica estrictamente
entendida. En 1958 eran 43, 55 en 1962 y 63 en 1967. Se comprueba igual-
mente que, cuanto ms se elevan en la jerarqua de la funcin pblica,
tanto ms los candidatos elegidos pertenecen al partido mayoritario.
En 1967, de 53 elegidos pertenecientes a los grandes cuerpos, 29 eran
afiliados a la Unin para la defensa de la quinta Repblica, seis a los
republicanos independientes y tres al grupo Progreso y democracia
moderna-o Solamente 13 estaban inscritos en la federacin de izquierdas.
Ninguno de ellos es miembro del partido comunista. Esta politizacin de
la alta funcin pblica a beneficio del nico partido mayoritario no nos
extrai'ia (cf. 428L
2. Las libertades polticas en los Estados Unidos
483. Una estricta relameruacion: - El funcionario americano tiene
obligaciones polticas que le diferencian profundamente de otras catego-
ras sociales, al serie aplicado un rgimen, en efecto, bastante estricto.
El deber de lealtad poltica prohbe al funcionario tomar partido por uno
u otro de los candidatos a las elecciones en presencia. Ese deber se enun-
ci muy claramente por la Batch Act de 1939: el funcionario est al
servicio del inters general, el que se exige igualmente a todos los hom-
bres polticos y no puede, por tanto, favorecer a uno de ellos, sin traicio-
nar su misin. Ello no le impide, sin embargo, el poder votar, tener
sus propias opiniones, asistir a reuniones polticas (a condicin de no
ser un, organizador), firmar peticiones (a condicin de no tomar la
Iniciativa). Lo que se le pide es que haga prueba de su discrecin. Lo mismo
que una limitacin de su libertad, esta norma es para el funcionario,
una proteccin contra eventuales represalias polticas.
Mucho ms apremiante es la lealtad poltica que se exige al funcio-
nario. Cuando el funcionario ha sido nombrado, pronuncia el juramento
u: La expresin grandes cuerpos del Estado se entiende aqu en la extensin de toda
la nomenclatura dispuesta por la Asamblea Nacional, que se apoya en una concepcin ex-
tensiva de la nocin de grandes cuerpos. Comprende el Consejo de Estado, el Tribunal de
Cuentas, el cuerpo diplomtico, la inspeccin de Finanzas, el cuerpo prefectoral Y los ad-
ministradores civiles.
391
siguiente; Yo apoyar y defender la Constitucin de los Estados Unidos
contra todos sus enemigos interiores y exteriores; le ser leal y devoto;
adquiero este compromiso sin reservas y sin segundas intenciones; yo
cumplir bien y fielmente los deberes de la tarea que me han encomen-
dado, que Dios me ayude. Durante la guerra y despus en la guerra
fra se aplic una VIgilancia muy estricta dentro del marco del -progra-
ma de seguridad. En algunas administraciones, las leyes prevean que
los superiores podan revocar o suspender a un funcionario cuya lealtad
poda razonablemente ponerse en duda. La investigacin y persecucin
de servidores desleales al pas ha conducido a numerosos abusos. Uno de
los episodios ms clebres de esta historia poltica fue el de la -caza de
brujas. Una subcomisin del Senado haba sido nombrada para controlar
la lealtad de los funcionanos. El senador Mac Carthy, que la presida,
mostr en su tarea un celo especial. De hecho, el objeto de esa investi-
gacin era eliminar de la Administracin a todos los funcionarios que eran
o se supona que tenan simpatas comunistas, los comunistas eran con-
siderados como el enemigo nmero uno de los Estados Unidos y de su
rgimen. Parece que en el curso de esta investigacin, la comisin haba
abusado de su poder para desembarazar a la Administracin de hombres
de izquierda que se encontraban y fueron asimilados a los comunistas.
Despus de estos excesos, las autoridades polticas se, han mostrado
ms moderadas. El deber de lealtad no subsiste de manera tan estricta
como antes. Existe preocupacin tambin en los Estados Unidos de pre-
servar la autoridad de los gobiernos locales, es por ello que existe una
incompatibilidad entre las funciones de miembro del Congreso y las de
funcionario. El diputado o senador puede ser funcionario, pero despus
de haber abandonado sus funciones; lo mismo que el funcionario puede
ser elegido diputado o senador, pero en ese caso pierde su puesto en la
Administracin. El sistema americano no conoce la posibilidad de la sepa-
racin del funcionario cuando ste accede a una funcin poltica.
3. Las libertades polticas en Gran Bretaa
484. Una estricta neutralidad.-El recuerdo de la corrupcin de la
funcin pblica en el siglo XVIII ha contribuido a hacer del Civil Service
una funcin ntegra y cuya reputacin pasa las fronteras de Gran Bre-
taa. El principio esencial es el de la neutralidad poltica absoluta de los
funcionarios. El bipartidismo ingls lleva consigo la sucesin en el poder
de las mayoras parlamentarias y de equipos gubernamentales opuestos,
y este Principio de estricta neutralidad tiene por objeto asegurar la subor-
dinacin de la funcin pblica al partido en el poder. El informe Fulton
recuerda, por otra parte, que el civil servant debe demostrar fiexlbilidad
para servir a gobiernos, no importa de qu color poltco, aun cuando
392 CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMlNISTRACION PUBLICA
lleven a cabo sucesivamente polticas contradictorias (nacionalizacin
despus, desnacionalizacin de la siderurgia, por ejemplo). El hanclbook
del nuevo funcionario precisa claramente que la neutralidad poltica
debe ser mantenida al precio de la libertad. poltica de aquellos que han
decidido entrar en la funcin pblica. Si la libertad de opinin del fun-
cionario ingls es completa, esta solucin parece en la prctica mucho
menos liberal que la solucin francesa: est prohibido al civil servant
ejercer una actividad poltica, y deber dimitir para poder presentarse
a las elecciones de la Cmara de los Comunes. En Francia, el funcio-
nario elegido es separado y podr integrarse en sus funciones al trmino
de su mandato. A pesar de las crticas que esta solucin ha suscitado,
sigue en vigor. La calidad .de civil servant le impone llevar una vida
bastante estricta y observar constantemente cierta reserva en su vida pri-
vada. Tambin ah aparecen diferencias con Francia, donde el funciona-
rio es muy libre en su vida privada a condicin de que- no se entregue
a crticas abusivas contra su servicio, y el control moral. que se le
aplica es extremadamente reducido en general. Eso se traduce en el he-
cho de que en Francia los particulares consideren diferentemente al
mismo hombre segn est de servicio o fuera de servicio. En Inglaterra
es un verdadero cdigo de honor. lo que se le ha impuesto al civil
servant por la opinin. Los agentes subalternos no estn sometidos a
ninguna restriccin en su actividad poltica.
Los cuadros medios (un cuarto de los agentes) no pueden siempre
presentarse a las elecciones polticas. Pueden participar en la vida pol-
tica local a condicin de observar la discrecin necesaria.
Para los agentes superiores (un sexto) las restricciones anteriores son
totalmente mantenidas. No deben sostener pblicamente a un partido
poltica. Este sistema es muy diferente del sistema francs, donde, en la
prctica, son los ms altos funcionarios los que frecuentemente son can-
didatos a un mandato electivo.
La contrapartida a estas restricciones impuestas a los funcionarios
ingleses es la proteccin contra toda discriminacin poltca. as como,
en cuanto funcionarios, no deben tener en cuenta sus opiniones ni dejar-
las trasparentar, tampoco se puede actuar contra ellos en funcin de sus
opiniones. El primer ministro lord Attlee declaraba, por otra parte, igno-
rar completamente las opiniones polticas de los altos funcionarios que
haban sido sus ms estrechos colaboradores. Un rgimen de excepcin
apareci, no obstante, durante la guerra fra en 1948. La solucin brit-
nica es intermedia entre la de Francia, donde el principio de la no dis-
criminacin se ha mantenido, y el de los Estados Unidos, donde el control
poltico es ms estrecho.
LOS AGENTES DE LA ADMINIS'l'RACION
393
En Inglaterra, los funcionarios comunistas han sido despedidos o si-
tuados en empleos que no interesan a la seguridad del pas.
4. Las libertades polticas en Alemania Federal
485. a) Los principios tradicionales.-EI principio de la libertad de
opinin est previsto por el artculo 8.
0
del estatuto general de 1953, que
prohbe toda discriminacin poltica o religiosa. Los funcionarios pueden
presentarse a las elecciones: como en Francia, debern cesar de ejercer
sus funciones si son elegidos, pero sern reintegrados al trmino de su
mandato. La obligacin de reserva proviene del artculo 53: El funcio-
nario debe conservar en sus actividades la reserva y la moderacin que
se desprenden de los deberes de su funcin... Bajo el rgimen nacional-
socialista, el funcionario estaba al servicio del partido; el estatuto gene-
ral afirma. por el contrario, el principio de neutralidad en el servicio;
artculo 52: "El funcionario est al servicio de todo el pueblo y no al
servicio de un partido...
485. bl La obligacin de leaZtad.-Reintroduce, sin embargo, la no-
cin de fidelidad en la funcin pblica alemana. Antes de entrar en
funciones, el candidato funcionario debe prestar juramento. Debe aco-
modarse en todo su comportamiento al orden democrtico y liberal, tal
como se desprende de la ley fundamental, y declararse en favor de su
"salvaguardia.. (arts, 7. y 52 del estatuto>. Esta adhesin del funcionario
a los principios constitucionales del rgimen est determinada y preci-
sada por un decreto de 19 de septiembre de 1950, que prohbe a los fun-
cionarios empleados y obreros federales adherirse a movimientos ex-
tremistas de izquierda o de derecha dirigidos contra el orden fundamental
democrtico y liberal. Esta 'prohibicin establece una verdadera incompa-
tibilidad entre la pertenencia a ciertos partidos y la funcin pblica. Esta
frmula es ms cercana de la solucin americana que de la solucin
francesa o britnica.
SECCION 11. DERECHO SINDICAL Y DERECHO DE HUELGA
l. La solucin francesa
486. Derecho sindical.-En Francia, antes de 1946, el derecho "sindi-
cal .. estaba prohibido a los agentes pblicos. El arma sindical se juzgaba
incompatible con la idea de servco pblico. El estatuto de 1946 no sola-
mente ha reconocido el derecho sindical de los agentes pblioos, sino que
igualmente ha asociado oficialmente los sindicatos a la vida administra-
tiva. Estos participan en el Consejo Superior de la Funcin Pblica y en
los Comits tcnicos paritarios, que representan un papel consultivo res-
pecto de los problemas que se refieren a la organizacin y al funciona-
miento del servicio pblico. Esta intrusin de los sindicatos en el fun-
cionamiento de los servicios ha aproximado la funcin pblica al rgimen
de derecho comn. La condicin de los agentes pblicos ya no est deter-
minada autoritariamente en funcin del inters general, definido abstrae-
tamente por la autoridad jerrquica, y es objeto de la negociacin en
funcin de los intereses de los agentes pblicos y de las necesidades del
pblico, apreciadas de comn acuerdo por esta autoridad y los grupos
representativos de los funcionarios.
487. El derecho de .'luelga.-La reglamentacin de la -huelga- es en
su origen puramente [ursprudencal, Antes de 1946, el Consejo de Estado
estimaba la huelga incompatible con el principio de la continuidad del
servicio pblico: la huelga es ilicita. Despus de la Constitucin de 1946,
que reconoca la existencia del derecho de huelga, y en ausencia de
una ley general que reglamentara su uso en los servicios pblicos, el
juez administrativo ha reconocido la necesidad de conciliar ese derecho
con las exigencias de la continuidad (7 de julio de 1950, Dehaene, RDP,
1950-69, conclusions GAZIER, note WALINE). El Gobierno ha sido reconocido
apto para definir, bajo el control del juez. las restricciones al derecho
de huelga impuestas por la continuidad. Las restricciones admitidas por
el juez son las destinadas a evitar un uso abusivo o contrario a las nece-
sidades del orden pblico del derecho de huelga. Una ley del 31 de julio
de 1963 prohibi la huelga escalonada que incriminaba el principio de
continuidad: instituyendo un preaviso de huelga de cinco das permite.
si no evita la huelga, al menos dejar al jefe de servicio el tiempo para
tomar las medidas necesarias para asegurar la continuidad. De todas
formas, slo es lcita la huelga profesional, y la huelga poltica est
prohibida.
De hecho, esa reglamentacin de la huelga no puede cumplirse ms
que cuando los movimientos sociales tienen poca amplitud. Cuando existe
tendencia a generalizarse, el Gobierno no puede sancionar a los agentes
que han sobrepasado los lmites asignados al ejercicio del derecho de
huelga.
488. El derecho sindical.-En los Estados Unidos, los funcionarios pue-
den agruparse en asociaciones o en sindicatos para defender sus intere-
ses profesionales. Los sindicatos americanos de funcionarios son muy
poderosos, sobre todo si se les compara a los de los pases europeos.
LOS AGBN11!S DE LA ADMINI5TRACION
395
No estn tan desarrollados, sin duda, como en el sector privado, pero
existen algunas centrales sindicales que agrupan numerosos adheridos.
El fundamento legal de ese derecho de asociacin es la ley conocida bajo
el titulo de Lloyd-Lafollete Act. de 1912, y desde ese momento las agru-
paciones de funcionarios no han cesado de ganar en importancia. La ma-
yora de los funcionarios estn, en efecto, afiliados a un sindicato, porque
es la nica forma de proteger sus intereses. Entre esos sindicatos, los tres
mas importantes son la National Federation of Federal Employers, la
American Federaton of Government Employees y la United Public Wor-
kers of America. El sindicalismo en la funcin pblica de los Estados
Unidos se caracteriza por su grandsimo pragmatismo. No existe gran
sindicato ideolgico, como en Francia. Los sindicatos se caracterizan por
su voluntad de obtener ventajas concretas, tener el mayor nmero posi-
ble de afiliados, hacindoles obtener mayores ventajas que los otros.
No es raro verlos colaborar con el Gobierno y de aportar a ste su ayuda.
Eso es lo que explica que los agentes se afilien sin reticencias, Porque
saben que, en la accin del sindicato, no es jams cuestin de incriminar
el rgimen poltico, y el marco poltico, econmico y social se acepta deli-
beradamente. Los mismos sindicatos se administran como verdaderas em-
presas destinadas a procurar a sus afiliados bienes y servicios con el
mnimo gasto. La afiliacin a un sindicato no es obligatoria jams para
un funcionario. No existe clusula llamada de empresa cerrada (closed
shopJ, en virtud de la cual no se puede oontratar ms que la persona que
previamente ha ofrecido su adhesin a un sindicato.
Las relaciones h u m a n ~ s en los servicios son consideradas como un
factor de tranquilidad social y de ecaca en el trabajo, y la Civil Ser-
vice Commission recomienda a las administraciones tener -una actitud
positiva_ respecto de las organizaciones profesionales. Los derechos de
las diferentes asociaciones con respecto a la Administracin han sido
precisados por la ordenanza nmero 10-988, de 17 de enero de 1962. Este
texto introdujo la nocin de organizacin reconocida. Slo pueden ser
reconocidas las organizaciones que tratan de mejorar las condiciones de
trabajo de los funcionarios federales. Las organizaciones que revindican
el derecho de huelga para los funcionarios que estn sujetos a corrupte-
las o euros estatutos contienen clusulas discriminatorias estn excluidas.
Existen tres tipos de organizaciones reoonocidas:
- Las pequeas asociaciones, oficiosamente reconocidas, que pueden ser
consultadas, pero la Administracin no tiene obligacin de escucharlas.
- Las asociaciones formalmente reconocidas, que agrupan por lo me-
nos al 10 por 100 del personal de un servicio. Ellas deben ser consultadas
sobre las cuestiones importantes relativas a sus miembros.
- Las asociaciones que se benefician de un reconocimiento especial
y exclusivo y que agrupan a la mavora del personal pueden negociar
con los jefes jerrquicos de la Administracin.
489. La prohibicin del derecho de huelga.-Si la accin sindical est
as autorizada, su principal medio, la huelga, est, en cambio, prohibido.
La prohibicin de huelga no sufre ninguna excepcin. Se impuso el prin-
cipio por la ley Lloyd-Lafollete y fue confirmado a continuacin varias
veces por otras leyes. Una de las ms conocidas es la ley Taft-Hardley,
de 1947, que estableca una sancin severa por causa de huelga: no sola-
mente sta tena por consecuencia el despido inmediato del funcionario
huelguista, sino que adems ste vea pronunciarse contra l una desca-
lificacin de duracin de tres aos. La huelga de los funcionarios es un
arma que no se acepta en absoluto en los Estados Unidos, tanto por el
Poder como por la opinin pblica. Para C. Cognac, es un crimen de
lesa majestad democrtica. Y el presidente Roosevelt declara que el con-
junto de la nacin, cuyo inters y bienestar requieren el orden y la con-
tinuidad en la direccin de los asuntos pblicos, la califica de impen-
sable. y de -ntolerable.
11 3. La solucin inglesa
490. Un liberalismo muy grande.-En Gran Bretaa, los funcionarios
pueden agruparse libremente en asociaciones y sindicatos. Las asociacio-
nes tienen su origen en el espritu de cuerpo que se desarroll en la
Administracin despus de la constitucin de clases. La Civil Service
Supply Assocaton, creada en el servicio de Correos, siempre se cita
como una de las primeras asociaciones. 'Esas asociaciones agrupan a la
mayora de los funcionarios y desempean un papel de representacin,
de discusin con las autoridades superiores. No hay limitacin en la
creacin de una asociacin. As lo declara el manual proporcionado a los
nuevos funcionarios: Estn no solamente autorizados, sino tambin es-
timulados a afiliarse a una asociacin de personal. Adems de que es
bueno para el funcionario individual pertenecer a una asociacin que
pueda sostener sus justas reivindicaciones y haga valer su punto de
vista ante las autoridades en todas las cuestiones que afectan sus condi-
ciones de trabajo, e igualmente es bueno para las administraciones y la
funcin pblica en su conjunto que los funcionarios estn fuertemente
organizados en agrupaciones representatvas. As se encuentra la First
Divisin Assocaton, que agrupa a los agentes de la administrative class.
La Civil Service Clerical Assocaton, con cerca de 150.000 afiliados; la
Union of Post Office Workers (170.000>, la Institution of Professional Civil
Servants (60.000> y la Society of Civil Servants (45.000> estn entre las
ms importantes asociaciones. El papel de stas se limita, sin embargo, a
LOS AGENTES DB LA ADMtNISTaACION
397
los problemas particulares de una categora de agentes, pues la discu-
sin de los problemas generales de la funcin pblica es asunto de los
Whitley Councils.
491. Los Whitley Councils.-El origen del whitlesmo se encuentra en
1916 en la comisin presidida por J. H. Whitley, que dio su nombre a
la Insttucn, Esta comisin tenia por misin mejorar las relaciones entre
los empleadores y los empleados y, por otra parte, sugerir los medios que
Permitieran a los interesados revisar las condiciones de trabajo. ,La insti-
tucin, prevista en las relaciones de derecho privado, se extendi rpida-
mente a la Administracin, y en 1919 se cre un Consejo Whitley, cuyo
fin era confrontar la experiencia y los diferentes puntos de vista de los
representantes de la funcin pblica en las escalas administrativas, eje-
cutivas y manuales, Los Whitley Councils son, pues, organismos parita-
rios de negociacin de las reclamaciones que los funcionarios podran
presentar y al mismo tiempo para mejorar el funcionamiento del servicio.
Las decisiones de los Whitley Councils se toman por medio de acuerdos
entre los dos elementos. El presidente siempre es un miembro de la
direccin, y el vicepresidente, un representante del personal; cada una de
las partes se expresa colectivamente y no hay votacin. Existe un Consejo
Whitley nacional, donde la direccin est. representada por el jefe del
Civil Service, los jefes de los principales departamentos y altos funciona-
rios de la Tesorera, Su competencia se extiende a todas las cuestiones
que afectan a las condiciones de trabajo del personal no ndustral (el
Foregn Office est excluido igualmente de su competencia>. En el escalafn
inferior hay Whitley Councils en cada departamento ministerial. En fin,
hay Whitley Committees locales, establecidos en el lugar de trabajo. Esos
Whitley Councils no tienen poder de ejecucin y hacen proposiciones que.
para aplicarse, deben recibir la conformidad del gabinete. El xito de los
Whitley Councils se explica por el espritu de cooperacin que se ha
instaurado. La. gran fuerza del whitlefsmo... es reunir el conjunto de. la
funcin pblica o el conjunto del personal de un departamento y desem-
pear en el seno de cada rgano Whitley un punto de vista y un espritu
nicos y hacer participar a los funcionarios en la gestin del conjunto de
su profesin.. (Staff Relations in the Public Servce). Adems, hay cola-
boracin constante entre los Whitley Councils y las asociaciones. Sin
embargo, en caso de que aparecieran conflictos colectivos en la funcin
Pblica. seran competencia del Tribuna.l de Arbitra.je de la funcin p-
blica. Este organismo independiente puede ser utilizado por las asociacio-
nes y los sindicatos, y sus decisiones son obligatorias. Se compone de un
presidente, un representante de la Administracin y un representante del
Personal. La solucin britnica es menos satisfactoria para los conflictos
individuales. que competen a los tribunales judiciales.
398
4. La solucin alemana
493. En Alemania Federal, los funcionarios disponen del derecho de
asociacin. La unidad de hecho del sistema sindical les permite participar
en la gestin de la funcin pblica. En todos los servicios encontramos
delegados del personal. A nivel central. el comit federal de personal es
unorganismo consultivo, dotado de importantes atribuciones: participa en
la elaboracin de textos reglamentarios y vigila su aplicain: asesora
al Gobierno federal en la definicin y conduccin de la poltica de personal
en materia de seleccin. de preparacin y de reclutamiento de funciona-
rios. Tres de sus siete miembros son nombrados por el presidente de la
Repblica despus de haber sido designados por las organizaciones sindi-
cales ms representativas. El derecho de huelga se prohbe a los funcio-
narios alemanes. Este principio parece admitido por la opinin pblica y
por los sindicatos. Existen procedimientos de conciliacin que los delegados
del personal pueden utilizar ante los jefes de servicio.
Los agentes sometidos al derecho privado (obreros y empleados dispo-
nen, por el contrario, del derecho de huelga, pero se comprometen a no
recurrir a ella ms que cuando todas las posibilidades de llegar a un
acuerdo han sido agotadas).
BIBLIOCRAFIA
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CAPITULO IX
LAS OBUGACIONES FUNDAMENTALES DE LOS FUNCIONARIOS
494. Enunciado de las obligaciones.-La primera obligacin del fun-
cionario es -consagrarsa a su funcin. Y es, en general, por lo que est
prohibido acumular una funcin pblica y una funcin privada o varias
funciones pblicas.
El funcionario, por otra parte, debe evitar estrictamente tener en toda
empresa en relacin con su servicio, intereses que comprometan su in-
dependencia. Los actos de -corrupcn- estn reprimidos severamente
por todas las legislaciones. Constituyen no solamente faltas disciplinarias,
sino tambin faltas penales. El artculo 175 del Cdigo Penal castiga en
Francia a todo funcionario que haya recibido intereses en todas las ope-
raciones o empresas que deba vigilar.
En el curso de su servicio, el funcionario debe atenerse a una estricta
obediencia jerrquica... Esta obligacin vara segn el puesto del agente
inculpado, en la jerarqua. Un agente superior est en situacin de discutir
las rdenes recibidas y dispuesto a someterse si su director mantiene su
Posicin, y un agente inferior no puede intentar convencer; est subordi-
nado estrictamente.
Los agentes pblicos deben dar prueba de una -dscrecn absoluta..
en todos los hechos e informaciones de que tengan conocimiento en el
ejercicio o con ocasin del ejercicio de sus funciones. Esta obligacin pro-
tege no solamente al Estado en sus intereses vitales, sino tambin a los
particulares; el Estado moderno tiene cada vez ms informacin sobre la
vida de los individuos, y es importante que esta memoria administrativa
no Se entregue al gran pblico por indiscreciones.
BIBLIOGRAFIA
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CAPITULO X
EL REGIMEN DISCIPIJNARIO
La funcin pblica, como todas las profesiones organizadas, entraa un
rgimen disciplinario destinado a reprimir las faltas cometidas por los agen-
tes pblicos.
SECCION 1. LA FALTA DISCIPLINARIA
495. Falta disciplinaria :v falta penal.-La falta disciplinaria se distingue
de la falta penal, aunque puede llegar a coincidir con ella. As, en Francia,
la falta disciplinaria se define como -toda falta cometida por un funciona-
rio en el ejercicio o con ocasin del ejercicio de sus funciones-o En cambio,
algunos pases unen la represin disciplinaria y la penal: las infracciones
profesionales se sancionan por las jurisdicciones penales. En la URSS, el
abuso de poder est sancionado con la privacin de libertad. Lo mismo
ocurre con la inaccin en el poder, es decir, cla no ejecucin por un fun-
cionario de actos que debera efectuar en virtud de sus obligaciones de
servicio... , asi como el abandono o descuido en el servicio, o sea la negli-
gencia o falta de conciencia respecto a las obligaciones del servicio que
han producido retrasos, lentitud en la expedicin de los asuntos- cuan-
do se causaron perjuicios a los bienes o derechos salvaguardados por la
ley. En Suecia, la autoridad puede elegir entre los procedimientos discipli-
narios y los procedimientos penales.
SECCION 11. LA AUTORIDAD INVESTIDA DE PODER
DISCIPLINARIO
496. El superior jerrquico.-La autoridad investida del poder discipli-
nario es, lo ms frecuentemente, el superior jerrquico. El poder discipli-
nario se considera entonces como una de las armas concedidas a los su-
periores para hacer respetar las rdenes que dan a sus subordinados. Es
LOS AGENTES DE LA "DMINISTRACION 401
la solucin que Francia ha adoptado, bajo reserva del control del juez sobre
el exceso de poder. En cambio, otros pases, como Alemania, han optado
por la constitucin de un rgano disciplinario autnomo que resuelve con
ms independencia y objetividad que el jefe del servicio.
SECCION III. LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS
497. Diversidad de sanciones.-La autoridad investida del poder disci-
plinario puede elegir, una vez reconocida la falta, entre diversas sanciones
que alcanzan al funcionario en su vida profesional. En Francia, el estatuto
de la funcin pblica enumera las sanciones, que son, por orden de grave-
dad creciente: el aviso, la represin, la cancelacin del cuadro de ascenso,
reduccin de la antigedad de la escala, la rebaja de nivel, separacin de
oficio, retrogradacin, jubilacn de ofco y despdo. Otra sancin se prev
por el estatuto: la exclusin temporal de las funciones por una duracin
mxima de seis meses, que entraa la privacin del sueldo y puede pro-
nunciarse como sancin principal o sancin complementaria. La suspen-
sin. es distinta de estas sanciones, medida provisional que permite sepa-
rar temporalmente del servicio a un funcionario sospechoso de haber
cometido una falta grave. Esta medida permite esperar el resultado de
una instruccin o el fallo de una sancin definitiva. En la mayora de los
pases, la autoridad disciplinaria no est obligada a observar correlacin
entre la falta y la sancin.
SECCION IV. PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
497 bis. Derechos de la defensa.-En la preocupacin de proteger a los
agentes pblicos contra todo arbitraje, se han fijado reglas de procedimien-
to (comunicacin del expediente, asistencia de un abogado) que forman
el -procedimiento disciplinario. Este se inspira en el procedimiento judi-
cial: al agente incriminado le da derechos que le permitirn organizar su
defensa antes de que se pronuncie la sancin.
En Francia, el agente pblico tiene la posibilidad, desde la ley de 22 de
abril de 1905, de solicitar, cuando se alza una sancin disciplinaria contra
l, la comunicaci.n. integra de su expediente. individual Y de todos los
documentos anexos. Esta comunicacin permite conocer al agente exacta-
mente las quejas formadas contra l y asi preparar su respuesta. La comu-
nicacin del expediente se considera como una garanta fundamental que
la Administracin no puede anular, salvo si lo exigen circunstancias excep-
cionales o si el agente es culpable de abandono de puesto.
La autoridad administrativa debe consultar, previamente al fallo de una
sancin superior o queja, a un consejo de disciplina (comisin administra-
CIENCIA AIlacINISTl\ATlVA.-26
402
CIENCIA ADMINISTRA1IVA. ADMINISTRACION PUBLICA
tva paritaria), ante el cual el agente podr presentar su defensa. El parecer
de ese consejo no es obligatorio, pero permite iluminar a la autoridad je-
rrquica en el ejercicio de su poder disciplinario.
Algunos agentes pblicos se benefician de una garanta suplementaria:
una sancin no puede infligrseles ms que despus del parecer conforme
de un organismo con carcter jurisdiccional: se es el caso de los miembros
de la enseanza.
En Inglaterra, antes de que sea pronunciada la pena, el funcionario re-
cibe por escrito la notificacin de los reproches que se le hacen. Tiene la
posibilidad de presentar una respuesta a ese informe. Las asociaciones pro-
fesionales y los Whitley Councils intervienen a menudo en la demanda de
los funcionarios. El sistema disciplinario alemn se distingue netamente de
los sistemas britnico y francs. En Alemania, la autoridad jerrquica no
es competente ms que para las sanciones menores. Por encima de la re-
probacin est establecido un verdadero procedimiento jurisdiccional. Las
diligencias pueden ser llevadas por el procurador disciplinar federal aun
en contra de la opinin del jefe jerrquico del funcionario. El asunto es
instruido por un funcionario. La jurisdiccin disciplinar comprende dos
niveles. El procedimiento no pblico es contradictorio y da lugar a razo-
namientos motivados. Este sistema disciplinar da a los agentes todas las
garantas de un procedimiento jurisdiccional normal. Permite a la Admi-
nistracin reforzar la represin disciplinaria, si bien, frecuentemente, el
jefe jerrquico duda en castigar a sus colaboradores.
497 ter. El caso de la URSS.-En la URSS, las organizaciones sindica-
les tienen el derecho a exigir la revocacin de funcionarios que no cum-
plen con sus obligaciones, que violan la legislacin laboral o que son
considerados culpables de lentitud o de -tendencas burocrticas. Esta
peticin se impone a la Administracin, que informa al trabajador. Este
ltimo puede durante siete das dirigir una solicitud de reexamen de su
situacin a la instancia superior del sindicato que har la decisin final.
Cuando la medida disciplinaria es tomada a iniciativa de la Adminis-
tracin, debe tener en cuenta el informe dado por las comisiones de ates-
tados, establecidas en los servicios. Estas deben pronunciarse sobre las
cualidades profesionales, polticas y morales del funcionario y sobre su
adaptacin a la funcin realizada.
BIBLIOGRAFIA
DELPERE, F.: L'volution du droit dans la fonction publique,
LGDJ
SALON, S.: Dlinquance et rpression disciplinaires dans la fonctiQn publique.
LGDJ (1969).
CAPITULO XI
LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS
La responsabilidad de los funcionarios por los daos causados en el
ejercicio o con ocasin del ejercicio de sus funciones debe apreciarse con
diligencia y vigilancia. Pero un rgimen de responsabilidad demasiado
fuerte puede desalentar a los funcionarios o incitarles a la inaccin.
SECCION 1. LA RESPONSABILIDAD PENAL
498. El problema de las diligencias.-La responsabilidad penal de los
funcionarios est reconocida en principio. El agente no podr refugiarse
tras las rdenes recibidas. Se admite, en efecto, que no debe obedecer
rdenes de ilegalidad grave y evidente. Sin embargo, muchos pases exi-
gen, previamente a la apertura de las diligencias, una autorizacin de la
Administracin a la que pertenece el agente culpable. En Suiza, el ar-
tculo 18 de la ley de 29 de junio de 1956 prev que se necesita una auto-
rizacin del departamento federal de justicia y polica para abrir una
diligencia penal contra los funcionarios, en razn de infracciones relacio-
nadas con su actividad o su situacin oficial. excepcin hecha de las
infracciones en materia de circulacin de carretera. En Francia no se
exige tal autorizacin.
SECCION n. LA RESPONSABILIDAD CIVIL
499. Falta personal :Y falta de servicio.-La responsabilidad civil de
los funcionarios es ms difcil de poner en prctica. Las faltas de los
agentes pblicos pueden, en efecto, causar perjuicios considerables que
stos no pueden cubrir con su patrimonio personal. Es por lo que en
Francia. si el funcionario es, en principio. responsable de los perjuicios
que causa a su servicio o a los administrados por sus faltas personales.
404
se admite que la vctima dispone de eleccin entre la accin contra el
agente y el proceso contra la Administracin, permitindole evitar esta
ltima va, el riesgo de insolvencia abierto por la primera. Una misma
competencia de vas de derecho existe en los Estados Unidos.
500. La proteccin de los agentes.-En contrapartida de la responsa-
bildad que pesa sobre ellos, los agentes pblicos pueden estar protegidcs
especialmente por su Administracin. El artculo 12 de la ordenanza de
4 de febrero de 1959 dispone para los agentes pblicos franceses que -el
Estado o la colectividad pblica interesada debe proteger a los funciona-
rios contra las amenazas, ataques, de cualquier ndole que sean, de que
pueden ser objeto con ocasin del ejercicio de sus funciones, y reparar.
llegado el caso, el perjuicio que resulte de ello .
CAPITULO XII
REGIMEN DE REMUNERACION
SECCION 1. LA CONCEPCION FRANCESA
501. El particularismo de la funcin pblica.-En la concepcin fran-
cesa, la remuneracin del funcionario no est vinculada al trabajo pro-
porcionado. Debe permitir al agente pblico sostener el rango social co-
rrespondiente a su funcin. Sin embargo, un funcionario no tiene derecho
a su sueldo ms que si ha ejercido realmente sus funciones. Por otra par-
te, se adicionan al sueldo diferentes indemnizaciones, calculndose algu-
nas de ellas en funcin del trabajo proporcionado.
La poltica de remuneraciones en la funcin pblica no tiene en cuen-
ta, en teora, las reivindicaciones de los interesados. Es resultado de una
decisin unilateral de los poderes pblicos y no de una negociacin. De
hecho, sin embargo, los grupos representativos de los funcionarios son
para la Administracin asociados obligados, pero apenas pueden disponer
ms que de un papel consultivo, pues la poltica de las remunera-
ciones depende, estrechamente del Parlamento y del Gobierno. Es muy
importante la dislocacin de remuneraciones entre la funcin pblica y
las empresas nacionales. An es ms notable respecto al sector privado.
Tambin el Estado, para conservar a sus agentes, debe emplear caminos
torcidos. Multiplica las indemnizaciones no incorporadas a los sueldos.
Acepta el absentismo o la ocupacin de funciones accesorias. En cambio,
los salarios masculinos y femeninos son iguales, mientras que en el sector
Privado la remuneracin de las mujeres es inferior a la de los hombres.
La remuneracin depende de la clasificacin de los empleos en una
red (o encasillado) indiciaria. Algunos empleos elevados estn fuera de
la escala. Ms abierta est la red, ms importante es la disparidad de los
sueldos entre los funcionarios. Actualmente es de 1 a 7,60, y si se tiene
en cuenta los empleos cfuera de la escala-, de 1 a 12. Los sindicatos de
jefes son favorables a la apertura de la red. Los sindicatos de masa piden,
al contrario, su contraccin.
El funcionario jubilado dispone de una pensin de antigedad si cumple
ciertas condiciones de edad y de servicio (sesenta aftas de edad y treinta
de servicios para los empleos sedentarios, y cincuenta y cinco aftas de
edad y veinticinco de servicios para los activos). Esta pensin es la con-
trapartida de una retencin (descuento) operada sobre el sueldo del agen-
te durante sus aos de actividad, y se calcula sobre la base del ltimo
sueldo percibido. Constituye una paga prolongada que resulta de una asig-
nacin presupuestaria, y no de una capitalizacin de los descuentos.
SECCION n. LA CONCEPCION INGLESA
502. La proteccin de la corona.-En Inglaterra, el funcionario recibe
una remuneracin en contrapartida de los servicios que rinde a la colec-
tividad. Pero esta remuneracin tiene un significado original en la con-
cepcin inglesa del Civil Service: Los civil servants son los servidores de
la corona, y sta puede concederles una proteccin. La ms importante de
las protecciones consiste en dar a los servidores los medios de vida. Esta
concepcin, segn la cual se concede la paga, no es sencillamente una
ficcin: tradicionalmente el funcionario no poda reclamar en justicia la
cuanta de su salario. Los civil servants reciben un aumento de salario
regular cada ao; este aumento est vinculado en principio a la buena
conducta observada por el agente durante el ao; de hecho, casi nunca
se ha negado. Se han presentado sugerencias para dar mayor flexibilidad
a ese mecanismo de aumentos. Los salarios se fijan segn el principio,
establecido por la Comisin Priestley en 1955, de la comparacin equita-
tiva con la remuneracin corriente del personal empleado en trabajos poco
ms o menos comparables a los de fuera de la funcin pblica.., Ese prin-
cipio no ha tenido aplicacin real. Los salarios de los altos funcionarios
son relativamente elevados; en cambio, en las otras clases, son mediocres.
El salario recibido por las mujeres es, en igualdad de empleo, ligeramente
inferior al de los hombres. Esta diferencia no existe al principio de la ca-
rrera, pero se va haciendo sensible al final. La igualdad completa est
reivindicndose desde hace mucho tiempo por las mujeres, pero todava
no han recibido satisfaccin.
Cuando el funcionario ha terminado su carrera, percibe una pensin-
de retiro, como en Francia. Esta no est formada por descuentos efectua-
dos mensualmente sobre el salario del funcionario durante su tiempo de
servicio, y la carga del retiro incumbe enteramente al Estado. Esta con-
cepcin se relaciona con la proteccin debida por la corona a sus servido-
res. Se exige cierta antigedad para que el funcionario pueda cobrar su
pensin, y frecuentemente se le entrega bajo forma de renta anual. Slo
407
los titulares tienen derecho a pensin (que no pasa de la mitad del ltimo
sueldo). Los no titulares no tienen derecho ms que a una indemnizacin
cuando abandonan el servicio.
SECCION III. LA CONCEPCION AMERICANA
503. La ley del mercado.-En la concepcin americana, la Administra-
cion es una empresa comercial- como otra cualquiera, y no hay razn
para que los agentes de esa empresa se beneficien con ventajas particu-
lares respecto a otros empleados. La Administracin firma acuerdos con
los contratantes en las mismas condiciones en que lo hara un empresario
privado e interviene usando los medios que son de los particulares. Los
funcionarios no estn descontentos con esta situacin, pues estn defen-
didos eficazmente por poderosas organizaciones sindicales.
El salario es la principal ventaja material de que dispone el funciona-
rio. Esa paga se calcula en funcin de los servicios cumplidos. Los salarios
ofrecidos por la Administracin son muy inferiores a los del sector priva-
do, a pesar de los aumentos peridicos que resultan de las conclusiones
de las comisiones de encuesta. Eso se explica por la tendencia del pblico
a pensar que el dinero que se gasta en pagar a los funcionarios se dilapi-
da. En la poca entre dos guerras, un informe comprobaba que, si no
existan ciudadanos bastante patriotas y bastante afortunados para acep-
tar servir a su pas a cuenta de sus intereses particulares, el Gobierno
federal estara imposibilitado de encontrar individuos competentes para
cubrir las funciones administrativas ms altas... La situacin de los fun-
cionarios, sin ser excelente, no es quiz tan mala como parecera resultar
de este informe, porque los hombres que forman parte de la funcin p-
blica, especialmente en altos empleos, no efectan ms que una parte de
su carrera.
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VI. LA PUNCIN PBLICA EN GRAN BRETAA
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QUINTA PARTE
LOS MEDIOS DE
LA ACCION ADMINISTRATIVA
504 Generalidades.-Para llevar a cabo su aCCIOn, la Administracin
-fuera de las necesidades en hombres (IV partel-e- debe procurarse los
medios financieros que le permitirn adquirir los bienes materiales indis-
pensables. Durante mucho tiempo, el campo de los medios de la accin
administrativa se ha abandonado a un gran empirismo. La concesin de
crditos era tan arbitraria como su utilizacin. La actividad de servicio
pblico perseguida por la Administracin pareca prohibir toda reflexin
crtica sobre la adecuacin de los medios a los fines perseguidos o sobre
la economa de los medios. El crecimiento del peso de la mquina admi-
nistrativa ha servdo de revelador. Las preocupaciones sobre el coste y el
rendimiento (cap. 1) y la organizacin y mtodos (cap. 2) han penetrado
en el sector administrativo. Los medios presupuestarios se vuelven a exa-
minar en la perspectiva de la racionalizacin de las elecciones (cap. 3),
mientras que el concepto de los mercados pblicos se aleja del juridicismo
para tomar en consideracin los informes econmicos (cap. 4).
CAPITULO PRIMERO
COSTE Y RENDIMIENTO EN LA ACCION ADMINISTRATIVA
SECCION 1. LA PREOCUPACION DEL COSTO
Y DEL RENDIMIENTO
505. Los servzczos pblicos y el costo y el rendimiento.-La idea de
servicio pblico ha paralizado mucho tiempo la investigacin del costo y
rendimiento de las administraciones. Funcionando stas en el inters ge-
neral, se pensaba que los medios materiales y humanos puestos a su dis-
posicin estaban siempre justificados por las exigencias de ese inters. Este
postulado se ha borrado, cuando el crecimiento de los gastos imputables
a los servicios administrativos ha llevado a buscar economas presu-
puestarias. Entonces se ha tenido la preocupacin de construir la mejor
414
CIBNCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
Administracin con el menor gasto. Las consideraciones propias de la
Administracin pblica complican, por cierto, la evaluacin del coste y
del rendimiento. No lo excluyen.
506. El carcter de inters general del servicso pblico.-Tradicional-
mente parece vano el examen del coste y rendimiento de los servicios p-
blicos. Se insiste sobre el carcter de inters general de las misiones de
servicio pblico que excluye toda supresin del servicio en razn de su
costo. Esta afirmacin, exacta en el Estado liberal, ya no lo es hoy. Si no
se puede suprimir un servicio de polica, el examen del costo y del rendi-
miento puede llevar a poner fin a la actividad de un servicio industrial
y comercial. Sin duda es exacto que, cuando una actividad ha tomado el
carcter de servicio pblico, su costo se hace secundario respecto a la
misin a cumplir. Sin embargo es necesario que la colectividad conozca
exactamente el costo de una tal misin. Este conocimiento puede llevar a
poner en duda el carcter de servicio pblico y a limitar o a precisar su
alcance. No basta ya hoy, decir que los transportes presentan un carcter
de servqo pblico para admitir que todos los costos de esta actividad de-
ben imputarse legtimamente al presupuesto de las colectividades pblicas.
Hay que apreciar, sector por sector, el coste y el provecho que saca de
ellos la colectividad. Entonces aparecer que algunas actividades cuestan
al inters general mucho ms que lo que ellas le procuran, y la colectivi-
dad incriminar total o parcialmente al servicio pblico.
507. El monopolio conferido al servicio pblico.-Se aade igualmen-
te, en contra de la apreciacin del coste y rendimiento, que el monopolio
otorgado a algunos servicios pblicos puede hacer la evaluacin difcil.
El costo y el rendimiento se aprecian normalmente en la comparacin, es
decir, en la medida en que existe una competencia, que est a menudo
excluida para los servicios pblicos. No es imposible, sin embargo, descu-
brir, incluso en este caso, elementos de comparacin. Sin duda, ninguna
actividad privada puede compararse a la del servicio penitenciario, pero
se pueden comparar los gastos de diferentes prisiones que practican sis-
temas comparables de internamiento. Para los transportes sera posible
evaluar los costos y ventajas de los diferentes medios de transporte. Se
pueden siempre separar elementos de comparacin internos o externos
al servicio pblico en situacin de monopolio. De forma general, es ms
fcil apreciar el costo o el rendimiento de los servicios de gestin que
efectan operaciones bastante homogneas y repetitivas que el de los
servicios de concepcin.
508. Gratuidad del servicio pbltco.-La gratuidad tradicional de los
servicios pblicos parece paralizar la apreciacin del costo y del rendi-
miento. A qu puede llevar una tal apreciacin, si, en cualquier caso,
LOS MEDIOS DE LA ACCION ADMINISTRATIVA
415
el financiamiento del servicio se hace por el impuesto y no por un precio
percibido sobre el usuario? Sin embargo, tal obstculo se muestra igual-
mente anticuado. La gratuidad de los servicios pblicos se conceba en
poca liberal; no se justifica, cuando el Estado proporciona a los ad-
ministrados un nmero de prestaciones creciente. Si se quieren evi-
tar los desplfarros y los costos sociales abusivos, se debe llevar la
carga del servicio sobre el usuario. Sin duda, criterios sociales deben y
pueden atenuar la carga de ese principio, pero convendra entonces, que
la ayuda financiera de la colectividad se d no al servicio, sino al usuario
en consideracin a su situacin.
509. La confusin de las cargas de los diferentes servicios pbUcos.-
Un ltimo obstculo aparece finalmente. Resulta de la insercin del ser-
vicio pblico en el conjunto del aparato administrativo y de la ausencia
de individualizacin de su gestin en relacin a los otros servicios del Es-
tado. Se deban evaluar, para cada servicio, las cargas que hace caer
sobre la colectividad pblica, es decir, no solamente los gastos, sino tam-
bin el coste de todos los privilegios de que se beneficia. -El coste de un
servicio pblico no es solamente lo que se saca de la caja inmediata-
. mente o a plazos, en especies o en general por ese servicio; tambin es
todo lo que cuesta a la colectividad, a otros servicios de Estado, a los mis-
mos particulares, y especialmente las formalidades impuestas al p-
blico: su coste deba valorarse y unirse a los gastos pblicos propiamente
dichos. (G. Ardantl. Esta evaluacin es especialmente delicada, porque los
servicios tienen tendencia a disimular los gastos directos de que se bene-
fcan. inmuebles de otra administracin ofrecidos gratuitamente, agen-
tes pblicos que trabajan en el servicio, cuya paga queda a cargo de la
administracin de origen...
SECCION n. EL COMITE DE ENCUESTA SOBRE EL COSTO
Y EL RENDIMIENTO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
510. Creacin de un comit de encuesta sobre el costo y el rendimien-
tO.-El anlisis sistemtico del costo y del rendimiento de los servicios
pblicos ha aparecido en Francia despus de la creacin, por decreto del
9 de agosto de 1946, de un comit central de investigacin sobre el costo
y el rendimiento de los servicios pblicos. Este decreto se ha modificado
a menudo en el sentido de un refuerzo de los medios de accin del comit
(decreto 47.1283, de 9 de julio de 1947; 54.442, de 20 de abril de 1954; 60.1098,
de 14 de octubre de 1960, y 65.810, de 4 de septiembre de 1963).
511. Misin del comit.-EI comit central de investigacin debe bus-
car y proponer las medidas propias para reducir el costo y mejorar el
416
CIENCIA ADMINISTRATIVA. AI>MINISTRACION PUBLICA
rendimiento de los servrcios de los ministerios, de los establecimientos
pblicos, de las colectividades locales y organismos de toda clase encar-
gados de asegurar un servicio pblico. Su competencia se extiende tam-
bin a las sociedades u organismos en los que el Estado posee una par-
ticipacin financiera superior al 20 por 100 del capital social o que se
benecian de subvenciones, de anticipos o de garantas del Tesoro.
Como lo ha observado el comit en su segundo informe (1948), aunque
sus proposiciones tienden a menudo a la realizacin de economias, se no
es el objetivo exclusivo del comit central de investigacin. Debe preocu-
parse de toda medida susceptible de mejorar el rendimiento de los serv-
cos pblicos, incluso si no resulta ninguna economa.
512. Estructura del comit.-La composicin del comit central de in-
vestigacin se esfuerza en asociar a su funconamiento, los principales
magistrados o administradores que llevan el control de la Administracin
como tarea. Presidido por el primer presidente del Tribunal de Cuen-
tas, comprende dos miembros de la comisin de Finanzas de la Asam-
blea Nacional, designados por sta; dos miembros de la comisin de Fi-
nanzas del Senado, designados por ella; un miembro del Consejo de Es-
tado; un miembro del Tribunal de Cuentas; el secretario general del
Gobierno; el comisario general del Plan; el director del Presupuesto; el
director general de la Administracin y de la Funcin pblica; diversos
miembros del cuerpo de Control (uno de la inspeccin general de Finan-
zas; uno de la inspeccin general de Francia y Ultramar; uno de los
cuerpos de control del Ejrcito de tierra, del aire o de la marina, y uno
de la inspeccin general de la Economa nacona, un miembro del Cuer-
po prefectoral; un representante de cada una de las organizaciones sin-
dicales de funcionarios ms representativas, elegidos entre una lista de
tres nombres propuestos por cada organizacin.
Los miembros del comit se nombran por decreto del primer ministro.
Pueden estar asistidos por miembros suplentes designados en las mismas
condiciones. El primer ministro designa, entre los miembros del comit
central de investigacin, a un secretario general.
El comit puede llamar a personalidades calificadas nombradas por
decreto. Su organizacin material es muy liviana: el secretario general,
asistido por dos secretarios generales adjuntos, asegura su funcionamien-
to administrativo. El comit radica en el Tribunal de Cuentas. Los cr-
ditos necesarios para su funcionamiento estn incluidos en el presupuesto
del primer ministro. Esta liviandad de organizacin se explica por la pre-
ocupacin de no duplicar los cuerpos de control existentes, y sobre todo
para no usurpar las atribuciones del Ministerio de Finanzas.
Para la ejecucin de sus trabajos, el comit dispone de investigadores
LOS MEDIOS DE LA ACCION ADMINISTRATIVA 417
puestos a su .dsposcon por decreto del primer ministro. Estos investiga-
dores se eligen entre los miembros del Consejo de Estado, del Tribunal de
Cuentas, del cuerpo prefectoral, de los cuerpos de control y de las admi-
nistraciones centrales de diferentes ministerios, de miembros de la un-
versidad o de magistrados del orden judicial. Puede igua1mente llamar a
personas pertenecientes a los mandos superiores de las empresas pblicas,
as como a funcionarios jubilados. As, en 1959, se nombraron once inves-
tigadores (un auditor del Tribunal de Cuentas, tres inspectores de finan-
zas, un subprefecto -hors-classe.., dos administradores civiles, un inspector
general de la Administracin, dos consejeros del Tribunal administrativo
del Sena y un ingeniero de telecomunicacin).
513. Tcnica de la investigacin.-La iniciativa de las investigaciones
corresponde, ya sea al mismo comit, ya sea al primer ministro (lo ms a
menudo a instancia de la direccin del Presupuesto). Se designan en se-
guida investigadores; poseen los derechos de investigacin ms amplios,
tantos sobre los documentos como sobre el terreno. Para cada uno de los
estudios emprendidos, los ministros interesados designan al presidente del
comit, entre los altos funcionarios encargados especialmente de seguir los
trabajos del comit, y de la puesta en marcha de sus conclusiones.
La primera fase de la investigacin.. consiste en recoger el mximo
de informacin sobre el servicio. Debe procederse, antes que nada, al
examen externo, es decir, a la investigacin de informaciones indepen-
dientes del examen directo de) servicio. Se tratar especialmente de con-
sultar los estudios hechos por las comisiones 'administrativas ad hoc, los
informes de los cuerpos de control, de tener conversaciones con los jefes
de servicio, los agentes de direccin y las organizaciones sindicales de
funcionarios. El examen -nteror.. consiste en seguir el funcionamiento
del servicio. -Para conocer a la Aduana hay que haber acompaado a un
capitn de Aduanas, a un brigadier de Aduanas y a un comisionado, en
sus gras. (-Prmer informe comit nvestgacn-, p. 8,)
El investigador debe determinar en seguida el gasto- del servicio. To-
dos los gastos del servicio deben reunirse y calcularse. El costo global debe
analizarse por un desglose de los gastos entre los diferentes elementos,
y as se puede descomponer el costo global por la ndole de las operaciones.
por establecimiento o circunscripcin. La apreciacin de un -rendmento-
es desahogada cuando el servicio es generador de ingresos, y se confron-
tan los ingresos y los gastos. Cuando se trata de un servicio administra-
tivo, la apreciacin es ms compleja: se esforzarn en valorar la cantidad
de servicios rendidos o el nmero de usuarios por clula bsica de la Ad-
ministracin. Se comparar as el precio de coste del prisionero en los
establecimientos. A, B, C...
CIRNCIA AIlWNISTl\ATIVA,-27
418 CIEKCJA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBUCA
El comit central de investigacin dirige sus conclusiones, apoyadas,
segn el caso, en los correspondientes proyectos de textos al primer mi-
nistro, al ministro encargado de la reforma administrativa, al ministro de
Finanzas y de asuntos econmicos y a los ministros interesados.
Los ministros dan a conocer al primer ministro, al ministro encargado
de la reforma administrativa, al ministro de Finanzas y de asuntos econ-
micos y al presidente del comit central de investigacin sus observacio-
nes relativas a las citadas conclusiones, en un plazo de tres meses, a con-
tar desde el da de su notificacin. En caso de divergencias de puntos de
vista, el primer ministro procede a los arbitrajes necesarios.
El comit central de investigacin establece peridicamente un informe
de conjunto exponiendo su actividad, sus recomendaciones y las conclu-
siones generales que resultan de sus trabajos. Ese informe se dirige al
Parlamento, al primer ministro y a los miembros del Gobierno. Pero,
a diferencia del informe del Tribunal de Cuentas, no se publica.
514. Balance de la actividad del comit.-El comit se esfuerza en
aplicar de forma sistemtica la nocin de coste y de rendimiento a la
Administracin Por ejemplo, para juzgar el funcionamiento del servicio
de remonta, se ha comparado, en cada depsito, el coste y el gasto por
caballo padre y el coste y el gasto por salida. En todos los distritos, salvo
uno, el coste por caballo padre ms elevado ha aparecido en el depsito
ms pequeo. Tambin el comit ha desaconsejado el sostenimiento de
depsitos en las regiones donde la cra de caballo no presenta ms que
una importancia restriI1gida (segundo informe). Del mismo modo, el co-
mit ha recomendado la supresin de los jueces de paz, despus de haber
comprobado el coste ms elevado de sus juicios en relacin con el de las
decisiones producidas por los tribunales de primera instancia.
Pero la perspectiva del coste y rendimiento se ha desdibujado en bene-
ficio de un anlisis ms clsico del funcionamiento de la Administracin.
El comit se ha transformado progresivamente en comisin de reforma.
Se puede destacar as que, en el cuarto informe, de 400 pginas, 70 sola-
mente se consagran a investigaciones que emplean el mtodo del coste y
del rendimiento.
La eficacia del comit ha sido bastante dbil en el campo de la toma
en consideracin del coste y del rendimiento. El comit ha tenido ms
xito en sus proposiciones de reforma: la reforma de los servicios hosp-
talarios, la de la administracin de las competencias, la armonizacin de
las circunscripciones administrativas y la reforma regional son los mejo-
res testimonios.
La actividad del comit de investigacin ha logrado, a pesar de todo,
hacer penetrar progresivamente la idea de eficacia y de mtodo en la Ad-
LOS MEDIOS DE LA ACCON ADMINISTRATIVA
419
ministracin pblica: la transformacin de la nomenclatura presupuesta-
ria, los servicios de organizacin y mtodos CO. M), 10 ilustran perfecta-
mente.
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CAPITULO II
ORGANIZACION y METODOS EN LA ACCION ADMINISTRATIVA
515. Definiciones.-Se agrupan bajo el ttulo de organizacin y m-
todos. el conjunto de tcnicas destinadas a mejorar el funcionamiento de
la Administracin. La organizacin es la funcin que consiste en buscar
los medios a aplicar para determinar: el grado de eficacia del ser-
vicio, su rentabilidad, as como su facultad de adaptacin al medio exte-
rior. El mtodo es el proceso de reflexin abstracta que permite la aprox-
macin a los problemas de organizacin.
Entre los mtodos y la organizacin el lazo es estrecho. Los primeros
deben permitir sealar las modificaciones deseables a la organizacin.
y constituyen el arte de proceder, indispensable para descubrir las estruc-
turas ideales.
La preocupacin por la organizacin y mtodos procede de la del costo
y del rendimiento. Como sta, no ha podido penetrar en las mentalidades,
ms que a partir del momento en que se ha borrado la concepcin abs-
tracta del servicio pblico y se han preocupado de aumentar la eficacia
de la mquina administrativa.
En efecto, durante mucho tiempo se ha producido una disociacin entre
las empresas privadas y los servicios pblicos en la mayora de los pases
europeos. Las empresas, sometidas a la ley del mercado, deben justificar
en todo momento su finalidad con los resultados obtenidos, y los segun-
dos se han de imponer una finalidad definida por los rganos polticos Y
que debe satisfacerse a no importa qu precio. Eso explica que el esfuerzo
de organizacin y mtodos se haya implantado primeramente en los pases
que han admitido sin reserva, la aplicacin a los servicios pblicos de las
tcnicas de organizacin del sector privado, y as es como se ha desarro-
llado en los Estados Unidos una doctrina global de Administracin aplica-
ble tanto a los servicios pblicos corno a las empresas privadas. En los
otros Estados, la nocin de organizacin y mtodos ha penetrado en los
espritus a continuacin de las primeras nacionalizaciones. Se han dado
LOS MEDIOS DE LA AcerON ADMINISTRATIVA
421
cuenta entonces de que no haba diferencia de naturaleza entre las acti-
vidades pblicas y privadas, y que tanto las primeras como las segundas
recogen principios comunes de eficiencia. La idea de organizacin y m-
todos ha penetrado en el conjunto del sector pblico por medio de las
empresas pblicas.
SECCION 1. LA PREOCUPACION DE ORGANIZACION
y METODOS EN FRANCIA
516. En Francia.-Los precursores son numerosos. Se citan con mucho
gusto los trabajos de Vauban. Fayol fue el primer autor que, en su obra
Administracin industrial y general (1916) se esforz en definir las dife-
rentes funciones de la empresa, colocando en primera fila la funcin ad-
ministrativa, que define con los cinco imperativos siguientes: prever,
organizar, mandar, coordinar y controlar. Fue principalmente el esfuer-
zo de reconstruccin y reparacin de la posguerra (1945), lo que ha deter-
minado la implantacin de la Organizacin y Mtodos en Francia. Esta
implantacin fue favorecida con la llegada de expertos americanos en
el marco de ayuda a Europa. Desde entonces se asiste a la creacin
de organismos encargados de estudiar las posibilidades de mejorar el
rendimiento y la productividad en las administraciones: comit cen-
tral de investigacin sobre el coste y el rendimiento de los servicios
pblicos (decreto de 9 de agosto de 1 9 4 ~ ) , comit nacional de productivi-
dad (decreto de 27 de junio de 1950) y su rgano permanente de ejecu-
cin, la asociacin francesa para el aumento de la productividad (1953).
Esos rganos se muestran rpidamente insuficientes, y en 1954 se insti-
tuye una comisara general para la productividad (decreto de 23 de mayo
de 1953 y 6 de marzo de 1954) encargada de proponer al Gobierno las
medidas necesarias para el crecimiento de la productividad tanto en el
sector pblico como en el privado y proseguir con la aplicacin de esas
medidas.
La comisara general del plan contribuye igualmente a hacer tomar
conciencia a los administradores de la importancia de la organizacin,
haciendo notar que los mtodos aplicados con xito en las empresas pri-
vadas seran de lo ms beneficioso para los servicios pblicos
Paralelamente a esta estructura se crearon las oficinas de Organiza-
cin y Mtodos en muchos ministerio. Se cuentan seis entre 1941 y 1947
(PTT, Prefectura del Sena, ministerio del Interior, de Trabajo, Estado Ma-
yor del Ejrcito, Intendencia militar). La multiplicacin de los servicios de
Organizacin y Mtodos se ve favorecida a partir de 1955 por la creacin
de ciclos de formacin para los tcnicos de organizacin por la oficia-
lidad de esos mismos servicios (circular de 12 de diciembre de 1957) y por
422
CltNCJA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
la accin del comit central de investigacin sobre el costo y el rendi-
miento de los servicios pblicos, el cual, en su cuarto informe (1957),
estimula a cada administracin a constituir su propia oficina de Organi-
zacin y Mtodos, mejor que recurrir a expertos privados.
En 1959, las comisaras generales del Plan y de la productividad se fu-
sionan en una nica comisaria que integra a los servicios de producti-
vidad competentes para el sector privado (decreto de 4 de febrero de 1959 Y
22 de septiembre de 1959). Desde 1968 esos servicios se administran segn
una estructura privada, el centro nacional de informacin para la pro-
ductividad de las empresas. En cuanto a los problemas de productividad
que interesan a los servicios pblicos Se confan al servicio central de
Organizacin y Mtodos (SCOM), organismo interministerial dependiente
de la direccin de Presupuesto (decisin de 28 de diciembre de 1959). El
SCOM tiene como tarea principal formar e informar a los funcionarios
con respecto a las tcnicas de Organizacin y Mtodos, intervenir en los
servicios pblicos, estimular a los grupos de estudio, asegurar las publi-
caciones que interesen a Organizacin y Mtodos. La creacin del SCOM
corona, . la evolucin de las ideas de Organizacin y Mtodos en la Ad-
ministracin francesa.
SECCION JI. LA PREOCUPACION DE ORGANIZACION y METODOS
EN .LOS PAISES EXTRANJEROS
517. En Gran Bretaa.-El problema de organizacin de los servicios
pblicos y de la funcin pblica se impuso desde 1914 por comisiones de
investigacin: el comit McDonald (1914) y el comit Haldane (918). La
primera direccin de Organizacin y Mtodos se cre en la Tesorera en
1942. El ejemplo es seguido rpidamente por otros departamentos ministe-
riales. Actualmente, la direccin de la Tesorera estimula y coordina a
las diversas ramas de Organizacin y Mtodos. Tiene un gran autoridad
moral sobre todos los servicios ministeriales.
518. En la administracin irlandesa.-La formacin de los funcionarios
y la Organizacin y Mtodos estn bajo la autoridad comn de un servicio
del ministerio de Finanzas en razn de la estrecha implicacin que revis-
ten los problemas de personal y los de la organizacin. Los agentes de
Organizacin y Mtodos se reclutan por concurso abierto entre los -exe-
cutive ofcers- de todos los ministerios. Despus de una estancia de for-
macin de tres aos en el servicio de Organizacin y Mtodos, esos agen-
tes se reintegran a su marco original.
519. En Alemania Federal.-El presidente del Tribunal de Cuentas fe-
deral, asistido por un servicio especializado, es el que da informes con-
LOS MEDIOS DE LA "ceION ADMINISTRATIVA
423
sultivos sobre los medios destinados a mejorar el funcionamiento de los
servicios pblicos. Los servicios del Tribunal de Cuentas estn en relacin
constante con las secciones de organizacin de los ministerios y las de
la colectividades locales. A nivel de los municipios, un -nsttuto muni-
cipal para la simplificacin de la Administracin. (creado en 1946) esta-
bleci directrices en materia de organizacin para los municipios.
SECCION III. ESTRUCTURAS DE LAS OFICINAS nE ORGANIZACION
y METODOS
520. Nivel de relacin.-Una cierta indecisin ha marcado la unin
de la soficinas de Organiazcin y Mtodos. Estas estaban siempre a un
alto nivel en la jerarqua, pero bajo autoridades diferentes: Gabinete
del ministro, direccin de personal, direccin de la Administracin ge-
neral, secretara general e inspeccin general. El comit de investiga-
cin sobre el costo y el rendimiento no haba dejado de seflalarlo en
su informe de 1955. Hoy las oficinas de Organizacin y Mtodos estn
frecuentemente unidas a la direccin de la Administracin general o
de personal de cada ministerio. Los servicios no se han convencido
todava de la necesidad de aumentar el nmero de especialistas en
organizacin en la funcin pblica. En 1961, M. Baratin podia seda!ar
en Francia una proporcin de 0,2 organizadores para 1.000 funcionarios.
Al mismo tiempo sealaba una proporcin de 1 por 10.000 en ~ g l a t e r r a ,
y de 4,5 a 10 por 1.000 en la sociedades privadas.
SECCION IV. PERSONAL DE ORGANIZACION y METOnOS
521. Formacin de carreras.-Tericamente, la -formactn- de espe-
cialistas obedece a los mismos principios en las empresas privadas y en
los servicios pblicos. Los despachos privados organizan ellos mismos, en
general, la formacin de sus expertos. Una tcnica de este tipo se uti-
liz, por ejemplo, por la SNFC. Igualmente existen mtodos de formacin
ms universitarios, que implican cursos magistrales o conferencias: esta
misin la ha asumido hoy. el Instituto de Estudios Superiores de Tcnicas
de Organizacin GESTO>, creado por decreto de 13 de octubre de 1955,
y por un organismo privado del Instituto Tcnico de las Administraciones
Pblicas <ITAP>.
La organizacin de las carreras de los agentes de Organizacin y M-
todos debe tomar en consideracin la especificacin del trabajo de or-
ganizador. Este no debe realizar una tarea de gestin directa. No debe tam-
poco considerarse como un superior jerrquico. Debe colocarse al margen
424
CIENCJA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
de la jerarqua y cumplir una funcin de consejo. El especialista en or-
ganizacin no debe, por lo tanto, estar en permanencia exterior al ser-
vicio, y debe, de cuando en cuando, recuperar las funciones de gestin
para no olvidar las realidades administrativas. El destino en una funcin
de Organizacin y Mtodos debe ser precario. En Gran Bretaa, la
solucin elegida es la separacin, durante un perodo de cinco a diez
aos, de los funcionarios que quedan en su marco de origen y se bene-
fician de ventajas particulares para su ascenso, o la proposicin de sali-
das. Para algunos, esos problemas de organizacin de las carreras son
insolubles en tanto que no se decida llamar a expertos del sector pri-
vado, nicos que pueden reflexionar sobre esos problemas de orga-
nizacin, a cubierto de las preocupaciones de carrera o rivalidades de
cuerpo, especialmente acusadas en la funcin pblica.
SECCION V. MEDIOS DE INVESTIGACION
522. Presencia en el servicio.-Es fundamentalmente a travs de sus
contactos directos con el servicio, como el experto en organizacin, po-
dr recoger la documentacin que necesita para llevar su trabajo a buen
fin. Su primera preocupacin debe ser hacerse aceptar por el servicio.
Entrevistas sistemticas con el jefe del servicio, y los agentes deben en
seguida permitirle acumular una documentacin bsica que ser minu-
ciosamente controlada. La presencia del experto en el s e r v i ~ i o le permi-
tir tener conocimiento progresivamente del conjunto de informes obe-
tvos que condicionan la actividad de la oficina.
SECCION VI. METODOS DE ACCION
523. El anlisis.-En el ejercicio de su misin, el organizador se en-
trega, en primer lugar, a un estudio analtico de la clula administra-
tiva. Necesita recoger el mximo de datos sobre los elementos constitu-
tivos del servicio. Estos elementos son cinco:
1. Objeto y estructura -del servicio: debe realizarse un organigrama
volviendo a trazar la funcin de cada agente y su insercin en la je-
rarqua.
2. Los agentes de servicio: Debe establecerse la situacin exacta de
todos los agentes, con la indicacin de las operaciones que entran en
sus atribuciones, el nmero medio de operaciones por unidad de tiempo
de trabajo y el porcentaje del tiempo empleado en cada una de las opera-
ciones.
LOS MBDIOS DE LA ACClON ADMINISTRATIVA 425
3. Los documentos de posicin: se entiende por eso, todos los docu-
mentos que quedan de manera fija en el servicio (expedientes, reperto-
rios .. J. El organizador va a vigilar su emplazamiento, su nmero, su fre-
cuencia de utilizacin y su clasificacin.
4. Los locales: el organizador estudia la implantacin geogrfica
del servicio y los desplazamientos que los empleados realizan...
5. Los circuitos: el experto en organizacin estudia todos los circui-
tos de decisin, de informacin o de consulta. As trazar cierto nmero
de diagramas o de grficos.
524. La crttica.-El examen analtico tiene como fin destacar las insu-
ficiencias del servicio. La fase crtica permitir comprobar las anomalas
que saltan a la vista en el sistema estudiado y examinar las mejoras que
pueden aportarse. Cierto nmero de criterios se han extrado por el SCOM:
la utilidad, la simplicidad, el coste, el tiempo, la optimizacin de los fac-
tores de ambiente y de relaciones humanas.
El . experto debe dar prueba de modestia en sus conclusiones: una
modificacin en la organizacin, si es necesaria para el servicio, puede
plantear problemas que no resuelve.
SECCION VII. RESULTADOS DE LA ACCION DE ORGANIZACION
y METODpS
525. Aspectos generales.-La accin de O!'kanizacin y Mtodos cu-
bre el conjunto de las funciones administrativas. Se ha desarrollado, sin
embargo, en algunas direcciones privilegiadas: el tratamiento de la in-
formacin, la mejora de las relaciones con los administrados, la poltica
de los mercados pblicos, los procedimientos administrativos. En ese
ltimo campo se ha emprendido una accin de simplificacin. En la
prefectura de Toulouse se ha intentado una experiencia sobre la en-
trega de permisos de conducir. El anlisis haba destacado tres defectos
esenciales en la estructura: multiplicidad de documentos utilizados, re-
peticin de los procedimientos y la hiperfrecuencia de las operaciones de
clasificacin. Ello ha permitido llegar a dos innovaciones esenciales: la
elaboracin de un documento nico que valga a la vez como formula-
rio de primera solicitud de permiso y de tres, solicitudes ulteriores,
ficha de estado civil, autorizacin del padre o representante legal, nota
de datos sobre la visita mdica, decisin de los resultados del examen,
adopcin del principio de restitucin a todo candidato suspendido del
documento bsico producido por l mismo para evitar las operaciones
de separacin (cfr. el artculo de B. BETTON: ..La entrega del permiso de
conducir en la prefectura de Toulouse-: Boletn de Organizacin :v MIl-
426
CIENCIA ADMINISTa/,TIVA. AD?>llNISTRACJON PUBLICA
todos f1968J nm. 27, p. 21J. Este ejemplo muestra las virtudes y las limi-
taciones de la accin de Organizacin y Mtodos. Esta ha logrado mejorar
algunas tcnicas administrativas, pero no ha permitido implantar en la
Administracin francesa los principios de eficacia, las tcnicas de Admi-
nistracin que, en los Estados Unidos, no estn limitadas a las empresas
privadas.
526. El problema del equipo administrativo.-Se ha trazado una ac-
cin que debe desarrollarse en el campo del (equipamiento administrativo.
Tradicionalmente no ha podido prevalecer ninguna concepcin de conjunto
de los bienes, muebles e inmuebles, puestos a disposicin de la Adminis-
tracin para asegurar el servicio pblico. Hoy, se da uno cuenta de que la
eficacia de la accin administrativa depende de la utilizacin racional de
los equipamientos administrativos.
Esta evolucin es especialmente notable en el campo de los edificios
y locales. Concepciones tradicionales daban una gran importancia al as-
pecto exterior de los edificios y a su instalacin. Se trataba no de
disponer de locales acogedores para el pbloo, sino de hoteles antiguos,
prestigiosos, que demostraban la grandeza del Estado y ponan al admi-
nistrado en situacin de inferioridad: En nuestros das se interesan en
preocupaciones nuevas, y los locales deben concebirse de forma que faci-
liten el trabajo de los agentes y las relaciones administracin-administra-
dos. Un servicio de creacin arquitectural, creado en el seno de la Di-
reccin de Arquitectura (Ministerio de Asuntos Culturales), tiene por
misin instruir a cada administracin sobre esos problemas.
Se ha producido en el campo de material de oficina una evolucin
notable, se ha pasado de una utilizacin anrquica de la mquina
a una mecanizacin progresiva de la accin administrativa. En enero
de 1965 se instituy una Comisin de los Equipos Administrativos encar-
gada de estudiar, controlar y facilitar la investigacin de la maquinaria
mecanizada. La aportacin de la informtica es especialmente importante.
La informtica puede definirse como el -tratarnento de la informa-
cn-. Por las disciplinas y tcnicas que ofrece la informtica permite
recoger, controlar, explotar y transmitir las informaciones. Esas diversas
operaciones se efectan en dos fases distintas. Hacia arriba del ordenador
se opera la recogida de datos, su codificacin y su puesta en una forma
comprensiva en soporte mecanogrfico. Por abajo del ordenador se opera
la restitucin de esas informaciones por el ordenador.
Aplicada a la Administracin, la informtica debe permitir, por auto-
matizacin de los procesos administrativos, elevar el rendimiento de los
servicios, aumentar el progreso. Las aplicaciones administrativas son nu-
merosas y simplifican las tareas en numerosos campos, especialmente en
el de la gestin de ficheros (declaraciones fiscales u hojas de imposicin
LOS MEDIOS D:i LA ACCICN ADMINISTRATIVA
427
al Ministerio de Finanzas, puesta al da del catastro en el Registro, deudas
a la ORTF, orden de las listas electorales en las alcaldas, permisos de
conducir o tarjetas grises en las prefecturas, etcJ. A nivel regional y depar-
tamental la informtica permite simplificar los procedimientos y los con-
troles de ejecucin del plan, lo mismo que facilita la intensificacin de los
estudios a plazo robre el desarrollo econmico y social de la regin. Sin
embargo, -Ia utilizacin del ordenador pone en cuestin ciertas costum-
bres o ciertas estructuras de los servicios pblcos tradicionales.
El primero de esos problemas se refiere al personal y se plantea en tr-
minos de empleo y de formacin. En cuanto al empleo, es justo preguntarse
si el recurso al ordenador y si la mecanizacin progresiva de las labores
no arrastrarn reducciones de efectivos y, por eso mismo, impugnarn la
situacin de numerosos agentes. En cuanto a la formacin, importa dedi-
carse a la de -drgentes, que deben servirse ahora de esos nuevos instru-
mento y de los especialistas que deben servir a esos instrumentos.. (BRAI-
BANT). El problema del estatuto de los informadores en la funcin pblica
se plantea con agudeza en razn a la contradiccin que existe entre la
rigidez estatutaria de la funcin pblica tradicional y la gran movilidad
del sector de informtica.
Otra dificultad se refiere a las estructuras: qu plaza y qu autoridad
hay que reservar a los servicios informticos en el seno del organigrama.
La informtica arrastra una reestructuracin de los servicios pblicos tra-
dicionales y una revisin de la concepcin de los cuerpos de control. La
informtica puede llevar a una centralizacin en provecho de los rganos
cerca de los que estn colocados los bancos de datos o los bancos de in-
formacin. Ese peligro est compensado, sin embargo, por el hecho de que
los ordenadores constituyen una fuente de informacin, y de poder de
decisin, en provecho de las colectividades descentralizadas (cf. 134).
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CAPITULO III
LOS MEDIOS DEL PRESUPUESTO DE LA ACCION ADMINISTRATIVA
El puesto de 1& Administracin en el proceso presupuestario es esencial.
No solamente porque la accin administrativa depende estrechamente de
los crditos concedidos por el presupuesto, sino tambin porque la Admi-
nistracin representa un papel predominante en la preparacin del presu-
puesto y en el control de su ejecucin.
SECCION I. PREPARACION DEL PRESUPUESTO
1. El procedimiento adm1nistrativo del presupuesto
527. La responsabilidad del ejecutivo.-Ei procedimiento administrativo
del presupuesto funciona en todos los pases bajo la responsabilidad y la
autoridad del jefe del ejecutivo o del Goberno. Pero, en general, esta
responsabilidad se ejerce por una oficina del presupuesto que depende
directamente de la presidencia, como en los Estados Unidos, o puede cons-
tituir una direccin del ministerio de Finanzas, como es el caso de Francia.
Esta segunda solucin presenta el inconveniente de acentuar la preemi-
nencia del ministro de Finanzas sobre sus colegas. En efecto, la direccin
del presupuesto tiene un papel esencial en todos los trabajos de presu-
puesto. Notifica a los ministros gastadores las directrices gubernamentales,
precisa los criterios, los procedimientos, los mtodos, los impresos que se
emplean y los plazos que deben respetarse para establecer las proposicio-
nes de presupuesto. En Francia el ministro de Finanzas dispone igualmente
de un representante cerca de los ministros, el controlador financiero, al
que se llama para dar su parecer sobre las peticiones de crdito presen-
tadas por los ministerios.
528. Diferentes fases del procedimiento administrativo.-El procedi-
miento administrativo del presupuesto asocia las decisiones gubernamen-
tales y las operaciones administrativas en diferentes fases.
430
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINI5TRACION PUBLICA
En la primera fase se determinan las orientaciones generales del pre-
supuesto. La direccin de presupuesto y los servicios de presupuesto de los
diferentes ministerios establecen el montante de los servicios votados. Las
principales direcciones del ministerio de Finanzas elaboran las primeras
perspectivas del presupuesto del prximo ao. El Gobierno detiene en ese
caso sus opciones siguiendo las variaciones de esos elementos de informa-
cin y de la coyuntura econmica y poltica. Fija el montante del aumento
de los gastos pblicos, las condiciones del equilibrio del presupuesto o el
montante del descubierto. El ministro de Finanzas precisa a sus colegas,
en el marco de sus opciones, las perspectivas de presupuesto.
Dentro de cada ministerio comienza una segunda fase. Cada servicio
establece sus proposiciones de gasto y los servicios centrales arbitran entre
ellas. El ministro y sus colaboradores establecen las prioridades y fijan,
en consecuencia, las peticiones que se presentarn a la direccin del Pre-
supuesto. Estas sern, lo ms a menudo, exageradas, siguiendo las varia-
ciones de la antigua frmula de negociacin, segn la cual hay que pedir
mucho para obtener un poco.
La tercera fase es, efectivamente, una fase de negociacin entre los
ministerios gastadores y la direccin del Presupuesto, la cual ocasiona muy
a menudo conflictos y la necesidad de producir esos arbitrajes. Estos se
harn por el ministro de Finanzas y el ministro interesado y si el conflicto
persiste, por el jefe del ejecutivo.
Al trmino de este procedimiento sE! interrumpen las grandes masas de
presupuesto. Las negociaciones entre la direccin del Presupuesto y los
servicios gastadores van a continuar con el fin de llegar a la redaccin
detallada y definitiva del proyecto que se someter al Parlamento.
3 2. Las elecciones de presupuesto
529. Las tcnicas de eleccin.-La preparacin de las opciones presu-
puestarias que debe hacer el Parlamento es una responsabilidad esencial
del ejecutivo. El conjunto de decisiones administrativas que condicionan
esas opciones debe ser tomado en consideracin segn datos contra-
dictorios. La continuidad de la accin de los servicios administrativos debe
asegurarse, pero tambin se debe adaptar constantemente el aparato admi-
nistrativo, hacer su accin ms eficaz, ajustar el presupuesto a las orienta-
ciones de la planificacin y establecer la tcnica de eleccin ms racional
de los objetivos a realzar.
530. 1.0 Los servicios votados.-La continuidad de la accin del Estado
est asegurada por la nocin de servicios votados. Se distinguen en la
preparacin y el voto del presupuesto los servicios votados y las nuevas
medidas. Los servicios votados corresponden al mnimo de dotaciones
431
de crditos de los que el Gobierno juzga indispensable disponer para pro-
seguir la ejecucin de los servicios pblicos en las condiciones que fueron
aprobadas por el Parlamento el ao precedente. En el procedimiento fran-
cs de preparacin del presupuesto, la nocin de servicios votados repre-
senta un gran papel. Permite la prrroga del presupuesto del ao prece-
dente. Solamente las nuevas medidas, es decir, todas las que ponen en
discusin los servicios votados, ya sea reducindoles, ya aumentndolos,
son objeto de un examen detallado.
Este procedimiento tiene el inconveniente, sin embargo, de desanimar el
espiritu de innovacin de la Administracin y mantener servicios intiles.
Favorece un desarrollo continuo de los gastos pblicos y confiere un carc-
ter casi inevitable a esos gastos: el montante de los servicios votados re-
presenta del 80 al 95 por 100 del total en el presupuesto francs de crditos.
531. 2. El presupuesto funcional.-La percepcin de las opciones pre-
supuestaras puede facilitarse con una presentacin adecuada del presu-
puesto, la cual expresa la nocin de -presupuesto funcional-o
La presentacin administrativa del presupuesto del Estado, por ministe-
rios, ttulos y captulos no permite apreciar la importancia de los fondos
consagrados por el Estado a la realizacin de sus diversas misiones. A for-
tion, hace imposible todo ensayo de apreciacin de la utilidad de los gastos
pblicos. No hay que extraarse de estas lagunas, pues en las finanzas
pblicas clsicas es la funcin politica del presupuesto la que lo prev y
los economistas admiten que los criterios del gasto pblico no sa'en ms
que del arbitraje poltico-o En nuestros das, el presupuesto se ha vuelto
esencialmente un instrumento de accin econmica. Se ha hecho nece-
sario investigar los medios susceptibles de racionalizar las elecciones pre-
supuestarias. Se han esforzado en determinar cunto consagra el Estado
a la ejecucin de cada una de sus misiones. Y para ello se ha establecido
una presentacin funcional de los gastos.
En Francia, la presentacin funcional de los gastos pblicos tiene su
origen en los trabajos del Comit Central de Investigacin sobre el Costo
y el Rendimiento de los Servicios Pblicos y en los del Servicio de Estudios
Econmicos y Financieros del Ministerio de Finanzas. Adems, desde 1950,
la Direccin del Presupuesto edita un fascculo que rene los gastos pbli-
cos de las grandes funciones del Estado: ese documento constituye ya cel
presupuesto funcional .
El artculo 52 del decreto de 19 de junio de 1956 institucionaliza esa
prctica previendo que la ley de Finanzas debe ir acompaada. de anexos
que presenten el costo de los servicios en las grandes funciones.
Ese ttulo ambicioso de presupuesto funcional no corresponde ms que
a un anexo del presupuesto del Estado en el que estn agrupados, segn
su destino. los gastos del Estado.
432
En ese anexo de presupuesto titulado -COSUl y rendimiento de los ser-
vicios pblcos-, los gastos del Estado se ventilan entre ocho funciones
principales:
- Poderes pblicos y administracin general;
- justicia y seguridad interior;
- relaciones exteriores,
- defensa nacional;
- accin cultural (Enseanza, Trabajo y Sanidad);
- accin social (Antiguos combatientes);
- accin econmica (Agricultura, Energa y Minas, Industria, Comer-
cio y Turismo, Transportes y Telecomunicaciones);
- habitacin, urbanismo y ordenacin del territorio.
Otras dos categoras renen los gastos no funcionales (principalmente
la deuda pblica) y las deudas no tasadas (pensiones de jubilacin).
Cada gran categora de gastos se subdivide en subcategoras.
La clasificacin funcional de gastos del Estado impone mltiples pro-
blemas.
Para comenzar hay que tener en cuenta el hecho de que los gastos
hechos por algunas partidas presupuestarias tienen por objeto financiar
ctras partidas presupuestarias, aunque, si no se tiene cuidado, se corre el
riesgo de hacer figurar dos veces la misma suma en el presupuesto fun-
cional. Ese riesgo de doble empleo se manifiesta, sobre todo, ppr el hecho
de que la mayora de los presupuestos anejos se subvencionan por el pre-
supuesto general (por ejemplo, los presupuestos de la Legin de Honor o
de las prestaciones sociales agrcolas, que reciben ms del 90 por 100 de
sus ingresos del presupuesto general>. As, un gasto del presupuesto gene-
ral se toma como ingreso en el presupuesto anexo.
Se plantea otra problema por el hecho de que algunas partidas presu-
puestarias tienen ingresos que les son destinados especficamente, como,
por ejemplo, todas las cuentas especiales del Tesoro, y especialmente las
cuentas de prstamos. Se trata de saber en cuanto a esas cuentas si, en la
clasificacin funcional de gastos, se tomar como montante de gastos, el
montante inscrito en la cuenta o solamente la diferencia entre el montante
de los gastos inscritos y el de los ingresos destinados a ellas.
La tercera dificultad es de orden puramente metodolgico. Proviene de
la ambigedad de los ttulos de los conceptos presupuestarios o del ca-
rcter ambiguo del objeto del gasto. As, los gastos consagrados a la Es-
cuela Politcnica, debern tambin figurar en los gastos militares o en
los gastos de enseanza, a pesar de la unin de esta escuela con el
Ministerio de los Ejrcitos? Del mismo modo se puede preguntar si los
gastos de investigacin agronmica deben clasificarse entre los gastos
de enseanza o de agricultura.
LOS MEDIOS DE LA ACClON ADMINISTRATIVA
433
A pesar de esas insuficiencias y de sus riesgos de inexactitud, el presu-
puesto funcional constituye un documento de informacin muy til que
informa legalmente a los parlamentarios y a los ciudadanos sobre la
misma actividad del Estado.
Sin embargo, si la clasificacin funcional de los gastos del Estado
abre el camino a comparaciones tiles entre ellas, permitiendo conocer
mejor el destino de sus gastos, no proporciona criterios satisfactorios
para el establecimiento de un orden racional de prioridades entre sus dife-
rentes gastos.
532. 3. Del empirismo a la racionalizacin de los derechos presupues-
tarios.-Los mtodos tradicionales de examen de gastos, tal cual son
practicados por los servicios presupuestarios, continan siendo empricos.
Cuando el ministro o el director del presupuesto de un Ministerio quiere
fijar su presupuesto, se basa en criterios empricos para establecer una
eleccin entre los diferentes gastos. En la mayora de los casos se limita
a acompaar un aumento de los gastos efectuados el ao anterior. Puede
igualmente, en la medida en que los topes que le han sido fijados lo permi-
tan, establecer una prordad entre los gastos. Pero si analizamos sobre
qu base se encuentra establecido este orden de prioridad, constatamos
que, con frecuencia, son nicamente motivos de oportunidad los que guan
la decisin, sin que la rentabilidad o la utilidad de los gastos haya sido
financieramente considerada. En el procedimiento presupuestario actual,
la discusin se centra, por lo general, en las nuevas medidas, mientras
que los servicios votados son automticamente acompaados sin que su
utilidad haya sido evaluada.
La presentacin del presupuesto funcional no quita nada a este presu-
puesto arbitrario. Es cierto ,que este presupuesto procura una evaluacin
del coste de los servicios, pero esta evaluacin -cuando es satisfactoria-
se hace a posteriort:
Gracias al presupuesto funcional se puede saber que tal funcin del
Estado ha costado tanto durante un cierto nmero de aos y se puede
seguir la evolucin de estos oostes. Pero no es posible apreciar la utilidad
de cada funcin realizada por el Estado. El presupuesto funcional no
permite el conocimiento a priori de los oostes de las diversas funciones;
no permite hacer de antemano las previsiones de costes de las diferentes
decisiones tomadas, previsin que solamente permite una eleccin racional
entre esas decisiones.
La. anualidad del marco presupuestario actual no permite tampoco
apreciar las consecuencias financieras de las decisiones en el futuro,
aunque es necesario calcular las ventajas y las cargas que supondrn
para la oolectividad nacional.
CIBNCU. AIlWNISTlUTIVA.-28
434
Esta insuficiencia de percepcion de las finalidades u objetivos de los
gastos del Estado esteriliza su control. El control se contenta en compro-
bar que los topes de gastos anunciados no han sido sobrepasados, no
puede apreciar si los objetivos de la accin administrativa han sido logra-
dos o si hubieran podido realizarse en mejores condiciones.
El mtodo de racionalizacin de las elecciones presupuestarias (RCB) ,
adaptacin francesa del Planning-prograrnming budgeting System (PPBS),
trata de poner remedio a estos defectos de los principios presupuestarios
clsicos.
533. 4. La racionalizacin de las elecciones presupuestarias.-Consis-
te en pasar del punto de vista del gasto al del producto y trata de solucio-
nar un problema econmico: cmo repartir los recursos limitados entre em-
pleos rivales de forma que lleve al ms alto grado la satisfaccin apor-
tada a la colectividad. En lugar de inclinarse exclusivamente sobre los
gastos, se definen objetivos y se comparan sistemticamente todos los
medios utilizables para alcanzarlos, evaluando muy exactamente los costes
ocasionados por cada uno de ellos.
El nacimiento de este mtodo est ligado al progreso del equipamiento
tecnolgico de las administraciones. Es tambin el resultado de una nece-
sidad. En la mayora de los pases desarrollados, la presin fiscal o para-
fiscal ha alcanzado kJS lmites de lo tolerable. As, en Francia esta presin
se eleva en 1970 al 37,5 por 100 (Estado, 20 por 100; Colectividades locales,
3,7 por 100; Seguridad Socal, 13,6 por 100; otras administraciones, 0,2
por 100). Los deseos a satisfacer son, por otra parte, cada vez ms
importantes. Conviene, pues, destinar recursos fiscales limitados a los
gastos ms tiles, manteniendo el ritmo de aumento de los gastos pbli-
cos dentro de un marco de crecimiento de la produccin interior bruta.
El mtodo PPBS naci en los Estados Unidos. McNamara, antiguo direc-
tor de la Ford, desde su nombramiento en la Secretara de Estado de la
Defensa roma conciencia de los graves fallos que presenta el presupuesto
clsico: se rodea de un equipo de la Rand Corporaton, reemprende los
trabajos de la Comisin Hoover de 1950 y pone en marcha un mtodo
que permite al Pentgono vencer el particularismo de los tres ejrcitos
y realizar importantes economas (del 5 al 10 por 100 del presupuesto).
Esta experiencia impresiona tanto al presidente Johnson que anuncia el
25 de agosto de 1965 (circular del 12 de octubre de 1965) su intencin
de aplicar al conjunto de los servicios de la Administracin federal un
nuevo procedimiento de preparacin y de discusin del presupuesto, el
Planning, Programmng, Budgeting System (abreviado, PPBS), del que
ha nacido directamente el sistema francs RCB. En Francia, al igual que
en Estados Unidos, el ministerio del Ejrcito es el primero que se ha com-
435
prometido en un camino, que inmediatamente han seguido la mayora de
los ministerios con impulsos distintos.
534. Al El mtodo.-La primera gestin del proceso de racionalizacin
es el anlisis sistemtico de la materia de accin del servicio. Se trata de
constituir una documentacin lo ms completa posible que permita cono-
cer todos los datos del problema y ponerlos en relacin. As, para la
seguridad en la carretera tomaremos como elementos de base los lugares
de los accidentes, el momento de los mismos, las causas de colisin, etc.
La segunda operacin del proceso de racionalizacin es la definicin de
los objetivos. Se trata de precisar las finalidades y las misiones buscadas.
Cada servicio debe determinar sus fines, sus objetivos, de forma expl-
cita. Qu bienes, qu servicios produce? Qu necesidades debe satisfa-
cer? Se trata de reunir la actividad de cada servicio en una unidad, evi-
tando confundir los fines con los medios. As, construir carreteras no es
un objetivo, sino un medio que permite asegurar la circulacin automo-
vilista. La definicin de estos objetivos debe ser lo ms amplia posi-
ble, debe prever objetivos alternativos: de esta forma, una poltca de
la circulacin debe tener por objetivos aumentar la seguridad en las
carreteras o permitir una circulacin ms rpida. Los objetivos perse-
guidos por un servicio administrativo son, en general, mltiples. Hace
falta tambin construir una estructura de objetivos que agrupen los dife-
rentes objetivos perseguidos y que hagan aparecer su divisin en subobje-
tivos. Si se considera el ministerio de la Salud Pblica y de la Seguridad
Social, su actividad puede descomponerse en un objetivo relativo de trans-
ferencias sociales. El objetivo salud puede descomponerse en un sub-
objetivo prevenir- y un subojetivo -cudar-. El subobietvo prevenir puede
descomponerse en controlar el medio ambente-. proteger al consum-
doro, inmunizar a la poblacin... Este ltimo puede, a su vez, descom-
ponerse segn las regiones, las categoras de poblacin, las enfermedades...
Todos los objetivos deben ser definidos de manera muy estricta y es
necesario poner a punto indicadores cifrados que permitan apreciar su
grado de realizacin.
La tercera etapa de la racionalizacin consiste en el censo exhaustivo
de medios que permitan lograr los objetivos marcados. Si se trata de mejo-
rar la circulacin, los medios pueden ser la construccin -de autopistas,
la mejora de la sealizacin, la prohibicin de aparcar, etc. Estos medios
pueden depender de servicios diferentes que es necesario asociar en el
proceso de racionalizacin.
Conviene despus de poner en relacin los objetivos y los medios, esfor-
zndose en definir en qu medida cada medio contribuye a la puesta en
ejecucin de un objetivo determinado.
436
Para determinar en qu medida la construccin de una autopista con-
tribuye a la reduccin del nmero de accidentes, no es suficiente hacer
constar que suprime los cruces; es necesario prever tambin que ello con-
duce a los automovilistas a circular ms rpido. El conjunto de estudios
que permiten precisar las relaciones entre los objetivos y los medios es
llamado anlisis de sistema.
Se establecen entonces los programas. Cada programa agrupa el con-
junto de esfuerzos que tienden hacia un mismo objetivo. Pueden definirse
varios programas alternativos para llegar a un mismo objetivo o a d.iver-
sos objetivos previsibles. El anlisis de coste-eficacia se convierte en esen-
cial. Se trata de comparar para cada programa el coste y la eficacia de
los programas, teniendo en cuenta qu grado de realizacin del objetivo
puede lograrse con un coste dado. Tambin pueden sealarse los costes
o desventajas y los beneficios o ventajas que tiene cada programa. Esta
investigacin trata de presentar de la manera ms sistemtica posible los
costes o aquello que habr que sacrificar para realizar cada una de las
opciones, y los beneficios, o lo que se ganara realizando cada uno de
ellos (Mac Keanl. Conviene efectuar el mismo anlisis para cada una de
las soluciones alternativas.
En funcin de los diferentes anlisis, el decisor est en condiciones de
realizar su eleccin con una mayor claridad. Es libre de decidirse por la
resolucin ms costosa por razones polticas, pero lo hace con conoci-
miento de causa.
En los Estados Unidos el proceso de racionalizacin se repite cada
ao. En Francia, debido a la existencia de una planificacin nacional por
un perodo de cinco aos, los objetivos se encuentran definidos en el Plan,
que prev tambin las orientaciones sobre la naturaleza y amplitud de
los medios a emplear. El Plan debe constituir un instrumento de refe-
rencia para las Administraciones que llevan a cabo estudios de BCR
535. B) Efectos del mtodo.-El mtodo de racionalizacin transforma
considerablemente el funcionamiento del sistema administrativo.
al Efectos globales sobre la Administracin.-La racionalizacin de las
opciones presupuestarias conduce a la Administracin a salir de sus
rutinas. El espiritu del SIstema es de no considerar nada como definitivo.
El resultado del anlisis es casi siempre el de repetir l ~ misin de un
servicio, las competencias de los agentes. La reaccin de los medios admi-
nistrativos es en general hostil a las consecuencias de este proceso. En los
Estados Unidos los jvenes turcos de McNamara han tropezado con las
resistencias de los viejos engranajes de la Administracin. En Francia,
para evitar tales reacciones, los especialistas RCB pretenden modesta-
mente no aportar nada nuevo, sino simplemente algunas mejoras a aquello
que existe. En realidad, esta actitud realza ms la estrategia que la reali-
437
dad, porque las incidencias del sistema sobre la vida y organizacin admi-
nistrativa son muy numerosas e importantes. La interrogante contina
respecto a que la adecuacin de los medios administrativos a los objeti-
vos implica una gran movilidad de personal, a los que los principios re-
glamentarios, as como las tradiciones de la funcin pblica, ponen hoy
da obstculos.
b) Efectos sobre el reparto del poder de decisin.-La racionalizacin
de las opciones presupuestarias modifica sensiblemente el reparto tradi-
cional del poder de decisin en la Administracin.
En un sentido, la RCB exige una cierta concentracin; la definicin de
los objetivos; la eleccin de medios supone una decisin tomada a un
nivel elevado. Las colectividades locales y las administraciones autnomas
pueden por este hecho sufrir el proceso de racionalizacin.
No olvidemos que la coordinacin es una de las razones de ser del
proceso y que en los Estados Unidos McNamara ha podido quebrantar,
gracias a su utilizacin, la autonoma de los tres ejrcitos.
No obstante, este efecto de centralizacin puede ser contrapesado por
las tendencias a la desconcentracin o a la descentralizacin que el sistema
de racionalizacin alienta.
Gracias al sistema, cada nivel de ejecucin tiene asignados objetivos
precisos, acompaados de indicadores cifrados; se puede, una vez fijados
los objetivos, confiarles 'una ampla delegacin de poder para velar por
su realizacin.
En Francia se tiende a presentar la RCB como un procedimiento de
descentralizacin: los responsables concentraran su atencin sobre las
grandes opciones, dejando a los centros de decisin inferiores las opciones
de menos contenido. Cada uno a su nivel conocera el sentido de su accin,
podra adoptar sus medios de informacin, informara a la autoridad al
ms alto nivel sobre la eficacia cotidiana de la accin administrativa y
le dara la posibilidad de corregir y de calcular la etapa siguiente. Por
esta misma razn, se ofrecera la posibilidad de informar regularmente a la
opinin sobre los objetivos perseguidos por el Estado, de hacer compren-
der los fines y las razones de la accin administrativa y por la difusin
de datos cifrados sobre los resultados obtenidos, justificar mejor y en
trminos ms concretos, ante los contribuyentes, los sacrificios que les
son solicitados; todo ello hace que, a pesar de los esfuerzos de presenta-
cin tratados hasta aqu, la tcnica presupuestaria en vigor no lo permita
hacer de manera realmente convincente: se permitir al ciudadano expre-
sar un juicio fundado sobre la eficacia de tal administracin o de tal
servicio. El Ministerio de Finanzas seala que una -autonoma financiera
mucho mayor que la. actual puede desarrollarse en los diferentes centros
de decisin, sin que el ministerio pierda ninguna de sus prerrogativas
esenciales, ya que las normas de apreciacin de las necesidades y de los
costes son definidas en comn-o Adems, hace falta un cambio de mentali-
dad y formar a los hombres aptos que reconozcan la realidad de tal
autonoma.
e) Efectos sobre el proceso presupuestario y el control.-En el sistema
presupuestario clsco, la Administracin recibe crditos para gastar: la
presupuestacin precede a la programacin. Con el nuevo procedimiento,
la programacin interviene despus de la planificacin y antes de la presu-
puestacn, que se convierte en un subproducto de la defmicin del
programa.
Toda la presentacin del presupuesto se encuentra modificada. La pro-
supuestacin dispone anualmente la ejecucin de programas. Cada clula
de la Administracin recibe no crditos para gastar en el cumplimiento
de una misin fijada tradicionalmente, sino un cierto programa de reali-
zacin a lograr, dividiendo los crditos puestos a su disposicin, y cuyo
empleo ms eficaz, en ltimo trmino, puede dejarse a su discreciona-
lidad. Los gastos ya no se clasifican por servicios o por categoras, sino
por productos a los que ellos contribuyen. Es posible por ello comparar
para cada programa el coste y la utilidad de las acciones emprendidas.
Esta presentacin no es como la tradicional. por servicios: un servicio
puede participar en varios programas e, inversamente, varios servicios
pueden concurrir en un mismo programa. No coincide con la presentacin
ms moderna por funciones, porque en el presupuesto funcional, las fun-
ciones no son definidas por un producto medible. Esta nueva presentacin
permite asegurar un mejor control de la accin administrativa; es posible
examinar si los objetivos buscados han sido o no alcanzados.
536. C) Dificultades del mtodo.-Si en abstracto el mtodo parece
muy atractivo, presenta, sin embargo, ciertos inconvenientes y limita-
ciones.
a) Problemas de personaL.-Los cuadros de la Administracin no han
sido formados para las nuevas tcnicas; los especialistas de la RCB son
muy raros. En los Estados Unidos, los servicios del presupuesto estn
formados de equipos PPBS enviados a las diferentes secretaras de Esta-
do. En Francia se ha emprendido una vasta accin de sensibilizacin
de los altos funcionarios; la mayora de los directores de los ministerios
han sido de esta manera afectados. Se han organizado seminarios de for-
macin. El aprendizaje de tcnicas de gestin ha sido introducido en los
programas del concurso de la Escuela Nacional de Administracin. A pesar
de estas tentativas, la Administracin francesa debe, para aplicar las
tcnicas del RCB, solicitar un gran nmero de agentes que tengan una
formacin cientifica.
439
La aplicacin de la RCB corre el riesgo de crear tensiones entre
los agentes administrativos formados en su tcnica y los otros funciona-
rios, que no son suficientemente conscientes de las obligaciones que impone.
Puede provocar tambin choques entre los especialistas que establecen
Jos programas y los ejecutantes. Una unin estrecha debe existir entre
ellos: cada vez que un agente se desva del programa, o se comprueba una
voluntad de ndferencia al nvel de ejecucin, hace falta enderezar el rum-
bo. Esto aparece especialmente en las colectividades locales que tienen
la costumbre de establecer cada ao su presupuesto de inversin. Francia
est a este respecto, mejor situada que los Estados Unidos, donde la auto-
noma de las colectividades locales es ms real, la presin del Estado
federal para introducir el procedimiento PPBS no se reflejar durante un
largo perodo ms que por la adopcin del mtodo en los presupuestos de
inversin plurianuales.
Queda todava convencer a los hombres, sobre la eficacia del nuevo
sistema. Gran nmero de funconartos responsables permanecen escpti-
cos ante lo que algunos consideran el ltimo juguete de los tecncratas.
(J. F. TOREr).
b) El medio ambiente tecnolgico.-Los sistemas de racionalizacin de
opciones presupuestarias son todos dependientes de un ambiente tec-
nolgico. Sin las capacidades de clculo y de memoria de los ordenadores
electrnicos, los sistemas no hubieran jams salido de las consideraciones
intelectuales. Tales mtodos son tributarios de ciertas formas de ,clculos
matemticos, analticos y operacionales. La tecnologa de los calculadores
impone una codificacin y la necesidad de concebir un sistema coherente
de presentacin, de informacin, gracias a documentos especiales que
realizan la unin entre el hombre y la mquina. Se pueden citar:
Los mernorand ums de programas: al menos uno por cada programa
importante, presenta la informacin necesaria respecto de las deci-
siones estratgicas del siguiente ao fiscal;
- Los anlisis de sistema que justifican las informaciones presentadas
en los mernorndums.
- El plan de programas y el plan financiero (registro de vencimientos,
costes totales, efectos de los gastos). Esos planes se ponen peridi-
camente al da desde que una decisin y un acontecimiento modifi-
can los productos o las gastos, y entonces se habla de programa de
horizonte mvil. La variable tiempo es capitaL en programacin: esta
puesta al da necesita la creacin de su sistema de informacin de
gestin, que se compone de aparatos de medida que registren la
actividad de los servicios, las reacciones del medio ambiente, los
medios de explotacin de los resultados cuantitativos, un proceso
de interpretacin de los resultados de la explotacin precedente a
440
la luz de los objetivos y una integracin de ese proceso en el me-
canismo de toma de decisin y de ejecucin de las decisiones con
objeto de rectificar eventualmente la actividad de la organizacin
para alcanzar los objetivos.
e) Los obstculos internos del sistema.-La PPBS es un procedimiento
presupuestario surtido de tcnica. El caso es que la forma en que se pre-
sentan y utilizan las informaciones va a llevar a modificaciones de com-
portamiento: en realidad, porque el PPBS no es ms que un procedimiento,
se volver una rutina en muchos campos y se aadir a las ctras rutinas;
esa es importante, pues se observa que la PPBS se desarrolla en un medio
acti va (ei. Defensa Nacicnal) y evoluciona menos rpidamente en los sec-
tores en los que la tecnologa. est menos evolucionada (ej., Educacin).
La definicin del objetivo tiene una importancia capital. Ahora bien,
ste es a menudo inasequible, lo que plantea el problema de su cuantifi-
cacin, Cmo tomar en consideracin elementos cuantitativos? Cmo
cifrar la vida humana, el valor de los placeres? Esos elementos deban
tenerse en cuenta, sin embargo, en la apreciacin del impacto de las dota-
ciones presupuestarias. Los poderes pblicos deben tomar en consideracin
criterios no econmicos que pertenecen a la poltica o a la sociologa.
Es necesario un gran esfuerzo de investigacin para permitir, en la prepa-
racin de las elecciones. una integracin racional de esos elementos he-
terogneos, Si el objetivo es muy general, como la lucha contra la po-
breza o la promocin de la cultura general, es muy dcil t delmtarlo
y definirlo; eso no quiere decir que no presente ningn inters. Como se
presta mal al anlisis PPBS, se est tentado de descender seguidamente al
nivel de los medios: ces por lo que las discusiones y el control presu-
puestario se vuelven a llevar casi fatalmente sobre los medios y no sobre
los objetivos, los cuales se quedan misteriosos e inasequibles- (JEAN RIVOLI,
Le Budget de reua.
Hay que aadir la incertidumbre, que es tanto mayor, cuanto que
las proyecciones son a largo plazo; se las reduce matemticamente para
hacer posible la optimizacin, o bien se sirven de la informacin de gestin
a horizonte mvil para corregir sus efectos. Esta incertidumbre complica
la cuestin de la evaluacin de los costes directos e indirectos: las dificul-
tades se hacen ms inquietantes cuanto la duracin de la vida del sistema
es ms larga y el sistema es tcnicamente ms revolucionario; la decisin
es mala si se apoya sobre un coste inexacto.
A propsito del clculo de las ventajas que se sacan de un sistema, se
impone el mismo gnero de cuestiones. Cmo medir las ventajas (o be-
nectos) de un sistema de educacin o de un programa de lucha contra
una enfermedad? Cmo descubrir y medir todos los efectos de preparacin
de un programa sobre la economa? Cmo calcular las ventajas no ca-
LOS MEDIOS DE LA aceros ADMINISTRATIVA
441
merciales (ei., supresin del dolor... J? Cmo medir las economas de
tiempo?
Los mtodos de raconalizacin no aportan respuestas satisfactorias a
esas preguntas
538-E) La Administracin y los programas de RCB.-En los Estados
Unidos, el objetivo del PPBS es programar el conjunto del presupuesto
federal para 1971. La oficina del Presupuesto es la que, ayudada por orga-
nismos especiales, tema a su cargo la formacin de equipos y la difusin
del mtodo en toda la Administracin federal.
En Francia, la ambicin de los ministerios es ms reducida: no es cues-
tin de programar todo el presupuesto. La decisin de comprometer las
operaciones del RCB se tom por el Gobierno en marzo de 1968, a pro-
puesta del ministro de Economas y Finanzas, despus de consultar a los
otros ministros interesados.
a) Las realizaciones.-En diciembre de 1970, los trabajos de raciona-
lizacin de las opciones presupuestarias llevadas a cabo en los diferentes
Ministerios pueden ser agrupados en tres categoras:
- Estudios analticos o anlisis de sistemas:
Este tipo de trabajos, los ms antiguos y los ms elaborados, permite
aclarar un problema (o una poltica), vinculndola a sus diversos aspectos
con objeto de proponer soluciones alternativas al responsable. Se trata:
- De estudios rpidos de preparacin de la decisin que tratan de sin-
tetizar, en un breve plazo, el conjunto de informaciones disponibles.
Casi todos los Ministerios las utilizan) tanto para la defensa contra
los incendios como en la lucha contra la brucelosis del ganado, etc.
- A travs de estudios ms densos. Pueden tener implicaciones en va-
rias administraciones y necesitan equipos pluridisciplinares que tra-
bajen a pleno rendimiento. Se refieren, por ejemplo, a la poltica
prenatal, la seguridad del trfico, la poltica de inmigracin, etc.
- Los presupuestos de programas.
Estos estudios describen la actividad de un organismo en todos sus as-
pectos. Tratan de mejorar las condiciones de preparacin y de ejecucin
del presupuesto.
- En el Ministerio de la Defensa Nacional, el tercer plan militar a
largo plazo se present en forma de programas. Debe tambin ser
detallado a nivel de servicios y transcrito en los presupuestos anuales.
- En el Ministerio de Equipamiento y de la Vivienda, despus de una
experiencia en el presupuesto de 1971, el presupuesto de 1972 deber
prepararse a la vez en su forma tradicional y con esta nueva pre-
sentacin.
442
ADMINISTRATIVA. PUBLICA
Los presupuestos de programas no comprenden necesariamente a la
totalidad del presupuesto; van a ser elaborados, en breve plazo, en
otros Ministerios (Transporte, Correos, Interior, etc'>.
- En el Ministerio de Economa y Finanzas se han llevado a cabo
estudios preparatorios y se ha decidido elaborar un presupuesto de
programas de servicios financieros
La modernizacin de la gestin y el control de resultados. Se trata aqu
de mejorar la eficacia de los servicios en la etapa de ejecucin del presu-
puesto. Las realizaciones, bajo el ttulo de Racionalizacin de las Opcio-
nes Presupuestarias, comprenden, por ejemplo, la gestin provisional del
personal por el Ministerio del Equipamiento y de la Vivienda y el Minis-
terio de Economa y Finanzas, o la ordenacin metdica de las decisiones
tomadas dentro del marco de la -Raconalzacin de Opciones Presupues-
tarias por el Ministerio de la Salud Pblica y de la Seguridad Social y
el Ministerio del Equipamiento y de la Vivienda.
A nivel de los servicios exteriores se pusieron al da nuevos sistemas
completos de gestin en varias direcciones departamentales (equipamiento)
y regionales.
b) Los medios.-Las estructuras:
A nivel de departamentos ministeriales.
El principio es que cada Ministerio es totalmente libre en esta ma-
teria. De ello resulta la existencia de disparidades sensibles en cuanto
al grado de desarrollo de los trabajos, y una heterogeneidad ms apa-
rente que real de los rganos de actividad: comisin de coordinacin
en el Ministero de Defensa Nacional y en el de Equipamiento y Vivienda,
comisin especializada en el Ministerio de Economa y Finanzas, servicio
de estudio permanente en el Ministerio de Desarrollo Industrial y Cient-
fico, conjunto de equipos de direccin coordinados por una clula espe-
cializada del Ministerio del Interior, etc.
- A nivel del Ministerio de Economia y Finanzas.
Desde el principio del movimiento en 1968, este Ministerio ejerce una
coordinacin y una orientacin suficientemente flexible para respetar el
principio de libertad que cada departamento ministerial establece en su
materia.
Esta tarea de coordinacin est confiada a las Direcciones del Presu-
puesto y de la Previsin, que con este fin estn asociadas a las delibera-
ciones de los rganos de coordinacin propios de cada Ministerio. Este
sistema permite, adems, mejorar el dilogo entre los servicios de gastos
y los servicios financieros, sobre la base de anlisis racionales aceptados
443
por todos, lo cual constituye la ambicin de la Racionalizacin de las
Opciones Presupuestarias.
- A nivel gubernamental.
Despus del decreto de 25 de noviembre de 1970 (JO, 2 diciembre 1970),
la coordinacin interministerial de la operacin Racionalizacin y Opcio-
nes Presupuestarias est confiada a la comisin de Opciones Presupues-
tarias, organismo consultivo que tiene por objeto seguir, buscando su
armonizacin, el desarrollo de los trabajos emprendidos en las diferentes
administraciones bajo el ttulo de Racionalizacin de Opciones Presupues-
tarias y de proponer al Gobierno el establecimiento de procedimientos
que aseguren un control peridico de los resultados de las acciones com-
prometidas como consecuencia de estos trabajos. Esta comisin est presi-
dida por el ministro de Economa y Finanzas y comprende a representantes
de todos los Ministerios, el comisario general del Plan, la delegacin de
Ordenacin del Territorio, el delegado general en la Investigacin Cient-
fica y Tcnica, el delegado de Informtica, el director del Presupuesto, el
director de Previsin, el director general de INSEE, un consejero de Estado,
un magistrado del Tribunal de Cuentas y seis personas cualificadas.
- Los hombres.
La ejecucin de una poltica de racionalizacin de opciones presupues-
tarias supone, ante todo, el dominio de tcnicas modernas de gestin y
de preparacin de decisiones en el seno mismo de la Administracin.
Desde 1968, la reconversin de funcionarios ha comenzado y ya han tenido
lugar numerosos -stages- o seminarios.
Los administradores civiles en movilidad estn invitados a seguir estos
cursos y a perfeccionar despus su formacin en un equipo de Raciona-
lizacin de Opciones Presupuestarias. en uno de los Ministerios pun-
ta. en esta materia. El Gobierno se preocupa actualmente en renovar en
este sentido las enseanzas dadas en las escuelas de funcionarios. Se ha
establecido un crdito especial en el presupuesto de gastos comunes para
permitir a los Ministerios desprovistos de especialistas, contratar agentes
o recurrir a oficinas de estudies, pero esta solucin no puede tener ms
que un contenido limitado.
539. F) El Parlamento y los programas de RCB.-La institucin ms
susceptible de ver sus atribuciones y la organizacin de su trabajo mo-
dificadas es, sin duda alguna, el -Parlarnento-.
En el procedimiento presupuestario en vigor es digno de mencin: en
primer lugar, las discusiones sobre las finanzas pblicas tienen en cuenta
el medio econmico; en segundo lugar asegura una discusin y un voto r-
pido del presupuesto, obligando al Parlamento a pronunciarse en plazos
razonables. Los partidarios de la RCB no han pretendido nunca sustituir
444
CIENCIA ADMIi'lISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
a los centros tradicionales de decisin o imponer mtodos automticos de
tomas de decisin. Piensan sencillamente que los parlamentarios malgastan
su tiempo sobre problemas menores que podran saldarse objetiva y cien-
tficamente gracias a la RCB, y as podran consagrarse enteramente a lo
que es importante.
Si la ley de finanzas quiere conservar su carcter de autorizacin pre-
via de los gastos del Estado, los parlamentarios debern participar en la
elaboracin de los programas y en la decisin de elecciones: el principio de
separacin de los poderes se desdibuja, y el Parlamento se convierte en
controlador y controlado. Para impugnar las elecciones del Gobierno, el
Parlamento deberia tener acceso a todas las formas de informacin y debe-
ra ser capaz de elaborar por s mismo los programas de debate: eso es
plantear aqu el problema de la formacin de los parlamentarios.
Las comisiones presupuestarias de las cmaras representaran un papel
muy importante: el poder inquisidor frente a la Administracin se reforza-
ra, y la introduccin de conceptos tcnicos nuevos no se hara sin conse-
cuencias.
Adems, las mismas condiciones del control parlamentario seran trans-
formadas a plazo: la accin parlamentaria se elevara por encima del
procedimiento. En sus intenciones, el presupuesto de programa aparece
como un poderoso instrumento de control democrtico. Debe permitir a las
comisiones de finanzas y al mismo Parlamento pronunciarse sobre las
grandes opciones polticas cuantificadas, cifradas, en lugar de limitarse a
un control parcial de detalles sin importancia: los anlisis Cle coste-benefi-
cio se presentarian al Parlamento con el fin de que pudiese apreciar, para
cada alternativa, las diferentes opciones, y no solamente la que el Gobierno
juzg la mejor: el presupuesto de programa no ser democrtico ms que
si llega al sistema de budget alternatii (LEWIS: -Toward a Theory of Bud-
getirig-, Public Administration Review, 1952).
La posicin de los parlamentarios refleja hasta la evidencia el temor
de verse desposedos de su poder de decisin y de definicin poltica del
.nteres general. Este temor tiene algunos fundamentos, pues el PPBS se
ha manifestado en los Estados Unidos como un refuerzo del poder ejecutivo
en detrimento del poder legislativo; en Francia, el movimiento no hace
ms que apresurarse: el Parlamento no tendra entonces como papel ms
que el control a posteriort de los resultados del presupuesto programado
del Gobierno: la misma esencia del rgimen parlamentario desaparecera.
La racionalizacin debe, pues, ir acompaada de una adaptacin de las
tcnicas parlamentaras.
LOS MEDIOS DE LA AcerON ADMINISTRATIVA
SECCION n. EJECUCION DEL PRESUPUESTO
445
540. Necesidad del control.-La ejecucin del presupuesto por los ser-
vicios administrativos debe ser objeto de constante control. Primero, por-
que los gastos y las recaudaciones no existen ms que en la medida en
que han sido autorizados por el presupuesto. Ninguna recaudacin puede
percibirse por la administracin fiscal si no ha sido previamente instituida
por el Parlamento. La Administracin puede no consumir los crditos que
se le asignan, pero todos sus gastos deben quedar en el marco de la auto-
rizacin presupuestaria. El control debe permitir asegurar el cumplimiento
de las prerrogativas parlamentarias. Igualmente debe velar para evitar la
dilapidacin de los fondos pblicos concedidos por la representacin nacio-
nal para proveer a las necesidades de inters general. Importa verificar
que no se han desviado a fines privados. Se trata, en fin, de asegurarse
de que la ejecucin de gastos e ingresos est en armona con la poltica
econmica de la nacin.
El control de la ejecucin del presupuesto por la Administracin puede
ejercerse principalmente por el Parlamento, puesto que se trata de hacer
respetar sus prerrogativas: las comisiones senatoriales en los Estados Uni-
dos cumplen as esta funcin con la asistencia de un organismo adminis-
trativo, el general accounting office. Puede asegurarse, a ttulo principal,
por la misma Administracin o por un Tribunal de Cuentas especial, como
es el caso en Francia.
541. La contabilidad.-Ese control se ejerce gracias a la permanencia
de una contabilidad. Se pueden distinguir dos tipos de contabilidad:
La contabilidad "pblica. permite velar por la regularidad presupues-
taria de las operaciones de ingresos y gastos que describe. Registra todas
las operaciones de ingresos y gastos (decreto de 19 de diciembre de 1962).
Para garantizar esta regularidad, la contabilidad pblica separa las atribu-
ciones de los administradores y de los contables. El ordenador compromete
al Estado financieramente, mientras que el contable maneja slo los fon-
dos. La contabilidad pblica organiza igualmente una contabilidad separada
de los ingresos y de los gastos: en principio, ningn ingrese se destina
a un gasto determinado, pues un servicio que posee recursos propios puede
disimular ms fcilmente sus gastos. En fin, se ejercen estrechos controles
-especialmente los del Ministerio de Finanzas- antes del destino del gasto
o a posteriort.
La contabilidad "econmica. tiene, como indica su nombre, una orien-
tacin econmica. Vuelve a trazar en las cuentas los lazos que existen
entre los diversos engranajes de la actividad econmica y la Administra-
cin. Permite establecer los datos del producto nacional.
446
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINI5TRACION PUBLICA
542. Finalidades de la contabilidad.-La contabilidad tiene una doble
finalidad.
La contabilidad tiene una funcin de informacin que permite a los
servicios centrales conocer con precisin, al da, el estado de ejecucin
del presupuesto. As se podr descubrir en tiempo oportuno la existencia
de plusvalas o bajas de valor. de los ingresos respecto a las previsiones
iniciales, y determmar el estado de consumacin de los crditos ms len-
tos o ms rpido que lo previsto. Esta recoleccn de informaciones es
para las autoridades pblicas esencial para determinar las reglas de su
intervencin econmica. As, el Gobierno puede frenar los gastos p-
blicos en perodo de inflacin o, al contrario, acelerar la consumacin
de crditos si se inicia una recesin. El conocimiento de las gestiones
pasadas es igualmente esencial para la previsin del presupuesto. El
ritmo de los gastos de los servicios permite determinar si han recibido
dotaciones demasiado importantes o insuficientes. Los ingresos fiscales
permiten ajustar las previsiones de ingresos para el prximo ao. Esta
funcin de informacin es as esencial, y ocurre que los diferentes servi-
cios se quejan de esta centralizacin de las informaciones que les obliga
a llenar formularios precisos. En realidad, si se debe ejercer un control
constante sobre la utilizacin real de las informaciones proporcionadas
por los servicios centrales, no es menos necesario mantener esta centra-
lizacin de la informacin.
La segunda funcin de la contabilidad es permitir un estrecho control
de la gestin. Debe asegurar un control de la regularidad de la utilizacin
de los fondos pblicos de acuerdo con la autorizacin presupuestaria. Per-
mitir al Parlamento ejercer a su vez su control en el momento del voto
de la ley del reglamento del presupuesto, instrumento demasiado descui-
dado por los parlamentarios para comprobar la adecuacin del comporta-
miento administrativo a los votos de la representacin nacional.
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CAPITULO IV
LOS MERCADOS DE LA ADMINISTRAcrox
543. Definicin de los mercados pblicos.-Los mercados pblicos son
contratos aprobados por la Administracin al objeto de procurarse su-
ministros, servicios o de realizar trabajos.
544. Evolucin de las concepciones.-La materia de los mercados p-
blicos est sometida a una constante evolucin debida a los cambios
de la concepcin del papel del Estado y de las colectividades pblicas
y al desarrollo del nmero de empresas pblicas. El comprador pblico
debe, como el privado, obtener el mejor servicio al mejor precio, pero
esta preocupacin es primordial para la Administracin, pues sus mer-
cados se financian con los fondos pblicos, que deben utilizarse rigu-
rosamente en el inters general.
En el siglo XIX dominan dos ideas, para lograr este fin, en las re-
laciones entre el Estado y sus proveedores: la confianza en el mecanis-
mo del mercado y el juego de la competencia, la desconfianza respecto
a los hombres, compradores y proveedores. Se desconfa de los contra-
tantes, de sus debilidades, sus pasiones y sus imprudencias. As se
construye una reglamentacin formalista cuyo fin es poner en juego
la competencia tan ampliamente como sea posible gracias a la publicdad
de necesidades de las administraciones y los procedimientos pblicos,
automtcos e impersonales, de atribucin de los mercados. Esta regla-
mentacin corresponde a la idea de una Administracin independiente
y neutra, aislada del resto de la nacin, y no preocupndose de la in-
tervencin econmica.
Hoy la ambicin de la Administracin se extiende a los sectores eco-
nmicos, sociales y culturales. La importancia de las compras pblicas
en las ramas esenciales de la economa no permite considerar ya los
mercados, sin tener en cuenta sus incidencias econmicas ni sus antece-
dentes polticas y sociales. Adems, en numerosos sectores, la competencia
no puede ser mirada como un dato espontneo. Acta mal o no acta a
causa de las costumbres y de las relaciones creadas entre compradores
449
y suministradores. de la concentracin industrial. de los monopolios tc-
nicos y de los acuerdos entre proveedores favorecidos por procedimientos
automticos de atribucin de mercados. Es por lo que se considera en lo su-
cesivo como indispensable adaptar la poltica de los mercados pblicos a la
poltica econmica general. As se sustituye la preocupacin del menor pre-
cio inmediato. por la bsqueda de un precio mximo. estimado en funcin
de los objetivos de una poltica econmica. Las condiciones de la demanda
pblica no deben contrariar los objetivos de la estrategia econmica. sino. al
contrario. concurrir a su realizacin. Por otra parte. la promocin y la per-
sonalizacin de la funcin de aprovisionamiento se han hecho necesarias
para separar la comunidad de intereses del proveedor y del comprador en
la investigacin de la productividad y de la reduccin de los costes de pro-
duccin. El comprador pblico ya no es el rbitro del juego de la competen-
cia. Se vuelve el animador. Su papel se ha hecho ms difcil. ms tcnico y
ms personal. Hay que darle todava ms iniciativa. libertad y tambin
ms responsabilidad.
La necesidad de una poltica- de mercados pblicos exige el des-
arrollo de instituciones susceptibles de desempear la orientacin. En
Francia se instituy en 1959 una comisin central de mercados. Se trata
de un organismo consultivo enlazado directamente con el ministro de
Economa .Y Finanzas. En 1966. la secretara general de esta comisin
fue encargada de definir una poltica de mercados pblicos que no se
limita a la sola investigacin de aprovisionamiento al precio ms bajo
posible. La comisin busca dar un mximo de eficacia a los gastos p-
blicos combinando la investigacin del menor coste y la preocupacin
de desarrollar y reforzar el conjunto de la economa en los sectores co-
rrespondientes de los mercados pblicos.
545. Evaluacin de la importancia de los mercados pblicos.-El censo
de los mercados pblicos puede permitir la definicin de una poltica.
Se trata de determinar cules son los compradores. lo que compran,
a quin y cmo. As. en Francia, en 1966, los mercados pblicos han
representado una suma de cerca de 19 millones para el Estado. alre-
dedor de 46 millones para las colectividades locales y aproximadamente
16 millones para las empresas pblicas. Los pedidos pblicos representan
una cuanta del orden del 10 por 100 del producto nacional bruto. Estn
concentradas. en la mayora de 10'5 casos, sobre algunos sectores y un
pequeo nmero de empresas. As, en 1968, el 72 por 100 de los encargos
han sido sobre las mquinas; el 22 por IDO, sobre los trabajos de cons-
truccin... ; 2,5 por 100 de los proveedores U.500 sobre cerca de 57.000>
se reparten las dos terceras partes de los encargos pblicos. En los sec-
tores especializados, como la aeronutica, las telecomunicaciones, el vo-
luminoso materal de equipo, la electrnica y la ingeniera. rural, los
CIENCIA ADAlINrSTRATlVA.-29
450
encargos pblicos suponen ms del 50-por lOO, a veces incluso el 75 por
lOO, en la cifra de negocio de las empresas.
SECCION 1. LA EVALUACION DE LAS NECESIDADES
546. Su necesidad.-La evaluacin de las necesidades de la Adminis-
tracin puede permitir nicamente establecer una poltica de compras
pblicas. Se trata de determinar la cantidad y calidad de las prestaciones
y servicios requeridos. El objetivo buscado se resume en los Estados Uni-
dos con una frmula: -buying the right quality in the rtght quantity at the
rght time, at the right prlce, from the rtght servce-. La responsabilidad
del comprador es comprar la calidad que conviene en la cantidad econ-
mica deseable, en el momento querido, al precio correcto, al lado de un
proveedor valedero. Los Estados Unidos se han preocupado los primeros de
la evaluacin de las necesidades. La aplicacin de las tcnicas de mana,-
gement se facilit por la smosis entre la Administracin pblica y la
Administracin privada. En Francia, la necesidad de una evaluacin cua-
litativa y cuantitativa se ha hecho patente por medio de los servicios de
organizacin y mtodos.
1. La evaluacin cualitativa
547. La especificacin.-La determinacin de la especificacin de
los materiales requeridos constituye la primera obligacin del comprador.
En la Administracin clsica, esta determinacin se deja a la libre aprecia-
cin de los compradores, 'Siendo el nico lmite el de los crditos presu-
puestarios. Esta actitud liberal no se puede mantener con motivo del
desarrollo del volumen de los encargos pblicos. La evaluacin se impone
igualmente por la mecanizacin de las tareas administrativas. Ya no es
posible introducir equipos en la Administracin 'Sin haber definido las
consecuencias de esta insercin. Hay que valorar, en el plan econmico,
su rentabilidad y su eficacia. Hay que estudiar sobre el plan adminis-
trativo cules son las transformaciones de la organizacin administrativa
ocasionadas por la introduccin de la mquina. Esta no es, sin embargo,
un objetivo en s misma. Las exigencias de rentabilidad pueden separarse
en virtud de imperativos polticos y administrativos. Es intil introducir
un ordenador en la Administracin si las normas de la funcin pblica
no se han adaptado para permitir el reclutamiento de personal calificado.
La compra de un ordenador que permita centralizar en un solo punto
las operaciones administrativas, dispersas hasta ahora entre el conjunto
del territorio, puede revelarse contraria a un imperativo de seguridad
451
pblica, arrastrando un riesgo de parlisis general del servrcro adminis-
trativo en caso de guerra o de destruccin accidental de la mquina. Se
puede oponer igualmente a una preocupacin poltica de descentraliza-
cin. Las especificaciones no pueden ser exclusivamente tcnicas.
548. La normalizacin.-La normalizacin de las peticiones efectuadas
por los diferentes servicios administrativos es la condicin de una poltica
de mercados. Debe permitir realizar una uniformacin que tiene por re-
sultado normas comunes. El particularismo de los servicios admns-
tratvos puede poner obstculos. Cada servicio tiende a elaborar sus pro-'
pias normas considerando los aspectos especficos de su actividad sin guar-
dar analoga entre sus necesidades y las de otra administracin. Los
servicios quieren adquirir materiales cuyas caracterstcas estn estre-
chamente adaptadas al empleo que se proponen hacer con ellos, lo que
les lleva generalmente a separarse de las normas y a multiplicar las
especificaciones.
En Francia, las especificaciones tcnicas se precisan en las clusulas
de los pliegos de condiciones. Los pliegos de prescripciones comunes fijan
las disposiciones tcnicas aplicables a todos los mercados que llevan a
una misma clase de trabajo, provisiones o servicios, o a todos los mer-
cados que pasan por un mismo departamento ministerial o por un mismo
servicio especializado. Los pliegos de prescripciones especiales fijan las
clusulas propias de cada mercado.
Una encuesta realizada en 1962 revela, sin embargo, que el 85 por 100
de los proveedores de la Administracin critican la reglamentacin de-
masiado compleja de esos pliegos de condiciones; el 40 por 100 estima
que pierde por ello toda utilidad prctica. Los industriales se quejan de
la diversidad de exigencias de las administraciones con las que tratan.
Protestan igualmente contra las exigencias tcnicas demasiado importan-
tes de los pliegos de condiciones: los administradores, para evitar que
su responsabilidad sea incriminada, desean materiales de una solidez anor-
malmente elevada a pesar del coste de tal exigencia.
2. La evaluacin cuantitativa
549. Los datos del problema.-La evaluacin de la cuanta de las de-
mandas y de su presentacin en el tiempo depende prncpelmente de la
combinacin de las necesidades, de la cuanta de los crditos presupues-
tarios y de las posibilidades de absorcin de las empresas. La. eleccin
del momento de las demandas depende igualmente de imperativos eco-
nmicos: si es necesario dar un nuevo impulso a una economa en situa-
cin de crisis, conviene acelerar las decisiones; en periodo de inflacin,
al contrario, hay que retrasar las d ~ m a n d a s . Es necesario valorar la
dimensin ptima de los stocks para los bienes consumibles, tomando
en consideracin la necesidad de evitar su ruptura y el carcter ms o
menos durable de los bienes: se tiende en general a frmulas matem-
ticas que tienen en cuenta las diferentes variables. Sin embargo, es
difcil evaluar algunos factores humanos: todos los servicios tienen ten-
dencia a aumentar sus necesidades y prevn con demasiado temor no
tener bastante. Es, pues, necesario seguir de cerca el consumo de los
crditos de material para juzgar la credibilidad de las previsiones efec-
tuadas por un servicio.
Igualmente, conviene determinar la dimensin ptima de las compras
a colocar en el sector privado. Para obtener una reduccin de los gastos,
hay que efectuar encargos importantes a un mismo proveedor. Pero
preocupaciones sociales pueden contradecir este objetivo, la preocupacin
de evitar la quiebra de pequeas y medianas empresas puede llevar a
una dispersin de encargos poco elevados.
SECCION n. LA DETERMINACION DE LOS CONTRATANTES
550. Plan.-Se trata de saber cules son las personas que van a juzgar
el mercado pblico. Qu va a pasar con el mercado y con quin. La mo-
dernizacin de las concepciones relativas a los mercados pblicos ha
recado directamente sobre la eleccin de los contratantes.
1. La determinacin del comprador
551. El comprador responsable.-La eleccin del comprador y su for-
macin es uno de los elementos esenciales de una poltica de mercados
pblicos. El comprador, si est bien elegido, debe disponer de una gran
libertad de iniciativa y, dado el caso, incurrir en una responsabilidad.
En los Estados Unidos se prepara el contrato en el seno de un equipo
colocado bajo la direccin de un -Processng contracting o'cer- {PCO>,
persona responsable del mercado encargada de coordinar las tareas de
los diversos especialistas y en la que recaen las decisiones. El PCO puede
decidir concluir el contrato, incluso contra el parecer de un especialista.
pero el expediente del mercado contiene el parecer de los expertos Y.
eventualmente, las razones que han llevado al PCO a no hacer caso. En
Francia, desde el decreto de 7 de enero de 1959. la nocin de persona
responsable del mercado ha penetrado en el derecho de los mercados
pblicos.
La formacin y la informacin de los responsables de compras pueden
efectuarse, ya sea por las instituciones de enseanza, ya por la misma
LOS MEDIOS DE LA ACCION ADMINISl1lATIVA 453
Administracin. En Francia se cre en 1962 una asociacin para el per-
feccionamiento de abastecimientos en los servicios pblicos. Subvencio-
nada por el Estado y animada por los compradores, tiene como objetivo
desarrollar la informacin material de los responsables de abastecimien-
tos de los sectores pblicos y parapblicos y contribuir a su perfeccio-
namiento y a su formacin. Ha creado progresivamente secciones en el
marco de las circunscripciones regionales, y todos los aos organiza mu-
chas reuniones de estudio sobre el plan nacional y presta su concurso
al Instituto Nacional de Administracin Escolar y a la Escuela Nacional
de Sanidad Pblica para la formacin de sus alumnos.
552. Agrupacin de los servicios de compras.-La calificacin de los
compradores, la utilizacin de los mtodos modernos de abastecimiento
y la aplicacin de una poltica concertada de los mercados no pueden
desarrollarse eficazmente ms que en el seno de servicios de compras
suficientemente importantes para permitir separar la especializacin de
las funciones y la responsabilidad del comprador. Para cumplir con los
objetivos esenciales apuntados por la poltica de los mercados, parece
necesaria una centralizacin de los lugares de compra. Esta concentra-
cin, sin embargo, no est exenta de peligros: demasiado impulsada,
puede frenar la ejecucin de las demandas y entorpecer considerable-
mente los procedimientos de compra.
En Francia, una de las secciones de la comisin central de mercados
est encargada de estudiar las agrupaciones de compras deseables, as
como los problemas relativos al establecimiento de programas intermi-
nisteriales con el fin de organizar la distribucin de los encargos p-
blicos. Se han realizado algunas agrupaciones. Las agrupaciones de com-
pra nacionales- ponen a disposicin de los compradores aislados los
medios de servicios d. compra importantes ya existentes. Esos servicios
pueden tener una competencia especial, como, por ejemplo, de las com-
pras de aparatos cientficos por los servicios y los organismos pblicos.
En un plan ms general, un decreto de 17 de enero de 1968 ha dado
existencia oficial a la unin de agrupaciones de compras pblicas (UGAP),
que funcionaba desde haca dieciocho meses a ttulo experimental. por
acuerdo entre el servicio de propiedades del ministerio de Finanzas Y el
servicio de compras del ministerio de Educacin Nacional. El UGAP es
un organismo de coordinacin encargado de proveer los materiales (con
exclusin de los vehiculos automviles) necesarios para el equipo y el
funcionamiento de las administraciones y servicios pblicos, y de volver-
los a ceder a estos ltimos a medida que lo soliciten y prestarles la
asistencia tcnica que pueden necesitar en materia de aprovisionamiento.
El UGAP no es una sencilla central de compras. debe ser igualmente
un consejo y un rgano de documentacin para los servicios. El recurso
454
al UGAP queda facultativo: ninguna administracin est obligada a
pasar por su intermedio. Se espera as evitar la esclerosis de la institucin:
debe demostrar constantemente su superioridad respecto a los circuitos
tradicionales.
La seleccin de las materias proporcionadas por el UGAP por comi-
siones especializadas que comprenden representantes de los principales
servicios compradores y la muy amplia difusin de sus catlogos a las
administraciones y servicios que aseguran un servicio pblico. el stock
de material. la prctica del -dscount-, la entrega a las administraciones.
son factores de xito de esta unin, que en 1968 realiz compras de un
total de 500 millones de francos.
Los grupos se han desarrollado a escala local. principalmente en el
campo de las compras de combustibles y de artculos de consumo.
Las evaluaciones en relacin a las economas realizadas no estn siem-
pre en consonancia con los esfuerzos realizados para mejorar la renta-
bilidad de las agrupaciones. El coste de las operaciones de compra agru-
padas parece algunas veces ms alto que el de las anteriores operaciones
dispersas, ya sea en razn de los acuerdos de los compradores. ya por el
retraso aportado por los afiliados en la ordenacin de las facturas. Sin
embargo. el movimiento de centralizacin de los encargos contina pro-
gresando, y los interesados toman progresivamente conciencia de las
ventajas de la coordinacin de los encargos pblicos.
Los procedimientos de centralizacin de los encargos tienen su im-
plantacin ms antigua en los Estados Unidos. Los servicios centrales
de compra tienen gran importancia. como el -General Service Adminis-
traton-, que realiza una cifra anual de dos mil millones de encargos.
El servicio central se esfuerza en no transformarse en rgano de ejecu-
cin. Su papel principal es la coordinacin. la estandardizacin. el ensayo,
la verificacin y la recepcin.
2. La determinacin del vendedor
553. La evolucin de las concepciones.-En la concepcin tradicional
de los mercados pblicos, el vendedor se considera como el adversa-
rio de la Administracin. Hoy da se tiende a - considerarlo como el
colaborador del poder pblico... -finalmente tiende a prevalecer la idea
de que el inters del Estado es asegurar una remuneracin normal a un
contratante que va a asociarse no como un ejecutante sin iniciativa. sino
como un colaborador al que, al contrario, se le piden tales Iniciativas
para una tarea de inters pblico" (M. WALINE).
Esta colaboracin se realiza por la ..preparacn de las medidas que
interesan.: La realizacin de los encargos pblicos. Los profesionales inte-
resados colaboran con los servicios del Estado en la preparacin de los
textos generales o particulares aplicables a los mercados pblicos, y as
envan sus representantes como miembros de derecho a la seccin admi-
nistrativa de la comisin central de mercados, donde se elaboran el
cdigo de mercados y los pliegos, tipo de clusulas administrativas ge-
nerales. Por lo dems, numerosos grupos de trabajo, comisiones, y semi-
narios, favorecen la confrontacin de los puntos de vista privados y p-
blicos. Esta colaboracin es importante, especialmente en el seno de los
organismos encargados de preparar el plan, que, en numerosos sectores,
determina la clase, el volumen y el escalonamiento de los encargos p-
blicos. Esta cooperacin se organiza igualmente alrededor de las moda-
lidades financieras, econmicas, tcnicas, sociales y jurdicas de los mer-
cados pblicos. La reforma de los procedimientos de otorgamente de
escritura pblica de ejecucin y de reglamento de los mercados pblicos
procede de esta colaboracin. En el msmo espritu, una instruccin de
10 de octubre de 1969, firmada por el primer ministro Chaban Delmas,
que reconoca la necesidad de una cooperacin, invita a las firmas para
proceder a un mejor anlisis econmico, a aceptar la "poltica de la casa
de crtstal-, este mtodo, de prctica corriente en los Estados Unidos,
comporta para las empresas la comunicacin a los poderes pblicos no
solamente del conjunto de elementos necesarios para el anlisis en pro-
fundidad de un presupuesto, sino igualmente de todas las informaciones
concernientes a su gestin, especialmente las relativas a la evolucin de
sus estructuras y de sus resultados de actividad para permitir apreciar,
a partir de un conjunto de criterios objetivos, la calidad de la gestin de
esas empresas en la medida en que esta calidad tiene repercusin directa
sobre el coste de las prestaciones destinadas al sector pblico.
Ese deseo de utilizar los mercados pblicos como medio de accin para
transformar la industra puede, por otra parte, permitir al Estado hacer
la economa de intervenciones de otro tipo, tales como las subvenciones,
las primas y los prstamos.
Para los encargos que corresponden a las necesidades de los estable-
cimientos pblicos con carcter industrial y comercial; as como lOie las
empresas nacionales, la reglamentacin es menos rgida que la del Estado,
y as se llevan iniciativas ms giles y ms arriesgadas, que a veces
llegan a realizar una verdadera simbiosis entre los clientes y los pro-
veedores. Algunas clusulas contractuales llevan, en provecho de los ti-
tulares, garantas diversas, como la regularidad de los encargos. Esta
mayor libertad de accin arrastra a cienos compradores en el camino
del dirigismo tecnolgico por la especializacin de los proveedores, o del
dirigismo econmico bajo la forma de agrupaciones o de concentraciones
de empresas, llegando a veces a la creacin de sectores monopolsticos.
La frmula de loa Il).eroados unido, y solidario' que permiten atribuir un
456
mercado a empresas agrupadas, puede evitar esta concentracin. La
formula de agrupaciones de inters econmico (ordenanza de 28 de sep-
tiembre de 1967) se ha constituido igualmente en el campo de las tcnicas
de conmutacin de las telecomunicaciones (decreto de 28 de septiembre
de 1968).
SECCION III. LOS PROCEDIMIENTOS DE LOS MERCADOS PUBLICaS
1. Las tcnicas de otorgamiento del mercado
554. A) Francia.-En Francia, hasta una fecha reciente, la tcnica
de eleccin del contratante se determinaba por los textos, de forma que
evitaba todo favoritismo por parte de la Administracin. Esta preocupa-
cin haba llevado a preferir como modo de derecho comn de eleccin
riel contratante, la adjudicacin tcnica que permita, por una llamada a la
competencia, elegir al contratante que hubiera ofrecido el precio ms
bajo. Este procedimiento no se ha revelado siempre satisfactorio. A menudo
llevaba a la Administracin a contratar un contratista que no presentaba
garantas tcnicas o financieras suficientes. Por esa, un decreto de 13 de
marzo de 1956 ha concedido al ministro, en lo que respecta a los mer-
cados del Estado, la eleccin entre la adjudicacin y el llamamiento de
ofertas, procedimiento que encierra el mismo recurso a la competencia
que la adjudicacin. pero que deja a la Administracin libre en la eleccin
entre los competidores. Para los mercados de las colectividades locales,
donde los riesgos de parcialidad o de dilapidacin de los dineros pblicos
son mayores, permanece el principio de adjudicacin. En todos los casos,
la conclusin de mercados amistosos contina siendo excepcional en
teora.
a) La adjudicacin.-Es la tcnica de otorgamiento de contratos ms
protectora de la igualdad de los competidores. Como el concurso, permite
a la funcin pblica respetar la igualdad entre los candidatos; la adju-
dicacin asegura la igualdad de los empresarios que desean contratarse
con la Administracin. Todo el desarrollo del procedimiento de la adju-
dicacin est marcado por la preocupacin de la igualdad.
La adjudicacin debe ser objeto de publicdad, de forma que todos los
empresarios en estado de licitar, estn informados de las intenciones de
la Administracin. Por regla general, las licitaciones estn abiertas a
todos. Pero la Administracin puede descartar, ya sea de forma. general,
ya con ocasin de una adjudicacin, a las empresas que no ofrezcan ga-
rantas. Una forma particular de adjudicacin, la adjudicacin restringida,
lleva consigo mayores poderes para la Administracin: tratndose de
457
mercados que exigen capacidades tcnicas particulares, la Administracin
puede establecer por adelantado la lista de empresarios que sern llama-
dos para licitar.
Los pliegos de condiciones, ofertas presentadas por los empresarios,
enumeran las condiciones en las que los postores estn preparados a
ejecutar el mercado. Se trata esencialmente de las condiciones financie-
ras: el postor propone un descuento respecto al precio de la Adminis-
tracin. Los pliegos de condiciones se presentan bajo pliego sellado con
el fin de evitar toda indiscrecin que permitira a un competidor "re-
sentar ofertas ms ventajosas.
DISTRIBUCION DE LOS MERCADOS DEL ESTADO Y DE LOS ESTABLE..
CIMIENTOS PUBLICOS ADMINISTRATIVOS lACTAS ADICIONALES
EXCLUIDAS) POR METODO DE OTORGAMIENTO Y POR GRUPO DE
IMPORTANCIA
(Censo de 1967)
Modos de otorgamiento Menos de De 100.000 De 1 MF Ms de
Total
de con tratos 100.000 F a. 1 MF a 10 MF 10 MF
lEn porcentaje de la cuana de cada grupo)
Adjudicacin libre o res-
tringida ........................ 0,2 0,3 0,1 -
0,2
Convocatoria de ofertas l-
.
bre 9.6 10,1 3.7 0,4 5,1
..
de ofertas ..................... 36,6 42 23.5 7,3 25.1
Acuerdo amistoso 53 46,9 72.4 91,S' 69,1
Concurso y modo -;io'
rada .............................. 0,6 0,7 0,3 0.5
0,5
TOTAL ................... 100 100 100 100 100
La oficina de adjudicacin, rgano especial constituido por la .Admi-
nistracin, procede a la apertura de los pliegos de condiciones. Se pro-
clama adiudcataro al empresario que propuso las condiciones ms venta-
josas, es decir, con la rebaja ms grande. Los resultados de la adjudicacin
se imponen a la Administracin en el sentido de que no puede concluir
contratos con otro empresario que no sea el adjudicatario, pero la Admi-
nistracin conserva. la libertad de no contratar. Para que el contrato se
forme, la Administracin debe. por documento expreso, aprobar los resul-
tados de la adjudicacin.
DISTRIBUCION DE LOS MERCADOS DEL ESTADO Y DE LOS ESTABLE-
CIMIENTOS PUBLICOS ADMINISTRATIVOS (ACTAS ADICIONALES
EXCLUIDAS) POR MODO DE OTORGAMIENTO Y POR PRODUCTO
(Censo de 1967)
PRODUCTOS
Adiud- Llamada
caci6n Llamada de ofertas
abierta o de ofertas restrn-
restringida abiertas gidas
Comn
acuerdo
Concurso
y modo no
declarado
1
(En porcentaje de los importes
por cada producto)
0,7
0,3
0,6
0,1
0,5
0,5
0,5
0.3
2,1
0,2
0,2
1,4
0,5
0,2
0,3
0,4
0,3
1,3
0,2
0,1
0,1
80,5
31,4
75,7
87;1
93,8
41,7
99,2
76,8
60,1
46,S
14,5
27,S
21,3
58,2
45,9
39
99,S
74,1
20,7
69,1
8,1
24,S
15,1
63,9
35,4
88,4
25,1
21,7
63,2
11,6
46
0,3
23,8
63,3
16,9
62,8
20,7
11,5
5,5
0,5
58,2
22,9
37,2
46,7
76
46,2
47,2
35,6
42,4
60,3
66
82,4
5,1
3
0,1
0,6
0,6
0,1
2,7
6,7
9
25,8
31,S
5,9
10,9
30,8
9
1,2
1,9
14,5
5,1
2,3
12,3
12,4
1,1
0,3
0,1
0,1
0,2
0,6
0,1
1,5
0,3
0,4
0,2
0,2
Productos de la agricultura
y de las industrias agro
colas y alimenticias .
Combustibles minerales s-
lidos .
Productos petrolferos .
Materiales de construccin
y vidrio ..
Mineral de hierro y pro-
ductos siderrgicos ........
Minerales y metales no f-
rricos .
Productos de la primera
transformacin y del tra-
bajo de los metales ......
Mquinas y aparatos me-
cnicos ..
Mquinas y aparatos elc-
tricos y electrnicos .
Automviles y bicicletas .
Construcciones navales ..
Construcciones aeronuti-
cas y espaciales .
Armamento .
Productos qumicos y far-
macuticos .
Caucho .
Textiles, in d ume n ta r a,
cuero .
Labores en madera ..
Papel y cartn ..
Productos de industrias di-
versas ..
Trabajos de construccin ..
Trabajos de ingeniera ci-
vil ..
Estudios e investigaciones.
Servicios .
Estudios .
1----1----1-----1----1----
TOTAL ..
I----l----I----I----Ii---
TOTAL SIN BTP ......
459
b) La peticin de ofertas.-Como la adjudicacin, implica llamada a la
competencia libre o restringida entre los empresarios. Pero, a diferencia
de la adjudicacin, la Administracin elige libremente la oferta que
juzga ms interesante, teniendo en cuenta el precio de las prestaciones,
su coste de utilizacin, su valor tcnico, las garantas profesionales y
financieras presentadas por cada uno de los candidatos y el plazo de
ejecucin.
el El mercado amistoso.-Los mercados se llaman -amstosos- cuando
la Administracin entabla libremente las discusiones que le parecerr tles
y atribuye libremente el mercado al empresario o proveedor que ha re-
servado. La Administracin est interesada en poner en competencia,
en toda la medida posible y por todos los medios apropiados, a los em-
presarios o proveedores susceptibles de realizar la prestacin que debe
ser objeto de tal mercado.
d) La prctica demuestra la decadencia del procedimiento de la adju-
dicacin pblica, que no se utiliza ms que en el 0,2 por 100 de los mer-
cados: en 1967 no ha interesado ms que a once mercados de una cuanta
global de 736.000 francos sobre un total de 3.616 contratos, que se eleva-
ban a cerda de 16.000 millones de francos. Al contrario, la llamada oferta
abierta ha correspondido alrededor del 10 por 100 de los mercados; la
llamada oferta restringida, el 36 por lOO, y los mercados amistosos alre-
dedor del 53 por 100. Para los mercados de colectividades locales, la tc-
nica del -mercado amstoso-, considerado como excepcional por la legis-
lacin, se utiliza en el 50 por 100 de los casos.
E> En Gran Bretaa, las tcnicas de eleccin del contratante estn
caracterizadas por la gran libertad concedida a los compradores. La re-
glamentacin est reducida al mnimo. -El Tesoro cuenta con que las
administraciones compradoras otorgan los mercados para mayor ventaja
del Estado, teniendo justamente en cuenta las consideraciones comerciales
normales- (recomendacin de la Tesorera). El comprador britnico no
tiene recurso a la adjudicacin pblica ms que en la ausencia de todo
otro medio capaz de suscitar una competencia suficiente. Ms de la mitad
de los mercados son contratados por oferta restringida, contra un 1 por 100
solamente por adjudicacin pblica. El procedimiento amistoso se utiliza
sobre todo para proceder a compras poco importantes de suministros o
para el lanzamiento de investigaciones. Igualmente se utiliza en los
casos en los que la competencia no existe o en materias que ponen
en juego la seguridad del territorio.
555. Cl Estados Umdos.-En los Estados Unidos, los procedimientos
se reparten en dos grandes categoras. El formal ad'Vertising es el pro-
cedimiento de derecho comn. Se aproxima en algunos rasgos a la adju-
460
SIENcaA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
dcacin francesa, y por otros, al contrato de ofertas, y se caracteriza
esencialmente por la demanda de pliegos de condiciones hecha con pu-
blicidad y por la apertura de los pliegos en pblico. La ley prev siete
posibilidades de derogacin, en las que las mercados pueden concluirse
sin la publicidad. requerida.
El segundo procedimiento es el de la negociacin o neqociated procu-
rements considerado como excepcional, abre un abanico extremadamente
amplio de sistemas que van, por grado decreciente de competencia, desde
el contrato de ofertas abierto a la negociacin directa, pasando por
la adjudicacin restringida. Debe ir acompaado por una publicidad sa-
tisfactoria y de la competencia ms amplia posible. Los mercados de
investigacin y de desarrollo lo revelan as.
La utilizacin preferencial del formal advertising est prescrita a las
administraciones civiles y militares, pero la Administracin de los ser-
vicios generales, GSA, recurre ms a ellos, que la defensa nacional. La
eleccin del adjudicatario se funda no solamente en el precio propuesto,
sino tambin en otros diversos factores, especialmente en la prioridad
concedida a los productos nacionales.
{l 2. El control
556. El rigor del control.-La libertad cada vez mayor permitida a la
Administracin en la' eleccin de su co-contratante impone a todos los
paises la necesidad de controles rigurosos. As, en los Estados Unidos
se controla la conclusin de los contratos negociados por el controer
general y no por los comits del Congreso; todo funcionario que desee
retirar la oferta ms baja que proviene de una empresa calificada debe
adems justificar su decisin.
El funcionario francs responsable del mercado tendr la misma
obligacin. Por otra parte, siendo los mercados actos que contraen obliga-
ciones de gastos, les son aplicables y aplicados todos los controles financie-
ros que derivan de los textos generales referentes a los gastos del Estado.
Algunos controles internos particulares, estn organizados adems por
cada ministro en su departamento: se determinan reglas generales a fin
de fijar las responsabilidades de los diversas agentes de la Administra-
cin que hayan elaborado el proyecto, e informar a la autoridad que
obligar al Estado; un informe, que expone la naturaleza y extensin
de las necesidades a satisfacer, la economa general del mercado y su
desarrollo, y motiva la eleccin del procedimiento de otorgamiento adop-
tado, acompaar, pues, todo proyecto, establecido y firmado por los
agentes responsables de su elaboracin. Un control particular externo se
ha previsto por comisiones consultivas de los mercados, que pueden
pertenecer, ya sea a algunos ministerios, como la Comisin de los Mer-
461
cados de Trabajos y Provisiones del Ministerio de los Ejrcitos, ya co-
munss a muchas administraciones (comisin de los mercados de trabajos
pblicos). Algunas de esas comisiones se han especializado, como las de
electrnica o de aeronutica. Las comisiones consultivas estn compues-
tas, en principio, de un nmero igual de administradores y de miembros
ajenos a las administraciones interesadas. No se consultan obligatoria-
mente ms que si la cuanta del proyecto de mercado es superior a. un
milln de francos en caso de adjudicacin o de contrato, y a 4oo.ooo/fran-
cos en caso de mercado de amistoso. Esas comisiones preceden gneral-
mente al control de los mercados por sondeo.
SECCION IV. PROBLEMAS FINANCIEROS DE LOS MERCADOS
PUBLICaS
l. El precio
557. Precio definitivo :Y variaciones de precios.-El precio se fija fre-
cuentemente antes de la ejecucin de la prestacin, En el caso de
suministros corrientes o de trabajos, los elementos de comparacin son,
en general, suficientemente numerosos, y el anlisis de los precios, rela-
tivamente fcil; se establece entonces un precio contratado a precio
alzado. Pero cuando quedan en la evaluacin de los precios del mercado
demasiadas incertidumbres, stos no se decretan definitivamente, con el
fin de respetar el equilibrio econmico del contrato. Se han previsto
formas particulares de los mercados, tales como el mercado sobre gastos
controlados (la Administracin no reembolsa al titular, ms que los gastos
que realmente ha efectuado) o los mercados de precio provisional mximos,
que fijan un lmite a los gastos. Este sistema conoce actualmente cierto
atragantamento debido a las garantas presentadas por los serios es-
tudios efectuados para la determinacin de precios mximos; el precio
definitivo puede determinarse a continuacin de una investigacin tc-
nica y contable.
Cada vez se utilizan ms frmulas de -varacn- de precios para
permitir tener en cuenta la evolucin de las condiciones econmicas, sea
antes o en el curso de la ejecucin del mercado; aS, la clusula de actua-
lizacin que figura en los mercados o las clusulas de revisin de precios.
Las sumas vertidas a la empresa se encuentran ajustadas, por esos me-
dios, a las variaciones del precio de coste, del cual el empresario no puede
estimarse responsable. Esas clusulas se representan por frmulas alge-
braicas, teniendo en cuenta los precios de las materias y de las tasas
de los salarios; una parte del alza se deja a cargo del proveedor. que
462 GIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
sufre directamente las consecuencias de la poltica general de los precios
del Gobierno.
En lo que se refiere a la libertad de discusin de precios, el rgimen
de bloqueo de los precios se modera por numerosas medidas generales
o particulares: as la adhesin al contrato del programa concluido entre
la federacin nacional de industrias electrnicas y el Ministerio de Eco-
noma y Finanzas permite discutir libremente los precios propuestos.
En los Estados Unidos, la negociacin de precios debe tener por obje-
tivo no solamente obtener una prestacin en las mejores condiciones,
sino tambin incitar a los proveedores al progreso, asegurndoles una
remuneracin que tenga en cuenta la calidad de su gestin y de sus
responsabilidades. Se esfuerza en lanzar esta poltica de precios bus-
cando aumentar el margen de beneficios de los proveedores en contra-
partida de los esfuerzos que hacen para reducir sus costes de produccin
y, finalmente, sus precios. Las tasas de margen provisional en Francia
y en USA son del mismo orden de importancia. Ahora bien, el nivel de
beneficios que las empresas americanas de ejecucin de sus mercados
retiran por trmino medio es netamente ms alto que en Francia. El per-
feccionamiento de los mtodos de gestin, la solidez del sistema contable
y los controles americanos son quiz las razones de ello. Los servicios
parecen estar animados igualmente por un espritu de colaboracin con
el industrial, de cooperacin por la mejora de sus mtodos de gestin,
de previsin y reduccin de gastos, y no orientados, como en Francia,
hacia la nica investigacin de la reduccin sistemtica del provecho.
A la estimacin de sus costes, los competidores americanos aaden un
beneficio, que constituye el motivo perfectamente admitido de toda acti-
vidad profesional, industrial o comercial.
En los Estados Unidos, los tipos de contratos se clasifican por las ins-
trucciones federales segn la importancia decreciente de los riesgos
asumidos por el proveedor; los contratos a precio fijo y los contratos
a reembolso de coste. Cada tipo de contrato, dentro de esas dos catego-
ras principales, lleva una denominacin significativa que subraya la
naturaleza fundamental del acuerdo para las dos partes, como para las
autoridades de control; por ejemplo: contratos a precio fijo con ajuste
provisional. o -contratos a precio basados en el reembolsamiento de los
gastos. Esta tipificacin no se opone a que, por un mismo contrato que
cubre una provisin compleja y que se extiende sobre un largo perodo
de tiempo, algunos lotes pueden aislarse y tratarse segn tipos diferentes.
Adems, las clusulas de estimulaciones tcnicas pueden preverse para
acelerar el progreso tcnico y obtener mejor precio y en los plazos ms
convenientes.
463
Esta reglamentacin. muy precisa. exige una excelente tcnica y un
juicio seguro. Favorece el espritu competitivo.
Francia busca inspirarse en ese sistema. Se esfuerza en suavizar los
mrgenes de beneficio que pueden pretender los proveedores; mrgenes
que se negociarn por los compradores pblicos fijando objetivos esta-
blecidos en funcin de los siguientes criterios: aportaciones de l ~ em-
presa a los planes tcnico, administrativo. financiero y comercial; (riesgos
sufridos realmente por el proveedor y esfuerzos desarrcllados por el
mismo para reducir sus gastos, puesta en marcha de las tcnicas mo-
dernas de gestin, perfeccionamiento de los instrumentos de anlisis
contable y diversificacin de la clientela.
2. El financiamiento
558. Los problemas.-Si la determinacin del precio presenta difi-
cultades. su financiamiento tambin plantea problemas. El Estado se
queja de la tendencia de sus servicios a lanzar estudios o principios de
fabricacin sin estar seguros de llevar la operacin a buen fin. Los in-
dustriales, por su parte. han reprochado mucho tiempo a la Adminis-
tracin su retraso en el pago de las cuantas debidas, retraso que poda
obligarles a aumentar sus precios para cubrir las cargas suplementarias
de tesorera.
El Estado ha emprendido, pues. esfuerzos: intereses moratorias, cuyos
ingresos son automticos, se debern por el servicio que tarde en efectuar
sus pagos. El sistema de anticipos y adelantos se ha multiplicado y me-
jorado; as. el avance a tanto alzado del 5 por 100 se ingresa directa-
mente a los contratistas de segunda mano Y a los subencargados agre-
gados.... y no por intermedio del titular, con el fin de evitar retrasos
Y. en consecuencia, todo gasto financiero suplementario. La flexibilidad
de las formalidades administrativas Y la posibilidad para las empresas de
comercio de reconstituir sus fondos de circulacin incluso antes del co-
mienzo de los trabajos o fabricaciones. a partir del momento en que
el industrial ha encargado maquinarias o materias primas, son condi-
ciones que tienden a hacer comparable este rgimen al del sector privado.
Hay que negociar la posibilidad de destacar sobre memoras o sobre
simples ttulos cuando el gasto no excede de cierto precio: 30.000 F para
los trabajos de provisin, por ejemplo.
A este financiamiento administrativo puede aadirse o sustituirse un
financiamiento bancario gracias al aval condicional o incondicional que
la Caja Nacional de Mercados del Estado consiente a las empresas.
Este establecimiento pblico, al tomar a su cargo todo o parte de los
464
riesgos de la operacin, hace que los bancos acepten fcilmente conceder
adelantos a las empresas.
Siendo generalmente bastante alto el tipo de inters deducido por
los bancos, los partidarios del financiamiento administrativo invocan la
subida del montante del coste del mercado impuesto al Estado por ese
sistema; los bancos critican el financiamiento administrativo, que agrava
tambin las cargas del Tesoro y hace competencia a su propio crdito.
BIBLIOGRAFIA
I. DOCUMENTOS GENERALES
Informe de la Seccin Econmica de la Comisin Central de Mercados sobre -Los
problemas planteados por los mercados del Estado, las colectividades locales
y las empresas pblicas en cuanto .elementos de una poltica econmca-,
de 20 de octubre de 1967, Mercados Pblicos nm. 78 (octubre 1968), p. 23.
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I'OCDE (1966J.
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tres vols. (1956, mise a. jour 1959L
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publics nm. 80 (enero 1969), p. 109.
VERNHOLES. A.: cL'tat veut utiliser les Marchs publcs pour remodeler l'in-
dustre francase-, Le Monde (12-13 de octubre de 1969),
SEXTA PARTE
EL CONTROL DE LA ADMINI8TRACION
El control de la Administracin debe permitir comprobar la adecuacin
de la actividad administrativa a las normas fundamentales fijadas por el
poder poltico.
559. El control polttico.-La primera solucin al problema del control
puede ser de ndole politica. Constituyendo la Administracin el rgano
de ejecucin de la decisin del poder poltico. es este ltimo. detentador
del ejercicio de la soberana. el que controla a la Administracin. Esta
frmula presenta la ventaja de conferir al poder que ha dictado las reglas
fundamentales de derecho, el cuidado de velar por su cumplimiento. Sin
embargo, es difcil practicar. El poder soberano no ha previsto las
reglas en todos los campos y se arriesga a tener en ellos, numerosos
sectores en los que la Administracin ser incontrolable. Por otra parte.
la masa de actos administrativos controlables sera muy amplia, y exigira
la puesta en marcha de una importante mquina burocrtica de control
que tendera a constituir una verdadera administracin paralela. El con-
trol poltico. valedero para campos limitados, puede, pues, ser difcilmente
generalzado.
560. El contr-ol admirstrativo.r-Se puede igualmente pensar en resol-
ver el problema del control dentro de la misma Administracin por el
poder jerrquico. En cada grado de la jerarqua, los rganos ms altos
controlarn los inferiores o tambin comisiones de investigacin. incluidas
en un alto nivel de la jerarqua administrativa, son las encargadas de
vigilar el control. El riesgo de tal sistema reside, en la tendencia de
los administradores a la solidaridad, que les arrastra e evitar incriminar
a su inferior por temor de que un da pueda inquietarles a ellos. El control
es cada vez ms difcil a medida que uno se eleva en la jerarqua, con un
lmite en la cima de la pirmide administrativa, la insubordinacin. En
sus objetivos. el control administrativo se distingue del control poltico.
mientras que este ltimo se aplica al cumplimiento del inters general
tal como est definido por los rganos politicos, el control administrativo
vigila adems la eficacia del aparato administrativo.
561. El control jurisdiccional.-8i se vincula al inters de los admi-
nistrados, aparece una tercera forma de control: cel control jurisdic-
clonal.. En ste, los ciudadanos reciben el poder de perseguir ante los
470 CIENCIA ADMINIS1RHIVA. ADMINISTRACION P U B L l C . ~
tribunales a la Administracin para obligarla al cumplimiento del dere-
cho. Ese control supone la. existencia previa. de normas cuya observancia
se impone a la Administracin para obligarla al respeto del derecho y
que el juez podr confrontar con los actos administrativos. Exige, igual-
mente, la existencia de vas de derecho organizadas, de fcil acceso, que
permitan a los particulares acudir al juez, pues ste no interviene ms
que cuando le llega un recurso. El riesgo de tal control es su misma
eficacia. Un juez exterior a la Administracin puede intentar hacer triun-
far constantemente el inters de los particulares sobre el de la Adminis-
tracin. Una administracin controlada de muy cerca, y con el senti-
miento de no ser comprendida, corre el riesgo de elegir la inercia para
evitar todo problema. La Administracin estar controlada entonces. Pero
el pas estar mal administrado.
562. La solucin de compromiso.-No hay solucin-milagro al proble-
ma del control. La mayora de los pases permanecen en esos compromisos
sirvindose en parte de cada una de esas formas de control y combinn-
dolas en un sistema nacional de control.
563. Plan.-Se examinar en primer lugar el control poltco: des-
pus Se indicarn los principios del control administrativo antes de exa-
minar el control jurisdiccional, y despus los controles mixtos.
CAPITULO PRIMERO
EL CONTROL POLlTICO
564. El control parlamentario de la Administracin.-Se ha insistido,
por otra parte (cf. 42), sobre el contexto poltico de la accin adminJ.&.
trativa. El rgimen poltico, la actividad de los partidos y de los grupos
de presin influyen profundamente en la accin administrativa. Se qui-
siera hacer hincapi aqu sobre el control -parlamentario" de la Admi-
nistracin.
Ese control corresponde a una necesidad fundamental. Pertenece a los
representantes de la nacin verificar constantemente que la Adminis-
tracin no se separa de la lnea directriz que le han fijado, especialmente
gracias a la autorizacin del presupuesto. Ese control tropieza, sin em-
bargo, con numerosos obstculos.
El primero es de orden -institucional". En la mayora de los regme-
nes polticos, la Administracin est colocada bajo la autoridad del poder
gubernamental, que constituye, desde entonces, para los parlamentarios,
el necesario intermediario cuando quieren controlar los servicios admi-
471
nstratvos. Ser difcil a los miembros de la Asamblea acusar de res-
ponsabilidad a los servicios administrativos sin plantear al mismo tiempo
la del Gobierno. lo que puede parecer como una sancin muy fuerte. As
se comprueba que, el -oontrol parlamentario de la Administracin funcio-
na mejor en los regmenes presidenciales. en los que esta responsabilidad
del Gobierno ante la Asamblea no existe. que en los regmenes parla-
mentarios. /
El segundo obstculo se refiere a l ~ -tecncdad- muy grande del
control de la Administracin. que hace difcil el ejercicio al conjunto
de la Asamblea. Una especializacin de algunos parlamentarios en las
funciones de control parece indispensable. El procedimiento de las comi-
siones constituye el medio ms adecuado de control.
SECCION 1. EL CONTROL PARLAMENTARIO DE LA ADMINISTRACION
EN FRANCIA
1. La accin individual de los parlamentarios
565. Las ntervencioneS.-Los parlamentarios estn al corriente de
los vicios de funcionamiento de la mquina administrativa gracias a las
quejas de sus electores. Estos solicitan constantemente la intervencin
de su representante ante las oficinas. Tambin una gran parte de su
trabajo consiste en mantener contactos directos con los servicios admi-
nistrativos. La intervencin se har, a menudo, por carta. Un ministro
ha revelado as que. en un ao, el' ministro de Finanzas envi 13.400
cartas a los parlamentarios (JO. Dbats Ass. Nat. 119631, p. 1366). Estas
cartas son. frecuentemente. negativas corteses a las demandas presen-
tadas. en virtud de la reglamentacin existente. Pueden, en algunos casos,
llevar a un examen del fondo de la posicin de los servicios.
566. Las cuestiones escrtas.-Cuando el parlamentario quiere dar una
forma ms ofical a su gestin. puede redactarla en trminos generales y
plantear una- -cuestn escrita al ministro. Las preguntas deben estar
redactadas sumarinmente y no contener ninguna imputacin de orden
person&1 respecto a terceros especialmente designados. Esas cuestiones se
publican en el JournoZ OfficieZ (BoleUn OficGZJ. y en principio se les
debe responder en el plazo de un mes. Refirindonos a las cuestiones
propuestas en 1962, se ha comprobado que 923 eran para el ministro de
Finanzas. -380 &1 ministro de Trabajo. 343 al ministro de Educacin Na-
cional, 818 al ministro de Agricultura y 266 al ministro del Interior.
Cuando no se responde a las cuestiones escritas en los plazos previstos.
472
stas se convierten de oficio en cuestiones orales. La accin individual
del parlamentario se convierte desde entonces en asunto de la Asamblea.
2. La accin del Parlamento
567. Procedimiento legislativo.-El control de la accin administrativa
por el Parlamento se efecta principalmente con ocasin de la discusin
y .del voto del -presupuesto-. Los parlamentarios tienen entonces la
posibilidad, por medio de supresiones de crditos a ttulo indicativo,
de dar a conocer su hostilidad a la poltica seguida respecto a tal o cual
servicio. El voto de las leyes puede estar igualmente en el origen de un
debate sobre la gestin de los servicios.
568. Las cuestiones orales.-EI procedimiento de las cuestiones orales
con o sin debate" puede constituir' un instrumento eficaz de control par-
lamentario. En el rgimen francs, una sesin por semana se reserva por
prioridad a las cuestiones de los miembros del Parlamento y a las res-
puestas del Gobierno. Esas cuestiones sin debate se refieren frecuente-
mente a problemas administrativos, pero es raro que lleven al ministro
a dar satisfaccin al parlamentario, pues el ministro se contenta con
leer una respuesta preparada por los servicios administrativos. Las cues-
tiones orales con debate, o las comunicaciones del Gobierno seguidas
de debates, los debates sobre cuestiones de confianza o las mociones de
censura tienen una eficacia mayor.
569. El papel de las comisioneS.-Lo esencial del control parlamenta-
rio de la Administracin se efecta por las comisiones de las Asam-
bleas. Estas tienen la ventaja de constituir organismos limitados ms efi-
caces que las Asambleas: los miembros de las comisiones se especializan
en el control de los asuntos que Se refieren a ciertos departamentos
ministeriales y adquieren un conocimiento de los problemas igual al
de los funcionarios encargados de llevar los expedientes. En la Consti-
tucin de 1958, el nmero de comisiones permanentes se redujo a seis.
Esas comisiones hacen trabajos importantes que se publican. Los parla-
mentarios pueden igualmente constituir comisiones ad hoc. Cuando es-
tallan escndalos administrativos, ocurre a menudo que los parlamenta-
rios constituyen comisiones de investigacin cuyos trabajos son secretos.
3. El acceso a las fuentes administrativas de informacin
570. Informacin)' secreto de la accin administrativa.-El carcter
ms o menos secreto de la accin administrativa puede entorpecer el con-
trol de la Administracin por el Parlamento. Las comisiones parlamenta-
rias deben obtener comunicacin de todos los informes administrativos
respecto al objeto de su investigacin y convocar a los funcionarios ante
473
ellas e interrogarlos para poder ejercer su trabajo eficazmente. En Fran-
cia ocurre frecuentemente que los funcionarios no reciben de su ministro
autorizacin necesaria para comparecer ante las comisiones o se les
prohbe responder a ciertas cuestiones. Es el ministro, en general. el
que responde por s mismo a las cuestiones -llegado el caso;: asistido
por dos funcionarios-o Sobre el plan de informacin, es excepctonal
que la comisin tenga derecho a obtener comunicacin de documentos
administrativos. El artculo 145 del Reglamento de la Asamblea Nacional
precisa: Los documentos e informaciones destinados a permitir el con-
trol del presupuesto de los departamentos ministeriales o la verificacin
de cuentas de las empresas nacionales y de las sociedades de economa
mixta, se comunican por las autoridades competentes al ponente especial
de la comisin de finanzas, de la economa general y del plan, encar-
gado del presupuesto del departamento ministerial de que se trate o del
que dependan las empresas nacionales o las sociedades de economa
mixta interesadas. El ponente especial puede pedir a la comisin de
finanzas que le adjunte uno de sus miembros para el ejercicio de ese
control. Comunica a los otros ponentes los documentos de que se ha
hecho cargo, para aconsejar sobre el presupuesto designado por las otras
comisiones. Los trabajos de los ponentes no pueden ser objeto de escritos
de informacin. No pueden utilizarse ms que para los informes hechos
por las comisiones sobre leyes de finanzas y la ley de reglamento... Los
informes particulares de la comisin de verificacin de cuentas .de las
empresas pblicas deben comunicarse a los ponentes parlamentarios.
Pero. fuera de los casos expresamente previstos por los textos. surgen
conflictos frecuentemente entre el ejecutivo y el legislativo; el primero,
prevalindose de la separacin de los poderes. y el segundo, de su de-
recho de control. Desde 1958, el problema se encuentra en primera fila
de los debates. As. en el curso de la segunda legislatura de la quinta
Repblica, el partido socialista ha depositado una propuesta de ley (Ass.
Nat., nm. 533) en la que hace hincapi sobre la necesidad de desarrollar
la informacin parlamentaria. 1;:1 Gobierno posee informaciones abun-
dantes y precisas, gracias al Instituto Nacional de Estadstica y de
Estudios Econmicos y a los servicios especializados de los diferentes
ministerios. El Parlamento. por el contrario. no est ms que mal In-
formado. y los diputados y senadores se ven obligados a rebuscar. por
medio de relaciones personales, las informaciones necesarias para una
Completa comprensin de 10 documentos presupuestarios que se les so-
meten. Por no tener acceso a una documentacin oficial, se ven a veces
reducidos a utilizar indiscreciones aparecidas en la prensa, cuya vera-
cidad u objetividad son Incontrolables. Sin duda alguna, en ciertos caro-
474
CIENCI" ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
pos, el lNSEE publica una documentacin voluminosa y de valor; el
Consejo Econmico y Social proporciona excelentes informes sobre ml-
tiples problemas; el servicio de estudios econmicas y financieros del
Ministerio de Finanzas y de Asuntos Econmicos edita con regularidad
estudios de alto tecnicismo. Todas estas fuentes son adems utilizadas
muy ampliamente, pero responden muy imperfectamente a las necesi-
dades del Parlamento, porque esos documentos no se hacen pblicos ms
que varias semanas, incluso varios meses despus de su realizacin.
Ahora bien, ste debe aportar rpidamente soluciones a problemas de
actualidad... Es, pues, deseable, que los parlamentarios puedan pedir
al servicio de estudios econmicos que examine cules seran las conse-
cuencias de tal o cual medida susceptible de tomarse en lugar de la
preparada por el Gobierno... Ante la insistencia de los parlamentarios,
el presidente de la Asamblea Nacional ha pedido al primer ministro el
apoyo del Gobierno para mejorar la documentacin de los miembros
de la Asamblea. El primer ministro, en su respuesta (JO Ass. Nat., 7 abril
1965), insisti sobre los medios de informacin existentes: participacin de
los miembros del Gobierno en los trabajos de la Asamblea, funciona-
miento de los procedimientos de cuestiones escritas u orales, informes
cuyo depsito est previsto por la ley, correspondencia personal de los
parlamentarios, presencia de representantes de la Asamblea en 56 comi-
siones administrativas. Para el resto se ha declarado dispuesto a actuar
de forma que los parlamentarios dispongan de medios de documenta-
cin tan completos como sea posible. Los miembros del Gobierna ebern,
en toda "medida compatible con el principio de la separacin de los po-
deres ejecutivo y legislativo", esforzarse en responder a todas las peti-
ciones de informacin formuladas por los parlamentarios-o La referencia.
hecha a la separacin de los poderes demuestra que el poder guberna-
mental teme perder las prerrogativas tradicionales que le han sido con-
cedidas por el derecho pblico francs sobre la Administracin. No desea
compartir con el legislativo el control sobre la funcin pblica y sobre
la documentacin que lleva consigo.
SECCION n. EL CONTROL PARLAMENTARIO DE LA ADMINISTRACION
EN GRAN BRETA'A
571. La aplicacin de los mecanismos parlamentaJios.-Las cmaras
ejercen sobre la mquina administrativa un control que uUliz. las tc-
nicas tradicionales puestas a disposicin de las asambleas en todo rgi-
men parlamentaro.
475
Los parlamentarios tienen en primer lugar recurso a las cuestiones
escritas u orales, a la interpelacin, a las peticiones y a la direccin. Los
funcionarios afectados deben proporcionar las explicaciones requeridas.
El reglamento de las cmaras reserva en el ao parlamentario/cierto
nmero de sesiones a los debates sobre la Administracin (supply days).
El control parlamentario se efecta igualmente en el seno de comits
especializados. Existen actualmente siete comits; habiendo creado el
Gobierno esta cifra mxima; toda creacin de un nuevo comit debe
arrastrar la supresin de uno de los que existen (Agricultura. Educacin
y ciencia, Cuentas pblicas, Gastos pblicos, Empresas pblicas, Ciencias
y tecnologa e Inmigracin).
Por otra parte, pueden constituirse comisiones de investigacin ad hoc
cuando lo exige una cuestin particular.
La sancin del control parlamentario de la Administracin puede re-
sidir en la revocacin del jefe del departamento, con motivo de la res-
ponsabilidad poltica que asume ante el Parlamento. Sin embargo, es una
medida extrema a la que no se recurre ms que raramente.
En la prctica, el Parlamento tiene poco tiempo para consagrar al
control de la Administracin, y ante la importancia creciente de este
problema, se ha votado una ley que supone la creacin de un comisario
parlamentario para la Administracin (cf. 644).
SECCION III. EL CONTROL PARLAMENTARIO
DE LA ADMINISTRACION EN LOS ESTADOS UNIDOS
572. Rgimen presidencial y control pa.rlamentano.-El Congreso dis-
pone de varios medios, constitucionales o legislativos, para obrar sobre la
Administracin. Esos medios son, adems, de una eficacia variable.
La seccin cuarta del artculo 2. de la Constitucin permite al 'Con-
greso perseguir ante el Senado a los funcionarios civiles acusados de
traicin, de corrupcin y de otros crimenes contra el Estado. El Congreso
ha dudado siempre en utilizar este procedimiento, conocido bajo el nom-
bre de impea.chment.
El Congreso prefiere utilizar sus poderes presupuestarios y de inves-
tigacin. Los poderes -presupuestarcs- se han revelado adems de un
manejo ms fcil que los poderes de investigacin. El Congreso puede, en
efecto, estorbar o incluso paralizar la accin de los funcionarios limi-
tando los crditos destinados a su servicio. Ese poder de manejar el dinero
que tiene el Congreso es un procedimiento muy eficaz de control. AdemS,
476
CIENCI......DMINISTR...TIV.......DMINISTR...CION PUBLIC...
cuando los diferentes jefes de servicio vienen a justificar su demanda
de crdito ante las comisiones parlamentarias, stas les dan verdaderas
rdenes de servicio, que estn obligados a ejecutar incluso si el texto de
la ley no hace alusin a ellas. Las inserciones presupuestarias triders) se
utilizan igualmente por el Congreso para imponer su voluntad a la. Ad-
ministracin. El poder de -Investgacn- del Congreso se considera en
los Estados Unidos como la prolongacin natural de su funcin legislati-
va. Sin embargo, el ejercicio de ese poder fue el origen de numerosos
conflictos entre el ejecutivo y el legislativo, especialmente en la poca
de la segunda guerra mundial, cuando se cre en 1938 una comisin de
le Cmara sobre actividades no americanas. Contra las indiscreciones y
las intrusiones de las comisiones de investigacin, el presidente es prcti-
camente impotente. No dispone de ningn poder jurdico para imponer a
las comisiones una disciplina elemental. Puede sencillamente negarse a
comunicar ciertas informaciones sobre los funcionarios. La situacin de
estos ltimos cuando comparecen ante las comisiones es muy precaria: no
deben descontentar ni a los parlamentarios ni a sus superiores jerrqui-
cos. En el ejercicio de sus poderes de nvestigacin, el Congreso est con-
siderado como rgano disciplinario.
El Congreso dispone, por ltimo, de medios -ndrectos-, pero tambin
eficaces para imponer al ejecutivo el despido de personas que juzgue
incompetentes, o sencillamente indeseables. Puede prohibir la utilizacin
de fondos pblicos para el pago de un agente. Pero se trata 'de una prc-
tica que el Tribunal Supremo no duda en invalidar, por ser anticons-
titucional. El Congreso puede utilizar otra arma, legal en este caso. La
Constitucin le reconoce el poder de organizar los servicios pblicos.
El Congreso puede entonces decidir la supresin del empleo que ocupaba
un agente considerado culpable por l. Puede ocurrir que el Congreso
establezca un ltimo mtodo, ms indirecto. Puede votar un texto que
prevea que en lo sucesivo el titular de un puesto deber justificar poseer
ciertos ttulos. En consecuencia, si la persona que est en el cargo no
posee las calificaciones requeridas, se la despedir.
La poltzacon de la accin administrativa queda como el mayor In-
conveniente del control limitado ejercido por un Congreso celoso de sus
prerrogativas. Sin embargo, los cambios de puntos de vista entre parla-
mentarios y funcionarios permiten que se evite el aislamiento de la
Administracin. Incluso en cierta medida permiten a las partes en pre-
sencia conocerse mejor. Para ser verdaderamente eficaz, el control pol-
tico del Congreso debe utilizarse con fines de inters general; cuando se
trata, por ejemplo, de poner trmino a las excesivas ambiciones de un
presidente.
SECCION IV. EL CONTROL PARLAMENTARIO
DE LA ADMINISTRACION EN LA URSS
477
573. Un control dependiente del partido.-En la URSS est previsto el
control del Parlamento por la Constitucin de 1936.
El Gobierno est obligado a responder a las interpelaciones de los
diputados del Soviet Supremo.
Existen adems en el seno del Soviet Supremo comits de control
popular- y comisiones permanentes (Leyes, Presupuesto, Asuntos econ-
micos, Asuntos extranjeros), que, despus del estudio de los proyectos de
ley en subcomisiones, tienen poder para convocar a los funcionarios y
pedirles explicaciones sobre los proyectos en cuestin. Por otro lado, la
Constitucin dot a los comits de investigacin ad hoc de amplios pode-
res de investigacin: Todos los funcionarios pblicos deben conformarse
a las exigencias de esas comisiones y presentarles los materiales o los
documentos necesarios.. tart, 51).
En realidad, el alcance de estas disposiciones est considerablemente
reducido por el papel del partido comunista, el cual se reserva el derecho
de autorizar o de negar que tal o cual cuestin se presente ante las asam-
bleas. Se ha iniciado una evolucin que tiende a asociar, pero en una
medida, por cierto, limitada, a los diputados a tomar ciertas decisiones.
Aunque sea as, la disciplina del partido juega Y templa el espritu cr-
treo de los parlamentarios.
BIBUOGRAFIA
Annuaire da I'URSS. CNRS.
AMELIER, Michel: Les questions, instrument du contrOle parlementaire (Pars,
LGDJ, 1964).
CHANDERNAGOR. A.: Le Parlement. pour quai faire?
fuMON. Lo, et MOND. Georges: -Le contrOle politique de l'admntstraton-, en
Trait de Sciene. administrativa (Pars, Mouton, 1956), pp. 713-754.
UNGROD. G.: Mthodes et techniques du contrOle dans I'Administration pu-
blique <Bio de Janeiro, Fond. Vergs, 1952).
CAPITULO JI
EL CONTROL ADMINISTRATIVO
574. Definicin.-El control administrativo lo ejerce la Administracin
sobre s misma. Es una forma de autocontrol destinada a asegurar la
buena marcha de la Administracin, su regularidad y su eficacia. Ese
control debe permitirle verificar si la Administracin ha cumplido sus
misiones conforme a los medos jurdicos, tcnicos y humanos de que
dispone.
SECCION 1. OBJETIVO DEL CONTROL
El control puede responder a tres finalidades: puede tratarse de un
control de regularidad, de un control de oportunidad o de un control de
rentabilidad y de eficacia.
575. El control de regularidad.-Debe permitir comprobar si la Admi-
nistracin ha respetado ciertas disposiciones textuales imperativas o prohi-
bitivas. Este procedimiento se refiere en principio a los actos jurdicos y
las operaciones financieras. Es el campo por excelencia del control ju-
risdiccional. Pero puede efectuarse igualmente por las vas administra-
tivas del poder jerrquico o de la tutela.
576. El control de oportunidad.-Deja al controlador una libertad muy
grande de apreciacin de la accin controlada. Esta no est, como en el
control de regularidad, confrontada a una norma precisa, sino con un
postulado de buena conducta muy general y a una norma de accin ideal
que pertenece al controlador definir cuando ejerce su control. Es decir
que tal control exige controladores muy prximos al elemento sobre el
que llevan su control.
577. Los controles de rentabilidad y de eficacia.-Son verificaciones
parecidas que sealan consideraciones de hecho .El control de -rentabl-
dad aprecia los procederes utilizados por la Administracin desde un
punto de vista econmico y relaciona el coste y el producto de los serv-
EL CONTROL DE LA ADMINI8TRACION
479
cios. Ese producto no siempre se valora en cantidad, y entonces el control
de rentabilidad, que se quera fuera cuantitativo, oscila frecuentemente
hacia el cualitativo.
El control de -eficacia,. es todava ms delicado. Obtener el mximo
de resultados con el mnmo de esfuerzos representa una nOI'Jll,a general
que es dificil de apreciar si ha sido respetada. La eficacia no puede apre-
ciarse en absoluto. Todo lo ms se podr comprobar que tal servicio o
tal agente es ms eficaz que tal otro. El control de eficacia exige la
comparacin de los resultados obtenidos por servicios anlogos.
SECCION 11. LOS AGENTES COMPETENTES
Los agentes competentes para ejercer el control en el interior de la
mquina administrativa pueden ser, ya sean las autoridades investidas
de poder de decisin, ya sean organismos especializados, encargados de
instruir a las primeras.
578. Las autoridades investidas del poder de decisin.-Si nos atenemos
al plan jurdico, son las autoridades ms importantes. Ejercen sus prerroga-
tivas de forma. diferente segn que se siten en el marco de la centrali-
zacin o en el de la descentralizacin.
En el campo de la centralizacin. el poder de control pertenece al
superior jerrquico sobre los actos de sus subordinados. -El poder del
superior jerrquico sobre SUB subordinados es un problema jurdico que
condiciona el examen de todo el problema del control no jurisdiccional
de la Administracin,. (Groshems>' Ese tipo de control est unido a la.
misma nocin de centralizacin. En esta forma de administracin, en
cada escaln de la jerarqua. administrativa, los rganos ms altos pro-
cedern al control de los actos de sus subordinados. Esas prerrogativas
pertenecen al superior jerrquico con pleno derecho. Son inherentes a
la calidad y al rango que ocupa el superior jerrquico en la organizacin
administrativa. Incluso en caso de desconcentraein administrativa, la
autoridad subordinada est siempre sometida al control del superior'
jerrquico.
Las autoridades investidas del poder jerrquico son, en primer lugar,
los -mnstros, colocados en la cima de la jerarqua administrativa. Ejer-
cen la direccin de su departamento ministerial. En Francia, los mlnis-
tras, aunque no poseen poder reglamentario. tienen el poder de dar re-
glamentos relativos al buen funcionamiento del servicio, pero ante todo
ejercen el poder jerrquico sobre todos los agentes de su departamento
ministerial. A los -jefes de servicio.. les pertenece un poder anJogo,
480
y as pueden tomar las medidas necesarias para un buen funcionamiento
de la administracin colocada bajo su autoridad... - (cf. 146).
Se ha criticado frecuentemente tal control, ejercido por agentes que
estn estrechamente integrados en la actividad que tienen a cargo con-
trolar. Se invoca la ineficacia, debida a la parcialidad de tal rgano
de control, que es a la vez juez y parte. Sin duda, ese control no debe
excluir jams el control exterior a la Administracin, pero puede obligar
a la Administracin a hacer su propio examen de conciencia.
En el marco de la descentralizacin, el control del poder central se
llama tutela. Contrariamente al poder del superior jerrquico, el poder
de autoridad de tutela no se supone. Se trata en efecto de respetar la
personalidad descentralizada. En la descentralizacin territorial, la tutela
est, en general, desconcentrada. En Francia se confa al prefecto o sub-
prefecto, que representan el poder central en el rea geogrfica de las
colectividades descentralizadas. Si se trata de una descentralizacin por
servicios, la tutela pertenece al ministro competente, llamado ministro
de tutela tcnica, sobre el que se sobrepone frecuentemente el ministro
de Finanzas.
La distincin cIara de la tutela y del poder jerrquico, no debe encu-
brir que la autoridad de tutela tiene frecuentemente un comportamiento
que se aproxima al de un jefe de servicio.
579. Las autoridades encargadas de instruir a los agentes investidos
del poder de decisin.-Esta frmula imprecisa encubre una amplia ca-
tegora de cuerpos de control o de comisiones encargadas, en los dife-
rentes sectores, de establecer un balance de la actividad de los servicios
controlados. Ese balance permitir a los agentes superiores ejercer sus
prerrogativas de decisin.
Los cuerpos de inspeccin de los ministerios franceses ilustran per-
fectamente esta funcin. Sus funciones de asistencia, de control Y de
gestin directa estn estrechamente mezcladas y Se apoyan una en otra.
SECCION III. LOS CUERPOS DE INSPECCION EN FRANCIA
580. Colaboradores del ministro.-La mayora de los cuerpos de ins-
peccin tienen por funcin principal asistir- eiformar al ministro.
El cuerpo de inspeccin constituye la prolongacin del gabinete del mi-
nistro. Investidos, ya sea de una misin general, ya de investigaciones
particulares, los inspectores representarn al ministro para el cumpli-
miento de tareas cuya importancia o actualidad poltica conducen a
arrancarlas de los servicios de gestin. La Inspeccin General de Indus-
tria, por ejemplo, responde perfectamente a este esquema.
481
Los inspectores pueden encargarse, igualmente, de calificar a los altos
funcionarios del ministerio o de seleccionar los candidatos a los puestos
ms importantes, y tal es, por ejemplo, la funcin de la Inspeccin Ge-
neral de Correos y Telecomunicaciones. De forma general, la funcin
de vigilancia es esencial en todos los cuerpos de inspeccin.
581. Controladores del ministerio.-La labor principal de la inspeccin
es, evidentemente, una funcin de control. As, el cuerpo de la Inspec-
cin General del Ministerio de Educacin Nacional est encargado, en
los campos administrativo, financiero, contable y econmico, de la ins-
peccin de personal, servicios, establecimientos y, de forma general, de
todos los organismos sometidos a la autoridad o al control del ministro
do Educacin Nacional.
Las funciones de los inspectores estn frecuentemente limitadas a los
servicios exteriores del ministerio; tal es el caso de la Inspeccin General
de la Economa Nacional o de la Inspeccin de Finanzas.
582. Gestin directa.-Los cuerpos de inspeccin pueden estar inves-
tidos igualmente de funciones de gestin directa". No es deseable, en
efecto, que los inspectores se aslen en el control. Deben permanecer
en contacto con las realidades de la Administracin y, por ello, asumir,
de vez en cuando, tareas concretas de administracin.
Esas funciones de administracin pueden cumplirse a intervalos o de
forma permanente por la va de una agregacin. La reputacin de al-
gunos cuerpos de inspeccin proviene ms de los empleos de agregacin,
en los que han adquirido derecho preferente, que de sus funciones de
control. En la inspeccin de Finanzas hay as ms inspectores en agre-
gacin que miembros en inspeccin.
583. Estatuto de los cuerpos de inspeccin.-EI reclutamiento de los
cuerpos de inspeccin debe asegurar a los inspectores una independencia
real con relacin a los cuerpos o a las actividades que deben controlar.
Dos tcnicas de reclutamiento se conciben entonces: o bien los puestos
de inspeccin constituyen empleos de fin de carrera; tal es el caso de
algunos cuerpos de Inspeccin de la Educacin Nacional, o bien los ins-
pectores se reclutan por va de concurso y ejercen toda su carrera en
el seno del Cuerpo de Inspeccin; as, la Inspeccin General de Finanzas
est formada por antiguos de la ENA. El concurso puede, sin embargo,
no abrirse ms que despus de algunos aos de prctica administrativa:
tal es el caso para el reclutamiento de los oficiales de algunos cuerpos
de control dependientes del Ministerio de los Ejrcitos.
Es indispensable que un sistema de ascenso por antigedad garantice
la independencia de los inspectores.
CIENCIA ADMINI5TRATlVA._31
482
CIENCI......DMINISTR...TIVs. ADMINISTR...CION PUBLICA
La Inspeccin General debe incluirse a un alto nivel en la -ierarqua
mnsterial-. Hace algunos aos an, los inspectores dependan de las
Direcciones ministeriales; hoy, tiende a prevalecer la regla practicada
antiguamente por la Inspeccin de Finanzas, que es de la dependencia
directa del ministro.
La mayora de las Inspecciones Generales funcionan bajo la autoridad
de un jefe de cuerpo.
SECCION IV. LAS TECNICAS DE CONTROL
584. Control preventivo y control a posteriori.-El alcance del control
es diferente segn el momento en que se ejerce respecto a la decisin
que es su objeto. El control -preventvo- se refiere a un proyecto de
decisin antes de que se ponga en ejecucin. Permite prevenir irregula-
ridades o faltas graves de gestin. Pero prolonga considerablemente el
procedimiento administrativo y frena la accin de la Administracin.
El visto bueno previo del control del inspector financiero, ojo del minis-
terio de Finanzas en cada ministerio, es una de las principales causas
de la lentitud de la Administracin francesa. -Se encuentran situaciones
en las que es preferible una irregularidad a un acto correcto que inter-
viene demasiado tarde-. El control a posteriori interviene despus de la
ejecucin de la decisin. o en el curso de la ejecucin. Salvaguarda
la libertad de accin del servicio. controlado, al que deja la plena res-
ponsabilidad de sus actos. Sin duda ese control llega demasiado tarde,
cuando el mal est ya hecho. Pero si se da una publicidad conveniente
a las conclusiones del rgano de control, el control a posteriori, sin per-
mitir remontar el tiempo, puede tener un papel eficaz de prevencin por
la ejemplaridad. El control ejercido por el Tribunal de Cuentas es una
excelente ilustracin.
585. Control permanente y control provocado.-El control puede ejer-
cerse de forma ..permanente. sobre un servicio, sea a fecha fija, sea
de forma inopinada. Puede igualmente ser provocado. por un recurso
administrativo, llevado por un administrado, ya sea ante el autor del
acto atacado (recurso gracioso), sea ante su superior jerrquico (recurso
jerrquico). El superior puede igualmente proceder al control y hacerse
cargo de l gracias a su poder jerrquico.
586. Control sobre documentos :Y control en el mismo lugar.-El inspec-
tor puede efectuar su tarea por pezas-, es decir, con arreglo a los docu-
mentos "que le dirigen los servicios sometidos a su control. Para que tal
control 'sea eficaz, debe redactarse una lista precisa de los documentos que
483
se proporcionan, y debe estandarizarse para poder comparar los diferentes
servicios. De todas formas, el servicio tiene tendencia a retener algunos
documentos. Y es por lo que el control ejercido -en el mismo lugar-, en
el mismo servicio, de forma inopinada, es ms. eficaz.
El procedimiento de control ms elaborado se practica por la inspec-
cin general de finanzas. Se constituyen brigadas de inspeccin que se
entregan, de forma inopinada, a controles; en una tesorera o una agen-
cia contable van a controlar la caja y detener la contabilidad. Como
lo enuncian las reglas de la Inspeccin de Finanzas, los agentes sometids
a verificacin estn obligadas ca abrir su caja y su cartera, presentar
los fondos, valores y materias de toda naturaleza de que son depositarios,
as como las piezas justificativas de su gestin... lO.
587. Control unilateral y control contradictorio.-En el control -unla-
teral-, el inspector puede proceder a su control sin asociar su apreciacin
a aquel cuya actividad est examinando. Frecuentemente el control es
contradictorio. y admite el derecho de respuesta del controlado. La ma-
yora de los cuerpos de control organizan ese derecho de respuesta. El
controlado recibe comunicacin del informe del interventor y puede pre-
sentar su defensa escrita u oral (Inspeccin de las Finanzas, Tribunal de
Cuentas).
588. Localizacin geogrfica deZ interventor.-Se puede dudar en cuan-
to a la localizacin geogrfica del interventor. Colocado en el marco de
la circunscripcin en la que debe ejercer su control, el Inspector- conocer
minuciosamente a los funcionarios y asuntos que dependan de su com-
petencia, pero se arriesgar a perder su independencia o a sentirse ten-
tado a usurpar las competencias de gestin (interventores del Estado
del Ministerio de Finanzas). Es por lo que, en general, el inspector no
tiene campo de accin geogrfica y obra por visitas de inspeccin.
SECCION V. LA EFICACIA DEL CONTROL
589. Un juicio moderado.-La eficacia del control ha sido incriminada
por el comit central de investigacin sobre el coste y rendimiento de
los servicios pblicos en su tercer informe de 1950. El comit denunciaba
la ausencia de aplicacin dada a los informes de los inspectores. La
situacin apenas ha cambiado despus. Fuera de las grandes direcciones
de los ministerios, los inspectores no pueden obtener xito en sus pro-
Posiciones ms que si estn protegidos por la autoridad del ministro.
Ahora bien, ocurre frecuentemente que, cuando entregan su informe,
ha desaparecido la urgencia poltica que habia llevado al ministro a
484
CIEl'ClA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACION PUBLICA
provocar su intervencin, y el ministro se desinteresa de las consecuen-
cias que puedan darse a los resultados de las investigaciones. Solamente
una publicidad de stas permitiria, llamando la atencin de la opinin
pblica, evitar este entierro de los informes de investigacin (sobre pu-
blicidad, cf. 66l). Los cuerpos de inspeccin, sin embargo, hacen valer
que esta publicidad atentara a su independencia y reducira el inters
de sus informes: los inspectores retiraran de sus conclusiones todo lo
que puede chocar con los servicios o las personas controladas.
El nico control cuya eficacia sea total es el control a postaron, que
bloquea la accin litigiosa. Se ha notado, con todo, que no debera uti-
lizarse ms que con una extrema precaucin, pues tiene tendencia. a.
invadir las atribuciones del agente controlado.
BIBLIOGRAFIA
CATHERINE, R.: L'Iruiustrie, Coll. -L'Admnistraton Francase- (PUF, 1965),
278 pp.
CRMIEUX BRILHAC, J. L.: L'Education nationale, Coll.1'Administration fran-
case- (PUF, 1965), 436 pp.
FABRE, F. J.: Le controle des tinancce publiques (PUF, 1968).
Institut Techriique d'Administration Publique. Compte rendu des journes d'tu-
des consacres les 2627 mars 1963 aux problemes intrressant les grands corps
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LALUMIRE. P.: L' lnspection des Finances (PUF, 1959).
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.tipertoire Ualloz,. Ve Inspection: anrate des finances.
VIGNES, D.: -Les corps d'nspecton-, en L'organisation administrative fran-
caise (Docurnentation francase, 1966), 293 pp.
CAPITULO III
EL CONTROL JURISDICCIONAL
El control jurisdiccional de la Administracin consiste en confiar a
un rgano independiente del poder poltico y de la Administracin, el
poder de zanjar definitivamente las diferencias engendradas por el fun-
cionamiento de la mquina administrativa.
590. La proteccin de los administrados :Y de los agentes pblicos.-
La funcin principal del control jurisdiccional es permitir asegurar la
proteccin de los administrados o de los agentes pblicos ante la Admi-
nistracin. Es por lo que su desarrollo est unido al progreso del libera-
lismo. La justicia administrativa ha podido desarrollarse a partir del
momento en que se ha admitido la subordinacin del poder politico y
la Administracin a los principios de derecho natural y a la ley. No
es ms que accesorio que el control jurisdiccional de la Administracin
tenga por fin velar por el buen funcionamiento de la mquina adm-
nistrativa..
Este equilibrio de funciones explica el papel importante reservado a
la justicia administrativa en las democracias liberales, en las que la
proteccin de los derechos y libertades individuales constituye un ele-
mento fundamental del sistema democrtico. En cambio, en la mayora
de los Estados socialistas, el predominio del inters colectivo relega a
segundo plano la justicia administrativa. De manera general, el control
jurisdiccional de la Administracin supone una sociedad estable -algunos
dirian conservadora- en la que la Administracin dirige los intereses co-
lectivos en el respeto de las estructuras sociales preestablecidas. En cam-
bio, es inadaptado a las sociedades en las que la Administracin detenta
una funcin revolucionaria de transformacin del orden social: el ejem-
plo de los Estados Unidos, que han accedido recientemente a la indepen-
dencia, o de los Estados socialistas (l) lo ilustra perfectamente.
C1l En URSS el control judicial de la Administracin se ejerce por los tribunales ordi-
narios para lo contencioso de derecho privado de la Administracin. No hay, en cambio.
salvo excepcin. juez competente para anular los actos administrativos: los procedimien-
tos politico3 o administrativos de control reemplazan a las iurisdicciones administrativas.
En la mayora de los Estados socialistas. el sistema sovitico, despus de haber sido
adOPtado, est acusado por un movimiento de Ideas que solicita la creacin de Iursdc-
486
591. Un juez separado de la Administracin.-La realizacin del con-
trol jurisdiccional supone que el reglamento de los conflictos adminis-
trativos se sustrae a la Administracin y se confa a un rgano inde-
pendiente. Ahora bien, la historia demuestra que el control jurisdiccional
procede del control jerrquico. En todos los sistemas jurdicos, los litigios
administrativos estn sometidos, al principio, a la apreciacin de las au-
toridades administrativas superiores. El poder de estas ltimas es, en
primer lugar, discrecional. Se tiende en seguida a rodear su ejercicio de
garantas para los querellantes. En fin, en un ltimo grado de evolucin
Se constituye un rgano independiente encargado de reglamentar los li-
tigios provocados por la accin administrativa. Esta primera confusin
entre la funcin de administrar y la de juzgar a la Administracin ex-
plica algunos rasgos caractersticos del control jurisdiccional de la Admi-
nistracin.
En numerosos pases, la Administracin se reservaba o se reserva to-
dava el derecho de tomar decisiones definitivas en los litigios que la
ataen. Esta solucin puede ser ms o menos brutal. La Administracin
puede conservar un poder discrecional para apreciar los litigios admi-
nistrativos. Puede entregar a la justicia un simple poder consultivo y
reservarse el poder de decisin: es el sistema de la justicia moderada.
La justicia se dice que es delegada, cuando el juez detenta el poder de
resolver definitivamente sobre los litigios (Francia desde 1872>' Ambos
sistemas pueden coexistir.
La lenta separacin de los asuntos administrativos y de los procesos
de la Administracin explica igualmente que, en numerosos Estados, sea
difcil pronunciarse sobre la naturaleza administrativa. o jurisdiccional
de los rganos llamados a resolver en los litigios administrativos, aunque
frecuentemente se trata de rganos a medio camino entre la jurisdiccin
y la Administracin activa <Estados Unidos). Permite comprender tambin
que el Juez de la Administracin acumule frecuentemente atribuciones
jurisdiccionales y administrativas (caso del Consejo de Estado en Fran-
cia, Blgica e Italia).
592. La autonoma del juez administrativo respecto al juez judicial.-
Las modalidades del control jurisdiccional dependen de la concepcin
general que cada pas se hace de la Administracin. En algunos Estados.
la Administracin no dispone de prerrogativas exorbitantes de derecho
ciones administrativas. En Yugoslavia, una ley de 10 de abril de 1952 cre cmaras espe-
ciales en el seno de las jurisdicciones judiciales, que pueden, sin anular un reglamento,
decidir que no puede aplicarse en un caso concreto con motivo de su ilegalidad. Igual-
mente pueden condenar a la Administracin a reparar 01 perjuicio causado por acto llegal
<c.R. DAVID, -Garanta de las libertades individuales y control de la legalidad de los
actos administrativos en la tJRSS., St. et doc., Cons. tt. [19531, p. 150l.
EL CONTROL DE LI\ I\DMINISTRI\CION 487
comn sobre los administrados, y no se hace sentir la necesidad de un
derecho especial para la accin administrativa, y entonces es normal que
la Administracin se encuentre sometida al control de las jurisdicciones
de derecho comn: la competencia de los tribunales judiciales en el con-
tencioso-administrativo se impone (Estados Unidos, InglaterraJ. En otros
Estados, Se estima que la Administracin, derivada del poder soberano,
debe disponer de las necesarias armas [urdcas para hacer predominar
el inters general sobre los intereses particulares, y la lgica quiere en-
tonces que se desconfe de los tribunales judiciales y que se reserve la
competencia para resolver los litigios administrativos a un orden de
jurisdiccin especial, independiente del orden judicial. La creacin de
la jurisdiccin administrativa procede de una concepcin particular de la
Administracin y frecuentemente la refuerza: un orden de jurisdiccin
especial tiende a forjar un derecho administrativo particular, autnomo,
respecto al derecho comn (Francia). El control de los tribunales judi-
ciales corresponde a una concepcin ms -democrtca- de la Adminis-
tracin que la creacin de un orden particular de jurisdicciones. Si nos
colocamos no slo en el terreno de los principios, sino en el de la ceff-
caca- del control, es forzoso reconocer que el control por jueces espe-
cializados en lo contencioso-administrativo presenta las mayores ventajas.
El desarrollo actual del poder administrativo y la continua expansin de
las intervenciones de la Administracin en los campos tcnicos exigen
una especializacin del juez en el control de la Administracin. En los
Estados que han optado por el control judicial, o bien ste es imperfecto,
o debe ceder un sitio cada vez mayor a las jurisdicciones especializadas
(Estados Unidos). El problema se sita en lo sucesivo a nivel del grado
de autonoma que hay que conferir a ese juez especializado, debe cons-
tituir un orden jurisdiccional independiente de los tribunales judiciales
o formar una simple rama del orden judicial? La segunda solucin tiene
la ventaja de mantener la unidad del poder judicial y evitar las dificul-
tados de competencia que engendran la dualidad de .los rdenes juris-
diccionales.
593. Extensin del control.-La extensi6n del control ejercido sobre
la Administracin varia segn los pases. En algunos Estados solamente
la responsabilidad de la Administracin puede comprometerse de forma
ms o menos completa. En otros pases, el juez recibe el poder de ani-
quilar los actos administrativos ilegales, siendo ms o menos extendido
ese control de la legalidad segn las tradiciones nacionales. La categoria
de los actos sometidos al control puede ser ms o menos amplia: en la
mayoria de los Estados, los actos ntimamente dependientes de la funcin
gubernamental se sustraen a todo control.
4BB
SECCION 1. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA
ADMINISTRACION EN FRANCIA
En Francia. el contencioso-administrativo se confa a un orden de ju-
risdiccin autnomo. especializado en el juicio de asuntos administrativos.
Ese sistema se ha impuesto por razones histricas. Se ha mantenido
porque se ha revelado que constitua un excelente sistema de control
jurisdiccional de la Administracin.
1. Los rasgos fundamentales del sistema francs
595. Un producto de la ideologa revolucionaria.-La subordinacin
de la Administracin al derecho est vinculada a los desarrollos de la
ideologa revolucionaria.
Antes de 17B9. existan sin duda reglas que regan la actividad de
las administraciones, pero estas reglas eran mucho ms. normas para el
uso interno de las administraciones. que obligaban a los subordinados
frente a su superior, que un sistema jurdico coherente que garantizara
los derechos de los particulares frente al poder pblico. Esta posicin
estaba de acuerdo con la filosofa dominante. El rey encarnaba los inte-
reses de sus sbditos y no se conceba que esos ltimos pudiesen tener
derecho en contra del poder.
La ideologa revolucionaria, aunque democratizando el poder, impon-
dr la idea de un antagonismo posible entre el ciudadano y el poder
pblico. Y. en consecuencia, afirmar los derechos naturales e impres-
criptibles del hombre que ninguna autoridad puede usurpar. Esos dere-
chos se enuncian principalmente respecto al poder poltico, pero tambin
tienen repercusin respecto a la Administracin. La -Declaracn de los
Derechos del Hornbre-, de 1789, plantea por primera vez la idea de una
Administracin sometida a la legalidad. teniendo obligaciones respecto
a los ciudadanos. El artculo 12, que prev la instauracin de una fuerza
pblica. precisa que se instituye "para ventaja de todos y no por la
utilidad particular de aquellos a quienes est conada-. El artculo 15
dispone: "La sociedad tiene derecho a pedir cuentas a "todo agente p-
blico de su admnstracn.
Ya ha nacido la idea de la sumisin de la Administracin al derecho.
Se impondr progresivamente.
596. La justicia administrativa francesa ha nacido de la desconfianza.
respecto al poder judicial.-Los revolucionarios franceses recuerdan los
abusos del poder judicial bajo el antiguo rgimen. Los Parlamentos haban
E.L CONTROL DE LA ADMINISTRACION
489
tenido tendencia constante a salir de los lmites de su papel judicial y
usurpar la actividad de los rganos administrativos. Las reformas admi-
nistrativas y la accin de los agentes reales ms modernos -como los
ntendentes- fueron asi paralizadas.
Tambin la Revolucin se plantea, en principio, que la actividad adminis-
trativa y, por consecuencia, las dificultades que levanta, deben escapar a
los tribunales judiciales. Ese principio se expresa en este texto funda-
mental: la ley de 16-24 de agosto de 1790, articulo 13: Las funciones
judiciales son distintas y quedarn siempre separadas de las funciones
administrativas. Los jueces no podrn, bajo pena de traicin, estorbar,
de cualquier forma que sea, las operaciones de los cuerpos administra-
tivos ni citar a los administradores en razn de sus funciones."
597. La justicia administrativa francesa ha nacido en la Administra-
cin.-La idea de la separacin de las autoridades administrativas y ju-
diciales se impone a los revolucionarios, pues piensan que juzgar a la
Administracin es tambin administrar. Por consiguiente, la funcin de
juzgar a la Administracin debe ser separada de los tribunales judiciales
y atribuida a la misma Administracin.
Durante un primer momento, esta idea les arrebata totalmente. El con-
tencioso-administrativo se lleva ante los mismos administradores: rey,
ministros, directores de departamento. Pero el sistema no es satisfactorio:
no ofrece garantas de mparcaldad. estando el administrador demasiado
interesado en el mantenimiento de sus decisiones.
En el ao VIII se crean organismos consultivos (Consejo de Estado,
Consejos de prefectura) encargados de participar en el juicio de la. Ad-
ministracin. Pero el principal de esos rganos, el Consejo de Estado,
debe dar sencillamente un parecer sobre los asuntos que se le sometan.
La decisin pertenece siempre al jefe del Estado: es el sistema de la
justicia <reservada.
Queda por franquear un paso: confiar al mismo Consejo de Estado
el cuidado de decidir. Ese es el objeto de la ley de 24 de mayo de 1872,
que realiza as una verdadera. justicia administrativa asegurando el paso
de la justicia retenida a la justicia delegada. En lo sucesivo, la separa-
cin de la funcin de juez y la de administrador est asegurada. El na-
cimiento de la justicia. administrativa francesa en la Administracin ha
permitido, sin embargo, la formacin de una jurisdiccin particular de-
pendiente de la. Administracin.
597 bis. La justicia administrativa francesa est ligada tradicional-
mente a la Administracin.-El lazo entre la justicia administrativa. y la
Administracin es, al principio, la consecuencia del ejercicio de la jus-
ticia por los mismos administradores. Cuando la jurisdiccin administra-
490
CIENCIA ADMINISTRnIVA. ADMINISTRAClON PUBLICA
tiva adquiere un poder propio, aparece la idea de no separar totalmente
Administracin y juez administrativo. Se considera que para que el juez
administrativo est en condiciones de juzgar a la Administracin ple-
namente, no debe serle totalmente ajena. De ah el sostenimiento de la
funcin de consejo de la administracin paralelamente a la de juez admi-
nistrativo, y por eso, el reclutamiento de los jueces administrativos entre
los administradores, y el ejercicio frecuente de las funciones administra-
tivas por los miembros del Consejo de Estado.
Esos vnculos con la Administracin dan a la justicia administrativa
un carcter particular que lleva a la doctrina a considerarla mucho ms
como parte de la Administracin que como emanacin del poder judicial.
598. La justicia administrativa francesa es un buen sistema de con-
trol jurisdiccional de la Administracin.-Aparecido por razones histricas,
eJ control de la Administracin, a travs de un orden particular de ju-
risdicciones, se justifica hoy por razones prcticas. La especializacin de
jueces que conocen bien les asuntos administrativos, en el juicio de las
dificultades planteadas por la accin de la Administracin, aparece entera-
mente favorable al control. El juez administrativo ha sabido separar las
reglas de derecho, que tienen en cuenta a la vez, las dificultades de la
accin administrativa y las necesidades de la proteccin de los derechos de
los particulares. El juez ha creado un sistema autnomo de derecho admi-
nistrativo. El juez administrativo, gracias a sus lazos con la Administra-
cin. ve aceptado su oontrol mejor, que si lo ejerciera un rgano ajeno.
Eso no impide que el juez administrativo d pruebas de su independen-
cia. Esta se encuentra de hecho garantizada tanto, como la de los ma-
gistrados judiciales, aunque los jueces administrativos no se benefician de
la inamovilidad.
2. La competencia para entender en lo contencioso-administrativo
El juez administrativo es el juez de derecho comn de lo contencioso-
administrativo. S610 excepcionalmente se llama al juez judicial para en-
tenderlo. Los litigios sobre la competencia se regulan por un rgano
mixto, el Tribunal de Conflictos. Siendo independientes los dos rdenes,
ninguno tiene el poder de imponer su jurisprudencia al otro.
599. La competencia de principio del juez administrativo.-El juez
administrativo es competente para entender en las acciones llevadas por
personas privadas contra la Administracin, en las diferencias entre
agentes pblicos y administraciones o en procesos entre dos adminis-
tracones.
491
La concepcion ms amplia de la nocin de actividad se deduce para
determinar la competencia del juez: actos unilaterales, contratos, daos
causados, suscitan procesos cuya competencia pertenece al juez admi-
nistrativo. No hace falta entender por Administracin. nicamente a las
personas pblicas. Las personas privadas encargadas de un servicio p-
blico tienen actividad administrativa en el marco de la misin que se
les ha confiado:
1.0 En numerosos casos, el juez administrativo se declara incom-
petente porque el litigio presentado ante l no se refiere a l ~ actividad
administrativa. El juez administrativo no entiende ms que de la acti-
vidad de las autoridades administrativas francesas. Esas autoridades no
radican todas en el territorio nacional (cnsul, por ejemplo). Deben ac-
tuar en nombre del Estado francs para depender de las jurisdicciones
francesas.
2. Cuando la Administracin comete una ilegalidad particularmente
grave, se coloca manifiestamente fuera del marco administrativo: existe
una va de hecho que depende de las jurisdicciones judiciales. Hay dos
casos de va de hecho. En el primer caso, la Administracin ha tomado
una decisin manifiestamente nsuaceptble de relacionarse con la apli-
cacin de un texto legislativo o reglamentario. En el segundo caso,
la Administracin ha ejecutado por la fuerza una decisin cuando eUa
no poda hacerlo legalmente.
3. El juez administrativo evita usurpar el campo de accin de los
tribunales judiciales. Si acepta entender en actos relativos a' la orga-
nizacin de esas jurisdicciones, rehsa a inmiscuirse en los actos con-
cernientes a su funcionamiento.
4. El juez administrativo rehsa entender en actividades que de-
penden del ejercicio de la funcin legislativa. La incompetencia del juez
administrativo no se refiere solamente a las leyes y a diversos actos
de las asambleas parlamentarias (reglamentos interiores, resoluciones),
sino tambin a los actos que emanan de los rganos administrativos de
las asambleas (despacho, secretara, etcJ. Sin embargo, la ordenanza
de 17 de noviembre de 1958 ha aportado una derogacin a ese principio
tradicional. La jurisdiccin administrativa es competente para entender en
litigios de orden individual, que oponen a los funcionarios de las asambleas
a su administracin, y en las acciones relativas a los perjuicios causados
por los servicios de las asambleas.
5. Actos de gobierno. El juez admini'Strativo se niega a reconocer
como actos administrativos los actos de alta poltica, que deben sus-
traerse a todo control jurisdiccional: los actos de gobierno. Muy exten-
dida en su origen -escapaban al control todos los actos inspi'ados por
un mvil poltico-, esta categora se ha ido reduciendo progresivamente.
Comprende hoy los actos llevados a cabo por el Gobierno en sus rela-
ciones con el Parlamento (iniciativa de leyes, promulgacin de leyes)
o con las potencias extranjeras (actos relativos a la negociacin, a la
ratificacin de un tratado... ).
600. La competencia de excepcin del juez judicial.-La actividad de
la Administracin no depende en su totalidad de la competencia del juez
administrativo. Por excepcin, una parte de lo contencioso-administra-
tivo se juzga por los tribunales judiciales.
1.0 La gestin privada.-En los casos en los que la Administracin
no usa prerrogativas de poder pblico y se -hace cvl-, utilizando los
procedimientos del comercio jurdico privado, su actividad es apreciada
por las jurisdicciones judiciales. Esta teora, llamada de la gestin pri-
vada, sustrae bloques enteros de la actividad administrativa a la compe-
tencia de las jurisdicciones administrativas. Los servicios -tales como los
servicios industriales y comerciales- cuya actividad en su totalidad se
desarrolla en los lmites del derecho privado, estn sometidos a la com-
petencia de las jurisdicciones judiciales. Ocurre lo mismo con todos los
informes jurdicos nacidos en los lmites del derecho privado: gestin
del campo privado de la Administracin, contratos que no contienen
clusula exorbitante del derecho comn.
2. La autoridad judicial. protectora de los derechos :Y libertades indi-
viduales.-Cierto nmero de actos de la Administracin intervenidos en
materias que interesan a los derechos y libertades individuales dependen
del juez judicial, considerado por razones histricas <ausencia de inde-
pendencia del juez administrativo respecto al poder en los orgenes de
la justicia administrativa) como el mejor fiador de los derechos y liber-
tades individuales. As ocurre con los actos relativos al estado de las per-
sonas (nacionalidad. estado civil) o de los actos que atentan a la pro-
piedad privada o violan las libertades individuales.
3. Contencioso atribuido por la ley al juez judicial.-En numerosos
casos, la ley interviene para atribuir al juez judicial el conocimiento
de los asuntos administrativos. As, una ley de 31 de diciembre de 1957
transfiri a ese juez la competencia para entender en litigios relativos
a los perjuicios causados por vehculos pertenecientes a la Adminis-
tracin.
4. Cuestiones prejudiciales.-Un litigio de la competencia del juez
judicial puede exigir la solucin previa de una cuestin que depende
normalmente de la competencia de un juez administrativo. El principio,
en este caso, es el establecer un plazo por el tribunal judicial, hasta que
la jurisdiccin administrativa competente haya resuelto la cuestin pre-
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION 493
judicial. Sin embargo, en algunos casos; para no retrasar intilmente la
solucin del litigio, se admite la competencia del judicial. La interpretacin
de los actos administrativos reglamentarios puede efectuarse por tribuna-
les judiciales. La apreciacin de la legalidad de esos actos reglamentarios
puede hacerse por los tribunales represivos. En esas dos hiptesis, los tribu-
nales son competentes para entender en actos administrativos que no
hubieran podido apreciar directamente, pero sobre los cuales podan resol-
ver, pues esos actos no constituyen ms que el accesorio de una accin
principal dependiente de su competencia.
601. Observaciones sobre eL sistema de distribucin de competencias.-
El reproche de dualidad de jurisdicciones dirigido al sistema francs se
refiere a la complejidad de la distribucin de las competencias entre las
jurisdicciones administrativas y judiciales. Las dificultades as promovidas
se han sealado con las nuevas formas de intervencin de la Administra-
cin, y se ha llegado a proponer la supresin de las jurisdicciones
administrativas para evitar toda dificultad en la determinacin de la
competencia.
Sin utilizar tal remedio, que corra el riesgo de arruinar todo lo que
el juez administrativo ha realizado en el campo del control de la Admi-
nistracin, se debe reconocer la gran sutilidad de las reglas de distribu-
cin de competencias y la posibilidad de simplificarlas. Convendra eliminar,
ante todo, todas las reglas que atribuyen competencia a las jurisdicciones
judiciales, en materia administrativa en virtud de ideas superadas, y es-
pecialmente con motivo de la idea -inexacta hoy-, segn la cual la auto-
ridad judicial es mejor protectora de los derechos y libertad individuales
que el juez administrativo.
Convendra igualmente admitir la competencia del juez administra-
tivo incluso en los casos en los que la Administracin utiliza las tc-
nicas del derecho privado.
Se ha probado, en efecto, que incluso cuando la Administracin aplica
el derecho privado, hace de l una utilizacin particular que plantea
problemas especficos. Si se quiere evitar toda complicacin en la inves-
tigacin de las competencias hay que admitir la exclusividad de la com-
petencia del juez administrativo desde que el asunto se lleva contra una
persona pblica. La solucin no es absolutamente racional. En ese campo
de competencia, lo racional importa, sin embargo, menos que lo cmodo
y lo til.
3. La organizacin de las jurisdicciones administrativas
Las jurisdicciones administrativas han conservado, de su primera in-
terpenetracin con la Administracin, un carcter original respecto a las
jurisdicciones judiciales. No estn limitadas a las funciones jurisdiccio-
494
nales, sino que son igualmente las Consejos de la Administracin. Esas
dos tareas son hoy muy diferentes. Su ejercicio simultneo no da ms
que un carcter original al juez administrativo, considerado clsicamente
ms como formando parte de la Administracin que del poder judicial.
602. El Consejo de Estado.-El Consejo de Estado es el Consejo ms
importante de la Administracin y el ms alto juez administrativo.
Creado en el ao VIII, ha desarrollado progresivamente su papel [urts-
dicconal. Criticado bajo la Restauracin, hoy est definitivamente inte-
grado en las instituciones. Su existencia est garantizada por la Cons-
titucin, y su estatuto, definido por una ordenanza de 31 de julio de 1945,
se modific en 1963, para estrechar el contacto entre las funciones judi-
ciales y consultivas. Los miembros del Consejo de Estado tienen un esta-
tuto que les garantiza una independencia muy amplia.
El ejercicio de las atribuciones administrativas y contenciosas se efec-
ta por formaciones distintas del Consejo. Pero esta separacin entre
formaciones administrativas y contenciosas no es absoluta.
Las formaciones ..administrativas- cumplen la funcin consultiva del
Consejo de Estado. Incluyen cuatro seccones administrativas (Finanzas,
Interior, Trabajos Pblicos y SociaD. Cada seccin debe incluir obligato-
riamente un consejero perteneciente a la seccin de lo contencioso. Cada
seccin da, en principio, su opinin. Si interesa a varias secciones, lo
proporcionan las secciones reunidas. Los pareceres ms importantes se
dan por una formacin especial del Consejo.
Las formaciones ..contenciosas- se recogen de los procesos adminis-
trativos. Comprenden esencialmente la seccin de lo contencioso, divi-
dida en nueve subsecciones. Los asuntos se instruyen por las subsecco-
nes y se juzgan por dos subsecciones reunidas. Si la importancia del
asunto lo justifica, el juicio se remite a la seccin. Si el expediente plan-
tea problemas graves y de principio, el juicio puede atribuirse a la asam-
blea de lo contencioso, en la que estn representados en igualdad los
miembros de las formaciones administrativas y los de las formaciones
contenciosas, teniendo el vicepresidente del Consejo, en caso de empate,
voz preponderante.
603. 1. Atribuciones consultivas.-El Consejo de Estado es el Con-
sejo del Gobierno. En el ejercicio de esta funcin, emite ..dictmenes".
En algunos casos, el Gobierno se ve obligado a requerir el parecer del
Consejo previamente a la edicin de un texto o a la toma de una. deci-
sin. Pero, ya. lo reclame o no por su propia. voluntad. ya se vea forzado,
la opinin no le ata, salvo en los casos excepconales en que se requiere
el dictamen conforme.
El Consejo de Estado es consultado obligatoriamente- sobre los pro-
yectos de ley, antes de que se sometan al Consejo de ministros (Consttu-
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACI0N 495
cion 1958, arto 39), sobre las ordenanzas, cuando el Gobierno ha recibido
una habilitacin del Parlamento (Const, 1958, arto 38), y sobre los regla-
mentos de la Administracin pblica. Diversos textos prevn igualmente
la consulta obligatoria del Consejo antes de decisiones individuales (reco-
nocimiento de utilidad pblica de una asociacin, por ejemplo).
El Consejo de Estado -puede ser consultado por el Gobierno sobre todo
proyecto de reglamento o decisin individual o sobre una dificultad
jurdica.
El dictamen se da al Gobierno y no a la opinin pblica. Es, pues, en
principio, secreto. La reciente experiencia muestra, sin embargo, que en
los asuntos que ponen en juego intereses polticos (revisin de la Cons-
titucin, etc.) se cometen indiscreciones. La autoridad moral del Consejo
corre el riesgo de convertirse en una autoridad poltica susceptible de cho-
car con la del Gobierno.
604. 2. Atribuciones contenciosas.-El Consejo de Estado es el juez
administrativo supremo. Ejerce un magisterio sobre el conjunto de las
jurisdicciones administrativas, ya sea por la va de recursos llevados ante
l contra los juicios de esas jurisdicciones, ya sea por tcnicas jerrquicas,
tal como la misin de inspeccin de los tribunales administrativos.
En su calidad de juez, el Consejo de Estado rinde fallos que se impo-
nen con fuerza de cosa juzgada.
Al El Consejo de Estado -juzga, en primera y ltima instancia. los
asuntos ms importantes de lo contencioso-administrativo, as como los re-
cursos por exceso de poder tendentes a la anulacin de un decreto o de
una decisin reglamentaria de un ministro; los litigios relativos a la si-
tuacin individual de los funcionarios nombrados por decreto; los litigios
que dependen de la incumbencia de muchos tribunales administrativos o
nacidos fuera del territorio nacional, debido al hecho de autoridades admi-
nistrativas francesas establecidas en el extranjero; los asuntos conexos a
aquellos en los que es competente el Consejo para entenderlos. En todas
estas hiptesis, lo contencioso-administrativo ofrece la particularidad de
ignorar las vas de recurso y la garanta que traen consigo del reexamen
del asunto por otro juez. Esta particularidad no es criticable, dado el valor
y la autoridad de las decisiones del Consejo. - _
B) El Consejo de Estado es -juez de apelacin- de los juicios dicta-
dos por los tribunales administrativos. Acta entonces, en principio, con
Un reexamen total del asunto juzgado en primera instancia.
Cl El Consejo de Estado es -juez de casacin. de los juicios dicta-
dos por las diferentes jurisdicciones administrativas. especializadas. Exa-
mina. entonces el valor de las causas de derecho invocadas, sin volver
sobre la apreciacin de los hechos contenidos en el juicio atacado.
496
605. Los tribunales administrativos.-Los tribunales administrativos
han sucedido en 1953 a los consejos de prefectura creados en el ao VIII.
La reforma de 1953 tuvo por objetivo aumentar la calidad de esas forma-
ciones y desarrollar su competencia.
Los tribunales administrativos son 29. Tienen una competencia nter-
departamental (salvo los del Sena, la Martnca, Guadalupe, Guayana. y
la Reunin, cuya actividad se limita a un departamento). Cada tribunal
incluye un presidente y tres o cuatro consejeros, de los cuales uno cumple
las funciones de comisario del Gobierno. Los consejeros se eligen, en prin-
cipio, entre los antiguos alumnos de la Escuela Nacional de Administracin,
pero la aplicacin de esta regla se ha visto comprometida por la integra-
cin de funcionarios procedentes de cuerpos suprimidos.
Los tribunales administrativos pueden ser consultados- por el prefecto
sobre asuntos administrativos. Su papel en este campo vara segn las
relaciones personales que se establecen entre el prefecto y el presidente
del tribunal administrativo.
Los tribunales administrativos son los jueces de derecho comn del
contencoso-admnstratvo-. Les pertenece la competencia de juzgar en la
medida en que no haya sido atribuida por un texto particular a otra
jurisdiccin administrativa. Sus juicios son susceptibles de apelacin ante
el Consejo de Estado.
La distribucin de los asuntos entre los diversos tribunales adminis-
trativos obedece reglas complejas. En principio, el tribunal al que incumbe
adoptar la decisin es el que es territorialmente competente. Pero la apli-
cacin absoluta de esta regla hubiera conducido a un entorpecimiento del
tribunal administrativo de Pars, dada la importancia del poder de decisin
de las autoridades centrales. As se han previsto numerosas reglas particu-
lares: competencia del tribunal donde se ha producido el hecho perjudicial,
o donde estn situados los bienes objeto del litigio.
606. Las jurisdicciones administrativas especializadas.-Numerosas ju-
risdicciones administrativas se han especializado en el juicio de asuntos
determinados. Su constitucin se explica por razones tcnicas; algunas
materias, en razn de su complejidad, deben confiarse a jueces especiali-
zados: Tribunal de Cuentas para el juicio de los contables pblicos, por
ejemplo. Se justifica tambin por el deseo de la justicia,
haciendo participar a los representantes de los justiciables en el juicio de
los asuntos: jurisdiccin de los rdenes profesionales para. los miembros
del orden, Consejo superior de Educacin Nacional para los profesores.
Los juicios expresados por esas jurisdicciones son susceptibles de reeur-
sos de casacin ante el Consejo de Estado, el cual, sobre todo en los juic1C!s
expresados por los pares, ejerce un control cerrado (especialmente en los
juicios de los rdenes profesionales) para evitar una utilizacin parcial
de la funcin [uredcconal.
4. El procedimiento y los recursos
607. El procedimiento.-El procedimiento ante las jurisdicciones admi-
nistrativas es muy sencillo. Las exigencias de procedimiento se reducen
al mnimo. Hay que destacar, sin embargo, la obligacin de decisin "pre-
via: el demandante debe producir una decisin administrativa relativa al
objeto de la discusin; y la condicin de "plazo: la preocupacin de
estabilidad de las situaciones jurdicas creadas por los actos administrativos
lleva a exigir que se formalice el recurso dentro de los dos meses de la
decisin atacada.
608. Los recursos.-La clasificacin de los ..recursos- presentados ante
las jurisdicciones administrativas tiene una considerable importancia. Las
reglas de procedimiento y la aptitud del juez para responder a lo conten-
cioso planteado dependen, en efecto, en derecho administrativo, de la cate-
gora a la que se vincula el recurso con el que se apela. Entre todos
esos recursos que hay que distinguir y reconocer, el recurso por exceso de
poder es el ms importante y el ms original. En ninguno de esos conten-
ciosos, el juez tiene poder para apremiar a la Administracin a hacer
alguna cosa. El juez administrativo no puede conminar a la Administracin
o condenarla a una multa, procedimiento indirecto de conminacin que
consiste en prever una indemnizacin por da de retraso en la ejecucin
de una condena. Esta limitacin de poderes resulta de la voluntad del mis-
mo juez de no inmiscuirse en la accin administrativa.
En lo ..contencioso de la anulacin se ha pedido al juez que pronuncie
la anulacin de una decisin de la Administracin. El recurso por exceso
de poder es el principal recurso en anulacin. El demandante pide al juez
la anulacin de un acto administrativo por ilegalidad. El control del juez
es muy amplio, se refiere a la competencia, las formas, el desvo de po-
der y la violacin de la ley. Si el juez admite el vicio invocado por el
querellante, anula en su totalidad el acto atacado. Esta anulacin tiene
efecto ..retroactivo: el acto se reputa como no existente jams. Se impone
a todos. Si el juez no admite la ilegalidad invocada, rechaza el recurso.
Este rechazo no tiene ms que un alcance relativo: no prohbe una nueva
instancia contra el acto, sobre nueva base o por otro demandante.
Esos recursos se consideran favorablemente. En principio estn dispen-
sados de la intervencin de un abogado, y los gastos de procedimiento son
muy reducidos. Representan ms del SO por 100 del conjunto de recursos.
C:IDfCIA AD.,rNrSTBATIVA.-32
498
En el contencioso de plena jurisdiccin, el juez dispone de poderes muy
amplios: puede condenar pecuniariamente a la Administracin, reformar
total o parcialmente la decisin administrativa atacada. Los contenciosos
de la responsabilidad contractual, electoral, dependen de esta categora,
que agrupa alrededor del 35 por 100 de los recursos. El juez administrati-
vo ha consagrado muy ampliamente la responsabilidad de la Adminis-
tracin. En principio, sta est comprometida sobre el fundamento de la
falta, pero en algunos casos, cada vez ms numerosos, el juez admite la
responsabilidad sin falta.
Lo contencioso sobre reenvo a los tribunales judiciales lleva al juez
a interpretar o a apreciar la legalidad de actos administrativos cuya apli-
cacin est pendiente ante los tribunales judiciales.
El contencioso represivo enfoca un caso excepcional en el que el
juez administrativo tiene el poder de infligir una pena (multa de serviciol.
Se le puede vincular lo contencioso disciplinario, en el que el juez puede
infligir una sancin al miembro de una profesin organzada en Orden.
5. La realidad de la sumisin de la Administracin al derecho
Medir el grado real de sumisin de la administracin al derecho es
una preocupacin reciente. Durante mucho tiempo, la doctrina se ha
extasiado ante los progresos de los recursos contenciosos y ha admirado
la capacidad de invencin del Consejo de Estado. Despus, gracias a los
esfuerzos del juez, el derecho administrativo ha alcanzado una fase de
madurez y no ha aparecido ninguna perspectiva nueva de progreso. Los
autores han buscado entonces determinar en qu medida la Administra-
cin se encuentra efectivamente sometida al derecho. Despus la crtica
ha reemplazado a la alabanza. Denunciar las insuficiencias de la situa-
cin actual no significa desconocer que el Consejo de Estado ha conse-
guido realizar cierta servidumbre de la Administracin al derecho, sino
sencillamente desear que esta servidumbre se refuerce y se adapte a las
nuevas formas de accin administrativa.
609. La insuficiencia de las protecciones extrajuridicas.-Frecuentemen-
te se est tentado de medir la eficacia de la sumisin de la Administracin
al derecho segn la eficacia de los recursos contenciosos formados ante el
juez administrativo. Esta actitud se apoya sobre el postulado de que cada
vez que la Administracin comete una ilegalidad o causa un perjuicio, la
persona daada eleva una instancia ante el juez. Ese postulado est equi-
vocado. La vctima particular de una actuacin de la Administracin no
recurre frecuentemente al juez. Ya sea porque ignora sus derechos o
porque el carcter jurisprudencial del derecho administrativo no favorece
499
una buena informacin para los justiciables. Se puede comprobar as que
el 50 por 100 de los recurrentes ante el juez administrativo pertenecen a
la categora de mandos superiores o a profesiones liberales (2). Ya sea
porque est bajo la dependencia de la Administracin (funcionario, con-
tratista que busca la ayuda del Estado) y que teme que la introduccin
de la instancia le traiga una rplica de la Administracin. La Adminis-
tracin que viola la legalidad o se niega a asumir las consecuencias de
su responsabilidad, tiene frecuentemente reacciones de mal humor --con-
tra las que es difcil prevenirse- contra el particular que presenta un
recurso, incluso perfectamente justificado.
En algunos campos -funcin pblica, por ejemplo-, tal escollo puede
ser en parte alejado gracias a una amplia admisibilidad de la accin sin-
dical, que permite evitar un recurso personal, pero este obstculo de hecho
representa un papel muy importante en la mayora de los casos.
Este inconveniente es tanto ms grave cuanto que la Administracin
no tiene obligacin de motivar sus decisiones. Puede as, mientras no est
formado el recurso, los motivos poco confesables que han po-
dido inspirarla y dar una apariencia objetiva a su decisin.
Estos defectos resultan, por lo mismo, de que se han dejado obnubilar
por la perspectiva de un recurso contra la decisin administrativa, en lugar
de organizar la proteccin de los administrados en el momento de la toma
de decisin administrativa. Existe, por cierto, en algunos casos, un proce-
dimiento consultivo previo a la promulgacin del acto administrativo (HEIL-
BRONNER y DRAGO; ..La administracin consultiva francesa.., Bav. ins. BC.
tuim, [19591, p. 57. CADOUR; La procdure consultatve-, Ann. Univ., Lyon,
1960), pero fuera de una hiptesis limitada (sancin que lleva ofensa
gracias a una situacin individual, 5 de mayo de 1944, Trompier Gra-
ver, D., 1945.110, conel. Chenot, note de Soto). La administracin no tiene
obligacin de consultar a los interesados y ponerles as en situacin de
defenderse previamente de la toma de decisin. Slo una reforma en
ese sentido, acompaada de la obligacin de motivar las decisiones,
puede provocar una mejora de la situacin actual.
610. Insuficiencia de la proteccin jurisdiccional.-Incluso cuando la
persona perjudicada instruye un recurso contra el acto que le perjudica,
no est plenamente asegurada la sumisin de la Administracin al de-
recho.
1.0 Con motivo de la complejidad de la distribucin de las competen-
cias entre la jurisdiccin administrativa Y la jurisdiccin judicial, es di-
(2) DRAGO, R.: relatif aux dcislons rendues par le Conseil d'J!:tat au cours de
l'anne ludlciaire 1965-1966, ll:t. lit doc. Cons. l!:t. (1968), p. 145; l!:tude relative aux dcl-
slons rendues par le Tribunal admlnlstratlf de Versailles 1961-1968-. St. lit doc., Cons. 2t.
(1969), p. 163.
500
cl al justiciable encontrar el orden de jurisdicciones competentes. La
jurisprudencia relativa a la distribucin de competencias es de una finura
demasiado grnnde. En los casos en los que el juez judicial parece
competente, el proceso se sobrecarga frecuentemente por remisiones ante
las jurisdicciones administrativas para la apreciacin de actos que los
tribunales de derecho comn no pueden entender. Incluso cuando la
competencia del orden [udcal no se pone en duda, los tribunales judi-
ciales, menos habituados al control de la Administracin que las juris-
dicciones administrativas, no aseguran una proteccin suficiente a los
administrados. Es corriente hablar de la timidez de las jurisdicciones ju-
. diciales en el control de la Administracin (c., por ejemplo, en materia
de recogida de peridicos, Trib. civ. Seine, 8 de mayo de 1963, JCP,
1963, Il, 13394, note DEBBASCH). El nico remedio para esta situacin es
respetar con firmeza el principio de la exclusividad de competencia del
juez administrativo en materia administrativa.
2.
0
Con motivo del desarrollo del tiempo durante el curso de la ins-
tancia, los recursos ante las jurisdicciones administrativas no tienen
efecto suspensivo. El juez administrativo acepta raramente dar la orden
de prrroga de eiecucn de una decisin administrativa. El tiempo del
proceso juega, por consiguiente, contra el demandante, que debe sufrir
durante el curso de la instancia la aplicacin de una decisin adminis-
trativa incluso ilegal. La sumisin de la Administracin al derecho du-
rante el curso del proceso no est as asegurada. No hay medicina mi-
lagrosa contra tal mal, pero el juez debera admitir dar rdenes ms
frecuentemente sealando un plazo de ejecucin de los actos adminis-
trativos.
3.
0
Con motivo de la ausencia de vas de ejecucin contra la admi-
nistracin, el juez administrativo es muy prudente respecto a la Adminis-
tracin. No le dirige conminaciones. La Administracin debe, ella misma,
sacar las consecuencias de la decisin jurisdiccional. As, cuando el juez
anula el despido de un funcionario, su decisin no lleva por si misma
la reintegracin del agente en el puesto del que haba sido despedido
ilegalmente; es la Administracin la que debe fallar esta reintegracin.
Ahora bien, muy frecuentemente, la Administracin Se sustrae a la eje-
cucin de las sentencias.
En tal caso, el demandante no puede ms que formalizar una nuevo re-
curso fundado en la no ejecucin de la primera decisin. La nica arma
utilizada entonces por el juez es la confirmacin de su primera decisin
y la condena de la Administracin a una indemnizacin fundada sobre
la no ejecucin. Pero ocurre que esta condena no tiene el efecto conmi-
natorio buscado, y el problema de la ejecucin sigue intacto.
El nico recurso para los ciudadanos es entonces el eercco del
derecho de peticin ante las asambleas legtslatvas-, con el que, politi-
zando el debate, puede llevar a la Administracin a someterse. Desde
la reforma del Consejo de Estado de 1963, existe un nuevo remedio: los
demandantes pueden, en un plazo de seis meses siguientes a la lectura
de la decisin dndoles satisfaccin, ..apelar al presidente de la comisin
encargado de redactar el informe anual- sobre la actividad del Consejo,
notificndole las dificultades que encuentran para obtener la ejecucin
de esa decsn-. Si esas dificultades no llegan a ordenarse, se mencio-
narn en el informe anual, pero ese informe remitido al presidente de
la Repblica es secreto, y no se puede contar as con la presin de la
opinin pblica para llevar a la Administracin a la ejecucin.
4. Con motivo del crecimiento del poder de la Administracin en
la formacin del derecho, la Administracin est sometida al derecho
que ha forjado ella misma, pero es evidente que la subordinacin de la
Administracin es mucho ms fuerte cuando las reglas de derecho a las
qUe est sometida son exteriores a ella y que, por consiguiente, no tiene
la posbldad de modificar el contenido de sus obligaciones modificando
el enunciado de la regla de derecho. La considerable extensin que ac-
tualmente conoce el poder de reglamentacin de la Administracin, hace
en gran medida ilusoria la proteccin jurisdiccional. En numerosos cam-
pos, la Administracin tiene desde ahora el poder de adaptar sus reglas
de derecho a los actos que quiere cumplir. El juez no dispone ms que
de dos medios para salvaguardar los derechos de los particulares frente
a tal extensin de poderes administrativos. Puede anular las disposiciones
reglamentarias que violan los principios generales del derecho o aquellas
cuyo fin es hacer fracasar la aplicacin de una decisin jurisdiccional
C13 de julio de 1962, Brart de Bosanger, D., 1962.664, conel. Henry).
5. Con motivo de la actitud del legislador, muy frecuentemente, ste,
interviniendo a solicitud del ejecutivo, da valor a los actos administrati-
vos cuya anulacin se pronunci por el juez. En tal caso, la ley no es
discutible por va jurisdiccional, la ejecucin de la sentencia se paraliza
y no les queda a los particulares ms que esforzarse en poner en obra
la responsabilidad muy excepcional del hecho de las leyes (1 de diciem-
bre de 1961. Lacombe, D., 1962-83, concl, Dutheillet de Lamothel.
6. En razn de la formulacin de las reglas de derecho, si el juez
administrativo tiene una libertad muy grande en la interpretacin de tex-
tos, no puede, sin embargo, admitir un recurso que va contra la letra de
los textos. La posibilidad de xito depende en gran medida de la forma
en qU& se redacta un texto. Si concede numerosos derechos a los par-
ticulares, los recursos podrn ser eficaces; pero si se contenta con dejar
a la Administracin un amplio poder discrecional para conceder o dene-
502
gar las perspectivas abiertas a los ciudadanos, su eficacia ser reducida.
Ahora bien, en estos ltimos aos, los textos ms importantes -es decir,
en general, los que se refieren a la concesin de ventajas financieras o
fiscales a los administrados (planificacin, ordenacin del territorio, ayuda
a los repatriados, construccin, etc.l- se redactan de tal manera que
dejan a la Administracin libre o no, de conceder los favores de que
dispone.
As, en los campos en los que el control del juez debera ser ms
extenso, porque el arbitraje administrativo es el que hay que temer ms,
de hecho es muy reducido. Todo pasa como si la Administracin acep-
tara el control cuando su accin es rutinaria, pero no cuando recae sobre
empresas importantes. Al haber resaltado demasiado los mritos del juez
y sus libertades respecto a los textos, se ha disimulado que haba ba-
rreras en su control. El juez no abdica; al contrario, se esfuerza actual-
mente en desari-ollar su control intentando contener el poder discrecional
de la Administracin en materia econmica (26 de enero de 1968, Maison
Gnral, 1\. J. 11968), 11.122).
SECCION 11. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACION
EN LOS PAISES EXTRANJEROS
El rgimen de los Estados extranjeros se distingue por el lugar que
se otorga al juez administrativo. En los pases anglosajones, la compe-
tencia ael juez judicial es muy amplia y ha sido en una poca reciente
cuando las jurisdicciones administrativas se han desarrollado. Otros Es-
tados, sin conocer un orden jurisdiccional administrativo independiente,
poseen una jurisdiccin administrativa cuya competencia es muy amplia.
Otros pases han optado por una solucin de tipo francs y han creado
una justicia administrativa autnoma.
1. El predominio del juez judicial en los paises anglosajones
611. Caracteres generales.-En Inglaterra, como en los Estados Unidos,
la Administracin est sometida al derecho comn y los litigios admi-
nistrativos dependen de la competencia de los tribunales comunes. Ese
sistema se explica por un respeto considerable de los derechos del ciu-
dadano: la desigualdad de asuntos jurdicos contenida en el derecho
francs no tiene uso. Salvo derogacin legal, la Administracin no puede
librarse de los mandatos ejecutivos, como en Francia. Ese respeto natural
de los derechos del individuo explica que durante mucho tiempo no se
503
ha tenido en los pases anglosajones la obsesin de la va contenciosa
experimentada en Francia. Sin embargo, la extensin de los campos de
intervencin del Estado y la extensin de los poderes de la Adminis-
tracin han sacado a la luz el estado precario de las vas de derecho
tradicionales y la insuficiente sumisin de la Administracin al derecho.
Se han formulado crticas que han acarreado el surgimiento de una Jus-
ticia administrativa que permanece, sin embargo, sin autonoma y ais-
lada en campos limitados.
612. 1. El sistema ingls.-El control jurisdiccional de la Adminis-
tracin se confa en Inglaterra a los tribunales de derecho comn. La
independencia de los magistrados y los recursos que les ofrece el sistema
de la ..Common Law-, explican que no se haya sentido la necesidad de
una jurisdiccin especializada. Ese control se apoya sobre la ficcin de que
los actos administrativos interpuestos despus de un procedimiento son
casi-jurisdiccionales. El sistema de control reservado revela, 'Sin em-
bargo, lagunas cuando un acto se realiza en el ejercicio de un poder pura-
mente administrativo. Por lo dems, el intervencionismo ha provocado
al juez de derecho comn la dificultad de adaptarse a campos demasiado
tcnicos. Es por lo que han aparecido las jurisdicciones administrativas
especializadas. La unidad del sistema jurdico queda entera, sin embargo:
esos tribunales se controlan gracias al juego de va de recurso por las
jurisdicciones de derecho comn.
A. EL PRINCIPIO: EL CONTROL POR LAS JURiSDICCIONES
DE DERECHO cOMN
613. al El control de legalidad.-La legalidad de las decisiones ad-
ministrativas se aprecia por las jurisdicciones judiciales en las condicio-
nes del derecho comn. Deben darse precisiones en cuanto a la tcnica
y a la extensin del control.
1.0 La tcnica del controt-La ilegalidad de la accin administrativa
puede promoverse en un proceso de forma incidental. Puede perseguirse
igualmente de modo directo por las vas de derecho, que, a diferencia
del recurso por exceso de poder francs, se encierran en condiciones de
admisibilidad y de fondo extremadamente estrictas y no tienen efecto
cerga omnes-.
El mandamus es una orden dirigida por la Kng's Bench Division a
una autoridad pblica para requerirla a que cumpla su deber. Esta va
de derecho se utiliza raramente. No es posible ms que si no hay otros
recursos contra la autoridad delincuente. El mandamus no puede diri-
girse contra las autoridades de la corona, pues disponen de un poder
discrecional.
504
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTrlACION PUBLICA
Prohibicin y certoriari eran en su origen procedimientos que perm-
tan al tribunal de King's Bench controlar a los tribunales inferiores. La
primera se utilizaba para impedir a un tribunal inferior que resolviera
fuera de su competencia, y la segunda, para desposeer a la jurisdiccin
inferior. Hasta mediados del siglo XIX, la Administracin local del pas
estaba en gran parte confiada a las autoridades locales, cuyos miembros
eran jueces de paz. Es por lo que el tribunal de King's Bench conside-
raba todas las decisiones de las autoridades locales, en el ejercicio de
un poder judicial o administrativo, como sentencias sujetas al control
por va de prohibicin y de -certorrari-. El Parlamento, durante el si-
glo XIX, transfiri los poderes administrativos de los jueces de paz a
consejos elegidos, y la Kng's Bench Division sigui considerando que
poda ejercer su tradicional control sobre los actos cuya naturaleza ad-
ministrativa era, por lo dems, indiscutible. El control se extendi en
seguida a los ministros, a los organismos pblicos o sernpblcos y a los
tribunales administrativos.
La Kings' Bench Division controla por certoriari toda interpretacin
o apreciacin del derecho hecha por una autoridad en el ejercicio del
poder limitado. La prohibicin debe permitir evitar las acciones futu-
ras, mientras que el certoriari busca comprobar el edificio jurdico de
los actos ilegales.
Un particular puede hacerse remitir por el Tribunal Supremo un mano
damiento respecto a una autoridad pblica. El administrado debe demos-
trar que sufrira un perjuicio especial resultante de una decisin futura
o de un acto no ejecutado todava. El procedimiento de los mandamientos
es inaplicable contra los funcionarios de la corona. No es posible ms
que respecto a las autordades locales.
2. La extensin del contral.-A imagen de Francia, Inglaterra ignora
el control de la constitucionalidad de las leyes. Los lmites al poder ad-
ministrativo resultan de la ley. El fundamento del control jurisdiccional
de la Administracin es la doctrina del ultra vires. Todos los poderes
conferidos a las autoridades administrativas se consideran corno debiendo
ejercerse en los lmites fijados por la ley, pero tambin en el respeto
de los principios generales, corno el de los derechos de la defensa (audi
alteram partem). El juez controla el error de derecho o de hecho, la
violacin de los procedimientos o de las reglas de competencia o el desvo
del poder. Aunque respetando el poder limitado de las autoridades ad-
ministrativas, los jueces investigan si han hecho un uso razonable. de
sus prerrogativas. El control del juez es, de hecho, menos profundo sobre
los actos de los ministros que sobre las de los agentes administrativos
subordinados, menos severo sobre las decisiones de estos ltimos que sobre
las colectividades locales. Ningn control se ejerce sobre los actos del
sos
Estado (Acts of StateJ que se asemejan a las decisiones del Gobierno
del sistema francs.
614. b) La responsabilidad de la Administracin.-En Inglaterra, la
responsabilidad de la Administracin se aprecia en principio por los tri-
bunales civiles, que aplican las reglas del derecho privado. La aplicacin
de esos principios no plantea dificultades para las colectividades locales
a para los funcionarios. En cambio, hasta 1947, la responsabilidad civil
de la corona y de algunos de sus agentes (ministros y funcionarios de
las Administraciones centrales) escapaba al derecho comn. Los tribuna-
les, al ser tribunales del rey. no podan obligar al rey a comparecer en
ellos. La corona y sus agentes no podan ser citados en justicia ms que
si lo permitan. Sin embargo. una institucin que permita evitar las
negaciones de [ustca -la peticin de derechos tpetition of rightsJ-
se fue desarrollando y fue objeto de una ley en 1860. Toda persona
perjudicada por una accin cumplida en nombre de la corona poda
someter su reclamacin al rey por intermedio del ministro del Interior.
Si el ministro aconsejaba al rey dar su fiat iustitia, o sea hacer [ustcta-,
el asunto poda llevarse ante los tribunales civiles como un asunto ordi-
nario. De hecho. el ministro conceda el fiat cada vez que la reivindi-
cacin del demandante era verosmil. Esta peticin de rights permita
obtener daos y perjuicios en caso de incumplimiento de un contrato
por parte de la corona. o recobrar inmuebles o muebles llegados a manos
del rey sin justa causa. No se poda utilizar en el campo de la respon-
sabldad delctva. Sin e'mbargo, si la responsabilidad incumba a un
empleado de la corona, es a este ltimo l que hay que perseguir, y la
corona conceda a su agente la suma necesaria para enfrentarse con esa
obligacin.
La imperfeccin de ese sistema se revela en un trgico asunto. Habien-
do sido heridos unos nios en un campo minado cerca de Liverpool para
prevenir un desembarco alemn. sus padres persiguieron, de acuerdo con
la corona. a un oficial de ingenieros. Sin embargo, cuando el recurso se
llev ante la Cmara de los Lores. surgi un problema complejo. La res-
ponsabilidad que se quera cargar al oficial era de un delito titulado
perjuiCio-. y slo poda condenarse por perjuicio el ocupante del inmue-
ble donde se hubiera producido. Ahora bien, la corona era la nica que
Ocupaba el inmueble en pleito. y la Cmara de los Lores no quiso aceptar
considerar como ficcin al oficial de ingenieros como ocupante por cuenta
de la corona.
Esta negacin de haeer justicia hizo intervenir al legislador en 1947
(Crown proceedings ActJ. Desde esa fecha la corona est sometida en
materia de delitos o de cuasi delitos a todas las responsabilidades de un
particular. Esta responsabilidad no puede obligar ms que a los em-
pleados permanentes de la corona. No se aplica en materia de defensa
nacional. Por lo dems, la Crown proceedings Act prev la prohibicin
de ejecutar las sentencias sobre los bienes de la corona.
B. LA EXCEPCIN: EL CONTROL POR JURISDICCIONES ESPECIALES
615. Las jurisdicciones administrativas especiales.-El desarrollo del in-
tervencionismo del Estado ha acarreado la necesidad de crear jurisdicciones
administrativas especializadas. Estas han surgido en los campos ms
variados (agricultura, asistencia, subsidios familiares, servicio de sanidad,
servicio militar, transportes e impuestos sobre la renta). Esas compe-
tencias jurisdiccionales se ejercen tanto por un ministro como por un
comisario nacional, o por jueces independientes. No obstante, no hay
verdadero orden jurisdiccional administrativo: las decisiones de esas
jurisdicciones administrativas dependen del juez de derecho comn por
la va de la casacin o por la va de apelacin.
Las numerosas crticas formuladas contra esas jurisdicciones especial-
zadas han provocado la constitucin de una comisin, cuyo informe
(Frankl, depositado en 1957, provoc una ley en 1968. Desde ese momento
un consejo vela por el buen funcionamiento de los tribunales administra-
tivos. Por otra parte, se ha mejorado el procedimietno ante las jurisdic-
ciones.
616. 2. El sistema americano.-Inspirado ampliamente en el sistema
britnico, el sistema americano presenta, sin embargo, particularidades
notables: un control ms amplio en algunos campos -constitucionalidad
de las leyes-, menes extendido en otros paises -la responsabilidad- y un
mayor desarrollo de la justicia administrativa.
617. Al El principio: el control por las jurisdicciones de derecho
comn.-El juez judicial tiene una competencia de principio para resol-
ver sobre los litigios administrativos. Solamente la ley puede eliminar
tal control.
618. al La legalidad. Las modalidades del control.-El recurso ante el
juez judicial no es posible ms que despus de agotados todos los recursos
administrativos. El demandante debe estar calificado legalmente para
actuar en justicia. Basta, en general, poder invocar un perjuicio existente
o una inminente amenaza a uno de sus derechos legales. Los tribunales
poseen un amplio poder de apreciacin en ese campo. La nulidad de un
acto administrativo puede pedirse a ttulo incidental o a ttulo principal:
se deben utilizar entonces tcnicas inspiradas a las empleadas en Ingla-
terra, especialmente las rdenes expresas.
El efecto del recurso en materia de actos reglamentarios, en principio,
se limita a la persona que ha actuado. De hecho, sin embargo, el reco-
507
nocimiento de la nulidad en una instancia determinada llevar a tal flo-
racin de procesos semejantes, que la Administracin dudar en aplicar
tal decisin.
La extensin del control.-El control del juez no alcanza a las poUtical
questions. Como su homlogo francs, pero con una concepcin ms
amplia, los tribunales niegan el conocimiento de los actos del Gobierno,
especialmente las decisiones referentes a. las relaciones de los Estados
Unidos con los pases extranjeros.
El juez controla -lo que no es el caso en Gran Bretaa-la constitu-
cionalidad de las leyes. As, examina si la delegacin del legislativo al
ejecutivo no transfiere el poder de legislar que pertenece al Congreso.
Examina igualmente si las reglas constitucionales que disponen, que nadie
puede ser privado de su vida ni de sus bienes sin un due procese of law.
es decir, sin el respeto de las garantas fundamentales, se han respetado
bien: los intereses deben haber sido puestos en estado de defenderse
antes de la promulgacin del acto administrativo, y si han formulado
recurso administrativo, ste debe ser examinado por un rgano imparcial
y las decisiones deben ser razonadas.
Los actos administrativos no deben ser tachados de ultra vires. El juez
sanciona el carcter irracional de los reglamentos administrativos. Para
los otros actos, comprueba la. materialidad de los hechos, la competencia
de su autor y el respeto escrupuloso de las formas y del derecho.
El caso particular de los funcionarios.-Cuando el demandante es un
agente pblico y el funcionamiento interno de los servicios pblicos est
incriminado, los tribunales judiciales se muestran prudentes y se esfuer-
zan en no usurpar las prerrogativas de otros poderes. Esta prudencia se
manifiesta tanto en lo que se refiere al campo de aplicacin del control
judicial como en lo que concierne a la extensin del control ejercido por
los jueces.
Los recursos accesibles a los funcionarios son limitados. Los funcio-
narios no pueden atacar todos los actos reglamentarios ni todas las deci-
siones individuales que les conciernen. An cuando tienen derecho a exigir
el paga de los servicios cumplidos, no pueden, en cambio, en ausencia de
una disposicin legislativa expresa, atacar las medidas de despido y de
nombramiento. Los poderes de despido y de nombramiento son limitados.
Adems, las medidas de orden interior no pueden ser objeto de ms
recursos judiciales; incluso cuando esos recursos son posibles, su puesta
en marcha tropieza con dificultades de procedimiento. Para limitar el
nmero de recursos, el juez se muestra ms severo respecto a los fun-
cionarios al apreciar su calidad para actuar. Adems, el acceso a algunos
tribunales de derecho comn est prohibido a los funcionarios.
508
El control ejercido por los jueces sobre los actos reglamentarios, o las
medidas individuales atacadas por los agentes pblicos, es, en general,
limitado. Los funcionarios no pueden impugnar la legalidad de las reglas
generales establecidas por la comisin de la Funcin pblica. Los recursos
judiciales no son admisibles ms que cuando la comisin ejerce su poder
de reglamentacin en el marco de una delegacin legislativa, cuyo objeto
es conceder a ciertas categoras de agentes pblicos garantas estatu-
tarias. Para las medidas individuales, especialmente las medidas de des-
pido y la negativa al ordenamiento de pago de las remuneraciones, los
tribunales se contentan con sugerir al superior jerrquico que cumpla.
las formalidades de procedimiento impuestas por la ley. La proteccin
judicial es poco eficaz, pues muy frecuentemente los tribunales se niegan
a examinar los motivos de la decisin atacada. Las jurisdicciones rehsan
igualmente controlar los aplazamientos motivados por imperativos de
economa o de reorganizacin administrativa. El examen de los tribunales
es esencialmente sobre la competencia del autor de la decisin, la regu-
laridad de los procedimientos seguidos y sobre la materialidad de los
hechos.
619. b) La responsabilidad.-Los Estados Unidos, como Inglaterra, han
adoptado originalmente un principio de irresponsabilidad, y no lo han
abandonado ms que con mucha reticencia, y todava hoy numerosos
sectores de la accin administrativa no son susceptibles de comprometer
la responsabilidad de la
La responsabilidad personal del funcionario.-La responsabilidad perso-
nal del funcionario puede basarse en principio, en las condiciones del
derecho comn. El funcionario debe haber actuado de forma insensata
y haber excedido las prerrogativas conferidas por la ley tal y como podran
ser comprendidas razonablemente. Sin embargo, los tribunales de justicia
utilizan diferentes tcnicas para evitar de hecho declarar esta respon-
sabilidad. En principio, los jueces no pueden ver perseguir su responsa-
bilidad. Ahora bien, numerosos funcionarios ejercen juntamente atribu-
ciones administrativas y jurisdiccionales, y los tribunales extienden a la
accin administrativa la inmunidad reservada a la funcin jurisdiccional.
La responsabilidad del Estado.-La regla de la irresponsabilidad del
Estado se ha practicado al principio como en Inglaterra. Hoy se ha des-
dibujado, pero no ha desaparecido enteramente.
En materia contractual, el legislador federal instituy en 1855 el Tri-
bunal de Reclamaciones t Court of Claims), Simple rgano consultivo al
principio, recibi en 1866 la justicia delegada. Compuesto por un presi-
dente y cuatro jueces, nombrados por vida por el presidente de los Estados
Unidos con el consentimiento del Senado, es competente para los litigios
que nacen de la ejecucin de contratos concertados con el Gobierno de los
509
Estados Unidos: se trata de una jurisdiccin administrativa especial (c.
620). Por bajo de cierta cantidad (3.000 dlares), los procesos se llevan
ante un tribunal de justicia ordinario. La Administracin se esfuerza, sin
embargo, en escapar a las oonsecuencias de su responsabilidad contrac-
tual: numerosos contratos administrativos contienen una clusula, segn
la cual la decisin administrativa dada sobre una reclamacin es definitiva
y sin apelacin. Por lo dems, en numerosos Estados de la Unin es ne-
cesario obtener la autorizacin de legislador, dueo de los crditos, antes
de pasar ante el juez.
En materia delictiva", los progresos de la idea de responsabilidad
fueron ms lentos. Las jurisdicciones haban elaborado una distincin en
el seno de los actos de la Administracin: oponan los actos de poder
pblico (gouvernmental actions) a los actos de gestin tpropietary ce-
tionsJ. La responsabilidad del Estado no poda comprometerse ms que
con ocasin de actos de gestin cuando el Estado actuaba como un par-
ticular que dirige el negocio que le pertenece. La Federal Tort Claims
Act de 1946 repudi el principio de irresponsabilidad. El Estado puede
desde entonces ver su responsabilidad comprometida en razn de los
perjuicios causados a las personas y a los bienes. Sin embargo, slo se
a.dmite la responsabilidad por error grave. El perjuicio debe haberse co-
metido por un agente pblico en el ejercicio de sus funciones. El agente
pblico no debe haber cometido falta intencionada. Ninguna responsa-
bilidad puede entablarse si la autoridad administrativa dispone de poder
limitado. La responsabilidad no puede castigarse si el perjuicio procede
de la ejecucin prudente, de una ley o de un reglamento. Por lo dems,
r.umerosos servicios escapan al principio de responsabilidad (correos, adua-
nas, impuestos prevenidos en tiempos de guerra), y la responsabilidad no
puede castigarse cuando el perjuicio procede de la ejecucin prudente
de una ley o de un reglamento:
- Para las colectividades locales, los problemas de responsabilidad se
agravan por una jurisprudencia compleja. Se benefician, en efecto, de una
inmunidad cuando cumplen funciones gubernamentales, pero no cuando
ejecutan actos de gestin. La distincin es incierta, y la jurisprudencia
especialmente confusa.
620. B) La justicia administrativa.-El desarrollo de las intervencio-
nes administrativas. especialmente en el campo econmico y social. ha
acarreado. a imagen de Gran Bretaa, el desarrollo de una justicia ad-
ministrativa, ejercida ya sea por la misma Administracin. ya por rga-
nos especializados. Esos poderes jurisdiccionales se confan a veces al
presidente de los Estados Unidos- o a los secretarios de Estado-, Per-
tenecen frecuentemente a grandes comisiones instituidas por el Congreso.
510
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRAClON PUBLICA
La. primera de entre ellas fue la Insterstate Commerce Commission, crea-
da en 1887 y competente en materia de ferrocarriles, y el comercio entre
Estados. Reglamenta o acta por decisiones individuales en esos campos,
e igualmente recibe los recursos contra esos actos. Desde 1887 se han
multiplicado las comisiones. Se pueden citar as la Federal Trade Commis-
sion, la National Labor Relations Board y la Social Security Board. Todas
acumulan prerrogativas administrativas y jurisdiccionales. Crean un ver-
dadero derecho administrativo.
Para evitar la proliferacin de comisiones, la comisin Hoover de 1955
propuso la institucin de una jurisdiccin administrativa compuesta de
tres secciones.
- La primera se encargara de lo contencioso de los impuestos y eer-
cera las funciones de la Tax Court.
- La segunda seccin intervendra en materia de comercio y ejerce-
ra las funciones que hasta entonces correspondan a una multitud
de comisiones (Federal Trade Commission, Interstate Commerce Com-
msson, Federal Communications Commission, Civil Aeronautlics
Board y Federal Reserve Board).
- La tercera seccin sera competente en materia de reglamentacin
de los conflictos de trabajo, y as sustituira al National Labor Rela-
tions Board.
Esas proposiciones no se sancionaron en el derecho positivo. Se pueden
sealar algunos ejemplos de verdaderas jurisdicciones administrativas-
separadas de la Administracin: tal es el caso de la Tax Court, instituida
en materia de impuestos o de la Court of Clams (cf. supra a propsito de
la responsabilidad).
De forma general. la justicia administrativa no tiene autonoma, como
en Gran Bretaa. Los jueces de derecho comn controlan por medio de
las vas de recurso las decisiones producidas, especialmente para las
cuestiones de derecho y de procedimiento.
2. La jurisdiccin administrativa. subordinada al orden judicial
621. 1.0 ltalia.-El sistema de control italiano se estableci origina-
riamente en la desconfianza respecto al rgimen francs. El juez adminis-
trativo especializado, establecido, por ejemplo, en Piamonte-Cerdea, no
haba dado pruebas de su imparcialidad, y el movimiento liberal italiano
negaba la competencia de los tribunales judiciales. Desde la constitucin
del reino de Italia, sta se impuso. Una ley de 1865 atribua competencia
a las jurisdicciones judiciales cuando un acto de la Administracin aten-
taba a un derecho civil o poltico. Esta solucin dejaba gran parte de lo
contencioso-administrativo -resultante de la lesin de los intereses-
511
a la apreciacin soberana de la Administracin. A medida del desarrollo
del poder de la Administracin, esta solucin pareci especialmente peli-
grosa para la proteccin de los administrados. El desarrollo del control
jurisdiccional en Francia, gracias a la accin del Consejo de Estado, fa-
voreci la restauracin de las jurisdicciones administrativas especializa-
das desde 1883.
La Constitucin italiana de 1 de enero de 1948 proclama el principio
de unidad de jurisdiccin en provecho del orden de consejos y tribunales
judiciales: La funcin jurisdiccional se ejerce por magistrados ordina-
rios, instituidos y gobernados segn los principios de la organizacin
[udcial.i. (art, 102). En la medida en que existen las jurisdicciones ad-
ministrativas, estn estrechamente subordinadas al juez judicial: el Tri-
bunal de Casacin, rgano judicial supremo, hace oficio de juez de los
conflictos y controla las decisiones dadas por el Consejo de Estado, juez
administrativo supremo. Sin embargo, las jurisdicciones administrativas
poseen una amplia competencia en lo contencioso administrativo. Una
aparente unidad encubre una dualidad potencial.
622. Al La, competencia, de los tribuna,les judiciales.-Todos los liti-
gios relativos a la aplicacin de los actos administrativos deben conferirse
a la jurisdiccin judicial cuando se pone en duda un -derecho- civil o po-
ltico. El juez no hace ms que paralizar la aplicacin del acto a la materia
en litigio. No puede anularlo ni reformarlo. El acto no puede anularse o
modificarse ms que por recurso a las autoridades administrativas com-
petentes, las que se conformarn con la sentencia promulgada en la ma-
teria por los tribunales. En materia de contencioso de la legalidad, los
poderes del juez judicial se limitan as a la no aplicacin de los actos ad-
ministrativos que perjudican un derecho. En cambio, el juez judicial puede
conceder indemnizaciones para los perjuicios causados por la violacin
de los derechos.
623. B) La competencia de las jurisdicciones administrativas.-El Con-
sejo de Estado es el principal juez administrativo, como rgano de derecho
comn de la justicia administrativa. El Consejo de Estado detenta una.
competencia de principio para juzgar lo contencioso-administrativo cuando
un -nters- legtimo se debate. La distincin entre derecho subjetivo y
el inters impone problemas delicados. El inters legtimo se. traduce en
una poscn de espera protegida por el ordenamiento, y que consiste en
esperar que la Administracin pblica ejerza el poder que se le atribuye
esencialmente en su propio inters, de forma conforme a la regla jurdica.
a) La competencia de legitimidad,. (di Zegitimitd) del Consejo de
Estado corresponde a la competencia de legalidad de su homlogo francs.
Esta competencia .general,. permite al Consejo de Estado, que preside lo
512
contencioso, resolver los recursos por exceso de poder, incompetencia o
violacin de la ley contra los actos o medidas de una autoridad adminis-
trativa que ofenden un inters de individuos o de personas morales.
Todos los actos administrativos, comprendidos los reglamentos (3), de-
penden de este control. Sin embargo, los recursoso intentados contra los
actos o medidas tomados por el Gobierno en el ejercicio de su poder po-
ltico, es decir, los actos que tienen su causa objetiva en la exigencia
de proteger todos los intereses superiores del Estado. no son aceptables.
En todos los casos en los que el acto administrativo puede dar lugar a
un recurso admnistratrvo por la va jerrquica, el ejercicio de este .tmo
es una condicin previa a la introduccin del recurso contencioso ante el
Consejo de Estado.
b) La competencia de mrito (di merito) pertenece al Consejo de
Estado en algunas materias determinadas por la ley, cuando la compe-
tencia de legitimidad es general. El juez posee poderes muy amplios al
resolver in merito. Puede no solamente prevalerse de la incompetencia, del
exceso de poder o de la violacin de la ley, sino que igualmente puede
apreciar la oportunidad de la accin administrativa: examina si la auto-
ridad ha actuado convenientemente y de 1[;. forma ms til para el inters
pblico, y tambin menos perjudicial a los intereses particulares. El Con-
dejo de Estado puede anular o reformar total o parcialmente el acto que
le est sometido.
El Consejo de Estado detenta una competencia in merito para resolver
en los recursos que tienen por objeto las dudas sobre algunos impuestos
locales', entre municipios y provincias, sobre los lmites de los municipios
o provincias, sobre los trabajos pblicos y la gestin de bienes patrimo-
niales. Se pronuncia igualmente sobre los recursos que tienden a obtener
la ejecucin de la obligacin que tiene la Administracin de conformarse
a la cosa juzgada cuando una decisin de los tribunales judiciales ha
reconocido la lesin de un derecho civil o poltico por un acto adminis-
trativo.
e) Competencia excepcional. En virtud de los ttulos particulares, el
Consejo de Estado es a veces competente, incluso cuando hay un derecho
perjudicado. Tal caso se da en el campo de las relaciones entre el Estado
y sus agentes.
624. Las jurisdicciones administrativas inferiores.-El regionalismo ita-
liano explica la aparicin, cuando se han establecido las instituciones re-
gionales, de las jurisdicciones administrativas inferiores. los Consejos,
provinciales administrativos. Estos, presididas en su formacin contenciosa
(3) El acto reglamentario debe, sin embargo, perjudicar inmediatamente a! deman-
dante, pues si no, este ltimo debe esperar a la aplicacin individua! para actuar.
513
por el prefecto y compuestos por administradores y representantes del
Consejo provincial, tienen competencia para resolver en los recursos
intentados contra cierto nmero de actos realizados por los municipios,
provincias, instituciones de bienestar y establecimientos pblicos que
existen en sus circunscripciones territoriales. Los recursos de apelacin
empiezan ante el Consejo de Estado.
625. Blgica.-La Constitucin belga de 1831 estableci el principio de
unidad de jurisdiccin: los tribunales judiciales son competentes para en-
tender en los contenciosos producidos por la Administracin por ataques
contra los derechos. Ese principio, siempre en vigor, no ha tenido nunca
un alcance anlogo al que tuvo en Inglaterra. Las numerosas lagunas de
ese sistema de control judicial han trado consigo la creacin en 1946 de
una justicia administrativa especializada, representada en el ms alto nivel
por un Consejo de Estado inspirado en el modelo francs. Esos tribunales
administrativos quedan bajo el control del orden judicial y no detentan
una competencia muy amplia que les asemejan a sus homlogos fran-
ceses, aunque sus poderes estn especialmente restringidos en lo conten-
cioso de la indemnizacin.
626. Al La competencia del juez judicial.-En virtud de la Constitucin
belga, los tribunales judiciales son los jueces naturales de lo contencio-
so administrativo. Son competentes para todas las controversias sobre los
derechos civiles o polticos de los individuos, salvo las excepciones resul-
tantes de la ley. El Tribunal de Casacin, tribunal supremo del orden
judicial, es el juez de los conflictos y determina la competencia respectiva
de las jurisdicciones judiciales y de los tribunales administrativos, ya sea
por la va del procedimiento de conflictos o por la va de un recurso de ca-
sacin formalizado contra las decisiones del Consejo de Estado como juez
administrativo supremo.
Las jurisdicciones judiciales no ejercen, sin embargo, ms que un control
limitado sobre la accin administrativa. Temen inmiscuirse en la accin
administrativa. Es as como han adoptado una interpretacin particularmen-
te restrictiva de la nocin de derechos, y su existencia no se reconoce si
la ley o los reglamentos han establecido obligaciones en vista del inters
general. Los tribunales judiciales se atienen a un control puramente formal
de la legalidad de la accin administrativa. En materia de responsabilidad
no conceden reparacin ms que si se atenta contra un derecho. En cambio,
si el perjuicio lo caus la Administracin en el ejercicio de un poder
discrecional, rehsan toda indemnizacin.
627. B) La competencia del juez administrativo.-El juez administrati-
vo no puede ser llamado ms que en la medida en que el demandante
no posea un recurso paralelo ante el juez judicial.
CIENCIA ADMINISTIIATIVA.-33
514
El juez de derecho comn dentro de la jurisdiccin administrativa es el
Consejo de Estado.
El Consejo de Estado detenta lo contencoso de la -anulacn-, Su com-
petencia en ese campo es absolutamente general. En principio, desde que
se pide la anulacin de un acto de una autoridad administrativa que
atenta a un derecho poltico o a un simple inters, el Consejo de Estado
es competente para resolver sobre la soIcitud. Su control, muy extendido,
se inspira bastante en el ejercido por el juez francs. Cuando se dicta
la anulacin, tiene efecto erqa omnes.
En cambio, en materia de contencioso de la ..ndemnzacn-, la compe-
tencia del Consejo de Estado es consultiva- y residual. La jurisdiccin
administrativa no puede pronunciarse ms que en la medida en que los
tribunales judiciales no se reconozcan competentes para decidir sobre un
litigio que pone en juego los fondos pblicos. No emite ms que pareceres,
que el Gobierno puede no seguir, pero que frecuentemente ratifica.
Numerosas jurisdicciones administrativas especializadas (daos de gue-
rra, seguridad socall, dependen del control del Consejo de Estado por el
manejo de las prcticas de recursos.
628. 3. Suiza.-En Suiza, la competencia de los tribunales judiciales
ordinarios es proclamada para los litigios suscitados por la actividad de
derecho privado de la Administracin. Lo contencioso de derecho pblico
se lleva ante una cmara especial del Tribunal Federal. Tribunal supremo
del orden judicial, entiende igualmente en todos los casos en que se ha
cometido una violacin de los derechos por las autoridades cantonales y en
lo contencioso por los actos dictados por los departamentos federales.
3. La jurisdiccin administrativa autnoma
629. 1. Alemania Federal.-EI control jurisdiccional de la Administra-
cin tropieza en Alemania con los privilegios del poder pblico. En virtud
de los principios del Estado policia que se desarrollan a partir del siglo XVI,
el prncipe posee un poder discrecional sobre sus sbditos. Progresivamente,
los actos de la Administracin se sustraen al control de los tribunales judi-
ciales. El desarrollo de las ideas liberales en los siglos XVII y XVIII lleva. a
los juristas a construir la teora. del -sco-, segn la cual, el patrimonio
pblico no pertenece al prncipe, sino a una persona pblica distinta del
prncipe: el fisco. Esta teora permite incoar acciones contra el fisco ante
los tribunales judiciales cuando el litigio es sobre la reparacin de daos
causados al Estado, las relaciones pecuniarias entre el Estado y sus agentes
y la ejecucin de los contratos.
En la poca contempornea. se impone la idea de sumisin a la ley. Sin
eliminar completamente la teora del fisco, se busca dar un nuevo funda-
515
mento a la competencia judicial en materia administrativa: sta se justi-
fica en lo sucesivo por el hecho de que los actos de gestin de las personas
pblicas se cumplen en las mismas condiciones que los de las personas
privadas, mientras que se desarrolla una jurisdiccin administrativa espe-
cial para entender en actos de poder pblico.
En la actual organizacin, las jurisdicciones administrativas y judiciales
pertenecen a rdenes jurisdiccionales diferentes e independientes. Cada una
de ellas posee el poder de pronunciarse sobre su competencia con la au-
toridad de la cosa juzgada. Las jurisdicciones administrativas son com-
pletamente independientes y cumplen sus funciones contenciosas sin par-
ticipar, como en Francia, en Blgica o en Italia, en el ejercicio de la funcin
administrativa. Los tribunales administrativos existen en el plano local y
en el plano federal. En los Uinder existe una jurisdiccin administrativa en
dos grados. En la escala federal, un tribunal administrativo federal tBun-
desverwattunqsqericbt) detenta una funcin de revisin y es, excepcional-
mente, juez en primera y ltima instancia.
630. Al La competencia de la jurisdiccin administrativa existe cada
vez que la Administracin acta por va de autoridad. Se estima, como
en el derecho francs, que la actividad de la Administracin, poder pblico,
debe regirse por un derecho particular y sometida a una jurisdiccin
especial. En el marco de esta concepcin general, las jurisdicciones admi-
nistrativas entienden en procesos intentados por particulares contra la Ad-
ministracin cuando se fundan sobre la ilegalidad de la decisin ejecutoria
que se tom, o sobre la inaccin de la Administracin en los casos en que
debe actuar. Los particulares deben solicitar del tribunal, ya sea anular la
decisin tomada, ya prescribir a la Administracin que tome una decisin.
Tal procedimiento debe entablarse en el mes siguiente al conocimiento por
el administrado del acto atacado. El recurso administrativo previo es de
rigor. El plazo puede parecer breve; sin embargo, en la legislacin alemana
el destinatario de un acto administrativo debe Ser informado de los reme-
dios legales a su disposicin, y si eso no se lo dice la Administracin, el
.,lazo se prolonga por un ao. Asimismo, la accin -declaratora-, tendente
a que la existencia, o ausencia, o contenido de una relacin de derecho
pblico se establezca, puede ser alegada por cualquiera, que tenga un inte-
rs justificado para que una decisin jurisdiccional lo establezca sin tardar,
debe instruirse ante el juez administrativo. Este es competente igualmente
para entender en litigios entre partes que suponen proceso entre personas
colocadas en pie de igualdad, en el sentido de que ni una ni otra pueden
tomar una decisin ejecutoria relativa a los derechos y obligaciones pbli-
cos de la otra parte. Esas dos partes pueden ser, o bien dos colectividades
pblicas, o bien un particular y una administracin que no se beneficia en
ese caso del privilegio de lo previo.
516
En el contencioso de anulacin, el juez no puede ms que anular el
acto o rechazar la demanda. En el litigio entre partes puede reformar el
acto igualmente.
631. B} Por. aplicacin del principio de distribucin de las competen-
cias, la -urtsdccon judicial es competente para entender en actos pri-
vados de gestin de las actividades de la Administracin en el marco del
derecho privado.
Por excepcin a los principios que rigen la distribucin de competencias,
la jurisdiccin judicial se considera como la protectora natural de los nte-
reses pecuniarios de los ciudadanos. Es por lo que entiende en todo lo
contencioso de indemnizacin de daos causados por las personas pblicas,
ya se trate del contencioso de responsabilidad del Estado, por el que se
reparan los perjuicios causados accidentalmente, ya se trate del conten-
cioso de compensacin del derecho pblico, por la que se reparan los da-
os causados voluntariamente.
632. 2. Suecia.-En Suecia (4), la competencia del orden judicial se
impone en las mismas condiciones que en Alemania (responsabilidad, con-
tratos .. J. Un Tribunal Supremo administrativo posee una competencia de
atribucin en los campos en los que las jurisdicciones judiciales son incom-
petentes. Para los numerosos campos que no se cubren ni por la compe-
tencia del Tribunal Supremo administrativo ni por la de los tribunales
judiciales, solamente son posibles los recursos ante la misma. autoridad
administrativa.
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(4) Competencia en otros pases nrdicos: En Noruega, los tribunales judiciales tienen
competencia de principio para entender en lo contencioso-administrativo. Lo mismo ocurre
en Dinamarca. pero numerosas excepciones aportadas a esta norma hacen que frecuen-
temente el administrado no disponga sino de los recursos internos de la maquinaria admi
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CAPITULO IV
LOS CONTROLES MIXTOS
633. Generalidades.-Algunos tipos de control combinan las diferentes
formas que se han examinado. El rgano de control saca su fuerza del
apoyo del Parlamento, ejerce su misin en la forma administrativa y los
resultados de su intervencin se parecen a los del juez. Tal es el caso del
ombudsman y de la prohuraiura.
SEccrON 1. EL -OMBUDSMAN-
634. Generalidades.-La palabra ombudsman se ha tomado del idioma
sueco. Significa -Intermedario- o -representante-.
El ombudsmari es un rgano de -proteccn de los ciudadanos- derivado
del Parlamento, que detenta la prerrogativa de control de la Administra-
cin, ejercida con una amplia independencia y sin formalismos excesivos.
Surgida en Suecia, la institucin tiene hoy una gran difusin.
El ombudsman se ha desarrollado en los paises que practican el rgimen
parlamentario o donde el control jurisdiccional de la Administracin est
mal asegurado. -Emparentado en sus poderes con los cuerpos de control de
la Admnstracn-, no tiene la posibilidad de sustituir a los funcionarios
competentes. -Detentando un poder derivado del Parlamento, goza, sin
embargo, de una gran autoridad moral y puede apelar directamente a las
Cmaras y a la opinin pblica para obtener la sumisin de la Adminis-
tracin.
El xito de la Institucin explica que, a pesar de las reservas de la Admi-
nistracin, conoce grandes desarrollos. El ombudsman puede ser llamado
hoy para completar un sistema tradicional de control jurisdiccional de la
Administracin.
1. La institucin del -ombudsman- en Suecia
519
635. Origen.-En Suecia est el origen de la institucin del ombudsman.
Desde 1713, el rey Carlos XII, absorbido por la marcha de sus operaciones
militares y diplomticas, nombr en la capital a un hombre de confianza
encargado de representarle, su ombudsman. para, con ese ttulo, vigilar
la conducta de los recaudadores de impuestos, los jueces y otros funcio-
narios. La Constitucin de 1809 puso en vigor un rgimen parlamentario
y cre, al lado del representante real, llamado canciller de justicia- un
ombudsman delegado del Parlamenta para velar por el respeto a las leyes
por la Administracin. En 1915, aparece un ombudsman. especializado en
asuntos militares. Ombudsman civil y ombudsman militar tenan un esta-
tuto y atribuciones comparables, en campos diferentes. Desde 1967, la
funcin es compartida entre tres ombudsman. La distribucin de las tareas
fue objeto de un acuerdo entre ellos.
636. Designacin 'Y estatuto.-Aunque nombrado por el Parlamento, el
ombudsman est colocado en una situacin que le hace independiente
de sus poderdantes. El ombudsman se elige, en nombre del Parlamento,
por un colegio de 48 electores designados en nmero igual por cada
cmara, en los quince das siguientes a cada eleccin general, El ombuds-
man debe ser un jurisconsulto de probada ciencia-o Habiendo sido pre-
viamente escogido, de comn acuerdo, por los jefes de los grupos parla-
mentarios, el nombre de un magistrado, la eleccin del ombudsman se
hace por unanimidad. Al mismo tiempo que al ombudsman, se elige a su
adjunto, que tiene, muy frecuentemente, vocacin para sucederle. El om-
budsman se designa para la duracin de la legislatura (cuatro aos).
Puede ser revocado o ver su mandato renovado por el Parlamento.
Su sueldo, muy elevado, es el de un juez del Tribunal Supremo. El om-
budsman nombra por s mismo a sus auxiliares. Goza de hecho de un
gran prestigio, y realmente es independiente en el cumplimiento de sus
funciones.
637. Funciones.-El ombudsmari supervisa la manera como los jueces,
los altos funcionarios y todos los agentes pblicos observan la ley. Persi-
gue a los que actan de forma ilegal o desatienden sus deberes. Su com-
petencia no alcanza, sin embargo, ni a los ministros, jueces del Tribunal
Supremo o del Tribunal Supremo Administrativo (salvo, en este ltimo
caso, si la falta cometida es particularmente grave).
638. Poderes.-Para cumplir su tarea, el ombudsman tiene acceso
a todos los documentos, incluso secretos, y puede asistir a todas las deli-
beraciones en el curso de las cuales los jueces o administradores toman
sus decisiones. Puede exigir a todo funcionario que le proporcione infor-
520
maciones O expedientes. Tiene derecho a pedir la asistencia de los fun-
cionarios e vn el fin de proceder a la instruccin de un asunto, y puede
exigir que todo procurador levante una persecucin penal contra los
funcionarios que comentan faltas graves. Sin embargo, el ombudsman no
puede reformar una decisin administrativa o judicial. No es ni un super-
administrador ni un juez supremo.
639. Procedimiento.-La intervencin del ombudsman, la mayora de
las veces, est motivada por una demanda de un administrado que se
queja del comportamiento de la Administracin. Esas quejas se llevan
generalmente a conocimiento del ombudsman por una simple carta o por
una vsita del administrado a las oficinas del ombudsman. Este puede
igualmente entablar el procedimiento por su propia iniciativa, despus de
una de sus visitas de inspeccin o de la lectura de los peridicos.
En una primera fase del procedimiento, los servicios del ombudsman
piden a la Administracin requerida el expediente del asunto. A la vista
de este documento es posible que el ombudsman decida s la queja es
fundada. Ms de la mitad de las solicitudes se rechazan en esta fase:
el ombudsman se contenta con comunicar al administrado las razones
de la decisin contra la que se querella. Las quejas retenidas son objeto de
una peticin de aclaracin ante el funcionario autor del acto atacado.
Si la confrontacin de la queja. del expediente y de las explicaciones del
administrador no bastan para esclarecer totalmente al ombudsman. pue-
de pedir a la polica que haga una investigacin completa en el mismo
lugar o proceder l mismo a las audiciones.
640. Consecuencias de la intervencin del el
ombudsman descubre una falta o una negligencia administrativa, dirige
al funcionario reconocido culpable una nota que contiene amonestacio-
nes y consejos- sobre la conducta que debe llevar. Cuando el funcio-
nario es responsable de una interpretacin errnea, pero no punible por
la ley, el ombudsman le proporciona su interpretacin recomendndole
que se conforme con ella.
El ombudsman puede dar igualmente a la Administracin la ocasin
de reformar- su acto y de dar satisfaccin al administrado. El ombuds-
man no puede, sin embargo, sustituir a la Administracin o examinar la
oportunidad de la decisin administrativa.
Cuando le parece que el referido funcionario ha cometido una falta
grave, el ombudsmari le -persgue- ante los tribunales de derecho comn.
Designa entonces al procurador competente y, con el fin de velar a que
el demandante sea resarcido, encarga al procurador de prestarle asis-
tencia gratuita con el fin de obtener daos y perjuicios. Tales persecu-
cones son raras.
521
El ombudsman describe su actividad en un informe anual depositado
ante el Parlamento. La comisin de legislacin del Parlamento discute ese
informe eventualmente en; presencia del ombudsman. Puede hacerle cr-
ticas y recomendaciones. La comisin hace, a su vez, un informe al Par-
lamento 'Sobre la actividad del ombudsman.
Los administradores pueden presentar un -recurso- contra las con-
clusiones del ombudsman de intentar una persecucin contra ellos, y as
el tribunal podr juzgar la realidad de la falta imputable al adminis-
trador. El agente criticado puede quejarse as de la decisin del ombuds-
man ante la comisin parlamentaria y especializada.
641. Efectividad de la proteccin del combudsman".-El ombudsman
representa un papel til en la proteccin de los ciudadanos. Cada om--
budsman atiende cerca de millar de asuntos por ao. Una quinta parte
de ellos merecen un examen profundo. Pero incluso cuando su interven-
cin es limitada, el ombudsman contribuye a evitar que se cree un clima
de desconfianza entre la Administracin y los ciudadanos. Por su misma
existencia previene los abusos de los administradores. La institucin debe
su prestigio y 'Su fuerza al Parlamento y, ms directamente, a la opinin
pblica. Lo explica la amplia publicidad que se da a los trabajos del
ombudsman. Dejando aparte algunas categoras de documentos secretos,
el conjunto de expedientes que llegan a los servicios del ombudsman
o salen de all, se exponen al pblico. Cada da viene un periodista de la
agencia de prensa sueca al despacho que tiene reservado, para tomar
conocimiento de los asuntos en curso.
El informe anual del ombudsman, difundido muy ampliamente, cons-
tituye tambin un medio de presin muy eficaz sobre los funcionarios
de todos los niveles, muy poco deseosos de ver figurar su nombre en l.
2. El -ombudsman- en los pases nrdicos
Los pa'Ses nrdicos han introducido la institucin sueca con algunas
variantes.
642. Imitacin de Suecia.-En Finlandia se elige el ombudsman, crea-
do por la Constitucin de 1919 por el Parlamento, para una duracin de
cuatro aos. Tiene el poder de criticar incluso a los -mnstros- y a loe
-magstredcs. Su actividad pesa esencialmente sobre el control de las
admnatraecnes militares y penitenciarias. Noruega ha creado en 1952
un ombudsman, cuyo papel se limita esencialmente a examinar en el
seno del ejrcito las quejas de los jvenes reclutas contra las decisiones
de su superior. Desde 1962 se cre un ombuclsman para 10'8 asuntos civiles.
En Dinamarca, la Constitucin de 1953 introdujo el ombudsman, y su com-
petencia se extiende a todos los funcionarios civiles y militares del Estado,
522
incluidos los ministros, pero no los magistrados. Desde 1962 puede as
conocer algunas decisiones de los agentes de las colectividades locales
cuando actan en materias que dependen del control del poder central.
En esos tres pases, el ombudsman goza de gran prestigio y su autoridad
es indiscutible.
3. El -cmbudsman- en Alemania Federal
643. El comisario parlamentario en los asuntos militares.-La Repbli
ca Federal de Alemania posee, despus de una enmienda constitucional
de 1956, un comisario parlamentario para los asuntos militares, segn
el modelo de los ombudsman escandinavos.
En calidad de -auxer del Bundestag- en el ejercicio del control par-
lamentario el comisario se considera como rgano del Parlamento.
En calidad de -protector de los derechos fundamentales- se considera
como rgano constitucional independiente, siendo excepcin de la regla
de separacin de los poderes administrativo, legislativo y judicial.
En realidad, aunque tiene una completa autonoma, el ombudsman
para los asuntos militares es un agente del Bundestag: no puede, pues,
ejercer ms poderes que los que ostenta el Parlamento.
Despus de la eleccin por el Bundestag segn las propuestas de los
grupos parlamentarios y de la comisin de la Defensa Nacional, es nom-
brado por el presidente del Bundestag.
Su mandato es ms largo que la 'legislatura. Puede dimitir o ser des-
pedido.
Su funcin depende del derecho pblico, pero, contrariamente al per-
sonal que le asiste, no tiene la calidad de funcionario. Su estatuto personal
se aproxima al de un ministro.
Ejerce sus funciones bajo la supervisin del presidente del Bundestag,
sin que se trate de una relacin jerrquica.
Su misin es triple:
- asumir la proteccin de los derechos fundamentales de los militares
y empleados del ministerio de los Ejrcitos;
- asistir al Bundestag en el ejercicio del control parlamentario sobre
fuerzas armadas, y
- asegurarse de que los oficiales aplican sanos principios de compor-
tamiento de los hombres.
Sus atribuciones, lo mismo que la manera como tiene, ante s o se des-
prende de los asuntos, son semejantes a las de los ombudsman ya estu-
dados, Hay un -derecho de peticin directo- de los militares y empleados
al :!>"!1budsman sin pasar por los superiores jerrquicos.
523
El comisario tiene tambin poder ..para controlar. el funcionamiento
de la justicia penal, as como el procedimiento disciplinario hacia los
miembros de las fuerzas armadas, aunque no puede intervenir ms que
por informes o criticas, jams directamente.
Adems del ..informe anual- al Parlamento, que implica una memoria
de las inspeciones in situ y un cuadro de quejas y peticiones registradas,
de sus autores, sus motivos y de la suerte que les ha cabido, el ombudsman
debe comunicar al Bundestag tal o cual asunto en el curso del ao.
Las observaciones sobre el ejercicio del poder disciplinario y sobre el
funcionamiento de la justicia penal respecto a los miembros de las fuerzas
armadas tienden, de una parte, a incitar a los oficiales y magistrados a
rectificar su comportamiento y, de otra parte, a incitar al Parlamento a
tomar las medidas legislativas apropiadas.
El comisario se beneficia de un gran inters por parte del pblico
alemn.
4. El -ombudsman- britnico
644. El ..Whyatt Report.-A continuacin del Whyatt Report suscita-
do por la seccin britnica de la comisin internacional de juristas, el
Parlamentarv Comissioner Act, de 22 de marzo de 1967, instituy un co-
misario parlamentario para la Administracin, inspirado en la institucin
escandinava del ombudsman. Como en los pases nrdicos, se ha tenido la
preocupacin de humanizar la Administracin y mejorar laS relaciones
entre gobernantes y gobernados, pero el respeto especial a las competen-
cias de los rganos constitucionales existentes ha llevado a una institucin
original respecto al modelo escandinavo. '
645. Designacin.-El comisario parlamentario no lo nombra el parla-
mento, sino se designa por ..Cartas abertas- (Lettres patentes), acta de la
corona. La duracin de su mandato no est limitada. Solamente un escrito
conjunto de las dos Cmaras puede autorizar su despido. As, el ombuds-
man britnico resulta una emanacin de la voluntad parlamentaria.
646. Competencia.-El comisario no debe sustituir, sin embargo, a los
parlamentarios, que son tradicionalmente los representantes de los admi-
nistrados descontentos. No puede llegarle una queja ms que si, ..previa-
mente., ha pasado por intermedio de un parlamentario. Esta exigencia
Permite, respetando las prerrogativas parlamentarias, limitar el nmero
de quejas (1.069 asuntos entre el 1 de abril y el 31 de diciembre de 1967).
Se aaden a esta exigencia numerosas condiciones de procedimiento. El
demandante debe tener inters en actuar y su queja debe llegar ante el
diputado en los doce meses siguientes a la fecha en que la persona per-
judicada tuvo conocimiento del acto que le caus perjuicio. No debe ds-
poner de un recurso paralelo, especialmente ante el juez. La decisin no
debe tomarse por una autoridad local. Numerosos campos estn excluidos
de la competencia del ombudsman (relaciones del Gobierno con Estados
extranjeros, administracin de dominios o territorios coloniales, la funcin
pblica, operaciones de carcter comerciaL.>.
647. Procedimiento.-El procedimiento seguido por el comisario con-
siste, en primer lugar, desde que se le ha reconocido competente, a enviar
funcionarios de su servicio a los departamentos. Todos los documentos y
las informaciones relativos al asunto -deben- serIe comunicados, a excep-
cin de lo que Se refiere a las deliberaciones del Gabinete y de los co-
mits ministeriales. La investigacin debe hacerse en -prvado-. El comi-
sario debe advertir, desde el principio de su investigacin, al principal
funcionario del departamento o de la autoridad concerniente, del conte-
nido de la queja. Debe dirigirles su informe final.
648. Control.-El control del comisario es sobre la mala administra-
con-. Hay una caracterstica comn a todas las quejas de mala admi-
nistracin. Son acusatorias, en el sentido de que el particular acusa a un
departamento de cometer una falta en el ejercicio de sus poderes adm-
nstratvos-. La nocin de mala administracin encubre las faltas de los
procedimientos a ejecutar, pero el ombudsman se niega a apreciar la
oportunidad de las decisiones tomadas. Si el comisario puede controlar
la calidad de la decisin, eso significar que no hay ms gobierno por
el Gobierno, sino gobierno por el comsaro- (segundo informe del Select
Cornmttee).
649. Eficacia.-El comisario parlamentario comunica sus conclusiones
al parlamentario interesado. Si se ha causado una injusticia que no ha
sido ni ser reparada, puede presentar ante cada Cmara del Parlamento
un informe especial sobre el caso. Igualmente debe presentar al Parlamen-
to un informe anual sobre su actividad. La Cmara de los Comunes con-
trola al ombudsman por medio de un Select Committee de doce miembros.
Aunque las prerrogativas del ombudsman estn limitadas por un pun-
tilloso respeto de las prerrogativas parlamentarias, ste no deja de tener
un papel eficaz de control de la Administracin, llamado sin duda a des-
arrollarse en un prximo porvenir.
5. La eventual introduccin de un -ombudsman- en Francia
650. Una institucin inoportuna?-En una obra colectiva publicada
en Gran Bretaa en 1965, Mme. Questiaux, relator del Consejo de Estado,
intent demostrar que la creacin en Francia de una institucin semejante
al ombudsman sera a la vez ilegal, inoportuna e intil.
IlegaL, pues sera injuriar el principio de separacin de las autoridades
administrativas y judiciales, profundamente anclado en las costumbres, y
porque en Franca el Parlamento nunca ha detentado poder de nom-
bramiento.
Inoportuna: En un pas como Francia la tendencia a discutir toda
accin de la Administracin est muy extendida. Un hombre puede muy
difcilmente gestionar las quejas de todas clases que se reciben en las
jurisdicciones administrativas. El ombudsman no podra en Francia ser
sencillamente un personaje oficial respetado, dispuesto a examinar perso-
nalmente cada queja. Se convertira en un director de servicio, el jefe de
un gran nmero de burcratas que pasaran su tiempo en afirmar su auto-
ridad sobre otros burcratas,- Adems, aade Mme. Questiaux, no podra
recibir todos los poderes que detenta en los pases nrdicos sin retrasar
los recursos jurisdiccionales y aportarles confusin.
Intil, por ltimo, pues, en conjunto, el pblico parece estar en Francia
satisfecho de la proteccin que le proporcionan las jurisdicciones admi-
nistrativas y de derecho comn. Las principales crticas contra ese sistema
provienen de la Administracin, lo que prueba hasta qu punto las juris-
dicciones toman a pecho su misin de defensoras de los admnlstrades.
Ninguno de estos argumentos lleva consigo la adhesin. Numerosos
paises que practican el rgimen parlamentario han introducido el ombudB-
man sin provocar conflictos polticos graves. La eficacia de la proteccn
jurisdiccional puede ser impugnada jurdicamente. Por lo dems, el om.-
budsman no atenta a la funcn del juez administrativo, y es un com-
plemento til para los recursos jurisdiccionales. Protegiendo a los ciuda-
danos del despotismo administrativo, refuerza el crdito de la Administra-
cin en lugar de arruinarlo.
SECCION 11. LA ..PROKURATURA,.
651. Origen.-En los Estados socialistas, una institucin especial. la
prokuratura, vela por el mantenimiento de la legalidad socialista. En
la URSS tiene su origen en una carta que Lenin dirige en 1922 a Stalin
referente a la subordinacin a la legalidad. En sta se precisaba la nece-
sidad de hacer respetar como sagradas las leyes y rdenes de los soviets.
Un procurador deba tener el derecho y el deber de verificar que ninguna
decisin se separaba de la ley y que no exista interpretacin diferente
del contenido de la legalidad de un punto del territorio al otro. OrganiZa-
da desde 1922, la prokuratura est prevista actualmente por la Constitu-
cin de 1936 (arta. 113 y 117), y su rgimen se fij por una ordenanza
de 24 de mayo de 1955.
528
Puoer, H.: -Le controle de I'admnstraton: les systmes classiques, l'ombuds-
man et la prokuratura-, RE1V. 1nt. Dr. Comp. (1965), p. 5.
SAWER, G.: Ombudsrnen (Melbcurne University Press, 1964).
WHYATr, J.: The Citizen and the AdministratiQn. The Redress of grievances
Brttsh Section o the Intemational Commission of Juristes (1961>'
WILSON, A.: -L'ombudsman en Grande-Bretagne-, Rev. lnt. Dr. Comp. (1967).
2. o La prokuratura
DABROWSKI, W.: -Le controle gnral du procureur de la lgalit de l'action
administrative en URSS-, AnnuairE1 de rURSS (1964), p. 133.
PuGET, H.: -Le controle de l'administration; les systemes classiques; l'ombuds-
man et la prokuratura-, Bev, 1nt. Dr. CQmp. (1965), p. 5.
SEPTIMA PARTE
655. Generalidades.-La Administracin no puede sobrevivir sl no
obtiene el apoyo de la opinin pblica. Los administradores deben dedi-
carse a explicar su accin y a comprender las necesidades de los admi-
nistrados. Es decir, la importancia de la representacin de la Administra-
cin en la opinin pblica (cap. D, la eleccin entre el sistema de secreto
y el de publicidad de la accin administrativa (cap. ID y de una poltica
inteligente de relaciones pblicas (cap. lID.
CAPITULO PRIMERO
LA ADMINISTRACION EN LA OPINION PUBLICA
SECCION l. LOS ELEMENTOS CONSTANTES
656. Imagen habitua; de las relaciones.-La representacin de la Ad-
ministracin en la opinin pblica obedece a temas explotados por todos
los humoristas. Los juicios de los ciudadanos sobre la Administracin se
ordenan generalmente alrededor de imgenes: semblante de un funcio-
nario, austeridad de un edificio administrativo, oficina en la que Se cum-
plen ciertas gestiones. De una forma general, la opinin de los adminis-
trados sobre la Administracin se ordena alrededor de tres temas mayo-
res. La Administracin est pletrica... Rebosa empleados incapaces y
parsitos. La Administracin llega a reclutar un nmero creciente de
agentes que se destinan a tareas menores o como subempleados. La Ad-
ministracin es ineficaz..: gasta medios importantes para irri-
sorios. La lentitud, el gusto por los papelotes, la rutina, el peso de los
conservatismos nos muestran la parlisis de 'la organizacin. La Adminis-
tracin est acusada adems de ser inhumana... Poco inclinada, natural-
mente, a preocuparse de la calidad de las relaciones que sostiene con el
pblico, es en ella misma donde se encuentran reiteradas peticiones 'sin
respuesta: un desgraciado que va de oficina en oficina, todos declarndose
incompetentes y rogndole se dirija a otra parte; un empleado refugiado
532
CIENCIA ADMINISTRA r rvx. ADMINISmACION PUBLICA
detrs de los barrotes de su ventanilla respondiendo con desprecio a clien-
tes cuya exasperacin es proporcional a la impotencia- . m. GISCARD
D'EsTAING. -L'admnistraton vue par France-, Culture ITAP, nm. 8, p. 23).
SECClON 11. LOS ELEMENTOS VARIABLES
La actitud de los administrados vara, sn embargo, segn la naturaleza
de los servicios con los que estn en relacin, segn su origen socio-pro-
fesional y segn la naturaleza del contacto con la Administracin.
657. Influencia de la indole del servicio.-Cuando se interroga a los
administrados sobre la Administracin, evocan en primer lugar el temor.
Una encuesta sobre las relaciones entre la Administracin y los admi-
nistrados efectuada en Aix-en-Provence en abril de 1968 demuestra la
constancia de esta actitud. Sin embargo, advertidas por carta del objeto
de la visita del encuestador, las personas interrogadas han declarado, en
el 70 por 100 de los casos, desde el principio de la entrevista, que estaban
en regla con la Administracin y que haban pagado sus impuestos.
Para los ciudadanos, la Administracin es el poder exorbitante capaz de
reglamentar y de castigar. Est constituida por los servicios de percepcion
de impuestos, de control econmico o de polica, es decir, todos los servi-
cios de soberana. En cambio, los servicios que proporcionan prestaciones,
e se interecan en convencer, o ce consideran como no pertenecientes a la
Administracin o como administraciones aparte. As, en Francia, el com-
sariado del plan y la mayora de las administraciones de misin estn ro-
deadas de un prejuicio favorable. Asimismo, en 1963, el 93 por 100 de
los usuarios encuentran que los PTT funcionan bien, y casi la mitad
(47 por 100), que incluso funcionan muy bien. Entre los servicios pblicos
con carcter industrial y comercial, la actitud de los usuarios es diferente,
segn necesiten un servicio dotado de un monopolio o de una empresa en
situacin de competencia, como la Electricidad de Francia o la Casa Re-
nault. El monopolio, atribucin de soberana, modifica el comportamiento
de los agentes de servicio respecto a los usuarios y la apreciacin de estos
ltimos sobre el funcionamiento del servicio.
658. La influencia de la categora socio-profesional de los admnstra-
dos.-Diferentes encuestas efectuadas en Francia esclarecen la diferencia
de las reacciones de los administrados respecto a la Administracin, se-
gn la categora socio-profesional a la que pertenecen. Las categoras
sociales ms crticas son las ms afectadas por la evolucin de las inter-
venciones del Estado y el progreso tcnico. As, las profesiones liberales
ven en la Administracin un monstruo deseoso de limitar, si no suprimir,
las libertades individuales. La fijacin de los honorarios en el marco de
lA y EL rUBL1CO 533
convenios-tipo entre los sindicatos de mdicos y las cajas de seguridad
social fue la ocasin de recriminaciones contra el Estado usurpador de
la libertad y de la iniciativa individual. Los comerciantes desconfan sobre
todo del fisco devorador. Los campesinos siempre han expresado vivas
reservas respecto a todas las intervenciones administrativas. Se acusa a
la Administracin de manifestar una incomprensin total respecto a los
problemas de la tierra. Las categoras modestas se quejan de un estilo
administrativo qus no comprenden y de un tipo de relaciones sociales que
ignoran.
659. La influencia de la ndole del contacto.-El "contacto personal di-
recto a favor de los usuarios. Estos piensan que podrn, gracias a l,
hacerse comprender mejor por el funcionaria y que sus problemas se re-
solvern ms rpidamente. El contacto directo es la intuicin, la eviden-
cia, la aprensin de lo real, opuestas a la induccin abusiva o a la deduc-
cin ssterntica-. Esta investigacin del contacto personal no es sola-
mente la preocupacin de las clases sociales menos favorecidas. Parece
ser, al contrario, que todos los individuos sienten esa necesidad. El usuario
desconfia, en cambio, de la ventanilla. Debe explicarse rpidamente en
pblico ante una fila de administrados que se impacientan. Y, sin em-
bargo, mantiene un contacto personal que la correspondencia- ignora.
Los administrados modestos no saben con qu estilo escribir a la Admi-
nistracin. Ignoran las frmulas sacramentales que permiten obtener los
favores de la Administracin. La carta presenta, con todo, ventajas: es
el media oficial de entrar en relacin con el poder pblico. Permite obtener
un medio de prueba que ser oponible a la Administracin, mientras que
la conversacin telefnica- o la audiencia- permiten obtener buenas
palabras que no concretar ningn acto. La correspondencia es preferida
por los jvenes y por los jefes, mientras que las personas de edad confan
en la ventanilla, ante la cual pueden explicarse mejor.
De forma general, los administrados prefieren las relaciones humanas,
ya sean personales o por ventanilla. Una misin de observacin de la
vida administrativa efectu en 1969 una encuesta de la que result que
los administrados deseaban una relacin personalizada en las proporcio-
nes siguientes: 70 por 100 por la correspondencia, 60 por 100 a nivel de
ventanilla, 50 por 100 en las oficinas, 53 por 100 por el telfono. Marcellin,
secretario de Estado en la Funcin Pblica, escriba en una circular del
12 de diciembre de 1957 que "la indicacin sobre los documentos oficiales
de la identidad del funcionario competente, la mencin aparente del nom-
bre de los agentes en los servicios en contacto con el pblico aparecen de
forma que personalizan eficazmente las tareas administrativas y desarro-
llan, en los que estn encargados de ello, el sentido humano de su funcin.
Este factor de orden psicolgico debe ser considerado corno esenctal-. Esta
534
CIENCIA ADMINISTR4.TIVA. ADMINISTRACION PUELICA
sugerencia se recogi despus en 1900 por el comit Rueff, sobre los
obstculos a la expansin, que recomienda dar a conocer a los usuarios
el nombre de todos los funcionarios con los que estn en relacn-.
SECCION III. TENTATIVA DE EXPLICACION
660. Las tensiones entre la Administracin y los administrado8, que
se pueden comprobar, se apoyan en causas embrolladas. Cierto nmero
de ellas proviene de errores tradicionalmente cometidos por la misma Ad-
ministracin: la ausencia de consideracin del coste y rendimiento ha
llevado, en numerosos Estados, a considerar a las funciones pblicas como
prebendas concedidas a los ociosos o a los inadaptados. La seguridad del
empleo pblico favorece igualmente el descenso de un rendimiento admi-
nistrativo que los administrados juzgan desfavorablemente. La concepcin
general del papel y de las prerrogativas de la Administracin recae igual-
mente sobre las relaciones entre la Admnstracn y los administrados.
En Francia esas tensiones se deben en gran parte al hecho de que nues-
tros funcionarios continan la raza de los empleados de la realeza unidos
a la persona del monarca, identificndose como l al Estado e imbuidos
de una concepcin romana de la autoridad. A sus ojos, los rganos que
concretan el poder son de una esencia extraa y superior a la vez a la
sociedad que dirigen (B. Gournay). Finalmente, la agravacin de las ten-
siones debe mucho a la extensin de las actividades del Estado. Los admi-
nistrados la reclaman y se ponen bajo la tutela protectora del Estado,
pero rehsan las cargas que inevitablemente entraa, Es decir, que no
puede existir un crecimiento de la Administracin si al mismo tiempo no
se procura un esfuerzo de educacin de los ciudadanos para mostrarles
las contrapartidas del proceso de socializacin.
CAPITULO II
EL SECRETO Y LA ADMINISTRACION
661. Democracia:y debate pblico.-La democracia se apoya sobre el
debate pblico. Exige que todas las decisiones se tomen despus de una
discusin desarrollada bajo la mirada de la opinin pblica. Ese control
permitir evitar que motivos inconfesables sirvan de fundamento a las
decisiones. La regla de publicidad la ha conseguido sin disputa en el
campo politico para los debates de las asambleas. En cambio, la Adminis-
tracin de la mayora de los pases vive bajo la regla del secreto. El p-
blico no conoce ms que el resultado de la accin administrativa, ignora
su marcha y sus motivos aparte de los que la Administracin quiere
entregarle. El secreto de la Administracin significa la imposibilidad
para los administrados de obtener comunicacin de los expedientes
administrativos. Eso no excluye que la Administracin informe a los
administrados sobre su actividad para desarrollar sus relaciones p-
blicas- (cf. 670).
622. La justificacin del secreto de la accin administrativa.-Cmo
explicar el mantenimiento de ese principio del secreto, incompatible con
la filosofa democrtica? Los administradores invocan la necesidad de
tomar decisiones teniendo en cuenta slo los imperativos tcnicos: se
trata de poner a la Administracin al abrigo de las presiones que la
publicidad no dejarla de desencadenar. El secreto parece, todo lo ms,
indispensable en algunos campos particulares, tales como los de la defensa
nacional, las relaciones exteriores y la actividad econmica del Estado.
663. La necesidad de la publicidad.-Aun cuando se pueden admitir
excepciones limitadas a la regla de la publicidad, el principio del secreto
no parece tener razn admisible que lo justifique. No cabe duda de que, la
Publicidad abre a la Administracin a la influencia de los grupos de
presin, pero ello es menos peligroso que su papel escondido en un rgimen
de secreto. La publicidad evita igualmente a la Admini,t1'acn los erro-
536
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMINISTRACJON PUBLICA
res que pueden resultar de apreciaciones puramente tcnicas; las deci-
siones administrativas se aplican a' los hombres, y no es malo conocer
sus reacciones en el curso del proceso de la decisin administrativa.
La publicidad constituye, adems, un medio de conocimiento de la
realidad administrativa. Gracias a ella, las faltas de los mecanismos
administrativos van a aparecer claramente, y as se facilitarn la accin
de los cuerpos de control y la investigacin administrativa. La publicidad
permite a la Administracin purificarse, guardar contacto con los admi-
nistrados y reformarse.
El secreto de la accin administrativa es un testimonio suplementario
de la supervivencia de tendencias oligrgcas en el seno de la Adminis-
tracin.
SECCION 1. EL SECRETO DE LA ACCION ADMINISTRATIVA
EN FRANCIA
664. Origen histrico.-EI principio del secreto de la aceren admi-
nistrativa corresponde en Francia a una tendencia que se remonta al
antiguo rgimen. La Administracin no tenia entonces que rendir cuentas
de su accin ms que al rey, y no a sus sbditos. La misma actitud se ha
mantenido, aunque los administrados se consideren hoy dia como ciu-
dadanos.
665. La regla actual del secreto.-Unos principios muy estrictos proh-
ben a los funcionarios oponerse a esta tradicin. El articulo 1. del esta-
tuto general de funcionarios (orden 4 de febrero de 1959) precisa que
independientemente de las reglas instituidas en el Cdigo penal en
materia de secreto profesional, todo funcionario vinculado por la obliga-
cin de discrecin profesional a todo lo que se refiere a los hechos e infor-
maciones de que tenga conocimiento en el ejercicio o con ocasin del
ejercicio de sus funciones... Fuera de esos casos expresamente previstos
por la reglamentacin en vigor, el funcionario no puede desligarse de
esta obligacin... ms que con la autorizacin del ministro del que
depende-. Ese texto se refiere a todas las categoras de funcionarios
y a todas las informaciones, incluso las que no desembocan en una
decisin. La jurisprudencia lo interpreta a la letra: El Consejo de Estado
ha juzgado legal una sancin infligida a una secretaria del sindicato de
personal CGT de la marina mercante que haba fijado en los paneles
sindicales el siguiente aviso: -Sabemos oficiosamente que M. G. Deferre,
ministro de la marina mercante. ha decidido fijar como siguen los hora-
rios del personal de 'Sus servicios... Debemos protestar todos [untos
(8 de marzo de lS53, seorita Faucheux, RDP [1053) 1030, note Walinel.
u, ADMINISTRACION y n PUBLICO
537
Se ha previsto para la comunicacin de documentos administrativos
una reglamentacin muy rigurosa. -Todo desvo, toda comunicacin con-
traria a los reglamentos, de expedientes o documentos de servicios a ter-
ceros, estn prohibidos formalmente. Fuera de los casos expresamente
previstos por la reglamentacin en vigor, el funcionario no puede ser
dispensado de la prohibicin decretada... ms que con la autorizacin del
ministro del que depende.. (art, ID, orden de 4 de febrero de 1959). La regla-
mentacin de los archivos nacionales (decreto de 31 de julio de 1962) con-
firma esta hostilidad a la publicidad. Los documentos de los archivos
nacionales con menos de cincuenta aos de fecha no se comunican ms
que con autorizacin del ministro o de la Administracin depositaria.
Los ministerios y administraciones pueden estipular, en el momento del
ingreso, que algunos documentos, sea cual fuere su fecha, no se comunica-
rn sin su parecer. Los documentos confidenciales referentes a la persona
o el papel de los hombre pblicas no se comunicarn ms que despus de
la muerte de stos. Incluso despus de la expiracin del plazo de cin-
cuenta aos, la Administracin puede oponerse a la publicidad. En la
misma medida en la que los administrados pueden, al fin del plazo,
obtener comunicacin de los expedientes, la tradicin de secreto de la
Administracin francesa continuar produciendo efectos nefastos. Los
expedientes administrativos en Francia estn, en efecto, cuidadosamente
expurgados o incompletos, desconfiando los funcionarios tanto del ape-
tito de informacin de otros funcionarios como del pblico. Un funcio-
nario, al dejar su puesto -y la cosa es tanto ms exacta cuanto se elevan
en jerarqua y se aproximan al poder poltico-, tiene tendencia a des-
truir o a llevar con l los documentos que puede juzgar comprometedores.
A veces esta actitud ser sencillamente un reflejo de mal humor o la
voluntad de paralizar la accin de su sucesor.
666. Excepciones al principio del secreto.-La regla del secreto tiene
as un alcance muy grande en la Administracin francesa. Algunos textos
consagran, sin ornbargo, cierta publicidad. En el campo de los mercados
pblicos, los licitadores eventuales pueden tener conocimiento del cua-
derno de cargos. Si, como se ha resaltado, los documentos vertidos en los
archivos nacionales no son comunicables, bajo numerosas reservas, ms
que a la expiracin de un plazo de cincuenta aos, la publicidad es ms
extensa a escala local: todo habitante o contribuyente tiene el derecho
de pedir comunicacin sin desplazamiento y de tomar copia total o par-
cial de los atestados del Consejo municipal sobre los presupuestoa y las
cuentas del municipio. Algunos informes administrativos deben publicarse.
como el del Tribunal de Cuentas. el de la Comisin de verificacin de
cuentas de las empresas pblicas del tribunal de disciplina presupues-
taria. Los actos reglamentarios y los decretos individuales deben publ-
538 CIENCIA ADMINISrnATIVA. ADMINISrnACrON PUBLICA
carse en el Journal Officiel. Algunos textos, como las circulares o notas
de servicio, se publican a veces a iniciativa de la Administracin en los
Bulletins officiels de los ministerios. Todas estas excepciones no cubren
ms que campos muy reducidos de la actividad administrativa. Para el
resto, el secreto de la Administracin persiste entero. Se puede preguntar,
sin embargo, si la poltca reciente de relaciones pblicas no anular
progresivamente el principio del secreto.
No podemos oponer el sector privado, que busca informar al pblica
sobre el valor de sus actividades, y el sector pblico, que se complace en
su secreto y desconoce el poder que la opinin puede movilizar en su
provecho (.Reflexions pour 1985: La documentation francaise (19641,
pgina 112).
SECCION n. LA REGLA DE LA PUBLICIDAD EN LOS PAISES
NORDICOS
667. La publicidad en Suecia.-En Suecia, el prncpo de publicidad
est previsto por la Constitucin. Para favorecer el libre intercambio de
opiniones y una amplia informacin, todo ciudadano sueco tiene libre
acceso a todos los documentos oficiales. Ese derecho sufre algunas res-
tricciones limitadamente enumeradas en el campo de las relaciones con
las potencias extranjeras, el de las actividades oficiales de inspeccin
o de control y el de la prevencin o represin del crimen. La regla del
secreto se descarta tambin cuando se trata de proteger los intereses eco-
nmicos del Estado o de los individuos, el secreto de la vida privada, la
decencia o la moralidad. El principio de la publicidad queda pese a todo.
Los ciudadanos no necesitan probar que tienen inters en consultar los
documentos y no tienen que indicar con qu fin reclaman la comunica-
cin. Frecuentemente, la publicidad est organizada por la misma Admi-
nistracin. As, en Estocolmo, en las grandes Administraciones, se sitan
los documentos ms importantes en una oficina especial a disposicin
de los representantes de la prensa. El ombudsman se esfuerza en hacer
interpretar, de la forma ms restrictiva posible, las excepciones a la
regla de publicidad. Muchas veces ha insistido para l ~ publicacin de
documentos juzgados secretos por las autoridades militares.
Se estima que la publicidad tiene efectos benficos. Obliga a los admi-
nistradores a una gran vigilancia en el trabaja, pues saben que estn
bajo el control de la opinin pblica, que tambin es un apoyo para
ellos: estn al abrigo de sospechas infundadas, pues se puede controlar
siempre lo que hacen.
539
668. Los otros pases nrdicos.-El sistema sueco se aplica en Finlan-
dia. Una comisin especial recomend en 1963 la introduccin en Dina-
marca.
SECCION III. LA REGLA DE PUBLICIDAD EN LOS ESTADOS
UNIDOS
669. Una regla democrtica amenazada.-En los Estados Unidos, las
exigencias democrticas han llevado a una gran publicidad de las deci-
siones administrativas. Numerosos Estados tienen una legislacin que
hace obligatoria la publicidad de las reuniones de los rganos delibe-
rantes. El perodo mximo de no-comunicacin de los documentos admi-
nistrativos se redujo a veinte aos desde 1961; bajo el impulso del presi-
dente Kennedy.
El problema de la limitacin del acceso a la informacin se ha im-
puesto con una rigurosidad particular en los aos que siiuieron a la se-
gunda guerra. En 1951, una ordenanza del presidente Truman prohiba la
difusin de informaciones susceptibles de servir a enemigos virtuales de los
Estados Unidos. Se trataba en lo esencial de guardar el secreto sobre las
actividades referentes a la defensa nacional. La ordenanza prevea cuatro
categoras de informaciones que se sustraeran al conocimiento del p-
blico: las informaciones cuya difusin sera limitada, las informaciones
confidenciales, secretas y muy secretas. La adopcin de esta medida
indign a los rganos de prensa, que argumentaron que, bajo pretexto de
las necesidades de la seguridad nacional, el derecho a la informacin
reconocido a los administrados estaba amenazado de desaparicin. El pre-
sidente Eisenhower modific las disposiciones de 1951 en un sentido
liberal. Suprimi la categora de las informaciones cuya difusin era
limitada. Un gran nmero de administraciones fue privado del derecho
de decidir sobre el carcter, confidencial o no, de las informaciones. Las
excepcionales prerrogativas que desde 1951 detentaban el departamento
de Defensa, la comisin de la Energa Atmica y la CIA, fueron revisadas
y restringidas. Sin embargo, una comisin de investigacin de la Cmara
de Representantes deba comprobar que la Administracin no haba cam-
biado de actitud fundamentalmente. Al contrario, las Administraciones
creaban una multitud de nuevas frmulas que restringan la difusin de
las informaciones; invocaban el inters general y las exigencias de la
seguridad nacional. El Congreso dobl la vigilancia respecto &. las pu-
blicaciones de las Administraciones.
Despus de julio de 1967 ha entrado en vigor la -Freedom of Infor-
mation Act ... Este texto ha sido adoptado por la presin de organizaciones
540
de periodistas. Antes, la Administracin poda, en nombre de la proteccin
del inters pblico, rehusar la comunicacin de documentos internos a
todas las personas ajenas de las directamente interesadas. En lo sucesivo,
la publicidad es la regla. Slo estn exentas de ella los documentos que
se refieren a secretos de defensa nacional y de poltica extranjera. El se-
creto de naturaleza comercial y financiera, as como ciertas correspon-
dencias administrativas internas o de actos relativos a la vida privada
de los individuos.
Son desde entonces accesibles a todos, para inspeccin y copia, todos
los elementos de la vida administrativa susceptibles de afectar al pblico,
como las decisiones definitivas tomadas para casos especficos y la expo-
sicin de los motivos correspondientes, las declaraciones de principio y las
interpretaciones, las instrucciones de servicio (con excepcin de aquellas
que conciernen exclusivamente a la gestin interna de la Administracin:
contabilidad pblica, gestin del personal y del materall. Las adminis-
traciones deben establecer un ndice de todos los documentos sometidos
al principio de publicidad. En todos los documentos comunicados, los
detalles que permiten la identificacin de personas fisicas o morales
pueden ser borrados.
En la prctica, los documentos son puestos a disposicin del pblico
en una biblioteca o en una sala de lectura, independientemente de toda
demanda expresa de parte de un individuo. Los particulares disponen,
adems de los recursos jerrquicos, de un recurso ante los tribunales
contra las administraciones culpables de retencin abusiva. El tribunal
del distrito federal puede ordenara la Administracin que comunique los
documentos o comprobantes. La carga de la prueba recae sobre la Admi-
nistracin. La jurisprudencia interpreta liberalmente el principio de pu-
blicidad.
CAPITULO III
LAS RELACIONES PUBLICAS
670. Caracteres generales.-La expresin relaciones pblicas- es una
traduccin literal de la frmula inglesa public relations. Sera ms co-
rrecto, en efecto, hablar de relaciones con el pblico. Se entiende por
relaciones pblicas el conjunto de mtodos y de tcnicas utilizados por
las agrupaciones para crear un clima de confianza... en el pblico a fin
de sostener su actividad y favorecer los desarrollos- (Salleronl. Las rela-
ciones pblicas constituyen una de las acciones administrativas esenciales.
Una Administracin no puede subsistir, en efecto, mucho tiempo sin el
apoyo del pblico. Una poltica de relaciones pblicas debe permitir ex-
plicar a los administrados la Administracin, y la accin administrativa.
Debe crear una convergencia entre las funciones asumidas por la Admi-
nistracin y las necesidades sentidas por los administrades.
SECCION l. RESUMEN GENERAL
1. Origen de las relaciones pblicas
671 El ejemplo de las empresas privadas.-Las relaciones pblicas se
han utilizado, en primer lugar, por las empresas privadas. Les pare-
cieron un arma esencial en la competencia para retener y desarrollar
su clientela. Las Administraciones pblicas no se han sentido inmediata-
mente interesadas: obrando por prescripciones o proporcionando lo esen-
cial de prestaciones a las que deben recurrir obligatoriamente los ciuda-
danos, no se han preocupado comercialmente como las empresas privadas.
Este desconocimiento de las relaciones pblicas fue ms importante en
paises como Francia, donde la frontera entre el sector pblico y el sector
privado es muy extensa. Esta actitud se transform en la poca mo-
derna en una razn (para el desarrollo del intervencionismo. En la mayora
542
CIENCIA ADMINISTRATIVA. ADMI1'IISTRACION PUBUCA
de los pases, los establecimientos pblicos con carcter industrial y comer-
cial han imitado los mtodos de las empresas privadas, y stas despus
han influido en el conjunto del sector pblico; as, en el Reino Unido,
el servicio postal fue la primera Administracin que utiliz las relaciones
pblicas despus de haber obtenido al personal y los medios de la Empre
Marketing Board, cuya funcin original era promover la venta de los
productos de la Commonwealth. La introduccin de las relaciones pblicas
en la Administracin se explica igualmente en razn de la complejidad
creciente del aparato administrativo, que exige un esfuerzo de explica-
cin respecto al pblico. El cambio se ha debido a un complejo de culpa-
bilidad de la Administracin: sintindose cada vez ms criticada por la
opinin pblica, sinti la necesidad de reconquistar la confianza de los
ciudadanos por una poltica coherente de relaciones pblicas. Esta brusca
toma de conciencia tiene peligro en la medida en que la Administracin
se arriesga a confundir las relaciones pblicas con la propaganda: deten-
tando fuentes importantes de informacin, puede ser tentada a no divul-
gar al pblico ms que las que ilustran los aspectos positivos de su
accin. Es por lo que, en una Administracin democrtica, la poltica de
relaciones pblicas debe ir acompaada de una extensa publicidad dedi-
cada a la accin administrativa.
2. Las misiones de los servicios de relaciones pblicas
672. Conocer y hacer conocer.-Un servicio de relaciones pblicas tie-
ne un campo de actividad muy extenso. Debe preocuparse de conocer el
estado de nimo de sus administrados. Se trata de percibir cules son
las reacciones de los ciudadanos para sacar a la luz las cualidades y las
lagunas del servicio, las necesidades de los administrados. As ser nece-
sario modificar algunos aspectos del funcionamiento de la Administra-
cion. horarios, impresos... Se trata igualmente de -darse a conocer-o
El servicio de relaciones pblicas debe dedicarse a permitir a los admi-
nistrados beneficiarse del conjunto de prestaciones proporcionadas por
los servicios pblicos con el mnimo de dificultades. Guiar al administrado
en el ddalo de los servicios e informarle sobre las formalidades que
debe cumplir sern funciones esenciales. La Administracin debe igual-
mente dar a conocer los programas que va a cumplir y explicar a sus
administrados los motivos de sus decisiones. Esta accin tiene la venta-
ja de evitar las reacciones crticas de los ciudadanos mal informados,
y permite igualmente movilizar a los administrados hacia los objetivOS
perseguidos.
LA y EL PUBLICO
3. La estructura de los servicios de relaciones pblicas
543
La estructura del servicio de relaciones pblicas debe adaptarse a esos
fines. Se examinan dos tipos de servicios.
673. 1.0 Los servicios mediatos.-Los primeros, sin relaciones directas
con el pblico, tienen por tarea velar por la observacin de una poltica
de relaciones pblicas por parte da la Administracin. Deben luchar sin
cesar para que toda oficina administrativa fomente su accin con la pre-
ocupacin ele mejorar las relaciones con el pblico. Tales servicios son ser-
vicios mediatos de relaciones pblicas: no tienen ningn contacto directo
con los administrados y se atienen sencillamente a inculcar a las Adminis-
traciones el espritu de relaciones pblicas. Esta primera categora de
servicio de relaciones pblicas debe situarse a un alto nivel en la jerar-
qua para disponer de un poder efectivo sobre las oficinas: la necesidad
de las relaciones pblicas no est experimentada claramente en la Admi-
nistracin, y las diversas clulas administrativas corren el riego de ol-
vidar les consejos del servicio de relaciones pblicas.
674. 2. Los servicios encargados de las relaciones con los usuarios>-
La segunda categora de servicio de relaciones pblicas la constituyen
-Ios servicios encargados de las relaciones con los usuarios, servicios
en contacto directo con los administrados, especializados en esas rela-
ciones. Tales servicios son, frecuentemente, especiales en una rama de
la Administracin. Tienen algunas veces una vocacin interministerial.
4. Los medios de los servicios de relaciones pblicas
675. Breve resumen.-Los servicios de relaciones pblicas deben dis-
poner de un personal formado especialmente. En Francia son escasas
las enseanzas de relaciones pblicas y extraas a los programas de las
universidades. El servicio de relaciones pblicas obra por medio de la
prensa y de los medios audiovisuales. Se dedica a la publicacin de folle-
tos explicativos. Tambin presenta exposiciones volantes para ilustrar los
aspectos ms modernos de la gestin administrativa. La implantacin
material de los servicios encargados de relaciones con los usuarios se
puede hacer en la misma oficina a la que recurren los administrados
y tambin puede hacerse en locales especiales. Esta segunda frmula
presenta, sin embargo, el inconveniente de imponer a los administrados
un trastorno suplementario y hace ms difcil el conocimiento de la
existencia del servicio de relaciones pblicas.
544
SECCION n. LAS RELACIONES PUBLICAS EN LA ADMINISTRACION
FRANCESA
1. La poltica de relaciones pblicas
676. Una preocupacin nueva y discutida.-Desde 1945, la Adminis-
tracin francesa se preocupa de las relaciones pblicas. La legitimidad
de una accin general de informacin llevada por la Admnstracn no
siempre se reconoce. La informacin ha degenerado frecuentemente en
propaganda. Lo que ha reducido considerablemente en la opinin la
credibilidad de la informacin pblica. As, en 1963, se cre, en el seno
del ministerio de Informacin, un servicio de relacin interministerial
que aseguraba el lazo orgnico con los diferentes departamentos minis-
teriales para permitir la coordinacin general permanente de la infor-
macin gubernamental. Ese servicio se vio acusado de controlar la in-
formacin, y especialmente la difundida por la radiodifusin-televisin
francesa. Se suprimi y fue reemplazado por un comit interministerial
para la informacin, cuyas atribuciones son sensiblemente las mismas.
Ese comit puede representar un papel til de informacin si se evita
utilizarlo de forma parcial.
677. El centro interministerial de informacin administrativa.-Se han
implantado numerosos servicios de relaciones directas con .el pblico.
A nivel ministerial se encuentra un centro interministerial de informa-
cin administrativa, creado en 1956 a ttulo experimental e institucio-
nalizado por un decreto de 7 de enero de 1959. Ese servicio, colocado
bajo la autoridad del encargado de la funcin pblica, proporciona por
telfono a los administrados todas las informaciones referentes a la
aplicacin de textos legislativos y reglamentarios. Ha constituido su pro-
pia oficina de documentacin, donde recibe comunicaciones directas de
las diversas Administraciones sobre su funcionamiento. Cada Admns-
tracn delega uno o varios representantes en el centro. Este permanece,
sin embargo, como organismo poco recargado (una veintena de agentes).
Por sus limitados medios no tiene posibilidad de darse a conocer al gran
pblico. Queda reservado a los iniciados y por eso na cumple perfecta-
mente sus objetivos.
678. Los servicios de soberana y las relaciones pblicas.-Los ser-'
vicios de relaciones pblicas se han desarrollado sobre todo en las Admi-
nistraciones que sufran hayor incomprensin por el gran pblico: el Ejr-
cito y las Finanzas. Desde 1962, el ministerio del Ejrcito cre un servicio
de informacin de estudios y de cinematografa de los Ejrcitos (SIECAJ,
dependiente del gabinete del ministro. La SIECA coordinaba la poltica
545
de las relaciones pblicas del Ejrcito sobre el conjunto del territorio.
En cada regin militar habia un oficial especialmente encargado de las
relaciones pblicas, colocado a las rdenes del general comandante de la
regin. La accin del SIECA consista en la publicacin de revistas sobre
los Ejrcitos, y de estudios de relaciones pblicas. Se esforzaba en mostrar,
en la medida de lo posible, los servicios militares al pblico: exposiciones
ambulantes en las grandes ferias, apertura de cuarteles... Se hizo igual-
mente un esfuerzo especial entre los estudiantes, en colaboracin con los
servicios de Educacin Nacional, para informarles sobre la carrera mi-
litar y el rgimen de prrroga... Los resultados positivos de la accin
del SIECA muestran cmo una poltica inteligente de relaciones pblicas
puede atenuar el aislamiento de un servicio pblico en la nacin. El
SIECA se transform por decreto de 7 de octubre de 1969 en un servicio
de informacin y de relaciones pblicas de los Ejrcitos (SIRPA), colo-
cado bajo la autoridad directa del ministro de Estado, encargado de la
defensa nacional.
La accin del SIRPA tiene por objetivo dar a conocer y explicar la
poltica de defensa y la poltica militar de Francia, presentar las activi-
dades y la evolucin de los ejrcitos bajo todos sus aspectos, desarrollar
las relaciones de los ejrcitos con los diferentes grupos sociales de la
nacin y contribuir al conocimiento de los problemas nacionales por el
conjunto del personal de los ejrcitos.
El SIRPA tiene por misin, en el marco de las directrices que le ha
dado el ministro de Estado, encargado de la defensa nacional, investigar
y recoger toda informacin de fuente o pblica que interese a los ejrci-
tos y toda informacin de fuente militar susceptible de hacerse pblica
despus de la aprobacin del ministro de Estado; concebir, proponer, rea-
lizar, o hacer realizar, o animar y llevar todas las acciones de informa-
cin y de relaciones pblicas que interesen a las ejrcitos; desarrollar,
en el seno de los ejrcitos, un estado de nimo favorable a esas acciones;
realizar, o hacer realizar, todos los estudios especiales, o as como toda
clase de encuestas y sondeos de opinin referentes a "o los ejrcitos;
realizar y difundir los peridicos de informacin de carcter ntereir-
citos y controlar otros peridicos de informacin militar de difusin
nacional, y producir, difundir y archivar las producciones audiovisuales.
El SIRPA est dirigido por un jefe de servicia. Incluye un organismo
central encargado especialmente de la concepcin, la direccin y el con-
trol de las acciones de informacin y de relaciones pblicas; cinco an-
tenas colocadas respectivamente cerca del delegado ministerial para el
armamento, del jefe de Estado Mayor del Ejrcito de Tierra, del jefe de
Estado Mayor de la Marina, del jefe de Estado Mayor del Aire, del direc-
tor de la Gendarmera y de la Justicia militar; oficiales de relaciones
546
pblicas (ORP), colocados al lado de grandes mandos territoriales y ope-
racionales; el establecimiento cinematogrfico y fotogrfico de los ejr-
citos (ECPA).
En el ministerio de las Finanzas se han encargado numerosos servi-
cios de las relaciones pblicas. Una oficina especial del gabinete del
ministro se ocupa de las relaciones con la prensa. Cada gran direccin,
publica folletos explicativos sobre la actividad del ministerio. El esfuerzo
ms importante se hizo en materia fiscal. Ante la complejidad de la
legislacin fiscal y la psicologia francesa de oposicin al esfuerzo, se han
creado centros de informacin fiscal en las principales ciudades. Anima-
dos por un personal competente, disponen de una infonnacin muy
amplia, y toda documentacin debe dirigirseles de forma prioritaria.
Responden a las demandas directas o por telfono de los administrados.
El ministerio de Finanzas llev a cabo otra iniciativa interesante: Re-
velando las encuestas que la mayora de les contribuyentes pensaban
que los impuestos servan exclusivamente al pago de los funcionarios, se
aadi en 1968 una nota explicativa: El porqu de los impuestos a los
formularios de declaracin fiscal, que mostraba la diversidad de los
gastos presupuestarios.
679. Los otros servicios.-Se han creado igualmente servicios de in-
formacin en otras Administraciones (Correos y Telecomunicacin, Segu-
ridad Social y Equipamientol. Se hizo un esfuerzo particular en diferentes
servicios para la recepcin de los administrados, presencia de azafatas
instalacin de locales y sealizacin de los servicios.
680. Oficinas de recepcin.-Numerosas Administraciones han desarro-
llado oficinas de recepcin para recibir, informar y dirigir a los adminis-
trados a la oficina competente, La grotesca imagen tradicional del ciu-
dadano perdido en el laberinto de les corredores de un ministerio no
debe volver a ocurrir. La oficina de recepcin debe comprobar que el
admnistnado se dirige a la oficina competente, indicarle el: funcio-
nario responsable. Para ello debe disponer de un organigrama perfecta-
mente al da. El personal debe conocer las estructuras y tener igualmente
una aptitud para las relaciones humanas.
680 bis. Las misiones de observacin de la vida administrativa.-
En octubre de 1969, el gobierno Chaban Delmas ha decidido el envo a las
regiones del programa Norte y Aquitania a dos misiones de observacin
de la vida administrativa. Estas dos misiones, muy escasas (siete res-
ponsables), han sido encargadas de definir los puntos de friccin entre
los servicios pblicos y los usuarios, imaginar los remedios a aportar,
y de una manera ms general, proponer medidas de simplificacin. Estas
LA ADMINISTRACION y EL PUBLICO 547
misiones han encuestado a funcionarios; tenan tambin la preocupa-
cin de ponerse en el lugar del administrado para comprender sus reivin-
dicaciones y sus necesidades. Han presentado al trmino de sus trabajos
numerosas propuestas de reforma.
2. Las resistencias a la poltica de relaciones pblicas
681. Espritu general de la Administracin.-La pscologta de la Ad-
ministracin francesa es todava hostil a la poltica de relaciones pbli-
cas. Los funcionarios tienden a considerar la actividad de relaciones p-
blicas como accesoria, cuando debia ser la constante preocupacin de
todo agente pblico. Rendir y explicar cuentas no son actitudes normales
en el funcionario francs. La poltica de relaciones pblicas no puede
asimilarse perfectamente ms que por una Administracin totalmente de-
mocrtica: se no es el caso de la Administracin francesa.
682. Rgimen jurdico de las informaciones administrativaS.-El r-
gimen jurdico de las informaciones administrativas esclarece perfecta-
mente la ausencia de recepcin por la Administracin de la poltica de
relaciones pblicas. En general se admite que la informacin no produce
efectos jurdicos. No constituye un acto perjudicial que pueda atacarse
por va del recurso por exceso de poder (cf., por ejemplo, 30 enero 1952,
Fabre, Rec. 68). No es ms que en una poca reciente cuando la juris-
prudencia ha admitido liberalmente la responsabilidad de la Adminis-
tracin por la entrega de una informacin equivocada 02 junio 1953, Caisse
nationale des marchs de Z'tat, Rec. 282). En una poltica consciente de
relaciones pblicas, la Administracin debera ser capaz de garantizar,
en todos los casos, la veracidad de las informaciones que ofrece al p-
blico.
SECCION III. LAS RELACIONES PUBLICAS EN LA ADMINISTRACION
AMERICANA
1. Originalidad del sistema americano
683. Una Administracin democrtica.-La actitud de la Administra-
cin americana respecto al pblico se desprende del lugar que ocupa
en la sociedad. Si, en Europa. la Administracin se ve dotada de un r-
gimen jurdico exorbitante del derecho comn y dispone, por ello, de pri-
vilegios y protecciones, en la Administracin americana es diferente. La
forma democrtica del Gobierno americano supone que el ciudadano no
debe estar al servicio de la Administracin. La Administracin no existe
ms que por la buena voluntad del ciudadano. En consecuencia, a la
548
Administracin se le asignan dos deberes respecto a los administrados.
Debe, ante todo, dar cuenta de sus actividades a los ciudadanos. y sola-
mente obrando as podr ganarse su adhesin. Despus debe ir en ayuda
del ciudadano para permitirle comprender las leyes o reglamentos ex-
plicndole las razones de la adopcin de nuevas medidas y las ventajas
que estas ltimas encierran para los administrados. Todo debe. pues.
utilizarse para proteger a la democracia americana y as evitar que la
Administracin utilice las relaciones pblicas como instrumento de pro-
paganda.
2. Desarrollo histrico de las relaciones pblicas
684. Una Administracin abierta al exterior.-Histricamente. la prc-
tica de las relaciones pblicas fue acogida con desconfianza por el, p-
blico. Es por lo que hay diferentes leyes que prohiben el voto de crditos
para la difusin por la Administracin de algunas informaciones que tien-
den a forzar a los parlamentarios a confirmar la accin de la Administra-
cin a travs de una hbil presentacin. Las relaciones pblicas se han
desarrollado, sin embargo. en el seno de la Administracin americana.
Incluso conocen ahora un gran desarrollo. La poca del -New Deal- se
prest especialmente a la introduccin de las relaciones pblicas: la
proliferacin de los servicios administrativos impona una poltica ac-
tiva de informacin a un pblico que senta grandes dificultades para
delimitar las respectivas competencias de las diferentes Administraciones.
La creciente intervencin del Estado y la diversificacin de sus tareas
han conducido a la aparicin de una informacin de nuevo contenido: la
informacin econmica. La informacin econmica de fuente oficial fue de-
liberadamente desarrollada por la Administracin. Esta quiere, en efecto.
ayudar a las empresas y comunicarles los elementos indispensables para
la determinacin de su poltica. Y es por eso por lo que los industriales
americanos piden al Gobierno la mayora de los datos estadsticos indis-
pensables para su accin y reconocen la necesidad de prestarse a en-
cuestas, base de ese nuevo sistema de informacin. La prctica de la in-
formacin econmica acenta as una de las caractersticas ms notables
del sistema de relaciones pblicas que prevalece en el seno de la Admi-
nistracin. No solamente se funda, en efecto, la accin de la Administra-
cin sobre disposiciones legales (especialmente en lo que respecta a la
publicidad de las medidas tomadas). sino que tiende a facilitar volunta-
riamente y sin que ningn texto le obligue. el conocimiento de los asuntos
nacionales o locales.
549
3. La extensin de las relaciones pblicas
685. Diversidad de medios.-Frecuentemente se destaca la extrema di-
versdad de medios puestos a disposicin de la Administracin. Puede
tratarse, en efecto, de informes anuales, de cartas peridicas, de informes
especiales, de emisiones de radio y televisin, pelculas, conferencias, etc.
Las reclamaciones dirigidas a la Administracin permiten igualmente
juzgar su buena voluntad.
686. La extensin de las relaciones pblicas.-La diversidad de medios
de accin caracteriza tanto a la Administracin federal como a la Ad-
ministracin local.
La Administracin municipal- ha velado siempre a que los ciuda-
danos puedan seguir de muy cerca la accin de la municipalidad. Se
trata de una antigua tradicin que ninguna ciudad soara en abandonar.
La organizacin de las sesiones del Consejo municipal es muy revelado-
ra a este respecto. El orden del da de estas sesiones se lleva a conoci-
miento de los ciudadanos y cada punto se resume de forma que permite
a los ciudadanos seguir fcilmente los debates. Adems, el ciudadano pue-
de -sin demanda de previa inscripcin- provocar en esas mismas se-
siones todas las cuestiones que conciernen a la vida de la colectividad
local que pueden ser debatidas normalmente en el Consejo. Pero no todos
los ciudadanos toman parte tan activa en los asuntos de la ciudad. Es
por lo que se ha hecho un esfuerzo considerable para difundir las in-
formaciones relativas a la gestin de los municipios. Y aqu es donde
interviene la prensa local. Si esta ltima acepta sostener buenas relacio-
nes con la Administracin, no olvida nunca que su papel es tambin ser
el abogado de los ciudadanos. La concepcin que tiene de su misin le
lleva a veces a exigir su acceso a las comisiones especializadas que es-
tudian las cuestiones debatidas despus pblicamente en C c n ~ ~ j o . Reivin-
dica as el derecho de conocer las oposiciones que pueden manifestarse
en el momento del examen de los expedientes; la unanimidad que pre-
valece la mayora de las veces en las sesiones pblicas no permite a los
ciudadanos hacerse una opinin exacta de los problemas debatidos.
Pero la mayor parte del tiempo la Administracin no busca encerrarse
en un aislamiento esplndido. El culto del secreto no es una caracters-
tica de la Administracin local americana. En la mayora de los muni-
cipios hay un servicio especial de relaciones pblicas dependiente direc-
tamente del gabinete del alcalde. Este servicio difunde, bajo forma de
resmenes o de exposiciones de proyectos. las informaciones relativas a
todos los aspectos de la gestin municipal. Un esfuerzo especial se ha
realizado en el campo de la gestin financiera y de los proyectos de
obras pblicas.
550
Todo Se hace para facilitar la obtencin de informaciones o el acceso
a las oficinas competentes.
La actitud de la Administracin local americana puede sorprender al
observador, y especialmente al observador francs. Ello se explica en parte
por la participacin muy activa de los ciudadanos en la vida pblica
local.
4. Las estructuras de los servicios de relaciones pblicas
Las estructuras creadas por la Administracin para responder a los
imperativos de las relaciones pblicas son mltiples.
687. Office of Government Reports.-El primer organismo de relaciones
pblicas se cre en la poca del -New Deal-, en 1934. Se trataba del Servi-
cio de Informacin (U. S. lnformation ServiceJ, cuyas atribuciones fueron
transferidas a un nuevo organismo dependiente de la oficina del pre-
sidente de los Estados Unidos, el -Office of Government Reports-, des-
de 1939.
Esta institucin agrupaba tres servicios: el primero se encargaba de
la informacin relativa a la accin de los servicios exteriores de la Ad-
ministracin e informaba, por medio de oficinas regionales, a los fun-
cionarios federales, a los Estados y colectividades locales. El segundo
comunicaba informaciones a la prensa, mientras que el tercero estaba
en contacto directo con el pblico para responder a todas las preguntas
planteadas sobre la organizacin y los programas de las diferentes admi-
nistraciones. Ese servicio dirigi cerca de 44.000 peticiones de informacin
cada ao. Los parlamentarios podan igualmente consultarle.
Las funciones de la Office of Government Reports debian multiplicar-
se. As es como, por ejemplo, lleg a difundir informaciones relativas a las
medidas pendientes ante los Parlamentos de los Estados cuando presen-
tan algn inters para la Administracin. Tambin, cuando los Estados
expresaban su deseo de participar en los programas federales (en materia
de seguridad social especialmente), la oficina examinaba las medidas
propuestas por los Estados.
Esta intensa actividad de la oficina fue muy criticada. En efecto, las
funciones de la oficina haban hecho de ella un instrumento de centra-
lizacin y, adems, un apoyo al partido en el poder. Se reprochaba a la
ofcina pretender conocerlo todo e inmiscuirse en las actividades Y sec-
tores exteriores a su actividad. La oficina fue absorbida finalmente por
una institucin creada durante la segunda guerra, la Office of War In-
formation, que tambin desapareci en 1948.
688. Los servicios especializados en la informacin.-Actualmente, las
Admnstracones centrales de Washington disponen de servicios especia-
551
lizados en la informacin". En general, el director del servicio depende
directamente del secretario del Departamento o de uno de sus prximos
colaboradores. El director del servicio, incluso si es un especialista de la
informacin, no debe olvidar que su papel es primero de todo velar por la
conformidad de los programas de relaciones pblicas con los objetivos
y la poltica general de su departamento.
689. El departamento de trabajo puede servir de esquema de orga-
nizacin satisfactoria.
El servicio responsable de la difusin de informaciones est. dirigido
por un funcionario colocado bajo el control de uno de los cuatro secre-
tarios adjuntos de trabajo. El servicio no elabora por si mismo toda la
documentacin publicada en el ministerio. Su papel es verificar la pre-
sentacin y la conformidad con la poltica general del ministerio de los
documentos preparados por las diferentes oficinas. El director del ser-
vicio debe consultar al jefe de la oficina interesada antes de tomar una
decisin definitiva sobre la publicacin de la informacin. En algunos
casos, el director delega su autoridad en el jefe de la oficina (o del
servicio) interesada. El personal del servicio se compone nicamente de
especialistas de la informacin.
El servicio de informacin publica una revista mensual que propor-
ciona las informaciones sobre los programas en curso; la revista se di-
funde en los medios sindicalistas e industriales a un precio mdico. El ser-
vicio enva comunicados a la prensa, y especialmente a los perdcos
sindicales. Esos comunicados son generalmente muy completos y se re-
fieren a todas las actividades del ministerio. El srvco prepara igual-
mente documentos que se utilizarn en las jornadas de estudio. Uno de
los miembros del servicio est en contacto constante con la prensa diaria.
La organizacin de las relaciones pblicas en el seno de la Adminis-
tracin est, pues, muy prxima a la que prevalece en las grandes em-
presas privadas.
690. La informacin econmica.-Convendra dar algunas precisiones
en lo que respecta a la publicacin y difusin de la informacin eco-
nmca-, En los Estados Unidos no existen servicios centrales de estads-
tica. Cada departamento posee y mantiene servicios estadsticos para las
actividades de su competencia. La coordinacin de informaciones se ha mos-
trado til, una Dvsion of Statistical Standards- (especie de servicio de
normas estadsticas) se ha creado en la Ofcna del Presupuesto. Su
creacin responde a la preocupacin de proteger al pblico contra las
encuestas abusivas de la Administracin. Este servicio permite evitar
tambin los dobles empleos y asegurar un funcionamiento econmico de
Jos servicios estadsticos.
El servicio de normas estadsticas es llamado para la aprobacin de
toda peticin de encuesta. Para determinar si ello es til, el servicio se
rodea de los informes de los organismos interesados. El servicio decide
los mtodos que sern utilizados para recoger los datos que la Adminis-
tracin busca. El servicio debe tambin asegurar la estandarizacin de
los datos recogidos por los diferentes servicios estadsticos administra-
tivos.
5. El contenido de la informacin dada al pblico
691. La vari.edad de informaciones.-Las administraciones americanas
informan al pblico sobre sus actividades y tambin sobre las leyes. Las
administraciones publican organigramas que indican el lugar y la funcin
de los diferentes servicios. Los informes anuales que dirigen al Congreso
permiten a los administrados seguir sus actividades. A diferencia de lo
que pasa en Francia, los ntermes de las administraciones no son redac-
tados en trminos demasiado 'tcnicos y los administrados pueden encon-
trar todos los datos sobre los problemas interiores de la administracin
(presupuestos, personal.i.) y sobre los detalles de las actividades de los
dferentes servicios. Las administraciones redactan tambin informes sobre
materias especializadas que, cuando son solicitados para el Congreso, son
difundidos ampliamente al pblico. No es raro que despus de la adopcin
de una ley se pongan a disposicin de los administrados folletos para
explicarles las razones de la adopcin de la nueva ley, el contenido de la
misma. Se explica tambin al pblico cmo puede contribuir en la apli-
cacin de la ley.
La informacin econmica se destina por su carcter especfico, a un
pblico muy restringido: el de los responsables de las empresas. Se trata
en lo esencial de cuadros estadsticos, grficos o trabajos que trazan el
balance de una situacin o indican las posibilidades de evolucin. Debe
prestarse una atencin especial al informe de los consejeros econmicos
del presidente. Ese informe, presentado dos veces al ao (diciembre y
junio), recoge todas las informaciones publicadas por los diferentes de-
partamentos. Y es en ese informe donde figuran los indicadores econ-
mcos-, es decir, los elementos fundamentales de la economa, de la cual
hay que vigilar las variaciones. Los indicadores los proporcionan orga-
nismos tales como la oficina del Censo, la oficina del Comercio interior
y exterior, la oficina del departamento de Comercio, la oficina de esta-
dsticas de trabajo del departamento de Trabajo, el -Federal Reserve
Board- ... El informe de los consejeros econmicos sirve de base al infor-
me, ms breve, presentado por el presidente al Congreso.
Adems, algunas Administraciones difunden folletos destinados a in-
formar a los ciudadanos de las ventajas que algunos parajes (propaganda
553
para el turismo) o algunas actividades ofrecen a los ciudadanos. Frecuen-
temente se cita el ejemplo de la oficina de Aeronutica, que ha permitido
el desarrollo de la aviacin civil.
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PRECIO: 750 PTAS.

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