Consenso de Washington

Se entiende por Consenso de Washington un listado de polticas econmicas consideradas durante los aos 90's por los organismos financieros internacionales y centros econmicos con sede en Washington D.C. (Distrito de Columbia), Estados Unidos, como el mejor programa econmico que los pases

latinoamericanos deban aplicar para impulsar el crecimiento. A lo largo de la dcada el listado y sus fundamentos econmicos e ideolgicos, tomaron la caracterstica de un programa general.

Origen del Consenso de Washington

En realidad el Consenso de Washington fue formulado originalmente por John Williamson en un documento de Word en noviembre de 1989 ("What Washington Means by Policy Reform" que puede traducirse como "Lo que Washington quiere decir por poltica de reformas"). Fue elaborado tambin en un documento de excel como el trabajo para una conferencia organizada por el Institute for International Economics, al que pertenece Williamson, John Williamson. El propio Williamson cuenta nmeros del 1 al 10 y tambin cuenta que en ese histrico borrador incluy "una lista de diez polticas que yo pensaba eran ms o menos aceptadas por todo el mundo en Washington". Originalmente ese paquete de medidas econmicas estaba pensado para los pases de Amrica Latina, pero con los aos se convirti en un programa general. 1. Disciplina fiscal 2. Reordenamiento de las prioridades del gasto pblico 3. Reforma Impositiva 4. Liberalizacin de los tipos de inters 5. Un tipo de cambio competitivo 6. Liberalizacin del comercio internacional (trade liberalization)

7. Liberalizacin de la entrada de inversiones extranjeras directas 8. Privatizacin 9. Desregulacin 10. Derechos de propiedad Hay que puntualizar que por "Ms o menos", Williamson entenda el complejo poltico-econmico-intelectual que tiene sede en Washington D. C.: los organismos financieros internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial), el Congreso de los EEUU, la Reserva Federal, los altos cargos de la Administracin, y los institutos de ms o menos expertos (think tanks) econmicos. Aunque Williamson subray que debe aplicarse con criterio, la lista se convirti en lo que ms o menos pensaban los economistas sobre lo requerido para el desarrollo de todos los pases en desarrollo. Sin embargo, los ciclos de auge y apogeo no terminaron y se expandieron de Amrica Latina a otros pases, hubo prdida del producto que dur ms o menos 10 aos para que las economas regresasen al nivel anterior a la transicin, y hubo una serie de crisis financieras a nivel ms o menos mundial. EL consenso no tuvo los resultados esperados. Se lleg a demostrar que el crecimiento efectivamente est ligado al comercio, pero que se deban dar incentivos para el comercio; adems, la liberalizacin del comercio a veces deterioraban esos incentivos (apreciacin cambiaria, por ejemplo); mientras fue posible, se logr el crecimiento a travs del comercio con incentivos tales como reduccin de derechos a la exportacin, un tipo de cambio ms competitivo, liberalizacin de las exportaciones antes que las importaciones (industrializacin sustitutiva de importaciones), mejoramiento de la infraestructura para el comercio exterior, y creacin de zonas francas. Otra razn es que se centraron ms en la eficiencia frente a ampliar la productividad y por ende el crecimiento, por lo que estas reformas verdaderamente no inducan el crecimiento. Si bien estas reformas se planearon para crecimiento sostenido, no se resolvieron los fallos pblicos y del mercado, que impiden acumular capital y aumentar la productividad.

Esa breve lista tom autonoma y se constituy en lo que luego se denominara neoliberalismo, especialmente por parte de sus crticos. Con posterioridad la "lista" inicial fue completada, ampliada, explicada, y corregida. As se ha hablado del "Consenso de Washington II", y del "Consenso de Washington III".

II.

Las

formulaciones

del

"consenso

de

Washington"
La formulacin de Williamson de 1990

La primera formulacin del llamado "consenso de Washington" se debe a John Williamson ("Lo que Washington quiere decir cuando se refiere a reformas de las polticas econmicas"6); y data de 1990. El escrito concreta diez temas de poltica econmica, en los cuales, segn el autor, "Washington" est de acuerdo. "Washington" significa el complejo poltico-econmico-intelectual integrado por los organismos internacionales (FMI, BM), el Congreso de los EUA, la Reserva Federal, los altos cargos de la Administracin y los grupos de expertos 7. Los temas sobre los cuales existira acuerdo son:8 - disciplina presupuestaria; - cambios en las prioridades del gasto pblico (de reas menos productivas a sanidad, educacin e infraestructuras); - reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias y tipos marginales moderados; - liberalizacin financiera, especialmente de los tipos de inters; - bsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos; - liberalizacin comercial; - apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas;

- privatizaciones; - desregulaciones; - garanta de los derechos de propiedad.

Otras formulaciones

Ha habido otras formulaciones del "consenso de Washington". Fischer, comentando el escrito de Williamson, habla de cuatro aspectos fundamentales: marco macroeconmico equilibrado ("sound"); gobierno de menores dimensiones y ms eficiente; sector privado eficiente y en expansin; y polticas destinadas a la reduccin de la pobreza9. Krugman resume el consenso en "...la virtud victoriana en poltica econmica: mercados libres y moneda slida"10. El mismo Williamson reformular y matizar los diez puntos, en el ao 1993, en otro artculo ("La democracia y el "consenso de Washington"" 11), en donde defiende de nuevo la necesidad de un consenso y matiza el alcance del mismo, distinguiendo tres tipos de medidas de poltica econmica12: a) aquellas en las que se ha conseguido consenso; b) aquellas en las que existe controversia tcnica (no relacionada con temas de equidad); c) aquellas en las que todava queda controversia para aos, porque implica valores polticos: sobre todo problemas de equidad. De hecho, Williamson acepta (a sugerencia de R. Feinberg) cambiar el concepto de "consenso de Washington" por el de "convergencia universal". Este segundo es menos exigente y, adems, permite olvidar que "Washington" predica, pero no siempre practica las normas que contiene. Sin embargo, entre 1993 y el fin del decenio, han pasado "cosas": sobre todo, como decamos, las crisis mexicana y asitica... De ah que Manuel Guitin y

Joaqun Muns propongan13 una reforma del consenso a partir de las recomendaciones surgidas de la reunin del G-7 de octubre de 1998. Sealaremos, finalmente, que se ha sugerido que las normas de poltica econmica del tratado de Maastricht constituyan una adaptacin a la UE del "consenso de Washington"14.

III. Los problemas del "consenso de Washington"

Exclusin de temas importantes

El principal problema del consenso de Washington es que en l queda prcticamente excludo el tema de la equidad. Esta exclusin es grave, porque uno de los lugares en donde ms se aplican las polticas de ajuste derivadas del consenso (e implementadas por el FMI) es en Amrica Latina. Y ste es el continente ms desigual del planeta: el PIB per cpita del 20% ms rico es 18'7 veces el PIB per cpita del 20% ms pobre, cuando en la OCDE la proporcin es de 6'8 y la media mundial es de 7'115. En todo caso, en el ao 1990 Williamson argumentaba la exclusin directa de los problemas de equidad del modo siguiente: "Intent describir aquello que normalmente se crea acertado, ms que exponer mi opinin. Es decir, mi pretensin era elaborar una lista positiva ms que una lista normativa (...) Deliberadamente, exclu de la lista cuanto fuera bsicamente redistributivo -no aquello que tuviera consecuencias equitativas como un subproducto de la bsqueda de objetivos de eficiencia-, porque pens que el Washington de los ochenta era una ciudad muy desdeosa con las preocupaciones sobre la igualdad."16 Tambin se excluyen temas como el crecimiento o el problema ecolgico. Por otro lado, en un contexto de "victoria del capitalismo", las propuestas son ms bien liberalizadoras o anti-estatalistas; pero se habla muy poco de la necesaria tarea gubernamental de luchar para que se mantengan condiciones autnticas de competencia en los mercados.

La versin del consenso segn Williamson de 1993 constata la exclusin del problema de la equidad, pero ofrece pocas soluciones17.
Origen metdico de esta exclusin

La raz de las exclusiones sealadas tiene que ver con el mtodo de formulacin y verificacin de este consenso. En primer lugar, queda muy poco claro aquello que Williamson incluye dentro de "Washington". Segn el autor, incluye una lista de instituciones que estn de acuerdo en ciertos temas18; pero cuando afirma que "Washington no siempre practica lo que predica", est hablando en realidad del gobierno de los EUA 19. Adems, si dice que "Washington es una ciudad desdeosa con los problemas de la igualdad", est excluyendo, tal como se queja Fischer, el Banco Mundial, que al menos se preocupa de racionalizar los gastos sociales20. Finalmente, Richard Feinberg pone en cuestin que, en el congreso de los EUA, exista el consenso que Williamson ha presentado: "Al fin y al cabo, algo menos de la mitad del Congreso eliminara a todas las instituciones financieras internacionales (IFI) si la opcin se sometiera a votacin"21. El significado ambiguo del trmino "Washington" nos lleva al corazn de la cuestin metdica del consenso. En el fondo, Williamson intenta formular el paradigma de la poltica econmica a partir del acuerdo entre los "poderes" que la pueden dictar. Y, a la lista de medidas que Williamson cree que resulta de este acuerdo, la califica como "positiva"... porque "describe" y porque excluye los desacuerdos y, en particular, los problemas de equidad. Vale la pena repetir una cita del mismo Williamson: "Intent describir aquello que normalmente se consideraba acertado, ms que exponer mi opinin. Es decir, mi pretensin era elaborar una lista positiva, ms que una lista normativa"22.

El problema es que, adems de no saber muy bien a) a quien incluye "Washington" (el conjunto de sujetos que llegan a un acuerdo), y b) exactamente en qu estn de acuerdo, Resulta, adems, que podemos poner en duda la imparcialidad o la falta de intereses de quienes formulan este consenso. Citando de nuevo a Krugman: "La cuestin no era si se cumpliran las expectativas optimistas sobre el crecimiento en los grandes mercados emergentes, sino si los pases

industrializados seran capaces de afrontar la nueva competencia y aprovechar las oportunidades que les ofreca ahora este crecimiento"23. Pero si, encima, esta "lista positiva" que debe orientar las polticas

macroeconmicas de Amrica Latina excluye los problemas de equidad (... y los ecolgicos) en el continente ms desigual de la tierra, se aaden todava ms problemas. Porque, aunque en Washington no se pongan de acuerdo en temas de equidad; o aunque el Washington de los ochenta sea "desdeoso con los problemas de igualdad"..., a pesar de todo en Amrica Latina hay gente que se muere de hambre al lado de grandes millonarios. Y si esta realidad no debe ser considerada por el nuevo y nico paradigma de la poltica econmica, el problema se convierte en grave de verdad24.
Comprobacin emprica del funcionamiento del consenso

En todo caso, sin embargo, en las cuestiones positivas, lo que acaba imponindose es la comprobacin emprica. Y, si seguimos a Krugman, la "comprobacin emprica" de la "lista positiva" no ha acabado de dar buenos resultados, a la luz de la crisis mexicana de 1994-95. En efecto, Krugman describe cmo ha funcionado el contraste con la realidad de la lista de Washington, y prev (ya en julio/agosto de 1995) los problemas que, efectivamente, han surgido durante la segunda mitad de la dcada.

"... el dominio de cinco aos del consenso de Washington se puede considerar, de manera muy prctica, como una especie de burbuja especulativa que afectaba, no slo al proceso econmico habitual, para el cual el excesivo optimismo del mercado puede constituir una profeca que se cumpla por si misma temporalmente, sino un proceso poltico ms sutil, a travs del cual las creencias comunes de los polticos e inversores demostrarn que son mtuamente fortalecedoras. Por desgracia, cualquier proceso de autofortalecimiento de estas caractersticas tiene que enfrentarse, al final, con una comprobacin con la realidad, y si resulta que sta no es tan buena como el mito, la burbuja estalla. Por todas sus especiales caractersticas, la crisis mexicana marca el principio del deshincharse del consenso de Washington. Este deshincharse garantiza que la segunda mitad de los noventa ser un perodo mucho ms problemtico para el capitalismo mundial que la primera"25. Efectivamente, en el mismo artculo, el profesor Krugman cree que una modesta recuperacin de las perspectivas econmicas a comienzos de los noventa, despus de las fuertes crisis de los ochenta, cre una especie de "burbuja especulativa": los inversores comenzaron a invertir en los mercados emergentes, y provocaron que las cotizaciones subieran, impulsadas por ellos mismos. A su vez, se iba elaborando el "consenso de Washington", y todo el mundo iba creyendo en l. Cuando los gobiernos de los pases emergentes adoptaron los paquetes de polticas que el FMI les propona en base al consenso, los inversores confiaron todava ms en estos pases y continuaron invirtiendo en ellos. A corto plazo, pues, pareca que los paquetes funcionaban: "Y el caso es que los paquetes funcionaban, y de hecho al principio lo hicieron sorprendentemente bien, aunque no necesariamente gracias a sus mritos econmicos fundamentales. Ms bien la recompensa inmediata de las reformas del consenso de Washington fue la sbita recuperacin de la confianza del inversor"26.

Pero, a medio plazo, los paquetes no fucionaron tan bien. Los grandes paquetes de medicamentos contienen generalmente algunos productos que

pueden perjudicar la salud de los destinatarios... si no hay algn buen mdico cerca de los enfermos. Uno de los medicamentos que los enfermos ingirieron sin receta mdica fue la liberalizacin comercial: unida a la poltica cambiaria, esta liberalizacin llev a la crisis mexicana de 1994-95. La liberalizacin de los flujos de capitales ha resultado un medicamento ciertamente nocivo que ha coadyuvado a la crisis asitica de 1997. En todo caso, lo que no hizo funcionar bien los paquetes del FMI en el caso de Mxico es la realidad econmica. Y la burbuja especulativa-acadmico-poltica propiciada por el consenso de Washington estall.
Atencin a las realidades institucionales

No est claro que la profeca de Krugman respecto a las "deshinchadas" expectativas de los inversores en la segunda mitad de los noventa se haya cumplido. Ms bien parece que las inversiones (con la misma cortedad de miras) se desplazaron de Amrica Latina al suroeste asitico para crear all una nueva "burbuja" que estall en 1997. Y parece, tambin, que ahora se est hinchando otra en los mismos EUA, tras la crisis asitica. La avidez de dinero es mala consejera. Tampoco est claro hasta qu punto las crisis de Mxico y del sureste asitico han afectado al consenso de Washington. De hecho, Joaqun Muns opina que el consenso no se ha visto demasiado afectado; y que las conclusiones de la reunin del G-7 de octubre de 1998 contienen los cambios necesarios para reorientar las polticas econmicas del consenso despus de estas crisis. Lo que s parece claro es que la parte de razn que contienen las medidas del consenso de Washington no debera verse ensombrecida por su falta de

adaptacin cocreta a cada pas en donde se implementan. Las cautelas son importantes en dos aspectos: a) Analizar bien cada medicamento del paquete, para ver si ser adecuado a los enfermos a quienes va destinado. b) Vigilar que la combinacin de medicamentos ayude realmente a curar a los enfermos27. En resumen: deben cuidarse los contextos institucionales en los que se aplican estas medidas. No sea que tuvieran efectos perversos porque son recibidas desde coordenadas polticas o culturales distintas de las de aquellos que las han diseado. Es en este sentido que "el desarrollo institucional se convertir en un componente cada vez ms importante de las estrategias de desarrollo de los aos noventa"28. Y es que, aplicar sin prudencia29 los paquetes de medidas derivados del consenso de Washington, puede precipitarnos hacia aquello de lo que pretendamos huir: la "ideologa". "El final de estas ideologas no significa el fin, sino el principio, de las discusiones tiles", afirmaba Fernndez Ordoez. Pero, si no se adapta cada medida concreta y no se revisa el conjunto de medidas en cada pas donde se aplican, existe el peligro de caer de nuevo en "ideologas", en el sentido de ideas que nos impiden ver con claridad 30.