AKUNTABILITAS ADMINISTRASI NEGARA DAN KINERJA PELAYANAN PUBLIK DI INDONESIA

A. Pendahuluan Apabila kita mengkaji sejarah administrasi, aturan-aturan mengenai cara menjalankan pemerintahan lewat departemenisasi yang berbeda sudah ada sejak dahulu di zaman Cina kuno. The Constitution of Chow (Lepawsky, 1960), misalnya menggariskan delapan macam pengaturan mengenai cara mengelola pelaksanaan pemerintahan yang baik. Adapun pengaturan mengenai hal itu antara lain; Pertama, berkenaan dengan organisasi atau kelembagaan, dengan instrumen itu pemerintahan didirikan. Kedua, berkenaan dengan aneka fungsi kelembagaan sehingga penyelenggaraan pemerintahan negara menjadi jelas. Ketiga, berkenaan dengan pengaturan hubungan sehingga penyelenggaraan pemerintahan menjadi bersifat kooperatif. Keempat, berkenaan dengan prosedur sehingga penyelenggaraan pemerintahan menjadi efisien. Kelima, berkenaan dengan formalitas sehingga penyelenggaraan pemerintahan terlihat solid dan permanen. Keenam, berkenaan dengan pengawasan sehingga penyelenggara negara menjadi bersih. Ketujuh, berkenaan dengan hukuman sehingga penyelenggara negara bisa dikoreksi. Kedelapan, berkenaan dengan tata buku anggaran sehingga penyelenggaraan pemerintahan bisa diaudit. Kemudian di dalam bukunya L.S Hsu (1932) yang berjudul Rules of Public Administration menyebutkan ada enam prinsip yang ditekankannya dalam menjalankan roda administrasi negara. Pertama, penguasa dan para pimpinan pemerintahan harus memahami secara baik keadaan negeri yang dipimpinnya. Kedua, pemimpin pemerintahan harus menguasai cara untuk menyelesaikan permasalahan-permasalahan negara berdasarkan faktafakta yang aktual. Ketiga, semangat pengabdian kepada masyarakat adalah hal yang pokok dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan. Keempat, pemerintah harus memajukan kesejahteraan ekonomi rakyatnya. Kelima, penyelenggaraan pemerintahan yang baik adalah menciptakan kesibukan untuk menyejahterakan rakyatnya. Keenam, penyelenggara pemerintah yang baik diisi oleh para pejabat-pejabat yang jujur, bersih dan tidak mementingkan dirinya sendiri. Dari dua sumber di atas sebenarnya masih banyak lagi sumber-sumber yang lain yang membahas prinsip-prinsip penyelenggaraan pemerintahan yang baik. Di negara-negara berkembang, mewujudkan kondisi yang sangat normatif seperti yang dikonsepkan dua ahli di atas sangatlah sulit. Hal tersebut karena kendala-kendala budaya dan tingkat kedewasaan masyarakatnya. Akan tetapi, ada suatu keyakinan pada negara-negara berkembang akan mampu mensejahterakan rakyatnya. Untuk itu, ditempuhlah berbagai kebijakan pembangunan yang dapat mendorong pertumbuhan, baik ekonomi, sosial maupun kebudayaan. Perjalanan kehidupan pemerintahan negara-negara seperti ini diwarnai oleh seribu satu macam persoalan, dari krisis ekonomi, kedaulatan maupun krisis politik. Indonesia sendiri, sejak zaman orde baru, telah membuat kebijakan ekonomi melalui tahapan Pembangunan Lima Tahun (PELITA). Dari Pelita pertama sampai Pelita kelima terlihat adanya kemajuan dan pertumbuhan yang cukup signifikan. Hal ini terbukti dengan meningkatnya pertumbuhan dan peningkatan taraf hidup masyarakat yang semakin baik. Namun keberhasilan pembangunan dari pelita ke pelita tersebut ada hal-hal yang dikorbankan 1

yaitu masalah Hak Asasi Manusia (HAM). Ujung dari program pembangunan yang hanya mendorong pertumbuhan tanpa pemberdayaan manusianya berakhir pada krisis ekonomi tahun 1998, ketika itulah masyarakat baru menyadari bahwa dominasi birokrasi pemerintah terlalu dominan dalam mengelola negara ini. Birokrasi telah menjadi kekuasaan politik yang handal bagi suatu negara berkembang, tanpa kontrol yang kuat dari masyarakat. Akibatnya ketika reformasi bergulir, seolah-olah semua kesalahan negeri ini ditimpakan pada birokrasinya. Dari sinilah masyarakat mulai menggugat pertanggung jawaban pemerintah atas semua krisis yang terjadi di Indonesia. B. Akuntabilitas Administrasi Negara dalam Realita Permasalahan yang dihadapi oleh negara-negara berkembang tentang pengerti administrasi negara adalah rancunya pengertian administrasi yang sudah terlanjur tersosilasi, jauh lebih banyak anggota masyarakat yang mengenal administrasi sebagai tata usaha daripada makna organisasi dan manajemen. Mungkin sama halnya lebih banyak orang yang tahu istilah government ketimbang administration, apalagi public administration. Dibentuknya lembaga administrasi negara di Indonesia pada tahun 1957 melalui keputusan perdana menteri Juanda, tidak lain bertujuan membangun aparatur negara yang bertanggung jawab dalam menyelenggarakan tugas-tugas umum pemerintahan untuk mewujudkan cita-cita kemerdekaan, selain hal tersebut diharapkan substansi administrasi negara lebih dikenal oleh masyarakat tidak cuma dikenal oleh dunia akademisi. Sejalan dengan dinamika sosial dan perkembangan politik di tanah air, tanggung jawab administrasi negara pun meningkat, yang tadinya negara hanya mengurusi pelanggaran hukum dan undang-undang tetapi mulai bergerak ke arah perubahan social (agent of change) dan peningkatan taraf hidup masyarakat (agent of development). Negara-negara yang merdeka setelah perang dunia II rata-rata memerankan dirinya sebagai agent of development, termasuk negara kita. Sehingga gaung pembangunan terjadi dimana-mana, hal ini menurut Bay Suryawikarta sangatlah logis karena alasan-alasan sebagai berikut (1994): 1. Karena the rulling elites adalah orang-orang yang lebih berpengetahuan 2. Karena keharusan untuk segera merekailitasi kerusakan-kerusakan akibat peperangan 3. Karena sistem politik yang dianut oleh banyak negara adalah sistem politik demokrasi 4. Karena keyakinan bahwa kemerdekaan adalah hanya sasaran antara tujuan yang utama 5. Karena kesedarajatan antar negara dan antar bangsa hanya bisa diwujudkan melalui pembangunan Dari berbagai alasan-alasan di atas negara-negara dunai ketiga bahu membahu melakukan pembangunan dengan orientasi pertumbuhan ekonomi. Karena semangatnya membangun sehingga lupa bahwa disisi kemajuan pasti ada yang dikorbankan. Di Indonesia semua proses dan aktivitas pembangunan selalu di kuasai oleh pusat (top down) masyarakat hanya sebagai penonton, yang berani melawan cepat ditindak. Akibatnya sering programprogram pembangunan yang tidak mach dengan kondisi masyarakat. Pola-pola pembangunan yang dikembangkan melahirkan bentuk akuntabilitas Weberianisme (Agus Dwiyanto, 2009). Maksudnya bahwa masalah tanggung jawab aparat birokrasi adalah bentuk pertanggung jawaban seorang bawahan kepada atasan bukan kepada masyarakat pengguna jasa pelayanan. Dampak dari model akuntabilitas seperti ini akan melahirkan sikap asal bapak senang atau ABS, tanggung jawab kepada organisasi dan 2

masyarakat menjadi sangat rendah. Model pertanggung jawaban seperti di atas sebenarnya adalah model pertanggung jawaban Weberian birokrasi. Pemerintah Indonesia telah gagal memanfaatkan nilai dan kekayaan lokal yang berbasis kolektifitas, ramah tamah, peduli, kebersamaan dan solidaritas sosial dalam kehidupan bermasyarakat. Akuntabilitas menurut LAN adalah kewajiban untuk memberikan pertanggung jawaban atau menjawab dan menerangkan kinerja dan tindakan seorang/pemimpin suatu unit organisasi kepada pihak yang memiliki hak atau berwenang meminta pertanggung jawaban. Akuntabilitas birokrasi publik (administrasi negara) adalah bentuk pertanggung jawaban pemerintah kepada rakyat melalui lembaga perwakilan (DPR, DPRD) sementara ini yang menjadi wakil wakil rakyat juga sering tidak profesional, bahkan banyak kasus korupsi berjamaah yang dilakukan anggota dewan. Untuk menanggulangi bentuk akuntabilitas yang tidak akuntabel di atas perlu suatu model atau bentuk akuntabilitas kolektif atau tanggung renteng. Pengembangan akuntabilitas tanggung renteng memiliki implikasi tata laksana yang berbeda dengan model akuntabilitas perseorangan (Weberian). Konsep akuntabilitas tanggung renteng dapat dilakukan dengan mengadopsi nilai-nilai budaya lokal yang masih hidup di negeri ini, untuk lebih jelasnya dapat dilihat pada tabel di bawah ini. Tabel 1. Perbedaan Akuntabilitas Weberian & Tanggung Renteng No Weberian (perseorangan) Tanggung Renteng (Kolektif) 1 Pembagian kerja bersifat perseorangan Bersifat kelompok 2 Pola hubungan bersifat vertikal Bersifat horizontal 3 Pemberian insentif bersifat individual Bersifat kolektif 4 Pengawasan bersifat vertikal Bersifat vertikal dan horizontal 5 Hukuman bersifat individual Bersifat menyeluruh Dari konsep akuntabilitas tanggung renteng di atas apakah bisa efektif mengurangi perilaku korupsi? untuk menjawab pertanyaan di atas berikut disampaikan beberapa alasan yang akurat. Pertama, akuntabilitas tanggung renteng dapat menciptakan hubungan kolegial dan saling peduli antar anggota organisasi. Sehingga jika seseorang akan melakukan tindakan koruptif orang atau teman dekatnya akan mengingatkan; Kedua, karena pengawasannya tidak hanya dilakukan oleh atasan saja maka kesempatan untuk melakukan perilaku koruptif sangat kecil. Jumlah orang yang ada di dalam birokrasi sangat kecil. Semua orang yang ada di dalam birokrasi bisa saling mengawasi; Ketiga, kesalahan organisasi tidak ditimpahkan hanya pada satu oang tetapi semua ikut bersalah. Akuntabilitas semacam ini akan semakin efektif manakala mekanisme pengawasan birokrasi menjadi bersifat menyeluruh, transparan dan partisipatif. Mekanisme pengawasan seperti ini akan membuat semua orang dalam birokrasi memiliki akses dan peluang untuk saling mengawasi karenanya dapat menurunkan supply of and demand for corruption dalam birokrasi. Pendapat Warwick (1985) yang melihat anggota birokrasi hanya sekedar skrup dari suatu sistem politik raksasa dapat diantisipasi dan diminimalisir. Karena begitu luasnya lingkup administrasi negara hampir sulit untuk memilah bagian mana dari kehidupan masyarakat yang luput dari sentuhan administrasi negara. Kelahiran, kematian, perkawinan,

pendidikan, pekerjaan, kesehatan masyarakat, distribusi obat-obatan dan lain-lain menjadi bagian dari akuntabilitas administrasi negara. Namun demikian ketidak puasan masyarakat terhadap pelayanan umum kian hari kian meningkat, seminar, work shop dan lokakarya kerap dilakukan, namun semua usaha tersebut nampak sia-sia bila kita terjun langsung melihat para birokrat melayani masyarakat, kecewa, tidak puas, tidak profesional itulah nyanyian masyarakat kita terhadap birokrasi kita. C. Profil dan Ukuran Kinerja Pelayanan Publik Wajah birokrasi di negeri ini makin lama makin kusam dan kusut, rakyat seakan mencibir sambil mengurut dada dalam menyaksikan kejahatan kolektif, hasil kolusi dari birokrasi dan pelaku bisnis, lihatlah kasus Susno Duadji, kasus Gayus Tambunan, ketidak efektifan lembaga kepolisian dan kejahatan dalam mengungkap berbagai kasus dan perkara, belum korupsinya para Gubernur dan Bupati hampir di seluruh Indonesia. Perilaku tercela yang terungkap pada saat ini memang bervariasi, mulai dari kebocoran anggaran, mafia pajak, makelar kasus (Markus) dan korupsi berjamaah. Di sisi lain, masyarakat semakin kritis dan mulai jenuh dengan perilaku birokrasi yang unresponsive, terhadap kebutuhan-kebutuhan masyarakat. Contoh pelayanan yang kecil, semisal jalan rusak, got mampat, listrik byar pet tiap sore, telepon, angkutan umum yang sering tabrakan dan lain-lain. Masyarakat lama kelaman merasa di anak tirikan dalam proses pelayanan publik. Sementara itu pelayanan publik yang diberikan secara umum, seperti pembuatan KTP, STNK, BPKB, SIM, Sertifikat tanah dan lain-lain, tidaklah berjalan dengan mulus selama yang berkepentingan tidak mampu menyiapkan dana tambahan sebagai pelicin urusan tersebut. Pelayanan yang diberikan birokrasi akan berkorelasi positif dengan kemampuan imbalan terhadap birokrasi tersebut. Korupsi seakan sudah menjalar dan menjadi budaya dari oknum eselon tinggi sampai kepada eselon terencah. Kasus Bank Centuri, mafia pajak yang tak kunjung usai penyelesaiannya, hal ini menggambarkan bahwa rumit dan rapinya kejahatan kolektif yang mereka buat. Seolah-olah saat ini tidak ada lagi departemen yang bersih dari korupsi. Nampaknya belum banyak masyarakat yang menyadari bahwa masalah pelayanan publik, penyiapan sarana dan prasarana sebenarnya merupakan bagian dari permasalahan politik. Sementara sebagian masyarakat menganggap masalah pelayanan publik dan penyediaan fasilitas hanya dianggap persoalan teknis administrasi. Mencermati profil kinerja birokrasi kita di atas, kiranya perlu dijelaskan apa itu kinerja, adakah aturannya, adakah ukuran atau indikator kinerja birokrasi kita. Kinerja adalah hasil kerja dari suatu individu atau organisasi dibandingkan dengan apa yang seharusnya dicapai oleh yang bersangkutan (Wibawa, 2010). Di sisi lain Rivai (2008) berpendapat bahwa kinerja adalah perwujudan kewajiban suatu lembaga untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan dan kegagalan pelakanaan misi lembaganya dalam mencapai sasaran dan tujuan yang telah diterapkan melalui sistem pertanggungjawaban secara periodik. Sementara Helfert (1996) berpendapat bahwa kinerja adalah tampilan keadaan secara utuh atas organisasi selama periode tertentu, merupakan hasil atau prestasi yang dipengaruhi oleh kegiatan operasional organisasi dalam memanfaatkan sumber-sumber daya yang dimiliki. 4

Masih berkaitan dengan masalah kinerja di atas, pemerintah melalui Permen PAN mengatur tentang pedoman umum penetapan indikator kinerja utama di lingkungan instansi pemerintah (No. 5/2007) dalam Pasal 1 dinyatakan : Kinerja Instansi pemerintah adalah gambaran mengenai tingkat pencapaian sasaran ataupun tujuan instansi pemerintah sebagai penjabaran visi, misi dan strategi sebagai penjabaran visi, misi dan stratgei instansi pemerintah yang mengindikasikan tingkat keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan kegiatan-kegiatan sesuai dengan program dan kebijakan yang ditetapkan. Selain hal di atas ada aturan tentang evaluasi kinerja Penyelenggaraan Pemerintah Daerah (EKPPD, butir 14), aspek-aspek yang dinilai pada tingkat pelaksanaan adalah sebagai berikut (Pasal 19): 1. Kebijakan teknis penyelenggaraan urusan pemerintah 2. Ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan 3. Tingkat capaian Standar Pelayanan Minimal (SPM) 4. Penataan kelembagaan daerah 5. Pengelolaan kepegawaian daerah 6. Perencanaan pembangunan daerah 7. Pengelolaan keuangan daerah 8. Pengelolaan barang milik daerah 9. Pemberian fasilitas terhadap partisipasi masyarakat Ternyata mengukur kinerja suatu instansi adalah proses yang rumit dan lama. Tidak sembarangan dan perlu kehati-hatian. Menurut hemat penulis masukan dan proses disederhanakan sebagai out put (keluaran, hasil, manfaat, dampak) dari seluruh input dan proses. Dari berbagai definisi di atas, menurut Samodra Wibawa (2010) untuk mengukur kinerja pelayanan publik dapat diterapkan indikator-indikator sebagai berikut: 1. Produktivitas : Jumlah dan kualitas produk, out put dan out come 2. Efektivitas : Perbandingan antara produktivitas dengan target atau rencana 3. Efisiensi : Penghematan di semua sektor pelayanan publik 4. Kualitas program, kegiatan atau pelayanan a. Kepuasan masyarakat (jelas, murah, cepat, ramah, bersih, indah dan lain-lain) b. Responsitas : relevan dengan program, kegiatan, pelayanan dengan kebutuhan atau harapan masyarakat c. Responsibiltas : ketaatan pada peraturan perundangan d. Transparansi : keterbukaan pada masyarakat e. Akuntabilitas : bertanggung jawab kepada masyarakat f. Keadilan : proporsionalitas dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat Dengan mengetahui nilai kinerja dari suatu dinas kita dapat memberikan usulan perbaikan kelemahan-kelemahan, yang terjadi pada dinas tersebut. Karena itu penilaian kinerja tak akan memberikan manfaat apapun tanpa diikuti oleh perbaikan dan peningkatan, termasuk nilai-nilai material. Kiranya sudah banyak kajian, telaahan dari saran-saran yang tujuannya untuk memperbaki kinerja pelayanan dari birokrasi, yang terpenting kinerja mari menyatukan kata dengan perbuatan nyata sadar akan tanggung jawabnya sebagai pelayan masyarakat. Hal ini 5

bisa kita wujudkan apabila kita semua mempunyai komitmen yang sama terhadap masalahmasalah di atas. Tanggung jawab administrasi negara tidak hanya terletak di pundak birokrasi saja, tetapi menjadi tanggung jawab dan kewajiban seluruh masyarakat. Apakah yang kita sarankan sudah benar-benar kita jalankan sendiri? Jawabannya ada di dalam hati nurani kita masing-masing. Kemudian apa yang harus kita lakukan untuk meningkatkan kinerja pelayan publik? Menurut Dede Mariana dkk (2010) yang harus ditempuh adalah: a. Pembenahan kelembagaan - Pengembangan unit-unit penjamin mutu - Pengembangan unit-unit manajemen integritas b. Pembenahan ketata laksanaan - Penerapan siklus jaminan mutu dengan standar internasional - Penerapan sistem bench marking - Pengembangan mekanisme audit publik - Pengembangan partisipasi publik untuk ikut mengontrol jalannya pelayanan publik c. Pembenahan sumber daya manusia - Perekrutan aparatur yang kompeten dan selektif - Penempatan jabatan sesuai dengan keahlian - Pemberian sangsi yang tegas terhadap pelanggaran aturan, termasuk korupsi D. Penutup Adalah tidak mudah untuk mewujudkan birokrasi yang ideal, yang berpihak pada rakyat yang jelas kita tidak jemu-jemunya memberikan saran dan masukan yang konstruktif demi kemajuan administrasi negara dalam melayani masyarakat. Akhirnya penulis kutipkan kata-kata Ario Wicaksono, Repositioning Public Administration in Indonesia..? of Course, what you have to do is just looking your self....

DAFTAR PUSTAKA Dwiyanto Agus. 2010. Reformasi Birokrasi Pemerintahan. Jogjakarta: Gava Media. Kumorotomo Wahyudi, Agus Pramusinto. 2009. Governance Reform di Indonesia. Yogyakarta: Gava Media. Permen PAN tentang Pedoman Umum Penetapan Indikator Kinerja Utama di Lingkungan Instansi Pemerintah (No 5/2007) PP tentang Laporan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah (No. 3/2007) PP tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintah Daerah (No. 6/2008) Rivai, Veithzal. 2008. Evaluasi Kinerja Melahirkan Pemerintahan yang Akuntabel. Bandung: LAN. Suryawikarta Bay. 1994. Tanggung Jawab Administrasi Negara. Bandung: LAN. Tjokoamidjoyo. 2000. Good Governance, Paradigma Baru Manajemen Pembangunan. Jakarta: UI. UU tentang Pemerintah Daerah (No. 32/2004). Wibawa Samudra. 2010. Mengukur Kinerja Dinas Kabupaten: Pemikrian Awal. Surabaya: Graha Ilmu. Wicaksono Ari. 2010. Pendidikan Sebagai Langkah Pertama Upaya Reposisi Amdinistrasi Negara di Indonesia. Surabaya: Graha Ilmu. Wikipedia, http://id,wikipedia.org/wiki/kinerja, April, 2009 Peraturan Perundang-Undangan. Zulkarnaen, Happy Bione. 1994. Politik Birokras dan Pelayanan Publik. Bandung: LAN.