Estado de Los Recursos Naturales y El MedioAmbiente 2009-2010

Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente 2009-2010
La sostenibilidad ambiental urbana: un reto para Colombia Uso sostenible de la biodiversidad e instrumentos para la implementacin de la Poltica Nacional de Biodiversidad
Foto Portada
Primer Puesto
Tema: Libre Ttulo: Los ltimos 20 metros a Ritacuba Blanco Autor: Carlos Eduardo Espinosa Velsquez Lugar: Cocuy-Boyac
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

Julio Csar Turbay Quintero Contralor General de la Repblica Roberto Pablo Hoyos Botero Vicecontralor General de la Repblica Lina Mara Sinisterra Mazariegos Secretaria Privada Jos Gregorio Manga Certain Contralor Delegado para el Medio Ambiente Julio Csar Crdenas Uribe Contralor Delegado para el sector Agropecuario Octavio Rafael Garca Guerrero Contralor Delegado para el sector de Minas y Energa Jos David Bohrquez Zea Contralor Delegado para Infraestructura Fsica y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional Gladys Stella Ceballos Lpez Contralora Delegada para el sector Social Carmen Ins Vsquez Camacho Contralora Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad Laura Emilse Marulanda Tobn Contralora Delegada para Gestin Pblica e Instituciones Financieras Carlos Eduardo Acosta Moyano (E) Contralor Delegado para Economa y Finanzas Pblicas Tatiana Gonzlez Torres Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva Hctor Manuel Echeverry Lara Contralor Delegado para Participacin Ciudadana Luis Fernando Ayala Pabn Director Oficina de Planeacin Jaime Prieto Len (E) Director de Oficina de Sistemas e Informtica lvaro Ruiz Castro Director Oficina de Control Interno Luz Stella Higuera Fandio Directora Oficina de Control Disciplinario Luis Guillermo Candela Campo Director Oficina Jurdica Nina Blanco Arias Director Oficina de Capacitacin, Produccin de Tecnologa y Cooperacin Tcnica Internacional Marisol Rojas Izquierdo Directora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones Amparo Contreras Triana Gerente del Talento Humano Csar Augusto Torrente Bayona Gerente de Gestin Administrativa y Financiera
REPBLICA DE COLOMBIA Contralora General de la Repblica Contralor General de la Repblica Julio Csar Turbay Quintero Vicecontralor General de la Repblica Roberto Pablo Hoyos Botero Contralor Delegado para el Medio Ambiente Jos Gregorio Manga Certan Director de Estudios Sectoriales Gerardo Ermilson Amrtegui Caldern Director de Vigilancia Fiscal Sandra Cecilia Ramos Campos Asesor Despacho del Contralor Luis B. Carvajal Celemn Participaron en la realizacin de este informe: Olga del Pilar Andrade Medina, Carolina Bermdez Crdenas, Diego Alejandro Chves Martnez, Omar Ariel Guevara Mancera, Blanca Mireya Guevara Samaca, Germn Antonio Lpez Porras, Jess Antonio Mena Rodrguez, Otto Reyes Garca, Blanca Rudy Sotelo Torres, Luis Arenas Vega, David Cruz Aguirre, Henry Duarte Serrano, Norma Victoria Gaitn Martnez, Luz Patricia Gallo Lpez, Cesar Augusto Moreno Snchez, Sandra Milena Nemoga Guerrero,Olga Lucy Snchez Alava, Leandro Silver Rojas, Jairo de Jess Pulido, Fernando Otero Olaya. Apoyaron en la realizacin de este informe: Proyecto Fortalecimiento del Control Fiscal para el Mejoramiento de la Gestin Ambiental en Colombia Embajada Real de los Pases Bajos Conservacin Internacional Colombia Carlos Felipe Abondano Almonacid - Pasante Universidad Distrital Organizacin del Concurso de Fotografa que ilustra este informe: Adriana Janeth Mora Javela Oficina de Comunicaciones y Publicaciones Directora de Oficina Marisol Rojas Izquierdo Edicin y correccin Jaime Viana Saldarriaga Azucena Gmez Portada Nstor Adolfo Patio Forero Diseo y Diagramacin Nstor Adolfo Patio Forero Andrea Artunduaga Acosta Elaboracin de cuadros y grficos Camilo Andrs Clavijo Puerta ISSN 1794-5356 Impresin Imprenta Nacional
Contralora General de la Repblica Calle 17 No 9-82 Telfono: 3537700 Bogot D.C., Colombia Mayo de 2007 www.contraloriagen.gov.co
Contenido
Presentacin Introduccin CAPTULO I ANLISIS Y EVALUACIN DE LA POLTICA Y EL GASTO NACIONAL AMBIENTAL 2009-2010
Introduccin La Poltica Nacional Ambiental 2002-2010 La poltica pblica vigente Evaluacin del diagnstico, objetivos y metas de la poltica Evaluacin de los resultados de la poltica pblica ambiental 2009 La gestin del MAVDT, las CAR-CDS y los temas estructurales del PND a travs de los Indicadores Mnimos de Gestin (IMG) Planificacin ambiental en la gestin territorial Gestin Integrada del recurso hdrico Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad Procesos productivos, competitivos y sostenibles Prevencin y control de la degradacin ambiental Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental La gestin de los Institutos de investigacin ambiental (IIA) en 2009 Evaluacin del gasto ambiental del SINA 2009 Anlisis horizontal Anlisis por fuentes Representatividad de las transferencias de la Nacin Ingresoso de los institutos de investigacin ambiental Gasto Pblico en el componente ambiental Conclusiones
9 13
19
19 21 22 26 30 30 35 37 40 41 44 46 51 53 54 54 59 61 69 71
CAPTULO II EVALUACIN DE LA GESTIN AMBIENTAL SECTORIAL

Sector Agropecuario Avances en 2009 del Plan Nacional de Desarrollo(PND) 2006-2010 Gestin ambiental institucional 2009 Fondos parafiscales agropecuarios Gasto Ambiental Conclusiones Reforestacin Comercial: situacin en Colombia
77
77 77 80 84 85 86 86
Sector Gestin Pblica e Instituciones Financieras Gestin Ambiental en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010 Evaluacin de la gestin ambiental vigencia 2009 Convenios internacionales ambientales y su desarrollo nacional (2003 2009) Conclusiones Sector Infraestructura Fsica, Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional El gasto ambiental Disposicin de residuos de aparatos elctricos y electrnicos en Colombia Conclusin Sector Defensa, Justicia y Seguridad Anlisis de la Gestin Ambiental en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010 Evaluacin de la gestin ambiental sectorial 2009 Anlisis por subsectores La Polica Nacional y el rea de proteccin ambiental y ecolgica Conclusiones Sector Social Evaluacin de actividades ambientales sectoriales asignadas en el PND 2006 - 2010 Avances de las acciones ejecutadas para la formulacin de la Poltica Nacional de Salud Ambiental Gasto ambiental del Sector Social vigencia 2009 Conclusiones Sector Minas y Energa Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Gasto ambiental entidades del sector minas y energa Recursos de regalas indirectas dirigidas a proyectos medioambientales 2004-2009
90 90 91 96 101 101 105 107 109 112 112 113 115 119 121 121 121 129 132 134 135 135 137 139
CAPTULO III CONTROL FISCAL AMBIENTAL TERRITORIAL

Acciones de control fiscal ambiental territorial en la CGR Control macro y otras actividades misionales Anlisis global del PGA 2008 sector medio ambiente Gestin ambiental territorial Cumplimiento del artculo 111 de la Ley 99 de 1993 Visin general sobre la gestin municipal en residuos, vertimientos y plantas de sacrificio Desarrollo del control fiscal ambiental
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147 147 153 154 161 171 173
CAPTULO IV LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL URBANA: UN RETO PARA COLOMBIA

Marco conceptual La Ciudad Desarrollo Sostenible Determinantes de la situacin ambiental Distribucin espacial y esquemas de organizacin de las ciudades Los procesos de metropolizacin en Amrica Latina Gobernabilidad Desarrollo de la sostenibilidad ambiental urbana en colombia (1995-2007) Evolucin de la dimensin urbana en la normatividad ambiental Distritos y reas Metropolitanas en Colombia Enfoques de la gestin ambiental urbana a nivel nacional Evaluacin de la sostenibilidad ambiental de las reas metropolitanas y distritos La Sostenibilidad Ambiental Urbana (SAU) Gobernabilidad de la Sostenibilidad Ambiental Urbana Conclusiones
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180 180 181 183 185 188 190 190 190 196 198 216 216 229 251
CAPTULO V USO SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD E INSTRUMENTOS PARA LA IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA NACIONAL DE BIODIVERSIDAD 259
Introduccin Uso sostenible de la biodiversidad Sistemas de manejo sostenible Titulaciones colectivas y de reservas campesinas Acceso a recursos genticos, bancos genticos y programas de biotecnologa Sistemas de valoracin de la biodiversidad Distribucin de los beneficios de la biodiversidad Promocin de la bioprospeccin Identificacin de especies promisorias Promocin comercial y estudios de mercado Ordenacin y manejo forestal Aprovechamiento de los recursos hidrobiolgicos y pesqueros Desarrollo Ecoturstico Sostenible 259 259 259 264 265 270 272 274 274 276 281 282 295
Evaluacin de los instrumentos de la PNB Capacitacin, educacin y divulgacin Participacin ciudadana Desarrollos normativos Fortalecimiento de la capacidad local para proyectos Desarrollo institucional Incentivos Desarrollo y transferencia de tecnologa Sistemas de informacin Sistema de informacin de evaluacin y seguimiento a la gestin fiscal en biodiversidad Conclusiones y recomendaciones
298 298 304 305 307 308 313 318 320 323 326
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Presentacin
Como ya es tradicional, el Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente, en este caso correspondiente al perodo 2009 - 2010, presenta tres captulos permanentes y dos temticos. El captulo primero, analiza y evala la poltica y el gasto pblico ambiental nacional, a partir de las instituciones que conforman el Sistema Nacional Ambiental (SINA)1. En esta ocasin, se tiene como marco de evaluacin los temas ambientales estructurales planteados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND): Estado Comunitario: Desarrollo para todos 2006-2010, con base en los resultados de los Indicadores Mnimos de Gestin (IMG) establecidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los informes de gestin de los sujetos de control y las respuestas a cuestionarios diseados por la Direccin de Estudios Sectoriales de la CGR. Aunque los resultados de la evaluacin realizada en 2008 por la CGR, mostr una serie de debilidades tanto en el poblamiento de los IMG como serias fallas en su reporte, para la presente vigencia han mostrado un mejor desempeo, en los dos casos. En primer lugar, es importante reiterar el problema en torno a la dispersin, debilidad, y en algunos temas, la ausencia de informacin disponible y comparable, que permita realizar una evaluacin del avance en trminos reales, sobre la mejora en cantidad y calidad de los recursos naturales disponibles en el pas. Parte importante de la evaluacin est determinada por la cantidad de recursos presupuestales y financieros y, en consecuencia, humanos y logsticos, que son asignados al sector ambiental. En tal sentido se llega siempre a la conclusin de que estos recursos son menores a los indispensables. Adems, esos limitados resultados para el mejoramiento y el manejo ambiental se obtienen, a pesar de los grandes esfuerzos que realizan las instituciones, en un entorno de escasez de recursos econmicos y financieros. Por ello, en este informe se hace nfasis de nuevo en la responsabilidad del Estado y, ms concretamente de los gobiernos, por la baja voluntad poltica para hacer del sector ambiental un componente importante y determinante, en el marco de un desarrollo con verdaderos rasgos de sostenibilidad. El resultado del anlisis y evaluacin de la poltica nacional ambiental muestra que, dentro de los ms crticos problemas del pas, se encuentran: 1) la eficiencia de la tasa retributiva, instrumento econmico para el control de la contaminacin hdrica, afectada por el constante cambio en las normas, que alcanza apenas el 52%, con un
1 La CGR ha definido como SINA central: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), junto con el Fondo Nacional Ambiental (FONAM) y el Fondo de Compensacin Ambiental (FCA); Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN); 33 corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR-CDS); cinco institutos de investigacin cientfica: Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (IDEAM), Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico (IIAP), Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt (IAvH), Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Jos Benito Vives de Andreis (INVEMAR), y el Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas (SINCHI).
Contralora General de la Repblica
cumplimiento promedio de metas de descontaminacin del 29%; el 9% de las cuencas priorizadas se han reglamentado; 2) la ejecucin de planes de ordenacin forestal del pas slo se logr en un 18%; 3) de las ms de 4.000 especies que se reportan con algn grado de amenaza, existen planes para proteger a 118; 4) la cifra oficial de deforestacin est en 90.000 ha/ao y en 2009 se reforestaron un poco menos de 48.000 has; 5) slo el 34% de los planes de saneamiento y manejo de vertimientos son controlados por las CAR-CDS; 6) los compromisos establecidos en los Planes de Gestin Integral de Residuos Slidos (PGIRS) apenas se cumplen en un 39%; y 7) finalmente, no existe certeza sobre el nmero de redes ni estaciones de monitoreo de calidad de aire que existen en el pas. Por otra parte, el anlisis del gasto pblico ambiental muestra que el presupuesto para la vigencia 2009 de $1.548.596 millones asignado al Sistema Nacional Ambiental (SINA), alcanz apenas el 1,18% del Presupuesto General de la Nacin y el 0,3% del PIB. En el campo de la investigacin ambiental, la CGR considera que uno de los principales hechos que afect positivamente a los institutos de investigacin ambiental del pas, fue la formulacin y aprobacin del Plan Estratgico Nacional de Investigacin Ambiental (PENIA) y la obligacin de los institutos de disear el Plan Institucional Cuatrienal de Investigacin Ambiental (PICIA). De los principios sobre los cuales descansa esta nueva propuesta de planeacin para la investigacin ambiental en el pas se destaca el de concordancia y articulacin dentro del sistema nacional de planeacin, y la CGR espera que se avance en ese sentido, en la medida en que uno de los grandes problemas que aquejan al sector es la ausencia de sistematizacin, agregacin y consolidacin de la informacin que producen las entidades ambientales. En el segundo captulo se evala la gestin y el gasto ambiental de los sectores del Estado cuya misin no es directamente la de conservacin y proteccin de los recursos naturales, sino que, ms bien, demandan bienes y servicios ambientales para los procesos productivos. En ese sentido, tales instituciones tienen responsabilidades en los procesos de mitigacin, prevencin, correccin o compensacin de impactos ambientales derivados de sus actividades misionales: en especial, desarrollo de infraestructura, aprovechamiento de recursos mineros y energticos, produccin y comercializacin de bienes e insumos agropecuarios. As mismo, se incluyen aquellas que adelantan actividades derivadas de la atencin de la poblacin, como en el caso de la salud y el sector educativo pblico. No parece correcta la tendencia, ya criticada en estos informes, a la implementacin de mecanismos de autorregulacin tales como las guas, las evaluaciones estratgicas y las autodeclaraciones, en un marco de dbil capacidad institucional de las autoridades ambientales que no realizan un adecuado seguimiento, control y sancin. El tercer captulo permanente est dedicado al Sistema Nacional de Control Fiscal (SINACOF), que involucra adems de la CGR, a las contraloras del orden subnacional (departamentales, municipales y distritales). Con la colaboracin de las contraloras, la CGR consolida informacin sobre la gestin ambiental fiscal de las entidades territoriales del pas. Se busca no slo conocer el esfuerzo realizado en el control y seguimiento de la gestin ambiental de las entidades
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del Estado sino los principales problemas ambientales que aquejan a los distritos, municipios y departamentos y el avance en su solucin. Con la elaboracin de estos tres captulos permanentes, la Contralora General de la Repblica (CGR), avanza por el camino de dar una visin mucho ms completa de la gestin ambiental del Estado. No obstante, es importante decir que la insercin de los temas ambientales de los sectores econmicos del pas an es demasiado dbil. Consciente del avance y la dinmica de crecimiento del componente urbano no slo en el pas sino a nivel mundial, la CGR ha dedicado el primero de los captulos temticos de esta vigencia, al anlisis y evaluacin de la poltica y la gestin ambiental urbana. Los datos revelan que los avances en materia de inversin en sostenibilidad ambiental urbana an son muy dbiles y sin precisiones conceptuales adecuadas. Por lo tanto, se requiere atender, de manera prioritaria, un cambio de cultura que permita visualizar que las ciudades y los ciudadanos son grandes generadores de externalidades ambientales y deben asumir las responsabilidades derivadas con cada uno de los elementos de la bisfera y procurar el mejoramiento de los espacios urbanos, de tal forma que sea posible construir ciudadana bajo un concepto claro de calidad de vida para las generaciones presentes y las futuras. En el marco del Proyecto para el fortalecimiento del control fiscal ambiental en Colombia que con recursos de la Embajada Real de los Pases Bajos, viene implementando la CGR, a travs de la Contralora Delegada para el Medio Ambiente, se ha realizado la evaluacin de la Poltica Nacional de Biodiversidad. En el informe 2007 - 2008, el captulo de biodiversidad estuvo dedicado a la revisin de la gestin en el manejo de reas protegidas; en 2008 - 2009 se analizaron las estrategias asociadas a la conservacin y uso de la biodiversidad; y en esta ocasin, 2009 - 2010, se presenta la evaluacin del tercer eje de la poltica, que se refiere al uso de la biodiversidad, y de los instrumentos para su implementacin. Dentro de los ms preocupantes resultados que arroja el anlisis y la evaluacin de este tercer componente de la poltica se encuentra que las instituciones ambientales de Colombia no tienen claridad conceptual sobre lo que es el uso sostenible de la biodiversidad. La estrategia prevaleciente y casi nica en las corporaciones autnomas regionales ha sido la gestin en torno a zoocriaderos. Como consecuencia de ello, no hay en el pas mecanismos e indicadores para evaluar anualmente el seguimiento a la gestin del uso y manejo sostenible de la biodiversidad. Igualmente grave resultan los impactos que se generan a raz de la debilidad institucional en el sector rural. En la medida en que no se han resuelto los problemas en torno a la propiedad, no existen condiciones para ofrecer alternativas reales para los campesinos sin tierras. Entonces, la concentracin de predios ha generado mayores presiones sobre las reservas y parques naturales, causando grandes prdidas de suelos y bosques, as como la reduccin del potencial hdrico del pas. La conjugacin de los resultados de la gestin ambiental del SINA y de los dems sectores del Estado y el nivel de gasto pblico en medio ambiente permite afirmar que Colombia, al dedicar el 0,06% y el 1,2% de su presupuesto pblico a la investigacin ambiental y a la gestin ambiental, respectivamente, no puede garantizar un desarrollo sostenible.
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Con estas contribuciones y bajo la expectativa de coadyuvar al mejoramiento de la gestin ambiental pblica y privada, la Contralora General pone a disposicin del Honorable Congreso de la Repblica y de la ciudadana el presente Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2009-2010.
Julio Csar Turbay Quintero Contralor General de la Repblica
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Introduccin
La Contralora General de la Repblica (CGR), a travs de la Contralora Delegada para el Medio Ambiente, cumple con la obligacin constitucional de presentar el Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente correspondiente al perodo 2009 2010. En esta ocasin el informe est dividido en cinco captulos. En el primero se analiza y evala la implementacin de la poltica ambiental por parte de las entidades del Estado que tienen como principal misin la proteccin y conservacin de los recursos naturales y que la CGR denomina el Sistema Nacional Ambiental Central (SINA). A pesar de los esfuerzos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), de las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR-CDS), y de los institutos de investigacin ambiental (IIA), el deterioro ambiental contina y, en consecuencia, la CGR considera que el crecimiento econmico del pas no es sostenible. El segundo captulo analiza la gestin ambiental sectorial del Estado, en cabeza de los distintos ministerios. Las contraloras delegadas, a travs de funcionarios de enlace con la Delegada para Medio Ambiente, consolidan, analizan y evalan la gestin y el gasto ambiental sectorial. Esto ha permitido, a travs de estos aos, dar una visin ms comprensiva del desempeo ambiental del sector pblico. Gracias a la colaboracin de las contraloras territoriales, que conforman el Sistema Nacional de Control Fiscal (SINACOF), del cual es promotor la Contralora General de la Repblica, se consolida el tercer captulo. Se trata no slo de conocer la gestin fiscal ambiental a nivel territorial, sino de fortalecer los lazos entre la CGR y estas entidades, de tal forma que se mejore el seguimiento y el control de los sujetos del nivel subnacional. En ese sentido, la interaccin Contraloras Territoriales - CGR, durante los ltimos aos, ha permitido mejorar la evaluacin de la gestin ambiental pblica a todos los niveles territoriales, como resultado de ejercicios conjuntos de auditora (recursos hdricos y cambio climtico), el intercambio de informacin y la formacin de capacidad tcnica, lo que ha posicionado de mejor manera el tema ambiental en la agenda de trabajo de los distintos entes de control. El cuarto captulo aborda la problemtica en torno a la Gestin Ambiental Urbana (GAU). La dinmica reciente ha dado como resultado un pas en donde la poblacin est distribuida en un 70% urbana y slo un 30% rural. En Colombia, al igual que en los pases en va de desarrollo, el crecimiento urbano ha sido desordenado e incontrolable, conformndose ciudades fragmentadas, caticas, dispersas, congestionadas, ambientalmente insostenibles, que favorecen la segregacin, el anonimato y el egosmo, fruto de mltiples factores, entre ellos, el predominio de las fuerzas libres del mercado por encima de la planeacin, la fuerte migracin del
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campo, la concentracin de la actividad econmica, primero industrial y, despus, de servicios. Para cambiar esta tendencia de insostenibilidad es necesario que la ciudad evolucione hacia una mejor adaptacin con el entorno, que se traduzca en la restauracin, mantenimiento, estimulacin y cierre de los flujos o cadenas existentes entre el sistema urbano, su entorno inmediato y el ecosistema global, a partir del mantenimiento de un metabolismo circular, la racionalizacin del consumo, el aprovechamiento de residuos reutilizables, y el consecuente mejoramiento de la calidad de vida y de las condiciones de habitabilidad de la poblacin urbana. La poltica de gestin ambiental urbana formulada por el MAVDT, deber evaluarse y ajustarse teniendo en cuenta que deben adelantarse acciones en torno a la determinacin clara de los lmites de la extensin urbana y de las reas periurbanas, el establecimiento de densidades mnimas de ocupacin que deben alcanzar las reas urbanas antes de ampliar su permetro, favorecer los usos agrcolas y ganaderos, mejorar la calidad de vida para los habitantes de las reas rurales1, propiciar la continuidad de las reas de importancia ecolgica y la adopcin de tecnologas limpias. La CGR ha contado con la valiossima colaboracin de la Embajada Real de los Pases Bajos, para la ejecucin del Proyecto para el fortalecimiento del control fiscal ambiental en Colombia, en cuyo marco se ha adelantado una evaluacin integral a la Poltica Nacional de Biodiversidad que constituye el quinto captulo del presente informe. Uno de los principales objetivos del proyecto, que contribuye al fortalecimiento del control fiscal a la gestin de la biodiversidad, se logr a travs de un convenio con Conservacin Internacional Colombia (CI). Se trata de Otus Colombia2, un sistema de informacin geogrfica dirigido a la CGR, a las instituciones del SINA y, en general al Estado colombiano, que proporciona un conocimiento actualizado sobre la biodiversidad, los ecosistemas y las reas protegidas en la jurisdiccin y rea de accin de las instituciones, sirviendo como base para planear y hacer seguimiento a su gestin. La CGR pone a disposicin del Honorable Congreso de la Repblica y de la ciudadana en general la herramienta Otus Colombia y este informe, con los que espera contribuir al mejoramiento del desempeo de las instituciones del Estado en el manejo y control del medio ambiente de la Nacin.
Jos Gregorio Manga Certan Contralor Delegado para el Medio Ambiente
1 Mejorar el acceso a educacin de calidad, a servicios de salud, a infraestructura que incremente la produccin rural, a mejoramiento de la vivienda, etc. 2 Hace referencia a los bhos, y simboliza la agudeza de esta herramienta para la observacin de la gestin en biodiversidad en el pas.
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Tema: Gestin de uso sostenible de la biodiversidad Ttulo: Seguridad alimentaria y biodiversidad Tema: Libre Autor: Alejandra Meja Jaramillo Ttulo: Ambiente para todos! Lugar: Isla de los Micos-Amazonas Autor: Sara Alejandra Vargas Nuez
Lugar: Parque Simn Bolivar-Bogot, Cundinamarca
Captulo I Anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto nacional ambiental 2009-2010
Captulo I Anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto nacional ambiental 2009-2010

Introduccin
El anlisis y evaluacin de la poltica ambiental se har con base en dos metodologas complementarias. De una parte, se utilizarn los criterios de evaluacin propuestos por Mance, H (2008): agenda, capacidad y posicionamiento1. La agenda2, producto de dinmicas nacionales e internacionales, contiene la serie de temas sobre los cuales el gobierno decide actuar para mejorar una situacin no deseada. La capacidad3 se refiere a la serie de recursos (humanos, econmicos, financieros, fsicos) con los que cuentan las instituciones del sector y que determinan el nivel de eficacia y eficiencia o, en otras palabras, el impacto de la accin gubernamental sobre la solucin de los problemas definidos en la agenda. El posicionamiento4 tiene que ver con la ubicacin del sector y las relaciones e interacciones con el resto de sectores y agentes que componen la sociedad. Hace referencia, entre otros aspectos, a la importancia del medio ambiente en los procesos de toma de decisiones y al grado de dificultad que se presenta al momento de adelantar procesos de reformas sectoriales o institucionales. De otra parte, se acudir a la propuesta metodolgica planteada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en la que se utilizan seis criterios para evaluar las polticas: la estabilidad en el tiempo; el nivel de coordinacin y coherencia, es decir, la medida en que las polticas ambientales dentro del sector se articulan y potencian, pero adems, la compatibilidad con los dems sectores; la adaptabilidad o la capacidad de ajuste que tienen las polticas cuando fallan o cambian las circunstancias; la evaluacin de la eficiencia, entendida como la evaluacin de los retornos que genera la poltica luego de una asignacin de recursos escasos. Relacionado con la eficiencia se analizar la calidad de la implementacin y su efectiva aplicacin. As mismo, aunque pudiera resultar obvio, se debe evaluar la medida en que la poltica tiene orientacin hacia el inters pblico5.
1 MANCE, Henry (2008): La poltica de la sostenibilidad: ascenso y declive del Ministerio de Medio Ambiente Colombiano. En: Gobernabilidad, instituciones y medio ambiente en Colombia. Foro Nacional Ambiental. Bogot DC., junio. Pg. 114 252. 2 Ibdem. Pg. 114. 3 Ibdem. Pg. 115. 4 Op. Cit. Pg. 116. 5 Banco Interamericano de Desarrollo (2006): La poltica de las polticas pblicas. Progreso econmico y social en Amrica Latina. Informe 2006. BID David Rockefeller Center for Latin American Studies. Harvard University. Cambridge, MA. Pg. 314.
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Se tendr como marco general de la evaluacin el concepto del ciclo de la poltica, es decir, formacin y formulacin, implementacin y evaluacin6. Sin embargo, en la medida en que el presente anlisis involucra el cierre del perodo de gobierno 2006 2010, y que, adems, no registra cambio de gobierno desde 2002, la evaluacin en ocasiones no se har estrictamente en el orden lgico-cronolgico del ciclo, sino con base en la dinmica, relaciones y resultados de las polticas que en varios casos tienen que ver con lo sucedido en los distintos momentos del periodo 2002 - 2009. En la evaluacin de resultados de la vigencia 2009 se tendrn como elementos principales tanto la informacin remitida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), como los reportes enviados por las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR-CDS)7 y los datos sobre las matrices de Indicadores Mnimos de Gestin (IMG), establecidos en la Resolucin 964 de 2007, del MAVDT. Se advierte que, a pesar de las dificultades que se presentan en los reportes de los IMG, la Contralora General de la Repblica (CGR) considera la matriz como un instrumento en camino de estandarizar y sistematizar alguna de la informacin generada por las instituciones del sector y que, en ese sentido, responde a las observaciones que se han hecho en el pasado. En relacin con los principales inconvenientes que presentan los reportes, la CGR ha afirmado que La evaluacin realizada refleja que las entidades del SINA se encuentran en un proceso de adaptacin al poblamiento y reporte de los indicadores Prueba de ello son las distorsiones generadas por las diversas interpretaciones, la utilizacin de diferentes unidades de mediday en consecuencia, resultados que no pueden agregarse8. Por su parte, en la evaluacin realizada por el propio MAVDT se encuentra que: En algunos casos el valor numrico del comportamiento de cada indicador, es difcil concretar la validez de los datos reportados, principalmente como se expres anteriormente porque las hojas metodolgicas de esos indicadores permiten su reporte en ms de una unidad o tiene dentro de los mismos ms de una variable. De esta manera las inconsistencias que se pueden presentar en los reportes de indicadores se sintetizan en: En algunos casos no es clara la unidad presentada por la Corporacin en los datos reportados, dado que el indicador da ms de una posibilidad de reporte, pero la Corporacin solo registra un dato sin indicar la respectiva unidad de medida. En los reportes acumulados, no es claro para algunos indicadores si se est reportando la sumatoria de los periodos anteriores o el promedio de comportamiento de dichos periodos.
6 VARGAS, Alejo (2001): Notas sobre el Estado y las polticas pblicas. Ed. Almudena. Bogot DC., Pg. 73-76. 7 Cuestionarios diseados por la Direccin de Estudios Sectoriales para el Medio Ambiente de la Contralora General. 8 CGR (2009): Evaluacin de la Poltica y el Gasto Pblico Nacional Ambiental En: Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2008 2009. Bogot DC., octubre. Pg. 91.
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Los indicadores reportados con cero 0, no es claro si estn siendo registrados por la Corporacin pero en ese periodo no ha tenido ninguna variacin, o por lo contrario son indicadores excluidos de reporte por la CAR. Para los supuestos indicadores excluidos de reporte, no se presenta en todos los casos el nmero o referencia del acuerdo del Consejo Directivo en el que se plasma esta decisin9. En la primera parte de este captulo se har el anlisis y la evaluacin de la poltica pblica ambiental en Colombia, teniendo como marco general dos periodos de un mismo gobierno que se inici en 2002 y finalizar en 2010 adems, de los criterios mencionados anteriormente. As mismo, en esta primera parte se har nfasis en los resultados de la poltica ambiental para la vigencia 2009. Se utilizarn los reportes de informacin realizados por las entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) central, en respuesta a cuestionarios diseados y enviados por la CGR. La segunda parte, como es tradicional, aborda la evaluacin del presupuesto pblico ambiental tanto en sus componentes de ingresos (fuentes) como de los gastos (usos); y, finalmente se hace el anlisis del rezago presupuestal. La siguiente es la hiptesis desde la cual parte la evaluacin, producto de las evaluaciones anteriores: el sector ambiental contina siendo marginal dentro de las prioridades del gobierno central, lo que se refleja no slo en la asignacin de recursos del presupuesto nacional, sino en la capacidad y posicionamiento del MAVDT dentro del aparato estatal. El captulo termina con las principales conclusiones.
La Poltica Nacional Ambiental 2002-2009

En su etapa ms reciente la poltica pblica ambiental tuvo un salto cualitativo importante en 2003 cuando el gobierno nacional (2002 -2006), decidi adelantar una reforma institucional que, en el caso del sector ambiental, produjo la fusin Ministerio de Ambiente, con algunos temas de la agenda de la cartera de Desarrollo. As, se dise el MAVDT. En la medida en que la importancia relativa del tema ambiental en el nivel nacional e internacional era mucho ms baja que a principios de la dcada de los noventa y, de otra parte, por la gran presin que ejerca el dficit fiscal interno facilit la reestructuracin del aparato estatal propuesta por el gobierno. La estructura del nuevo Ministerio comprende tres Viceministerios10: Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y Agua potable y saneamiento bsico. El nuevo diseo se complementa con la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN).
9 MAVDT (2009): Evaluacin integral informes de gestin de las corporaciones autnomas regionales. Segundo semestre 2008. Bogot DC. junio. Pg. 39-40. 10 Ambiente: direcciones de Licencias, Desarrollo Sectorial Sostenible y Ecosistemas; Vivienda: direcciones de Desarrollo Territorial y Sistema Habitacional; Agua Potable y Saneamiento: direcciones de Inversiones Estratgicas y Gestin Empresarial.
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El segundo periodo de gobierno (2006 2010) se inici con un plan nacional de desarrollo ajustado que se denomin Estado Comunitario: desarrollo para todos. En l apareci el componente ambiental ciertamente mejorado con respecto al anterior plan y se adicion explcitamente la gestin del riesgo asociado a la eventual ocurrencia de desastres naturales. Lo ambiental en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006 2010 se plantea a travs de Una Gestin Ambiental y del Riesgo que Promueva el Desarrollo Sostenible que incluye seis temas estructurales, a saber: Planificacin ambiental en la gestin territorial. Gestin integrada del recurso hdrico. Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles. Prevencin y control de la degradacin ambiental. Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental.
La poltica pblica vigente

La Ley 99 de 1993 organiz el sector ambiental del pas al crear el SINA. Antes de este quiebre institucional la estructura institucional y la regulacin de las actividades ambientales dependan del Decreto-Ley 2478 de 1974 o Cdigo Nacional de Recursos Naturales. Actualmente el sector ambiental cuenta aproximadamente con 35 polticas (cuadro 1.1) que se ejecutan teniendo como marco de referencia una serie de instrumentos de planeacin y con base en un marco legal amplio, disperso y en ocasiones, incoherente11. En primer lugar, el sistema nacional de planeacin que tiene como principal instrumento el PND, mientras que en el nivel regional, se encuentran los planes de desarrollo territoriales (departamentos, municipios y distritos). En el marco de las instituciones del sector ambiental se encuentran para las CARCDS, los Planes de Gestin Ambiental Regional (PGAR) y los Planes de Accin Trienal (PAT)12; y, en el caso de los institutos los Planes Estratgicos de Investigacin Ambiental (PENIA) instrumentos a travs de los cuales se priorizan y programan las actividades a desarrollar en cada jurisdiccin.
11 Dentro de los ms destacados se encuentran los conflictos de competencias entre CAR, autoridades ambientales urbanas, autoridades municipales y resguardos indgenas, as como la indefinicin sobre el uso de recursos como las regalas y las transferencias del sector elctrico. 12 Los periodos de los directores de las corporaciones se ampliaron a cuatro aos (Ley 1263 de 2008), as como el de los PAT, a travs del Decreto 2350 de 2009. Como mecanismo de transicin los PAT debern ser ajustados por las CAR-CDS, de tal forma que su cobertura alcance hasta el 31 de diciembre de 2011.
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Cuadro 1.1
Polticas ambientales en Colombia

Polticas Ambientales
Lineamientos de poltica de manejo del recurso suelo Poltica nacional de cambio climtico Poltica nacional de humedales interiores. Poltica nacional para el sistema nacional de reas protegidas (SINAP) Lineamientos de poltica para acceso y aprovechamiento de recursos genticos Documento CONPES para el sector minero Poltica ambiental urbana Poltica nacional de salud ambiental Poltica nacional de calidad del aire Lineamientos de politica para promover la produccion sostenible de biocombustibles en colombia. Poltica ambiental para la gestin integral de residuos o desechos peligrosos Poltica nacional de sanidad agropecuaria e Inocuidad de alimentos para el sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) (Conpes 3375/2005) Plan de accin nacional de lucha contra la desertificacin y la sequa (PAN) Poltica nacional ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares de Colombia (PNAOCI) - CONPES 3164 Poltica nacional del ocano y los espacios costeros (PNOEC) Poltica nacional forestal Plan nacional de desarrollo forestal Plan nacional de prevencin, control de incendios forestales y restauracin de reas afectadas Plan estratgico nacional de mercados verdes (PENMV) Protocolo de Montreal (Ozono) Licenciamiento ambiental Instrumentos econmicos Sistema de informacin ambiental para Colombia Poltica hdrica nacional Lineamientos de poltica para recuperacin, proteccin y fomento del conocimiento tradicional para el manejo de la biodiversidad. Consolidacin de las polticas para las regiones Amaznica y del Pacfico. Polticas de Vivienda y Desarrollo Territorial Ordenamiento territorial Lineamientos de poltica fortalecimiento de los instrumentos de control urbano Poltica nacional para el espacio pblico Lineamientos de poltica nacional para el manejo de los asentamientos precarios Macroproyectos Polticas de Agua Potable y Saneamiento Bsico Poltica hdrica nacional Planes departamentales de agua Plan de gestin integral de residuos slidos (PGIRS) Plan de saneamiento y manejo de vertimientos (PSMV)
Fuente: MAVDT, DNP CAR-CDS. ,
Dependencia Competente
Viceministerio de Ambiente
Viceministerio de Ambiente Oficina de Educacin y Participacin Viceministerio de Ambiente Direccin de Planeacin Dependencia Competente Viceministerio de Vivienda_DT
Dependencia Competente Viceministerio de APSB
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Dentro del marco de la planeacin ambiental, pero en el nivel ms tcnico, se encuentran instrumentos importantes como los Planes de Ordenacin Forestal (POF), los Planes de Ordenacin y Manejo de Cuencas (POMCA) y los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV). En cuanto a la normatividad, de acuerdo con el nivel de jerarqua, cada una de las polticas y el conjunto de instrumentos de planeacin cuenta con una amplia gama de leyes, decretos, resoluciones y acuerdos. Sobresalen las normas relacionadas con los procesos de licenciamiento ambiental, permisos y concesiones; las normas que determinan los recursos de las corporaciones como es el caso de la sobretasa al impuesto predial y, recientemente, la ley sobre procedimiento sancionatorio por delitos ambientales13. El marco institucional bsico se encuentra determinado por la Ley 99 de 1993 en la que se establece que: El Sistema Nacional Ambiental, SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley. Estar integrado por los siguientes componentes: 1. Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitucin Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle. 2. La normatividad especfica actual que no se derogue por esta Ley y la que se desarrolle en virtud de la ley. 3. Las entidades del Estado responsables de la poltica y de la accin ambiental, sealadas en la ley. 4. Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemtica ambiental. 5. Las fuentes y recursos econmicos para el manejo y la recuperacin del medio ambiente. 6. Las entidades pblicas, privadas o mixtas que realizan actividades de produccin de informacin, investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico en el campo ambiental.14 Aunque la ley en forma adecuada busca a travs de esta definicin integrar todas las dimensiones y elementos del desarrollo sostenible, resulta demasiada compleja desde un punto de vista pragmtico y operativo. Por ello la CGR ha definido como SINA central el siguiente marco institucional: MAVDT 0junto con el Fondo Nacional Am
13 Ley 1333 de julio 21 de 2009. Adems, De conformidad con lo dispuesto en artculo 59 de la Ley 1333, del 21 de julio de 2009, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, debe reglamentar todo lo concerniente al funcionamiento y manejo del Registro nico de Infractores Ambientales-RUIA-, el cual deber contener, al menos, el tipo de falta por la que se sancion, el lugar de ocurrencia de los hechos, la sancin aplicada, el acto administrativo a travs de la cual se impone, la autoridad ambiental, la identificacin de la persona, entre otras cosas, informacin que as mismo deber ser pblica y de fcil acceso para las autoridades ambientales y la comunidad en general. Respuesta al cuestionario elaborado por la Direccin de Estudios Sectoriales para medio ambiente de la Contralora General de la Repblica (CGR). Pg. 143. 14 Ley 99 de 22 de diciembre de 1993. Artculo 4.
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biental (FONAM) y el Fondo de Compensacin Ambiental (FCA); UAESPNN; 33 CARCDS; cinco institutos de investigacin cientfica: Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (IDEAM), Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico (IIAP), Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt (IAvH), Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Jos Benito Vives de Andreis (INVEMAR), y el Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas (SINCHI). Como puede verse no estn all las instituciones que tienen a su cargo las polticas de vivienda y agua potable. La CGR ha considerado que el mandato constitucional est relacionado principalmente con el seguimiento y control del Estado en cuanto a las actividades de conservacin y proteccin del patrimonio natural, es decir, lo que desde la jerga econmica constituye el lado de la oferta de bienes y servicios ambientales. No obstante, en los diferentes informes al Congreso de la Repblica se han utilizado los captulos especiales para dar cuenta de la agenda gris, en los que temas asociados a la contaminacin del aire, del agua y el manejo de los residuos slidos producto de las polticas de gestin urbana y de vivienda han sido analizados15. Desde el punto de vista poltico el sector ambiental sigue ocupando un lugar marginal dentro de las agendas de los partidos, del gobierno y, en gran medida, de la poblacin en general. Salvo problemticas particulares como el cambio climtico y los desastres peridicos asociados a fenmenos ambientales los temas de seguridad nacional y urbana, crecimiento econmico, lucha contra las drogas ilcitas y la produccin y comercializacin de cultivos de uso ilcito, son los que copan la atencin del conjunto de la sociedad. Esta situacin como se mencion ha configurado un bajo posicionamiento del sector ambiental dentro de la estructura del gobierno; ha facilitado la modificacin constante de la agenda del tema ambiental; y ha debilitado la capacidad institucional a travs de la disminucin de recursos del presupuesto nacional que, entre otros, ha generado la disminucin de personal de gran capacidad tcnica (sobre todo en el MAVDT), y debilitado una de las principales funciones de las CAR-CDS como es la de autoridades ambientales. El bajo perfil del MAVDT y su prdida de posicionamiento no slo dentro del aparato estatal, sino en el contexto internacional, en el que a base de capacidad tcnica se haba logrado obtener un nivel bastante alto de credibilidad. En cuanto a la agenda es necesario recordar que aunque la Honorable Corte Constitucional declar inexequibles por vicios de trmite la Ley Forestal16 y la Ley de Desarrollo
15 En otro captulo de este informe se evala la calidad de la gestin ambiental de las ciudades. El ao anterior se evaluaron las estrategias de macroproyectos, mejoramiento integral de barrios y renovacin y redensificacin urbana. 16 Sin embargo, la ley presentaba importantes vacios (las disposiciones sobre pago por servicios ambientales contenidas en algunas versiones del Proyecto de Ley, fueron sbitamente suprimidas, tras poderosa influencia del Ministerio de Minas), tena limitaciones (v. gr. El concepto de bosque natural no se corresponda con una verdadera visin ecosistmica) y algunas inconsistencias (en buena parte resultantes del oscuro proceso que sigui a las objeciones presidenciales y que buscaba, sin lograrlo plenamente, eliminar donde quiera que apareciera, la expresin manejo sostenible de bosques naturales). No puede desconocerse tampoco que durante la precaria aplicacin de la norma, se observ la inconveniencia de eliminar la exigencia de salvoconductos para movilizar madera de plantaciones forestales, pues ello se prest para el trfico ilegal de maderas de bosques naturales. Las medidas para contrarrestar este riesgo, contempladas en la Ley, nunca se implementaron. OROZCO, Jos (2008): Consideraciones sobre gobernabilidad y gobernanza forestal para el contexto colombiano. En: Memorias del Simposio Internacional sobre Gobernanza Forestal en Colombia. Pereira, Octubre. Pg. 18.
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Rural, stas buscaban transformar en forma importante la situacin actual de dichos sectores. En ese mismo sentido se ha utilizado la estrategia de modificar importantes temas sectoriales a travs de decretos o resoluciones (e.g. licenciamiento ambiental, tasas retributivas y planes departamentales de agua). El bajo posicionamiento y los cambios en la agenda, se relacionan con los problemas de coordinacin en el proceso de implementacin de las polticas. Algunas de las CAR han vuelto a realizar labores de construccin de infraestructura asociada a acueductos y alcantarillados17 en las que no queda clara su posicin como autoridades ambientales. Igualmente, se presentan vacios o incoherencias normativas y de poltica pblica que generan, por ejemplo, que las CAR enfrenten problemas en torno a territorios sobre los cuales se superponen diferentes figuras legales como resguardos, parques nacionales y reservas forestales. De otra parte, en trminos de estabilidad podra calificarse como positivo el hecho de haber tenido un solo gobierno durante los ltimos ocho aos. Sin embargo, a diferencia de otros sectores como el social, justicia, educacin o transporte, que mantuvieron durante todo el periodo un solo ministro, la cartera ambiental estuvo a cargo de dos ministras y dos ministros, una de ellas apenas durante un ao. Las distintas formas y estilos de gerencia, el poco peso poltico, y en ocasiones tcnico de los encargados del Ministerio generaron problemas de carcter intra e inter sectorial (en ese sentido, el caso de la minera es un buen paradigma). En general, puede afirmarse que la poltica nacional ambiental ha estado orientada hacia el inters pblico. Las instituciones del sector ambiental con muy escasos recursos realizan actividades de educacin, sensibilizacin y en ltima instancia de control para impedir la sobreexplotacin de los recursos. No obstante, la orientacin hacia el inters pblico ha sido motivo de debate alrededor de algunas decisiones. Ejemplos fueron la autorizacin que se dio en su momento para la importacin de residuos peligrosos y la licencia para la construccin del puerto multipropsito en Dibulla (Guajira)18. Sin embargo, el esfuerzo institucional del SINA central es insuficiente ante la magnitud y poder de algunos sectores de la sociedad, legales e ilegales. La problemtica de los cultivos de uso ilcito; las mafias asociadas a la explotacin de madera, caza ilegal de especies de fauna; la sobrexplotacin de recursos hidrobiolgicos; los procesos de ampliacin de la frontera agrcola y el avance de la urbanizacin; y la implementacin de sistemas de monocultivos o ganadera extensiva, son motores de degradacin que no permiten hablar an de sostenibilidad del desarrollo en el pas.
Evaluacin del diagnstico, objetivos y metas de la poltica

La situacin ambiental del pas sobre la que se despliegan estas problemticas sociales, econmicas, institucionales y polticas es preocupante y fue reconocida en el diagnstico hecho por el propio gobierno en su PND, del que se extraen los siguientes apartes:
17 CGR (2007): Anlisis de la Poltica Nacional y el Gasto Ambiental En: Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2006 2007. Bogot DC., mayo. Pg. 51. 18 Op.Cit. MANCE (2008). Pg. 199-200.
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Sin embargo, el crecimiento de la economa en los ltimos 50 aos, y el consecuente aumento del bienestar social, ha estado acompaado de un deterioro ambiental, que afecta la base natural necesaria para el desarrollo de los sectores productivos, y que genera la prdida del potencial econmico de la biodiversidad del pas. As, por ejemplo, si bien cerca de 55 millones de hectreas del territorio de Colombia (48,71% del territorio nacional) estn cubiertas por bosques naturales, esta cobertura se ha reducido en los ltimos aos (1994-2001) a una tasa anual del 0,18% (promedio nacional) 165, correspondiente a unas 101.303 hectreas, por causas asociadas a los procesos de ocupacin del territorio, la expansin de la frontera agrcola, el uso de lea, explotacin maderera y la ocurrencia de incendios forestales. En materia de recursos hdricos, Colombia cuenta an con una rica oferta, estimada en 2,1 billones de m3 anuales. De acuerdo con el Ideam, el 40% de las grandes cuencas del pas presenta una vulnerabilidad entre moderada y media, por lo cual una proporcin importante de municipios, enfrentan serios problemas de escasez de agua, los cuales tienden a agravarse. Otros ecosistemas muy importantes para Colombia son los pramos y los humedales. Los primeros cubren 1.902.783 hectreas y representan el 1,7% de la extensin continental del pas, y los segundos, excluyendo los sistemas marino-costeros, abarcan un rea de 20.252.500 hectreas. Sin embargo, estos ecosistemas estn fuertemente degradados, por diferentes causas asociadas a los cultivos de papa, a la actividad minera, a la ocupacin del espacio fsico, a la introduccin y transplante de especies invasoras, as como la construccin de obras civiles para la contencin, conduccin o evacuacin de aguas, la contaminacin, la remocin de sedimentos y la expansin de la frontera agrcola y ganadera. Los procesos de degradacin ambiental del pas, no slo comprometen su desarrollo sostenible sino que lo enfrentan al pago de importantes costos sociales, estimados en cerca de 5,3 billones de pesos anuales (alrededor de 2,8% del PIB), asociados principalmente con la contaminacin del agua y del aire, las inadecuadas prcticas de saneamiento e higiene y la degradacin del suelo. Los problemas de sobreutilizacin o uso inadecuado del suelo se expresan generalmente en procesos de degradacin como la erosin, los fenmenos de remocin en masa, la desertificacin, la salinizacin, la compactacin y la contaminacin con agroqumicos19. A pesar de las mejoras, el PND del periodo 2002 2006, aprobado mediante la Ley 812 de 2003, no alcanz a dar cuenta en forma adecuada del tema ambiental. En este plan se plasm una lista cualitativa y extensa de temas con muy pocas metas cuantificables, que obedeca a la intencin del gobierno de recoger las nuevas tendencias internacionales, que buscaban relacionar problemticas sociales con las
19 Departamento Nacional de Planeacin (2007): Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado Comunitario: desarrollo para todos. De acuerdo con lo establecido en la Ley 1151 de 2007.
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ambientales, luego de la Cumbre sobre medio ambiente llevada a cabo en Johannesburgo en 2002. De all, entonces, que se buscara la articulacin de las dos agendas para que se viera reflejado en la nueva estructura institucional. Tal como se mencion en su momento: Desde el punto de vista de la planificacin como proceso, ms que la determinacin clara de las prioridades y los objetivos ambientales que el Gobierno pretende alcanzar, este plan de desarrollo constituye un amplio listado de actividades que en su mayora han estado presentes en los distintos documentos desde la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1991. Aunque se reconoce que frente al plan de desarrollo presentado en la primera administracin del gobierno, el nuevo documento denominado Estado Comunitario: desarrollo para todos, involucra en forma ms extensa el tema, es importante resaltar que no escap a las caractersticas que se mencionaron en el aparte anterior, en tanto que privilegia la esfera econmica e incluye en forma desarticulada y secundaria el componente ambiental. Los recursos para la gestin ambiental en este nuevo plan de desarrollo mantienen la tendencia de los ltimos 10 aos asignando alrededor del 0,27% del presupuesto total anual, lo que corresponde al 0,042% del PIB proyectado para los cuatro aos20. A pesar de las intenciones no se disearon mecanismos claros de coordinacin necesarios para que al interior del MAVDT, es decir, entre los tres viceministerios creados y la UAESPNN se trabajaran articuladamente los temas de agua potable y saneamiento bsico junto con vivienda, desarrollo territorial y ambiente. En tal sentido: Se han hecho pocos esfuerzos para integrar la vivienda a la agenda ambiental. No se menciona ningn mecanismo para lograr esa integracin en el plan nacional de desarrollo del gobierno, o en el plan sectorial del MAVDT. Los planes son mudos acerca de las implicaciones ambientales de la meta del gobierno de construir 100.000 nuevas viviendas de inters social por ao. Adems, la estructura del MAVDT confina vivienda y ambiente a viceministerios separados brindando pocas bases estructurales para explotar posibles sinergias21. Con base en los criterios de evaluacin planteados es claro ver como la baja importancia relativa del sector ambiental o su dbil posicionamiento dentro del aparato estatal permiti la modificacin no solo de nivel, al pasar de Ministerio a viceministerio, sino tambin de su agenda al incluir, desarticuladamente, los temas de vivienda y agua potable. Esta desarticulacin interna afecta tambin las relaciones entre el MAVDT, las CAR y CDS, los institutos de investigacin ambiental (IIA) y, en general SINA. En la medida en que desde el nivel nacional no se han establecido prioridades ambientales las CARCDS y dems instituciones del sector ejecutan la poltica de acuerdo con sus propias consideraciones.
20 CGR (2007): La planificacin y el ordenamiento ambiental del territorio en Colombia En: Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2006 2007. Bogot DC., mayo. Pg. 262. 21 Op. Cit. MANCE (2008). Pg. 181
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Por ejemplo, los resultados del informe de la CGR de la vigencia 2008 mostraron como las corporaciones dejaron de invertir recursos en actividades relacionadas con mercados verdes y procesos productivos competitivos y sostenibles, programas bandera del gobierno en lo ambiental22. Lo anterior, que ha sido reiterativo en las evaluaciones realizadas por la CGR, se debe fundamentalmente a la dispersin y, en algunos temas particulares, a la ausencia de informacin comparable, que permita no slo definir el diagnstico, sino evaluar los avances y el impacto de la gestin institucional sobre los recursos naturales y el ambiente23. De otra parte, son importantes los problemas asociados al diseo institucional en trminos de debilidades en la direccin, control y seguimiento de las instituciones por parte del MAVDT como cabeza visible del SINA, debido entre otros factores a asimetras de informacin, capacidad institucional diferenciada (presupuesto y personal), amplia normatividad (dispersa y, a veces, incoherente), y factores de economa poltica regional y local24. Frente a este diagnstico y, en general, a la formulacin de la poltica la CGR manifest no solo lo limitado del alcance de sus objetivos, sino la vaguedad y la ausencia de cuantificacin de muchas de sus metas. As mismo, la ausencia de una estrategia clara de financiacin general del SINA y, en particular, de las corporaciones de desarrollo sostenible y los programas asociados a la conservacin y explotacin sostenible de la biodiversidad: Sin embargo, persisten una serie de temas incluidos en el presente Plan 2006-2010 y en el PND 2002 - 2006 que no reportaron resultados medibles ni mecanismos de seguimiento durante el cuatrienio pasado, por lo que no representan continuidad de las metas y la gestin ambiental, sino que evidencian un estancamiento en su implementacin, como se observa en los siguientes casos: Redelimitacin y ordenacin de las reservas forestales de la Ley 2 de 1959; Implementacin de la Poltica Nacional de Investigacin Ambiental; Formulacin, validacin y adopcin del Plan de Accin del Inventario Nacional de la Biodiversidad; Formulacin de una poltica de Estado para la ecorregin estratgica del Pacfico colombiano, basados en el Plan Pacfico y la Agenda Pacfico XXI; Definicin y reglamentacin del Sistema Nacional de reas protegidas (SINAP)
22 Ver CGR (2009): Evaluacin de la poltica y el gasto pblico nacional ambiental CGR. Bogot DC. octubre Pg. 94-96. 23 Esto es producto de la ausencia o debilidad de informacin bsica. Desafortunadamente, el diagnstico y la situacin de la informacin ambiental, no han cambiado mucho. Ver CGR (2003): La Informacin Ambiental en Colombia. Captulo III. Pg. 111 291. 24 MENA, Jess (1998): Anlisis de la poltica de bosques: la imposibilidad de una poltica racional CIDER-UNIANDES. Tesis de grado. Bogot DC.,, noviembre. Pg. 36-53.
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Formulacin y ejecucin de lineamientos de Poltica de Informacin Ambiental en el marco del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC)25.
Evaluacin de los resultados de la poltica pblica ambiental 2009

La gestin del MAVDT, las CAR-CDS y los temas estructurales del PND a travs de los Indicadores Mnimos de Gestin (IMG)
Para iniciar es importante mencionar que ha sido reiterativo, en los anlisis realizados por la CGR en estos informes al Congreso de la Repblica, la dispersin, debilidad, y en algunos temas, la ausencia de informacin disponible y comparable, que permita realizar una evaluacin del avance en trminos reales sobre la mejora en cantidad y calidad de los recursos naturales disponibles en el pas. Se ha sostenido entonces que, debido a esta debilidad estructural en la informacin bsica, una parte importante de la evaluacin est determinada por la cantidad de recursos presupuestales y financieros y, en consecuencia, humanos y logsticos que son asignados al sector ambiental. En ese sentido, es importante decir que los limitados resultados en trminos de la gestin para el mejoramiento y el manejo ambiental se obtienen a pesar de los grandes esfuerzos que realizan las instituciones en ese entorno de escasez de recursos. Es por ello que desde este informe se ha hecho nfasis en la responsabilidad del Estado y, ms concretamente de los gobiernos, en trminos de la baja voluntad poltica para hacer del sector ambiental un componente importante y determinante en el marco de un desarrollo con verdaderos rasgos de sostenibilidad. Como se ver con ms detalle en la segunda parte de este captulo los recursos asignados al sector ambiental en la vigencia corresponden al 0,3% del PIB; participacin que en el promedio de los ltimos ocho aos se ha mantenido alrededor del 0,28%. Es claro, entonces, que lo dicho hasta el momento, por ser de carcter estructural, afecta necesariamente el desempeo institucional del SINA durante 2009. En general, el diagnstico muestra que los problemas de degradacin ambiental en el pas siguen avanzando; sin embargo, los problemas alrededor de la generacin, mantenimiento y disponibilidad de sistemas de informacin robustos y confiables no han permitido el establecimiento de una lnea base nacional que sirva como punto de referencia para la determinacin del avance o retroceso de la calidad ambiental. La situacin de la informacin ambiental bsica sigue siendo preocupante. En la mayora de los casos las CAR-CDS reportan el diseo de bateras de indicadores en el nivel regional que, sin embargo, por sus caractersticas tcnicas dispares en trminos de escala y metodologas de recoleccin, no es posible agregar para consolidar informacin del mbito nacional o ecosistmico.
25 CGR (2007): Evaluacin de la Poltica Nacional y el Gasto Ambiental En: Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2006 2007. Bogot DC., mayo. Pg. 26.
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Corporaciones como Corantioquia, Carder, CVC, CAR y CRQ han desarrollado bateras de indicadores robustas y con un nivel de poblamiento superior al promedio, pero que no logran un adecuado nivel de articulacin con el IDEAM o en el caso particular de la biodiversidad, con el IAvH. En ese sentido, se resalta la iniciativa que recientemente han tenido la CDA, Corpoamazonia, Cormacarena, el MAVDT, en conjunto con algunas instituciones invitadas como el IAvH, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), el IDEAM, la UAESPNN y la academia, en el mantenimiento y fortalecimiento del Sistema de Informacin para la Amazonia Colombiana SIAT-AC, que requiere especial atencin y apoyo26. En respuesta a la problemtica en torno a la informacin, el MAVDT formul el Decreto 1200 de 2004 y las resoluciones 643 de 2004 y 964 de 2007, a travs de las cuales estableci una batera de IMG, asociados a las estrategias y componentes ambientales del PND, y cuya implementacin es competencia de las CAR-CDS27. Producto de la escasez de datos y de las dificultades institucionales para su poblamiento de los 55 indicadores que se presentaron inicialmente en el Decreto 1200/04 fue necesario suprimir 30 y, de comn acuerdo entre el MAVDT y las CAR-CDS, llegar a una batera de 25 IMG. Sin embargo, el principal inconveniente con los resultados de los indicadores estuvo en que no se cont en su momento con una lnea base. Los avances son relativos en tanto que se miden frente a lo sucedido en los ltimos tres o cuatro aos, pero no frente a las metas reales:
, ninguno de los indicadores que contempla el Decreto 1200 [2004] contaba previamente con una frmula matemtica y un proceso metodolgico validado al interior de las instituciones pblicas ambientales y sectoriales competentes, y por consiguiente la informacin disponible sobre temas como la deforestacin, la poblacin en riesgo por desabastecimiento de agua, el consumo de agua en sectores productivos, la intensidad energtica departamental, es muy limitada o inexistente y en el mejor de los casos no obedece a criterios metodolgicos unificados por lo que no era posible contar con series histricas confiables28.
Los resultados de la evaluacin realizada en 2008 por la CGR mostr una serie de debilidades tanto en el poblamiento de los IMG como serias fallas en su reporte. Para la presente vigencia estos indicadores han mostrado un mejor desempeo, en los dos casos. (cuadro 1.2)
26 Se ha definido que el SIAT-AC es un proceso, en el que un conjunto de actores (instituciones) establecen acuerdos, con objetivos comunes alrededor de la gestin de informacin ambiental de la Amazonia colombiana (acuerdos: conceptuales, organizacionales, tcnicos (infraestructura de datos, metodologas, protocolos), y tecnolgicos (redes de informacin, telecomunicaciones, accesos), organizados como una red de personas y entidades, para apoyar con los datos y productos de informacin a los tomadores de decisiones en los procesos regionales para alcanzar el desarrollo sostenible. Igualmente valido es definir el SIAT-AC como el Sistema de Informacin Ambiental de Colombia SIAC, desarrollado en el mbito regional de la Amazonia colombiana. http://siatac.siac.net.co/web/guest/Inicio/SIATAC Pgina consultada el 09/06/10. 27 Adems del SIAT-AC, el Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC), cuenta con el Sistema Nacional de Informacin Forestal-SNIF, el Sistema de Informacin de Calidad de Aire-SISAIRE, el Sistema de Informacin del Recurso Hdrico-SIRH, Sistema de Informacin de Licencias Ambientales SILA el Sistema de informacin en Biodiversidad-SIB y el Sistema de informacin Marino-SIAM. 28 MAVDT (2006): Establecimiento de una lnea base para el seguimiento de los indicadores de desarrollo sostenible del Decreto 1200 de 2004. Programa de reformas de poltica para el desarrollo sostenible. SusDevDPL. (Segunda Fase). Bogot DC., abril. Pg. 4
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Cuadro 1.2
Indicadores mnimos de gestin 2009

Cuadro Resolucin 964 de 2007 (IMG) Plan General de Or de nacin Forestal de la Jurisdiccin de la Corporacin, formulado. Unidad de medida Resultados 2007 MAVDT 10% Resultados 2008 CGR Resultados 2009 CGR
Planificacin 3 ambiental en la gestin territorial (01)
16%
17%
24 Nmero de municipios con inclusin del riesgo en sus POT a partir de los determi nantes ambientales generados por la Corporacin. 25 Nmero de municipios asesorados por la Corporacin en formula cin de planes de prevencin y mitigacin de desastres naturales. Gestin integral del recurso hdrico (02) 6 Cuencas con planes de ordenacin y manejo POMCA- formulados. Cuencas con planes de ordenacin y manejo POMCA- en ejecucin. reas reforestadas y/o revegetalizadas natural mente para la proteccin de cuencas abaste cedoras. reas reforestadas y/o revegetalizadas para la proteccin de cuencas abastecedoras, en mantenimiento.
454
473
429
421
256
285
70
128
73
69
112
94
ha
26.954
16.434
14.143
ha
20.979
21.188
24.593
10 Corrientes hdricas reglamentadas por la Corporacin con relacin a las cuencas priorizadas. 11 Total de recursos recau dados con referencia al total de recursos factu rado por concepto de Tasa Retributiva. 12 Total de recursos recau dado con referencia al total de recursos factu rado por concepto de Tasa de Uso del Agua.
13
35
58
53
52
49
57
67
contina en la pgina siguiente...
32
...viene de la pgina anterior
22 Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimien tos PSMV- en se guimiento por parte de la Corporacin con referencia al nmero de cabeceras municipales de su jurisdiccin. 23 Cumplimiento promedio de metas de reduccin de carga contaminante, en aplicacin de la Tasa Retributiva, en las cuencas o tramos de cuencas de la jurisdiccin de la Corporacin (SST, y DBO). Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad (03) 1 reas protegidas decla radas en la jurisdiccin de la Corporacin Autnoma Regional.
20
46
34
% DBO
29
%SST
14
27
ha
554.851
357.319
445.822
reas protegidas decla radas en la jurisdiccin de la Corporacin Autnoma Regional, con Planes de manejo en ejecucin. Ecosistemas Estratgicos (pramos, humedales, manglares, zonas secas, etc), con planes de manejo u ordenacin en ejecucin. Especies de fauna y flora amenazadas, con planes de conservacin en ejecucin.
ha
448.893
1.101.750
738.768
33
53
87841
# %
88 67
205 22
136
Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles (04)
13 Proyectos piloto de produccin ms limpia de sectores productivos, acompaados por la corporacin. 14 Cumplimiento promedio de los compromisos definidos en los convenios de Produccin ms limpia y/o agendas ambientales suscritos por la corporacin con sectores productivos.
82
141
162
58
63,13
63,68
33
17 Mipymes y empresas vinculadas a mercados verdes (uso y aprove chamiento sostenible de la biodiversidad, ecopro ductos industriales, eco turismo) acompaadas por la corporacin. Prevencin y control de la degradacin ambiental (05) 18 Registro de la calidad del aire en centro poblados mayores de 100.000 habitantes y corredores industriales, determinado en redes de monitoreo acompaadas por la Corporacin. 19 Municipios con acceso a sitios de disposicin final de residuos slidos tcnicamente adecuados y autorizados por la CAR (rellenos sanitarios, celdas transitorias) con refe rencia al total de municipios de la jurisdiccin. 20 Cumplimiento promedio de los compromisos establecidos en los PGIRS de la jurisdicin. 21 Nmero de registros de generadores de residuos o desechos peligrosos en la jurisdiccin. Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental (06) 15 Cantidad de proyectos con seguimiento (licencias ambientales, concesiones de agua, apro vechamiento forestal, emisiones atmosfricas, permisos de vertimiento) con referencia a la totalidad de proyectos activos con licencias, permisos y/o autorizaciones otorgados por la CAR. 16 Tiempo promedio de trmite para la evaluacin de las licencias ambientales, permisos y autorizaciones otorgadas por la corporacin.
237
360
503
12
94
49
61
61
24
32
39
3320
3800
2158
53
67
52
dias
90
94
100
Fuente: CAR CDS. Elabor DES-Medio Ambiente.
34
Con las salvedades hechas, pero con el objetivo de que los IMG se constituyan en una herramienta vlida y sistemtica de seguimiento y evaluacin del SINA, a continuacin se presentan los principales resultados de la gestin ambiental en 2009, de acuerdo con los 6 temas ambientales estructurales del PND29.
Planificacin ambiental en la gestin territorial

Se siguen manifestando seras debilidades e inconsistencias en los planes de ordenamiento territorial (POT) adoptados. Las principales debilidades se presentan en aspectos como el bajo nivel de detalle en la identificacin y delimitacin de reas con amenaza y riesgo de desastre, no se cuenta con inventarios de las viviendas ubicadas en estas reas, persisten conflictos en el uso del suelo y reas para la conservacin de bienes y servicios ambientales30. Segn la informacin reportada en relacin con los indicadores Nmero de municipios con inclusin del riesgo en sus POT a partir de los determinantes ambientales generados por la Corporacin y Nmero de municipios asesorados por la Corporacin en formulacin de planes de prevencin y mitigacin de desastres naturales, el nmero de municipios con inclusin del riesgo en sus POT es de 374 (33,42% del total de municipios)31; entre tanto, el nmero de municipios asesorados por las corporaciones es de 265 (23,68%)32. En ese sentido, la tarea se estara cumpliendo: segn el avance que report el MAVDT hasta 2008 y su comparacin con 2009, hacen falta 117 (10,45%) y 261 (23,32%) municipios del pas que no han abordado con suficiencia el tema de la gestin del riesgo33. La situacin es contraria en cuanto al resultado de la gestin en torno a los planes de ordenamiento forestal en el que su ejecucin apenas alcanza un promedio de 17,42%, en las CAR-CDS. Esto es sumamente grave en la medida en que como ya
29 Uno de las principales fallas que presenta la informacin del pas es su retraso en la espacializacin. En torno a ese objetivo se formul el documento Conpes 3585 de mayo 2009 denominado Consolidacin de la Poltica Nacional de Informacin Geogrfica y la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales-ICDE, que busca fortalecer la produccin, intercambio, acceso y uso de informacin geogrfica en las diferentes entidades del Estado, y as mismo, impulsar el desarrollo de la ICDE como mecanismo para la armonizacin y estandarizacin de la informacin geogrfica 30 Ver CGR (2007): La planificacin y el ordenamiento ambiental del territorio en Colombia. En: Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2006- 2007. Captulo V. Bogot DC., mayo. Pg. 255-288. 31 De acuerdo con la informacin del DANE sobre el censo de 2005, el nmero de municipios o corregimientos departamentales en Colombia es de 1.119. Sistema de Consulta informacin Censal. Censo 2005. Consultado en www. dane.gov.co en 12/06/10. 32 Segn el MAVDT, hasta diciembre de 2008 las CAR haban asesorado 628 municipios y para el segundo indicador 593. MAVDT(2009): Evaluacin integral informes de gestin de las corporaciones autnomas regionales. Segundo semestre 2008. Bogot DC. junio. Pg. 23. 33 Segn el MAVDT: En la actualidad, se ha venido trabajando de manera paralela y complementaria en la cualificacin de los POT, mediante la asistencia tcnica a los municipios en la evaluacin, seguimiento, revisin y ajuste de los mismos. Lo anterior se ha dado en el marco de un enfoque regional, buscando que en los procesos de revisin de los POT los contenidos se articulen y se avance en el desarrollo de problemas que requieren un anlisis regional. En esa lnea se han adelantado procesos en las siguientes regiones estratgicas nacionales: Macizo Colombiano, Nevado Huila, Volcn Galeras, La Mojana, Sierra Nevada de Santa Marta y Subregin de los Yarigues. Adicionalmente se ha prestado asistencia en otras regiones del pas y a 2009 el proceso ha llegado a ms de 400 municipios. Respuesta al cuestionario diseado y enviado por la Direccin de Estudios Sectoriales para el Medio Ambiente de la Contralora General de la Repblica. Pg. 168.
35
se ha mencionado el avance de la deforestacin, segn cifras del IDEAM se encuentra alrededor de 90.000 ha/ao, mientras que segn los datos del indicador reas reforestadas y/o revegetalizadas naturalmente slo se ha logrado recuperar 16.000 ha/ao, en promedio, en los dos ltimos aos. Dentro del mismo tema, una de las acciones importantes que recae directamente sobre el MAVDT tiene que ver con el ordenamiento de las reservas forestales nacionales, establecidas en la Ley 2 de 1959 y sobre las cuales aun falta bastante trabajo por realizar. En este aspecto el MAVDT informa que Una vez aprobada la zonificacin y ordenamiento ambiental de las reservas forestales de la Ley 2 de 1959, las reas que se conserven bajo la figura de Reserva Forestal Nacional, se delimitarn, declararn y se adelantar el registro del rea, estableciendo la afectacin ambiental a los predios que queden ubicados dentro de la misma34. Sin embargo, el MAVDT: desde el ao 2008 viene adelantando el ajuste de la Gua Metodolgica para la elaboracin de Planes de Manejo para las Reservas Forestales Protectoras, documento que en este momento se encuentra en discusin final y se espera publicar durante el ao 2010 Con el fin de conocer el estado actual de las reservas forestales protectoras nacionales, mediante un trabajo realizado por este ministerio, la embajada de Holanda, conservacin internacional el IGAC se recopil la informacin correspondiente a dichas reservas, pudindose mediante la obtencin del acto administrativo de declaratoria conocer los lmites de las mismas y espacializar los mismos en la cartografa nacional. Como resultado de dicho estudio se determinaron para el pas 60 reservas que incluyen dentro de la figura de proteccin, alrededor de 500.000 hectreas35. Existe una gran preocupacin sobre los efectos que el cambio climtico ha generado en el pas, reflejado en los recurrentes desastres naturales que en la ltima dcada han afectado gran parte del territorio nacional y han dejado millones de colombianos damnificados, lo cual ha contribuido a agudizar los niveles de pobreza, situacin que hace a Colombia aun ms vulnerable a los efectos del cambio climtico. Uno de los elementos que present un alto ndice de incidencia en 2009, fue el de los incendios forestales, tema trabajado bastante en el SINA, ya que se gener el Plan Nacional de Prevencin y Control de incendios Forestales y Restauracin de reas Afectadas, que incluye los planes de contingencia y mapas de vulnerabilidad, as como actividades educativas, pero que an no logra un adecuado desempeo institucional en trminos de prevencin de eventos y restauracin de reas afectadas. Es preciso advertir sobre el estado de los ecosistemas estratgicos del pas que de acuerdo con los estudios ms recientes, de continuarse con la sistemtica afectacin y deterioro de los pramos, se perder entre el 75 y el 90% de su cobertura36.
34 Ibdem. Pg. 18. 35 Ibdem. Pg. 19. 36 Ortega-P., S.C., A. Garca-Guerrero, C-A. Ruz, J. Sabogal. & J.D. Vargas (eds.) (2010): Deforestacin evitada. Una gua REED + Colombia. MAVDT. Bogot DC. Pg. 72.
36
Los bosques en el pas han venido sufriendo un preocupante proceso de degradacin y prdida; las estimaciones de la deforestacin varan, las ms conservadoras mencionan 90 mil hectreas por ao y las ms preocupantes dan cuenta de 600.000 hectreas por ao, con el agravante que en el perodo 1998-2007 slo se reforestaron alrededor de 213.000 hectreas y solamente el 2,2% de las reservas forestales creadas por la Ley 2 de 1959 se han zonificado y ordenado, sumado a la desertificacin que presenta el 25% del pas, situacin que se agudizar con el cambio climtico37. Para acceder a los recursos, que seguramente se destinarn despus de Copenhague para atacar esta problemtica, el pas debe superar la limitante de la falta de claridad sobre las tasas de deforestacin y garantizar un monitoreo efectivo que d cuenta de la realidad y dimensin del problema en Colombia. Si bien se han tenido avances en los instrumentos de seguimiento y monitoreo, las autoridades ambientales competentes no han logrado generar una lnea base fiable con escalas adecuadas que permita un eficaz seguimiento. Como un avance interesante en el tema del cambio climtico el MAVDT informa que se han apoyado iniciativas que permitieron el ingreso de 56 millones de dlares al pas originados por la venta de Certificados de Emisiones Reducidas (CER) en Colombia, superando la meta inicial del cuatrienio establecida en 40 millones de dlares38.
Gestin integrada del recurso hdrico39

Uno de los principales instrumentos con los que cuenta la poltica pblica en torno al agua, principal prioridad del gobierno que se inici en 2002 y recurso que constituye el eje articulador de la poltica ambiental del pas, son los planes de ordenacin y manejo de cuencas (POMCA). Estos instrumentos de planeacin fueron establecidos a travs del Decreto 1729 de 200240, con un nivel de prioridad que, incluso, ha generado ciertas discusiones en torno a la superioridad normativa que tendran sobre los POT, ya que en el Artculo 17 del decreto se dice que: Las normas sobre manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables previstos en un plan de ordenacin de una cuenca, priman sobre las disposiciones generales dispuestas en otro ordenamiento administrativo, en las reglamentaciones de corrientes, o establecidas en los permisos, concesiones, licencias y dems autorizaciones ambientales otorgadas antes de entrar en vigencia el respectivo plan de ordenacin y manejo.
37 Respuestas de las CAR-CDS al cuestionario elaborado por 2008- 2009. 38 Respuesta al cuestionario elaborado por la Direccin de Estudios Sectoriales para medio ambiente de la CGR. Pg. 27. 39 El 19 de marzo de 2010, el MAVDT present la nueva Poltica Nacional para la Gestin Integral del Recurso Hdrico. No deja de llamar la atencin que siendo sta la primera prioridad del gobierno se formule en los ltimos meses de su gestin. 40 Decreto 1729 de 2002. Artculo 4: La ordenacin de una cuenca tiene por objeto principal el planeamiento del uso y manejo sostenible de sus recursos naturales renovables, de manera que se consiga mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento econmico de tales recursos y la conservacin de la estructura fsico-bitica de la cuenca y particularmente de sus recursos hdricos. La ordenacin as concebida constituye el marco para planificar el uso sostenible de la cuenca y la ejecucin de programas y proyectos especficos dirigidos a conservar, preservar, proteger o prevenir el deterioro y/o restaurar la cuenca hidrogrfica.
37
De acuerdo con lo previsto en el artculo 10 de la Ley 388 de 1997, el plan de ordenacin y manejo de una cuenca hidrogrfica constituye norma de superior jerarqua y determinante de los planes de ordenamiento territorial41. (Resaltado fuera de texto). En cuanto a la gestin integrada del recurso hdrico, el principal tema del PND, aunque se avanz en programas importantes como la elaboracin y adopcin de los POMCA, se le ha dado excesivo nfasis al desarrollo de este proceso en reas urbanas con poblacin mayor a 50.000 habitantes e ndices de escasez entre media y alta, y no se ha expedido la reglamentacin para la conformacin de los consejos de cuenca. Con base en el reporte de informacin de las CAR-CDS se formularon 74 planes en 2009. Hasta 2008, segn el MAVDT42, se haban formulado 156 POMCA, lo que significa que en total habra 230 planes formulados. En cuanto a los POMCA en ejecucin, segn las cifras reportadas por el MAVDT, el nmero de planes a 2008 alcanzaba los 123, mientras que las CAR-CDS reportan 94 a 2009. A pesar que algunas corporaciones no reportaron a la Contralora la matriz de IMG43, esta inconsistencia en la informacin proveniente de las diferentes fuentes es significativa y muestra, como se ha insistido, las fallas que an persisten en el sistema de informacin ambiental para Colombia (SIAC). Relacionado directamente con la formulacin e implementacin de los POMCA se encuentra el proceso de priorizacin y posterior reglamentacin de las corrientes hdricas de la jurisdiccin de las CAR-CDS. El indicador se calcula como el porcentaje que resulta de comparar las cuencas reglamentadas con las priorizadas. El resultado hasta 2008 alcanzaba un 16%, mientras que para 2009 las CAR-CDS reportan, en promedio, un 9,26%. Otra de las estrategias importantes en el manejo y proteccin del recursos hdrico, est relacionada con los instrumentos econmicos, en particular, la tasa retributiva y la tasa por uso. En el primer caso, a pesar de los esfuerzos de las CAR-CDS y del MAVDT, el promedio de recaudo frente a la facturacin, apenas alcanza el 52,05% en 2009. El reporte del MAVDT para 2008 daba como resultado un promedio para las corporaciones de 56%, lo que significa que ha bajado el desempeo en este campo. El problema grave en torno a este instrumento ha sido la frecuente modificacin de la normatividad44, lo cual ha llevado a que en varias de las corporaciones apenas se est reiniciando el proceso de implementacin de este programa, teniendo como resultado que en promedio apenas se alcance en 2009, un 35% en la reduccin de cargas contaminantes y que las mediciones y el establecimiento de nuevas metas de descontaminacin empiecen a ser efectivas a partir de 2010.
41 Decreto 1729 de 2002. Artculo 17. 42 Op. Cit. MAVDT (2009). Pg. 22. 43 Cardique, Carsucre, Codechoco y Corpocesar. 44 Decreto 3100 de 2003 y 3440 de 2004 que derogaron el Decreto 901 de 1997; Resolucin 1433 de 2004, modificada por la Resolucin 2145 de 2005; Ley 1151 de 2007, artculo 107.
38
Es evidente que el tema de la reduccin de la carga contaminante es uno de los ms afectados por la entrada en vigencia del Decreto 3100 de 2003, ya que inicialmente se haba fijado una meta para el primer quinquenio y con la nueva reglamentacin la autoridad ambiental debe volver a establecer las metas de reduccin y por ende las cargas contaminantes a reducir por sector y por usuario, partiendo de valores muy bajos y del cobro de tan solo la tarifa mnima de la tasa retributiva. No obstante, dicho valor se evala a partir del segundo ao, al igual que el cumplimiento de la meta global de reduccinEn octubre de 2004 se expidi el Decreto 3440, que modifica casi todos los aspectos del Decreto 3100, especialmente los relativos al cobro de la tasa, a los proyectos de inversin en descontaminacin hdrica, a la informacin previa al establecimiento de las metas de reduccin, al sujeto pasivo de la tasa, a la forma de cobro45. De otra parte, las tasas por uso presentaron una eficiencia en el recaudo del 44% en 2008 y el indicador mejor significativamente en 2009, segn la informacin de las CAR-CDS, al pasar a 67,17%. Sin embargo, algunas corporaciones corroboran lo afirmado por parte de la Contralora en sus informes, que el diseo del instrumento genera una tasa tan baja que el costo administrativo por cobrar los recursos es mayor. Los PSMV, complementan tanto los POMCA, como los instrumentos econmicos para la gestin del recurso hdrico. Fueron establecidos mediante el Artculo 12 del Decreto 3100 de 2004 y reglamentados por la Resolucin 1433 del mismo ao, como el conjunto de programas, proyectos y actividades, con sus respectivos cronogramas e inversiones necesarias para avanzar en el saneamiento y tratamiento de los vertimientos, incluyendo la recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin final de las aguas residuales descargadas al sistema pblico de alcantarillado, tanto sanitario como pluvial, los cuales debern estar articulados con los objetivos y las metas de calidad y uso que defina la autoridad ambiental competente para la corriente, tramo o cuerpo de agua. El PSMV ser aprobado por la autoridad ambiental competente46. El IMG que da cuenta de este proceso es el de Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV- en seguimiento por parte de la Corporacin con referencia al nmero de cabeceras municipales de su jurisdiccin, que tuvo un resultado de 32% en 2008, frente al 33,8% de 2009. Desafortunadamente, los resultados en torno a las tasas retributivas, por uso, los POMCA y los PSMV, an dejan mucho que desear. Los resultados en trminos de descontaminacin de aguas y los de calidad del agua potable as lo demuestran47. El MAVDT en torno a las cuencas abastecedoras de acueductos, report para 2008 un avance acumulado de 41.111 ha. reforestadas o revegetalizadas naturalmente, mientras que para 2009 las CAR-CDS alcanzaron una cifra de 14.143 ha. Una vez ms se afirma que el total de 55.254 ha. para un poco ms de tres aos de gestin es insuficiente. Esta grave situacin la corrobora cuando en su reporte afirma que:
45 CGR (2008): La calidad del agua para consumo humano en Colombia. En: Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2006- 2007. Captulo V. Bogot DC. mayo. Pg. 226. 46 Artculo 1 de la Resolucin 1433 de 2004. 47 CGR (2008): La calidad del agua para consumo humano en Colombia. En: Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2006- 2007. Captulo V. Bogot DC. mayo. Pg. 218-231.
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De acuerdo con la informacin reportada al Sistema nico de Informacin del sector de agua y saneamiento bsico (SUI), en la cual se cuenta con datos para 1.089 municipios sobre el tipo de disposicin final, se establece lo siguiente: 1) 758 municipios se encuentran disponiendo sus residuos en 255 rellenos sanitarios y 34 plantas integrales de residuos slidos. 2) 331 municipios continan haciendo uso de 246 botaderos, 48 enterramientos, 7 quemas y 11 cuerpos de agua. 3) Es decir, que el 30,39% de total de los municipios con informacin continan disponiendo en forma inadecuada sus residuos48. Finalmente, en cuanto al recurso hdrico marino y costero, en la prctica, aun no se pasa de la fase diagnstica, en la que el INVEMAR ha realizado grandes y casi solitarios esfuerzos por levantar informacin y realizar investigaciones bsicas que sirvan de base para el manejo sostenible de este recurso natural, al que el pas le sigue dando la espalda49.
Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad

Dentro del tercer tema estructural, denominado Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad, aparecen tres IMG, que presentaron los siguientes resultados en la vigencia 2009: reas protegidas declaradas en la jurisdiccin de la Corporacin Autnoma Regional, 445.822 ha.; reas protegidas declaradas en la jurisdiccin de la Corporacin Autnoma Regional, con planes de manejo en ejecucin, 738.768 ha.; y, finalmente, Especies de fauna y flora amenazadas, con planes de conservacin en ejecucin, con 136 ha. Un tema que preocupa, relacionado tanto con las reas protegidas existentes como con las nuevas (e importantes) que se han declarado, es la ausencia de reglamentacin de las zonas de amortiguacin, en especial porque en ciertos puntos existe superposicin con territorios de comunidades tnicas y reservas forestales nacionales, dadas las implicaciones que en trminos de consulta y concertacin tiene este proceso. Debido a los altos costos la gestin en la proteccin de especies amenazadas sigue siendo deficiente y unido a la debilidad para el control del trfico y explotacin ilegal es una de las causas de la prdida de biodiversidad en el pas. Los datos muestran que en las CAR-CDS existen apenas 136 planes de manejo en ejecucin para especies con algn grado de amenaza50.
48 Respuesta al cuestionario elaborado por la Direccin de Estudios Sectoriales para medio ambiente de la Contralora General de la Repblica (CGR). Pg. 177. 49 CGR (2002): Informe sobre mares y costas. 50 Segn la informacin de IAvH, en Colombia existen 1.971 especies amenazadas, de las cuales 1378 corresponden a plantas superiores. http://www.humboldt.org.co/humboldt/mostrarpagina.php?codpage=1111&url=%20http://www.siac.net.co/sib/ biocifras/BioWebModule/InicioBioCifras.jsp. Pgina web consultada el 09/06/10.
40
En cuanto a los pramos no hay mayores avances distintos a la formulacin de planes de manejo para 3, de los 13 previstos, y a la proposicin de 2 nuevos humedales a incluir en la lista del convenio RAMSAR, sin que se hayan definido zonas de proteccin para muchos de los humedales existentes en el pas51. As mismo, el MAVDT informa que de las 25 CAR que deben implementar estudios del estado actual (EEA) de los pramos y formular los planes de manejo ambiental (PMA) para stos, 19 reportan acciones importantes y la UAESPNN, que administra 20 reas protegidas nacionales con ecosistemas de pramo, a la fecha cuenta con Planes de Manejo adoptados para 19 de ellas, que incorporan la planificacin y el manejo de los pramos52. En lo que tiene que ver con humedales y manglares de acuerdo con una evaluacin realizada por la Direccin de Ecosistemas del Ministerio, de las 33 Corporaciones Autnomas Regionales solo el 33.3% report informacin sobre caracterizacin, inventario, delimitacin y formulacin de planes de manejo de humedales, en tanto que el MAVDT ha liderado las acciones para la zonificacin de manglares, obteniendo como resultado la zonificacin del 100% de seis de los 12 departamentos que cuenta con este ecosistema. Los seis departamentos restantes han adelantado procesos de zonificacin en algunas de sus reas de manglar teniendo entre un 15 y 50 % de las mismas zonificadas53. En este aparte no se har mayor nfasis sobre la situacin de la biodiversidad del pas, en tanto que en este mismo informe (y en los tres anteriores), se realiza un profundo anlisis del tema.
Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles

El siguiente campo ambiental estratgico en el PND es la promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles (continuacin de los programas de produccin ms limpia provenientes de planes de desarrollo anteriores), sobre lo cual se registran como avances la conformacin de comisiones tcnicas intersectoriales para los temas de calidad del aire, uso racional de la energa y medidas sanitarias y fitosanitarias en las que el MVDT participa en conjunto con otras entidades del sector, adems de la revisin de algunas normas relacionadas con el uso eficiente de la energa elctrica54. En este mismo mbito otro de los nfasis de los ltimos aos ha sido el de las evaluaciones ambientales estratgicas (EAE), de las que el ms reciente desarrollo lo constituye, por parte del MAVDT, la publicacin de la Gua Prctica para Formular
51 En 2009, el MAVDT convoc al Primer Congreso Nacional de Pramos: Conservacin con Equidad, en dnde segn la entidad se dio La ratificacin de la postura Ministerial en torno (sic) pramos como reas excluibles de la actividad minera; la iniciativa en torno a Red de Trabajo en Pramos de las CAR; la Red de jvenes por los Pramos, que se integra a la Red Jvenes de Ambiente liderada por el Ministerio, como un capitulo de ella; la red de actores comunitarios, quienes generaron un pronunciamiento; y finalmente una declaratoria que contiene 18 declarandos, que se suman como orientaciones a la implementacin del Programa Nacional de Pramos. Respuesta al cuestionario elaborado por la Direccin de Estudios Sectoriales para medio ambiente de la Contralora General de la Repblica (CGR). Pg. 38. 52 Respuesta al cuestionario elaborado por la Direccin de Estudios Sectoriales para medio ambiente de la Contralora General de la Repblica (CGR). Pg. 39. 53 Ibdem. Pg. 41. 54 Decretos 2331 y 2501 de 2007.
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Evaluaciones Ambientales Estratgicas en Colombia y el desarrollo de algunas de ellas en turismo, minera, hidrocarburos, energa elctrica, infraestructura y salud sobre cuyos resultados e impactos reales en el mejoramiento de la gestin ambiental vale la pena hacer seguimiento55. Si se comparan los resultados de los indicadores asociados a la contaminacin y degradacin de los recursos naturales, directamente afectados por los sectores productivos, se encuentra que sigue siendo demasiado marginal el desempeo del SINA en trminos de la promocin de mercados verdes y la gestin ambiental sectorial. El nmero de Mypimes vinculadas a procesos de mercados verdes (503) y los convenios de produccin limpia (162)56 son muy limitados. Nuevamente, teniendo en cuenta los indicadores ambientales, se mantiene la discusin sobre la efectividad de las autodeclaraciones, las guas ambientales sectoriales y las agendas ambientales intersectoriales en el escenario actual de bajo posicionamiento del sector ambiental y, como consecuencia de ello la debilidad institucional para el control, seguimiento y sancin de comportamientos ambientales no deseables. En torno a la poltica de produccin ms limpia la CGR indag por los resultados, en 2009, de la aplicacin de los mecanismos tributarios que buscan incentivar actividades de carcter ambiental por parte del sector productivo. En general, se nota el desconocimiento de la existencia de este tipo de mecanismos57 y la dbil gestin que realizan las CAR-CDS para su promocin y fomento. Entre ellos se destacan las exclusiones del impuesto al valor agregado (IVA), las deducciones del impuesto a la renta, la enajenacin de inmuebles con funcin ecolgica y recursos forestales y las donaciones a instituciones de carcter ambiental e investigacin cientfica. De las 27 respuestas recibidas de las corporaciones 8 han certificado inversiones para deduccin del impuesto de renta; apenas 7 han realizado actividades relacionadas con exclusin del IVA; y tres CAR mencionan que han certificado terrenos para deduccin del impuesto predial. Ninguna ha enajenado inmuebles ni recibido o dado donaciones y, en cuanto a los recursos forestales la mayora de ellas presentan informacin sobre el Certificado de Incentivo Forestal (CIF). Por su parte, el MAVDT informa que entre los aos 2002 y 2009, por exclusin de IVA (art. 424-5 numeral 4 y 428 literal f de la Ley 223 de 1995) y deduccin de renta lquida (art. 158-2, ley 788 de 2002), el Ministerio de Ambiente certific incentivos tributarios por ms de $198,000 millones de pesos, que promovieron inversiones con beneficio ambiental cercanas a los $785,000 millones de pesos58. En 2009 a travs de la Resolucin 941 se cre el subsistema de informacin sobre uso de recursos naturales renovables (SIUR), como el conjunto que integra y
55 2009: Evaluacin Ambiental Estratgica de Polticas, Planes y Programas de Turismo en la Zona de Bar, Distrito Turstico de Cartagena de Indias. Revisin de trminos de referencia y definicin del alcance de la primera fase de la EAE del plan de expansin de generacin-transmisin elctrica, liderada por la UPME. 56 Estos convenios, segn los reportes de las CAR-CDS, tienen un nivel de cumplimiento del 63,68%. 57 El desconocimiento parece ser mutuo: por los empresarios y por las CAR-CDS. 58 Respuesta al cuestionario elaborado por la Direccin de Estudios Sectoriales para medio ambiente de la Contralora General de la Repblica (CGR). Pg. 78.
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estandariza el acopio, almacenamiento, procesamiento, anlisis, consulta de datos y protocolos para contar con informacin normalizada homognea y sistemtica sobre el uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales renovables, originado por las actividades econmicas o de servicios y estableci como instrumento de captura el Registro nico Ambiental (RUA)59. Otras actividades realizadas por el MAVDT o con su apoyo durante 2009 han sido: Institucionalizacin de BIOEXPO COLOMBIA como la feria de la biodiversidad y de los productos amigables con el medio ambiente. Armenia 2003, Medelln 2005, Cali 2008 y Neiva, 2010. Proyecto Desarrollo Local y Comercio en Colombia - Agenda Ambiental Interministerial firmada con Mincomercio. Modificacin de la Resolucin 453 de 2004 para facilitar el proceso de aprobacin nacional de los proyectos MDL. Actualmente, la Resolucin 551 de 2009 rige este procedimiento y ha permitido que ms proyectos MDL accedan de manera ms gil a la aprobacin nacional. Poltica Nacional de Produccin y Consumo Sostenible, la cual fue presentada ante el Consejo Nacional Ambiental en diciembre. Existen 35 iniciativas o proyectos de pago por servicios ambientales (PSA), la mayor cantidad de ellas relacionadas con el servicio de regulaciones hdricas y ubicadas, entre otros, en ecosistemas importantes de Boyac, Cundinamarca, Santander, Tolima, Nario y Risaralda. En asocio con algunas universidades y de la Red Colombiana de Formacin Ambiental del pas estructur, plante y formul el desarrollo de Observatorios de Participacin y Educacin Ambiental. Adems, se han capacitado en el pas, mas de 7.500 lderes de todas las regiones del pas como Promotores Ambientales Comunitarios a travs de convenios de capacitacin suscritos con ms de 18 CAR vinculadas en el proceso de capacitacin en el Diplomado Promotora Ambiental Comunitaria en la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP), la Red Colombiana de Formacin Ambiental, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y otras instituciones de Educacin Superior y organizaciones sociales cuyo objeto es la capacitacin y la formacin60. En 2006 se expidi la Resolucin 1180 que modific parcialmente la Resolucin 898 de 1995 sobre calidad del etanol anhidro combustible, gasolinas, diesel y biodiesel. Posteriormente, junto con el Ministerio de Minas y Energa, se expidi la Resolucin 180158 de febrero de 2007 mediante la cual se determinan los combustibles limpios que debern ser utilizados por los sistemas de transporte pblico de pasajeros a partir de enero de 2010, estableciendo para el diesel un valor de
59 Resolucin 941 de 1 de junio de 2009. Artculo 2. 60 Respuesta al cuestionario elaborado por la Direccin de Estudios Sectoriales para medio ambiente de la Contralora General de la Repblica (CGR). Pg. 165.
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50 ppm de contenido azufre, y los lmites mximos de emisin que podrn emitir los vehculos que utilicen combustibles limpios61.
Prevencin y control de la degradacin ambiental

La Prevencin y control de la degradacin ambiental es el siguiente componente estructural del PND que abarca facetas diversas de la gestin del sector como la salud ambiental, la contaminacin del aire, el manejo de residuos, el cambio climtico, la eliminacin de sustancias agotadoras del ozono, el manejo de contaminantes orgnicos persistentes y los pasivos ambientales. El pas, segn los datos del DANE, tiene 56 centros urbanos con una poblacin mayor a 100 mil habitantes. Desde Bogot DC. (6840.116 hab.), hasta Rionegro (100.502 hab.), la poblacin que se asienta en estas reas es de 24837.161 hab., que corresponde al 58% del total nacional. Los reportes del MAVDT dan cuenta de 14 redes de monitoreo hasta 2008 que resultan completamente insuficientes a la luz de la magnitud y el nmero de los centros urbanos que deben ser cubiertos. De otra parte, para 2009, en el que solo se cuenta con la informacin enviada por las CAR-CDS (a travs de las matrices de IMG), se reporta un resultado total de 94 que de corresponder con la hoja metodolgica del indicador significara que solo en ese ao se habran implementado 80 redes de monitoreo, situacin bastante improbable. Este es uno de los indicadores en los que con mayor claridad aparecen problemas de reporte de informacin. Mientras que la hoja metodolgica establece que debe presentarse el Registro de la calidad del aire en centro poblados mayores de 100.000 habitantes y corredores industriales, determinado en redes de monitoreo acompaadas por la Corporacin, stas consignan informacin sobre los datos de concentraciones de factores contaminantes; o, en otros casos no se tiene claro en qu consiste una red y se reporta el nmero de estaciones. El MAVDT informa que la Comisin Tcnica Intersectorial para la prevencin y contaminacin del aire CONAIRE tuvo activa participacin en la formulacin y revisin de la Poltica Nacional de Prevencin y Control de la Contaminacin del Aire, la cual fue presentada ante el Consejo Nacional Ambiental el 14 de diciembre de 2009 y se encuentra en consulta pblica hasta el 29 de enero de 2010. As como el diagnstico de 8 redes de calidad del aire y entrega de 73 equipos62 a 21 autoridades ambientales y al IDEAM para el fortalecimiento de sus redes de calidad del aire63. Frente al manejo de residuos slidos y peligrosos, aunque el PND cre incentivos para la ubicacin de rellenos sanitarios, los PGIRS siguen presentando retrasos y deficiente
61 Ibdem Pg. 172. 62 Segn informacin preliminar de la auditora realizada por la CGR se ha encontrado que Los equipos [de monitoreo de la calidad del aire] comprados por FONADE en virtud del contrato No 2071444 de 2007, de conformidad con los informes presentados por el Interventor, han presentado fallas, problemas de operacin, incumplimiento de los tiempos de instalacin y puesta en funcionamiento que han impedido la terminacin normal del contrato y liquidacin del mismo () de acuerdo con la informacin suministrada por el Ministerio, actualmente hay diez (10) equipos que no estn operando. 63 Respuesta al cuestionario elaborado por la Direccin de Estudios Sectoriales para medio ambiente de la Contralora General de la Repblica (CGR). Pg. 117.
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implementacin en los municipios pese a la labor del Ministerio y las CAR-CDS para apoyarlos tcnicamente, mientras en el campo del reciclaje no existe an un plan nacional para el desarrollo de esta actividad. Si se tienen en cuenta los resultados de los IMG de las CAR-CDS para 2009 resulta realmente preocupante la situacin alrededor de esta problemtica. Mientras que el indicador Municipios con acceso a sitios de disposicin final de residuos slidos tcnicamente adecuados y autorizados por la CAR (rellenos sanitarios, celdas transitorias) con referencia al total de municipios de la jurisdiccin alcanza en promedio un resultado de 61,17%; el de Cumplimiento promedio de los compromisos establecidos en los PGIRS de la jurisdiccin en promedio es apenas del 38,51%. Este bajo nivel de desempeo se complementa con la situacin de la gestin sobre los residuos peligrosos segn la cual, en el pas su manejo, tratamiento y disposicin final, no se realiza de manera planificada; existe un desconocimiento por parte de los generadores, gestores o receptores, autoridades y comunidad en general sobre el tema, as como vacios de informacin relacionados con conocimiento de emisiones, inventarios, volmenes, registro, caracterizaciones e investigacin, entre otros. Adems, la poca informacin que existe se encuentra dispersa en diferentes organismos debido a la ausencia de una articulacin institucional y un sistema de informacin nacional64. Sobre las polticas adoptadas para la eliminacin de sustancias agotadoras del ozono, una vez establecidas las metas nacionales de reduccin se adelantaron acciones para reconversin, sustitucin y chatarrizacin de equipos de refrigeracin que usaban CFC al tiempo que se estableci efectuar el seguimiento de las toneladas de estas sustancias prohibidas que se importan y consumen anualmente en el pas. Asociado a este tema se formul el indicador Nmero de registros de generadores de residuos o desechos peligrosos en la jurisdiccin65, el cual dio como total en todas las CARCDS, para la vigencia, 2.158 registros66. Dentro de este componente se han presentado debates importantes en relacin con la interaccin del Ministerio de Minas y Energa (MME) y la UAESPNN en torno a la explotacin de oro en reas protegidas y ecosistemas estratgicos como los pramos, entre otros conflictos; por ello, el MME ha dado inicio a una consultora en cuyas discusiones ha participado la CGR que se espera permita tener herramientas para afrontar el grave problema de los pasivos ambientales mineros67.
64 En 2009 igualmente, el MAVDT gestion la conformacin del Captulo Colombiano de la Red Latinoamericana de Prevencin y Gestin de Sitios Contaminados (RELASC). Op. Cit. Pg. 135. 65 Con base en el Artculo 28 del Decreto 4741 de 2005. Adems, este mismo decreto establece que el plan de gestin integral de residuos o desechos peligrosos elaborado por los generadores no requiere ser presentado a la autoridad ambiental. Sin embargo, deber estar disponible para cuando la autoridad ambiental realice actividades propias de control y seguimiento ambiental. 66 Segn el MAVDT, De acuerdo a la informacin suministrada por las autoridades ambientales en una consulta realizada en el mes de noviembre de 2009 por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, actualmente existen en el pas 57 empresas autorizadas para realizar actividades relacionadas con el aprovechamiento y valorizacin de residuos peligrosos. As mismo, se reportan un Nmero de generadores inscritos (2008 2009): 8.389 y un nmero de generadores con registro diligenciado de 3.917. Op. Cit. Pg.128. 67 El Ministerio de Minas y Energa, mediante concurso pblico abierto de meritos, con propuesta tcnica detallada # 01 de 2009, seleccion a Econometra SA para llevar a cabo una consultora cuyo alcance es el Diseo y validacin del marco conceptual y metodolgico para caracterizar, priorizar y valorar econmicamente los pasivos ambientales mineros en Colombia.
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Por ltimo, la salud ambiental a pesar de contar con la aprobacin del CONPES 3550 en 200868, por parte de ste no presenta avances significativos, mientras que en el tema de contaminacin del aire, uno de los aspectos ms interrelacionados con la salud humana, las fallas ms crticas se registran en la ausencia de estrategias coordinadas para prevenir y controlar este fenmeno, y a pesar de los esfuerzos para consolidar las redes de monitoreo de calidad del aire la CGR considera muy limitados los resultados en este campo.
Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental

A la CGR no deja de preocuparle el diseo de ciertos indicadores como el de Tiempo promedio de trmite para la evaluacin de las licencias ambientales, permisos y autorizaciones otorgadas por la Corporacin, que explcitamente presiona a las CAR-CDS a la reduccin de los trminos. Ello no sera un problema si se contara con instituciones fuertes y un alto nivel de enforcement69 que asegurara el cumplimiento de los compromisos asumidos por el dueo del proyecto, pero en un escenario de debilidad institucional en el control y seguimiento, sobre todo en las zonas ambientalmente ms ricas del pas, este tipo de mediciones resulta perjudicial70. El resultado del indicador Tiempo promedio de trmite para la evaluacin de las licencias ambientales, permisos y autorizaciones otorgadas por la Corporacin, fue en promedio de 100 das, lo que no dice absolutamente nada acerca de lo adecuado o inadecuado de la gestin de control, seguimiento y sancin de los instrumentos ni del impacto ambiental generado y evitado. De otra parte, el indicador Cantidad de proyectos con seguimiento (licencias ambientales, concesiones de agua, aprovechamiento forestal, emisiones atmosfricas, permisos de vertimiento) con referencia a la totalidad de proyectos activos con licencias, permisos y/o autorizaciones otorgados por la CAR, tuvo un resultado promedio de 51,87% para la vigencia 2009. De esa forma el resultado de este indicador resume gran parte de lo dicho con respecto a la debilidad institucional para el seguimiento, monitoreo, control y sancin que presentan las CAR-CDS. Este resultado se complementa con la sistemtica respuesta de estas entidades, y del SINA en general, sobre la escases de los recursos asignados por el gobierno al sector ambiental y que determinan su baja capacidad tcnica (personal) y de gestin (funcionamiento e inversin). En un anlisis realizado por la CGR sobre los gastos de personal de las CAR-CDS, durante el periodo 2002-2008, asociados a tres variables biofsicas: reas de jurisdiccin de las corporaciones, zonas de bosques y poblacin de la jurisdiccin, se muestra una clara disparidad entre los desafos ambientales asignados a las CDS, frente a las CAR cuya jurisdiccin involucra los grandes centros urbanos.
68 Lineamientos para la formulacin de la poltica integral de salud ambiental con nfasis en los componentes de calidad del aire, calidad de agua y seguridad qumica. 69 Una traduccin libre de este trmino, de uso bastante comn, est asociada a la capacidad del Estado para hacer cumplir la ley. 70 El Ministerio de Ambiente, FONAM y ASOCAR han suscrito el Convenio de Asociacin No. 043 de 2009, cuyo objeto es desarrollar un programa de fortalecimiento institucional del Sistema Nacional Ambiental en lo relacionado con el otorgamiento de licencias, permisos y autorizaciones ambientales, otorgados por las CAR.
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Los principales datos y las conclusiones que resultaron de su anlisis son los siguientes: las CAR-CDS71 gastaron en servicios personales asociados a la nmina un total de $783.115 millones durante los siete aos del periodo, pagando, en promedio, a 115 funcionarios por ao, (grfica 1.1). El promedio de los gastos de personal de todas las corporaciones durante el periodo fue de $27.004 millones, lo que corresponde a 3.857,7 millones/ao.
Grfico 1.1
Gasto total y nmero de funcionarios de las CAR 2002-2008
Fuente: CAR-CDS. Elabor DES-Medio Ambiente
El crecimiento de los costos de personal entre los dos extremos del periodo 2002 2008 alcanz el 19,9%, eso significa que, en el caso de las corporaciones, en la medida en que el nmero de funcionarios no present mayores variaciones el crecimiento de los gastos fue debido, fundamentalmente, al efecto precio, es decir, al aumento de los salarios. El nivel Profesional es sin duda el que ha participado con el mayor nmero de funcionarios, as como con la mayor parte de los gastos de personal de las CAR durante los siete aos analizados. En promedio, tuvo el 36% de la cantidad de empleados y el 41,3% de los gastos, (grfica 1.2).
71 Por diversos inconvenientes no hacen parte de este anlisis Corpoboyac, Corantioquia, Corpocesar, y CSB.
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Grfico 1.2
Participacin por nivel en el total de gastos de personal y nmero de funcionarios de las CAR 2002-2008
En la grfica 1.3 se puede apreciar como la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca (CVC), con 935 habitantes/funcionario (Hab./Fun.), presenta el indicador ms alto, es decir, es la entidad en la que cada funcionario atiende el menor nmero de personas. Este indicador puede interpretarse de varias formas. De una parte, puede ser que la CVC tenga una mayor capacidad de respuesta ante las demandas por bienes y servicios ambientales realizadas por los habitantes de su jurisdiccin; o, podra entenderse como una mayor capacidad de control, seguimiento y sancin sobre las fuentes contaminantes o que degradan el ambiente. Lamentablemente ese tipo de anlisis sobrepasa el espacio de este informe, pero es claro que el indicador propuesto debera hacer parte de cualquier evaluacin de la gestin de las CAR. El diseo institucional del sector ambiental colombiano ha privilegiado a aquellas CAR en cuya jurisdiccin se ubiquen centros urbanos. En Coralina le correspondera gestionar 917.205 hectreas a cada funcionario, en promedio. Por su parte, en la CDA el indicador alcanza 486.035 ha./func., en Corpoamazonia 394.107 ha./func., en Corporinoquia 272.180 ha./func., y en Cormacarena 192.748 ha./func. (grfica 1.4). De otro lado, cada funcionario de la CVC debera atender 299 ha. de la jurisdiccin es decir, 0.032% del rea asignada a cada trabajador en Coralina. Por ello no importa el nivel de complejidad desde el cual se quiera realizar una evaluacin de
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Grfico 1.3
Nmero de habitantes por funcionario de las CAR 2002-2008
Grfico 1.4
Nmero de hectreas de jurisdiccin por funcionario en las CAR 2002-2008
gestin de estas entidades; es claro que las diferencias que muestran estos sencillos indicadores entre las corporaciones son abismales y eso se refleja en la capacidad institucional de cada una de ellas para solucionar los principales problemas ambientales en sus jurisdicciones. En la jerga econmica ambiental, los bienes tienen un valor de uso y otro de no uso. Tal vez no se encuentre un recurso natural con mayores valores de uso y de no uso que los bosques naturales del pas. Regulacin hdrica, captura y regulacin de emisiones de efecto invernadero, recursos biolgicos, hidrobiolgicos, forestales, paisajsticos, y la lista contina.
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Gran parte de la gestin y los esfuerzos de las corporaciones estn direccionados hacia el manejo de las reas de bosques naturales del pas. Por eso resulta interesante la relacin entre la cantidad de funcionarios de cada CAR y las hectreas de dichas coberturas existentes en cada jurisdiccin.
Grfico 1.5
Nmero de hectreas de bosque natural por funcionario en las CAR 2002-2008
De nuevo, las CDS aparecen en la parte baja de la grfica debido a las grandes extensiones de bosque natural que se encuentran en sus jurisdicciones. Puede apreciarse en la grfica 1.5 como a cada funcionario en la CDA y en Corpoamazonia le corresponde gestionar 467.136 y 360.196 hectreas de bosques, respectivamente. En el otro extremo, se encuentra Coralina que por el hecho de contar solo con 30 ha. de bosques, podra decirse que representa el mejor de los mundos al obtener el indicador ms alto: una hectrea por cada funcionario. Lo que muestran todos estos resultados es que debe plantearse con seriedad un debate sobre la asignacin de los recursos presupuestales que se dedican a la solucin de los problemas ambientales del pas. En la actualidad el diseo institucional ha privilegiado con mayores recursos a las CAR en cuyas jurisdicciones se encuentran los centros urbanos, en los que la problemtica ambiental est asociada a la agenda gris o, desde una perspectiva ms econmica al aseguramiento del bienestar de la poblacin asentada en esas zonas (produccin-consumo). La agenda verde de proteccin y conservacin de la oferta de bienes y servicios ambientales a cargo de las CDS no disfruta de las mismas condiciones. En algn lugar de estos dos extremos se encuentra, como dira un economista neoclsico, el ptimo de conservacin o de contaminacin, pero por ahora en Colombia los datos estn a favor de la agenda gris.
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La gestin de los institutos de investigacin ambiental (IIA) en 2009

Ya se ha hecho suficiente mencin en este informe a los problemas que aquejan al sector ambiental en torno a la generacin, consolidacin y uso de la informacin. Dado que esa es la principal funcin de los institutos de investigacin ambiental (IIA), no se insistir aqu sobre lo mismo. Sin embargo, es importante mencionar que junto con las CAR-CDS72, son las instituciones ms dbiles y que menos recursos reciben del presupuesto nacional73. Esta situacin unida al hecho que el sector ambiental no ha hecho parte de las prioridades de los gobiernos del pas, y mucho menos en los ltimos ocho aos, hace que la gestin de los IIA sea meritoria. La poca y dispersa informacin que se conoce sobre los recursos naturales terrestres y marinos, se debe en gran parte al esfuerzo que han realizado estas instituciones. Los insuficientes resultados que se han obtenido en trminos de asegurar la sostenibilidad del desarrollo del pas han sido producto de las elecciones de la sociedad (y sus representantes) como un todo que han decidido asignar una muy baja prioridad al componente ambiental y a las instituciones que tienen como misin su proteccin y manejo. La CGR considera que uno de los principales hechos que afect positivamente a los IIA fue la formulacin y aprobacin del Plan Estratgico Nacional de Investigacin Ambiental (PENIA) y como efecto directo, la obligacin de los institutos de disear el Plan Institucional Cuatrienal de Investigacin Ambiental (PICIA)74. Los principios sobre los cuales descansa esta nueva propuesta de planeacin para la investigacin ambiental en el pas son: visin estratgica; concordancia y articulacin entre los diferentes instrumentos de planeacin del Estado; coordinacin interinstitucional e interdisciplinaria, participacin social y dilogo de saberes; transversalidad; y, enfoque ecosistmico. De los cuales la CGR destaca el de concordancia y articulacin dentro del sistema nacional de planeacin, y espera que se avance en ese sentido en la medida en que uno de los grandes problemas que aquejan al sector es la ausencia de sistematizacin, agregacin y consolidacin de la informacin que producen las entidades ambientales. En cuanto a la coordinacin institucional es importante la mencin que realiza el MAVDT en el sentido que se busca que la investigacin ambiental est estrechamente relacionada y haga realmente parte del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa (SNACyT), en cabeza de Colciencias, observacin reiterada en los informes de la CGR75.
72 Aunque mucho ms en el caso de las CDS. 73 Una de las fuentes alternativas de financiacin es la cooperacin internacional que alcanz la suma de $4.923 millones en 2009, de los cuales el Ideam recibi el 85,4% ($4.202 millones). 74 Decreto 2370 de 2009 (Junio 25 DE 2009) Por el cual se determinan los Instrumentos de Planificacin para Institutos de Investigacin vinculados y adscritos al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 75 Este proceso se articula de dos formas, por un lado Colciencias tiene asiento en la mayora de las Juntas directivas de los institutos de investigacin del SINA y desde all genera los lineamientos para la articulacin SINA- SNACyT. Por otra parte, el Ministerio tiene asiento en el consejo del programa de Medio Ambiente y Hbitat de Colciencias y desde all se articulan los esfuerzos para apoyar las investigaciones que estn en el marco de los compromisos de las polticas gubernamentales. Respuesta al cuestionario elaborado por la Direccin de Estudios Sectoriales para medio ambiente de la Contralora General de la Repblica (CGR). Pg. 148.
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La CGR considera positiva la formulacin del PENIA y espera que este sea el inicio de un mejoramiento continuo en la gestin de la informacin y la investigacin ambiental del pas a cargo de los IIA. Con el fin de mantener la estructura del anlisis y la evaluacin que se present para las CAR-CDS se les pregunt a los IIA por la asignacin de recursos de inversin a los diferentes temas estructurales del PND 2006 2010. Finaliza esta evaluacin, con el anlisis de dicha informacin. En el cuadro 1.3, puede apreciarse que el tema al que se le dedic un mayor porcentaje de inversin por parte de los IIA fue la conservacin y uso sostenible de la biodiversidad (51,8%), obviamente, jalonado por la gestin del IAvH (de jurisdiccin nacional).
Cuadro 1.3
Gastos de inversin de los institutos de investigacin ambiental 2009

Entidad Tema estructural PND Conservacin y uso sostenible de los recursos naturales y de la biodiversidad Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental Planificacin ambiental en la gestin territorial Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles Gestin integrada del recurso hdrico Prevencin y control de la degradacin ambiental Otro Total
Elabor: IIA-Elabor DES-CGR.
IAvH
IDEAM
IIAP 324
INVEMAR 1.103
SINCHI Total 1.506
9.498 662
13.147 51,8%
4.385 647 1.260 631 40
3 731 112 50 114 -
1.157 1.464 467 109
190 250 360 240 2.600
5.735 3.092 1.372 1.041 861 0,4%
22,6% 12,2% 5,4% 4,1% 3,4%
9.498 7.625
1.334 4.300
25.357 100%
En segundo lugar se encuentra la inversin en el tema Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental, en el que el IDEAM presenta un gasto de $4.385 millones fundamentalmente relacionado con la entrega de equipos para el monitoreo de la calidad del aire76, as como el apoyo que brinda por su carcter de cabeza de la gestin de la informacin ambiental del pas al resto de las instituciones del SINA. De igual forma que lo sucedido con las CAR-CDS la Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles, con el 5,4% de la inversin, tampoco hace parte de las principales prioridades de los IIA. Esto resulta particularmente interesante, adems de grave porque desde la teora de la sostenibilidad dbil no es posible un desarrollo sostenible que no est basado en la investigacin sobre la produccin de bienes sustitutos, que permitan superar situaciones de escasez relativa o absoluta de recursos naturales. Esa debera ser una funcin principal de los IIA.
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76 Cfr. Nota de pie de pgina No. 62.
Evaluacin del gasto ambiental del SINA 2009

El anlisis del presupuesto como herramienta de gestin de las polticas pblicas es indispensable para evaluar la eficacia de la administracin en el manejo de los recursos. En Colombia las preferencias colectivas expresadas entre las diferentes opciones del gasto pblico se han dirigido a sectores distintos del ambiental. El objeto de este anlisis es examinar el gasto pblico en el componente ambiental en Colombia en un contexto de asignacin prioritaria del gasto hacia sectores catalogados como de mayor relevancia dentro de los objetivos de poltica pblica, como es el mantenimiento de la Seguridad Democrtica. Para el efecto se hace en primera medida un anlisis horizontal en el que se comparan las cifras globales de la ejecucin presupuestal entre 2008 y 2009 de las entidades del SINA, con el propsito de mostrar la dinmica del gasto entre las dos vigencias. En segundo lugar se presentan las fuentes de los ingresos de las entidades del SINA. Para ello se examina la ejecucin de los ingresos de las CAR-CDS y de los IIA, determinando la participacin de los recursos propios y de los ingresos de la Nacin en estas entidades, y los esfuerzos para aumentarlos. En esta parte se enfatiza el rol desempeado por la sobretasa al impuesto predial como principal instrumento financiero para la gestin ambiental de las CAR. As mismo, se muestra la representatividad de los recursos de la Nacin en las fuentes de ingresos de estas entidades. En tercer lugar se presentan los usos de los recursos mediante el anlisis de la ejecucin presupuestal de los gastos de las CAR-CDS y de los IIA, adems del MAVDT, UAESPNN, del FONAM, as como de las transferencias del Fondo de Compensacin Ambiental (FCA). Para tal efecto se analiza la distribucin en la asignacin del gasto entre funcionamiento, inversin y servicio de deuda. Con respecto a las fuentes de informacin utilizadas, se tomaron los datos suministrados directamente por las corporaciones y el MAVDT, la base de datos del SIIF y del Sistema CHIP77. Para efectos metodolgicos se hace distincin entre sector ambiental y componente ambiental. El primero se refiere al presupuesto comprometido para el MAVDT y el IDEAM teniendo en cuenta que el Ministerio incluye, adems del Viceministerio de Ambiente al de Agua y al de Vivienda. Para tomar solo lo relacionado con ambiente se analiza el presupuesto del componente ambiental, que incluye solamente el Viceministerio de Ambiente y el IDEAM. Con el fin de evitar la doble contabilizacin y obtener una cifra neta de los aportes de la Nacin al componente ambiental, en el anlisis del gasto ambiental se tiene en cuenta el presupuesto del Viceministerio de Ambiente y las transferencias del MAVDT a las entidades del SINA. Por su parte, al FONAM, componente Nacin se rest el valor de la subcuenta correspondiente a la UAESPNN, a las CAR y CDS se les sustrajo las transferencias realizadas por el FCA.
77 Sistema Integrado de Informacin Financiera (SIIF) administrado por el Ministerio de Hacienda y el Consolidador de Hacienda e Informacin Financiera Pblica (CHIP), en cabeza de la Contadura General de la Nacin.
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Anlisis horizontal
La ejecucin presupuestal78 del sector79 ambiental con recursos de la Nacin se increment en 17,7% al pasar de $1.311.041 millones durante la vigencia 2008 a $1.542.858 millones en 2009. De estos recursos correspondieron al IDEAM $30.175 millones en la vigencia 2008 y $32.990 millones en 2009. El MAVDT comprometi $1.509,868 millones en el 2009, 18% ms que en la vigencia 2008 cuando se le asignaron $1.280,866 millones. De la cantidad comprometida por el MAVDT, correspondieron a las CAR-CDS recursos Nacin por $83.786,6 en la vigencia 2008 y $82.762,9 millones en el ao 2009, una leve disminucin del 1,2%80. El FONAM recibi recursos de la Nacin durante la vigencia 2009 por valor de $6.552,8 millones, 14,6% menos que en el 2008, ao en el que se giraron $7.679,4 millones. De los recursos Nacin del FONAM, corresponden a la UAESPNN $29.292,5 millones para la vigencia 2008 y $33.530,8 vigencia 2009. Aunque el presupuesto para el sector ambiental se increment en 17.7%, la asignacin del gasto dentro del total del Presupuesto General de la Nacin para la vigencia 2009 es solo del 1,2%81 y 0,3% del PIB, monto que no se compadece con los requerimientos reales de inversin que demanda el sector en aras de colocarlo en una senda de desarrollo sostenible.
Anlisis por fuentes

Durante la vigencia 2009 el presupuesto de ingresos definitivo de las CARCDS ascendi a $1.390.231 millones, (0,28% PIB) de los cuales $1.294.690 millones (93%) correspondieron a recursos propios y $97.151 millones (7%) fueron aportes de la Nacin. En cuanto a la ejecucin se logr recaudar el 98,1% de lo presupuestado, es decir, $1.363,9 millones. Del total recaudado el 93,8% fueron propios, $1.279.542 millones, frente a 6,2%, $84.374 millones que provinieron de la Nacin82, (grficas 1.6 y 1.7). En general esta proporcin en las fuentes refleja la calidad de la gestin de estas entidades en la implementacin de medidas para mejorar el recaudo, disminuyendo su dependencia de los aportes del Estado. Sin embargo, persisten algunas corporaciones que encuentran dificultades de financiamiento.
78 La cifra que se presenta es neta, es decir, al sector ambiental se suman solo el presupuesto del IDEAM y del MAVDT, debido a que este Ministerio realiza transferencias a las CARCDS, al FCA y al FONAM. Dentro de ste ltimo est la subcuenta correspondiente a la UAESPNN. 79 Sector Ambiental: Tiene en cuenta el presupuesto total del MAVDT. 80 Fuente: SIIF. Incluye recursos Nacin de las CAR.CDS, el IDEAM, MAVDT y UAESPNN. 81 Presupuesto General de la Nacin comprometido: $131.642.562 millones. Fuente: Ministerio de Hacienda 82 El Recaudo Acumulado no tiene en cuenta lo causado porque estos recursos ingresan en la vigencia siguiente.
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Grfico 1.6
Ingresos de las CAR-CDS por fuentes 2009 (presupuesto definitivo)
Fuente: CAR-CDS, SIIF Elabor DES-CGR.
En especial se observa que el incremento de los recaudos de recursos propios frente a lo presupuestado obedece a un mejor comportamiento de los ingresos tributarios de las CAR-CDS al recaudarse $277.146,2 millones, frente a lo presupuestado, $274.743,7 millones. Aunque la ejecucin de los ingresos tributarios registr incremento frente a lo presupuestado dentro de la estructura de los recursos propios se destaca la participacin de los ingresos no tributarios con el 53% de lo presupuestado y el 52% de lo recaudado.
Grfico 1.7
Ingresos de las CAR-CDS por fuente (Recaudo)
Fuente: CAR-CDS, SIIF Elabor DES-CGR.
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Ingresos Tributarios
La dinmica de los ingresos tributarios (grfica 1.8), de las CAR-CDS depende del recaudo del porcentaje ambiental al gravamen de la propiedad inmueble, instrumento financiero de poltica ambiental implementado como fuente principal de recursos tributarios para la inversin en medio ambiente83. Del total de ingresos tributarios recaudados por las CAR se distingue la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca como la entidad que ms obtuvo ingresos, al recaudar el 32,5% ($90.198,8 millones), seguido por la CVC que alcanz el 19,8% ($52.818,6 millones).
Grfico 1.8
Porcin ingresos tributarios y no tributarios de las CAR-CDS
Fuente: CAR-CDS. Elabor DES-CGR.
CORMACARENA se destaca entre las CDS en el recaudo de ingresos tributarios recaudados por concepto de sobretasa ambiental (cuadro 1.4), como consecuencia que en su jurisdiccin se encuentra la ciudad de Villavicencio. En segundo lugar se ubica CORPOAMAZONIA en virtud de los recursos generados por el porcentaje ambiental de los gravmenes a la propiedad inmueble de Leticia.
83 Artculo 44, Ley 99 de 1993. La norma establece dos contribuciones para la proteccin del medio ambiente: un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial que no podr ser menor al 15% ni superior al 25.9%. Y una sobretasa sobre el avalo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial, que no podr ser inferior al 1.5 por mil ni superior al 2.5 por mil. No obstante, en la informacin de ejecucin presupuestal reportada por las corporaciones se observ que algunas no hacen la clasificacin por tipo de contribucin, sino que presentan este recaudo como sobretasa o porcentaje ambiental, lo cual limita la informacin sobre a cul de las dos es a la que se refieren. Por tanto, y dado que ambos son instrumentos financieros se agregaron como Porcentaje Ambiental al Gravamen de la Propiedad Inmueble.
56
Adicional a lo anterior, la gestin adelantada por estas corporaciones ha logrado mejorar este tipo de ingresos. De una parte, CORMACARENA realiz visitas a algunos municipios de la jurisdiccin con el fin de cotejar los registros de ingresos contra las transferencias efectivamente realizadas a la Corporacin y en consecuencia, se ubicaron saldos a favor por $200 millones. Por su parte, CORPOAMAZONIA realiz procesos de conciliacin de saldos de cartera con los diferentes municipios de la jurisdiccin lo cual le permiti mejorar el recaudo.
Cuadro 1.4
Ingresos Tributarios CDS

Millones de Pesos CORMACARENA CORPOAMAZONIA CORPOURAB CORALINA CODECHOC CDA CORPOMOJANA TOTAL CDS
Fuente: CDS. Elabor DES-CGR
TRIBUTARIOS CDS 2009 5.760 1.367 1.291 755 587 354 61 10.175
% 56.6 13.4 12.7 7.4 5.8 3.5 0.6 100
La participacin del porcentaje ambiental al impuesto predial dentro del total de los recursos de inversin informa acerca de la importancia de este instrumento financiero como fuente de recursos dirigida a financiar este tipo de proyectos inversin, a fin de disminuir los niveles de contaminacin y de contribuir a la recuperacin y preservacin de ecosistemas estratgicos en el contexto de los planes ambientales. As, se observ una participacin del porcentaje ambiental mayor al 50% del total de la inversin (grfica 1.9), en: Corporacin Autnoma Regional del Dique (CARDIQUE, 96%), Corporacin Autnoma del Valle del Cauca (CVC, 76,4%), Corporacin Autnoma Regional de Risaralda (CARDER, 71,4%), Corporacin Autnoma Regional del Atlntico (CRA, 62,8%) y Corporacin Autnoma Regional del Quindo (CRQ, 62,8%). Esto significa que en la mayora de las corporaciones la participacin de los recursos originados en el porcentaje ambiental no constituye la fuente principal de inversin, haciendo depender este rubro de otros recursos propios o de aportes de la Nacin.
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Grfico 1.9
Participacin del porcentaje ambiental al gravamen de la propiedad inmueble de la inversin
Fuente: CAR-CDS. Elabor DES-CGR.
Ingresos No Tributarios
Corpoguajira, entidad con mayores recursos no tributarios, recaud $61.536,5 millones, (15,9% del total de ingresos no tributarios de todas las corporaciones). Los principales ingresos no tributarios de Corpoguajira tienen que ver con las compensaciones recibidas por la explotacin de carbn que alcanzaron la suma de $35.090178.363. En segundo lugar por el cobro de tasas, en especial por los vertimientos contaminantes de fuentes hdricas, movilizacin de materia vegetal, utilizacin de recursos hdricos y licencias y permisos ambientales (cuadro 1.5). La Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca registra ingresos no tributarios por $289.893,8 millones, de los cuales $244.808,4 millones provienen del Fondo para las Inversiones Ambientales de la Cuenca del Ro Bogot (FIAB) y solo $13.567,8 millones recaudados por concepto de transferencias del sector elctrico ($6.857,1), Convenios ($4.488,2 millones), Aprovechamiento por parques ($1.050,6 millones), Licencias, Permisos y Evaluaciones ambientales ($836,4 millones), Laboratorio Ambiental ($200 millones), y Aprovechamiento por arrendamiento ($135.3 millones). Es decir, que la magnitud de los ingresos no tributarios de esta Corporacin obedece a los recursos provenientes principalmente del FIAB. Por su parte, Corpoamazonia recibi regalas petrolferas por valor de $7.656 millones, ingresos que contribuyeron al fortalecimiento de los recursos propios. Adicionalmente, recaud $932 millones por concepto de Tasa de Movilizacin Forestal y $757 millones por Tasas Retributivas. Cormacarena recibi aportes de otras entidades por valor de $5.004.6 millones, lo cual contribuy al incremento de sus ingresos no tributarios.
58
Cuadro 1.5
Ingresos NO Tributarios CDS

Millones de Pesos CORPOAMAZONIA CORMACARENA CODECHOC CORPOURAB CDA CORALINA CORPOMOJANA TOTAL CDS
Fuente: CDS. Elabor DES-CGR
NO TRIBUTARIOS CDS 2009 13,470 7,112 3,616 3,266 2,959 1,008 44 31,475
% 42.8 22.6 11.5 10.4 9.4 3.2 0.1 100
Representatividad de las transferencias de la Nacin

En el consolidado los aportes de la Nacin a las CAR y a las CDS ascendieron a $86.614,1 millones, 6% del recaudo total, reflejo de la baja asignacin a estas entidades de las transferencias del gobierno central para el financiamiento de sus gastos. Es indicador tambin de su capacidad de gestin en la consecucin de recursos propios. Sin embargo, al analizar individualmente las corporaciones en algunos casos los aportes de la Nacin representan ms del 50% de los ingresos, es el caso de Corpomojana (96%), Coralina, (65,9%), Carsucre (52%) y CDA (50,9%), mientras que la CAR, CDMB y la CVC no recibieron aportes Nacin. La Nacin a travs del MAVDT realiza transferencias a las corporaciones de acuerdo con la capacidad de estas entidades de recaudar ingresos propios. En concordancia con el Artculo 25 de la Ley 344 de 1996, las CAR-CDS financiaron sus gastos de inversin con los recursos propios que les asign la Ley 99 de 1993. De acuerdo con la norma el Gobierno Nacional realiz los aportes del Presupuesto Nacional (grfica 1.10) a dichas entidades cuando sus rentas propias por los aportes recibidos del FCA fueron insuficientes84. Esto ocasiona una asignacin diferencial del presupuesto de la Nacin a las corporaciones. Tomando solamente las CDS se observa (cuadro 1.6), que recibieron transferencias de la Nacin por $30.815,1 millones, cifra que corresponde al 36,5% de los aportes de la Nacin85, lo que no resulta coherente con la importancia estratgica de estas entidades para la conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
84 Artculo 24 de la Ley 344 de 1996. 85 Los aportes de la Nacin a todas las CAR-CDS ascendieron a $84.373,9 millones durante la vigencia 2009.
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Grfico 1.10
Aportes nacin 2009 (%)
Fuente: CAR, CDS, SIIF.. Elabor DES-CGR.
Cuadro 1.6
Aportes de la Nacin a las Corporaciones de Desarrollo Sostenible

ENTIDAD CDA CORALINA CODECHOC CORPOAMAZONIA CORPOMOJANA CORPOURABA CORMACARENA TOTAL APORTES NACIN A CDS
Fuente: CAR y CDS. Elabor DES-CGR.
% 6.2 5.8 4.7 3.1 5.6 6.4 4.8 36.5
Millones de Pesos 5.230,4 4.881,2 3.971,8 2.626,0 4.728,5 5.359,1 4.018,3 30.815,1
Al examinar las corporaciones que ms recaudaron recursos propios (CAR, $477.910 millones86, CVC $172.089 millones, Corpoguajira $78.706 millones, Corantioquia $51.072 millones y CVS $43.935 millones), se observa que las jurisdicciones de estas entidades cuentan con corredores industriales cercanos y empresas del sector elctrico que les permiten recaudar ms recursos por concepto de tasas, licencias, permisos ambientales y transferencias87.
86 Como se menciona ms adelante, de los ingresos de la CAR de Cundinamarca, $244.808,4 millones provienen del Fondo para las Inversiones Ambientales de la Cuenca del Ro Bogot FIAB. 87 Principales 100 Proyectos de Inversin, Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional, Departamento Nacional de Planeacin.
60
Por el contrario, otras corporaciones que recaudaron menos recursos propios estn ubicadas en jurisdicciones cuyo nivel de industrializacin no permite la obtencin de ingresos por concepto de licencias, permisos y concesin de aguas. Es el caso de Corpomojana, Coralina y la CSB, entidades que obtuvieron $199,4 millones, $2.528,7 millones y $3.546,9 millones. En ese orden de ideas la dependencia de los recursos de la Nacin por parte de las corporaciones va de la mano del desarrollo regional de las jurisdicciones. Esto significa que las CAR ubicadas en jurisdicciones con mayor nivel de industrializacin tienen ms posibilidad de recaudar ingresos por conceptos de licencias ambientales, permisos, transferencias del sector elctrico, tasas por usos de agua y multas, originadas en solicitudes realizadas por las empresas que requieran de estos instrumentos para el desarrollo de proyectos. En tanto que las corporaciones en cuyas jurisdicciones no se encuentren corredores industriales, es menor el recaudo por tales conceptos. Esta circunstancia de desarrollo desigual que causa un nivel de recaudacin diferencial de recursos propios presiona a la Nacin a priorizar la asignacin de presupuesto a las corporaciones con menor recaudacin de este tipo de ingresos.
Ingresos de los institutos de investigacin ambiental

La misin de los IIA vinculados y adscritos al MAVDT88 es estudiar el entorno fsicobitico y su relacin con la estructura socio-cultural a partir de la investigacin y del conocimiento del ambiente. Los cinco Institutos de Investigacin del SINA89 fueron creados o modificados mediante la Ley 99 de 1993. El presupuesto definitivo de ingresos (cuadro 1.7), de los IIA ascendi a $83.009,1 millones, de los cuales el 72,2%, $60.393,9 millones fueron aportes de la Nacin, mientras que el 27,2% ($22.615,2 millones), correspondieron a recursos propios. Esto evidencia el apoyo financiero de la Nacin a los Institutos, en su calidad de entes de investigacin cientfica y la dependencia de ellas a esta fuente de recursos. De una parte, si se analiza la proporcin de aportes de la Nacin dentro del total de ingresos de cada IIA se observa que esta fuente fue bastante representativa. En efecto, el IDEAM desarroll su gestin casi en su totalidad con esa fuente al constituir el 91,2%, ($34.348 millones), del total de los ingresos de la entidad. En menor proporcin, pero igualmente importante fueron los aportes de la Nacin al SINCHI, el 74,6% de sus ingresos ($7.315 millones), el IIAP el 72% ($3.182 millones), seguido , por el IAvH que recibi recursos por $6.794 millones que constituyeron el 58,8% de sus ingresos y, por ltimo, el INVEMAR, cuyo presupuesto de ingresos estuvo constituido en un 44,8% por aportes de la Nacin. Si se analiza la proporcin de los recursos de la Nacin destinados a los Institutos dentro del total aportado por esta fuente al SINA ($215.907 millones) se observa que se les asign el 28%, ($60.394 millones), (cuadro 1.7).
88 Los Institutos vinculados al MAVDT son el Invemar, el IAvH, el SINCHI y el IIAP. 89 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2009.
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Cuadro 1.7
Fuentes de Recursos por Instituto de Investigacin Cientfica

Millones de Pesos IIAP INVEMAR IDEAM SINCHI IAvH Humboldt Total Institutos Recursos Nacin 3,182 8,754 34,348 7,315 6,794 60,394 % Nacin 72.0 44.8 91.2 74.6 58.8 72.8 Recursos Propios 1,240 10,786 3,332 2,496 4,761 22,615 % Propios 28.0 55.2 8.8 25.4 41.2 27.2 Presupuesto Total 4,423 19,540 37,680 9,811 11,556 83,009
Fuente: MAVDT, Institutos. Elabor DES-CGR.
Anlisis por Usos

Presupuesto del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
El MAVDT es el organismo rector de la gestin pblica ambiental. Define las polticas de conservacin, proteccin, uso y aprovechamiento de los recursos naturales y en ejercicio de esta misin el presupuesto debe estar orientado hacia el logro de la sostenibilidad ambiental del capital natural de la Nacin. Para tal efecto el MAVDT conserva una parte de su presupuesto para gastos de funcionamiento e inversin y destina otra parte a transferencias a las entidades del SINA. Es de resaltar que la mayor proporcin de las transferencias que hace la entidad tienen como destino al Sistema General de Participaciones (SGP) en su componente de Agua Potable y Saneamiento Bsico, dejando una mnima parte al SINA. El presupuesto definitivo del MAVDT para la vigencia 2009 ascendi a $1.526.076 millones de los cuales se comprometieron $1.509.868 millones (98,9%). De estos, el 23,5%, es decir, $354.933 millones, se destinaron a inversin y el 76,5%, $1.154.935 millones, a funcionamiento90 (cuadro 1.8). En cuanto a la distribucin del presupuesto del MAVDT entre los viceministerios (Ambiente, Vivienda, Agua) se observa la baja participacin destinada al Viceministerio de Ambiente, (7,7%), evidencia del limitado grado de prioridad que se le da al desarrollo de las polticas ambientales.
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90 Fuente: Ministerio de Hacienda.
Cuadro 1.8
Ejecucin Presupuesto de Inversin MAVDT (Millones de pesos)

Direccin Viceministerio de Ambiente Viceminsterio de Vivienda Viceministerio de Agua Institutos de Investigacin reas de Apoyo Total
Fuente: MAVDT e Institutos. Base = Compromisos. Elabor DES-CGR.
Compromisos 27,375 32,755 274,954 11,200 8,649 354,933
% 7.7 9.2 77.5 3.2 2.4 100.0
Viceministerio de Ambiente
El Ministerio apropi recursos de inversin por valor de $30.257,5 millones, de los cuales se comprometieron $27.375,4 millones, el 90,5%. Las direcciones a las cuales se destinaron mayores recursos fueron Recurso Hdrico $11.689,8 millones, 42,7%; Direccin de Ecosistemas $6.143,8 millones, 22,4%; Desarrollo Sectorial Sostenible, $4.395,8 millones; 16,1%, Anlisis Econmico, $1.912 millones, 7%; Direccin de Licencias $1.163,5 millones, 4,3%; Cambio Climtico $1.032,6 millones, 3,8%; SINA $652,4 millones, 2,4%; Mercados Verdes, 0%; y otros $385,4 millones, 1,4%. En cuanto a la ejecucin del Plan de Accin por estrategias del PND 2006-2010 se cumpli el 100% del programa de prevencin y control de la degradacin ambiental, el 99% de los programas conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad y Promocin de procesos competitivos y sostenibles. El 97% del programa gestin integrada del recurso hdrico y el 85% del programa Planificacin ambiental en la gestin territorial.
Gastos de las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible

La apropiacin definitiva asignada a las CAR y CDS durante la vigencia 2009 ascendi a $1.385.778 millones de los cuales se comprometi el 85,9%, es decir, $1.191.060 millones. Aunque la ejecucin del presupuesto de gastos fue alta arroj una prdida por apropiacin por valor de $194.718,1 millones, que equivale al 14,1% de la apropiacin definitiva. La prdida por apropiacin corresponde al presupuesto no ejecutado durante la vigencia, es decir, apropiacin que no fue comprometida y por tanto estos recursos no se aplicaron para ser usados en el gasto. Dado el limitado presupuesto de la Nacin con que cuenta el componente ambiental es inconveniente que se presenten prdidas por apropiacin, lo que significa que no se comprometieron recursos que ya estaban aprobados dentro del presupuesto definitivo de ingresos, y por tanto no se ejecutaron en gasto ambiental. El presupuesto comprometido $1.191.060,2 millones se distribuy de la siguiente manera: el 17,2%, $204.320,1 millones, para Gastos de Funcionamiento, el 81,8%, $974.259,1 millones para Inversin y 1%, $12.481 millones para Servicio de la Deuda. (grfica 1.11)
63
Grfico 1.11
Gastos de las Corporaciones Autnomas Regionales y de desarrollo sostenible
Fuente: CAR y CDS. Base compromisos. Elabor DES-CGR.
Gastos de Funcionamiento
Del presupuesto comprometido para gastos de funcionamiento de las CAR y CDS, por valor de $216.801,1 millones se asign el 54,9%, es decir, $129.045,8 millones para Gastos de Personal (20,7%); $46.351.8 millones, con destino a Gastos Generales (19,4%); $28.922,6 millones a Transferencias, y el 5,1%, $12.481,0 millones, para cumplir con el Servicio de la Deuda, (grfica 1.12).
Grfico 1.12
Gastos de funcionamiento de las Corporaciones Autnomas Regionales y desarrollo sostenible
Fuente: CAR y CDS. Base compromisos. Elabor DES-CGR.
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Gastos de Inversin
Siguiendo los programas a los cuales se destin mayores recursos de inversin por parte de estas corporaciones se observa que las actividades objeto de inversin son, en general, coherentes con lo establecido en los PAT. En efecto, CARDIQUE orient el 46,5% de la inversin a los Cuerpos de Aguas Ambientalmente Sanos, seguido de los Bosques y Manglares como Hbitat de Biodiversidad con el 22,5% de lo invertido por esta entidad, programas que se encuentran dentro de las prioridades de su PAT 2007-2009. Sin embargo, solo se asign el 2,8% de la inversin al programa Ecorregiones Estratgicas: ordenamiento y manejo de las tres ecorregiones, igual que a Sostenibilidad del Desarrollo Urbano al que solo se destin el 1,3%. En el caso de CVC se invirti el 40,3% a Sostenibilidad Ambiental de Centros Poblados y 21,1% a Inversiones en la Zona Urbana de Cali, programas que prevalecen en el PAT 2007-2009. Sin embargo, otros programas de importancia relevante como la Sostenibilidad ambiental de actividades productivas sectoriales de alto impacto y la Planificacin Ambiental del Territorio, recibieron solo el 2,2% y 7,7% de la inversin, respectivamente. Por su parte, la CARDER invirti el 79,8% en Administracin, Control y Organizacin Institucional para Apoyo a la Administracin del Estado. Dentro de este programa se enfatiz en el Saneamiento y Uso Eficiente del Recurso Hdrico en el Departamento y en Recuperacin Ambiental y Control del Riesgo en el Departamento de Risaralda, de acuerdo con el PAT 2007-2009. Sin embargo, en la inversin se incluyeron rubros como Construccin de Infraestructura Administrativa que no est incluida en el Plan. La CRA destin el 80,4% de la inversin al Programa Un Ambiente para Una Mejor Calidad de Vida, predominando el Saneamiento Ambiental de los Cuerpos de Agua del Distrito de Barranquilla y el Plan de Saneamiento del Municipio de Soledad, saneamiento ambiental de los humedales de la zona nororiental y cono sur del departamento o del Atlntico, en concordancia con el PAT. Por su parte, el 91,7% de la inversin realizada por la CRQ se destin al Programa Proteccin y Bienestar Social del Recurso Humano, enfatizando en los subprogramas Promocin de Procesos Productivos Competitivos y Sostenibles y Conocimiento, Conservacin y Uso de los Recursos Naturales, programas que se contemplan como principales en el PAT de la Corporacin.
Gastos de Servicio de Deuda

El servicio de deuda de las CAR ascendi a $12.481 millones, que representan el 1% del gasto total de las CAR y CDS ($1.191.060 millones). Las corporaciones que registraron este gasto son la CAR $9.350,0 millones, Cornare $1.581,4 millones, CDMB $774,3 millones, Corpocaldas $409,9 millones y Corpamag $365,4 millones. Toda vez que los compromisos financieros de la CAR estn contrados en dlares, con el BID y con la KFW, la Administracin de la CAR celebr operaciones de manejo de deuda pblica externa durante el 2009, a fin de reducir el riesgo cambiario y con ello
65
la exposicin a un posible incremento del saldo por la variacin del tipo de cambio. Sin embargo, dada la magnitud de las obras de inversin programadas para cumplir con el programa de saneamiento y adecuacin del ro Bogot se requiere mayor endeudamiento91. En relacin con la deuda de CORNARE, est constituida por crditos con la banca comercial con un saldo de $1.581,3 millones. La gestin realizada por la entidad para reducir la deuda ha sido positiva pues durante el 2009 logr reducirse el servicio en cerca de $1.025 millones. Sin embargo, la entidad planea apalancar un crdito por $5.000 millones con la banca comercial para proyectos de inversin en proteccin del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrogrfica92.
Gastos de los institutos de investigacin ambiental (IIA)

Las apropiaciones totales de los IIA ascendieron a $76.220,5 millones, de los cuales se ejecut el 97,5%, $74.318,0 millones (cuadro 1.9). Con excepcin del IAvH que destin solo el 36,4% a funcionamiento y el restante 63,6% a inversin se observa, en los dems institutos, la alta proporcin de recursos usados en gastos de funcionamiento. Dentro de los gastos de funcionamiento (grfica 1.13), de los Institutos se destacan los gastos de personal, a los que se destin una alta proporcin de los recursos asignados a este rubro. Es el caso del SINCHI y el IIAP entidades que orientaron el 88,6% y el , 76,9% de los gastos de funcionamiento a gastos de personal, respectivamente.
Cuadro 1.9
Distribucin de Gastos de los IIA

Entidad IDEAM SINCHI INVEMAR IIAP HUMBOLDT
Fuente: MAVDT Institutos. Elabor DES-CGR.
Funcionamiento % 87.3 64.6 62.7 57.7 36.4
Inversin % 12.7 35.4 37.3 42.3 63.6
91 Fitch Ratings Colombia S.A.(2010): Finanzas Pblicas, Anlisis de Calificacin, Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca. Bogot DC. marzo. 92 Duff & Phelps de Colombia S.A. (2009): Finanzas Pblicas, Anlisis de Riesgo, Corporacin Autnoma Regional Rionagre-Nare, CORNARE. Bogot DC. mayo.
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Grfico 1.13
Gastos de funcionamiento e inversin de los institutos d einvestigacin ambiental
Fuente: Institutos-MAVDT. Elabor DES-CGR.
Fondo de Compensacin Ambiental (FCA)

Es una cuenta adscrita al MAVDT sin personera jurdica, creada mediante la Ley 344 de 1996. Opera como instrumento financiero de redistribucin de recursos entre las CAR-CDS. El Acuerdo 03/05 del FCA establece como beneficiarias de los recursos, a las 15 corporaciones de menor presupuesto total vigente, incluyendo las 7 CDS (CDA, Corpoamazonia, Corpomojana, Corpouraba, Coralina, Codechoco, Cormacarena). El FCA define la distribucin anual de los recursos recaudados, entre las corporaciones beneficiadas lo cual se concreta mediante resolucin de distribucin del MAVDT93. Los recursos del FCA provienen de los aportes de las 18 corporaciones con mayor nivel de ingresos. Estos aportes se hacen de acuerdo con los porcentajes establecidos en la Ley 344 de 1996, el 20% de los recursos percibidos por las CAR94 por concepto de transferencias del sector elctrico y 10% de las restantes rentas propias, con excepcin del porcentaje ambiental de los gravmenes a la propiedad inmueble. Durante la vigencia 2009 los recaudos del FCA ascendieron a $32.200 millones, de los cuales el 23,9% ($7.700 millones) se destin a transferencias para funcionamiento y el 76,1% ($24.500 millones), para inversin. En atencin a lo establecido en las normatividad el FCA redistribuy los recursos recaudados entre las siguientes corporaciones (cuadro 1.10).
93 Acuerdo 03/05 del FCA, a partir del 4 de enero de 2010 rige el Acuerdo 04/10, el cual hace un ajuste al Acuerdo 03/05. 94 Excepto las CDS. Artculo 24, Ley 344 de 1996.
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Cuadro 1.10
Corporaciones Beneficiarias de Recursos del Fondo de Compensacin Ambiental Vigencia 2009 (Millones de pesos)
Entidad CORPOMOJANA CORALINA CARUCRE CODECHOC CDA CORPOCHIVOR CORPOURAB CORPONARIO CORMACARENA CORPORINOQUIA CORPOAMAZONIA CORPOGUAJIRA TOTAL
Fuente: Sistema CHIP de la Contadura General de la Nacin. Elabor DES-CGR.
Asignacin 3,098 3,015 2,865 2,262 3,133 1,585 2,211 1,602 2,369 188 1,029 500 23,857
Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN)

Es una dependencia del MAVDT con autonoma administrativa y financiera, encargada del manejo y administracin del Sistema de Parques Nacionales Naturales95. Su misin es proponer e implementar las polticas relacionadas con las reas del Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP), as como coordinar los procesos para la conservacin de las reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Se financia con recursos propios provenientes de la administracin de los bienes patrimoniales, oferta y venta de los bienes y servicios ambientales asociados a las reas del sistema de parques nacionales naturales, adems de recursos de cooperacin internacional, aportes de la Nacin y recursos del FONAM96 para la consolidacin de las reas del sistema de parques nacionales naturales. El presupuesto apropiado de la UAESPNN para la vigencia 2009 fue por valor de $37.039 millones, de los cuales se comprometi el 90,5% ($33.531 millones). De este valor se destin para inversin el 56% ($18.772 millones) y a funcionamiento el 44% ($14.759 millones). Uno de los principales problemas financieros de esta entidad es la consecucin de recursos propios as como los bajos aportes de la Nacin. Si se compara los aportes
95 Decreto 216 del 3 de febrero de 2003, Captulo 3, Artculo 19. 96 FONAM: Fondo Nacional Ambiental. Resolucin MAVDT No. 1243 de 19 de noviembre de 1996 y artculo 4 del Decreto 216 del 3 de febrero de 2003.
68
de la Nacin para la UAESPNN con lo aportado al total del componente ambiental se observa que a esta entidad se le destina el 15,5% del total del presupuesto comprometido, (cuadro 1.11).
Fondo Nacional Ambiental (FONAM)

El FONAM es un sistema especial de manejo de cuentas del MAVDT, con personera jurdica y patrimonio independiente, creado por la Ley 99 de 1993 y reglamentado por el Decreto 1602 de septiembre de 1996. Mediante esta entidad se presta apoyo a la ejecucin de la poltica ambiental y al manejo de recursos naturales renovables. En desarrollo de su misin el FONAM cuenta con dos lneas de financiamiento (cuadro 1.11): La primera es la Demanda de Proyectos que contiene las sub-cuentas Inversiones Ambientales y Apoyo a la Gestin. La segunda lnea es Recaudo y Ejecucin de Destinacin Especfica, con las sub-cuentas Instrumentos de Control, CITES y Parques, stos recaudos se originan por concepto de la administracin y manejo de reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Para la vigencia 2009 los recursos destinados a las diferentes cuentas del FONAM ascendieron a $34.689 millones, de los cuales se comprometieron el 92,7% ($32.147.6 millones). De estos recursos, el 20,1% ($6.450 millones, provinieron de aportes de la Nacin) y el 79,9% ($25.698 millones, correspondieron a otras fuentes).
Cuadro 1.11
Gastos del FONAM

Millones de Pesos Demanda de Proyectos Dependencia SINA LICENCIAS PEAJES Recaudo y Ejecucin Destinacin Especfica MULTAS CITES PARQUES Total FONAM
Fuente: MAVDT. Elabor CGR-DES.
Apropiacin definitiva 2,530.0 13,000.0 1,063.0 139.0 13,398.0 4,559.0 34,688.9
Compromiso 2,303.0 12,475.7 211.2 123.4 12,647.4 4,386.9 32,147.6
Gasto pblico en el componente ambiental

Con el fin de evitar la doble contabilizacin el componente ambiental97 tiene en cuenta el presupuesto del Viceministerio de Ambiente y las transferencias del MAVDT a las entidades del SINA. Al FONAM componente Nacin por valor de $6.450 millones se rest el valor de la subcuenta correspondiente a la UAESPNN por $4.559 millones. A las CAR y CDS se les sustrajo las transferencias realizadas por el FCA por valor de $23.857 millones.
97 Componente Ambiental: solo tiene en cuenta el presupuesto comprometido del Viceministerio de Ambiente.
69
En esta situacin, el aporte consolidado de la Nacin al componente ambiental ascendi a $216.182 millones, lo que corresponde al 0,15% del Presupuesto General de la Nacin y el 0,04% del PIB para la vigencia 2009 (cuadro 1.12).
Cuadro 1.12
Gasto Pblico en el Componente Ambiental (Millones de pesos)

Entidad Viceministerio de Ambiente Institutos de Investigacin FONAM FCA UAESPNN CAR Y CDS TOTAL Propios 22,615 30,257 1,279,542 1,332,414 Nacin 27,375 60,394 2,166 32,200 33,531 60,516 216,182 Total (Millones de Pesos) 27,375 83,009 32,423 32,200 33,531 1,340,058 1,548,596 % Nacin 12.66 27.9 1.0 14.9 15.5 28.0 100.0
Fuente: MAVDT, CAR, CDS e Institutos. Elabor DES-CGR.
Los aportes de la Nacin, netos, con destino al gasto ambiental ms representativos corresponden a los asignados tanto a los IIA como a las CAR-CDS, al asignarse a cada grupo de estas entidades el 28% del presupuesto comprometido debido a la alta dependencia de estas entidades de los recursos de la Nacin. A pesar de la atencin que requieren las reas protegidas en el pas por la amenaza potencial a su desaparicin, ocasionada por el impacto humano, a la UAESPNN se le asign solo el 14% del presupuesto comprometido para el componente ambiental.
Rezago de las entidades del SINA

El Rezago est formado por las cuentas por pagar ms las reservas presupuestales constituidas para la vigencia siguiente a la ejecucin del presupuesto. Es as como en la prctica se ejecutan dos presupuestos: el de la vigencia actual y otro que corresponde al rezago que ser ejecutado en la vigencia siguiente. Lo inapropiado de esta caracterstica del presupuesto en Colombia radica en la presin que ejerce el rezago sobre el dficit fiscal del Gobierno Nacional Central. La cadena presupuestal est basada en una relacin de causalidad y se comporta de la siguiente manera: Apropiaciones Definitivas - Compromisos - Obligaciones - Pagos98. Hasta aqu se determina la ejecucin del presupuesto de la vigencia actual. Las apropiaciones son autorizaciones de gasto aprobadas por el Congreso de la Repblica y expiran el 31 de diciembre de cada ao. Aquellas que no se comprometen constituyen prdidas por apropiacin, es decir, recursos sin ejecutar que informan sobre la eficacia de la gestin presupuestal por parte de la administracin.
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98 ESPTIA, Jorge (2003): Nota sobre las estadsticas fiscales. El Presupuesto Pblico y el Resultado Fiscal. Bogot DC.
Los compromisos se efectan cuando se expide un contrato que afecta las apropiaciones y con este hecho se da por ejecutado el presupuesto. Las obligaciones se contraen como resultado del perfeccionamiento de los contratos y del recibido de los bienes y servicios por parte de la entidad contratante. Ahora bien, los compromisos que no se convierten en obligaciones durante la vigencia actual se constituyen como reservas presupuestales para ejecutar en la siguiente vigencia. Las obligaciones que no se paguen durante la vigencia actual se convierten en cuentas por pagar para la siguiente vigencia. Si bien es cierto que el anlisis del rezago tiene sentido en forma consolidada de las entidades del Sector Pblico Consolidado, con el fin de examinar su efecto sobre el dficit fiscal es vlido presentar el rezago de las entidades del SINA, especialmente porque el presupuesto asignado al componente ambiental es limitado y la eficiencia y eficacia de su ejecucin se hace necesaria.
Cuadro 1.13
Rezago de Entidades del SINA

Millones de Pesos CAR y CDS UAESPNN FONAM MAVDT TOTAL Cuentas por Pagar 1,932 420 1,979 238,502 242,833 Reservas Presupuestales 5,249 3,180 2,110 64,421 74,960 Rezago 7,181 3,600 4,089 302,923 317,793
Fuente: MAVDT, Corporaciones. Elabor DES-CGR.
El rezago de las entidades del SINA ascendi a $317.793 millones, de los cuales $74.960 millones corresponden a reservas presupuestales constituidas durante la vigencia 2009 y $242.833 millones son cuentas por pagar en la vigencia 2010. Esto evidencia que la formacin del rezago presupuestal se explica en mayor medida por las cuentas por pagar (cuadro 1.13).
Conclusiones
Al momento de la elaboracin del presente informe, el pas asiste a una de las disputas por la presidencia de la Repblica ms sui generis de la historia reciente. La decisin negativa, hasta el ltimo momento, sobre una reforma constitucional que eventualmente permitira la continuacin del gobierno en el poder dej sin tiempo a las candidatos, que tuvieron apenas unos pocos meses para presentar sus ideas y programas. Sin embargo, la marginalidad del tema ambiental (que se ha puesto de manifiesto en los informes de la CGR), en este caso tampoco ha sido la excepcin y, una vez ms muestra que el tema ambiental brilla por su ausencia casi total en el debate presidencial. Temas de fondo como la inequidad en la distribucin de recursos entre corporaciones autnomas y aquellas de desarrollo sostenible; la distribucin ecosistmica o, al menos, con criterios ms ambientales de la jurisdicciones de las CAR-CDS; un apoyo real al
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desarrollo de la investigacin ambiental y la utilizacin sostenible de los bienes y servicios ambientales; un real fortalecimiento a la institucionalidad ambiental para la proteccin, el control y seguimiento de proyectos y actividades, brillaron por su ausencia. La CGR considera que el pas, por la situacin descrita y con base en la revisin de las propuestas de los candidatos presidenciales, asistir nuevamente a la presentacin de largos discursos dentro del PND, lleno de propuestas y metas ambientales que no estarn soportadas por el presupuesto ni la voluntad del alto gobierno para ejecutarlas. Lo revelado en el presente informe es que a pesar de los modestos resultados, producto del fuerte trabajo de una dbil institucionalidad, se sigue manteniendo al pas en una senda de insostenibilidad. No se repetirn aqu las cifras, que pueden revisarse a lo largo del texto, pero basta con sealar que dentro de los ms crticos problemas se encuentra que la eficiencia de la tasa retributiva, instrumento econmico para el control de la contaminacin hdrica, afectada por el constante cambio en las normas alcanza apenas el 52%, con un cumplimiento promedio de metas de descontaminacin del 29%; 9% de las cuencas priorizadas se han reglamentado; la ejecucin de planes de ordenacin forestal del pas solo se logr en un 18%; de las ms de 4.000 especies que se reportan con algn grado de amenaza existen planes para proteger a 118; mientras que las cifra oficial de deforestacin est en 90.000 ha/ao, en 2009 se reforestaron un poco menos de 48.000 ha.; 34% de los planes de saneamiento y manejo de vertimientos son controlados por las CAR-CDS; los compromisos establecidos en los PGIRS se cumplen en un 39%; y, finalmente, no existe certeza sobre el nmero de redes ni estaciones de monitoreo de calidad de aire que existen en el pas. En resumen, el presupuesto para la vigencia 2009, de $1.548.596 millones asignado al SINA, alcanz apenas el 1,18% del presupuesto general de la Nacin y el 0,3% del PIB. Pueden los indicadores ambientales bsicos mejorarse con este presupuesto? Qu nivel de eficiencia y eficacia tiene la institucionalidad ambiental en el manejo de estos recursos? Es sostenible el crecimiento econmico con ste gasto ambiental? Es sostenible el desarrollo del pas? La CGR a travs de sus informes al Congreso de la Repblica, as como de sus auditoras integrales y especiales a los sujetos de control, ha mostrado que las instituciones del sector ambiental presentan fallas y son ineficientes en algunos campos de la implementacin de la poltica pblica. Sin embargo, gran parte de esto puede deberse a la escasez de recursos para adelantar sus labores, en especial, las de vigilancia y ejercicio de la autoridad ambiental. La teora econmica y, por supuesto, su lnea ambiental afirma que no es posible el crecimiento ilimitado y que, al menos en el lmite se requiere una poltica ambiental fuerte enfocada a la investigacin sobre nuevos productos sustitutos que permitan superar etapas de escasez relativa o absoluta99.
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99 Lo que se denomina tcnicamente como sostenibilidad dbil.
En ese sentido, la CGR considera que un pas que dedica el 0,06% y el 1,2% de su presupuesto pblico a la investigacin ambiental y a la gestin ambiental, respectivamente no tiene un desarrollo sostenible.
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Tema: Ttulo: Autor: Lugar:
Libre Canta aunque con ello des la vida Gisela Rueda Mantilla Girn-Santander
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Evaluacin de la Gestin Ambiental Sectorial
Captulo II
Captulo II Evaluacin de la gestin ambiental sectorial

Sector agropecuario
Avances en 2009 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010
Los aspectos ambientales para el sector, en el marco del PND 2006 - 2010 Estado Comunitario: Desarrollo para Todos, se sustentan en cinco componentes de sostenibilidad ambiental de la poltica Manejo Social del Campo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR): 1) Enfoque integrado de planificacin y el ordenamiento territorial; 2) Orientar el uso del suelo de acuerdo con su aptitud; 3) Alternativas de produccin agropecuarias sostenibles; 4) Implementacin de estrategias tendientes a conservar y recuperar la biodiversidad; 5) Propender por la reduccin de gases efecto invernadero, que ya se encontraban en el PND 2002-2006. Frente a la planificacin y ordenamiento territorial, en la que el PND pretenda minimizar la ausencia de un enfoque ecosistmico y la deficiencia de planificacin de la produccin agropecuaria, se han dado pasos puntuales con la incorporacin de determinantes ambientales en el marco, por ejemplo, de procesos de ordenacin de la propiedad manejados por el INCODER y la incorporacin de estrategias1 y el manejo del riesgo en eventos adversos naturales o antrpicos a cargo del MADR. Las estrategias del Ministerio hacen referencia al otorgamiento de subsidios a la prima aseguradora de sistemas productivos contra fenmenos naturales y cartilla con recomendaciones tecnolgicas para enfrentarlos, as como investigaciones orientadas a tecnologas en manejo de suelos degradados y con baja disponibilidad de agua. No obstante todos estos esfuerzos, se desconoce la existencia de estudios o programas en bsqueda de una verdadera planificacin y ordenamiento territorial y consolidar el desarrollo agropecuario con base en las condiciones y caractersticas agroecolgicas de los territorios y sustentado en las reales potencialidades y necesidades productivas. La gestin integral del recurso hdrico se ha orientado a la elaboracin de 15 planes de ordenamiento pesquero en los que se incluyen los recursos hidrobiolgicos y los cuerpos de agua aprovechables sosteniblemente; investigaciones dirigidas al manejo eficiente del agua en cultivos de mora, cacao y ctricos; y las acciones que se realizaron en el contexto de los Planes de Manejo Ambiental (PMA), de los distritos de
1 Investigacin, subsidios, recomendaciones tecnolgicas para prever o mitigar efectos de fenmeno del Nio, cambio climtico, degradacin de suelos, sequias o inundaciones.
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riego en los que se registran actividades para el manejo, conservacin y recuperacin de cuencas hidrogrficas y la adquisicin de reas estratgicas; adems de lo que se orienta en la Agenda Interministerial, en los Convenios de Produccin Limpia y en las Guas Ambientales en materia de uso racional del agua de sectores productivos. A pesar de la importancia de estas acciones determinar su alcance es una tarea poco probable de establecer, por cuanto muchas de ellas tienen incipientes mecanismos de seguimiento y medicin. Con relacin a la promocin de alternantitas productivas competitivas y sostenibles se realizaron estudios de las variables ambientales de 55 alianzas productivas; capacitacin en diez departamentos sobre Buenas Prcticas Agrcolas (BPA) en frutales y otros sistemas; y promocin de la Agricultura Ecolgica mediante 6 eventos de capacitacin en algunas comunidades indgenas. Adicionalmente, el desarrollo de procesos adelantados por otras instituciones y organizaciones del sector en temticas como produccin limpia, buenas prcticas de produccin ganadera, l Manejo Integrado de Plagas (MIP) y labranzas de conservacin. Si bien a estos procesos se consideran de importancia para el sector, en muchos de los casos se presentan deficiencias de socializacin y cobertura de implementacin para lograr niveles de impacto significativo, al igual que muestran dificultades en seguimiento y evaluacin para establecer la dimensin de sus alcances. Para enfrentar el cambio climtico se han dirigido investigaciones financiadas por el Ministerio y ejecutadas principalmente por CORPOICA en la adaptacin de agroecosistemas, mejoramiento de combustin y eficiencia energtica en el procesamiento de la produccin panelera, obtencin de materiales promisorios alternativos para biocombustibles (higuerilla, sorgos dulces), arreglos silvopastoriles con especies arbreas potenciales capturadoras de C02. El MADR particip directamente en la red de cambio climtico que se orient a tres aspectos fundamentales: 1) generar y analizar informacin agroclimtica en el nivel local, 2) desarrollar opciones tecnolgicas de adaptacin y mitigacin y 3) evaluacin de vulnerabilidad y adaptabilidad de sistemas de produccin mediante la calibracin de modelos de balance de gases efecto invernadero que permitan la valoracin de emisiones netas de C02, CH4, N02 en algunos sistemas productivos agropecuarios. Con ello se pretende hacer una contribucin significativa al fenmeno del cambio que una vez se obtengan mayores avances y se conozcan resultados concretos sera materia de evaluacin. En relacin con el conocimiento de la conservacin de la biodiversidad se adelantaron estudios de investigacin para validar y ajustar tecnologas en recursos precursores en biocombustibles, cruzamiento de bovinos criollos para mejorar su competitividad, investigacin estratgica sobre el genoma del caf y conservacin de accesiones y bancos de germoplasma vegetal, animal y microorganismos con potencial biofertilizante y entomopatgeno2 o bioplaguicida3.
2 Insecto o microorganismo que puede inhibir o controlar patgenos o plagas. 3 Insecticida o fungicida de sntesis o procedencia biolgica.
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De la misma manera se hace seguimiento a investigaciones para el mejoramiento sanitario de especies agropecuarias y al desarrollo y aplicaciones en la industria alimenticia, farmacutica, cosmtica y de insumos para la produccin agrcola de la flora y fauna nativa, proyectos de acuicultura, ecoturismo y agroturismo. Si bien se aprecian los esfuerzos investigativos en validar y ajustar tecnologas innovadoras, el sector agropecuario no es ajeno a la crisis que el pas viene sufriendo por el desarrollo de una poltica de investigacin en ciencia y tecnologa. Adems, en el marco del Comit de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias - Comisin Sectorial (MSFS), creada el 23 de agosto de 2006 Decreto 2836 de 2006, el ICA controla los insumos agropecuarios (alimentos, medicamentos, plaguicidas, etc.), que se comercializan en el pas para proteccin de la sanidad animal, por intermedio de acciones y disposiciones que sean necesarias para la prevencin, control, supervisin, erradicacin, o manejo de enfermedades, plagas, malezas o cualquier otro organismo daino que afecte las plantas, los animales y sus productos. Tambin se hace control al cumplimiento de las medidas sanitarias de todas las importaciones y exportaciones relacionadas con la produccin agropecuaria a travs de la verificacin en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, con el fin de que las autoridades ambientales, aduaneras, entre otras, autoricen su importacin o exportacin. En lo referente a la reduccin del escurrimiento de plaguicidas al mar Caribe en el marco del proyecto de Residuos Peligrosos y Pasivos Ambientales se realizaron capacitaciones en BPA, monitoreo a fincas demostrativas, acciones para implementar el protocolo de riesgos en salud por uso y manejo de plaguicidas, como lo ms relevante. Atendiendo a las pretensiones del PND en materia de procesos ambientalmente sostenibles en el sector se conocen otros adelantos como los convenios de produccin limpia de los subsectores porccola, avcola, caf, palma, arroz y ganado, suscritos con las CAR, conducentes al manejo adecuado de vertimientos, emisiones atmosfricas, residuos orgnicos, uso racional de recurso y utilizacin de estrategias para capturar gases de efecto invernadero. Esfuerzos a los que se suman algunas centrales de abastos y frigorficos del pas que han dado resultados positivos, pero que continan siendo desarticulados y carentes de una accin planificada, coordinada y concertada desde una poltica pblica formalmente establecida y promulgada que permita una mayor integracin intra e intersectorial. Respecto a la armonizacin de la normatividad sobre el uso sostenible de la biodiversidad, a cargo de los ministerios del Ambiente, Proteccin Social y Agricultura con la participacin del INVIMA y el ICA, no se conocen resultados, se han dado algunos avances en la formulacin de un documento para sustentar el Programa Nacional de Biocomercio Sostenible, en el que se han definido siete lneas de accin4, y en las que aun no se obtienen logros. El Ministerio de la Proteccin Social (MPS) emiti el Vademcum Colombiano de Plantas Medicinales, contiene informacin cientfica que ayudar al desarrollo de este rengln con alguna participacin del MADR, que adems realiza la coordinacin de los agentes pblicos y privados de la cadena productiva de plantas aromticas, medicinales, para condimentos y afines.
4 Fortalecimiento de poltica, construccin y fortalecimiento, de capacidades, acceso a mercados y diferenciacin de productos, ciencia tecnologa e innovacin, apalancamiento de recursos financieros, sistema de informacin de producto y de mercado, y herramientas de monitoreo y seguimiento.
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En conclusin, se puede reconocer que hasta 2009 se han dado avances importantes del PND, referenciados en los informes de la CGR al Congreso de la Repblica, sin embargo; son evidentes las dificultades que aun presenta el sector agropecuario en muchas pretensiones de sostenibilidad ambiental al igual que para cumplir con los 8 principios5 de la poltica en los que se desarrollara la gestin ambiental, y lograr plenamente los objetivos de: 1) contribuir al debilitamiento de la articulacin y baja coordinacin institucional, 2) disminuir la ausencia de produccin con enfoque ecosistmico, 3) incidir positivamente en el deficiente ordenamiento territorial de las actividades agropecuarias y 4) atacar la generalizada carencia de sostenibilidad ambiental de la mayora de subsectores productivos.
Gestin ambiental institucional 2009

La gestin y el gasto ambiental para el sector agropecuario es adelantada por la institucionalidad pblica de los sectores regulador de poltica; proteccin sanitaria de la produccin agropecuaria; ordenamiento social de la propiedad, adecuacin de tierras y desarrollo productivo; investigacin, transferencia e innovacin tecnolgica agropecuaria; procesos agroindustriales, comercializacin; y fomento y desarrollo agropecuario. As mismo, existen acciones de la institucionalidad privada o de carcter mixto, pero por la naturaleza del presente informe demanda mayor nfasis la gestin desarrollada por las entidades pblicas o con funciones pblicas6. La gestin ambiental del MADR, se ve reflejada en las actividades y proyectos desarrollados en el contexto de: i) Agenda Ambiental Interministerial, ii) Plan de Gestin Ambiental Sectorial y iii) Plan de Gestin Ambiental Institucional. La Agenda interministerial firmada en 2007 con el MAVDT defini 8 lneas estratgicas de la cuales los resultados de mayor relevancia en recurso hdrico son la participacin en la implementacin y evaluacin de la tasa por utilizacin de aguas, mediante apoyo a 34 autoridades ambientales a travs del convenio realizado con IDEAM, a fin de revisar y ajustar el instrumento, impulsar la adquisicin de medidores a travs de recursos del programa Agro Ingreso Seguro-(AIS), en la convocatoria de riego y drenaje del 2009. En cuanto a recurso bitico, mediante INCODER se expidi la Resolucin 2424 del 2009, por la cual se establecen normas de ordenamiento para administrar la actividad de la acuicultura y minimizar los riesgos con especies exticas a cuerpos de agua naturales o artificiales. Con relacin al cambio climtico, el MADR Y MAVDT junto con el DNP lideran la , Red de Cambio Climtico y Seguridad que dentro de sus objetivos prev dar insumos para el CONPES respectivo. En poltica y normatividad, el MADR particip en la actualizacin de la poltica nacional de biodiversidad, la formulacin de la poltica nacional hdrica, la modificacin de decretos de cuencas hidrogrficas, expedicin de normativa sobre sostenibilidad
5 Transparencia, Eficiencia, Participacin, Equidad, Articulacin Institucional, Visin Ecosistmica, Enfoque Territorial y Sostenibilidad Ambiental. 6 Minagricultura, Incoder, ICA y Corpoica.
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de biocombustibles, apoyo a la implementacin de planes de contingencia frente a incendios forestales y del Plan de accin de lucha contra la desertificacin y sequa en Colombia. Para el fomento a la agricultura sostenible dio apoyo tcnico a la elaboracin de proyectos de Agricultura Ecolgica -(AE), particip en la publicacin de la gua ambiental hortifrutcula e imparti capacitacin a etnias Koguis, Wiwas y asociacin de productores agroecolgicos sobre implementacin de tecnologas de AE. El Plan de Gestin Ambiental Sectorial durante la vigencia 2009 fue reformulado con el fin de articular la poltica ambiental nacional y la poltica sectorial. Los objetivos especficos las acciones adelantadas son: a) Planificacin ambiental en la gestin territorial: el MADR participa en la incorporacin y manejo del riesgo de origen natural y antrpico, los procesos de ordenamiento mediante la elaboracin de un documento con recomendaciones tcnicas para los sistemas productivos frente a fenmenos naturales; adicionalmente, otorg subsidios para asegurar estos sistemas y realiz seguimiento a proyectos de investigacin orientados a definir medidas de adaptacin y mitigacin al cambio climtico, degradacin de suelos y baja disponibilidad de agua. En este contexto, reporta 22 proyectos en desarrollo, y 120 mil has aseguradas. b) Gestin integrada del recurso hdrico: se orient a la formulacin de planes de ordenamiento pesquero y seguimiento a proyectos de implementacin de tecnologas eficientes en el uso del agua c) Conocimiento, conservacin y uso sostenible de los recursos naturales renovables y de la biodiversidad: seguimiento a proyectos de investigacin orientados al mejoramiento gentico, sanitario y fitosanitario de especies vegetales y animales (127 proyectos), as como a aquellos dirigidos al desarrollo de aplicaciones de la flora y fauna nativa en la industria alimenticia, farmacutica, cosmtica y de insumos para la produccin agrcola, (4 proyectos). Adicionalmente, a proyectos acucolas y de ecoturismo y agroturismo desarrollados por empresas rurales dentro del programa de oportunidades rurales, (10 proyectos). d) Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles: integr consideraciones ambientales a travs de las alianzas productivas, el incentivo a la reforestacin comercial y la promocin de la agricultura ecolgica. e) Prevencin y control de la degradacin ambiental: realiz seguimiento a proyectos de promocin de combustibles limpios para el fortalecimiento de la competitividad de la cadena de agrobiocombustibles, encaminados a prevenir la degradacin del aire. Adems, en concordancia con la gestin integral de residuos adelanta seguimiento a proyectos orientados al aprovechamiento y valorizacin de residuos de cosechas en aras de prevenir la contaminacin, y a proyectos de reciclaje desarrollados por microempresas rurales (20 proyectos). El MADR para la vigencia 2009 reporta como gasto ambiental los proyectos o inversiones relacionadas con la gestin del riesgo en desastres naturales a la produccin agropecuaria, mejoramiento gentico, zoo y fitosanitario, desarrollo tecnolgico y productivo, entre otros. Si bien es cierto estas actividades son coherentes con lo establecido en
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el PND no ha sido posible establecer sobre qu aspectos de sostenibilidad ambiental se realizaron acciones; es as cmo, en el primer caso, la gestin del riesgo mediante obtencin de primas de seguros (por $4.635 millones) son recursos que van orientadas a proteger las prdidas productivas y no a realizar actividades de conservacin, proteccin o mitigacin del recurso natural afectado por el desastre. Sobre el entendido que la finalidad de los proyectos del sector no es especficamente ambiental en la medida que posee componentes econmicos, sociales y tecnolgicos que no hacen tan evidente el beneficio a la conservacin, e incluso al mejoramiento ambiental, por lo cual no es pertinente clasificar estas inversiones, en su totalidad, como gestin ambiental. En consecuencia, los aspectos que se acercaron ms a la dimensin de sostenibilidad ambiental en el marco de los programas realizados por el MADR para la vigencia 2009 alcanzan una inversin ambiental $6.130 millones. En la gestin ambiental para las instalaciones del rea administrativa se reporta la aprobacin del plan ambiental por parte del Comit institucional, el cual permite la valoracin de las condiciones ambientales internas y del entorno laboral, y el anlisis del uso de recursos, as como la identificacin de problemas para orientar su manejo; actividades para las cuales no se registran asignacin de recursos ni un plan de accin especfico para minimizar los problemas identificados.
INCODER
En concordancia con la Gestin integrada del recurso hdrico, establecida en el Plan de Gestin Ambiental Institucional, que tiene como prioridad el ordenar y planificar el INCODER reporta actividades relacionadas con los planes de manejo ambiental de la construccin de obras de los Distritos de Riego del Tolima y Ranchera que contemplan restauracin, conservacin y proteccin de la cobertura vegetal de cuencas y microcuencas de los ros relacionados con los Distritos, ordenamiento de cuencas, conservacin de agua y suelo, tratamiento de aguas residuales, repoblamiento de peces, y en general, actividades relacionadas con proteccin y preservacin de la cuenca y seguimiento a la licencia ambiental, con una inversin ambiental para la vigencia 2009 de $5.330 millones. En aras de fortalecer la gestin ambiental administrativa fue aprobado por el comit Plan Integral de Gestin Ambiental (PIGA), el Plan institucional de gestin ambiental para la sede central. As mismo, atendiendo observaciones realizadas por la Contralora en la vigencia anterior, formul la poltica ambiental del instituto y reestructur el Comit Ambiental integrando la gestin ambiental administrativa y misional. En cuanto al Sistema de Gestin institucional emprendi una serie de acciones orientadas a reducir el uso de recursos necesarios para el desarrollo de sus actividades. No se especifica la inversin realizada.
CORPOICA
Para la vigencia 2009 la investigacin agropecuaria, quehacer misional de la Corporacin, se enmarc en reas temticas como sistemas agroforestales sostenibles, gestin integral del suelo, innovacin tecnolgica y desarrollo agroempresarial, recursos genticos, agroforestera, manejo integrado de plagas, entre otras.
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El aspecto ambiental se encuentra inmerso en los procesos de investigacin, innovacin y transferencia adelantados por CORPOICA y por ende, formula y ejecuta planes, programas y proyectos, la mayora de carcter interdisciplinario y con articulacin interinstitucional donde los productos generados han contribuido a fortalecer la sostenibilidad del sistema productivo. En la vigencia se adelantaron 36 proyectos orientados a procesos de sostenibilidad ambiental hacia la obtencin de bioinsumos, representados en inoculantes, fijadores de nitrgeno, fitoestimulantes, bioplaguicidas, bionutrientes, depredadores naturales, entomopatgenos utilizados en varios sistemas productivos; de estos se han logrado algunos productos que se encuentran en el mercado alcanzado importantes resultados en la sustitucin de productos de sntesis qumica con grandes implicaciones negativas para el medio ambiente. Otros campos de inters ambiental representan las investigaciones en recursos genticos animal, vegetal y microorganismos para la obtencin o descubrimiento de nuevas variedades o acciones con potencial como bioinsumos, tolerancia y resistencia sanitaria, adaptacin a agroecosistemas especficos; la implementacin de BPA en varios sistemas y arreglos agrcolas; el manejo integrado de plagas y enfermedades; el manejo integral de recursos agua y suelo en varios esquemas y renglones productivos; los arreglos silvopastoriles multiestratos y trabajos de investigacin para la recuperacin de praderas degradadas. Se resalta como el Centro de Investigacin La Selva, ubicado en Rionegro (Antioquia), fue declarado por Cornare como Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales Renovables, (DMI). De igual manera, el Centro de Investigacin Tibaitat, con sede en Mosquera (Cundinamarca), recibi de la CAR la categora de Distrito de Conservacin. La gestin ambiental para ejecucin de proyectos y para las obras realizadas en los centros de investigacin fue de $1.293 millones
ICA
La gestin ambiental relacionada se enmarca en la elaboracin de PMA de las seccionales de Arauca, Crdoba, Nario y Santander e implementacin de PMA en seccionales de Quindo, Risaralda, Meta y Atlntico y de los laboratorios nacionales de insumos pecuarios, cuarentena vegetal, tratamiento cuarentenarios y de semillas. Adicionalmente, se realizaron anlisis fisicoqumico y bacteriolgico de aguas residuales de 27 laboratorios agrcolas y pecuarios. De la misma manera, la entidad para la gestin integral de residuos realiz la recoleccin, transporte y embalaje de 15.1 toneladas de insumos agropecuarios obsoletos y plaguicidas agropecuarios decomisados; adelant el curso de capacitacin de ISO 140001:2004 para la implementacin del SGA institucional y el entrenamiento de auditores, la Elaboracin del Plan de Gestin Integral de Residuos Slidos (PGIRS); se llev a cabo la recoleccin, transporte y disposicin final de residuos hospitalarios y qumicos peligrosos generados en los laboratorios; Laboratorio nacional de insumos pecuarios (LANIP), Laboratorio Nacional de Semillas (LANASE), Tratamientos Cuarentenarios, Cuarentena vegetal, Laboratorio nacional de insumos agrcolas (LANIA) y Diagnsticos fitosanitarios y anlisis moleculares; por ltimo, se actualiz el manual de gestin ambiental institucional. Las actividades mencionadas tuvieron una inversin de $186.6 millones.
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El ICA tambin particip en reuniones del Consejo Tcnico Nacional de Bioseguridad para la evaluacin del riesgo de OGM de uso agrcola y pecuario, acciones orientadas a dar cumplimiento al Protocolo de Cartagena, al igual que conjuntamente con el MADR, adelanta el diagnstico de registro de plantaciones forestales comerciales.
Fondos Parafiscales Agropecuarios

No obstante que el objeto de los proyectos ejecutados por los fondos de fomento a la produccin agropecuaria y representados en 10 fondos agrcolas7 y 3 pecuarios8, se orienta al incremento del rendimiento y a reducir el costo de produccin de los cultivos, el componente ambiental se encuentra inmerso en sus actividades dentro de las que se destacan el mejoramiento de variedades que se adaptan adecuadamente a los diferentes agroecosistemas, que al ser combinado con la implementacin de BPA, y prcticas de produccin ms limpia, contribuye de manera significativa a minimizar la presin negativa ejercida sobre los recursos naturales. Dentro de las actividades desarrolladas por los fondos agrcolas estn los proyectos de saneamiento bsico a travs de unidades sanitarias, construccin de biodigestores y produccin de abono orgnico en familias tabacaleras; en cacao la capacitacin en certificacin ambiental, as como la elaboracin de la gua ambiental para el cultivo y la sustitucin de maderas para reduccin de gases contaminantes; las acciones del Fondo de Fomento Hortifrutcola, orientadas a implementar el modelo organizacional para obtener la certificacin en BPA (incorporacin de tecnologas limpias, uso ms eficiente de los recursos y mejoramiento de los niveles de competitividad de los productores); se enfatiza la importancia de la investigacin hacia la sostenibilidad ambiental del subsector cafetero con 27 proyectos adelantados por Cenicaf9; por ltimo, Fedepalma promueve la mesa redonda de aceite de palma sostenible (RSPO), participa en estudios de cooperacin para valoracin de recursos naturales. En el caso de los fondos pecuarios; FEDEGN con motivo de las campaas de erradicacin de la fiebre aftosa y brucelosis bovina adelant el manejo de desechos biolgicos y bioinfecciosos, y en el programa de ciencia y tecnologa, en 12 proyectos de investigacin, se orientaron acciones de sostenibilidad ambiental relacionada con sistemas silvopastoriles (SSP), biofertilizantes a partir de microorganismos nativos, valoracin de praderas para generacin y estimacin de indicadores de degradacin, y adems se disearon cinco cartillas ganaderas que promueven medidas integrales para un manejo ambiental. En el subsector ganadero, en 2009, surgi Frigorficos Ganaderos de Colombia (FRIOGAN)10, empresa que hace un esfuerzo importante para el manejo ambiental con programas integrales de residuos convencionales y peligrosos, vertimientos, concesin de aguas y, manejo adecuado de emisiones.
7 Palmicultor, Cafetero, Cacaotero, Algodonero, Tabacalero, Arrocero, Cerealista, Hortofrutcola, Soya y Panelero. 8 Avcola, ganadero y porccola. 9 Orientados a la conservacin, racionalizacin y descontaminacin del agua; captura de carbono y caracterizacin de gases efecto invernadero; conservacin y mantenimiento de especies forestales como hbitat de la biodiversidad; estudio de biocontroladores, fertilizacin con fuentes orgnicas, estudios de microfauna del suelo y su importancia en la conservacin, prevencin y control de la erosin. 10 Fusin entre los Frigorficos: Frigosabanas (Corozal) , Frigoriente (Villavicencio), Frigomedio ( Dorada) y Frigocolsa ( La Pintada).
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La Federacin de Avicultores y la Asociacin de Porcicultores adelantaron acciones de capacitacin en tecnologas limpias, normatividad y buenas prcticas, se elaboraron actualizaciones de guas ambientales y suscribieron convenios de produccin limpia con autoridades ambientales La inversin registrada por estas tres organizaciones pecuarias fue de $2.125 millones, de los cuales $1.580 millones corresponden a la inversin de los frigorficos que conforman FRIOGAN. Adems, se ejecutaron por FEDEGN $310,33 millones provenientes de la convocatoria de investigacin a travs de fondos concursales del MADR y $124 millones de origen privado aportados por empresas ganaderas orientados a proyectos con aspectos de sostenibilidad ambiental. La inversin ambiental de los fondos agrcolas para el desarrollo de estas actividades relacionadas alcanz la suma de $6.603 millones.
Centrales de abastos
En las centrales de abastos, en representacin del subsector de comercializacin y mercadeo, la gestin ambiental se ve representada en el marco de los PIGA, instrumentos para el manejo adecuado de sus residuos mediante la conversin de material orgnico producido en abonos que permite disminuir la presin ejercida en rellenos sanitarios, el reciclaje de inorgnicos, tratamiento de vertimientos, control de vectores, mantenimiento de alcantarillados, mantenimiento paisajstico y el uso adecuado de energa y agua. Las acciones de estas centrales complementadas con capacitaciones de adecuados procesos de pre y poscosecha y empaque contribuyen para que la cadena de la produccin y comercializacin de productos agropecuarios se realice en el marco de una produccin ms limpia ambientalmente. La inversin ambiental de estas organizaciones para la vigencia fue de $4.857,7 millones de los cuales la Central de Abastos de Bogot, DC (CORABASTOS) para la construccin de la planta de manejo de residuos destin el 87%, que de alguna manera evidencia los esfuerzos realizados para contribuir a una mejor gestin ambiental del pas.
Gasto ambiental
La variacin presentada de 75,1% entre 2008 y 2009 en la inversin total, que corresponde a un incremento de $11.695,3 millones, se debe a que para esta vigencia se registran los recursos invertidos en gestin ambiental por los subsectores de fomento a la produccin agropecuaria y el de comercializacin y mercadeo. Aunque estas son organizaciones privadas que manejan la cuota parafiscal y la participacin accionaria que el Estado tiene en ellas se consider importante registrar su inversin ambiental, la cual representa el 51,42% del gasto ambiental invertido por el sector agropecuario para la vigencia de 2009 (ver tabla 2.1), tanto por estas como por las cuatro entidades11 que ejecutan recursos provenientes del presupuesto nacional, cuya inversin representa el 48,58% del gasto total.
11 MADR,ICA,INCODER,CORPOICA
85
Otro factor que contribuye en esta marcada variacin es el evidente incremento en la inversin hecha por el MADR ($5.587,4 millones) dado que para el 2008 slo se report su inversin en cadenas productivas, mientras que para esta vigencia registra su participacin en los proyectos orientados al cumplimiento de las metas estratgicas del PND.
Cuadro 2.1
Gasto Ambiental 2009 (Millones de pesos corrientes)

Entidad MINAGRICULTURA ICA CORPOICA INCODER FONDOS AGRCOLAS FONDOS PECUARIOS CENTRALES DE ABASTOS TOTAL 2008 852,6 317 3.448,80 3.218 1.828,30 3.587,10 2.323 15.574,80 2009 6.440 186,6 1.293 5.330 6.603 2.559 4.858 27.269,93 Variacin en % 655,4% -41,1% -62,5% 65,6% 261,2% -28,7% 109,1% 75,1%
Fuente: Informacin cuenta y concertacin con entidades.
Conclusiones
Las entidades que conforman el sector agropecuario vienen adelantando proyectos orientados al cumplimiento de los objetivos establecidos en el PND. Sin embargo, en la mayora de los casos no es posible determinar los impactos que su desarrollo ejerce sobre el medio ambiente porque en general contemplan resultados a largo plazo, de tal manera que sera importante la existencia de un claro mecanismo de seguimiento y monitoreo para garantizar la continuidad y resultados favorables de estas actividades. Se hace imperioso que el MADR como rector de la poltica sectorial, vele porque sus entidades adscritas y vinculadas den cumplimiento a los objetivos propuestos en las estrategias trazadas en el PND en materia ambiental, de tal forma que reporten las actividades emprendidas para la consecucin de sus metas, ya que algunas de ellas no dan a conocer debidamente la gestin ambiental desarrollada en su quehacer misional. En el caso de los fondos parafiscales de fomento agropecuario en concordancia con los propsitos del PND y su responsabilidad, se registran actividades para el fomento de produccin limpia y las BPA, as como proyectos que implican la conservacin y proteccin de las fuentes de agua, lo que evidencia los esfuerzos econmicos y el inters de disminuir los impactos ambientales negativos causados.
Reforestacin comercial: situacin en Colombia

La institucionalidad en Colombia se remonta a 1974 cuando se enunci el Plan Indicativo de Pulpa, Papel y Cartn, el primer Plan Nacional de Reforestacin y la Poltica
86
Forestal del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables (Inderena), esta ltima reformulada en 1984 con el aval del Ministerio de Agricultura. Con la expedicin de la Ley 37 de 1989 se crean las bases para el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) y el Servicio Nacional Forestal como el encargado de ejecutar las acciones de este Plan. Otros documentos desarrollados fueron el Conpes 2429 que aprob el Plan de Accin Forestal para Colombia (1989), la Poltica de Bosques (Conpes 2834 de 1996), el Plan Estratgico para la Restauracin y el Establecimiento de Bosques en Colombia (1998), mediante los cuales el Ministerio del Medio Ambiente, dentro de las funciones establecidas por la Ley 99/1993, bas la estructuracin y formulacin del PNDF, que finalmente fue aprobado en 2000. En cumplimiento de estos lineamientos el MADR ha centrado el fomento de la actividad a travs del programa de cadenas productivas, utilizando como principal herramienta la suscripcin de acuerdos de competitividad en donde se promocionan las acciones del Gobierno Nacional. Dentro de los logros mostrados est la zonificacin forestal elaborada conjuntamente por el MADR, algunas CAR y Corporacin Nacional de Investigacin Forestal (CONIF), estimando en 17 millones de ha. el rea apta para este fin de las cuales 12.185.356 ha. presentan restricciones menores para la actividad y 5.127.650 ha. no tienen inconvenientes. Se destacan los departamentos de Antioquia (20,9%), Meta (17%), Vichada (15%) y Casanare (10%), siendo la regin oriental la que mayor potencial representa en trminos de suelos12. El fomento a la reforestacin comercial se realiza bsicamente a travs del Certificado de Incentivo forestal (CIF), creado por la Ley 139 de 1994, que consiste en el desembolso de hasta el 75% del valor de los costos de establecimiento y el 50% del mantenimiento hasta el quinto ao para plantaciones y hasta el 75% de los costos totales de mantenimiento en los primeros cinco aos de un bosque natural que est dentro de un plan de establecimiento y manejo forestal. En el periodo 1995 - 2009 se establecieron con apoyo del CIF 147.583 hectreas, alcanzando una inversin por parte del Gobierno Nacional de $197.694 millones, aumentando de manera significativa en los ltimos aos, en especial en 2008. En julio de 2009 se expide la Ley 1328, donde el MADR asume las funciones relacionadas con el CIF, competencia que es ratificada en la Ley 1377 de 2010. Con recursos del CIF se financi el programa de investigacin en semillas autctonas ejecutado por CONIF, donde se est dando seguimiento a la calidad gentica con el objeto de ofrecer material vegetal de buena calidad. Respecto a la distribucin regional del CIF, se destaca la participacin de los ncleos forestales de Antioquia, Orinoqua, Crdoba y Magdalena seco, concordante con la proporcin de la aptitud forestal de los suelos que representan estas regiones.
12 Respuesta MADR al requerimiento de la CGR 2010.
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Cuadro 2.2
Distribucin Regional Recursos CIF 2006 2010 (millones de pesos)

Ncleos Forestales Antioquia Caldas Crdoba Magdalena Seco Santander Norte de Santander - sur Cesar sur Bolvar Orinoquia Valle Cauca Tolima Huila Quindo Cundinamarca Guajira Atlntico Boyac Caquet Putumayo Guadua Operatividad del CIF Programa Investigacin Semillas Nativas Administracin FINAGRO TOTAL 2006 4.872 779 5.483 1.884 832 % 25% 4% 28% 10% 4% 2007 6.053 595 2.450 5.289 1.885 % 30% 3% 12% 26% 9% 2008 8.034 1.360 4.850 2.190 1.220 % 23% 4% 14% 6% 3% 2009 3.870 1.530 505 1.020 1.225 % 26% 10% 3% 7% 8% 376 2010 2.778 207 3.120 % 19% 1% 21% 0% 3%
2.827 328 243 243 243 243 243 243 243 0 100 200
14% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 0% 1% 1%
1.691 227 122 100 100 100 138 100 100 0 50 500
8% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 0% 0% 3%
12.650 310 1.440 200 200 81 170 80 95 520 100 800
36% 1% 4% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 1% 0% 2%
3.870 310
26% 2% 0%
3.755 434 2.149 24 20 296 50 39
25% 3% 14% 0% 0% 0% 2% 0% 0% 0% 0%
410 200
3% 1% 0% 0% 0% 0%
510
3% 0%
800
5%
1.000
7%
300
2%
200
1%
200
1%
200
1%
200
1%
294
2%
300
2%
500
1%
550
4%
550
4%
19.600
100%
20.0
100%
35.000
100%
15.000
100%
15.000
100%
Fuente: Respuesta requerimiento MADR (2010).
De otra parte se viene desarrollando desde 1993 el Programa de Silvicultura como alternativa de produccin en la zona marginal cafetera, ejecutado por Federacafe, inicialmente con aportes del Gobierno alemn (Banco KFW) en sus dos primeras fases
88
alcanzando un valor, a ttulo de donacin, de EUR $8.2 millones y la intervencin en 30.100 ha. hasta 2004. En 2005 se da inicio a la fase III con la vinculacin del MADR a travs de un crdito blando tomado con el Gobierno Alemn, para ello se dispuso de recursos del presupuesto de la siguiente manera: $1.500 millones en 2005; $8.000 millones en 2006; $4.100 millones en 2007; $4.500 millones 2008; $4.000 millones en 2009 y $5.614 millones para 2010. En el periodo 2005 - 2009 se alcanz la intervencin de 31.140 ha. destacndose las plantaciones con especies introducidas y los sistemas agroforestales. Adems, en 2007 se logra la vinculacin del Gobierno de los Estados Unidos de Amrica a travs del programa MIDAS (Ms Inversin para el Desarrollo Alternativo Sostenible) con un aporte de US$8 millones, que hasta 2009 lograba la intervencin de 18.685 ha. adicionales. De esta manera, entre 2005 y 2009 las reas reforestadas con el CIF, y los aportes al Programa de Silvicultura en reas marginales cafeteras sumaban 112.640 ha. en total. En lo referente a la inversin en ciencia y tecnologa, el MADR financi entre 2005 y 2008 por medio de los fondos concursales 31 proyectos de investigacin en reas como mejoramiento gentico, manejo integrado del cultivo, manejo sanitario y fitosanitario y manejo de suelos y aguas. La inversin total de los proyectos alcanz 25.966 millones de pesos de los cuales el aporte del MADR fue $11.582 millones, que representan el 45%.
Cuadro 2.3
Proyectos Forestales Financiados por los Fondos Concursales de Investigacin del Ministerio de Agricultura (millones de pesos)
Ao 2005 2006 2007 2008 TOTAL No. Proyectos 1 7 15 8 31 Valor Proyecto 978 4.447 14.211 6.330 25.966 Aporte MADR 476 1.992 6.106 3.008 11.582
Conclusiones
La literatura reporta cmo el impulso al sector forestal permite el cumplimiento de objetivos econmicos, sociales y ambientales que de manera integral se convierten en una propuesta para el desarrollo de pases como Colombia En este sentido, en el pas, a pesar de contar con lineamientos para el fomento del sector, el apoyo en trminos de incentivar el ordenamiento sostenible es escaso tanto para el bosque natural, como para las plantaciones forestales o los sistemas agroforestales. Particularmente desde el Estado no se cuenta con la implementacin de programas de pago por servicios ambientales, a pesar de contar con condiciones institucionales para su implementacin y la experiencia positiva de casos locales exitosos.
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Vale la pena destacar que el presupuesto asignado para el CIF, como nico instrumento de fomento a la reforestacin comercial, ha tenido un aumento significativo en aos recientes, sin embargo, sigue siendo deficitario frente a las solicitudes. Tambin se resalta la orientacin de estos recursos hacia las regiones que conforman los ncleos forestales como mecanismo de fortalecimiento de los mismos. Los esfuerzos institucionales hasta ahora realizados no se compadecen con el potencial para la ampliacin de la superficie forestal, lo cual acompaado por la explotacin ilegal del bosque natural, la situacin de orden pblico y la poca seguridad jurdica para nuevos proyectos no slo va en contrava del desarrollo propio del subsector, sino de las posibilidades de ordenar el territorio de manera sostenible en lo social, lo econmico y lo ambiental.
Sector Gestin Pblica e Instituciones Financieras

Gestin ambiental en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
El PND 2006-2010 tiene como orientacin bsica consolidar y continuar las directrices del plan 2002 - 2006, pero con particular nfasis y prioridad en dos objetivos fundamentales: Mantener el crecimiento econmico y complementarlo con una nocin ms amplia de desarrollo que debe tener unos criterios relevantes y slidas polticas sociales13, en este caso se hace referencia a la sostenibilidad ambiental. Es por ello que en el programa de la prevencin y control de la contaminacin ambiental los proyectos implementados en Colombia para la eliminacin de las sustancias agotadoras del ozono (SAO) se enfocan hacia la reduccin del consumo de estas sustancias, principalmente en el sector de espumas de poliuretano, refrigeracin y aire acondicionado, siendo en estos dos ltimos donde se concentra su consumo. El Gobierno traz una meta de reducir 600 toneladas del consumo de estas sustancias que se importan y consumen anualmente en el pas. A marzo de 2010, culminando el cuatrienio, la reduccin ha sido de 83,98%. Esta reduccin se ha logrado mediante la entrega de 44 equipos de recuperacin y reciclaje de refrigerantes, y set de herramienta bsica para refrigeracin a talleres de servicio y mantenimiento en el nivel nacional (equipos pertenecientes a segunda compra) adems de la certificacin de aproximadamente 80 tcnicos en la norma de competencia laboral y el manejo ambiental de sustancias refrigerantes14. La UAESPNN, en calidad de coordinadora del Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP) y en coordinacin con el Grupo de Poltica Ambiental del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), adelant la elaboracin del documento CONPES - Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP), el cual fue socializado al interior de las dependencias que conforman el Comit de Polticas del MAVDT y presentado en el 1er Congreso Nacional de reas Protegidas en el mes de octubre de 2009.
13 Lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo: La Equidad, Reduccin de la pobreza, Sostenibilidad Ambiental y la Descentralizacin. 14 Departamento Nacional de Planeacin. Gestin y Seguimiento a las Metas del Gobierno. Abril 7 de 2010.
90
En cuanto al Proyecto Estrategia Integral coordinada para la atencin de asentamientos y usos ilcitos en reas protegidas del rea de manejo especial de la Macarena, la UAESPNN viene coordinando e implementando una estrategia piloto con la Presidencia de la Repblica a travs del Centro de Coordinacin y Accin Integral y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, las entidades territoriales, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y el apoyo del Gobierno Holands, USAID y la Fundacin Moore. En este sentido, se restauraron 1.816 has afectadas por cultivos ilcitos en el rea de manejo especial de la Macarena. As mismo, en el parque La Macarena se encuentran 10 familias que han sido relocalizadas y sus predios liberados los cuales se encuentran en proceso de restauracin; adems se dio inicio a la implementacin de la estrategia con 35 nuevas familias15. De otra parte, el DNP con el fin de introducir criterios de gestin del riesgo en la formulacin de los proyectos de inversin trabaj para que los lineamientos de gestin contenidos en la Metodologa General Ajustada sean de obligatorio cumplimiento en los proyectos de infraestructura. Igualmente, apoy en el desarrollo del concurso andino prcticas y polticas de desarrollo local frente a los riesgos de desastres: experiencias significativas en los pases de la subregin andina, as como en la ejecucin de los proyectos piloto participativos en gestin local del riesgo, actividades impulsadas por el Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres (CAPRADE), y con el financiamiento del Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina (PREDECAN). As mismo, dio apoy en la formulacin del documento Conpes 3264 Programa para el Saneamiento, Manejo y Recuperacin Ambiental de la Cuenca Alta del Ro Cauca16.
Evaluacin de la gestin ambiental vigencia 2009

La mayora de entidades del sector Gestin Pblica se rehsan a reconocer que realizan actividades o tienen responsabilidades ambientales al argumentar que no son entidades contaminadoras ni generadoras directas de impactos negativos sobre el medio ambiente o que no ejercen actividades de autoridad ambiental y por ende, no destinan recursos para atender este componente. Si es verdad que no generan un impacto directo sobre el medio ambiente, la CGR recomienda que en el marco del sistema de control interno se realice los procedimientos de gestin medioambiental al interior de la entidad en concordancia con los manuales y la normatividad establecida.
Subsector Legislativo: Senado y Cmara

En el Congreso de la Repblica se tramitaron en la legislatura 2008 - 2009 las siguientes Leyes relacionadas con los recursos naturales y el medio ambiente: Ley 1252 de 2008 por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental referentes a los residuos y desechos peligrosos y se dictan otras disposiciones. El objeto es regular, dentro del marco de la gestin integral y velando por la proteccin de la salud humana y el ambiente, todo lo relacionado con la importacin y exportacin de residuos peligrosos en el territorio nacional; segn lo establecido en
15 Parques Nacionales Naturales de Colombia, Informe de gestin 2009. febrero de 2010 Pgina del Departamento Administrativo Nacional de Planeacin. SIGOB. 16 Departamento Nacional de Planeacin. Oficio SDAS - 20102100370141. 25 de mayo de 2010.
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el Convenio de Basilea y sus anexos asumiendo la responsabilidad de minimizar la generacin de residuos peligrosos en la fuente, optando por polticas de produccin ms limpia y eliminacin responsable de las existencias de estos dentro del pas. Con esta Ley hay concientizacin y cambios de conducta de instituciones, sector productivo y pblico en general, al estar mejor informados y comprometidos frente a sus obligaciones y responsabilidades con los residuos peligrosos. Ley 1348 de 2009 por medio de la cual se aprueba la Convencin Internacional para la regulacin de la Caza de Ballenas, adoptada en Washington el 2 de diciembre de 1946, y el Protocolo a la Convencin Internacional para la Regulacin de la Caza de Ballenas, firmada en Washington, con fecha 2 de diciembre de 1946 y redactado en Washington el 19 de noviembre de 1956. Esta Ley se aprueba por el inters de las naciones del mundo en salvaguardar para las futuras generaciones como los grandes recursos naturales las ballenas. Ley 1360 del 27 de noviembre de 2009 por medio de la cual se aprueba el Acuerdo sobre Medio Ambiente entre Canad y la Repblica de Colombia, elaborado en Lima, Per, el 21 de noviembre de 2008, y el Canje de notas entre Canad y la Repblica de Colombia del 20 de febrero de 2009, donde se corrigen errores tcnicos y materiales de este Acuerdo. Tiene por objeto de mejorar y aplicar las leyes y reglamentos ambientales y fortalecer la cooperacin en materia ambiental y promover el desarrollo sostenible.
Subsector Gobierno: Ministerio de Relaciones Exteriores

El Misterio de Relaciones Exteriores particip en la V Cumbre de las Amricas que se llev a cabo en el primer semestre de 2009 en Puerto Espaa. La posicin del pas estuvo basada en que Colombia es actualmente importador de transgnicos, sin embargo, tiene vocacin de convertirse en un pas exportador de esta tecnologa en el futuro. En este sentido, se vel porque las disposiciones negociadas en materia de responsabilidad e indemnizacin no se constituyan en un obstculo para el desarrollo y la comercializacin de los rganos vivos modificados desde y hacia Colombia. De otra parte, en el acuerdo final de esta Cumbre se propuso un tratado no vinculante que siguiera el modelo de la Organizacin Mundial del Comercio donde cada pas declarar sus emisiones ante la ONU respetndose la soberana nacional. Las reducciones de emisiones que se hagan con dinero internacional s estarn sujetas a un completo sistema de comprobacin. Dentro de los compromisos que adquiri el Ministerio de Relaciones Exteriores se encuentra el enfoque estratgico para la gestin de productos qumicos en el nivel internacional (SAICM); los qumicos deben ser producidos y utilizados en formas que permitan la minimizacin de los impactos adversos al medio ambiente y a la salud humana.
Subsector Gobierno: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE)

El Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), estableci tanto el PIGA como el Comit de Gestin Ambiental mediante Resolucin 990 del 20 de diciembre de 2004.
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La Entidad ha establecido mecanismos o metodologas que le permiten identificar y medir el riesgo de los efectos o impactos directos o indirectos que genera sobre el medio ambiente y los recursos naturales, para ello cuenta con indicadores en gestin ambiental referentes a los proyectos que se ejecutan en el tema: Plan integral de manejo ambiental del Taller de Ediciones, dentro del cual tambin operan los planes de actividad de sealizacin y demarcacin de reas de seguridad y emergencia, contratacin de reciclaje y residuos slidos peligrosos, Programa de educacin e informacin sobre la proteccin, preservacin y sostenibilidad del medio ambiente y el Programa de saneamiento ambiental Orden, Seguridad y Aseo (OSA). Adems, cre un Comit de Gestin Ambiental el cual se rene trimestralmente o cuando sea necesario para evaluar temas medio ambientales, pues existen reas que por su operacin pueden ser mayormente afectadas o afectan directa o indirectamente al medio ambiente. Igualmente, estableci el Plan de manejo ambiental para cada una de las territoriales y sede central, En el desarrollo del SIAC, que se enmarca dentro de los programas del Plan Nacional de Informacin Bsica (PLANIB), se ha avanzado en la estructuracin del sistema de informacin de medio ambiente del DANE, particularmente en la definicin del marco conceptual y lgico, as como en el desarrollo de la infraestructura fsica para su funcionamiento. En el 2009 se cuenta con el documento conceptual del sistema de informacin del DANE, la estructura bsica del Compendio de Estadsticas Asociadas al Desarrollo Sostenible (CEADS), y el diseo y desarrollo de soluciones informticas para normalizar el flujo de datos e informacin referida al CEADS. Bajo este marco, se han implementado anualmente los indicadores de gestin de las CAR los cuales son integrados en un informe de evaluacin integral socializado en el portal web del MAVDT. De manera complementaria junto con el IDEAM y el DNP se han generado cerca de 92 indicadores ambientales que han permitido atender compromisos internacionales de Colombia como parte de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), la Comunidad Andina de Naciones (CAN), la Iniciativa Latinoamericana y Caribea para el Desarrollo Sostenible (ILAC) y los Objetivos del Milenio17.
Subsector Hacienda: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico ha creado una poltica ambiental por medio de campaas educativas, ldicas y de sensibilizacin que han incentivado la ecoeficiencia. Dentro de su estructura orgnica se encuentra incorporada el rea ambiental a travs de un grupo de funcionarios encargados especficamente del tema, dirigidos por la Secretara General18. En cuanto a la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), cuenta con depsitos habilitados para sustancias y productos qumicos considerados de alto riesgo ambiental aprehendidos de acuerdo con su funcin contemplada en el Captulo XIII del Decreto 2685 de 1999. Estos productos estn clasificados por
17 Departamento Nacional de Planeacin. Oficio SDAS-20102100370141- 25 de mayo de 2010. 18 Visita realizada a la Entidad. abril de 2010.
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clase, fecha de vencimiento, estado de sus empaques, los que se encuentran expuestos a altas temperaturas o los que para su conservacin requiera refrigeracin con el fin de mantener la cadena de fro; de acuerdo con las condiciones de cada uno de ellos, se procede a la destruccin, donacin u otra disposicin final. El nico plaguicida que se export a Finlandia fue Endosulfan19 porque segn concepto del ICA contiene un alto grado de toxicidad tanto para el ser humano como para el medio ambiente. Este producto debe ser dispuesto a altas temperaturas fuera del pas por firmas especializadas, debido que en Colombia no existe la tecnologa adecuada para su correcta eliminacin20. En lo que respecta al marco de Aduanas Verdes, la DIAN entreg a las direcciones seccionales cinco equipos de Sustancias Agotadoras Ozono (SAO), con Unidad Tcnica de Ozono (carcter de donacin); realiz la codificacin de sustancias de alto riesgo ambiental y actualiz el rgimen de importaciones en el Sistema de Arancel para SAO. Igualmente, efecto presentaciones de Aduanas Verdes en Cartagena y Valledupar con el fin de exponer la gestin de la Aduana de Colombia en el manejo de sustancias de alto riesgo en el marco de los Convenios de Basilea, Rotterdam y Protocolo de Montreal21.
Subsector Financiero: Departamento Administrativo Nacional de la Economa Solidaria (DANSOCIAL)

DANSOCIAL realiz el evento Pacto Verde Comunitario a travs del cual se resalt el compromiso y la responsabilidad que tienen las entidades del sector solidario frente al desarrollo sostenible del medio ambiente. En desarrollo del programa Voluntariado del Medio Ambiente, en el marco del Encuentro Nacional de Voluntariado, las organizaciones participantes, los voluntarios y esta Entidad, firmaron el acuerdo por el cambio climtico, presentado en la Cumbre del Clima que se llev a cabo en Copenhague, Dinamarca, del 7 al 18 de diciembre de 2009. En la tabla 2.4 se observa la inversin de dineros destinados a la conservacin y proteccin del medio ambiente de algunas entidades del sector Gestin Pblica e Instituciones Financieras.
19 Thionil, Thiodan, Endopac y Palmarol. 20 Oficio 1818- Abril 20 de 2010-DIAN. 21 Oficio 00209 del 21 de abril de 2010, Jefe Oficina de Control Interno DIAN.
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Cuadro 2.4
Gasto Ambiental Vigencia 2009 (Millones de pesos corrientes)

Entidad Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo Departamento Nacional de Planeacin- DNP Financiera de Desarrollo Territorial Departamento Administrativo Nacional de Estadstica-DANE. 2009 677 669 16 41 Actividades Proyecto de Recuperacin de Playas en los sectores de San Luis y North End. Apoyo elaboracin documentos Conpes, informacin ambiental cambio climtico, apoyo gestin de riesgos, entre otros. Para actividades internas de la financiera en cumplimiento a las polticas de gestin ambiental. Para actividad de sealizacin y demarcacin de reas de seguridad y emergencia en el Taller de Ediciones. Actividad Contrato de Retiro y manejo de vertimientos qumicos del Taller de Ediciones. Para actividades internas del Ministerio en cumplimiento a las polticas de gestin ambiental. Plan Institucional de Gestin Ambiental y Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Proteccin Capa de Ozono, Convencin Cambio Climtico, Humedales, Desertizacin y Basilea y Protocolo de Kyoto, entre otros22. Trmites legales para obtencin de permisos, licencias y concesiones; Programa de Vertimientos, Residuos Slidos y Control de Emisiones; entre otras actividades. Compra y montaje de equipos para control y seguimiento de la cantidad y calidad del recurso hdrico superficial y subterrneo, Limpieza y adecuacin de caos y canales entre otros. Para actividades internas de la Entidad en cumplimiento a las polticas de gestin ambiental. Para actividades internas de la Entidad en cumplimiento a las polticas de gestin ambiental. Para actividades internas de la Superintendencia en cumplimiento a las polticas de gestin ambiental23. Para actividades internas de la Superintendencia en cumplimiento a las polticas de gestin ambiental. Manejo de residuos slidos y contratos prestacin de servicios manejo ambiental. Para actividades internas de la Entidad en cumplimiento a las polticas de gestin ambiental.
Ministerio de Relaciones Exteriores Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores.
131 234
Almacenes Generales de Depsitos ALMAGRARIO Superintendencia de Economa Solidaria Unidad de Informacin y Anlisis Financiero Senado de la Repblica Cmara de Representantes Superintendencia Financiera de Colombia Contadura General de la Nacin Ministerio de Hacienda
244
96
77 89 208 46 35 13
Fuente: Cuenta vigencia 2009, formularios 8-1 y 8-5 Entes de Control, informacin enviada a la Contralora Delegada Gestin Pblica e Instituciones Financieras y Visita a las entidades.
22 Ley de Presupuesto General de la Nacin 2009, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Tomo 1 Pg. 165-171. 23 Desinfeccin e impermeabilizacin de tanques de aguas, impermeabilizacin terraza y biblioteca, automatizacin de los sistemas de extraccin de extractores de humo, entre otras actividades.
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Convenios internacionales ambientales y su desarrollo nacional (2003-2009)

Con la Constitucin de 1991 el tema ambiental alcanza su mxima jerarqua jurdica y con la Ley 99 de 1993 se da un cambio en la poltica ambiental colombiana. Mediante esta Ley se cre el MAVDT, donde una de sus funciones es participar junto con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulacin de la poltica internacional en materia ambiental y definir los instrumentos y procedimientos de cooperacin en la proteccin de los ecosistemas de las zonas fronterizas. Es por ello que la cooperacin medioambiental internacional es fundamental para crear buenas soluciones para los retos medioambientales globales a los que se tienen que enfrentar los pases, tal como cambio climtico, prdida de diversidad biolgica, vertidos qumicos, entre otros, en el medio ambiente natural. En Colombia la Ley 7 del 30 de noviembre de 1944, dispone que los tratados, convenios, convenciones, acuerdos, arreglos u otros actos internacionales aprobados por el Congreso no se considerarn vigentes como leyes internas, mientras no hayan sido perfeccionados por el Gobierno en su carcter de tales, mediante el canje de ratificaciones o el depsito de los instrumentos de ratificacin, u otra formalidad equivalente. Igualmente, ordena la promulgacin de los tratados y convenios internacionales una vez sea perfeccionado el vnculo internacional que ligue a Colombia.
Con la Ley 947 de 2005 se modifica la Ley 424 de 1998 sobre el seguimiento a los convenios internacionales suscritos por Colombia. El Gobierno Nacional a travs de la Cancillera presenta anualmente a las Comisiones Segunda de Relaciones Exteriores de Senado y Cmara, dentro de los primeros treinta das calendario posteriores a cada perodo legislativo, un informe pormenorizado sobre cmo se estn cumpliendo y desarrollando los convenios internacionales vigentes suscritos por Colombia con otros Estados y con Organismos Multilaterales. Entre estos estn los siguientes:
Protocolo de Cartagena sobre bioseguridad

El Protocolo de Bioseguridad firmado en enero de 2000, entr en vigor en septiembre de 2003 y es el nico acuerdo internacional que regula el movimiento de transgnicos entre pases. El objetivo de este protocolo es descartar potenciales conflictos entre las leyes de comercio y el rgimen de bioseguridad global. Busca contribuir a garantizar un nivel adecuado de proteccin en las dimensiones de transferencia, manipulacin y utilizacin segura de los organismos vivos modificados resultantes de la biotecnologa moderna que puedan tener efectos adversos para la conservacin y utilizacin sostenible de la diversidad biolgica, considerando los riesgos para la salud humana y haciendo nfasis especial en los movimientos transfronterizos24.
24 Oficio 2010ER19369 Secretario General Honorable Senado de la Repblica. Informacin de la Cancillera Ministerio de Relaciones Exteriores.
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Actualmente Colombia ejerce la co-presidencia del Grupo de Trabajo Especial de composicin abierta de expertos jurdicos y tcnicos sobre responsabilidad e indemnizacin en el marco de este Protocolo. Este grupo de negociacin busca establecer mecanismos de responsabilidad e indemnizacin por posibles daos a la biodiversidad, se ha reunido cinco veces25, y dos como Grupo de Amigos de los Copresidentes26. El Ministerio de Relaciones Exteriores en la quinta reunin del Grupo de Expertos Tcnicos y Legales sobre responsabilidad e indemnizacin, vel porque las disposiciones negociadas en esta materia, no se constituyan en un obstculo para el desarrollo y la comercializacin de Organismos Vivos Modificados (OVM), desde y hacia Colombia. As mismo, la Cancillera coordina la participacin de las entidades competentes en las reuniones y talleres organizados por el Protocolo, ello con el objetivo de fortalecer la capacidad nacional responsable de la implementacin efectiva de este Instrumento. En el mismo sentido, coordina la participacin de Colombia en los espacios de negociacin en los cuales se debate actualmente los asuntos relacionados con Seguridad de la Biotecnologa27.
Enmienda del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono
Con la Ley 960 de 2005 Colombia aprueba la Enmienda28 del Protocolo de Montreal29 relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, adoptada en Beijing, China, el 3 de diciembre de 1999, teniendo como particularidad una serie de medidas de control y cupos autorizados para la produccin de sustancias destructoras de la capa de Ozono a fin de satisfacer necesidades bsicas internas de las partes que operan al amparo del artculo 5. Se prohbe el bromoclorometano y se imponen controles a la produccin de CFC (Cloro- Fluoro- Carbonos) y al comercio del mismo con los Estados que no son partes del Convenio.
Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgnicos Persistentes (COP)

Mediante la Ley 1196 del 5 de junio de 2008 se aprob el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgnicos Persistentes, redactado en Estocolmo el 22 de mayo de 2001, la Correccin al artculo 1o del texto original en espaol, del 21 de febrero de 2003, y el Anexo G al Convenio de Estocolmo, del 6 de mayo de 2005; y con el Decreto 377 de 2009 se promulg. Colombia deposit el instrumento de ratificacin del Convenio y, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 26 del mismo cobr vigor el 20 de enero de 2009. Lo anterior constituye un enorme desafo para el pas pues el Convenio establece para sus miembros entre otras, la obligacin de adoptar y desarrollar las medidas necesarias para prohibir la produccin, utilizacin, importacin y exportacin de los COP listados en los anexos del Convenio.
25 Este Grupo se ha reunido cinco veces: mayo 2005, febrero 2006, febrero y octubre 2007 y febrero 2008. 26 Mxico, febrero de 2009 y Kuala Lumpur, febrero de 2010. 27 Oficio DAM/CAA No. 20035 Ministerio de Relaciones Exteriores- Direccin Asuntos Econmicos, Sociales y Ambientales- 15-04-2010. 28 Se aplican a las nuevas sustancias o a las modificaciones de las disposiciones, a excepcin de las medidas de control sobre sustancias ya incluidas. 29 Se revisa de dos maneras: puede ajustarse y/o enmendarse.
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El Ministerio de Relaciones Exteriores realiz las siguientes actividades con respecto a este Convenio: A diciembre de 2009 particip y apoy las gestiones que fueron necesarias para la promulgacin de la Ley aprobatoria del Convenio de Estocolmo y particip en reuniones internacionales para su implementacin. Igualmente, en los talleres sobre la gestin de bifenilos policlorados (PCB) en los pases de Amrica Latina y El Caribe, e inicio del Grupo de Organizacin Regional para la aplicacin del plan mundial de vigilancia sobre COP en esta misma regin. Con el apoyo del IDEAM recopil y prepar la informacin sobre datos de anlisis de monitoreos realizados en Colombia sobre COP para su envo al Grupo de Organizacin Regional, encargado de preparar el informe de la regin para la primera evaluacin de la eficacia del Convenio. Public la gua Gestin integral de residuos o desechos peligrosos, dirigida a las autoridades ambientales, sanitarias y municipales como instrumento de capacitacin para la toma de decisiones y la gua para la elaboracin de planes de gestin integral de residuos peligrosos a cargo de generadores, dirigida al sector productivo. Expidi la Resolucin No. 0909 de Junio de 2008, por la cual se establecen las normas y estndares de emisin admisibles de contaminantes a la atmsfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones. La Ley 1252 del 27 de noviembre de 2008, por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental, referentes a los residuos y desechos peligrosos y se dictan otras disposiciones. De conformidad con las disposiciones del Artculo 7 del Convenio de Estocolmo el Gobierno Nacional recibi donacin del Fondo Mundial para el Medio Ambiente (Donacin GEF TF 051529), para desarrollar un proyecto orientado a establecer la lnea base del pas frente al manejo de los contaminantes orgnicos persistentes, y formular dicho Plan Nacional de Aplicacin. El proyecto se ejecut bajo la coordinacin del MAVDT y tuvo tres objetivos inmediatos a saber: a) Preparacin del Plan Nacional de Aplicacin del Convenio de Estocolmo (PNA). b) Fortalecimiento de la capacidad nacional para la implementacin del PNA. c) Fortalecimiento de la capacidad institucional para la gestin de sitios contaminados con COP30.
Convenio de Rotterdam
Este Convenio entr en vigor para Colombia a partir del 19 de marzo de 2009. Es as como el Ministerio de Relaciones Exteriores trabaja en coordinacin con el MPS y el ICA, para avanzar en su implementacin en el pas y el cumplimiento de las responsabilidades que se derivan del mismo.
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Para dar cumplimiento a este Convenio y al de Estocolmo, la Direccin de Asuntos Econmicos, Sociales y Ambientales Multilaterales de la Cancillera organiz un taller, en febrero de 2010, sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo (CFP), suscrito en 1998, aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Qumicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional. Con este instrumento se promueve la cooperacin entre los pases exportadores e importadores en materia de gestin de productos qumicos peligrosos. La comercializacin de los plaguicidas qumicos en Colombia est debidamente reglamentada por Resolucin ICA 3759 de 2003 y su legislacin est basada en la Ley 822 de 2003 y en la Decisin 436 de la Comunidad Andina de Naciones y su Manual Tcnico para el Registro de Plaguicidas Qumicos de Uso Agrcola31.
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre cambio climtico y Protocolo de Kyoto
La Convencin Marco de Naciones Unidas sobre cambio climtico entr en vigor el 21 de marzo de 1994 y fue ratificada en Colombia mediante la Ley 164 de 1995. El Protocolo de Kyoto, suscrito en 1997, entr en vigor en Colombia el 16 de febrero de 2005 y con el Decreto 1546 del 16 de mayo de 2005 se promulg. El objetivo de la Convencin es lograr la estabilizacin de las concentraciones de gases efecto invernadero en la atmsfera a un nivel que impida interferencias antropognicas peligrosas en el sistema climtico. Por su parte, el Protocolo de Kyoto establece metas vinculantes para los pases desarrollados a fin de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Colombia cuenta actualmente con un portafolio de 45 potenciales proyectos elegibles al Mecanismo de Desarrollo Limpio en sectores como generacin de energa, sustitucin de combustibles, transporte, residuos slidos, eficiencia energtica y forestal, los cuales representan un potencial de reducciones de GEI de 70 millones de toneladas de CO2. Se han firmado dos acuerdos de compra y venta de reducciones certificadas de emisiones de GEI. Uno entre Empresas Pblicas de Medelln y el Fondo Prototipo de Carbono del Banco Mundial, por un monto de 3,2 millones de dlares, por concepto de la venta de reducciones de GEI del proyecto Parque Elico Jepirachi ubicado en la Alta Guajira. Otro fue firmado entre Hidroger y el Fondo Prototipo de Carbono, por un monto de 18 millones de euros, por concepto de la compra de los certificados provenientes del proyecto Ro Amoy, hidroelctrica a filo de agua, ubicada en el municipio de Chaparral (Tolima).
Convenio de Basilea
El Convenio de Basilea es un tratado ambiental internacional que regula estrictamente el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y asigna obligaciones a las partes para asegurar el manejo ambientalmente racional de desechos txicos, venenosos, explosivos, corrosivos, inflamables, ecotxicos y tambin los desechos infecciosos.
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Para la supervisin de la aplicacin y el cumplimiento obligan a las partes (los gobiernos nacionales que se han adherido al Convenio) a adoptar las medidas adecuadas para aplicar y hacer cumplir sus disposiciones, incluidas las medidas para prevenir y sancionar la conducta en contravencin del Convenio. Cada ao, los pases miembros presentan un informe estilo cuestionario, donde se informa sobre la generacin, exportacin e importacin de desechos peligrosos que abarca el Convenio. Esta informacin es revisada y recopilada por la Secretara y se presenta en un informe anual que incluye cuadros estadsticos y representaciones grficas de los datos. El Convenio de Basilea fue sancionado en Colombia con la Ley 945 de 2005. No obstante, no ha entrado en vigencia pues solo lo har el nonagsimo da despus de depositado el vigsimo instrumento de ratificacin (artculo 29 del Protocolo) hasta la fecha solo han sido depositado nueve. Las siguientes son entidades del gobierno colombiano que estn directamente involucradas en este convenio: el Ministerio de Relaciones Exteriores punto focal del Convenio, Ministerio de Hacienda, DIAN, Ministerio de Comercio Exterior; MAVDT como: Autoridad Competente y Coordinadora; MPS para el Desarrollo Conceptual sobre toxicidad de residuos y niveles de aceptabilidad de los mismos; Ministerio de Desarrollo para la conceptualizacin y gestin de residuos de los sectores productivos; Ministerio de Defensa y DIMAR para el control y vigilancia de fronteras martimas y fluviales y el IDEAM en la Implementacin del laboratorio Nacional de Referencia para el tema. Con el apoyo del Centro Regional del Convenio de Basilea para Amrica del Sur con sede en Argentina, EMPA Suiza y Carrefour se realiz en abril de 2008 un proyecto piloto, en la ciudad de Bogot, DC, para la recoleccin de computadores e impresoras en desuso con el fin de identificar la problemtica de esta corriente de residuos y definir lineamientos de gestin ambientalmente racional en cada una de sus etapas: recoleccin, clasificacin, reacondicionamiento, de manufactura, reciclaje y gestin de materiales32.
Protocolo a la Convencin internacional para la regulacin de la caza de ballenas

Con la Ley 1348 de 2009 se aprueba la Convencin Internacional para la regulacin de la Caza de Ballenas, adoptada en Washington el 2 de diciembre de 1946, y el Protocolo a la Convencin Internacional para la Regulacin de la Caza de Ballenas, firmada en Washington, con fecha 2 de diciembre de 1946, elaborado en Washington el 19 de noviembre de 1956 y enmendado en la 59 reunin de la Comisin Ballenera Internacional celebrada en Anchorage, Alaska, del 28 al 31 de mayo de 2007 donde se obliga al pas a partir de la fecha a cumplir con lo all pactado.
Acuerdo sobre Medio Ambiente entre Canad y la Repblica de Colombia

Con la Ley 1360 de 2009 se aprob el Acuerdo sobre Medio Ambiente entre Canad y la Repblica de Colombia, hecho en Lima, Per el 21 de noviembre de 2008, y el Canje de notas entre Canad y la Repblica de Colombia del 20 de febrero de 2009 por medio del cual se corrigen errores tcnicos y materiales del Acuerdo sobre Medio Ambiente entre Canad y la Repblica de Colombia. Con el objeto de mejorar
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32 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Convenio Basilea. 18-11-2009.
y aplicar las leyes y reglamentos ambientales; fortalecer la cooperacin en materia ambiental; y promover el desarrollo sostenible.
Conclusiones
Desde 1961 a diciembre de 2009 Colombia ha aprobado 531 convenios, tratados, acuerdos y convenciones internacionales; donde el 46% estn relacionados con el desarrollo sostenible y el 54% a otros temas de igual importancia para el pas. A partir del 2003 hasta el 2009 fueron aprobados y entrados en vigor en medio ambiente 71; de estos solo cinco (5) son convenios ambientales propios de la misin Institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores junto con el MAVDT Existe evolucin en la legislacin ambiental y se halla influenciada por polticas internacionales donde Colombia est presta a unirse a aquellos pases que buscan el bienestar general con respecto al tema. Adems, hay actuacin por parte de las instituciones comprometidas para lograr el cumplimiento de lo pactado en cada uno de los convenios que Colombia hace parte. Los proyectos implementados en Colombia para la eliminacin de las sustancias agotadoras del ozono (SAO) en la prevencin y control de la contaminacin ambiental se enfocan hacia la reduccin del consumo de sustancias, principalmente en el sector de espumas de poliuretano, refrigeracin y aire acondicionado, siendo estos dos ltimos donde se concentra su consumo. La mayora de las entidades de la Contralora Delegada para la Gestin Pblica e Instituciones Financieras, para dar cumplimiento a los principios y valores institucionales, han establecido como polticas ticas promover la proteccin y conservacin del ambiente utilizando al interior de la entidad prcticas ecolgicas en el manejo de los recursos fsicos. Existen otras entidades que no han creado un programa institucional ambiental, ni han incorporado el componente ambiental dentro del Plan Estratgico y mucho menos un Plan de Accin Anual en la materia. La Direccin de Aduanas Nacionales (DIAN), viene capacitando a las Direcciones Seccionales con respecto a la gestin de Aduanas Verdes, con el fin de poder controlar sustancias de alto riesgo ambiental en el marco de los Convenios de Basilea, Rotterdam y Protocolo de Montreal y as, dar cumplimiento a los Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente tanto para las importaciones como para las exportaciones.
Sector Infraestructura Fsica, Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional

En trminos generales el sector ha realizado progresivamente la adopcin de una Poltica de Gestin Ambiental, que puede observarse en las entidades orientadoras de la poltica pblica, como son los Ministerios y a su vez en las entidades ejecutoras. De igual manera, se han implementado planes de gestin ambiental que evidencian la transmisin de tales polticas y su proceso de implementacin, exigiendo participacin a los contratistas y usuarios internos con lo cual se generaliza el proceso de concientizacin en torno a la importancia del tema ambiental y la adopcin de procesos y procedimientos amigables con el ambiente.
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Desde la perspectiva del control realizado por la CGR durante la vigencia 2009 se establecieron 56 hallazgos con implicaciones ambientales en las auditoras a la vigencia 200833 en las entidades vigiladas por la Delegada del sector de Infraestructura Fsica y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional, los cuales reflejan la implementacin de la auditora a la gestin ambiental y contribuyen a que las entidades en sus planes de mejoramiento se apropien de su papel como usuarios del ambiente y participen en su conservacin mediante el establecimiento de las acciones de mejoramiento en cada caso. Frente al PND la gestin de las entidades del sector todava muestra debilidades en cuanto al cumplimiento de los objetivos generales en la promocin del Desarrollo Sostenible. Si bien algunas entidades han incorporado el tema ambiental en su gestin interna no la han extendido en su quehacer misional en todas las entidades involucrando a los clientes externos. Ello se evidencia cuando en la gestin ambiental presentada por las entidades no se incluyen acciones que impacten de manera alguna la conciencia colectiva para el uso adecuado de los recursos y adems no se asignan recursos del presupuesto para dicha gestin. Entidades como el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al desarrollar su labor de promocin del turismo y la apertura al mundo globalizado, as como la llamada trasformacin productiva tiene la opcin de realizar acciones de proteccin y prevencin que no se plasman en el presupuesto de la entidad al no asignar recursos para tal fin. De igual manera, tienen la responsabilidad de garantizar que los actores del sector estn orientados e informados tanto sobre sus responsabilidades como sobre las alternativas de gestin de la industria y el comercio, para garantizar que sean ambientalmente sostenibles en concordancia con los intereses econmicos de las empresas. En este sentido, se evidencian debilidades en los mecanismos de seguimiento y vigilancia al no contar con presupuestos e instrumentos que le permitan acciones frente a los posibles infractores en sectores industriales y extractivos. Adems no se muestran o son insuficientes por parte del sector los resultados de mecanismos establecidos para la promocin y estmulo que contribuyan de manera clara al desarrollo del Plan Estratgico de Mercados Verdes, al Conocimiento, Conservacin y Uso Sostenible de la Biodiversidad, al Biocomercio, a la Promocin de Procesos Productivos Competitivos y Sostenibles. Con relacin al turismo se encuentran algunos avances en cuanto generar conciencia de sostenibilidad entre los pequeos empresarios mediante la promocin a la adecuada disposicin de residuos y la conservacin de los recursos naturales. En desarrollo de la estrategia de Transformacin Productiva se destacan los esfuerzos conjuntos en temas como produccin ms limpia, regulacin de emisiones contaminantes, control de sustancias peligrosas. Al realizar el anlisis de la gestin frente a la importacin de sustancias peligrosas se encuentra que ni el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, ni la DIAN34 dife-
33 Datos consolidados a la fecha. 34 Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales.
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rencian, claramente, en sus bases de datos si los bienes o sustancias tranzados que estn codificados de acuerdo con las normas internacionales corresponden a artculos usados que requieren licencia previa para su importacin; situacin que se presenta ya sea porque la clasificacin arancelaria no entra a definir tales diferencias o porque no todos las licencias previas corresponden a artculos usados, con lo cual no se tiene claridad sobre el volumen de RAEE35 que se importan al pas. Por su parte, el Ministerio de Transporte y sus entidades INCO36 e INVIAS37, responsables del desarrollo vial del pas, enfrentan de manera directa en cada uno de sus proyectos la obligacin de mitigar el impacto y generar las condiciones para que las obras no afecten el ambiente. En cumplimiento de tal misin se observa la inclusin de presupuesto ambiental en la gran mayora de los proyectos; pero se evidencia igualmente falencias en su ejecucin que han quedado plasmadas en los hallazgos de auditora realizados por la CGR. Las entidades del sector son actores en los POT y en la incorporacin de instrumentos y planes para la mitigacin de riesgos en la infraestructura de trasporte por tanto, hacen parte del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres. En este sentido la planificacin sostenible de proyectos viales y de infraestructura, en muchos casos, necesita obras complementarias para reducir procesos de degradacin y erosin que no siempre son incluidos en los proyectos que conllevan costos adicionales y modificacin de los contratos o desconocimiento de riesgos para el ambiente. Se observa en la gestin de la CGR frente al sector de vas y transporte llamados de atencin sobre los procesos licitatorios con observaciones en el tema ambiental y hallazgos ambientales en el desarrollo de los proyectos durante la ltima vigencia auditada, principalmente por incumplimiento en el trmite de licencias, cumplimiento de las especificaciones tcnicas frente a los recursos hdricos, y disposicin de residuos de obra en lugares no permitidos. El Ministerio de Transporte informa no poseer un plan de gestin ambiental, por no ser ejecutor de obra pblica; sin embargo, enumera una serie de acciones desarrolladas en el marco de convenios interministeriales con el MAVDT. Adems, con base en el PND 2006 - 2010 participa en la agenda interministerial, como una estrategia de gestin ambiental y del riesgo para la promocin del desarrollo sostenible, mediante la cual realiza desarrollos normativos del sector transporte, dentro de los cuales se destaca la planificacin ambiental sectorial, la promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles, y de prevencin y control de la degradacin ambiental. Dentro del programa de prevencin y control de la degradacin ambiental, se desarrollaron actividades de seguimiento y reglamentacin de los centros de diagnostico automotor (CDA), as mismo, hace parte de las acciones de la Comisin Tcnica Nacional Intersectorial para la prevencin y el control de la contaminacin del Aire (CONAIRE). Participa tambin, en la elaboracin de la reglamentacin sobre niveles mximos permisibles de emisin de contaminantes, producidos por fuentes mviles terrestres y de emisin de ruido.
35 Residuos de Aparatos Elctricos y Electrnicos. 36 Instituto Nacional de Concesiones. 37 Instituto Nacional de Vas.
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INVIAS es la entidad sujeto de control de la delegada que cuenta con el mayor rubro de gastos destinados a la gestin ambiental, toda vez que cada uno de los proyectos viales que adelanta tiene financiado el componente ambiental. Es la, razn por la cual sus gastos ascienden a la suma de $7.967,3 millones y se ejecutan en toda la geografa nacional. Sin embargo, las auditoras realizadas en 2009 encuentran observaciones sobre la gestin ambiental de la entidad38, en especial en la obtencin de licencias, el seguimiento a los planes de gestin ambiental en cada obra, la disposicin de residuos de obra por parte de los contratistas, as como el manejo de reas aledaas. En el Proceso auditor realizado en la vigencia 200939 se destaca lo siguiente: La entidad ha incumplido con las estrategias tecnolgicas, de divulgacin y de comunicacin planteadas en su Poltica Ambiental de igual manera seala la auditoria: Lo anterior se presenta por inexistencia de: 1) Informes anuales de evaluacin de la Poltica Ambiental y de logros y avances obtenidos en la vigencia, 2) un sistema que permita evaluar la efectividad y la pertinencia de las medidas propuestas en los planes de manejo o accin ambiental, y 3) estmulos a los constructores y contratistas que adopten tecnologas limpias en sus maquinarias y equipos, disminuyendo la generacin de impactos ambientales sobre el medio fsico-bitico. En consecuencia se dificulta la gestin ambiental que adelanta la Entidad. El INCO informa, como parte de su gestin a favor del ambiente, la inclusin de una clusula en los contratos de concesin desarrollados en la cual se obliga al contratista de un programa, subprograma o proyecto, a realizar las acciones necesarias para el cumplimiento de las normas ambientales, el tramite y obtencin de los permisos y dems autorizaciones, aclarando que el incumplimiento de esta clusula generar el incumplimiento del contrato. Para concretar lo sealado el INCO realiza la verificacin de los planes de manejo ambiental que deben presentar los concesionarios mediante seguimiento a los informes sobre la evolucin de los impactos e indicadores ambientales, (biticos, abiticos y socioeconmicos) plasmados en los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA), definidos por el MAVDT como instrumento de verificacin. As lo muestran los soportes de seguimiento documentados con los ICA de diez de los concesionarios viales. Al realizar el control micro sobre algunas de las concesiones en la vigencia 2009, la CGR encuentra inconsistencias en el manejo ambiental dado por algunos concesionarios por lo tanto, se determinan hallazgos a la entidad por las debilidades en la exigencia y seguimiento de los concesionarios y contratistas en el trmite, obtencin y cumplimiento de licencias ambientales que ameritan las acciones de mejoramiento como qued plasmado en los informes de auditora correspondientes40.
38 Hallazgos ambientales en las auditorias a los puntos de control en los Departamentos del Valle y Bolvar, entre otros. 39 Hallazgo 32 a 34 del Informe de auditora a la vigencia 2008 liberado en octubre de 2009, Se informa por parte del Equipo Auditor que en 2010 la situacin es similar para la vigencia 2009. 40 Ver Informe de Auditora a INCO a la gestin Vigencia 2008 de Octubre de 2009.
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Sobre las entidades que tienen como misin el desarrollo regional se puede destacar la labor de CORMAGDALENA al realizar con prioridad obras de contencin y prevencin en la cuenca del Magdalena, con una inversin cercana a los $148.208,4 millones alcanzando el 70,6% del presupuesto de inversin de la Entidad41, que representa un significativo aumento frente a la vigencia anterior, para contribuir a la reduccin de riesgos de inundacin y a la estabilidad socioambiental y econmica de la cuenca. En este mismo sentido se desarrolla la gestin de la Corporacin Nasa Kiwe en el Cauca, pero con menor alcance toda vez que muestra una inversin de $2450 millones en la vigencia. Con relacin al sector de las comunicaciones, la funcin ms importante que puede desarrollar en aras de la sostenibilidad, hace referencia a la promocin y divulgacin de mecanismos, instrumentos y procedimientos de sostenibilidad mediante los medios con que cuenta (televisin y radio), para instruir, concientizar y capacitar a la ciudadana en el uso adecuado del ambiente. Sin embargo, solo se evidencian esfuerzos desde la Comisin Nacional de Televisin mediante anuncios en tal sentido, pero es evidente que todo el sector podra impactar en mayor medida el tema de la conservacin ambiental en la conciencia colectiva de los colombianos, y contribuir en temas clave como la educacin ambiental y participacin, la prevencin y control de la degradacin ambiental, y la gestin del conocimiento y la informacin sobre el tema. Estas tareas no se muestran de manera estructural en la gestin de las entidades del sector.
El gasto ambiental
En el cuadro 2.1 se pude observar en 2009 un incremento cercano al 66,7% en el valor de los recursos invertidos con relacin a la vigencia 2008, as como un aumento en el nmero de entidades que asignan recursos con destino al medio ambiente, evidenciando la tendencia a atender presupuestalmente la gestin ambiental de las entidades. Sin embargo, como se observa en algunos casos esta cifra no es absoluta, toda vez que al costear y asignar recursos a la gestin ambiental las entidades incluyen rubros que no necesariamente impactan al medio ambiente, y en otros casos no se valoran sus acciones o no se les incluye como un rubro presupuestal especifico, situacin que nos genera incertidumbre sobre la realidad de los costos ambientales y de los recursos invertidos con destino al ambiente.
41 Datos Aportados por el Equipo Auditor en la Entidad
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Cuadro 2.1
Monto Comprometido en Gasto Ambiental del Sector de Infraestructura

GASTO AMBIENTAL 2009 ENTIDADES DELEGADA INFRAESTRUCTURA Millones de $ Corrientes ENTIDAD AERONAUTICA CIVIL ARTESANIAS DE COLOMBIA COMISIN NACIONAL DE TELEVISIN CAMARA DE COMERCIO DE FACATATIV CAMARA DE COMERCIO DE BOGOT COMISIN DE REGULACIN DE TELECOMUNICACIONES COMPUTADORES PARA EDUCAR FONDO DE PROMOCIN TURSTICA PARAFISCALES IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA INSTITUTO NACIONAL DE CONCECIONES INCO INSTITUTO NACIONAL DE VAS INVAS MINISTERIO DE COMERCIO INDUSTRIA Y TURISMO MINISTERIO DE TRANSPORTE SATENA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE CORPORACION INDUSTRIA AERONUTICA CIAC SOCIEDAD HOTELERA TEQUENDAMA Radio Televisin Nacional de Colombia Superintendencia de Servicios Pblicos COLOMBIA TELECOMUNICACIONES CONCESIONES CCFC SA CORPOCENTROS Corporacin Autnoma del Ro Grande de la Magdalena _ Cormagdalena Corporacin para la construccin del ro Pez y Zonas Aledaas NASA _ KIWE TOTAL 2008 5.415,30 280,45 0 0 637,2 0 648,58 0 30,89 196,25 11400,49 0 0 8,62 0 0 48,31 120,22 348,61 93,21 489,43 12 0 66663,78 639,7 2009 6860,3 34,5 49,96 122,31 1429,3 0 799,56 0 77,25 122,92 7967,57 0 106000,00 10,13 0 24,76 16,99 273,02 16,86 23,87 446 7,17 33,5 16330,3 2450,6 Variacin % 26,68 -87,70 100,00 100,00 124,31 0 23,28 0 150,08 -37,37 -30,11 0 100 17,52 0 100 -64,83 127,10 -95,16 -74,39 -8,87 -40,25 100,00 -75,50 283,09 66,79 ******** ** ****** ? **** *** ?
80700,09 134600,50
Fuente: Cuenta Fiscal de las entidades. Notas: **** La entidad seala como gasto ambiental toda la inversin realizada en el programa de chatarrizacin de transporte de carga. Sin embargo es claro que no todo el proyecto impacta el ambiente. ** Se observa que la entidad recibi recursos por valor de 479,26 millones por concepto de venta de residuos para su reciclaje, cifra que supera ampliamente los gastos efectuados en el componente ambiental. **Se presenta ajuste con relacin a la vigencia anterior en los tems considerados como gestin ambiental. ******Se evidencia una diferencia sustancial como quiera que en informacin remitida a esta delegada se seala que se gastaron $193.553,650 pesos en gestin ambiental mientras que en la cuenta fiscal se seala un gasto de $273,019,380,96 pesos, con lo cual se observan inconsistencias en la informacin enviada a la CGR. ********Estimacin de gastos ambientales tomada de la cuentea fiscal ya que informa mayor valor; sin embargo, se observa claramente que incluyen rubros que no tienen impacto ambiental como tal. ? Estas entidades presentan acciones ambientales no valoradas en la cuenta fiscal 2009.
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Disposicin de residuos de aparatos elctricos y electrnicos en Colombia

Un problema que evoluciona rpidamente hacia un estado crtico es la ausencia de polticas y procedimientos claros y articulados desde el Estado para el manejo y la disposicin final de los llamados RAEE, factor de ms rpido crecimiento en el volumen de residuos slidos. Adems, contienen partes con un gran potencial contaminante para el suelo, el agua, el aire y pueden afectar de manera directa la salud de las personas. Si bien la proporcin de estos elementos altamente contaminantes es relativamente pequea en volumen frente al resto de partes de los RAEE representan un serio riesgo para los recursos naturales y el ambiente, como quiera que contienen sustancias como metales pesados, compuestos txicos no degradables, materiales radiactivos, aceites y compuestos dielctricos, y materiales reutilizables. Frente a esta situacin se requiere un sistema de gestin estatal para orientar y vigilar el adecuado manejo y disposicin final de los RAEE que garantice la proteccin del ambiente y la salud de las personas. Ello implica interaccin de diversos actores entre los cuales se puede citar al MAVDT, por su papel de regulador ambiental; al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por su papel de regulador del comercio, las importaciones y la produccin; a la Superintendencia de Industria y Comercio, por su rol en la vigilancia del comercio y la proteccin a los consumidores; a la Superintendencia de Sociedades, por su papel de vigilancia de las empresas y de su responsabilidad social; a la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios por su tarea frente al manejo de residuos slidos desde los hogares; a las autoridades del sistema nacional ambiental SINA, donde participan las CAR y las autoridades locales frente la disposicin final de residuos, entre otras del lado del Estado. Se requiere, igualmente, para el adecuado manejo de este creciente problema de la participacin del sector productivo industrial, de los comerciantes de los aparatos elctricos y electrnicos, de sus productores y consumidores, de la academia, de las comunidades y de los ambientalistas para garantizar el adecuado manejo de los aparatos que han cumplido con su ciclo de vida til y deben desecharse. En la medida en que toneladas de desechos de bateras, celulares, acumuladores, computadores, lavadoras, refrigeradores, equipos de audio, equipos de video, aparatos de tecnologas mdicas, pequeos electrodomsticos, se producen diariamente en los centros urbanos deben manejarse adecuadamente para asegurar la proteccin del ambiente porque contienen entre sus partes metales pesados, cidos, compuestos dielctricos, gases de efecto invernadero, sustancias con cargas ionizantes, compuestos plsticos y metlicos no degradables, etc. Desde la perspectiva de la economa los aparatos elctricos y electrnicos tienen impactos en el comercio, la industria, el consumo, la salud y el medio ambiente, y son el factor de mayor y ms rpido crecimiento del volumen de residuos por efecto de la rpida evolucin de la tecnologa que produce cada da nuevos aparatos para el consumo. De otra parte, un porcentaje alto de los componentes de los RAEE son susceptibles de ser reutilizados o reciclados, con lo cual se genera desarrollo industrial y procesos de manufactura y recuperacin de materiales pues representan una oportunidad de negocio para la economa y la generacin de empleos. Este factor estimula la implementacin de procesos de desmantelamiento manual y mecnico de los RAEE y reutilizacin de
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materiales; sin embargo, dichos procesos de manejo, tratamiento, disposicin requieren igualmente la vigilancia del Estado, para que garanticen la preservacin de la salud de las personas y del medio ambiente.
Cuadro 2.2
Composicin Estimada de los RAEE

Materiales de los RAEE Metales preciosos: Metales bsicos Metales pesados Halgenos Combustibles Circuitos impresos y tarjetas Vidrio contaminado
Fuente: Estimaciones de EMPA y Clculos CGR.
Descripcin Plata, Oro, Paladio Cobre, Zinc, Aluminio, Estao, Niquel, Hierro entre otros Mercurio, Berilio, Plomo, Cadmio, Arsnico, Antimonio, Bismuto entre otros Bromo, Flour , Cloro Plstico, Papel, Cartn Bakelita, Circuitos impresos, Otros Contaminado con Plomo y otros
Porcentaje 0,2 60% 3% 1,3% 15% 8,5% 12%
Alcance de la problemtica de los RAEE en Colombia

Los estudios realizados son escasos an; sin embargo, se han adelantado esfuerzos que establecen un estimado de los volmenes presentes y futuros de los RAEE, teniendo en cuenta las importaciones de aparatos elctricos y electrnicos y su tiempo de vida estimado, como es el caso del estudio realizado por EMPA en Colombia42, con el patrocinio de la SECO43, y la participacin del CNTMLTA44 de la ANDI, en el cual se estudia la Gestin de Residuos Elctricos en Colombia y su rpido crecimiento. En este panorama el control se hace fundamental para garantizar la conservacin del ambiente y proteger la salud de las personas que manipulan los RAEE, y tambin se hace necesario implementar desarrollos normativos que permitan evaluar el comportamiento en el manejo de tales residuos. En este sentido, la tendencia en el mundo es la responsabilidad extendida del productor (REP)45, hacindolo responsable del acopio, recuperacin y manejo de los residuos de aparatos en desuso y su adecuada disposicin final vinculando al consumidor para que una vez cumplido el ciclo de vida del producto, lo regrese al productor para su adecuado manejo. Los mencionados procesos de desmantelamiento, tratamiento y reduccin, representan costos adicionales para el productor que deben ser asumidos parcialmente por el consumidor de los bienes mediante el pago de una tasa de reciclaje y disposicin final, procedimiento que no se ha definido ni reglamentado en nuestro pas y obedece a principios como:
42 Instituto Federal Suizo de la Prueba e Investigacin de Materiales y Tecnologas (EMPA) 43 Secretara Federal Suiza de Asuntos Econmicos (SECO) 44 Centro Nacional de Produccin ms Limpia y Tecnologas Ambientales. 45 Responsabilidad Extendida del Productor, en la cual se considera a los importadores de igual manera responsables del adecuado manejo de los desechos, embalajes y residuos peligrosos de sustancias, aparatos y partes usados en tanto en la industria como por los ciudadanos.
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Grfico 2.1
Produccin Per Cpita estimada de RAEE en Colombia
Fuente: EMPA Diagnstico de Electrodomsticos y de Aparatos Electrnicos de Consumo.
Cuadro 2.3
Frente a los RAEE se definen principios de accin

Los productos de consumo tienen un ciclo de vida Quien produce un bien de consumo debe propiciar su correcto manejo durante el ciclo de vida. Los daos medioambientales deben corregirse desde su origen. El que contamina paga.
Frente a la problemtica se han presentado dos proyectos de Ley al Congreso de la Repblica: el Proyecto 069 de 2009-Cmara, por el cual se dictan normas sobre disposicin final de bateras, pilas y acumuladores y el Proyecto de Ley 091 de 2009, mediante el cual se regula la Poltica Pblica de Residuos Elctricos y Electrnicos RAEE en Colombia. Sin embargo, los debates programados para los proyectos no se han cumplido y estos no incluyen un enfoque sistmico para la atencin del problema.
Conclusin
El manejo de las RAEE implica la adopcin de un enfoque de gestin de poltica pblica que de manera transversal y sistmica vincule a diversas autoridades y organismos de control, y a los productores y consumidores para el adecuado manejo y disposicin de sus componentes, embalajes y residuos. El siguiente cuadro muestra las actividades desarrolladas por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, frente a los RAEE, no obstante los halagadores resultados, su impacto no es suficiente para impactar masivamente en la conciencia y la gestin de las entidades del estado, de los productores y los consumidores.
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Cuadro 2.4
Actividades Realizadas Frente a los RAEE

Campaas obligatorias Accin desarrollada Programa Recoleccin de bateras usadas de plomo Actividades El MAVDT, expidi la Resolucin 0372 del 26 de febrero de 2009 Objetivo o meta propuesta Resultados Obtenidos
Por la cual se establecen los Entra en vigencia en elementos que deben contener septiembre de 2010 los Planes de Gestin de Devolucin de Productos Posconsumo de Bateras Usadas Plomo Acido, y se adoptan otras disposiciones Objetivo o meta propuesta Operadores y fabricantes de telefona mvil, la Cmara Colombiana de Informtica y Telecomunicaciones (CCIT), la Asociacin de la Industria Celular de Colombia (ASOCEL) y el MAVDT, firmaron el Convenio Resultados obtenidos 155 puntos de recoleccin de celulares y accesorios en desuso localizados en 34 ciudades del pas; hasta el mes de noviembre de 2009, se han recogido 3.290.006 piezas, distribuidas entre accesorios (1.991.859), celulares (626.706), bateras Lati, (378.632), boards (82.281) y otros equipos (210.528) Los das 19, 20, 26 y 27 de abril de 2008, en los almacenes Carrefour Calle 80, Carrera 30, Calle 170 y Santa Ana. Cont con la participacin de 626 donantes durante las dos jornadas , los cuales entregaron 2415 piezas distribuidas en monitores (628), teclados (558), CPU (549), ratones (423), impresoras (223) y porttiles (24).
Campaas Voluntarias Accin desarrollada Actividades
Recoleccin de Convenio de concertacin celulares y acce- para una gestin ambientalsorios en desuso mente segura de los residuos del subsector de telefona mvil y servicios de acceso troncalizado en el marco de ciclo de vida del producto.
Computadores
El Ministerio de tecnologas de la informacin y las comunicaciones, el MAVDT y Computadores para Educar, con el apoyo del Centro Regional para Amrica del Sur del Convenio de Basilea, EMPA Suiza y Almacenes Carrefour, llevaron a cabo el proyecto piloto RECICLA ESE COMPUTADOR USADO Y CONCTATE CON UN MUNDO RENOVADO,
Invitar a los hogares a entregar los computadores e impresoras en desuso en la ciudad de Bogot.
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Tonners y Cartuchos
El MAVDT ha apoyado el desarrollo de los programas voluntarios de recoleccin de tner y cartuchos usados de las empresas HEWLETT PACKARD y LEXMARK
Exportar los cartuchos y tner en desuso a plantas de reciclaje localizadas en Estados Unidos, en donde se lleva a cabo el proceso de reciclaje de estos residuos, obtenindose materias primas para nuevos productos. La sustitucin de los equipos de refrigeracin domstica que contienen sustancias agotadoras de la capa de ozono y la gestin ambientalmente segura de los residuos provenientes de estos equipos y eliminarlos mediante uso de tecnologas aprobadas por el protocolo de Montreal, aprovechar las partes, y realizar la disposicin de la espuma de poliuretano del aislamiento trmico.
A la fecha, estos programas han logrado la recoleccin de 177.701 cartuchos y tner usados
Neveras
El MAVDT, junto con los empresarios MABE COLOMBIA e Industrias HACEB SA., promovi el desarrollo del proyecto piloto CAMBIA TU NEVERA, AHORRAS T, GANA EL PLANETA Y PROTEGEMOS LA CAPA DE OZONO que se encontraban en poder de los consumidores y la gestin de los residuos provenientes de estos equipos.l
Esta campaa se realiz en la ciudad de Bogot, entre el 30 de abril y el 31 de agosto de 2008, en trece puntos de recoleccin localizados en los Almacenes xito. Este proyecto, piloto permiti la sustitucin de 1.900 refrigeradores de diversos tamaos, marcas comerciales y aos de fabricacin que contiene compuestos clorofluorocarbonados CFC, La espuma de poliuretano y las partes en desuso Entre el 29 de septiembre y el 30 de octubre de 2009. La empresa LITO LTDA, instal 40 puntos de recoleccin. Logr recolectar 465 toneladas de RAEE as: Bogot, (280 Tn) Cali, (99 Tn) Barranquilla, (27 Tn) y Medelln, (59 Tn). Actualmente, el sector de iluminacin se encuentra definiendo las estrategias para la realizacin de un proyecto piloto de recoleccin de estos residuos.
Primera campaa de recoleccin de residuos de aparatos elctricos y electrnicos
Desarrollo de campaa para la Gestionar estos residuos de recoleccin de computadores manera ambientalmente y partes, televisores, proceadecuada. sadores de datos, celulares y sus accesorios, electrodomsticos, herramientas elctricas, aparatos y plantas telefnicas en desuso
Bombillas
El Convenio de concertacin para una gestin ambientalmente segura de los residuos posconsumo de aparatos elctricos y electrnicos de iluminacin (bombillas con presencia de mercurio y plomo) en el marco de la gestin integral
El MAVDT y los fabricantes Almacenes xito, Carrefour Colombia, General Electric, Greenlight, Havells Sylvania Colombia, Mecanelectro Homesentry, Osram, Philips, Sodimac Colombia- Homecenter, Tronex Battery Company, firmaron el 20 de noviembre de 2008, para Gestionar estos residuos de manera segura.
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Campaa San Andrs, Reserva de Biosfera Seaflower, libre de desechos tecnolgicos
El MAVDT y la Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina CORALINA realizaron la primera campaa de recoleccin de celulares y sus accesorios, computadores, pilas y llantas en desuso.
Hacer una gestin ambientalmente adecuada de estos residuos, acompaada de estrategias de educacin a residentes y turistas sobre la importancia de preservar este tesoro ambiental.
Entre el 22 de noviembre de 2008 y el 31 de julio de 2009, apoyado por la Gobernacin de San Andrs, Armada Nacional, Fuerza Area Colombiana, Polica Nacional, Computadores para Educar, Nokia, Belmont Trading Colombia, Mundo Limpio y Aerorepblica. Logr recoleccin de 16.398 piezas (3.407 Computadores (19 Tn), 1.653 Celulares, 5238 pilas en desuso, 6.100 llantas (39 Tn).
Pilas
El proyecto de Resolucin Por el cual se establecen obligaciones para la recoleccin y gestin ambiental de los residuos de pilas y acumuladores porttiles y se adoptan otras disposiciones, El Ministerio de Tecnologas de la Informacin a travs de Computadores para Educar y su Centro Nacional de Aprovechamiento de Residuos Elctricos y Electrnicos CENARE realizan desmantelamiento de Computadores
El MAVDT, puso en consulta Se espera expedicin pblica entre el 29 de sepde Resolucin. tiembre y el 17 de noviembre de 2009, con el fin de prevenir y controlar la degradacin del medio ambiente. Remanufactura de unidades de 27.031 Unidades Monitores. Remanufactura de unidades de CPU Remanufactura de yugos Corrientes limpias de materiales producidas para su reciclaje. 10.013 Unidades 38.638 Unidades 294 Toneladas
Computadores
Fuente: Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, programa Computadores para educar y CGR.
Sector Defensa, Justicia y Seguridad

Anlisis de la gestin ambiental en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
La estrategia de Desarrollo Alternativo promovido por el Gobierno Nacional se inici en los aos ochenta cuando se implementaron los primeros programas gubernamentales tendientes a generar proyectos que redujeran la participacin de los campesinos, colonos e indgenas en los cultivos ilcitos. Uno de los programas es el de Familias Guardabosques que ha beneficiado hasta la fecha aproximadamente 100 mil familias, con presencia en 89 municipios de 19 departamentos del pas; se erradicaron cultivos ilcitos voluntariamente por un total de 9 mil hectreas, y se recuperaron en bosques
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y rastrojo alto 53.447 hectreas. El Programa de Proyectos Productivos benefici a 48.974 familias promoviendo el establecimiento de 441.817 hectreas de proyectos legales (caf, cacao, palma de aceite, forestales, bosque, entre otros).
Direccin General Martima (DIMAR)

La Direccin General Martima (DIMAR) y las Capitanas de Puerto no generan presiones sobre el medio ambiente, pero s actan para prevenir los riesgos extremos en los que por funcin tienen competencia, como por ejemplo los convenios internacionales que el Estado ha firmado (Convenio MARPOL 73/7846; SOLAS47, entre otros). Las acciones desarrolladas por DIMAR se proyectaron en el programa de Manejo Integrado Zona Costera por el Centro de Investigacin Oceanogrfico (CIOH) y el Centro Control Contaminacin del Pacfico (CCCP), programa Oceanogrfica Operacional y programa de Proteccin del Medio Marino y Costero. Estos programas ejecutaron recursos econmicos por un valor de $1.375 millones. Otro programa de importancia es la implementacin de un sistema de pronstico ocenico y atmosfrico a escala local en el Caribe y el Pacfico colombiano. Se desarroll el componente de asimilacin de datos satelitales, se ajustaron los parmetros y estimacin del error de pronstico mediante comparaciones con las boyas de oleaje. Es de anotar la implementacin del modelo numrico de generacin de ondas de tsunami, sobre la estimacin del riesgo por tsunamis de origen cercano en la jurisdiccin del municipio de Buenaventura. El modelo matemtico instruye 16 escenarios a partir de 8 epicentros y 2 magnitudes de sismo y la ejecucin modelo de propagacin de ondas de tsunami. Adicionalmente, se realizaron los estudios de la calidad de agua y de la contaminacin por hidrocarburos aromticos policclicos en la costa pacfica colombiana, en especial en las bahas de Tumaco, Buenaventura y Mlaga. Este proyecto se cumpli en 97,5%, segn la informacin suministrada por la DIMAR. El gasto asignado al componente ambiental fue de $2.979,7 millones para la vigencia 2009 en programas de manejo integrado de zonas costeras; programas de proteccin del medio ambiente marino y costero; programas de oceanografa operacionales y estudios ambientales a los ecosistemas costeros.
Evaluacin gestin ambiental sectorial 2009

En el sector Defensa, Justicia y Seguridad se han destinado recursos econmicos para adelantar acciones, actividades y proyectos relacionados con el manejo, recoleccin y disposicin temporal de residuos slidos, mantenimiento de equipos de plantas de
46 Es un Convenio Internacional para Prevenir la Contaminacin por los Buques, tambin llamado Convenio MARPOL, es el instrumento jurdico internacional encargado de prevenir la contaminacin del medio marino producida por buques ya sea en el normal transcurso de sus actividades econmicas o por accidentes martimos. 47 El Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar o SOLAS, abarca todo lo relacionado con los dispositivos de salvamento.
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tratamiento de aguas residuales, aguas servidas48 y aguas negras; obras civiles en las crceles en el mbito nacional, compra de equipos; capacitacin y educacin ambiental, entre otros (cuadro 2.5).
Cuadro 2.5
El gasto ambiental ejecutado por entidad, perodo 2008-2009 (Millones de pesos corrientes)
Entidad Comando Ejercito Nacional Comando Armada Nacional Comando Fuerza Area Agencia Logstica de las Fuerzas Militares. Industria Militar INDUMILDireccin General de Sanidad Militar Hospital Militar Central Club Militar Direccin General Martima DIMARCorporacin de Ciencia y el Desarrollo Industrial Naval Martimo y Tecnologa.-COTECMAR-. Direccin Nacional de Estupefacientes DNE Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPECInstituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Direccin Sanidad Polica Nacional (3). Fondo Rotatorio Polica Nacional Departamento Administrativo de Seguridad DASFondo Rotatorio DAS Total 85 30.631,0 2008 (1) 3.966 12.422 1.641 22.0 1.631 509 149 1.088 1.375 109 262 546 242 6.584 2009 (2) 3.387,8 2.826,9 707,2 13,9 1.222,2 543,7 166,4 525,2 2.979,2 102,7 319,8 3.680,0 (4) 201,8 2.481,5 55,0 8,0 72,4 19.293,7 -15 -37 Variacin % -15 -77 -57 -36 -25 7 11 -52 117 -6 22 574 -17 -62
Fuente: (1): Informacin Cuenta Fiscal, formulario F-8, 2008 y 2009. (2): Informacin de las entidades vigencia 2009, por obras, proyectos, mantenimientos, estudios u otras actividades relacionadas con el tema ambiental. 3) Informacin mbito nacional de las unidades de salud. (4) Obras sanitarias para higiene, salubridad y proyectos ambientales en el mbito nacional. Clculo CGR Grupo de Trabajo, Contralora Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad.
El gasto ejecutado en el componente ambiental durante la vigencia 2009 fue de $19.294 millones que representa el 0,1% del total del presupuesto ejecutado por las entidades del sector que reportaron49 en la Rendicin de la Cuenta; participacin relativamente baja dada la magnitud de los impactos ambientales que genera este sector. Adems de la disminucin del 37% en los gastos ambientales, respecto del ao inmediatamente anterior en la ejecucin de recursos reportados, la gestin ambiental no se asume de manera eficiente de acuerdo con las funciones y obligaciones que tienen las entidades en cada uno de los subsectores.
48 Lquidos contaminados por uso domstico, industrial o agrcola. 49 El presupuesto ejecutado en la vigencia 2009 por las entidades de los subsectores es: $29. 978.586 millones.
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Anlisis por Subsectores

Subsector Defensa INDUMIL
Para su gestin ambiental la Industria Militar (INDUMIL), cuenta con profesionales que coordinan el programa ambiental, a travs del Grupo Salud Ocupacional y Gestin Ambiental (SOGA).El propsito es asegurar una accin que mitigue los impactos ambientales de los procesos productivos con un enfoque de produccin ms limpia que involucra el aspecto organizacional y el de concientizacin (cambio de cultura), y viene implementando y cumpliendo en el desarrollo de aproximadamente un 79% el Sistema de Gestin Ambiental, de acuerdo con los requisitos de la norma NTC ISO 14001. La Gestin Ambiental de la entidad se ajusta a los propsitos de la administracin y el cumplimiento de la normatividad ambiental, en especial, la recoleccin, clasificacin, manejo y almacenamiento temporal de todos tipos de residuos generados por las tres factoras. La inversin o gasto ambiental realizado por la entidad fue de $1.222,2 millones, en la vigencia 2009, en adecuacin y complemento de ductos de chimenea en la fbrica Jos Mara Crdova (FAGECOR); seguimiento y monitoreo de emisiones atmosfricas en la fbrica Antonio Ricaurte (FEXAR) y la fbrica Santa Brbara (FASAB); construccin planta biolgica de tratamiento de aguas residuales domsticas; proyectos de adquisicin de equipos de laboratorio para anlisis de agua; compra de qumicos para la operacin de la planta de tratamiento de agua residuales del taller de vainilla y proyectil; disposicin final de residuos peligrosos, programas, permisos y licencias ($5.2 millones), entre otras inversiones ambientales. La fbrica Jos Mara Crdova genera residuos slidos -un promedio de 20 kilos por da y lquidos 1,7 litros/segundo- y la fbrica de explosivos Antonio Ricaurte, genera un promedio de residuos slidos 933 kilos por da. En las tres factoras de la entidad se cuenta con oficinas que se encargan del tema ambiental en todos sus aspectos como el riesgo, salud ocupacional, inventarios de flora e identificacin de los impactos ambientales, as mismo con personal con sus funciones de gestin ambiental que lidera y participa en la actualizacin dinmica de los temas ambientales.
Club Militar
La gestin ambiental en el Club Militar tiene que ver con la gestin integral de residuos slidos y vertimientos de aguas servidas, y su Plan de Manejo Ambiental corresponde con el diagnstico ambiental de la entidad. En el Club Militar se orienta el manejo de los residuos slidos por la filosofa de las TRES R (Reducir, Reusar y Reciclar). Los residuos que se generan en la institucin obedecen al desempeo de las actividades propias como la preparacin de alimenContralora General de la Repblica
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tos, el servicio de alojamiento, actividades deportivas, recreativas, eventos sociales, gestin administrativa y de mantenimiento de las instalaciones (piscina, baos turcos, restaurante, y calderas). La inversin asignada al componente ambiental para la vigencia 2009 fue de $525,2 millones en mantenimiento al sistema de agua potable, control de los parmetros de vertimiento de los residuos lquidos y domsticos, optimizacin de los procesos de produccin y servicio, control y minimizacin y erradicacin de plagas, educacin ambiental, entre otros.
Hospital Militar Central

Cuenta con una poltica ambiental del subsistema de salud en el cual se contempla el Grupo Administrativo de Gestin Ambiental y Sanitaria -GAGAS para tratar los temas ambientales y sanitarios. La gestin ambiental institucional tiene que ver con el manejo adecuado de los recursos y la gestin integral de residuos hospitalarios, que tienen impacto en el medio ambiente. El Plan de Gestin Integral de Residuos Hospitalarios y similares fue elaborado en 2005 con base en el diagnstico de residuos cuantificados y su impacto sanitario, se encuentra en actualizacin con asesora de la Administradora de Riesgos Profesionales. Su Plan de Gestin Ambiental se ajusta a la estructura organizativa y fortalecimiento institucional para el desempeo de la gestin ambiental, adems, del grupo administrativo de Gestin Ambiental y Sanitaria, adoptado mediante la Resolucin interna No. 538 de 2008. La entidad realiz 132 actividades de 140 programas con un cumplimiento de 94,3%, y se logr la cobertura del 87,7% de los funcionarios (1.601/2.000) en capacitacin de bioseguridad y disposicin y manejo de residuos slidos. Cuenta con una planta de tratamiento de aguas residuales, construida en el ao 2001 por exigencia del entonces Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), hoy Secretara Distrital de Ambiente (SDA). La caracterizacin del vertimiento final del agua residual cumple los niveles mximos permisibles establecidos por la autoridad ambiental de todos los parmetros evaluados en laboratorio: detergentes, demanda bioqumico (DBO5); slidos sedimentarios, aceites y grasas y slidos suspendidos totales, plomo y fenoles, debido a que todos se encuentran por debajo de la norma en un porcentaje igual o menor al 16%. La entidad no tiene un procedimiento para establecer y mantener un registro de los impactos ambientales considerados significativos para facilitar el ejercicio del autocontrol y establecer los mecanismos de mitigacin. La inversin o gasto asignado al componente ambiental, para la vigencia 2009 fue de $166,3millones, que comprende contrato de recoleccin de residuos (contrato con ECOCAPITAL); consumo de energa elctrica anual; consumo de gas anual; aditivo qumicos y tratamiento sanitario en los laboratorios; caracterizacin de vertimiento; estudio isocintico; toma de nuestra y anlisis de agua potable.
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Subsector Seguridad Caja de Sueldos de Retiro Polica Nacional

La Caja de Sueldos de Retiro de la Polica Nacional (CASUR) cuenta con un Plan de Gestin Ambiental desarrollado por la Subdireccin Administrativa y el Grupo de Mantenimiento. La gestin ambiental y las actividades institucionales tienen que ver con el manejo de la gestin integral de residuos slidos, mantenimiento preventivo y correctivos de equipos, revisin del sistema hidrulico y sanitario, mantenimiento recmara de las aguas servidas y manejo de aguas lluvias, y mantenimiento de la planta elctrica. El Plan de Accin del componente ambiental no cuenta con indicadores para los residuos slidos, a pesar de que cuenta con indicadores de mantenimiento de aguas y planta elctrica; en consecuencia, no es posible evaluar la gestin en forma cualitativa ni cuantitativa respecto del impacto sobre los recursos naturales y el medio ambiente.
Fondo Rotatorio de la Polica Nacional

El Fondo Rotatorio de la Polica Nacional (FORPO), tiene una poltica ambiental que contiene objetivos y responsabilidades ambientales para todos los niveles de la entidad, en especial para el programa de manejo integral de residuos, sin embargo, presenta algunas debilidades en su ejecucin. Su gestin ambiental tiene que ver con el manejo integral de residuos slidos, mantenimiento preventivo y correctivos de equipos, revisin del sistema hidrulico y sanitario, mantenimiento de la recmara de aguas servidas y manejo de aguas lluvias. La mayor parte de los residuos que se producen en el FORPO no ofrecen peligro y son sometidos a un proceso adecuado de seleccin, clasificacin y manejo. Las estadsticas del FORPO sobre los residuos slidos generados se encuentran desactualizadas; no se ha adelantado el programa de educacin ambiental para sensibilizar y concientizar a los funcionarios sobre la importancia de cumplir con las normas ambientales mnimas; tampoco existen boletines o comunicaciones especializadas en temas ambientales dirigidos a los funcionarios y que informen u orienten al respecto. De la anterior se concluye que la citada poltica es an deficiente en su aplicacin.
Defensa Civil Colombiana

La Defensa Civil Colombiana formul una poltica ambiental institucional y dentro del plan estratgico se implement la gestin ambiental plasmada en documentos donde se tienen consignadas las normas ambientales que le competen, especialmente, el programa de manejo integral de residuos que se plante el 31 de marzo de 2009 con el fin de que sea estudiada su viabilidad. No tiene el Plan de Manejo Ambiental, en la actualidad apenas se encuentra en estudio para su implementacin.
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)

El Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), tiene una poltica ambiental establecida en el Plan de Manejo Ambiental, instaurando objetivos y responsabilidades
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ambientales para todos los niveles de la entidad, en especial el programa de manejo integral de residuos. Cuenta con comit o grupo de Gestin en Salud Ocupacional y Ambiental y mecanismos que tiene en cuenta los informes, evaluacin y seguimiento de la gestin ambiental. El Plan de Accin en la vigencia 2009 representa un avance en aproximadamente el 85%, como el programa de la sustitucin de lmparas incandescentes por bombillas ahorradoras en el mbito nacional que, garanticen adecuados niveles de iluminacin y menor consumo de energa. El grupo de construcciones y mantenimiento es el encargado de llevar los datos estadsticos sobre el ahorro del agua, energa elctrica y los residuos slidos generados por la actividad laboral. El programa sobre la disminucin de consumo de energa en el mbito nacional tiene un grado de avance aproximadamente de un 60%. La Entidad ha destinado recursos econmicos en la vigencia 2009 por un valor de $8 millones, para programas de manejo de residuos slidos y sustitucin de lmparas incandescentes por bombillas ahorradores en el mbito nacional. La oficina de Control Interno no realiza seguimiento, evaluaciones ni informes sobre la Gestin Ambiental de la Entidad, situacin que puede impactar negativamente la gestin, pues no permite evidenciar oportunamente los riesgos ambientales a que est expuesta y por ende, afecta la mejora continua de la institucin.
Subsector Justicia Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses

La poltica ambiental del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses cuenta con actividades claras y especficas dirigidas al manejo adecuado de residuos slidos peligrosos y lquidos de origen biolgico y qumico en sus etapas de segmentacin, disposicin final y tratamiento de aguas residuales. Al mismo tiempo ha adoptado el Plan de Gestin Ambiental que plantea el diseo de medidas de control de los residuos, capacitacin a los funcionarios en riesgos biolgicos, legislacin ambiental, seguimiento de programas de elementos de proteccin y diseo de medidas de control del impacto ambiental del riesgo. El grupo que maneja el tema ambiental forma parte del grupo de Salud Ocupacional La Entidad contempla el Plan de Manejo Ambiental, cumpliendo con la Resolucin 1164 de 2002, emanada del MAVDT, para lo cual se adopt un Manual de Procedimiento de la Gestin Integral de Residuos Hospitalarios y Similares. Esta norma establece la recoleccin, transporte, manejo y disposicin final de los residuos. Al mismo tiempo cumple con los cdigos de colores establecidos en el Decreto 2676 del 2000. En cuanto a las emisiones atmosfricas cuenta con filtros de carbn activado en los ductos de ventilacin para minimizar la filtracin de contaminantes biolgicos a la atmsfera, que son cambiados semestralmente. Adicionalmente, se realiza cambio peridico de los filtros que poseen las cabinas de extraccin ubicadas en los laboratorios forenses, durante el mantenimiento semestral.
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Referente al gasto ambiental ha realizado actividades, acciones, inversiones y proyectos por $201,8 millones en la vigencia 2009; en diseo del Plan de Gestin Integral de Residuos Hospitalarios se construyeron sistemas de tratamiento de aguas residuales en la sede de Bogot, Medelln, Pereira y Bucaramanga; se adquirieron contenedores para el manejo de residuos en Bogot, Cali, Buenaventura, Pereira, Yumbo y San Gil. En la ciudad de Bogot se ha realizado la compra de bolsas para la recoleccin de desechos biomdicos; mantenimiento de redes de aguas industriales y morgue e insumos qumicos para la planta de tratamiento de agua industrial. No cuenta con manual de funciones para el manejo y desarrollo del componente ambiental lo cual refleja debilidades en el desarrollo de las diferentes etapas del proceso de gestin; igualmente no cuenta con un aplicativo de software o un sistema de informacin que sirva como herramienta para el buen desempeo del manejo ambiental, lo cual dificulta el conocimiento de los avances cualitativos y cuantitativos.
La Polica Nacional y el rea de proteccin ambiental y ecolgica

La Polica Nacional cuenta con dos direcciones de gran importancia del Sistema de Gestin Ambiental, la primera orientada a la parte operativa, Direccin de Antinarcticos con el programa de erradicacin de cultivos ilcitos mediante aspersin con glifosato (PECIG), y la segunda la Direccin de Proteccin y Servicios Especiales. La poltica ambiental de la entidad se encuentra en revisin por parte de la alta gerencia y se ha dado a conocer a travs de las directivas, instructivos, plan de accin y capacitaciones en el mbito nacional. Es necesario indicar que se elabor acorde con la norma ISO 14001 (concerniente a la auditora ambiental) y mediante la Resolucin No. 5720 de 2008 se cre el Comit de Sistema de Gestin Ambiental. En trminos generales comprende los objetivos y responsabilidades de acuerdo con el mapa de procesos y cuadro de mando integral de la Polica Nacional del cual extrae el Plan de Accin, constituido por indicadores de cumplimiento establecidos en la Directiva Permanente No. 018 de 25 de agosto de 2007, denominado Poltica para el fortalecimiento de la Polica Ambiental y Ecolgica. En 2007 se cre la oficina de la Administracin del Sistema de Gestin Ambiental (ADSGA), dependencia de la Direccin de Proteccin y Servicios Especiales encargada de coadyuvar a la Oficina de Planeacin de la Direccin General en la administracin del Sistema de Gestin Ambiental. De otra parte, est el rea de Proteccin Ambiental y Ecolgica que ejecuta sus actividades en coordinacin con las autoridades ambientales en puestos de control de vas, establecimientos pblicos, terminales de transporte, aeropuertos y puertos martimos; de igual forma, ejerce control en vertimientos hdricos, contaminacin atmosfrica en fuentes fijas y mviles. El Decreto 4222 de 2006 asigna funciones, a la Direccin de Carabineros y Seguridad Rural, de proteccin del ambiente en las reas rurales y a la Direccin de Proteccin y Servicios Especiales la proteccin ambiental en el rea urbana. Este mismo Decreto cre el rea de la Polica Ambiental y Ecolgica con grupos de control y de gestin ambiental, asignndoles responsabilidades en la proteccin del ambiente y los recursos naturales.
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La Gestin Ambiental de la Polica Nacional se orienta hacia: En el mbito nacional desarrolla el programa de control al trfico ilegal en cumplimiento de la Ley 17 de 1981 sobre fauna y flora silvestre de especies amenazadas, con lo cual ha asumido el compromiso internacional establecido en la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES), tendiente a facilitar el comercio legal de especmenes silvestres, garantizando que dicho comercio no afecte tales poblaciones. Mediante actividades de control y disuasin en todo el pas la Polica Nacional, a travs de la Polica Ambiental y Ecolgica, apoya la neutralizacin de la introduccin, explotacin, transporte, trfico, comercio ilcito de los especmenes en todo el pas. Durante la vigencia 2009 se realizaron 54.920 acciones de control de trfico con las siguientes incautaciones de flora y fauna: 19.690 aves, 38.844 reptiles, 34.908 mamferos, 385.708 metros cbicos de madera, 795.842 unidades de flora y, por delitos contra el ambiente y los recursos naturales 1.751 capturas. Clculos del Fondo Mundial de la Naturaleza (WWF) indican que el 40% de la madera que produce Colombia proviene de rboles cortados indebidamente y el MAVDT, plantea que de los 61 millones de hectreas de la superficie nacional que est cubierta por bosques se extraen cada ao 3,4 millones de metros cbicos de madera, de los cuales cerca del 50% no tiene permiso para ser vendido y la Polica Nacional, como se mencion anteriormente informa para la vigencia 2009, 385.708 metros cbicos de madera, 795.842 unidades de flora y por delitos contra el ambiente y los recursos naturales 1.751 capturas. El problema de la deforestacin en el pas es preocupante por las especies de rboles nativos en riesgo de extincin (hay ms de 21 especies), precisamente, por la tala de rboles y por la sobre explotacin y el trfico ilegal de especies de flora, quedan devastadas ms de 48 mil hectreas de bosque al ao ocasionando una gran prdida en la economa nacional. El rea de proteccin ambiental y ecolgica ha realizado otras actividades de control y disuasin relacionadas con el tema ambiental tales como, control al recurso hdrico (ros, humedales, esteros); control de contaminacin atmosfrica en la aplicacin de las normas vigentes; contaminacin visual generada por exposicin de vallas, avisos, pancartas, pasacalles as como capacitacin a su personal.
Cuadro 2.6
Acciones del rea de Proteccin Ambiental y Ecolgica ao 2009

Acciones de control Contaminacin atmosfrica Vertimiento hdrico Contaminacin visual Riesgos Naturales Trfico de especies silvestres Programa radiales Nmero de artculos de prensa y Televisin
Fuente: Polica Nacional
mbito nacional 7.712 4.139 7.340 1.015 35.729 2.247 572
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La Entidad ha establecido acciones de austeridad en el gasto y el consumo de los servicios pblicos, no obstante, carece de los datos estadsticos de control de consumo, incumpliendo parcialmente con el Decreto 3102 de 1997 en su artculo 5 literal C, sobre sistema e implementacin de bajo consumo de agua y el Decreto 893 de 2008, sobre el uso racional de energa elctrica. Las bateras en desuso para radios porttiles de la Polica Nacional, considerado como material altamente toxico, se encuentran almacenadas a la intemperie en 68 canecas plsticas y en condiciones de almacenamiento irregulares e inapropiadas, incumpliendo los numerales 10, 23 y 32 del Decreto 4741 de diciembre 30 de 2005, y los artculos 1 y 2 del Decreto 1140 de 2003 y el artculo 19 del Decreto 1713 de 2002 por medio de los cuales se reglamenta parcialmente la prevencin y el manejo de los residuos o desechos peligrosos generados por los residuos slidos, as como el sistema de su almacenamiento.
Conclusiones
En la Gestin Ambiental de las entidades del sector Defensa, Justicia y Seguridad sigue apareciendo la falta de claridad en sus polticas, planes, programas y recursos econmicos, tcnicos y humanos, en las investigaciones y acciones para mitigar, prevenir y controlar los daos y delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente a pesar de que algunas entidades de los subsectores se han preocupado por el cumplimiento de la normatividad ambiental vigente. El rea de proteccin ambiental y ecolgica de la polica nacional ha venido cumpliendo una tarea considerable en el control de los delitos ecolgicos, los recursos naturales y el medio ambiente.
Sector Social
Evaluacin de actividades ambientales sectoriales asignadas en el PND 2006-2010
A diversas entidades pertenecientes al Sector Social se les asignaron importantes acciones ambientales en el marco del PND 2006-2010. A continuacin, se presenta un resumen de estas obligaciones y responsabilidades, y el respectivo anlisis de su avance durante el cuatrienio.
Colciencias
El PND 2006-2010 Captulo 5 sobre Una gestin ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible, en su numeral 5.2.3 denominado Componente y Estrategias en cuanto al uso eficiente del agua le asigna al Departamento Nacional para la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin, (Colciencias), adelantar programas estratgicos para el manejo integral del agua y el conocimiento de la biodiversidad, el proceso de formacin de talento humano en investigacin y desarrollo ambiental y la implementacin del portal interinstitucional que, como su nombre lo indica, es un medio para difundir el estado del conocimiento de los recursos naturales y los diferenContralora General de la Repblica
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tes aspectos de los problemas ambientales de Colombia, en donde Colciencias figura como una de las principales entidades responsables de la puesta en funcionamiento de esta herramienta tecnolgica. Sobre el manejo integral del agua la entidad destaca dos grandes programas, correspondiente con las acciones asignadas en el PND y con la respectiva inversin para el periodo: - Gestin integral del agua y - Desarrollo de un modelo para la Gestin Integrada de Recursos Hdricos que promueva la equidad, la reduccin de la pobreza y el desarrollo del pas bajo el concepto de Desarrollo Sostenible, con una inversin aproximadamente de $1.498.7 millones, ejecutados en su mayora en los aos 2006 y 2007, y muy por debajo a lo destinado para la otra gran lnea de investigacin estratgica sobre el Conocimiento de la biodiversidad, la cual alcanz los $ 10.917.9 millones. En cuanto a investigacin sobre biodiversidad, con el fin de desarrollar programas de investigacin a largo plazo, funcionan tres centros de investigacin de excelencia: El Centro de Investigaciones y Estudios en Biodiversidad y Recursos Genticos (CIEBREG), el Centro nacional de investigaciones para la agroindustrializacin de especies vegetales aromticas y medicinales tropicales, (CENIVAM), y el Centro de excelencia en genmica y bioinformtica de ambientes extremos (GeBix). Al igual que en el programa sobre el uso del agua, el mayor porcentaje de los recursos se ejecutaron durante 2007.
Cuadro 2.7
Total Inversin (Manejo Integral del Agua y Conocimiento de la Biodiversidad)

Concepto Manejo Integral del Agua Conocimiento de la Biodiversidad Programas estratgicos Cenivam, Ciebreg y Gebix Proyectos de Investigacin asignados mediante convocatoria pblica. Comprometido Programas 2009 Total
Fuente: Reporte Colciencias, 07-04- 2010.
Total 1.498.684.000 6.787.329.435 10.917.884.572 1.270.716.00 20.474.614.007
En cuanto a los montos comprometidos para la financiacin de los Programas para los centros de excelencia relacionados en el 2009 se comprometieron los siguientes recursos, cuyo desembolso est pendiente para el trascurso del presente ao:
Cuadro 2.8
Recursos Comprometidos para Centros de Excelencia

Centro CIEBREG CENIVAM Total Monto comprometido 2009 562.716.000 708.000.000 1.270.716.000
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De otra parte, la Poltica Nacional de Fomento a la Investigacin y la Innovacin Colombia construye y siembra futuro, en coherencia con el Plan de Desarrollo 2006-2010 seala la biodiversidad como un rea estratgica para la transformacin productiva y el desarrollo social. Para concretar esta poltica Colciencias ha formulado el Plan estratgico de investigacin en innovacin en biodiversidad. Programa de Formacin del Talento Humano en Investigacin y el desarrollo de temas ambientales: En el rea especfica de biodiversidad se destin un total de $3.940 millones ejecutados en 2006 y 2007, beneficiando a 24 titulados en doctorado y uno en maestra, en los cuatro aos transcurridos hasta la fecha. De acuerdo con las necesidades que tiene el pas de impulsar la investigacin y desarrollo del conocimiento en la conservacin y uso sostenible de la biodiversidad, Colciencias tiene en este campo una importante tarea de ampliar este nmero de personal especializado, se desea alcanzar niveles adecuados en este campo estratgico, como quedo planteado en el actual PND.
Portal interinstitucional
Actualmente la institucin cuenta con un portal en el que se divulgan y promueven los planes, programas y actividades relacionadas con el desarrollo cientfico, tecnolgico e innovador del pas en las diferentes reas del conocimiento, entre ellas las relacionadas con la problemtica ambiental, agua, biodiversidad y contaminacin ambiental. Desde el portal se accede a las bases de datos ms relevantes del pas relacionada con la produccin cientfica nacional y sus actores; una de ellas es la Base Bibliogrfica Nacional Publindex, a travs de la cual se puede acceder a los artculos publicados en las revistas seriadas especializadas de Ciencias, Tecnologa e Innovacin (CTI). Otra es la Plataforma ScienTI donde se puede consultar por reas del conocimiento temas y regiones, entre otras variables; a travs del portal se accede a las diversas convocatorias pblicas organizadas por Colciencias y a los eventos del Sistema Nacional de CTI. En cumplimiento de las normas de Gobierno en Lnea se tienen incluidos los servicios y la informacin de Colciencias en el Portal del Estado Colombiano50.
SENA
El PND 2006-2010, en el mismo Captulo 5, le asigna al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) una serie de tareas, de las cuales se destacan los proyectos relacionados con el manejo y aprovechamiento del reciclaje de residuos slidos, la promocin del ecoturismo como herramienta para la conservacin de la biodiversidad y lo referente a la promocin de cadenas productivas en el marco del Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes (PENMV). Respecto a estos temas la institucin no reporta acciones nuevas a las ya sealadas en el anterior informe sectorial51.
50 Se accede en www.colciencias.gov.co: enlace Sistemas de Informacin, Publindex y Plataforma ScienTI. 51 Informe del Estado de los Recursos Naturales del Ambiente 2008-2009, Pg. 199.
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En relacin con el manejo y aprovechamiento de los residuos slidos, de profundas implicaciones sociales pues est dirigido a uno de los grupos de poblacin ms vulnerable, la formacin se concentra en la capital de la repblica y no es de carcter masivo. Para el desarrollo de este proyecto, la Entidad, a travs de la Regional Distrito Capital ejerce la Secretara Tcnica de la Mesa Regional de Reciclaje creada por el MAVDT52, pero no presenta datos que indiquen su ejecucin en todas las regiones del pas, con un plan que contenga lineamientos y objetivos de largo plazo. Hasta la fecha ha certificado a 163 recicladores en normas de prcticas saludables en los ambientes de trabajo, y tratamiento de los residuos con base en parmetros tcnicos ambientales vigentes. En lo relacionado con la promocin del ecoturismo como herramienta para la conservacin de la biodiversidad, a travs de alianzas estratgicas con el MAVDT, el SENA en los centros de formacin ha desarrollado sensibilizaciones dirigidas a empresarios y aprendices para la promocin de los sitios ecotursticos de las diferentes regiones, de igual forma se apoya a los grupos de emprendimiento para la creacin de microempresas (granjas ecotursticas). Es de anotar que aunque se describen las acciones en forma general an falta determinar los resultados en cada uno de estos centros, puesto que los indicadores son indispensables para identificar no slo la labor social del SENA en capacitar personal en estas reas, sino la efectividad de los programas ambientales interinstitucionales para el mejoramiento del medio ambiente y en la conservacin de los recursos naturales. En cuanto a las acciones ejecutadas dentro del Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes el SENA, ha desarrollado proyectos productivos en manejo y aprovechamiento sostenible de la guadua, productos no maderables del bosque, cultivo de plantas aromticas y medicinales, agricultura ecolgica, produccin limpia de caf y generacin de ecoproductos industriales (aprovechamiento de residuos y reciclaje), el ofrecimiento de servicios ambientales (educacin ambiental y gestin integral de residuos slidos). As mismo, el SENA sigue profundizando en la red de Tecnologas de Produccin Limpia de la cual hacen parte 11 centros de formacin: Centro de los recursos naturales renovables - La Salada; Centro para la biodiversidad y el turismo del Amazonas; Centro atencin sector agropecuario - Atlntico; Centro para la formacin cafetera - Caldas; Centro de recursos naturales, industria y biodiversidad - Choc; Centro agro ecolgico y empresarial - Cundinamarca; Centro de desarrollo agroindustrial, turstico y tecnolgico del Guaviare; Centro atencin sector agropecuario - Risaralda; Centro de gestin y desarrollo sostenible surcolombiano - Huila; Centro internacional de produccin limpia - Lope, y Centro agropecuario y de servicios ambientales Jirijirimo - Vaups. De otra parte, los programas de formacin titulada y complementaria con nfasis especfico en el aspecto ambiental se contemplan en forma global dentro del presupuesto regular de los centros de formacin en rubros como contratacin de instructores, materiales de formacin y en el caso del personal de planta dentro de las partidas asociadas a la nmina.
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52 En el oficio No. 2-2010-005517 del 6/04/10, respuesta del Sena a la CGR.
La Entidad no presenta en forma separada la ejecucin de planes y programas ambientales dentro del presupuesto, sino que los mismos se encuentran inmersos en casi la totalidad de actividades desarrolladas, por lo que no presenta un informe financiero netamente relacionado con actividades ambientales.
Ministerio de Educacin
El PND 2006-2010 le asigna al Ministerio de Educcin Nacional (MEN) importantes acciones en la consolidacin de la Poltica Nacional de Educacin Ambiental, la cual representa para el pas un aspecto trascendental en la tarea de afianzar e interiorizar la sostenibilidad ambiental. En tal sentido lo ms destacado del periodo es la consolidacin de estas acciones como base para disponer de todos los instrumentos para situar la educacin ambiental en un propsito nacional y el empoderamiento de esta poltica por parte de los actores del sector educativo y la comunidad en general. Los resultados obtenidos durante los ltimos cuatro aos, en los programas de educacin ambiental y gestin del riesgo y biodiversidad, son a grandes rasgos los siguientes: Agenda Conjunta de Trabajo MAVDT - Ministerio de Educacin Nacional, MEN para 2007 -2010. Esta agenda Interministerial se firm en noviembre de 2007 en el marco de la Ley 99 de 1993 y la Ley 115 de 1994. Para su desarrollo se han instalado en 22 departamentos procesos de capacitacin-formacin de docentes y dinamizadores de diferentes instituciones del orden territorial buscando, en el contexto de un trabajo interinstitucional e intersectorial, vincular la educacin ambiental a las orientaciones y propsitos de los planes de desarrollo institucional (sectores educativo y ambiental), as como a los planes de desarrollo y ordenamiento territorial en los mbitos municipal y departamental. Proyectos Ambientales Escolares, PRAE: Los docentes coordinadores de estos proyectos han sido acompaados en sus procesos formativos por el Programa de Educacin Ambiental del MEN. En estas propuestas de PRAE se incorpora el cambio climtico no slo como tema, sino como problemtica asociada a los problemas ambientales de contexto, seleccionados por las instituciones educativas como eje central de incorporacin de la dimensin ambiental en sus currculos, y en sus apuestas de proyeccin comunitaria, en el marco del desarrollo local. En la Tabla 2.9 se establece la problemtica ambiental detectada y nmero de PRAE vinculados a ellos (cuadro 2.9). Fortalecimiento de los Comits Tcnicos Interinstitucionales de Educacin Ambiental (CIDEA). El MEN consigna los siguientes resultados de este componente en el siguiente cuadro 2.10.
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Cuadro 2.9
Orientacin de los PRAE

Problemas ambientales, eje central de los PRAE Manejo inadecuado de fuentes hdricas Prdida y deterioro de la biodiversidad Problemas ambientales asociados a la produccin Manejo inadecuado de cuencas Problemas asociados al manejo del espacio pblico Problemas ambientales asociados al paisaje Contaminacin atmosfrica La Minera y su relacin con problemas ambientales Manejo inadecuado de bosque Manejo y conservacin de especies Problemas asociados a la prdida del suelo TOTAL
Fuente: Respuesta del MEN a la CGR, de 05-04- 2010.
No. de PRAE relacionados con este problema 137 83 106 20 284 187 24 5 23 8 23 900
Cuadro 2.10
Comits Tcnicos Interinstitucionales de Educacin Ambiental-CIDEA

Comites tcnicos interinstitucionales de educacin ambiental - CIDEA CIDEA Departamentales acompaados para su fortalecimiento Instituciones participando en los CIDEA Departamentales: De los sectores ambiental, educativo (universidades), salud, y agricultura, defensa (Polica Nacional); de las Organizaciones no gubernamentales, de los grupos tnicos y comunitarios, de los gremios y de la empresa privada, entre otros. Agentes educativos formados. PERIODO 2006 -2010 Revolucin Educativa Institucionalizacin de la Educacin Ambiental en el pas 16
Acompaados directamente a travs de la focalizacin de sus estrategias formativas. 240 (15 Instituciones por departamento).
240 (Un delegado por cada una de las instituciones que participan). 16 (Uno por CIDEA) 16 5 (Departamentos de Norte de Santander, Crdoba, Risaralda, Nario y Quindo)
Planes de accin desarrollados por los CIDEA departamentales. Planes departamentales de educacin ambiental formulados, gestionados y en proceso de institucionalizacin. Plan quinquenal y decenal de educacin ambiental. Experiencias de impacto global y local, en materia de institucionalizacin de la educacin ambiental en el pas (Con instrumentos polticos e impactos en el desarrollo institucional, municipal y departamental). Planes institucionales con propuestas de incorporacin de la Educacin ambiental. (Avances en Institucionalizacin del tema).
Fuente: MEN abril del 2010.
240 (En los 16 departamentos de profundizacin).
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Cuadro 2.11
Recursos Asignados para el Desarrollo de las Actividades del Programa de Educacin Ambiental
Categoras PRAE PROCEDA CIDEA TOTAL 2006 $280.000.000 $40.000.000 $80.000.000 $400.000.000 2007 $385.000.000 $55.000.000 $110.000.000 $550.000.000 2008 $516.439.000 $73.777.000 $147.554.000 $737.770.000 2009 $497.000.000 $71.000.000 $142.000.000 $710.000.000 2010 $385.000.000 $5.000.000 $110.000.000 $550.000.000
Fuente: MEN, Respuesta a la CGR, abril del 2010.
Los proyectos ciudadanos y comunitarios de educacin ambiental (PROCEDA) han venido promoviendo los observatorios de participacin y educacin ambiental y su asociacin con el trabajo de los PRAE, a fin de lograr la complementariedad requerida en los procesos formativos y de capacitacin de las comunidades y por ende, la sostenibilidad de las acciones de intervencin, orientadas a contribuir en la construccin de alternativas de solucin a problemticas ambientales particulares. El MEN destaca dos experiencias que han logrado resultados con impactos y evidencias significativas para las polticas nacionales ambientales y educativas, que es interesante conocer:
Cuadro 2.12
PROCEDA Conformados y Temas Tratados

Categoras Nmero de PROCEDA DEPARTAMENTO Municipios Temas 2006 6 2007 6 2008 7 2009 7
Nte. de Santander CORPONOR MEN Conv.164 de 2005 Chincota, Ocaa y Pamplona
Nte. de Santander CORPONOR MEN Conv.153 de 2007 Chincota, Ocaa y Pamplona
Chincota: Observatorios de participacin y educacin ambiental. Problema del cinaro o arrayan, y despilfarro de agua. Instalacin de viveros, y sistemas de riego que ahorran agua. Ocaa Microcuenca La Tagua: Observatorios de participacin y educacin ambiental. Problema de deforestacin de la microcuenca, por extraccin excesiva del arrayan, rbol del que se extrae lea. Instalacin de reservorios y organizacin de viveros transitorios para la produccin de la especie. Pamplona - Microcuenca El Volcn: Observatorios de participacin y educacin ambiental. Problema de uso de agroqumicos en el suelo y deforestacin de especies nativas. Instalacin de viveros y parcelas agroecolgicas. Crdoba CVS MEN Conv. 162 de 2005 San Antero, Montera y Planeta Rica Crdoba CVS MEN Conv. 108 de 2007 San Antero, Montera, Planeta Rica y Montelbano
DEPARTAMENTO Municipios Temas
San Antero: Observatorios de participacin y educacin ambiental: Conservacin del Crocodylus acutus por comunidades locales en los manglares de la baha de Cispat. Montera: Observatorios de participacin y educacin ambiental: Problemtica ambiental del parque Ronda del ro Sin. Planeta Rica: Observatorios de participacin y educacin ambiental: Ordenamiento ambiental del arroyo El Desorden. Montelbano: Observatorios de participacin y educacin ambiental: Declaratoria de la reserva de la sociedad civil del parque ecolgico de Montelbano (reas protegidas).
Fuente: MEN, abril del 2010.
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Ministerio de la Proteccin Social

El MPS y sus entidades adscritas el Instituto Nacional de Salud (INS) y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) tienen altas responsabilidades con la elaboracin y ejecucin de la poltica pblica de salud ambiental. Especficamente, el INVIMA participa con la normatividad dirigida a garantizar el uso sostenible de la biodiversidad en lo de su competencia, y el INS en la promulgacin de la segunda comunicacin nacional sobre cambio climtico en el componente de salud humana. El avance de las acciones y compromisos del MPS que se desprenden de la agenda ambiental firmada con el MAVDT, sobre gestin integral del recurso hdrico53, promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles, y prevencin y control de la degradacin ambiental, es el siguiente: Elaboracin del primer borrador de proyecto de resolucin del mapa de riesgo de agua para consumo humano. Con entidades del sector de agua potable y saneamiento bsico del pas, MAVDT, y MPS se definieron los aspectos tcnicos a ser incluidos en las reglamentaciones de puntos de muestreo, formulario nico de inspeccin sanitaria a los sistemas de suministro de agua, mapa de riesgo, autocontrol y plan de contingencia en cumplimiento con las disposiciones sealadas en las leyes 09 de 1979, 715 de 2001 y el Decreto 1575 de 2007. Producto de dichas reuniones se elabor el primer borrador, que fue puesto en consulta pblica durante dos meses: abril y mayo de 2008, a travs de la pgina web del MPS. Se conform la mesa de trabajo para reglamentar el Decreto 1575 de 2007 con el MAVDT; el INS y la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios. Ajustes al proyecto de resolucin de mapa de riesgo de agua: Durante los meses de febrero y marzo de 2010 el Instituto Nacional de Salud y la Direccin General de Salud Pblica del MPS realizaron los ajustes necesarios al proyecto de resolucin con base en las observaciones y sugerencias aportadas por entidades pblicas y privadas del sector de agua potable y saneamiento. El MPS expidi la Resolucin 5459 de 2009, mediante la cual se autorizan los laboratorios para el anlisis de la calidad de agua en el nivel nacional, adems desarroll una propuesta de gua metodolgica para la clasificacin y autorizacin de sustancias qumicas para uso en agua potable. En cumplimiento del Plan Nacional de Salud Pblica, adoptado por el Decreto 3039 de 2007, el MPS transfiri recursos a los departamentos de Valle del Cauca, Santander y Antioquia para la adquisicin de laboratorios porttiles con el propsito de fortalecer la ejecucin de sus acciones de vigilancia y control de la calidad del agua para consumo humano.
53 Establecidas en el Decreto 1575 de 2007 Por el cual se establece el Sistema para la Proteccin y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano, especialmente en los aspectos concernientes a la elaboracin de mapas de riesgo y los protocolos de autocontrol para garantizar la calidad del agua para consumo humano.
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En cuanto a los resultados de la agenda de cooperacin interinstitucional para el desarrollo de la estrategia de entornos saludables se destaca que para la formulacin de lineamientos tcnicos nacionales se han expedido los documentos que dan los Lineamientos nacionales para el Desarrollo de la Estrategia de Entornos Saludables, dando cumplimiento a lo definido en el Conpes 3550 a saber: Entornos Saludables y Desarrollo Territorial Lineamientos Nacionales de la Estrategia de Entornos Saludables (Escuela Saludable y Vivienda Saludable) Manual de Gestin Territorial de la Estrategia de Entornos Saludables. Gua de Prcticas PROYECTO Aquatox Juventud, Ciencia, Ambiente y Salud Manual Escolar de Entornos Saludables. Ficha de caracterizacin de las Condiciones de Salud y Trabajo para las poblaciones Laborales Informales en el Marco de los Entornos Saludables, Manual de Fomento Cultura Salud Ocupacional.
Avances de las acciones ejecutadas para la formulacin de la Poltica Nacional de Salud Ambiental
El MPS, el MAVDT, el INS, el DNP con el apoyo de la Organizacin Panamericana , de la Salud (OPS) vienen adelantado varios procesos como la Agenda Interministerial, para la gestin integral de los recursos hdricos, la promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles, y la prevencin y control de la degradacin ambiental; y la agenda de Cooperacin Interinstitucional y el Plan de Accin para el desarrollo de las estrategias de Entonos Saludables, que involucra adems de los sectores antes mencionados, al MEN, al SENA, y la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional. En noviembre de 2008 se expidi el Documento CONPES 3550 que defini los Lineamientos para la formulacin de la poltica integral de salud ambiental, con nfasis en los componentes de calidad de agua, calidad de aire y seguridad qumica, aprobado por el MPS, el MAVDT, el MEN, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, el Ministerio de Minas y Energa, el Ministerio de Transporte; y los institutos IDEAM, ICA, INS, INVIMA, Colciencias y el DNP Complementario a ste CONPES, se definieron . los lineamientos generales, un acuerdo institucional y un plan de accin54. Para asegurar la coordinacin en lo que corresponde al diseo, formulacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de las polticas y estrategias nacionales de la Poltica Integral de Salud Ambiental (PISA) se aprob la creacin, como mecanismo de coordinacin, de una Comisin Tcnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental (CONASA), como una instancia de carcter tcnico.
54 Ver captulo VII del CONPES 3550 DE 2008.
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Para la gestin y ejecucin de las competencias sectoriales en salud ambiental se conformaron la CONASA, en el nivel nacional, y los COTSA (consejos territoriales de salud ambiental) en el nivel territorial. En el marco de la propuesta general del modelo de gestin sectorial, la implementacin a travs de las pruebas piloto seleccionadas, se viene desarrollando en seis fases, en un perodo de dos (2) aos, as:
Cuadro 2.13
Implementacin del CONPES 3550 de 2008

Fases implementacin del CONPES 3550 de 2008 y modelo de gestin Promocin general y sensibilizacin Diagnstico sectorial Capacitacin y divulgacin Formulacin inicial de los modelos de gestin sectorial en las DTS Validacin intersectorial y ajustes del modelo Instrumentacin legal
Fuente: Minproteccin. Oficio Rad. 10000 105753, abril del 2010.
2009
2010
Hasta 2009 se comenzaron a realizar las pruebas piloto en las direcciones territoriales de salud (DTS) de Bogot, Valle del Cauca, Atlntico, Barranquilla, Guaviare y el municipio de Santiago de Cali. Con cada una de ellas se suscribi formalmente un Acta de compromisos de promocin, sensibilizacin y capacitacin de todo lo concerniente al modelo planteado para la apropiacin prctica de esta nueva instancia de la salud pblica ambiental.
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Resumen Ejecutivo del Documento INAT (Proyecto Piloto de Adaptacin al Cambio Climtico) II 2009 INS
Componente D - Salud Humana Respuestas a las enfermedades tropicales transmitidas por vectores (dengue y malaria) inducidas por el cambio climtico Este componente, bajo responsabilidad del Instituto Nacional de Salud, tiene una nica medida de adaptacin, que es el diseo e implementacin de un sistema integrado de Vigilancia y Control para la Malaria y Dengue (SIVCMD) que permita detectar los cambios en la dinmica de transmisin y las acciones de control ms pertinentes. Durante el segundo semestre se realiz una bsqueda sistemtica y manual de los modelos estadsticos de transmisin de malaria y dengue mediante la consulta de la base de datos Medline via Pubmed55. Igualmente se consultaron otras bases de datos de publicaciones como Lilacs y Cochrane (Base de datos y biblioteca de ciencias mdicas en la red). Adicionalmente se realiz una bsqueda manual de artculos relacionados, a partir de revisiones narrativas y sistemticas previamente realizadas. La conclusin de los autores es que el descenso en las cifras de malaria no guarda ninguna relacin con el comportamiento de las variables climticas. En lo relacionado con la modelacin de series discretas de datos, se opt por la alternativa de generar modelos de espacio-estado, ya que son los ms adecuados para valorar la relacin entre series climticas y casos y no requieren forzosamente contar con bases de datos completos. Se contina trabajando con el IRI (Internacional de Investigacin para la Prediccin Climtica), quienes estn apoyando el desarrollo del modelo estadstico. Adicionalmente, durante el segundo semestre se realiz la gestin necesaria para firmar el contrato de trabajo. Para los estudios de malaria, se contina trabajando con la Escuela de Ingeniera de Antioquia, cuyos avances en el segundo semestre han sido: definicin de escenarios bajo simulacin en Montelbano, Buenaventura, Puerto Libertador, Guapi y San Jos del Guaviare. Para el caso de la malaria, se definieron los horizontes de simulacin, se corrieron los modelos con los datos disponibles y se realizaron algunos ejercicios ajustando las condiciones iniciales. Hay dificultades con la magnitud de las epidemias. Para los estudios de dengue se completaron las predicciones del efecto de diferentes escenarios de calentamiento global sobre la produccin del mosquito Aedes aegypti en cada barrio del rea de estudio, incluyendo un anlisis detallado de sensibilidad de los parmetros dependientes de la temperatura. Se generaron las predicciones del efecto de escenarios de lluvia o sequa intensa en la productividad de A. aegypti; se compararon las predicciones de modelo con datos experimentales y de campo de la produccin de reservorios. Se contina El proceso de georeferenciacin de las viviendas del estudio de produccin de vectores para poder realizar la comparacin de las predicciones de temperatura con tres aos de datos de temperatura y datos de observaciones de campo del estudio longitudinal de productividad de A. aegypti en ~ 5000 premisas. Se contina buscando fuentes de informacin alternativas de temperatura en Bucaramanga y Armenia mientras se inicia el trabajo con los botones de temperatura que se adquirieron. En este proceso se han presentado dificultades dada la inexistencia o incompatibilidad de la cartografa. Se elabor una propuesta metodolgica de control de calidad. Est pendiente determinar el tamao de la muestra. Se acord integrar el documento a la propuesta del INS con el fin de no duplicar esfuerzos. Se complet la identificacin taxonmica de las especies vectores y est pendiente la confirmacin molecular de algunas. Se avanz en el anlisis de persistencia de dengue en Cali, Ccuta, Ibagu, Medelln, Montera, Neiva, Palmira y Pereira. Sin embargo, solo Cali y Medelln cuentan con la cantidad mnima de registros requeridos. Se identificaron los barrios claves amplificadores de epidemias en Cali y Medelln. Se identific la necesidad de ajustar la propuesta de soporte social para San Jos del Guaviare con el fin de cumplir la Salvaguarda de Pueblos Indgenas del Banco Mundial. Se elabor el documento y la implementacin se llevar a cabo a partir del 2010.
Fuente: Segundo informe anual - INAT, julio a diciembre de 2009.
55 Es la base de datos ms importante de la NLM - National Liybrary of Medicine, con datos de la medicina, oncologa, enfermera, odontologa, veterinaria, salud pblica y ciencias preclnicas. Actualmente contiene ms de 19 millones de referencias bibliogrficas.
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Gasto ambiental del Sector Social vigencia 2009

En general el MPS seala que las acciones de proteccin del medio ambiente, por no ser competencias directas de la Direccin de Salud Pblica, no tienen asignacin presupuestal, ni ejecucin de recursos para gasto ambiental por parte del Grupo de Salud Ambiental. Sin embargo, en los gastos netamente ambientales de este grupo no se inform la cifra de la vigencia 2009, cuando en la del 2008 report $340 millones aproximadamente en acciones derivadas de los compromisos del PND. Esto no ocurre slo en MPS, pues al indagar sobre los recursos invertidos en esta serie de compromisos derivados de las responsabilidades ambientales del PND 2006-2010 a las entidades competentes, slo el MEN reporta cifras en todas las vigencias en sus dos componentes: objetivos ambientales misionales y planes de gestin ambiental al interior de la entidad. A pesar de tener ms reportes de la cuenta ambiental se dan casos todava precarios en cuanto a esta clase de informacin; una ejemplo es la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) que no reporta informacin sobre su gestin ambiental, vigencia 2009, a pesar de las mltiples obligaciones y responsabilidades ambientales como instituto de educacin superior. Similar caso presenta la Universidad Pedaggica Nacional o la Universidad del Cauca que slo ejecut 0,7 millones del total de $569,2 millones, comprometidos en la vigencia, destinados al Jardn Botnico. En general las universidades del nivel descentralizado presentan deficiencia en el reporte, sobre todo las situadas en las regiones costeras y un mejoramiento continuo se observa en las del centro del pas; un ligero mejoramiento presentan los institutos tcnicos de las regiones en el subsector de Educacin. Otros aspectos del comportamiento del gasto ambiental que merecen destacarse son: Accin Social: para la vigencia 2009 la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional reporta un gasto ambiental total de $13.161,38, millones, ms de cuatro veces lo invertido en la vigencia 2008. Este voluminoso aumento se explica por la suma correspondiente al programa presidencial Contra Cultivos Ilcitos, por valor de $11.505,89 millones, que si bien es cierto corresponde al componente ambiental de dicho programa no se haba reportado en sus detalles en las vigencias pasadas. Estos 11.5 mil millones aparecen como gasto en actividades ambientales no registradas en el presupuesto de la entidad. Los gastos reportados dentro del componente institucional y de otra ndole con los recursos del presupuesto suman $1.472,58, y corresponden a los programas rea de gestin de calidad y mejoramiento continuo y Red de seguridad alimentaria. En ese sentido las dos vigencias no son comparables y se espera que al mantenerse la ejecucin de todos estos programas en el futuro inmediato se pueda conocer la verdadera variacin en el gasto ambiental de la entidad. En el caso del INS, la entidad seala que no existe un programa especfico que defina recursos exclusivos para la gestin ambiental. Sin embargo, se adelantan acciones dentro de los proyectos existentes e incluidos en el presupuesto general.
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Cuadro 2.14
Gasto Ambiental del Sector Social

Gasto ambiental Sector Social (presupuesto comprometido) Variacin vigencias 2008 - 2009 (cifras en millones de pesos corrientes
Entidad 2008 2009 Variacin Absoluta Variacin Relativa
Accin Social1 Colciencias ICANH ICFES* Invima** MEN SENA*** Universidad Militar Universidad Pedaggica**** Unad Universidad Nacional***** Universidad Surcolombiana Universidad de Crdoba Universidad de Caldas Universidad del Cauca UPTC Intenalco - Cali Centro Dermatolgico Federico Lleras Instituto Nacional de Cancerologa Sanatorio de Agua de Dios Sanatorio de Contratacin (pen) Supersalud ICBF****** Ceads Universidad Popular del Cesar Universidad Tecnolgica de Pereira Colegio Mayor de C/marca**** FBS CGR INCI******* Archivo General AGN Instituto Nacional de Salud Supersusidio Universidad de Amazonia Universidad Tecnolgica del Choc Intep Roldanillo Instituto Tecnolgico de Soledad
2.839 5.453,7 413,35 24,9 1.172,58 760 46.262,9 94,068 3,92 949,1 1359,9 65,5 95,2 25,8 418,4 164,6 4,3 47,71 367,18 25,12
13.161,38 5.851 441,6 16,05 533 901 37.281,0 63,2 19,70 165,0 3215,3 11,4
10.321,89 397,10 28,25 -8,85 -639,75 141,00 -8.981,83 -30,90 15,78 -784,08 1.855,39 -54,06
364% 7% 7% -36% -55% 19% -19% -33% 402% -83% 136% -83%
598,2 2,5 46,9 22,70 35,90 1364,3
179,80 -1,79 -0,81 -2,42
43% -42% -2% -10%
5238,6
4326,34 6,60 39,48 1913,20 318,60 4,35 53,84 37 1720,2 22,55 650,7 10 133,3 13,6
-912,26
-17%
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Instituto Tcnico Industrial (Bogot) Ministerio de Cultura
1,5 107,2
1La cifra del 2009 incluye tres grandes programas: rea de gestin de calidad y mejoramiento continuo, red de seguridad alimentaria y el Programa Presidencial Contra Cultivos Ilcitos, por un valor de $11.505,9 en el componente Acompaamiento tcnico ambiental a las familias guardabosques con apoyo de Naciones Unidas, el cual no se incluy para la vigencia 2008. *Ejecutado, ** Incluye alquiler Bodega almacenaje por $383.4 millones, ****Slo reporta datos el formulario F-5, y la cifra resulta de la sumatoria de estos valores.*****Incluye sede de Medelln que no incluy en el 2008. ***Incluye slo los gastos correspondientes a cursos ambientales en los programas de formacin en 3 modalidades: Titulada, Complementaria y en reas diferentes a Medio Ambiente, falta los gastos de los planes de gestin ambiental. ****Slo cifras del formato f 8 5 sobre gestin ambiental sin incluir las actividades ambientales de educacin ambiental.
Fuente: Formato 8 Cuenta rendida vigencia 2009.
Conclusiones
En general, se observa que en el MEN y en el MPS y dems entidades a las cuales se le asignaron claras responsabilidades ambientales el PND 2006 - 2010, se encuentran en la etapa de crear los instrumentos para la ejecucin de las polticas ambientales subsectoriales, slo en los casos donde ya ha sido implementada o estas acciones estn insertas dentro de los objetivos misionales centrales se da un apreciado avance en su ejecucin como son los casos del MEN y Colciencias. El gasto ambiental ha mostrado un aumento en la mayora de las entidades con importantes responsabilidades e impacto al medio ambiente, en contraste con la variacin negativa en la mayora de las entidades donde este impacto y las obligaciones de tipo ambiental es menor de acuerdo con su objeto misional, aunque persisten falencias en los informes de las entidades del sector que dificultan la comparacin entre las vigencias. Esta situacin es bastante evidente por ejemplo en las instituciones del subsector de Educacin; universidades e institutos tcnicos con domicilio en las regiones. Igual sucede con varias instituciones del subsector Salud como ya se anot, y se evidencia en la tabla 2.14, donde la irregularidad de un ao a otro no permite establecer variaciones respectivas y consolidar el gasto total ambiental del sector. Situacin que se da principalmente por dos factores: cuando la entidad no diligencia el formato o presenta deficiencias protuberantes, y cuando lo reportado difiere sustancialmente del ao inmediatamente anterior, lo cual indica que en un grupo significativo de las entidades del sector an no han establecido una metodologa para su reporte y no realizan los esfuerzos necesarios para la unificacin de criterios a fin de identificar el rubro del gasto ambiental dentro de su presupuestos. Es importante sealar que la mayora de las entidades registraron dentro del gasto ambiental la implementacin de planes de gestin ambiental, en los dos subsectores ya comentados, de los cuales se tiene como los ms representativos Accin Social, ICBF, SENA, y de otro lado las universidades y las Empresas Sociales del Estado (ESE) del nivel central. Esto es un avance importante en la gestin ambiental del sector social.
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Sector Minas y Energa

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
En el PND 2006 -2010 los aspectos de mayor relevancia ambiental para el sector minero energtico son en general la calidad del aire, residuos peligrosos, control de sustancias agotadoras de la capa de ozono y la promocin de la autogestin. Respecto a estos aspectos las acciones relativas en estos 4 aos fueron principalmente las relacionadas con la disminucin de contaminantes en los combustibles, la mezcla de alcohol carburante a la gasolina y el mejoramiento de la calidad del aire, siendo este ltimo aspecto un efecto de los dos anteriores. La CGR reitera lo sostenido en informes anteriores en relacin con la falta de claridad de las metas ambientales para el sector de minas y energa establecidas en el PND 2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo para Todos y la dificultad para obtener una medicin adecuada que permita determinar el grado de cumplimiento de ellas. En materia de biocombustibles, poltica que se enmarca dentro de la estrategia ms general relacionada con mejoras en la calidad del aire, el Gobierno Nacional reporta que durante el cuatrienio 2006-2010 ha elevado a 26 el nmero de departamentos del pas donde la gasolina contiene un 10% de alcohol carburante y a igual cifra el nmero de departamentos donde el ACPM contiene un 5% de biodiesel y que segn el Gobierno hizo que las metas a este respecto se cumplieron en un 100%. Segn el Ministerio de Minas y Energa la produccin y masificacin del uso de los biocombustibles tiene varios objetivos y se fundamenta en la necesidad de garantizar el abastecimiento energtico de los pases, disminuir su dependencia de los combustibles fsiles, adicional a los benficos sociales, ambientales y econmicos que se pueden obtener con la generacin de empleos permanentes, el fortalecimiento del sector agrcola y de las economas regionales, el desarrollo agroindustrial, el mejoramiento de la calidad del aire que se respira y la sustitucin de cultivos ilcitos, entre otros beneficios. Esto implica que la masificacin de los biocombustibles si bien tiene efectos benficos sobre el medio ambiente, la estrategia va encaminada a lograr otros objetivos en materia energtica, econmica y comercial. En relacin con esta estrategia vale la pena mencionar algo que parece obvio, y que aplica no solo para el sector de minas y energa en materia ambiental, y es el hecho de que las metas contempladas son muy modestas, de forma que stas resultan de fcil cumplimiento, quedando la sensacin de que la gestin supera ampliamente la problemtica abordada. Sera necesario, por ejemplo, que el gobierno estableciera un indicador que permitiera monitorear y medir si el impacto de estos logros tiene algn efecto significativo sobre la calidad del aire que se respira en el pas, entre otros temas. Debido a problemas, presentados en Ecopetrol para la adjudicacin de diferentes contratos del proyecto, relativos con la construccin de la planta de hidrotratamiento de gasolinas y diesel se presentaron tres fracasos en el proceso de licitacin. Pese a ello la entidad inici un nuevo proceso que supondra la entrada en operacin del proyecto mencionado en el segundo semestre de 2009, lo cual no sucedi. Este retraso impeda cumplir con las fechas sealadas por la Resolucin 447 de 2003
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del MAVDT, que decidi derogar la resolucin anterior, en el sentido de posponer las fechas para el cumplimiento de los contenidos mnimos de azufre tanto en gasolinas como en ACPM. En el caso de la gasolina los problemas relacionados con el retraso de la entrada en vigencia de la planta de hidrotratamiento llevaron a que los colombianos tuvieran que soportar 700 ppm mas de contenido de azufre en la gasolina entre el enero de 2006 y julio de 2010 (fecha prevista para inicio de operaciones), con las respectivas consecuencias adversas para la salud, y adems que Ecopetrol tuviera que importar alrededor de 60.000 BPDC56 de ACPM y 75.000 BPDC de gasolina para poder distribuir combustibles adecuados a la norma que entrara en vigencia en enero de 2005. En relacin con el costo derivado de la demora en la disminucin de los contaminantes mencionados el Plan Energtico Nacional 2006-2025 estima los costos anuales por efectos en la salud, atribuibles a la contaminacin del aire en exteriores asociado a material particulado y otros contaminantes contenidos en los combustibles fsiles, cercanos a $1.5 billones, que representan el 0,8% del PIB, cifra tambin presentada en el documento Conpes 3550 de 2008. En los lineamientos establecidos por mandato del PND se le dio especial atencin, con los recursos del Fondo Nacional de Regalas (FNR), a: proyectos de inversin en el ro Magdalena para la recuperacin del canal navegable y atencin de inundaciones a travs de Cormagdalena y de las entidades territoriales ribereas; prevencin y atencin de desastres naturales o situaciones de calamidad pblica en el nivel nacional y en especial para la regin de La Mojana; a la recuperacin del Macizo Colombiano; y al sector educativo orientados a programas de ampliacin de cobertura para los estratos ms pobres (Art. 116). La asignacin de recursos a Cormagdalena provenientes del FNR se ubic entre un 11% y un 15% del total, tal como se muestra en el cuadro 2.15. Lo anterior, indica un cumplimiento de lo establecido en el PND en lo que respecta a este tem, e igualmente lo indica el objeto de los proyectos a los cuales Cormagdalena destin tales recursos, en la medida en que de los $307.039 millones que le fueron asignados a esta entidad el 97,84% fue destinado al sector transporte y en particular, a proyectos relacionados con la recuperacin del canal navegable del ro Magdalena; el 1,65% a la preservacin del medio ambiente y 0,51% a proyectos para agua potable y saneamiento bsico.
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56 Barriles de Petrleo Da Calendario.
Cuadro 2.15
Recursos Asignados por el FNR a Proyectos Presentados por CORMAGDALENA ($ millones constantes de 2009)
AO CORMAGDALENA Variacin % anual # PROYECTOS % total recursos asignados FNR 7.1% 18.7% 15.5% 12.5% 9.7% 19.0% 15.16% % total recursos asignados FNR57 0.8% 8.8% 10.8% 9.7% 9.0% 17.8% 11.21%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
2.954 18.645 35.427 38.682 47.032 164.299 307.039 531% 90% 9% 22% 249%
6 10 5 6 11 14 52
Fuente: DNP Clculos: CGR. .
Gasto ambiental entidades del sector de minas y energa

El presupuesto de inversin ambiental del sector minas y energa para el periodo en anlisis, basado en los gastos de funcionamiento e inversin en medio ambiente, reportados por las entidades del sector en la rendicin de cuentas vigencia 2009 ascendi a $760.769,32 millones, lo que representa una participacin dentro del gasto total ejecutado del sector, en dicha vigencia, de 1,5%. La proporcin de los ltimos aos se mantiene, es decir, el sector minas y energa no invierte ms del 2% de los recursos para prevencin, mitigacin y compensacin de los impactos ambientales generados por las actividades que desarrollan directamente las entidades de los diferentes subsectores minero, elctrico e hidrocarburos, siendo este ltimo subsector el ms importante en asignacin de recursos con aproximadamente el 84,43% del total invertido en gestin ambiental sectorial para la vigencia analizada. La tendencia que muestra la inversin en el sector minero energtico en gestin ambiental para los ltimos dos aos ha sido creciente, a una tasa de aumento del 19,85%. La CGR es enftica en reiterar la poca importancia que el Gobierno Nacional le ha dado a la inversin en el tema ambiental para el subsector minero.,Es as que INGEOMINAS, entidad delegada por el Ministerio de Minas y Energa como autoridad minera en el pas, no tiene claridad sobre la verdadera cifra que se invierte en el tema ambiental, tal y como lo muestra la cifra reportada para 2009, un 35% menos que para la vigencia anterior. Este aspecto no ha trascendido para poder determinar mecanismos efectivos de mejoramiento de este subsector, evidenciado en una tasa decreciente anual de la inversin ambiental para atender los efectos e incidencias ambientales originados por las actividades operativas, tan solo el 0,029%, cifra insignificante con respecto al total de la inversin ambiental realizada por el sector Minas y Energa, teniendo en cuenta el amplio impacto ambiental que se genera en los procesos de explotacin minera.
57 Estos datos se refieren al total de recursos administrados por el FNR que adems del FNR propiamente dicho, incluye los recursos del FAEP, escalonamiento Carbn e Hidrocarburos, Fondo Sucre y rendimientos financieros del FNR y el FAEP.
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En el cuadro 2.16 se muestra el gasto ambiental de las entidades del sector de minas y energa en las vigencias 2008 y 2009.
Cuadro 2.16
Gasto Ambiental Sector Minas y Energa ($ millones corrientes)

ENTIDAD Ecopetrol SA IFI Concesin Salinas Ipse Ingeominas Empresa de Energa de Cundinamarca Isagen ISA Agencia Nacional de Hidrocarburos Ministerio de Minas y Energa Gensa SA Empresa Urr SA Electrificadora de Santander Centrales Elctricas de Norte de Santander Empresa Energa Boyac Oleoducto Central SA Oleoducto Colombia SA Electrificadora del Caquet Centrales Elctricas de Nario Cedenar Gecelca Refinera de Cartagena Cales y Derivados de la Sierra Soldicom EnerGuaviare TOTAL
Fuente: Cuenta Fiscal vigencia 2009.
2008 507.821 444 1.122 628 667 46.041 4.076 3.133 0 274 19.529 242 26 257 8.682 10.299 40 380 1.054 5.023 26
2009 611.755 289 202 N.A. 90.208 3.397 6.602 0 684 20.880 No remiti informacin
Variacin 20,5% -100% -74,2% -67,8% 95,9% -16,7% 110,7% 149,6% 6,9%
-100,0% 147 9.097 9.857 25,21 297 2.052 5.037 22,5 174 23 -42,7% 4,8% -4,3% -37,0% -21,8% 94,7% 0,3% -13,5%
609.764
760.769
24,8%
La entidad ms importante del sector, Ecopetrol, realiz en 2009 pagos por $611.755 millones dirigidos a programas con incidencia positiva en el medio ambiente. Entre estos programas se destacan los relativos a rocera del derecho de va de los distintos poliductos a cargo de la entidad, programas que suman $106.081 millones, es decir, un 17,3% del total del gasto ambiental de esta entidad. Se evidencia igualmente que el trabajo que ha venido realizando la CGR a travs de los procesos auditores en el tema de indicar y asesorar a las entidades auditadas sobre la obligatoriedad de reportar los gastos e inversiones hechas por cada una de
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ellas en gestin ambiental, ha generado consecuencias positivas, pues instituciones que no haban reportado su gestin al pas a travs de los formatos de la Resolucin 5544 de 2003 ya lo estn haciendo, como es el caso de Soldicom, Empresa de Energa de San Andrs y Providencia (EEDAS), y la Empresa de Energa del Guaviare - Energuaviare.
Recursos de regalas indirectas dirigidos a proyectos medioambientales 2004-2009

Las regalas indirectas son aquellas que no son asignadas directamente a los departamentos y municipios productores, y son distribuidas por el FNR. Por mandato Constitucional (Artculo. 361), dichos recursos se destinaran, a la promocin de la minera, a la preservacin del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversin definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales (Artculo. 1 Ley 141 de 1994). El FNR, es un fondo cuenta constituido con el remanente de los recursos no asignados directamente a los departamentos y municipios productores o a los municipios portuarios. Es un establecimiento pblico con personera jurdica, adscrito al DNP .
Recursos asignados y girados por el Fondo Nacional de Regalas en el periodo 2004-2009

El FNR asign recursos por $2 billones y gir un monto superior al billn de pesos para programas destinados a minera, medio ambiente, y proyectos regionales de inversin prioritarios durante el perodo 2004 a 2009. Vale la pena mencionar que a pesar de haber sido girados ms de un billn de pesos en el perodo mencionado, el FNR cuenta actualmente con aproximadamente $4 billones represados que an no han sido asignados a programas de minera, medio ambiente y proyectos prioritarios de los entes territoriales.
Cuadro 2.17
Recursos Asignados y Girados FNR 2004-2009 (Millones de pesos corrientes y constantes de 2009)
Vigencia Monto Asignado ($ corrientes) Monto Girado ($ corrientes) Monto Asignado ($ constantes) Monto Girado ($constantes) % asignado vs girado
Fuente: FNR-DNP
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total 1.891.828 926.736 2.025.288 1.015.601
31.723 80.731 48.015 66.847
192.130 273.113 450.617 863.514 82.592 212.044 206.761 310.477
41.343 99.878 62.577 82.701
227.928 309.168 483.457 863.514 97.980 240.037 221.829 310.477
151%
83%
43%
78%
46%
36%
50%
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De los recursos asignados en el perodo, el Fondo solo ha girado un 50% de ellos. Es importante aclarar que los recursos asignados y girados que se muestran en el cuadro no corresponden a los recursos girados a los proyectos asignados en la respectiva vigencia, sino a los recursos totales girados en dicho ao, independientemente de la vigencia en que fueron asignados; por ello, en el ao 2004 se registra que los recursos girados fueron equivalentes a 4 veces los recursos asignados en dicho ao, pero los giros correspondieron no solo a proyectos asignados en 2004, sino principalmente a proyectos asignados en vigencias anteriores.
Cuadro 2.18
Distribucin de Recursos Asignados y Girados 2004-2009 Segn Sector58 ($ Millones constantes de 2009)
SECTOR Saneamiento Bsico Transporte Vivienda Energa Educacin Salud Medio Ambiente Minas Gas Otros Total
Fuente: FNR-DNP Clculos CGR .
ASIGNACIN 933.762 777.226 259.793 169.837 174.625 115.482 88.622 74.583 55.572 89.047 2.738.549
% 34,10% 28,10% 9,49% 6,20% 6,38% 4,22% 3,24% 2,72% 2,03% 3,25% 100%
GIROS 297.277 193.142 95.618 97.759 66.875 47.948 49.094 19.441 26.925 21.190 915.26959
% 32,48% 21,10% 10,45% 10,68% 7,31% 5,24% 5,36% 2,12% 2,94% 2,32% 100%
En el perodo analizado el rubro con mayor porcentaje de recursos asignados y girados por parte del FNR corresponde al que comprende los proyectos relativos a agua potable y saneamiento bsico, en la medida en que obtuvo ms del 34% del total de recursos del Fondo. Aqu, es conveniente mencionar que los recursos destinados a programas de saneamiento bsico tienen un impacto significativo sobre el medio ambiente, debido a que la construccin y ampliacin de redes de alcantarillado, de sistemas de tratamiento de aguas residuales, unidades sanitarias, entre otros, disminuyen la presin y contaminacin sobre los cuerpos de agua. Los proyectos destinados a la preservacin del ambiente solo recibieron un 5,36% de los recursos girados y un 3,36% de los recursos asignados durante el perodo, a pesar de ser uno de los rubros incluidos explcitamente en la Constitucin Nacional (Artculo. 361), junto con la promocin a la minera y proyectos regionales de inversin prioritarios.
58 Estos datos se refieren al total de recursos administrados por el FNR que adems del FNR propiamente dicho, incluye los recursos del FAEP, escalonamiento Carbn e Hidrocarburos, Fondo Sucre y rendimientos financieros del FNR y el FAEP. 59 En relacin con la distribucin sectorial se cuenta con informacin para este monto de recursos girados.
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Los proyectos medioambientales se relacionan principalmente con proyectos de descontaminacin de cuerpos de agua; reforestacin; recuperacin de cuencas y microcuencas; proteccin contra la erosin; recuperacin ambiental y paisajstica; recuperacin del recurso pesquero e implementacin de incentivos a la conservacin y desarrollo de los sistemas locales de reas protegidas. Los proyectos destinados a la conservacin y recuperacin del medio ambiente se ubicaron en el quinto lugar de recursos girados con apenas un 5% del total, seguidos de los proyectos destinados a salud, provisin de gas y promocin de la minera, tal y como se observa en el cuadro 2.19.
Cuadro 2.19
Distribucin de Recursos Girados 2004-2009 Segn Sector y Ao

SECTOR/AO SANEAMIENTO BSICO TRANSPORTE ENERGA VIVIENDA EDUCACIN MEDIO AMBIENTE SALUD GAS MINAS OTROS TOTAL
Fuente: FNR.
2004 0 0 55.186 0 5.668 207 0 0 0 0 61.061
2005 6.436 7.934 28.107 0 14.059 2.210 21.267 0 0 1.059 81.073
2006
2007
2008 78.333 47.380 14.436 16.638 13.515 8.366 8.742 6.574 16.753 163
2009 71.934 133.158 13.854 22.390 3.234 29.616 812 8.837 3.017 15.249
20042009 315.780 196.296 115.078 103.215 75.051 50.842 54.217 28.199 19.770 21.861
60
% 32,2% 20,0% 11,7% 10,5% 7,7% 5,2% 5,5% 2,9% 2,0% 2,2% 100,0%
32.594 126.483 2.676 0 31.075 15.933 1.127 8.883 0 0 0 5.148 3.495 33.113 22.643 9.316 14.514 12.788 0 5.390
92.288 232.888 210.900 302.101 980.312
Es necesario aclarar que algunos entes territoriales se enfrentan a un difcil acceso a los recursos del FNR, bien sea por lo oneroso que puede representar cumplir con todos los procedimientos para acceder o bien porque no tienen el suficiente personal o la experticia necesaria para ello. En 2009 el FNR asign recursos por $924.921 millones y gir un monto total de $310.477 millones de pesos. De este monto total, el 1,4% equivale a proyectos aprobados en las vigencia 2004, 2005 y 2006; el 5% de la vigencia 2007, el 40,4% de 2008 y el 53,3% a proyectos aprobados en la misma vigencia, como se observa en el cuadro siguiente:
60 En relacin con la distribucin sectorial-anual se cuenta con informacin para este monto de recursos girados.
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Cuadro 2.20
Recursos Girados FNR enero-octubre 2009 Compromisos de Vigencias Anteriores ($ millones de 2009)
Vigencia Monto Girado %
Fuente: FNR-DNP .
2004 125,2 0.04
2005 1.915,2 0.62
2006 2.228,9 0.72
2007 15.396,3 4.96
2008 125.326,2 40.37
2009 165.485,5 53.30
Total 310.477,2 100
Es necesario mencionar que cerca del 50% de los recursos girados corresponden a proyectos aprobados y recursos asignados en vigencias anteriores. Los recursos destinados a la recuperacin del medio ambiente, slo correspondieron al 10% de este total. Los rubros ms importantes fueron transporte y saneamiento bsico. En 2008 el FNR gir recursos para programas destinados a minera, medio ambiente y proyectos regionales de inversin prioritarios por un monto de $206.760,8 millones, aunque para estos mismos programas fue asignado un monto mayor igual a $543.225,9 millones. Los recursos destinados a la recuperacin del medio ambiente, slo correspondieron al 4% de este total. Los rubros ms importantes fueron saneamiento bsico y transporte al igual que en 2009. Los recursos asignados a proyectos medioambientales durante este ao ascendieron a $27.247,9 millones y los asignados equivalentes a $8.202 millones correspondieron a 2 proyectos de reforestacin en Atlntico y Boyac y uno de restauracin ambiental de una subcuenca tambin en el Atlntico. En 2007 el FNR asign recursos por un monto total de $273.113 millones de pesos corrientes y gir recursos por $212.044 millones de pesos que equivalen a un 78% del total asignado. Al igual que en la vigencia 2008, en 2007 la mayor parte de los recursos girados por el FNR fueron destinados a proyectos de saneamiento bsico, ms del 54%, y los proyectos de medio ambiente concentraron apenas un 4% del total de recursos; estos ltimos proyectos correspondieron principalmente a descontaminacin de cuerpos de agua, reforestacin y proyectos de recuperacin ambiental y paisajstica. En 2006 el FNR asign recursos por un monto total de $192.130 millones de pesos corrientes y gir recursos por $82.592 millones de pesos que equivalen apenas a un 43% de los asignados. El mayor rubro de recursos girados en dicho ao correspondi a proyectos destinados a saneamiento bsico, 35%, a proyectos de vivienda en las reas rurales y urbanas con un 34%. Los recursos destinados a proyectos de proteccin del medio ambiente solo correspondieron a un 1.22% del total de recursos, es decir, $971 millones, distribuidos en apenas tres proyectos a los cuales se les giraron recursos, y que corresponden a: Construccin de obras de proteccin arroyo San Blas de Malambo (Atlntico); recuperacin del recurso pesquero en cinagas del departamento del Magdalena mediante repoblamiento con Bocachico; e implementacin de incentivos a la conservacin y desarrollo de los sistemas locales de reas protegidas en el corredor biolgico del Purac, Cueva de los Guacharos, sur del departamento de Huila.
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En 2005 el FNR asign recursos por un monto de $80.731 millones de pesos corrientes y gir recursos por $66.847 millones de pesos que equivalen a un 83% de los asignados. El mayor rubro de recursos girados en dicho ao correspondi al pago de la deuda elctrica segn Ley 859 de 2003 a favor de la Electrificadora de Magangu SA ESP en liquidacin por $23.572 millones aproximadamente, que equivalen a ms , del 35% del total de recursos girados. Los recursos destinados a proyectos de proteccin del medio ambiente solo correspondieron a un 2,73% del total de recursos, es decir, $1.822 millones, distribuidos en apenas dos proyectos a los cuales se les giraron recursos, y corresponden a la implementacin de sistemas productivos sostenibles como incentivo para la creacin de reservas naturales de la sociedad civil en reas del corredor biolgico Purac Cueva de los Guacharos en el Huila y a estudios e investigaciones de las obras de restauracin ambiental y de navegacin del canal del dique en Atlntico y Bolvar. En 2004 el FNR asign recursos por un monto total de $31.723 millones de pesos corrientes y gir recursos por $48.015 millones de pesos que equivalen a un 151% de los asignados. El mayor rubro de recursos girados en dicho ao correspondi al pago deuda elctrica segn Ley 859 de 2003 a favor de la Electrificadora de Magangu SA ESP en liquidacin por $43.395 millones aproximadamente, que equivalen a ms , del 90% del total de recursos girados. El rubro siguiente en importancia en 2004 fue educacin y no se registraron giros a proyectos del sector de medio ambiente en dicho ao.
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Libre Pareja inseparable lvaro Vergara Vengoechea Laguna de Tota-Boyac
Captulo III
Control Fiscal Ambiental Territorial
Captulo III Control fiscal ambiental territorial

En este captulo se resume el comportamiento de la gestin ambiental territorial, resultado del anlisis de la informacin tomada por las contraloras territoriales, as como la gestin en materia de control fiscal de la CGR. En este marco se hace una resea de las principales acciones de la CGR durante la vigencia 2009 (informes ambientales, audiencias pblicas, funciones de advertencia, documentos sectoriales, auditoras a las instituciones del sector ambiental, entre otros). En primer lugar, se presentan las acciones de control macro y micro desarrolladas por la CGR en el sector ambiental. En control micro se resume el resultado del proceso auditor, resaltando los conceptos de fenecimiento de las entidades y las principales debilidades de su gestin. As mismo, con base en estadsticas de las contraloras departamentales, distritales y municipales se analizan temas asociados al gasto ambiental en cada uno de los mbitos territoriales y de acuerdo con las principales orientaciones del gasto pblico. A ello se suma una revisin de la gestin municipal frente a sus principales compromisos ambientales. Finalmente, se presenta un anlisis del cumplimiento de los artculos 111 de la Ley 99 de 1993 y 106 de la Ley 1151 de 2007, normas asociadas con la proteccin y conservacin de los recursos hdricos que surten acueductos municipales y distritales.
Acciones de control fiscal ambiental en la CGR

La CGR ejerce el control a la gestin fiscal como una funcin pblica en el mbito del control macro y del control micro. A continuacin se presenta un resumen de dicha gestin para la vigencia 2009, de acuerdo con la informacin de la Contralora Delegada para el Medio Ambiente.
Control Macro y otras actividades misionales

La CGR, a travs de la Direccin de Estudios Sectoriales (DES), de la Contralora Delegada para el Medio Ambiente, realiza el anlisis de las polticas pblicas relacionadas con el medio ambiente, hace pronunciamientos sobre el comportamiento de los sectores institucionales, estudia temas especficos que afectan al pas y, hace el seguimiento a los proyectos de Ley, todo ello en relacin con lo ambiental. En el contexto del anlisis de polticas pblicas la CGR entreg al Congreso de la Repblica el Informe Constitucional Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2008-2009, en el cual se analizaron los siguientes temas:
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El avance de la gestin de las entidades del Sistema Nacional Ambiental central (SINA central) y la evolucin del gasto pblico del sector. La gestin ambiental sectorial que desarrollan aquellas entidades del Estado que, sin ser autoridades ambientales, tienen compromisos para la mitigacin, prevencin, correccin o compensacin de impactos ambientales derivados de sus actividades misionales, como es el caso de de los sectores infraestructura, agropecuario y de defensa, entre otros. Las acciones de control fiscal que en materia ambiental han desarrollado los rganos de control fiscal en todos los mbitos territoriales, esto es municipal, distrital, departamental y nacional. La gestin pblica en dos temas coyunturales (hbitat y vivienda, y la conservacin y conocimiento de la biodiversidad). Las principales conclusiones a las que se lleg en dicho informe se pueden resumir en las siguientes: El gasto del SINA durante el periodo 2002-2008 ha sido en promedio solo el 0,25% del producto interno bruto, alcanzando un nivel mximo de 0,28% al inicio y un mnimo de 0,21% en 2003. En 2009 el resultado fue similar al alcanzar un 0,3% del PIB. Las corporaciones de desarrollo sostenible contaron solo con $84.054 millones (7,32% del total de sus ingresos), pero les corresponde ejercer sus funciones en el 59,7% del territorio continental donde se concentra la mayor riqueza bitica del pas. La restriccin que tiene el sector ambiental en el desarrollo de la investigacin cientfica representa un riesgo en la sostenibilidad ambiental del pas pues sus recursos son muy limitados. Segn el anlisis realizado la participacin de tales institutos en el presupuesto nacional de 2008 fue slo del 0,044% y en el de Colciencias de apenas 0,13%. Como se ha indicado en aos anteriores el gasto ambiental pblico estuvo por debajo de los estndares recomendados (alrededor del 1,4% del PIB) y sigue decreciendo en los ltimos aos. El nivel de cumplimiento del Artculo 111 de la Ley 99 de 1993 (inversin en la adquisicin de predios para proteger los recursos hdricos de los que se surten los acueductos) ha sido bajo por lo tanto, cual solo se tiene informacin de inversin de $116.872 millones (corrientes) que ha significado la adquisicin de apenas 90.312 hectreas. Los centros urbanos del pas, que segn el DANE albergan el 74,3% de la poblacin, presentan grandes deficiencias en su ordenamiento y planificacin, hechos que han acumulado deudas relacionadas, entre otros, con los espacios apropiados para el desarrollo del individuo y el ncleo familiar, la calidad de los elementos y factores ambientales que permiten armonizar el bienestar con el entorno y sus ecosistemas. Lo anterior, es en parte reflejo de la ausencia del concepto de hbitat como punto de partida de la poltica de planificacin urbana y desarrollo de proyectos de vivienda.
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Durante el periodo intercensal 1993-2005 las condiciones de hacinamiento no mitigable y mitigable en la vivienda crecieron en todas las categoras municipales, llegando a registrar incrementos del 80% en total para el hacinamiento no mitigable y del 20% para el mitigable. De otra parte, en los ltimos 35 aos el rea construida para la vivienda de inters social se ha reducido a la mitad, lo cual resulta inconveniente para una vivienda familiar. Otra deficiencia es la carencia de espacio pblico. Segn el DNP el espacio pblico por habitante en Bogot, Cali, Medelln y Barranquilla es de 2,4 metros cuadrados; 3,5 metros cuadrados; 3,7 metros cuadrados y 1,4 metros cuadrados, respectivamente. Estos valores se encuentran muy por debajo de la recomendacin de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), segn la cual un habitante urbano debe disponer de 9 metros cuadrados de espacio pblico. La actual estructura del Estado no ha permitido mejorar la movilizacin efectiva de los subsidios, debido a que hasta 2007 por cada cien familias beneficiadas por el gobierno con subsidios, slo 45 pudieron materializar sus sueos de tener una vivienda. A pesar de haber sostenido durante dcadas que la construccin es el motor de la economa el gasto pblico social en vivienda en 2008 represent apenas el 0,34% del PIB e histricamente ha estado por debajo del 0,5%; esta inversin resulta inferior a la realizada en Chile (1,1% del PIB en 2005) o Venezuela (1,04% del PIB en 2005), lo que indica la precariedad de las inversiones hechas en el pas con el fin de responder al deber constitucional de garantizar una vivienda digna. En cuanto a la oferta de vivienda por parte del sector constructor se destaca que para los estratos cuatro, cinco y seis, que tienen capacidad de pago, dicha oferta correspondi al 51%, mientras que para la poblacin con menores ingresos, es decir, aquella poblacin en estrato uno, la oferta no alcanz al 1%. En torno de la gestin de la biodiversidad, la Contralora encontr que los mecanismos existentes para prevenir los impactos sectoriales en los ecosistemas tales como las agendas interministeriales, la evaluacin ambiental estratgica y los documentos Conpes, particularmente en los sectores de transporte, infraestructura, agricultura y minera, no son suficientes y los existentes no han sido efectivos. En Colombia no se implementan medidas de control efectivas en relacin con el trasplante de especies entre ecosistemas ni frente a la introduccin de especies, que potencialmente se pueden convertir en invasoras. El volumen autorizado de aprovechamiento de algunos recursos naturales como el bosque natural es inferior al volumen comercializado o movilizado, lo cual indica que sigue existiendo aprovechamiento ilegal significativo. El MAVDT en el periodo 1998-2008 destin a la restauracin $95.820 millones y las corporaciones $48.829 millones, sin embargo, es muy difcil establecer la eficiencia de tales inversiones. Adicionalmente, del total de hectreas intervenidas por el Estado (885.547,8 ha) slo el 19% ha tenido verificacin y tales extensiones
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son nfimas frente a las prioridades de restauracin que son un poco ms de 7,2 millones de hectreas. De las 909 especies amenazadas solo se han derivado 93 planes de conservacin e inversiones por $5.422,6 millones durante diez aos, cifra irrisoria para adelantar dichas tareas. Ello refleja que en Colombia se est lejos de atender de manera adecuada las alertas sobre la probable extincin de comunidades, poblaciones y especies que estn identificadas con algn grado de amenaza. Finalmente, del total de inversin en biodiversidad solo $28.000 millones corresponden a acciones de conocimiento, lo que significa una debilidad en la disponibilidad de informacin para potenciar la biodiversidad del pas. Para conocer ms la situacin actual del pas, los resultados de la poltica pblica y el gasto nacional ambiental para la vigencia 2009, se presenta informacin al respecto en el primer captulo de este mismo informe. Otra herramienta de control que busca prevenir potenciales detrimentos o prdidas del patrimonio pblico como resultado de la mala gestin o de actividades institucionales de riesgo es la funcin de advertencia, para este propsito la Contralora Delegada para el Medio Ambiente (CDMA) present las siguientes: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT): el 16 de abril de 2010 la Delegada para Medio Ambiente produjo una funcin de advertencia para el MAVDT relacionada con los efectos ambientales por el transporte, trasiego y cargue de carbn, en virtud de las graves implicaciones que tendr la no aplicacin del Decreto 3083 de 2007. En todos los puertos martimos del pas esta actividad realizada en naves se deber hacer a travs de un sistema de cargue directo, utilizando bandas transportadoras encapsuladas u otros sistemas tecnolgicos equivalentes. Se advierte tambin al Ministerio de Minas y Energa, Ministerio de Transporte, Cormagdalena, Superintendencia de Puertos y Transporte y DIMAR. Corporacin Autnoma Regional de Chivor (Corpochivor): referente al incumplimiento del Convenio interadministrativo 004 de 2005 mediante el cual COOPEMUN se obliga con el municipio de Ramiriqu a ejecutar los trabajos para el diseo, construccin, adquisicin y montaje de equipos para el manejo integral y regional de residuos slidos en los municipios de la provincia de Mrquez, se pudo constatar por parte del equipo auditor los mayores costos que generar para la administracin la falta de ejecucin de las obras, con un valor involucrado de $600.000.000. Corporacin Autnoma Regional del Alto Magdalena (CAM): relacionada con la inversin y ejecucin de recursos destinados a las obras construidas por la CAM en el parque Isla de Aventura en la Ciudad de Neiva, en cuanta de $1.768 millones a 31 de diciembre de 2008. Estas obras se encuentran abandonadas y presentan deterioro en la infraestructura construida. Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible la Mojana y el San Jorge (Corpomojana): se constat que la Corporacin no est cobrando a los municipios de su jurisdiccin los intereses moratorios por la no transferencia oportuna de la sobretasa o del porcentaje ambiental (Artculo 5 Decreto 1339 de 1994). La situacin evidenciada en el proceso de recuperacin de estos intereses se presume
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causada por una deficiente gestin, control y seguimiento por parte de la administracin, que no ha permitido a la entidad obtener mayores ingresos para inversin en recuperacin de los recursos naturales. Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda): se realiz funcin de advertencia al tema de vivienda de inters social Urbanizacin Altos del Prado III. Etapa de Aracataca, por cuanto las viviendas no se encuentran terminadas conforme al proyecto y no cumplen con las normas de diseo y sismoresistencia. Se han dejado de invertir en las doce viviendas $22.660.732 que resultan de la diferencia de lo que debi invertir en este proyecto y de lo que hay realmente ejecutado; existen recursos por desembolsar en riesgo debido a que el monto de los valores asignados por Fonvivienda ascienden a $104.536.000. Sociedad de Acueducto y Alcantarillado de Buenaventura: concerniente a los graves riesgos patrimoniales y de gestin en la ejecucin del Contrato No. 003 de 2007. De acuerdo con los anlisis, evaluaciones y resultados arrojados existen pruebas que demuestran el indebido manejo del anticipo. Por tratarse de ciertas situaciones en las que es evidente el peligro en que se encuentran los recursos que forman parte del anticipo y de los dems recursos destinados a la ejecucin y cumplimiento del contrato suscrito con la unin temporal P&H, la empresa contratante, el interventor y las dems instancias que tienen competencia eviten el posible dao patrimonial que se le estara causando al Estado. El monto involucrado es de $5.110.581.019. Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de San Gil (ACUASAN): pronunciamiento sobre riesgos administrativos patrimoniales ambientales que se estn generando por el relleno sanitario La Vega. Por competencia, la CGR remiti para su conocimiento el seguimiento de esta advertencia a la Contralora Departamental de Santander, entidad que se comprometi a asumir el control. Unidad Administrativa Especial Comisin de Regulacin Agua Potable y Saneamiento Bsico (CRAG): advertencia relacionada con los graves riesgos administrativos y patrimoniales en la gestin para el cobro de tarifas de Urbaser SA ESP en Cartagena. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT): se produjo una funcin de advertencia sobre el inadecuado manejo, uso, transporte y disposicin final de los residuos peligrosos y las sustancias qumicas peligrosas del pas, concluyendo que el registro de generadores de RESPEL no se ha realizado por todos los generadores y las CAR. Se encuentra tambin que no se ha actualizado la normatividad para incluir las nuevas tecnologas. Por lo dems, la CGR destaca que gracias a su intervencin se logra la expedicin de la Ley 1252 de 2008 que prohbe la introduccin, importacin o trfico de residuos o desechos peligrosos al pas. Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda): advertencia concerniente al proyecto los Conquistadores por las presuntas irregularidades derivadas de la falta de entrega de ms del 20% del valor de los subsidios al oferente por concepto de vivienda de inters social y el estado en que se encuentran las viviendas que refleja una inversin inadecuada de los recursos previamente entregados. Esta situacin descrita coloca en riesgo la seguridad de los beneficiarios y residentes de las viviendas e incumple con la finalidad del sistema de vivienda de inters social del Gobierno Nacional y que adems puede llegar a constituir un detrimento al patrimonio pblico en caso de la liquidacin del negocio en las condiciones actuales.
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Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT): pronunciamiento sobre riesgos patrimoniales y de gestin de los planes departamentales de agua y saneamiento bsico, donde la CGR ha ratificado que se han encontrado relacionados especialmente con las incertidumbres en las cifras presentadas de PDA. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot (EAAB ESP): riesgo patrimonial por suscripcin de contrato de riesgo compartido con deficiencias, irregularidades y amenazas en su suscripcin y ejecucin del Contrato 9-99-26100-518-2007, donde se evidencia que la entidad acata los puntos jurdicos indicados en la funcin de advertencia. Corporacin Autnoma Regional del Tolima (CORTOLIMA): se presentaron funciones de advertencia relacionadas con las deficiencias en el Convenio No. 040 con el municipio del Tolima para construccin del acueducto, baja calidad en las obras, obras de estabilizacin de taludes en el centro poblado de Villa Restrepo, inestabilidad evidenciada por la Corporacin en la parte alta de la micro cuenca la Aurora, la construccin de la 1etapa del colector Las Palmeras y la construccin convenio municipio Herveo, incremento de las reas con bosques comerciales en los ncleos forestales Alto Magdalena, norte y sur del departamento del Tolima. Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca (CVC): relacionada con el rea con rgimen diferido Navarro y, sobre procesos de erosin y socavamiento ocasionados por el ro La Paila en el municipio de Zarzal (Valle). Corporacin Autnoma Regional de Sucre (CARSUCRE): concerniente a los temas de pago de dos conciliaciones, irregularidades en la asignacin de subsidios de vivienda de inters social y mortalidad en procesos de reforestacin. En el marco del desarrollo de las actividades de cierre del Proyecto Fortalecimiento del control fiscal ambiental para el mejoramiento de la gestin ambiental en Colombia, cuya ejecucin fue posible gracias a los recursos de la Embajada Real de los Pases Bajos, la CGR diseo en conjunto con la organizacin Conservacin Internacional Colombia, una herramienta para la evaluacin sistemtica de la gestin en materia de biodiversidad en entorno de sistemas de informacin geogrfica (SIG), Esta hace parte de una herramienta modular integral con tres mdulos donde los dos restantes incluyen un repositorio con amplia informacin oficial sobre biodiversidad y el otro permite establecer evaluaciones sobre el potencial impacto del desarrollo de la infraestructura vial1. En el marco del control fiscal micro se mantienen los lazos con las contraloras territoriales que han permitido llevar a cabo la auditora especial a la gestin del recurso hdrico en Colombia, en la que participaron 58 entes de control territorial y cuyas conclusiones hacen parte de los elementos de la Poltica Hdrica Nacional, recientemente publicada por el MAVDT. En este mismo sentido, se adelanta con las contraloras territoriales la auditora especial a las acciones para la prevencin y adaptacin al cambio climtico.
1 La herramienta en entorno SIG est compuesta por tres mdulos preliminarmente identificados como Otus (mdulo para la evaluacin de la gestin en materia de biodiversidad), Ara (repositorios de informacin en biodiversidad) y Tremarctos (mdulo para la evaluacin del impacto potencial de la infraestructura vial y procesos de compensacin ambiental).
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En el marco del control fiscal internacional la CGR como presidente de la Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalizacin Superior (OLACEFS) ha fortalecido la interaccin con los dems miembros generando espacios de trabajo conjunto que, en materia de control fiscal ambiental, permiti adelantar una auditora internacional en cooperacin sobre la cuenca amaznica.
Anlisis global del PGA 2008 sector medio ambiente

La Contralora Delegada para el Medio Ambiente (CDMA) tiene, entre otras, la responsabilidad de evaluar la gestin fiscal de las instituciones pblicas del orden nacional que cuentan con funciones ambientales y de aquellas que, en el mbito de la reorganizacin del sector pblico, asumieron las tareas de gestin nacional para el desarrollo territorial, la vivienda y la prestacin de los servicios pblicos de agua potable y saneamiento bsico. Mediante Resolucin 6001 del 24 de octubre de 2008 la CDMA tiene asignados 54 sujetos de control de los cuales, en el Plan General de Auditora 2009, 43 fueron programados para el proceso auditor (41 en auditoras regulares y dos en auditoras especiales). Los sujetos de control no programados fueron la Comisin Colombiana del Ocano, la UAESPNN, la Asociacin de CAR y la CDS, la Corporacin de desarrollo sostenible Coralina, el IAvH, el SINCHI, el Fondo Patrimonio Natural, la Fundacin Ciudad de Cali, el Instituto de Casas Fiscales del Ejrcito, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) y la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico (CRA). Adicionalmente, se programaron dos auditoras a crditos del BIRF, cuatro auditoras especiales (gestin en el ro Bogot, planes departamentales de agua, Proyecto Emisario Submarino y gestin del recurso hdrico en Colombia) y dos auditoras en cooperacin (regin de la amazonia y cambio climtico) para un total de 51 auditoras. De acuerdo con los criterios establecidos por la Gua Audite 4.0, de las 41 auditoras regulares programadas a sujetos de control de la CDMA, una (1) entidad, la Corporacin Autnoma Regional del Cesar (Corpocesar), no recibi el fenecimiento de su cuenta por el concepto de gestin desfavorable (cuadro 3.1).
Cuadro 3.1
Resultados del Proceso Auditor PGA 2009 (Vigencia 2008)

Concepto gestin Opinin contable Limpia Con salvedades Negativa Abstencin
Fuente: CGR. Elabor: CGR CDMA.
Favorable 13 2 0 0
Con observaciones 16 9 0 0
Desfavorable 1 0 0 0
El ejercicio auditor ha mostrado un balance positivo para la institucionalidad con respecto a lo evaluado en la vigencia anterior, pues disminuy el nmero de entidades que no recibieron fenecimiento de ocho a solo una.
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Gestin ambiental territorial

Para adelantar este anlisis se tom la informacin enviada por las contraloras territoriales (CT) sobre la inversin municipal y departamental relacionada con el medio ambiente y con los servicios pblicos, la compra de predios para la proteccin de fuentes hdricas abastecedoras de acueductos, as como datos sobre el desarrollo de acciones en materia de gestin de vertimientos, residuos slidos y plantas de sacrificio. No obstante, de forma previa se hacen precisiones metodolgicas frente a la obtencin y anlisis de la informacin. En los ltimos aos la Contralora Delegada para Medio Ambiente ha solicitado informacin sobre inversin relacionada con la gestin ambiental territorial, buscando construir indicadores que permitan medir el avance de los entes territoriales en el cumplimiento de sus obligaciones ambientales. La solicitud de informacin busca concentrar el anlisis en elementos especficos que la mayor parte de los entes territoriales y de las contraloras incluyen como gestin ambiental, aspectos que se han venido ajustando ao tras ao. En el presente informe corresponden a: i) cifras relacionadas con el gasto ambiental de los sujetos de control para dos grandes componentes (medio ambiente y servicios pblicos)2, ii) cumplimiento del Artculo 111 de la Ley 99 de 1993 y del Artculo 106 de la Ley 1151 de 2007 (inversin realizada y extensin adquirida en predios estratgicos para la proteccin de fuentes de recursos hdricos) y iii) cumplimiento de obligaciones municipales en materia de vertimientos, plantas de sacrificio, residuos slidos y ordenamiento territorial. La informacin enviada por las contraloras corresponde en su mayora a la vigencia 2008, en razn de la fecha en la que los sujetos de control rinden legalmente la cuenta y, como tal, son las que se acogen para la elaboracin del presente captulo. Aun cuando se recibe un volumen significativo de informacin algunos vacos e inconsistencias han obligado a excluir informacin del anlisis final, lo que explica por qu los diversos anlisis planteados no incluyen a todos los entes territoriales. De otra parte, cabe indicar que la CGR realiza un anlisis estadstico bsico con la informacin aportada, lo cual implica que la verificacin de cifras y de la calidad del gasto sean una responsabilidad exclusiva de las contraloras territoriales.
Anlisis del gasto en inversin ambiental territorial

El anlisis de la inversin de municipios y departamentos que se ha adelantado en las ltimas vigencias ha permitido identificar las principales acciones en gestin ambiental y el nivel de inversin en servicios pblicos que guardan relacin con los bienes y servicios ambientales.
2 Dentro de estos dos grandes rubros se incluy lo comprometido en materia de la prestacin del servicio pblico de acueducto (acueducto-redes y potabilizacin); prestacin del servicio pblico de saneamiento bsico y ambiental (alcantarillado, tratamiento final de aguas residuales y manejo de mataderos); gestin de residuos (ordinarios y peligrosos); gestin en cuencas hidrogrficas (ordenacin de cuencas, reforestacin y compra de predios); gestin del riesgo (prevencin y atencin de desastres); educacin ambiental; monitoreo de la calidad del agua y del aire y otras actividades ambientales no clasificadas.
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Como ha sido su criterio la CGR considera que las acciones eminentemente ambientales son las que mantienen o incrementan la oferta de bienes y servicios ambientales, lo cual no necesariamente se presenta cuando se atienden procesos relacionados con la demanda, como las actividades vinculadas a los servicios pblicos domiciliarios. En cualquier caso estas cifras son un referente para otros anlisis y un punto de vista adicional para el anlisis de la eficacia y eficiencia de la poltica pblica ambiental. Dado que el reporte de informacin territorial no es completo las cifras que este captulo presenta cada ao no son en estricto comparables.
Caracterizacin del universo de entidades

La informacin recibida proviene de 41 contraloras territoriales; sin embargo, solo parte de ellas remiti la informacin de todos los rubros o conceptos solicitados o con el mismo nivel de desagregacin, razn por la cual no todos los entes territoriales aparecen reflejados en los anlisis aqu presentados. Sobre la base de 1.107 municipios el consolidado analizado incluye informacin de 708 municipios de 25 departamentos3. En general, los municipios no reportaron cifras de cada rubro especificado en la solicitud de informacin, por lo cual se presentarn por grupos comunes (por ejemplo, toda la gestin de cuencas, o todas las acciones de monitoreo, toda la gestin del riesgo, etc.).
Anlisis de las cifras

El universo de municipios con informacin de gasto en los rubros establecidos cubre el 72,1% de la poblacin censada por el DANE en 20054. A partir de all se estim el ndice de gasto por habitante tanto en el nivel municipal como departamental para los dos grandes rubros definidos (medio ambiente y servicios pblicos) y para el global. De acuerdo con la informacin reportada por las contraloras territoriales (municipios y departamentos) en los dos grandes rubros considerados el gasto alcanz un poco ms de $2,76 billones (83,6% aportado por los municipios). En el caso de la inversin global de municipios y departamentos en todos los rubros considerados se alcanz un gasto promedio por habitante de $71.2165 y $23.931, respectivamente6. Para el caso de los rubros definidos como ambientales el ndice de gasto por habitante municipal y departamental fue, en su orden, de $35.657 y $6.440. En el caso de las actividades aqu definidas como parte de la prestacin de servicios pblicos el ndice de gasto alcanz $48.6077 y $55.273, respectivamente (cuadro 3.2).
3 Se incluyeron todos los entes territoriales con al menos un reporte de gasto en los rubros definidos. 4 Se toma como base poblacional para este ndice solo la de aquellos municipios de los cuales se obtuvo cifra de gasto en los rubros establecidos. El gasto departamental se analiza de forma independiente y la base poblacional es la de todos los departamentos con informacin de gasto, teniendo en cuenta que no se conoce la distribucin de dicho gasto en los municipios. Tambin se debe insistir que la base para los clculos es diferente para el caso municipal y para el caso departamental y dependi de la disponibilidad de informacin. 5 No incluy informacin de actividades relacionadas con los servicios pblicos identificados del Distrito Capital. 6 En este clculo se incluye el gasto agregado municipal y departamental de Crdoba, La Guajira y Putumayo, los cuales no discriminaron la informacin por cada rubro definido. 7 No incluy informacin del Distrito Capital.
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De acuerdo con estas cifras el gasto tpicamente ambiental (no incluye la gestin de residuos, el tratamiento de aguas residuales y el manejo de mataderos), aunque se ha incrementado, an est relegado dentro de las prioridades del gasto de los entes territoriales en comparacin con la atencin de los servicios pblicos8.
Cuadro 3.2
Gasto Municipal y Departamental por Habitante por Grandes Rubros (Pesos de 2008)
Departamento9 Gasto Mpal por habitante en medio ambiente10 682.58012 50.503 28.153 1.776 11.734 9.463 15.791 8.612 17.694 1.380 71.856 6.544 21.128 1.335 3.320 Gasto Mpal por habitante en servicios pblicos 44.606 116.360 24.417 39.439 53.243 10.294 399.313 34.827 68.617 32.362 18.152 85.592 14.969 3.300 Gasto Dptal por habitante en medio ambiente11 15.917 27.291 42 12.013 3.045 5.744 2.404 Gasto Dptal por habitante en servicios pblicos 57.182 5.140 703.458 2.320 172.756 contina en la pgina siguiente...
Amazonas Antioquia Arauca Atlntico Bolvar Caldas Caquet Casanare Cauca Cesar Choc Crdoba Cundinamarca Guaina Guaviare Huila La Guajira Magdalena Meta
14 13
Boyac
8 Si a las actividades consideradas por la CGR como de impacto sobre la oferta ambiental se agregan algunas relacionadas con los servicios pblicos descritos, las cuales podran tener efectos positivos en el medio ambiente (gestin de residuos, tratamiento de aguas y manejo de mataderos), el ndice de gasto ambiental se incrementa en cerca del 35%. 9 La ubicacin del gasto se presenta por departamento, sin embargo, las cifras corresponden al gasto municipal. 10 En este gasto solo se incluye el gasto municipal relacionado con: gestin del riesgo, gestin en cuencas hidrogrficas, monitoreo de la calidad de aire y agua, educacin ambiental y otras actividades ambientales no definidas. 11 En este gasto solo se incluye el gasto departamental relacionado con: gestin del riesgo, gestin en cuencas hidrogrficas, monitoreo de la calidad de aire y agua, educacin ambiental y otras actividades ambientales no definidas. 12 El valor es elevado por el reporte de gasto en gestin del riesgo en el Corregimiento de Tarapac. 13 Solo hay reporte del Distrito de Cartagena. 14 Solo hay reporte de Villavicencio.
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Nario15 Norte de Santander16 Putumayo Quindo Risaralda San Andrs y Providencia Santander Sucre Tolima Valle del Cauca Vaups Vichada Promedio General
5.427 2.147 11.548 23.799 12.971 6.827 8.672 6.509 35.657
3.883 4.012 20.886 44.735 58.531 8.940 195.375 23.585 48.607
1.530 1.463 12.667 306 61 6.440
671 84.735 1.693 55.273
Fuente: Contraloras Territoriales (gasto ambiental) y DANE (Poblacin). Elabor: CGR Des Medio Ambiente.
Se destaca el nivel de gasto ambiental municipal por habitante en Amazonas17, Cundinamarca18, Antioquia, Arauca, Risaralda y Huila. As mismo, en el caso de la inversin de los departamentos el gasto ms significativo por habitante en medio ambiente se dio en Arauca y Antioquia (cuadro 3.2 y grficas 3.1 y 3.2). En el caso de las actividades relacionadas con los servicios pblicos definidos el gasto municipal y departamental ms significativo se dio en Casanare, as como en otras reas donde al igual que en Casanare los recursos de regalas representan una fuente de ingresos altamente significativa.
15 Solo hay reporte de Pasto. 16 Solo hay reporte de Ccuta. 17 El valor es elevado por el reporte de gasto en gestin del riesgo en el Corregimiento de Tarapac. 18 Este valor depende significativamente de las inversiones del Distrito Capital.
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Grfico 3.1
Gasto municipal por habitante (Medio ambiente y servicios pblicos - Pesos de 2008)
Fuente: Contraloras Territoriales. Elabor: CGR-Des Medio Ambiente.
Grfico 3.2
Gasto departamental por habitante (Medio ambiente y servicios pblicos - Pesos de 2008)
Con la informacin reportada por los rganos de control sobre la gestin fiscal territorial con respecto a los rubros especificados se estableci la relacin entre el gasto municipal en los dos grandes rubros aqu considerados (gasto ambiental y de servi158
cios pblicos relacionados), en comparacin con el gasto total ejecutado por dichos entes19. De acuerdo con tales cifras el gasto ambiental municipal represent un 3,5% del gasto de los municipios, en tanto que el gasto en las actividades asociadas con la prestacin de servicios pblicos represent un 7,7%. De la informacin ambiental reportada se destacan las ciudades de Bogot, DC y Medelln (grfica 3.3) las cuales contribuyeron con el 78% del gasto total denominado ambiental que se registr para el 2008.
Grfico 3.3
Municipios con mayor gasto en medio ambiente (Millones de Pesos)
En cuanto a la proporcin del gasto total entre las actividades ambientales aqu contempladas la inversin se distribuy as: i) gestin del riesgo ($156.923 millones - 3,4%), ii) gestin en cuencas hidrogrficas ($115.989 millones - 9,9%), iii) educacin ambiental ($13.568 millones - 1,2%), iv) monitoreo de la calidad del aire y agua ($5.157 millones - 0,4%) y v) otras actividades ambientales ($250.649 millones - 21,4%)20 (grfica 3.4).
19 Para este clculo se tom solamente informacin de los municipios (se excluy el gasto de los departamentos) y, como en todos los casos, solo se compararon cifras de los municipios que registraron algn gasto en alguna de las actividades aqu contempladas. Las cifras de gasto total municipal de 2008 fueron tomadas de la informacin de ejecucin del Departamento Nacional de Planeacin, solo existen algunos pocos municipios en que se tom como base para comparar el dato de 2007 (llevada a pesos de 2008) o se incluy la cifra de la pgina oficial del municipio. 20 Incluye datos del Distrito Capital para 2008.
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Grfico 3.4
Proporcin del gasto en actividades ambientales (Millones de Pesos)
Para las actividades relacionadas con los servicios pblicos aqu considerados, el mayor gasto total se dio en el sector de agua potable ($668.733 millones - 45,5%), seguido por el saneamiento bsico y ambiental (sin incluir gestin de residuos $461.882 millones - 31,4%) y finalmente gestin de residuos ($339.686 millones - 23,1%)21. Esto sigue demostrando el peso significativo que ha tenido la agenda gris desarrollada a partir de las orientaciones del PND (grfica 3.5).
Grfico 3.5
Proporcin del gasto en actividades ambientales (Millones de Pesos)
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21 No incluye datos del Distrito Capital para 2008.
El anlisis como en aos anteriores permite identificar la inclusin de actividades dentro del gasto ambiental que no mejoran significativamente la oferta de bienes y servicios ambientales y que, bsicamente, se enmarcan en la prestacin de servicios pblicos domiciliarios (mejorando temas de salubridad pblica) y aunque incluyen algunos componentes de gran relevancia para el medio ambiente (tratamiento de aguas, gestin de residuos y de mataderos) en general, representan la menor proporcin dentro del gasto de estos servicios, por lo cual las debilidades en la gestin integral de tales servicios pblicos han venido acarreando impactos ambientales y de salud muy importantes.
Cumplimiento del Artculo 111 de la Ley 99 de 199322

En los ltimos aos la CGR ha involucrado en este informe una revisin del cumplimiento del Artculo 111 de la Ley 99 de 1993, como respuesta a la obligacin que tiene el ente de control de vigilar la gestin fiscal del sector ambiental y la eficiencia y eficacia de la poltica pblica ambiental. De otra parte, se adelanta este anlisis dada la importancia que la CGR concede a este mecanismo como instrumento efectivo para la conservacin de los recursos hdricos en las cuencas de las que se surten acueductos municipales y distritales. La mencionada norma estableci la obligacin de los entes territoriales de destinar anualmente y durante 15 aos contados a partir de la aprobacin de la norma un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos para la adquisicin de predios en reas declaradas de inters o estratgicas para tal sentido23. Para este anlisis la CGR ha definido mecanismos complementarios de captura de informacin frente a los cuales el ms eficaz ha resultado de la interaccin con las contraloras territoriales. Durante los aos recientes se ha solicitado informacin de forma continua, a travs de los entes de control fiscal, con el objetivo de generar un histrico que permita en el mediano plazo conocer el estado real del cumplimiento de la norma y, ms importante que eso, determinar en alguna medida el nivel de impacto frente a su propsito original. Por competencia corresponde a las contraloras territoriales la evaluacin del cumplimiento de la obligacin por parte de los entes territoriales, y con sus reportes se ha conformado una base de datos que cuenta con informacin fraccionada (temporal y espacialmente), fundamentalmente sobre la extensin e inversin destinada a la compra de predios hasta 2008. A pesar de los vacos y debilidades encontrados por la CGR en la informacin remitida, el anlisis permite entregar cifras globales sobre la adquisicin de predios en el
22 Para este segmento del captulo todas las cifras incluidas y algunos elementos de anlisis se tomaron del documento de trabajo elaborado por Guillermo Rudas Lleras denominado Quince aos de implementacin de las inversiones obligatorias en la conservacin de las cuencas abastecedoras de acueductos municipales (Artculo 111 de la Ley 99 de 1993). TNC/Patrimonio Natural/WWF/CGR. Mayo de 2010. La informacin base sobre compra de predios y algunos criterios fueron aportados por la Contralora General de la Repblica y ajustados por el autor del documento. 23 En 2007 con la aprobacin de la Ley 1151 (Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010) se modific la norma original, en el entendido de ampliar el plazo de cumplimiento para aumentar el impacto del instrumento y, por otro lado, para optar por acciones adicionales o complementarias a la adquisicin de predios. No obstante, dado lo reciente de la norma y la falta de reglamentacin de la misma no se hace un anlisis de tal inversin por las limitaciones de la informacin disponible.
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periodo 1993-2008 (o parte del mismo) en torno a extensin y valor de compra de los predios con algunos ajustes frente a las cifras presentadas en el informe anterior; plantea algunas de las debilidades del instrumento e incluye una evaluacin ms integral del cumplimiento de la norma24. Con base en los ajustes logrados al momento de la consolidacin del informe se cuenta con la siguiente informacin: Reporte de 454 entes territoriales, de los cuales 7 corresponden a los departamentos. Sobre la base de los reportes globales identificados los municipios que reportaron cifras sobre inversin destinaron entre 1994-2008, $115.033 millones a la adquisicin de predios (pesos de 2009). De otro lado, el agregado de rea comprada alcanz en el mismo periodo 94.177,7 hectreas. En el caso de los departamentos con reportes el rea alcanz 3.450 hectreas tras una inversin de $10.665 millones. El ajuste de la informacin muestra un pequeo incremento en la extensin adquirida frente a lo reportado en aos anteriores, aunque el mismo no resulta significativo si el anlisis se refiere al nivel de cumplimiento encontrado. A pesar de ello el aumento de reas registrado en los ltimos aos es en parte resultado de una mayor disponibilidad de informacin debida a las acciones de control y seguimiento y a la respuesta de los entes territoriales por las preocupaciones sobre el incremento en el riesgo de desabastecimiento que se viene presentando en aos recientes en varias zonas del pas (grfica 3.6). Sin embargo, la cifra sigue siendo muy reducida para las potenciales necesidades de conservacin que deberan adelantar los municipios para garantizar la disponibilidad de agua para sus acueductos. Teniendo en cuenta la informacin municipal reportada se pudo inferir que el valor promedio de los predios adquiridos fue de $1,22 millones por hectrea. De la informacin analizada se destacan 19 municipios que durante el periodo 19942008 invirtieron de sus recursos ms de $1.000 millones, lo que en suma signific $62.390,8 millones (pesos de 2009), esto es 54,2% del total invertido en la compra de predios bajo esta figura, lo que en trminos de extensin signific 34.197,9 ha (36,3% del total) (grfica 3.7 y cuadro 3.3).
24 Para el ajuste de cifras y anlisis del cumplimiento se revis el documento de trabajo Quince aos de implementacin de las inversiones obligatorias en la conservacin de las cuencas abastecedoras de acueductos municipales (Artculo 111 de la Ley 99 de 1993). Guillermo Rudas Lleras. TNC/Patrimonio Natural/WWF/CGR. mayo de 2010.
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Grfico 3.6
Compra municipal de predios (Hectreas - 1994-2008)
Grfico 3.7
Municipios con mayor inversin en predios (Pesos de 2009 - 1994-2008)
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Cuadro 3.3
Municipios con Mayor Inversin en Compra de Predios (1994-2008)

DEPARTAMENTO MUNICIPIO VALOR PAGADO (Millones de pesos de 2009) 13.176,2 8.546,1 5.403,0 5.018,1 4.370,3 3.057,6 2.909,1 2.648,0 2.375,3 2.048,7 1.960,1 1.778,2 1.769,1 1.610,8 1.457,4 1.105,1 1.092,4 1.061,2 1.004,0 REA ADQUIRIDA (HA)
Antioquia Antioquia Casanare Santander Huila Valle del Cauca Caldas Antioquia Meta Tolima Casanare Antioquia Huila Huila Casanare Huila Antioquia Boyac Quindo
Medelln Envigado Tauramena Bucaramanga Neiva Yumbo Manizales Itagui Villavicencio Ibagu Aguazul Rionegro Pitalito Palermo Yopal Garzn Andes Miraflores Armenia
1.068,0 112,6 3.875,7 2.520,9 6.869,7 1.405,0 2.553,9 144,1 476,0 1.373,9 1.508,4 18,4 5.601,0 1.991,9 718,0 1.997,2 1.068,9 256,8 637,5
Fuente: Contraloras territoriales. Elabor: CGR DES Medio Ambiente.
Si el criterio es la extensin adquirida se resaltan 21 municipios que en el periodo referido cuentan con predios de ms de 1.000 hectreas y que en conjunto suman 44.899,3 hectreas (47,7% del total de lo adquirido por municipios) (cuadro 3.4 y grfica 3.8).
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Cuadro 3.4
Municipios con Mayor Extensin de Predios (1994-2008)

Departamento Huila Huila Casanare Caldas Santander Norte de Santander Huila Huila Huila Boyac Casanare Valle del Cauca Tolima Norte de Santander Boyac Norte de Santander Huila Antioquia Antioquia Antioquia Huila Municipio Neiva Pitalito Tauramena Manizales Bucaramanga Pamplonita Garzn Palermo San Agustn El Cocuy Aguazul Yumbo Ibagu Mutiscua Cmbita Ccuta Timan Jardn Andes Medelln Colombia rea adquirida (ha) 6.869,7 5.601 3.875,7 2.553,9 2.520,9 2.406,4 1.997,2 1.991,9 1.779,6 1.743,9 1.508,4 1.405 1.373,9 1.304,3 1.296,3 1.239 1.138,7 1.135,6 1.068,9 1.068 1020,8 Valor pagado (millones de pesos de 2009) 4.370,3 1.769,1 5.403 2.909,1 5.018,1 166,5 1.105,1 1.610,8 778,3 181,5 1.960,1 3.057,6 2.048,7 384,9 156,9 423 763,1 237 1.092,4 13.176,2 475,4
Grfico 3.8
Fuente: Contraloras territoriales. Elabor: CGR DES Medio Ambiente.
Municipios con mayor extensin de predios (1994-2008)
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Los datos referidos a los entes territoriales destacados por el nivel de inversin permiten hacer referencia a los siguientes aspectos: Los municipios de Envigado y Rionegro reportaron extensiones muy bajas, sin embargo, los valores promedio de adquisicin son muy elevados ($75,9 y $96,7 millones por hectrea), este aspecto debera ser revisado por las respectivas contraloras para evidenciar si tales cifras se relacionan con la ubicacin y calidad de las reas adquiridas. En algunos casos se compraron reas muy pequeas (mucho menores a una hectrea), con altos valores de adquisicin lo que pone en duda que cumplan con lo exigido por la norma y, en este sentido, su nivel de proteccin es mnimo, por no decir inexistente. Probablemente se compraron para albergar infraestructura de servicios pblicos (bocatomas y plantas de potabilizacin, entre otros), de tal suerte que no aportan a cumplir con el espritu de la norma analizada y no deberan incluirse para revisar el nivel de cumplimiento de la misma. Tambin es posible que los valores elevados en predios tengan relacin con su ubicacin, por ejemplo en cercanas de grandes centros urbanos o polos de desarrollo econmico; no obstante, la CGR ha reiterado que previo a la adquisicin, adems de la evaluacin tcnica, se debe llevar a cabo un avalo de los potenciales predios por parte del IGAC, o de una lonja de propiedad raz o un avaluador reconocido por el Registro Nacional de Avaluadores. Una de las discusiones de mayor relevancia est alrededor de la definicin de los ingresos corrientes como base de clculo del valor de los recursos que deben destinar los entes territoriales para la adquisicin y mantenimiento de las reas de inters para acueductos municipales o para financiar esquemas de pago por servicios. Teniendo en cuenta que una amplsima mayora de los recursos del SGP y de las regalas tienen destinacin especfica acoger esta condicin como base de clculo, planteara la obligacin de asignar recursos del orden de 169 mil millones de pesos (a precios del 2009 y segn ejecuciones presupuestales del 2008) para cumplir lo mandado en el Artculo 111. En contraste, si se define con claridad la diferencia entre la base de clculo y el origen de los recursos que se asignen el monto total a destinar a este fin ascendera, a precios actuales, a 421 mil millones de pesos. Es decir, con esta interpretacin de ingresos corrientes acorde con las definiciones establecidas por la Constitucin y la Ley, se producira un incremento de recursos disponibles del 150%25. De otra parte, el potencial de canalizacin de recursos hacia la conservacin de las cuencas hidrogrficas, mediante estas inversiones obligatorias de los entes territoriales, representa un aporte muy significativo dentro de los recursos destinados por el pas a la implementacin de la poltica ambiental en su conjunto. El presupuesto del Sistema Nacional Ambiental para 2008 ascendi (a pesos actuales) a ms de 1,3 billones de pesos. Sin considerar los ingresos corrientes que reciben los entes territoriales, por regalas y del SGP como base de liquidacin de la obligacin
25 Guillermo Rudas Lleras. Quince aos de implementacin de las inversiones obligatorias en la conservacin de las cuencas abastecedoras de acueductos municipales (Artculo 111 de la Ley 99 de 1993). TNC/Patrimonio Natural/ WWF/CGR. mayo de 2010. Documento de trabajo.
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de proteger las cuencas de sus acueductos, esta obligacin aportara a la proteccin de los ecosistemas alrededor del 13% del presupuesto del SINA. Pero si se incluyen estos ingresos de los entes territoriales dentro de la base de clculo del 1%, estos aportes obligatorios alcanzaran un valor cercano a la tercera parte del presupuesto del SINA, equivalente al 40% de las rentas propias de sus entidades (principalmente las CAR)26. Adems, una porcin importante de la obligacin de estas inversiones se concentra en las administraciones departamentales con un 35% del total nacional27, y otra parte importante corresponde a las cinco grandes ciudades (Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla y Cartagena) con ms de la cuarta parte del total nacional. De todas formas los dems municipios contribuyen con un 38% y presentan grados de dispersin mucho ms elevados28. Tomando como base la informacin remitida por las contraloras territoriales en el periodo de aplicacin del Artculo 111 de la Ley 99 de 1993 se realiza una primera evaluacin completa sobre el nivel de cumplimiento de la norma. Para tal ejercicio se tomaron las cifras de todos los municipios con informacin disponible (precio y extensin) y se adoptaron los criterios expuestos en los prrafos anteriores para calcular la base de ingresos de los entes territoriales (a precios de 2009)29. De acuerdo con lo anterior, la primera observacin del comportamiento de los 447 municipios y distritos para los cuales se dispone de informacin es el bajo cumplimiento de la norma. En efecto, ms de la dcima parte de estos municipios reportan un cumplimiento nulo de la meta de adquirir reas estratgicas para el abastecimiento de sus acueductos; y dos terceras partes de ellos registran la destinacin de menos del 0,25% de sus ingresos a la adquisicin de estas reas. Ms an, por encima del 95% de los municipios que reportan informacin han invertido en el perodo menos del 1% de sus ingresos para este propsito, tal como estaba definido por ley; de esta forma solo 16 de los 447 municipios reportan haber cumplido con la meta establecida en la norma (cuadro 3.5 y grfica 3.9)30.
26 Ibdem. 27 Mientras no se indique lo contrario, en lo sucesivo en este captulo se har referencia a un monto total equivalente al 1% de los ingresos corrientes, incluyendo dentro de la base de liquidacin los ingresos de los entes territoriales por concepto del SGP y de las regalas. 28 Op. Cit. Guillermo Rudas Lleras. 29 Los datos sobre los ingresos corrientes corresponden a la ejecucin presupuestal reportada por los entes territoriales al Departamento Nacional de Planeacin (DNP). 30 Op. Cit. Guillermo Rudas Lleras.
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Cuadro 3.5
Distribucin de Municipios Segn Cumplimiento de la Norma (1994-2008)

RANGOS DE VALOR DE INVERSIN EN PREDIOS SOBRE INGRESO TOTAL 0% Menos de 0.25% De 0,25% a menos de 0,50% De 0,50% a menos de 0,75% De 0,75% a menos de 1,00% De 1,00% a menos de 1,25% De 1,25% a menos de 1,50% De 1,50% a menos de 1,75% De 1,75% a menos de 2,00% De 2,00% a menos de 2,25% 2,25% o ms Total municipios con informacin
Fuente: Contraloras territoriales; Elabor: Guillermo Rudas Lleras31.
MUNICIPIOS CON INFORMACIN NO. 55 242 76 42 16 5 6 2 2 0 1 447 % 12,3% 54,1% 17,0% 9,4% 3,6% 1,1% 1,3% 0,4% 0,4% 0,0% 0,2% 100,0% % ACUM 12,3% 66,4% 83,4% 92,8% 96,4% 97,5% 98,9% 99,3% 99,8% 99,8% 100,0%
De otra parte, en trminos de los recursos totales canalizados hacia las cuencas muestra, igualmente, un cumplimiento agregado muy deficiente: la totalidad de los municipios con informacin solo invirtieron durante los 15 aos, a precios actuales, menos de 148 mil millones de pesos, menos de una quinta parte de los ms de 950 mil millones que han debido invertir para conservar las fuentes de agua de sus acueductos durante el perodo; del total de municipios con informacin solo se destacan 16 que cumplen a cabalidad con la norma, invirtiendo para este fin al menos el 1% de sus ingresos totales32; y otros 16 municipios adicionales que estuvieron cerca de cumplirla33 con inversiones totales en adquisicin de predios entre el 0,75% y menos del 1% de sus ingresos totales34.
31 Ibdem. 32 Cumplen la norma a cabalidad los municipios de Berbeo, Betitiva, El Espino, La Capilla, Miraflores, Pachavita, Santana y Santa Sofa en Boyac; Bucarasica, Labateca y Mutiscua en Norte de Santander; y Elas, Ntaga, Paicol, Tarqui y Timan en el Huila. 33 En este rango se encuentran los municipios de Cucaita, Mongu, Santa Mara, Somondoco, Sora, Sorac, Susacn, Toca, Tunungu en Boyac; Acevedo y Colombia en el Huila; La Cruz y San Pablo en Nario; Silos en Norte de Santander; Pramo en Santander; y Tauramena en Casanare. 34 Guillermo Rudas Lleras, Op. Cit.
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Grfico 3.9
Distribucin de municipios segn cumplimiento de la norma (1994-2008)
Fuente: Patrimonio Natural, TNC, WWF y CGR (2010).
La CGR reitera que en este proceso de evaluacin asociado con el cumplimiento del Artculo 111 de la Ley 99 de 1993, adems de las inconsistencias en la informacin, se han detectado una serie de elementos que hacen difcil la ejecucin de la norma y del mismo proceso de evaluacin, aun hoy existen distintas interpretaciones que han permitido cumplir parcialmente la norma o incumplirla de fondo. A continuacin se vuelven a referir estos elementos: Aun no existe unidad de criterio sobre los recursos a los cuales se aplica el porcentaje que estableci la norma. De acuerdo con ello subsisten dudas si los ingresos a los que hace referencia el Artculo 111 son los ingresos propios o, como lo manifest el Ministerio de Hacienda, los ingresos propios exceptuando los que tengan destinacin especfica35. En este marco de las interpretaciones es probable que el acceso a los recursos municipales puede hacerse sobre la base de los ingresos propios (corrientes) y, en alguna medida, sobre aquellos que tienen libre destinacin o que, aunque tengan una destinacin especfica, tal destinacin sea la de la gestin ambiental36. Como se plante anteriormente este aspecto resulta crucial en la identificacin de mayores recursos para atender los retos de gestin en cuencas hidrogrficas y dar mayores garantas para el sostenimiento de la oferta de recursos hdricos en el abastecimiento de acueductos.
35 El ministerio de Hacienda y Crdito Pblico emiti el concepto No.1625 de abril de 1998, que en lo pertinente expresa: Debe entenderse que se refiere a los ingresos propios de cada una de las entidades territoriales, excluyendo los que tengan una destinacin especfica sealada por la Constitucin y la Ley. Esta parte del concepto fue tomado del informe constitucional de la Contralora de Risaralda, numeral 1.4. 36 En distintos mbitos institucionales se han emitido conceptos, sin embargo, en definitiva los documentos no plasman un consenso acerca del tema. La norma fue modificada por el Artculo 106 de la Ley 1151 de 2007 (Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010) y la misma referencia claramente de los ingresos corrientes como base para la aplicacin de la norma.
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El cumplimiento de la norma, en cuanto a la destinacin de recursos para la compra, es responsabilidad exclusiva de los entes territoriales (municipios, distritos y departamentos) y, es posible que subsista confusin en todos los niveles institucionales locales sobre dicha responsabilidad. Frente a este hecho es importante mencionar que a travs de los mecanismos institucionales de cooperacin financiera y tcnica se pueden establecer alianzas entre municipios, departamentos y autoridades ambientales regionales, sin embargo, es claro que los recursos aportados por las autoridades ambientales no se deben considerar para medir el cumplimiento de la norma. En este mismo sentido, los recursos aportados por los departamentos deben corresponder a su obligacin y no reemplazan los recursos a que estn obligados los municipios. De acuerdo con lo anterior, es preciso ajustar la informacin disponible y el nivel de exigencia a los reportes de los entes territoriales, pues se han encontrado cifras en las cuales se agregan, sin discriminacin, recursos de varias entidades, lo que no permite adelantar con certeza los anlisis legales correspondientes. Varios municipios han incumplido la norma total o parcialmente amparndose en aspectos como: i) estar cobijados por situacin de insolvencia, de acuerdo con la Ley 550 de 199937, ii) no tener reas de importancia estratgica para la conservacin de fuentes abastecedoras de acueductos municipales y distritales dentro de su jurisdiccin, iii) tomar el agua para sus acueductos de fuentes subterrneas, iv) el no vencimiento temporal de la norma y v) contar con otras reas o medidas de proteccin como la existencia de reas protegidas nacionales. No sobra indicar que la adquisicin de reas para cumplir la norma debe ser previamente sustentada por el ente territorial, preferiblemente con la participacin de la autoridad ambiental competente, para garantizar que cumple con unas condiciones mnimas como las expresadas por el MAVDT en distintos conceptos38 e incluso, una vez adquirida debe hacer parte integral del ejercicio de ordenamiento territorial municipal y de la cuenca en la que se encuentra el predio. No obstante, resulta imprescindible que en el proceso de reglamentacin de la norma aqu evaluada y que adelanta actualmente el MAVDT se sostenga el criterio sobre la calidad de los ingresos para la base de clculo de los recursos destinados a la compra de predios, pues de lo contrario el impacto de la norma se reducira sensiblemente como lo expres la CGR en funcin de advertencia enviada recientemente por el Seor Contralor General al Seor Ministro. Otros elementos reiterados por la CGR son: A pesar de que el reporte de informacin ha mejorado an es difcil dar cifras definitivas sobre el cumplimiento de la norma ante la ausencia de un censo completo y permanente que identifique, adems de los aspectos bsicos de los predios (matrcula inmobiliaria, ubicacin, valor de adquisicin, extensin), las condiciones de conservacin actual de los predios y las acciones de mantenimiento y manejo
37 Esta norma fue modificada por las leyes 922 de 2004 y 1116 de 2006. 38 Los conceptos ms importantes al respecto son: 1200-E2-84649 de 2004, 73932 de 2006, 84302 de 2006 y 82376 de 2006.
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de los mismos. En esta condicin no le ser posible a ninguna institucin, pero especialmente a los propios municipios, verificar el verdadero impacto del mecanismo en la regulacin hdrica de las fuentes que abastecen los acueductos, ni definir las necesidades de intervencin que tienen como responsabilidad compartida con las autoridades ambientales. La modificacin de la norma por la Ley 1151 de 2007 introdujo variaciones interesantes como la posibilidad de invertir en el mantenimiento de los predios adquiridos e implementar el pago por servicios ambientales. Sin embargo, tal situacin debe ser el resultado de una evaluacin tcnica del ente territorial en conjunto con la autoridad ambiental de su regin como forma de evaluar la eficacia y eficiencia de la aplicacin de la norma. En este punto, seguramente, urge adelantar una evaluacin conjunta para definir las necesidades que tienen los municipios para conservar sus fuentes de abastecimiento, incluso en el mediano y largo plazo. Estas modificaciones y las limitaciones del anlisis por las deficiencias en informacin hacen necesario fortalecer el control fiscal para las prximas vigencias, haciendo un corte en la evaluacin a 2008 y revisando las nuevas actuaciones en virtud de la Ley 1151 de 2007. Un punto de partida ser el resultado de la evaluacin que en conjunto adelantan la CGR y las contraloras territoriales a travs de la auditora a la gestin del recurso hdrico en Colombia.
Visin general sobre la gestin municipal en residuos, vertimientos y plantas de sacrificio

La CGR solicit informacin a las contraloras territoriales sobre la gestin municipal en temas que involucran importantes componentes ambientales que estn, en general, vinculados a la prestacin del servicio pblico de saneamiento bsico. Dado que la informacin remitida es parcial (solo hay reporte de 15 al 20% de los municipios), solo se presenta un anlisis global e indicativo de cada tema, aunque, por supuesto representa una percepcin informada de los avances y debilidades en algunos de los compromisos ambientales que tienen por ley los entes territoriales. De otro lado, todo lo aqu referenciado tiene origen en informacin de contraloras territoriales y no implica de manera directa acciones individuales de control sobre los municipios pues este control no es competencia de la CGR, salvo en circunstancias excepcionales.
Elementos de la gestin municipal en residuos

Con miras al mejoramiento de la gestin en servicios pblicos se ha privilegiado la incorporacin de operadores especializados en lugar de la intervencin directa de las administraciones municipales. Resultado de ello: los centros urbanos ms importantes del pas han constituido alianzas pblicas y privadas para incrementar las coberturas y, en especial, para mejorar la gestin financiera y garantizar la continuidad de los servicios pblicos. Esto no necesariamente ha sucedido en el nivel de los municipios medianos y pequeos los que no cuentan con gran capacidad tcnica y financiera para liderar estos procesos y, especialmente, porque no caben en ejercicios de gran escala que son los que resultan potencialmente ms atractivos para los operadores especializados.
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En el caso de los residuos la gestin est enmarcada en las disposiciones vigentes del Decreto 1713 de 2002 (PGIRS), con el cual se ha buscado privilegiar una gestin integral con base en el ciclo de vida de los residuos, de tal suerte que no se centra por principio slo en el servicio de aseo, sino que tambin incorpor visiones ya conocidas sobre reduccin, reciclaje y reuso. Si bien es un proceso que lleva varios aos los mayores avances se han dado alrededor de la formulacin de los planes de gestin (cerca del 95% de los municipios lo han formulado) y de la reduccin de la disposicin indiscriminada, ilegal y antitcnica de residuos. No obstante, como muestra la informacin remitida la implementacin representa el reto fundamental en el que no se avanza con la velocidad requerida. Adems, an subsisten deficiencias en la gestin que implican impactos relevantes al medio ambiente. Los reportes muestran que la prestacin del servicio de aseo se viene dando principalmente por empresas operadoras especializadas (67%). En cuanto al sitio de disposicin no hay una clara decisin sobre la ubicacin del mismo, por lo cual cerca de la mitad de quienes reportaron informacin indican que envan sus residuos a lugares fuera del municipio. Este aspecto resulta usual no solo por la estrategia gubernamental de favorecer esquemas regionales, sino por la dificultad encontrado por las administraciones municipales para incorporar en los planes de ordenamiento territorial39 espacios para la construccin de una solucin adecuada para la disposicin final, por la permanente oposicin de la poblacin ante los profusos errores de la gestin. Segn la informacin el proceso de disposicin final que se privilegia en el 54% de los casos es el relleno sanitario (lo cual no habla en estricto de la condicin actual del manejo de dichos sitios) frente a plantas de tratamiento y otros sistemas no indicados (10% cada uno). Sin embargo, resulta claro que la disposicin a cielo abierto sigue siendo una prctica de uso comn a pesar de sus impactos (25%). Los planes de gestin de residuos resultado del Decreto en mencin tienen disparidad en su proceso de ejecucin, pero se expresa que se emplear desde 2 hasta 20 aos para su implementacin, aunque no en todos los casos se complement la informacin con cifras de los costos estimados. En este escenario la mayor parte de los municipios mantienen como estrategia el uso de rellenos sanitarios frente a las plantas de recuperacin y tratamiento de residuos, sin embargo, tambin se mantiene la dificultad asociada a la inexistencia de espacios aprobados dentro de los POT para la disposicin final de residuos y la falta de procesos de licenciamiento ambiental en cerca del 40% de los casos reportados.
Elementos de la gestin municipal en vertimientos

En el marco de la gestin de vertimientos el enfoque de revisin es el estado actual del tratamiento de las aguas residuales (en esencia las de origen domstico) y las previsiones en el contexto de los planes de saneamiento y manejo de vertimientos (PSMV). En el primer caso se mantienen tendencias histricas sobre el proceso de tratamiento de las aguas residuales, segn las cuales el porcentaje de quienes tratan los vertimientos
39 Cuando se hable de los POT debe entenderse que se refiere a los planes, planes bsicos y esquemas de ordenamiento territorial de forma indistinta.
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sigue siendo muy bajo en comparacin con la prctica usual de disponer directamente los vertimientos en las fuentes de agua (apenas cerca del 18% tienen algn sistema de tratamiento operativo). En este mismo sentido, preocupa que no se cuente con los permisos de vertimiento en al menos el 78% de quienes remitieron las respuestas. Como herramienta para superar varios de los inconvenientes de la gestin municipal en esta materia se defini en la normatividad la formulacin e implementacin de los PSMV, frente a los cuales los avances claros estn en la etapa de formulacin y resultado de ello es que cerca del 47% de las respuestas indican que se han aprobado sus PSMV y casi la totalidad incluye en cada caso metas de reduccin de diverso nivel, las cuales se espera tengan como base la definicin de objetivos de calidad para la cuenca o tramo intervenido. Sin embargo, la planeacin privilegia la intervencin en torno de la construccin de la infraestructura de captacin y conduccin de vertimientos (interceptores y alcantarillados), lo cual implica que el tratamiento de aguas residuales no se dar de forma rpida y por lo tanto los impactos sobre los cuerpos de agua se mantendrn durante varios aos ms. Como en el caso de la gestin final de los residuos slidos existen inconvenientes en la gestin de las reas para la construccin de infraestructuras en el tratamiento de los vertimientos y su inclusin en el ordenamiento territorial.
Elementos de la gestin municipal en plantas de sacrificio (mataderos)

Los mataderos son infraestructuras que tpicamente han mostrado una debilidad en la gestin municipal (y de las autoridades ambientales), pues de forma reiterada se han involucrado en los mbitos urbanos sosteniendo serias deficiencias en su manejo ambiental (residuos, vertimientos y olores) y en algunos casos en materia de salubridad. En este caso se han producido intervenciones de rganos como la Procuradura General de la Nacin que han provocado una reaccin positiva de las administraciones municipales y de las autoridades ambientales para ajustar su operacin a las normas ambientales. Las cifras encontradas dejan ver que cerca del 70% de los municipios mantienen en su territorio plantas de sacrificio, de los cuales el 56% son de carcter privado, 7% de los municipios y 37% no refiere esta informacin. La presencia significativa de estas plantas incorpora responsabilidades en materia de gestin ambiental, que en su mayora se concentran en zonas urbanas y suburbanas (48% y 35%, respectivamente). Es una permanente preocupacin la ausencia de permisos ambientales para la operacin de las mismas (63%), as como el no tratamiento de los vertimientos antes de su disposicin final (59%)40.
Desarrollo del control fiscal ambiental

La interaccin entre los distintos rganos de control durante los ltimos aos ha permitido mejorar la mecnica de anlisis y evaluacin de la gestin ambiental pblica a todos los niveles territoriales, como resultado de ejercicios conjuntos de auditora
40 Estos dos indicadores finales se calcularon con un nmero menor de respuestas, ante la ausencia de mayor informacin.
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(recursos hdricos y cambio climtico), el intercambio de informacin y la formacin de capacidad tcnica, que ha posicionado de mejor manera el tema ambiental en la agenda de trabajo de los distintos entes de control. Esta evolucin ha permitido que se integren herramientas de control (auditoras, sistemas de informacin, informes constitucionales) con las cuales se est dando una mirada ms amplia sobre la eficiencia en la gestin ambiental. En el contexto del presente informe es importante plantear algunos de los elementos en los que se considera que subsisten debilidades importantes en el control fiscal, pero reconociendo los avances que hasta ahora se han producido. No sobra indicar que resulta crucial mantener vigentes y activos los procesos y mecanismos de interaccin, comunicacin y cooperacin entre las contraloras en todos los mbitos territoriales. Debilidades tcnicas en la evaluacin ambiental por la ausencia de perfiles profesionales asociados con las ciencias naturales y la ingeniera, las cuales se han venido superando con una capacitacin ms intensiva en temas del sector, pero especialmente con la interaccin de equipos auditores dentro de los ejercicios en cooperacin que se han adelantado en los ltimos aos. No obstante, es importante seguir resaltando la necesidad de integrar especialidades y disciplinas ambientales que atiendan permanentemente los retos del control fiscal del sector. No existe an un criterio y marco de trabajo definido para la revisin de los temas sectoriales en el mbito de la auditora, razn por la cual las guas de auditora solo expresan procedimientos genricos. En este sentido, la dinmica generada con las auditoras en cooperacin sobre temticas ambientales y la generacin de capacidad tcnica mediante los procesos de capacitacin que adopt la CGR en el marco del proyecto Fortalecimiento del control fiscal ambiental para el mejoramiento de la gestin ambiental en Colombia (Proyecto Holanda) han permitido incorporar procedimientos de evaluacin especficos para el sector, que sin embargo, deben ser ajustadas y consensuadas en espacios como el del Sistema Nacional de Control Fiscal (SINACOF). Aun est por definirse un marco conceptual nico para la identificacin de las actividades y el gasto que efectivamente se asocia con la gestin ambiental, que, como ha sido criterio de la CGR, partan del principio de mejorar la oferta ambiental y conservar, en amplio sentido el patrimonio ambiental. A pesar de ello ha resultado de gran utilidad para los entes de control acordar unos criterios mnimos en la rendicin de informacin sobre las inversiones en medio ambiente de sus sujetos, como es el caso de las solicitudes de informacin que la CGR ha tramitado con las contraloras territoriales para la elaboracin del presente captulo. No existe todava una amplia estandarizacin de las herramientas y procedimientos para el control macro y micro, a pesar de ello se han dado avances en el marco del trabajo que desarrolla el SINACOF con sus asociados en el contexto del mejoramiento de la gestin de la informacin (por ejemplo rendicin de cuentas). As mismo, es fundamental mantener los esfuerzos que se han dado en procura de mejorar la memoria institucional y los sistemas de informacin tanto ambientales como de indicadores de gestin fiscal.
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Gestin Ambiental Urbana Energa al Tope Alejandra Meja Jaramillo Leticia - Amazonas
La sostenibilidad ambiental urbana: un reto para Colombia
Captulo IV
Captulo IV La sostenibilidad ambiental urbana: un reto para Colombia

El mundo se urbaniza cada vez ms. Ello ha significado que el espacio que ocupan las urbes ha crecido en una proporcin mayor que la poblacin urbana. Segn el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, se prev que entre 2000 y 2030 la poblacin mundial urbana aumentar un 72% mientras que la superficie de las zonas edificadas donde viven ms de 100.000 personas podra aumentar un 175%, aclarando que todos los asentamientos urbanos (incluidos parques y zonas edificadas) cubren slo un 2,8% de la superficie terrestre del planeta1. Pero este crecimiento, sobre todo en los pases en vas de desarrollo, ha sido desordenado e incontrolable, conformndose ciudades fragmentadas, caticas, dispersas, congestionadas, ambientalmente insostenibles, que favorecen la segregacin, el anonimato y la individualidad, fruto de mltiples factores, entre ellos, el predominio de las fuerzas libres del mercado por encima de la planeacin, la fuerte migracin del campo, la concentracin de la actividad econmica, primero industrial, y despus, de servicios, entre otros. Estamos ante un gran desafo, ya que se debe reconocer que los pasos histricamente dados en la planeacin, distribucin del espacio y los usos del suelo en las urbes, as como el modelo de desarrollo y cultural difundido, se han conjugado para que, en estos espacios, aparezcan nuevos problemas ambientales y se agudicen los relativos a la contaminacin y al mal uso de los recursos naturales2. Partiendo de esta visin global, en este captulo se abordar la evaluacin de la sostenibilidad ambiental de las principales reas metropolitanas y distritos del pas y, finalmente, las perspectivas que tiene en el marco de la Poltica de Gestin Ambiental Urbana del pas expedida recientemente.
1 UNFPA, Estado de la poblacin mundial 2007, Pg. 45. 2 No obstante se debe advertir que existen analistas para los cuales los beneficios de la aglomeracin son mayores que los perjuicios que se podran ocasionar con los impactos ambientales de una poblacin dispersa.
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Marco conceptual
La ciudad
La ciudad3 como hecho histrico, humano y social constituye un sistema complejo, dinmico, abierto y nico4, en donde confluyen un gran nmero de diversos elementos inertes, naturales y seres humanos que, manteniendo su individualidad, conforman conjuntos dotados de significado y estructuran un intrincado tejido de relaciones entre ellos y su entorno, generando conflictos e impactos que deben ser resueltos sin diseccionar sus elementos. Desde cuando Idelfonso Cerd (1867) decidiera crear el trmino urbano e introducir con l la visin de conjunto de la urbe, posibilitando as abordar desde el conjunto el detalle de aquellos problemas que an hoy aquejan a los sectores urbanos, se ha mantenido un constante anlisis y se han generado diversos enfoques que apuntan a resolver la dialctica privado pblico, regularidad variedad, privacidad sociabilidad, quietud movimiento, ciudad campo. Dado que la ciudad es principalmente un lugar de cultura y el medio artificial por el cual parte importante de la sociedad establece su intercambio con la biosfera, resulta inaplazable avanzar hacia un cambio de paradigma del desarrollo, basado en una transformacin consciente y sistemtica de la cultura hacia aquella que demuestre un compromiso con la capacidad de la biosfera y la calidad de vida de todos los habitantes del planeta. La sostenibilidad ambiental urbana y global tiene como ejes fundamentales la bsqueda de capacidad de autorregulacin y de relaciones con el entorno que garanticen el futuro. (Castro, 2002). Por su parte, la urbanizacin debe tener como funcin clara la de favorecer el desarrollo, la calidad de vida y la conformacin de un hbitat que reconozca los lmites sociales, econmicos, polticos, tecnolgicos y culturales as como los ambientales y ecolgicos del territorio, toda vez que las ciudades a nivel mundial, con escasas excepciones, muestran desbalances y graves alteraciones en los flujos de energas y materias, es decir, una evidente insostenibilidad. Segn lo han sealado varios autores, Los sistemas urbanos no son autocontenidos, actuando como parsitos que aprovechan los recursos de los ecosistemas naturales. Las ciudades importan sostenibilidad de la periferia (Fernndez 1933), apoyndose para su desarrollo en la apropiacin y simplificacin de los recursos de territorios cada vez ms amplios y alejados y la utilizacin de otros como sumidero (Naredo, 1994). En trminos de balance de materias, el ecosistema global es un sistema autocontenido en el que el metabolismo lineal urbano puede desembocar en una clara insostenibilidad5.
3 En este estudio, con el fin de abordar el anlisis sobre medio ambiente urbano, se ha adoptado como punto de partida una equivalencia entre ciudad y urbano. 4 Cada centro urbano tiene su propio medio ecolgico y su economa poltica especfica, nica y compleja. 5 Marcos Castro Bonao, Indicadores de desarrollo sostenible urbano. Una aplicacin para Andaluca. Tesis Doctoral, Universidad de Mlaga. 2002. Pg.133, 139.
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Para cambiar esta tendencia de insostenibilidad es necesario que la ciudad evolucione hacia una mejor adaptacin con el entorno, que se traduzca en la restauracin, mantenimiento, estimulacin y cierre de los flujos o cadenas existentes entre el sistema urbano, su entorno inmediato y el ecosistema global a partir del mantenimiento de un metabolismo circular, la racionalizacin del consumo, la generacin de residuos reutilizables (Castro: 2002), y el consecuente mejoramiento de la calidad de vida y de condiciones de habitabilidad de la poblacin urbana.
Desarrollo Sostenible
La evolucin del paradigma del desarrollo sostenible durante los siglos XX y XXI plantea un cambio en el modelo tradicional de desarrollo basado en un crecimiento econmico sin restricciones haca un modelo de desarrollo que garantice la satisfaccin de las necesidades humanas teniendo en cuenta los lmites de la oferta natural y espacial que el planeta ofrece, escenario en el cul las ciudades desempean un papel prioritario. Metabolismo urbano Como se ha dicho, los centros urbanos no son autnomos, para mantenerse organizados deben consumir recursos naturales finitos (suelo, agua, energa y materiales) que provienen de su entorno, inmediato o no y que permiten mantener su organizacin y funcionamiento mediante los diferentes procesos metablicos que conducen a la produccin de bienes y residuos contaminantes que, indudablemente, impactan de forma negativa los sistemas que los soportan6. Por tanto, para reducir el nivel de perturbacin de los ecosistemas es necesario partir del reconocimiento de que la tierra es un sistema abierto de energa pero cerrado de materiales para adoptar acciones que tiendan a ser eficientes en el uso de la energa y reducir al mnimo los residuos y agentes contaminantes, manteniendo el reciclaje en los ciclos materiales. Ello implica el conocimiento de la magnitud y caractersticas de los flujos, el reconocimiento de los lmites en la capacidad de carga de los sistemas en cada ciudad, as como la realizacin de actividades centradas en la gestin de la demanda. Ciclo del agua El ciclo del agua en los sistemas urbanos es complejo. Existe un ciclo natural de lluvia, escorrenta y evaporacin, en el que claramente predomina la escorrenta por el incremento de las reas duras; por otra parte, existe un ciclo de consumo de agua tratada y transportada por redes y su posterior devolucin mediante redes de alcantarillado. En general, se considera necesaria la separacin total de los circuitos de agua, uno destinado a la evacuacin del agua de lluvia y otro para las aguas residuales.
6 Existen problemas de desertificacin, calentamiento global, deterioro de la calidad del aire, agotamiento de acuferos, contaminacin de las fuentes de agua, deforestacin, extincin de especies, acumulacin de residuos, etc.
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El requerimiento de agua para consumo humano crece exponencialmente; sin embargo, la oferta y calidad se ha visto claramente disminuida; como consecuencia de ello, se presenta cada vez con mayor intensidad dficit en la oferta y calidad que impacta en mayor medida a los centros urbanos, requirindose entonces la adopcin de medidas que propendan por el ahorro y uso eficiente del agua, as como el tratamiento efectivo de las aguas residuales. Ciclo energtico En la generacin de energa, la construccin de vivienda, el mantenimiento del confort de las unidades habitacionales7, el funcionamiento de las industrias, as como en los sistemas de transporte, se consumen grandes cantidades de energa, especialmente provenientes de recursos minerales finitos, generando importantes emisiones de CO, CO2, NOx, COV8, SO2, benceno, partculas, etc., considerados como gases de efecto invernadero. Como cualquier sistema abierto, la ciudad necesita degradar energa y materiales para mantenerse en vida; por tanto, la preocupacin actual se centra en el cambio de la cultura energtica, de tal forma que sea posible disminuir la pendiente de la emisin de gases efecto invernadero, aumentar el empleo de energas renovables, mejorar la eficiencia en los sistemas de transporte, adoptar medidas que apunten al ahorro y uso eficiente de la energa, as como modelos de autosuficiencia energtica. Ciclo de materiales/residuos Los diferentes materiales que son empleados en el funcionamiento de los centros urbanos a travs de actividades econmicas extractivas, transformadoras o consumidoras generan residuos que son dispuestos en el entorno, prximo o no. La gestin de residuos contempla el ciclo completo de los mismos, que comprende la generacin, la separacin, la recoleccin, recuperacin, transporte y disposicin final. Un modelo de gestin de residuos enmarcado en la sostenibilidad deber propender por una minimizacin en su produccin as como la separacin adecuada para posibilitar actividades de reutilizacin, valorizacin, reciclado, transformacin y, por ltimo, una disposicin final que contemple actividades de control y mitigacin de los impactos derivados de este proceso. Hasta hace algunas dcadas, el concepto de desarrollo que soportaba el crecimiento constante de los centros urbanos del mundo, desconoca la irreversibilidad de algunos procesos y, por lo tanto, de los lmites, ya que se fundamentaba en modelos econmicos que contabilizaban, de manera exclusiva, como crecimiento y bienestar la acumulacin, el consumo, la individualidad, el uso del automvil, la segregacin, la fragmentacin, la construccin (como motor de la economa), la concentracin de
7 Son condiciones de temperatura y humedad relativa bajo las que se encuentran confortables a la mayor parte de los seres humanos, estas condiciones oscilan entre 22C y 27C de temperatura y 40% a 60% de humedad relativa, ruido con niveles inferiores a 65dB. Para mantener estas condiciones se emplean sistemas de aire acondicionado, calefaccin, refrigeracin y ventilacin. 8 COV Compuestos Orgnicos Voltiles.
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la riqueza, sin internalizar en su contabilidad los efectos que sobre la biosfera y el sostenimiento de la vida tienen la incontrolable produccin de residuos y el creciente consumo de recursos naturales, materiales y energa. La definicin clsica de desarrollo sostenible, empleada por primera vez en 1987 en el Informe Brundtland (Comisin Mundial del Medio Ambiente de la ONU), y ratificado en la Cumbre de la Tierra en 1992, ha generado mltiples discusiones tericas y prcticas alrededor del mismo, de su origen y claridad conceptual9, hasta las fronteras y estrategias para su implementacin y efectivo ejercicio por parte de las autoridades nacionales y locales, los organismos multilaterales y la sociedad civil. Un desarrollo que responde a las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades. Dos conceptos son inherentes a esta nocin: el concepto de necesidades, y de manera particular las necesidades esenciales de los ms desprotegidos, a quienes debe estar dirigida la mayor prioridad, y la idea de las limitaciones que el estado de nuestras tcnicas y nuestra organizacin social impone sobre la capacidad del medio ambiente para responder a las necesidades actuales y futuras. Ms all de priorizar algn modelo, resulta evidente que los grandes asentamientos humanos y diferentes tipos de ciudades modernas tienen un papel protagnico en trminos de la presin que ejercen sobre el medio ambiente y la necesidad de alcanzar el mejoramiento de las condiciones de la calidad de vida de la poblacin, hechos que desafan, en muchos casos, la sostenibilidad global bajo la definicin de desarrollo sostenible del informe Brundtland, es decir, una ciudad puede tener un sostenibilidad local al implementar pautas de desarrollo sostenible en su entorno cercano o incluso regional, pero ser insostenible en trminos globales al desconocer su impacto en los entornos lejanos geogrficamente. En este contexto, es necesario, de un lado, identificar los factores determinantes del sistema urbano y, de otro lado, identificar sus factores de insostenibilidad, segn se presenta a continuacin.
Determinantes de la situacin ambiental

En forma de sntesis y sin atribuirle ningn valor especfico, se mencionan, en el cuadro 4.1, los principales factores que influyen, en forma positiva o negativa, en la situacin ambiental urbana. Vale la pena destacar, en primer lugar, la caracterizacin de la poblacin urbana; en segundo lugar, la identificacin de las transformaciones fsicas del territorio; y en tercer lugar, aquellos que definen la relacin de la poblacin humana con el medio natural.
9 Por ejemplo Rueda (2005) seala las dificultades de dicho trmino: De ah que hablar hoy de desarrollo sostenible es una contradiccin, puesto que el desarrollo supone un aumento creciente de la presin sobre los sistemas de soporte y la sostenibilidad lo contrario. Desarrollo y sostenible, con la actual estrategia para competir basada en el consumo de recursos, son palabras contradictorias, es decir, constituyen un oxmoron. La nica posibilidad de acercarlas vendra, necesariamente, de la mano de un cambio de estrategia competitiva, una estrategia basada en el aumento de la informacin que sustituya a la actual fundamentada en el consumo de Recursos. En: Salvador Rueda Palenzuela, Un nuevo urbanismo para una ciudad ms sostenible. I Encuentro de Redes de Desarrollo Sostenible y de Lucha contra el Cambio Climtico. 2005.
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Cuadro 4.1
Determinantes y Factores del Sistema Urbano

Componentes Sociales y econmicos Factores Fenmenos generados Elevada densidad poblacional. Bajos niveles de educacin, formacin e informacin sobre sostenibilidad. Bolsas de pobreza, desigualdad e insolidaridad social. Alienacin y prdida de cultura propia- desarticulacin social. Desempleo masivo. Desarrollo de economas sumergidas. Concentracin de la riqueza. Ausencia de sistemas de produccin ecolgicos y empleo de tecnologas para la sostenibilidad. Pautas crecientes de consumo. Incremento de la presin sobre el uso de la energa y los materiales. Urbanismo no ecolgico. Deterioro del paisaje urbano. Dficit de zonas verdes y espacio pblico. Bajos niveles de calidad de vida. Dficit de vivienda digna. Crecimiento descontrolado de redes de transporte y congestin vehicular. Descentralizacin funcional vs. Degradacin rural. Posicin relativa en el sistema de ciudades. Ciudades difusas. Construccin de edificaciones sin contemplar el impacto ambiental. Desequilibrios de los ciclos del agua, la energa y las materiales. Contaminacin atmosfrica, acstica, lumnica, electromagntica, por residuos, etc. Deterioro de la estructura ecolgica. Deforestacin y desertificacin. Localizacin de poblacin en reas con elevada fragilidad y restricciones ambientales. Prdida de biodiversidad.
Determinantes sistema urbano

Territoriales y urbansticos Ambientales
Caracterizacin de la poblacin urbana
Crecimiento demogrfico. Densidad de la poblacin. Distribucin de la riqueza y el ingreso.
Identificacin de las transformaciones fsicas del territorio
Proceso urbanizador intensivo. Articulacin del transporte, espacio pblico y construccin de ciudad. Microclima urbano y cambio climtico. Tendencias de la distribucin espacial de las ciudades.
Definicin de la relacin de la poblacin humana con el medio natural.
Flujos y balances de energas y materias. Estructura asimtrica de los balances ecolgicos. Interaccin con el entorno natural- rural
Fuente: Marcos Castro Bonao, Indicadores de desarrollo sostenible urbano. Una aplicacin para Andaluca. Tesis Doctoral, Universidad de Mlaga. 2002.
Distribucin espacial y esquemas de organizacin de las ciudades

Las tendencias de la distribucin espacial de las ciudades juegan un papel protagnico frente a la sostenibilidad, en trminos del incremento o racionalizacin del consumo de energa por unidad de superficie, y en la construccin de imaginarios especficos sobre la ciudad. Como se observa en el Cuadro 4.2 se han definido 2 tipos principales de ciudades, con unos impactos especficos: las compactas con una elevada densidad de poblacin y una fuerte intensidad de ocupacin del suelo (presentes en varias ciudades europeas, especialmente las ciudades mediterrneas), o, por el contrario, ciudades dispersas, ms extensas y con menor intensidad de ocupacin del suelo, (presentes en varias ciudades de los Estados Unidos), que en cualquiera de los casos, reflejan momentos histricos y culturas diferentes. La sociedad industrial gener el crecimiento y la densificacin de ncleos urbanos concretos, propios de las ciudades compactas; la sociedad postindustrial norteamericana gener el consumo creciente de espacio rural o natural, propios de las ciudades difusas, para destinarlos a otros usos como la instalacin de residencias (suburbanizacin), empresas, infraestructuras y servicios tpicamente urbanos (periurbanizacin)10.
10 Florencio Zoido Naranjo. Diccionario de geografa urbana, urbanismo y ordenacin del territorio, 2000. Pg. 365.
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Cuadro 4.2
Ciudades Dispersas Vs. Ciudades Compactas

TIPO DE CIUDAD DISPERSA Y DIFUSA DEFINICIN Proceso por el cual el crecimiento urbano no se produce de forma prioritaria en la ciudad consolidada, sino en su periferia, ocupando espacios cada vez ms extensos y propagndose en mancha de aceite11. La ciudad dispersa es aquella que consume materia y energa a expensas de la simplificacin de la complejidad de las relaciones, lo que se traduce en un efecto desestructurador, es decir, una compartimentacin del territorio. (Rueda:2005) Fenmenos asociados: Periurbanizacin. Suburbanizacin. Conurbaciones. Desurbanizacin12. Exurbanizacin13. Edge City. Sprawl urbano. Metropolizacin. CARACTERISTICAS Y TENDENCIAS Este modelo de ciudad se sustenta en: Alto consumo de extensin de suelo con baja densidad de ocupacin. Tendencia a explotar y desestructurar los sistemas del entorno ms all de su capacidad de carga. Este modelo de ciudad genera las siguientes tendencias (Rueda:1997): Aumento de la movilidad horizontal de la ciudad a travs del vehculo privado, con mayor consumo de combustibles fsiles y niveles de contaminacin como consecuencia de frecuentes desplazamientos a gran distancia. Requieren ms energa, metal, hormign y asfalto que las ciudades compactas, ya que las viviendas, oficinas y equipamientos estn ms separados unos de otros. (ONU- HABITAT: 2010)14 Segregacin espacial, ya que las diversas funciones de la ciudad se separan fsicamente a travs de unidades monofuncionales. (Zonas industriales, zonas universitarias, zonas comerciales, zonas residenciales diferenciadas). La segregacin espacial, a su vez, genera la disminucin del nmero de contactos y de intercambios entre los ciudadanos, perdiendo el uso y calidad del espacio pblico como estructurador de la ciudad y del tejido social. Mayor degradacin del espacio rural por el alto consumo del suelo y mayor crecimiento en extensin que en poblacin de la ciudad.
COMPACTA Y DENSA
El concepto de ciudad compacta no slo se refiere a la fbrica fsica, a la forma en que est edificada (desarrollo urbano continuo y denso), sino que implica una compactacin de funciones, una mezcla e interrelacin de actividades, favorecidas por la densidad, que comparten un mismo tejido urbano, no segregadas por una zonificacin unifuncional. ( Mangada: 2008) En el mbito urbano (Rueda: 2005), este tipo de ciudad expresa la idea de proximidad de los componentes que configuran la ciudad, es decir, de reunin en un espacio ms o menos limitado de los usos y las funciones urbanas (Compacidad). Ello facilita el contacto, el intercambio y la comunicacin que son la esencia de la ciudad. La ciudad compacta es aquella que aumenta la complejidad de las partes internas del sistema de ciudad generando una vida social cohesionada (Estabilidad) y una plataforma econmica competitiva que incluye diversidad de actividades econmicas, instituciones y asociaciones (complejidad). Este modelo de ciudad se basa en el consumo de informacin para ahorrar materia y energa preservando as sistemas agrcolas y naturales (eficiencia). Fenmenos asociados: Complejidad. Compacidad. Estabilidad. Eficiencia. Ensanche (Baja altura y alta densidad)15
Las principales estrategias para lograr este modelo son: Usos mixtos compatibles con la vivienda que favorecen el aprovechamiento del espacio pblico y disminuyen la movilidad horizontal generando mejor calidad ambiental. Aumento de informacin y conocimiento como estrategia de competitividad. Mayor densidad urbana. Biodiversidad y red verde en el mbito urbano. Generacin de espacios pblicos de calidad, aumento de participacin social y el tejido social. Urbanismo de los 3 niveles: en altura, en superficie y en subsuelo. (Rueda: 2006)16 Este modelo de ciudad genera las siguientes tendencias: Permite una ciudad multifuncional, heterognea, diversa y continua en toda su extensin. Favorece los sistemas de transporte pblico masivo, el desplazamiento a pie y en bicicleta. Mayor generacin de espacio pblico y usos mltiples del suelo. Mejoramiento de las condiciones campo - ciudad. Menor consumo de energa, combustibles fsiles y niveles de contaminacin. (Rueda: 2006)
Fuente: Rueda, Salvador. La ciudad compacta y diversa frente a la conurbacin difusa.1997, y otros. Adaptacin de la CGR.
11 Florencio Zoido Naranjo, Diccionario de geografa urbana, urbanismo y ordenacin del territorio, 2000. 12 Decrecimiento de la poblacin urbana central. En: Florencio Zoido Naranjo, Diccionario de geografa urbana, urbanismo y ordenacin del territorio, 2000, Pg. 295. 13 Abandono o salida de la poblacin de grandes asentamientos urbanos para asentarse en otros menores, aunque finalmente en su rea de influencia. En: Florencio Zoido Naranjo, Diccionario de geografa urbana, urbanismo y ordenacin del territorio, 2000, Pg. 295. 14 ONU- HABITAT. Estado de las ciudades en el mundo 2010-2011: reducir la brecha urbana. Boletn Tendencias urbanas: la dispersin urbana es ahora un problema mundial 15 Plan de expansin de ciudades con baja altura y alta densidad mediante urbanismo planificado, como es el caso de la Barcelona de Cerd. Asimismo, en los aos 60 del siglo XX, los urbanistas ingleses plantearon un ejercicio con el que pretendan demostrar la posibilidad de construir desarrollos urbanos densos y compactos con edificaciones de baja altura. Se conjugaban dos conceptos: low rise/high density. Baja altura y alta densidad. Eduardo Mangada. Ciudad Compacta - ciudad dispersa. En: Revista Iberoamericana de Sostenibilidad, Ao 4, Nmero 32, Febrero 2008. 16 Rueda, Salvador. Un nuevo urbanismo para una ciudad ms sostenible. Conferencia Escuela Superior de Arquitectura de Sevilla (marzo 2006)
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En este contexto, el crecimiento urbano y los procesos de dispersin urbana asociados: la periurbanizacin y la suburbanizacin residencial, generan mayores impactos sobre el medio natural y rural. En trminos de crecimiento, por ejemplo, para el ao 2007 la poblacin mundial estimada era de 6.700 millones de personas, de las cuales 3.300 millones vivan en ciudades, y ocupaban el 2,8% de la superficie terrestre del planeta, teniendo en cuenta la totalidad de las zonas verdes y edificadas, porcentaje inferior a otros tipos de usos del suelo. Segn el Fondo de Poblacin Mundial: La expansin urbana ocupa mucha menos tierra que las actividades productivas de bienes de consumo, entre ellas, alimentos, materiales de construccin o extraccin de minerales. Tambin es inferior a la magnitud de los espacios naturales que se pierden cada ao para destinarlos a actividades agrcolas, silvcolas o de pastoreo, o que quedan degradados a causa de la erosin o el aumento de la salinidad17. Aunque en trminos cuantitativos la expansin urbana represente slo el 2,8% de la ocupacin de uso de suelo, resulta evidente que el impacto de la ciudad, y en particular de ciudades dispersas, no se limita a sus fronteras urbanas, sino que genera una fuerte presin sobre los ecosistemas cercanos y lejanos, con el fin de mantener los niveles de consumo y calidad de vida de dichas ciudades, por ejemplo, a partir de la ampliacin de la frontera agrcola, fenmeno descrito como la huella ecolgica. Esta situacin de dispersin urbana y sus efectos puede aumentar considerablemente, si se tiene en cuenta el rol preponderante que han adquirido las ciudades de menor tamao, ya que all se concentra ms del 50% de la poblacin urbana mundial, en comparacin con el 9% de la poblacin urbana mundial que representan las megalpolis. Es decir, en el ao 2007 el 52% de la poblacin urbana mundial viva en ciudades de menos de 500.000 personas, mientras el 9% de la poblacin urbana mundial viva en ciudades de ms de 10 millones de habitantes18. En trminos de expansin, la situacin es significativa, teniendo en cuenta que para el ao 2007, las ciudades de ms de 100.000 habitantes ocupaban alrededor de 400.000 Km2, la mitad de ellas en los pases en desarrollo, al tiempo que se prev que para el ao 2030 este tipo de ciudades triplicara su superficie edificada hasta llegar a 600.000 Km2, con la consecuente disminucin de su densidad media19. Como se anot anteriormente, dichos procesos de crecimiento urbano estn relacionados con el crecimiento de zonas residenciales a las afueras de las ciudades, ya sea como residencia permanente o sitios de recreacin, que traen consigo nuevas infraestructuras propias de las zonas urbanas (Suburbanizacin residencial).
17 Fondo de Poblacin Mundial. Estado de la Poblacin mundial. Liberar el potencial del crecimiento urbano. 2007. Pg. 46. 18 Fondo de Poblacin Mundial. Estado de la Poblacin mundial. Liberar el potencial del crecimiento urbano. 2007. Pg. 8 y 9. 19 Fondo de Poblacin Mundial. Estado de la Poblacin mundial. Liberar el potencial del crecimiento urbano. 2007. Pg. 47.
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los nuevos modelos de urbanizaciones aisladas inducen a patrones de vida con ms desplazamientos en vehculo privado y una red de servicios y dotaciones, asimismo accesibles en vehculos. Las urbanizaciones de baja densidad no slo consumen suelo directo sino que inducen a un modelo indirecto de consumo de suelo a travs de centros comerciales y de ocio, parques tecnolgicos, grandes equipamientos y redes de infraestructura asociadas, que se ponen a su disposicin20. Dicho crecimiento est asociado, igualmente, a la implantacin de empresas, industrias y dems actividades econmicas en las periferias de las ciudades, al tiempo que dichas zonas proporcionan vivienda a poblacin pobre o inmigrantes, sin las adecuadas condiciones de servicios e infraestructura (periurbanizacin). En ambos casos, son atrados por la mano de obra barata, la disponibilidad del suelo a menores costos, menores niveles de gobernabilidad local, y en muchos casos, debilidades en las regulaciones sobre usos del suelo. Tanto la periurbanizacin y la suburbanizacin residencial, como las actividades tradicionales de las zonas rurales generan un gran impacto sobre los recursos naturales, especulacin con el uso del suelo, encarecimiento del costo de vida de la poblacin rural que resida originariamente en esas tierras, y pueden constituirse en factores de insostenibilidad urbana y regional. (Informe Estado de la Poblacin Mundial: 2007) De esta manera, fenmenos como la periurbanizacin o la suburbanizacin favorecen el crecimiento paralelo de asentamientos urbanos vecinos provocando, en muchos casos, la fusin de sus respectivas periferias, hecho que genera la aparicin de un rea urbanizada (continua o discontinua), conocida como conurbacin21. La conurbacin constituida como una gran aglomeracin urbana se caracteriza por la preeminencia de una ciudad central en trminos de concentracin de poblacin, importancia econmica o poltica (metrpolis) sobre las otras ciudades, o la existencia de una aglomeracin polinuclear, donde cada ciudad tiene una funcin especializada complementaria. Este tipo de conurbaciones, adems de ser el reflejo de la transformacin de la estructura espacial de las metrpolis en el mundo, incluidas las latinoamericanas, puede tener tambin un alcance poltico administrativo, al constituirse en un ente local supramunicipal en el territorio (rea Metropolitana).
Los procesos de metropolizacin en Amrica Latina

En el caso de Amrica Latina, las conurbaciones generan un impacto en trminos espaciales, a partir de la aparicin de anillos metropolitanos sucesivos o anillos de poblacin en el entorno de las grandes ciudades que hace an menos clara la separacin ciudad-campo, acompaados de la extensin de las redes de infraestructura y la aparicin de nuevas centralidades urbanas. Estas conurbaciones se generan a partir de ciudades congestionadas, segregadas y fragmentadas desde el punto de vista socio-econmico con altos niveles de desempleo, subempleo y empleo informal, reflejo de la urbanizacin de la pobreza, al tiempo que presentan una alarmante segregacin espacial.
20 Ministerio de Medio Ambiente de Espaa. AL21 Red de redes de desarrollo local sostenible. Estrategia de medio ambiente urbano, 2006, Pg. 11. 21 Fenmeno identificado desde finales del siglo XIX en rea de Manchester y Tyneside. Patrick Geddes. Cities in evolution. 1915.
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El funcionamiento de los mercados de suelo urbano, que promueve el aumento de los precios, excluye a los pobres de las reas de la ciudad mejor ubicadas, que estn dotadas de infraestructuras y servicios, y los aglomera en las zonas menos favorecidas. La distribucin espacial del equipamiento urbano y de la infraestructura se ha concentrado en las reas donde se ubican los hogares con mayor solvencia econmica, agravando as las diferencias existentes en cuanto a calidad de vida de los habitantes de las reas pobres y del resto de la ciudad22. Asimismo, la dispersin urbana en Amrica Latina ha sido el resultado de fenmenos simultneos de periurbanizacin, suburbanizacin residencial de clases altas, la bsqueda de opciones de vivienda de la poblacin ms pobre y la creciente importancia de la relacin entre las ciudades, la competitividad y la economa global que confluyen en el fenmeno de la metropolizacin. Un denominador comn de los procesos de metropolizacin es el hecho de que las ciudades centrales crezcan ms all de sus lmites originales y se transformen en complejos sistemas basados en interdependencias sociales, econmicas, ambientales y poltico-administrativas entre las urbes que forman parte del conglomerado global23. En este contexto, la conformacin de reas metropolitanas constituye un intento de dotar de gobernabilidad a las nuevas formas urbanas, que permita dar respuesta a la intensificacin de los desafos urbanos preexistentes, y los impactos territoriales, sociales y ambientales generados por la dispersin urbana incontrolada. De modo que las reas metropolitanas, ya sea organizadas bajo un esquema fragmentado (instituciones fragmentadas de Estados Unidos) o consolidado (Comunidad urbana o Comunidad de Aglomeracin en Francia), tienden a intervenir en un marco limitado de temas propios de la vida urbana, como los transportes, el medio ambiente, prestacin de servicios pblicos, entre otros. Por esta razn, el fenmeno de metropolizacin est ligado a los modelos de ciudadregin, que pretenden generar un desarrollo ms planificado de la dispersin urbana, teniendo en cuenta las relaciones existentes entre la ciudad central y las ciudades perifricas, o esquemas policntricos en torno a los cuales se desarrollan las conurbaciones, de forma que se garanticen la competitividad, la integracin del mundo rural en un esquema gana - gana frente al mundo urbano y un rol estratgico en el marco de la globalizacin. Las ciudades-regin constituidas como]formaciones econmicas y sociopolticas caracterizadas por la presencia de densas redes sociales y productivas, que involucran una ampla jerarqua de escalas territoriales interdependientes pero de gran movilidad. En general las regiones se organizan en funcin de sus redes urbanas constituidas por nodos o centros urbanos y por flujos de mercanca, personas, capitales e informacin que se establece entre ellos24.
22 Universidad Alcal de Henares. Gobernar las metrpolis. Rojas, Eduardo y otros. (Editor). Banco Interamericano de Desarrollo- BID, Washington D.C, 2005. Pg. 40. 23 Universidad Alcal de Henares. Gobernar las metrpolis. Rojas, Eduardo y otros. (Editor). Banco Interamericano de Desarrollo- BID, Washington D.C, 2005. 129. 24 Ministerio del Medio Ambiente. Lineamientos generales para la gestin ambiental urbano regional en Colombia. En: Problemtica jurdico-ambiental de los centros urbanos. Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2002. Pg. 157.
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Es probable que a partir del modelo ciudad-regin, sea posible avanzar hacia un punto de encuentro entre la ciudad compacta y densa, y los fenmenos de dispersin urbana, de modo que se faciliten la gobernabilidad y la sostenibilidad ambiental urbana desde una perspectiva local, regional y global.
Gobernabilidad
Se considera que la sostenibilidad localurbana est determinada por el grado de gobernabilidad y governance25 local e internacional generada sobre el tema, con el propsito de superar la incapacidad de los gobiernos para responder a los problemas que le son sometidos a consideracin y adaptarse a las nuevas formas de organizacin social, espacial, econmica, poltica y ambiental que los sistemas urbanos les imponen. Sin embargo, la construccin de la sostenibilidad ambiental urbana fuerte a nivel globalregionallocal no siempre cuenta con las estrategias e instrumentos que garanticen su gobernabilidad, por lo que, en muchos casos, han prevalecido las propuestas de gestin ambiental urbana, caracterizadas por una sostenibilidad parcial y relativa que resultan ms prximas a un tipo de sostenibilidad dbil y a la capacidad de los gobernantes.
Desarrollo de la sostenibilidad ambiental urbana en Colombia (1995-2007)

Evolucin de la dimensin urbana en la normatividad ambiental
Se reconocen tres tipos de de intervencin del Estado en materia de proteccin y conservacin del medio ambiente y recursos naturales: el primero, el establecimiento de un marco normativo; el segundo, el ordenamiento del uso del suelo, que regula la localizacin de las distintas actividades econmicas y sociales, y el tercero, la regulacin de la utilizacin o aprovechamiento de los recursos naturales. La Constitucin Poltica de 1991 le impuso al Estado los deberes de proteger la diversidad e integridad del ambiente, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible (Art. 80), su conservacin, restauracin o sustitucin y consagra los derechos de todas las personas a la vivienda digna (Art. 51), salud y saneamiento ambiental (Art. 49), recreacin (Art. 52), gozar de un ambiente sano (Art. 79) y espacio pblico (Art. 82). Adems, se consagran tambin la funcin social de la propiedad que implica una funcin ecolgica (Art. 58) y la intervencin del Estado en la explotacin de los recursos naturales en el uso del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y privados, para racionalizar la economa con el objeto de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida, la distribucin equitativa de las oportunidades y la preservacin de un ambiente sano (Art. 334).
25 La expresin governance no tiene un equivalente en espaol. Algunos autores la han traducido como gobernanza o como buen gobierno. Nosotros preferimos la expresin en ingls para denotar las caractersticas de la capacidad del Estado que se sustentan en la incorporacin de otros actores a la accin pblica, ampliando as los mbitos de legitimidad y de aceptacin de las polticas pblicas. En: Diccionario de Polticas Pblicas. Universidad Externado de Colombia. 2009. Pg.: 260.
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La proteccin del medio ambiente y de los recursos naturales renovables les corresponde, bajo los principios de armona regional, gradacin normativa y rigor subsidiario26, a la Nacin en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) a, las corporaciones autnomas regionales, las autoridades ambientales urbanas, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. En cuanto se refiere especficamente al municipio debe decirse que constituye el espacio fsico y administrativo donde coinciden las acciones de proteccin del medio ambiente, ordenacin del suelo, gestin del riesgo, ya que constitucionalmente ha sido definido como la entidad fundamental de la divisin poltico administrativa del Estado (Art. 311) y la sede de la reglamentacin del uso del suelo (Art. 313) al cual, adems, le corresponde dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del ente territorial, as como ejercer las funciones de control, defensa, preservacin y desarrollo ambiental (Ley 99, Art. 65). Con la expedicin de la Ley 388 de 199727 se establecieron los mecanismos mediante los cuales los municipios, atendiendo los determinantes (Art. 10) que constituyen normas de superior jerarqua, ordenarn el uso del suelo en su territorio mediante una planeacin integral que abarca, de forma simultnea, las reas urbanas y rurales, buscando proveer los bienes y servicios que mejorarn la calidad de vida. As, el Plan de Ordenamiento Territorial28 se convierte en un mecanismo de proteccin ambiental, toda vez que la Ley 388 de 1997 reconoce que los municipios y distritos deben regular los usos del suelo y adoptar las disposiciones para la preservacin, aprovechamiento del medio ambiente y los recursos naturales con sujecin a las normas y disposiciones de carcter superior, en especial aquellas que provengan de los rganos y entidades que integran el SINA29, buscando minimizar los conflictos ambientales y externalidades negativas derivadas de los usos del suelo. Segn lo expone Mara Mercedes Maldonado30, esta ley se fundamenta en tres principios: el concepto constitucional que indica que la propiedad es una funcin social a la cual es inherente una funcin ecolgica; la prevalencia del inters general sobre el particular y la distribucin equitativa de las cargas y los beneficios, afirmando la funcin pblica del urbanismo al incorporar el concepto de armona con el medio ambiente. Los determinantes de superior jerarqua se relacionan con aspectos ambientales, el patrimonio cultural, la localizacin de la infraestructura vial nacional y regional, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y energa, as como componentes de ordenamiento territorial de las reas metropolitanas, que podrn ser emitidas por entidades del Sistema Nacional Ambiental, las corporaciones autnomas regionales o las autoridades ambientales urbanas.
26 Artculo 63 de la Ley 99 de 1993. 27 Debe destacarse la Ley 9 de 1989, como el primer estatuto de planeacin y regulacin del suelo en el pas. Contempla la formulacin de planes de desarrollo municipal en todos aquellos municipios de ms de 100 mil habitantes. 28 Se entiende que este trmino tambin abarca los Planes Bsicos de Ordenamiento Territorial as como los Esquemas de Ordenamiento Territorial, contemplados en la misma ley. 29 Oscar Acosta, El derecho urbanstico como mecanismo de proteccin del medio ambiente, Pg. 22. 30 Mara Mercedes Maldonado Copello, Instrumentos de gestin del suelo, algunos elementos de contexto, Bogot, 2000, notas de clase. www.territorioysuelo.org. Pg. 13.
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Sin embargo, poco a poco esta norma de ordenamiento ha perdido claridad, ya que los determinantes que, se pensaba, permitiran armonizar las actuaciones locales con la regin y el pas, se han convertido en imposiciones del nivel nacional, conduciendo al desconocimiento de los procedimientos establecidos en la ley 388, la invasin de la rbita de competencias de las entidades locales y, por lo tanto, a una incertidumbre jurdica. Desde 2003 el MAVDT ha expedido decretos que fijan los determinantes sobre la edificacin en el suelo rural, las parcelaciones en suelo rural, la subdivisin de predios rurales31, as como las determinantes de ordenamiento de suelo rural y el desarrollo de actuaciones urbansticas de parcelacin y edificacin en este tipo de suelo32 y el establecimiento de las condiciones para el clculo del ndice de ocupacin en las reas de desarrollo restringido en suelo rural33. Especial inters tiene en la ordenacin del uso del suelo, la promulgacin del Decreto 3600 de 2007, ya que establece los determinantes con el fin de garantizar el desarrollo sostenible del suelo rural, en los procesos de formulacin, revisin y/o modificacin de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos. Sin embargo, este decreto ha sido sujeto de cuatro modificaciones34 que incluyen, entre otras, la eliminacin de la obligacin del MAVDT de adelantar los estudios necesarios para determinar las normas ambientales y urbansticas mnimas a las que deber sujetarse el desarrollo de usos industriales en las principales regiones urbanas del pas, el aumento de los ndices de ocupacin, la eliminacin del requisito de obtener de forma previa un concepto favorable de la Corporacin Autnoma Regional o de Desarrollo Sostenible en cuanto a la afectacin del proyecto sobre los recursos naturales y el ambiente, as como la modificacin de la inclusin de reas de actividad industrial en la Sabana de Bogot, generando una marcada inestabilidad jurdica que responde ms a intereses personales que a estudios tcnicos35. Tambin constituyen determinantes cada uno de los planes de ordenacin de ecosistemas de pramos, de manglares, de zonas secas, de ordenacin forestal y de cuencas hidrogrficas, de Parques Nacionales Naturales, elaborados por el MAVDT, las autoridades ambientales y los entes territoriales. En lo relacionado con las zonas costeras, se elabor la cartilla Elementos bsicos para el Manejo Integrado de Zonas Costeras, como un documento que brinda los lineamientos metodolgicos bsicos para el manejo integrado del territorio marino-costero, en el marco de los procesos de ordenamiento territorial del pas, y actualmente el MAVDT junto con el INVEMAR, se encuentran elaborando el documento propuesta para incorporar la zona costera como determinante ambiental del ordenamiento territorial para los municipios que se encuentran en esta zona36.
31 Decreto 97 de 2006. Por el cual se reglamenta la expedicin de licencias urbansticas en suelo rural y se expiden otras disposiciones. 32 Decreto 3600 de 2007, modificado por los decreto 4066 de 2008, 1069 de 2009, 3641 de 2009, 1469 de 2010. 33 Decreto 1069 de 2009. 34 Decreto 4066 de 2008, Decreto 1069 de 2009, Decreto 3641 de 2009, Decreto 1469 de 2010. 35 Gracias a estas modificaciones fue posible avalar e incluir el proyecto de una Zona Franca en el municipio de Mosquera. 36 Respuesta enviada por INVEMAR el 27 de Mayo de 2010, oficio CPT-GEZ-019-2010. Segn esta respuesta, ya se han adelantado acciones de Manejo Integrado de Zonas Costeras (MIZC), en 9 de las 10 Unidades Ambientales Costeras definidas en la Poltica Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Ocenicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia; que se encuentran en diferentes grados de avance.
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En lo relacionado con la adopcin de estndares nacionales mnimos para el desarrollo de vivienda, equipamientos, espacios pblicos, el MAVDT ha promulgado decretos encaminados a determinar las normas mnimas en urbanizaciones de vivienda de inters social (VIS37), las condiciones de accesibilidad en el espacio pblico38, las disposiciones relativas a las licencias urbansticas39, reglamentaciones de estndares urbansticos para articular los sistemas de movilidad en aquellas zonas y predios urbanizables no urbanizados en reas clasificados como de desarrollo en suelo urbano o de expansin urbana40, directrices para el ordenamiento del suelo rural41, porcentajes mnimos de suelo para el desarrollo de VIS y VIP en los planes parciales42 y la reglamentacin de las actuaciones para la urbanizacin e incorporacin de desarrollo urbano de los predios y zonas sin urbanizar en suelo urbano y de expansin urbana43. Adems, se expidi el marco normativo para la formulacin y adopcin de los planes parciales. Estos son instrumentos que desarrollan y complementan las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial44, ya que orientan y definen las condiciones de planificacin, ordenacin del uso, reparto de cargas y beneficios y vinculacin de actores pblicos y privados, reevaluando la planeacin predio a predio. Para reglamentarlos, el MAVDT expidi el Decreto 2181 en el ao 2006, que ha sido modificado posteriormente por los decretos 4259 de 2007, 4300 de 2007 y 4065 de 2008. Sin duda, este amplio y variado marco normativo en materia de ordenamiento territorial, as como los acompaamientos dados a algunas corporaciones45 para la definicin de determinantes y a 56 municipios para la formulacin de planes parciales, evidencia la baja estabilidad jurdica, la dispersin normativa, la visin fragmentada del territorio y su ordenamiento, as como el poco cubrimiento de las labores de asistencia tcnica a los municipios y regiones.
37 Decreto 2060 de 2004, modificado por el Decreto 2083 de 2004. Estos decretos han sido muy cuestionados dado que nicamente establecen reas de lotes y cesiones que, adems, resultan ser una de las ms reducidas en Latinoamrica y que desconocen las implicaciones culturales y climticas sobre la calidad de la vivienda; define los tamaos mnimos de las cesiones de los proyectos VIS como un porcentaje fijo sobre el rea construida, sin tener en cuenta el nmero de unidades habitacionales y el nmero de habitantes de las mismas. Y adems, condujeron a que automticamente a nivel territorial, en muchos casos, se disminuyeran las reas que haban sido adoptadas en los Planes de Ordenamiento Territorial. 38 Decreto 1538 de 2005, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997. 39 Decretos 1600 de 2005, derogado parcialmente por el Decreto 564 de 2006, modificado por el 1233 de 2009, derogado parcialmente por el Decreto 1469 de 2010. Resulta incomprensible que una reglamentacin tan importante tenga continuos cambios, generando una gran inestabilidad jurdica y demostrando la poca claridad del MAVDT en esta materia. Muchos han sido los cambios en la norma pero uno que llama la atencin es que las cesiones ahora podrn localizarse en predios con pendientes superiores al 25%, que, segn la clasificacin del IGAC, corresponde a terrenos escarpados. 40 Decreto 798 de 2010. Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 1083 de 2006. 41 Decretos 3600 de 2007 y 4066 de 2008, comentados con anterioridad. 42 Decreto 4259 de 2007. 43 Decreto 4065 de 2009. Esta norma ha sido ampliamente criticada por reglamentar la posibilidad de adelantar procesos de urbanizacin en lotes de menos de 10 hectreas que se encuentren delimitados por reas consolidadas o de ms de 10 hectreas si se aprueba como un solo proyecto urbanstico, sin la elaboracin de un plan parcial y con el slo trmite de la obtencin de la licencia ante el curador urbano, en municipios de ms de 100.000 habitantes. Por tanto, no se concertarn previamente el reparto de cargas y beneficios y el valor de la plusvala, como tampoco se concertarn la destinacin de reas para equipamientos urbanos y espacios pblicos. 44 Artculo 19 de la Ley 388 de 1997. Inicialmente reglamentado mediante el Decreto 1507 de 1998, derogado por el decreto 2320 de 2000. 45 Asistencia que fue dada a 13 corporaciones autnomas regionales. Respuesta enviada por el MAVDT.
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Por su parte, las corporaciones autnomas regionales, en cumplimiento de la Ley 388 de 1997 y las normas expedidas, han fijado los determinantes ambientales46 para los planes de ordenamiento territorial en sus jurisdicciones, en donde han establecido los usos principales, compatibles, complementarios, restringidos y prohibidos para las reas de conservacin y proteccin, los suelos urbanos y de expansin urbana, as como en los suelos rurales y suburbanos. Sin embargo, en algunos casos an se encuentra en elaboracin la definicin de aspectos relacionados con la determinacin de las densidades mximas a las que se sujetar el desarrollo de los suelos suburbanos47, as como la extensin de los corredores viales suburbanos. De otra parte, conforme los municipios adoptan las unidades de planificacin rural dentro de los planes de ordenamiento territorial, las corporaciones conciertan los aspectos ambientales de la misma. Un conflicto claro entre los determinantes ambientales y el uso del suelo en las reas urbanas lo constituye el rea de proteccin de los cauces y cuerpos hdricos, ya que no se ha definido con claridad el tratamiento que se puede dar a las actividades propias de la urbe48 que se encuentran actualmente dentro de estas reas y, por lo tanto, en muchos casos se dificulta su intervencin y manejo por parte de las autoridades locales. Dado que los estudios de conformacin y declaratoria de zonas francas estn orientados por normas de nivel nacional, expedidas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo49 y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, stas son gestionadas a travs de las gobernaciones y por ley no contemplan el trmite de licencia ambiental; por lo tanto, no se cuenta con la intervencin directa de las autoridades ambientales en la incorporacin de criterios ambientales para su localizacin, ni en la adopcin de planes de mitigacin de los impactos negativos por ellas generadas. La Poltica de Desarrollo Urbano del actual Plan Nacional de Desarrollo (2006 2010) estableci como prioridad la definicin de normas jurdicas claras y estables a travs de un estatuto nico de vivienda y desarrollo urbano50, elaborado mediante contrato de consultora y radicado en el Congreso de la Repblica bajo el Proyecto de Ley No 181 de 2008 Techo digno y ciudades justas para todos. Sin embargo, fue archivado por la Comisin Tercera de la Cmara sin haber sido llevado a debate, ya que no cont con un Representante ponente durante el tiempo establecido para ello y tampoco fue clara la Comisin a la cual le competa su anlisis. El pas cuenta con un marco normativo extenso dirigido a regular y controlar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, por lo que en este aparte se mencionan nicamente las principales y se hacen algunos comentarios sobre su aplicacin, sin que ello agote el tema.
46 No en todos los casos las Autoridades Ambientales han elevado a actos administrativos las determinantes ambientales. 47 Artculo 9 del Decreto 3600 de 2007. Corantioquia emiti la Resolucin 9328 de 2007, por la cual se establecen las normas ambientales generales y las densidades mximas en suelo suburbano, rural, de proteccin y de parcelaciones para vivienda campestre en la jurisdiccin. Las Corporaciones de la Eco-regin del Eje Cafetero, de forma articulada y concertada, promulgaron los Determinantes Ambientales de Ordenamiento Territorial para los Municipios del Departamento de Risaralda adoptados mediante Resolucin No. 1796 del 14 de Septiembre del 2009. 48 Vivienda, industria, recreacin, etc. 49 Ley 1004 de 2005 y sus reglamentarios Decretos 383 de 2007 y 4051 de 2007. 50 Captulo II, programa de inversin 3.5 Ciudades Amables.
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Tasas retributivas. La Ley 99 de 1993 regula las tasas ambientales (Art. 42 y 43, tasas retributivas, compensatorias, por utilizacin de agua y aprovechamiento de los recursos), precisando por va jurisprudencial (Sentencia C495/96) que ellas se originan en la prestacin de un servicio pblico por la utilizacin y aprovechamiento de un bien de uso pblico cuya proteccin y renovacin est a cargo del Estado. A la fecha el MAVDT ha reglamentado lo necesario para el cobro de las tasas relacionadas con el recurso hdrico, pero an no ha hecho lo propio con los recursos de aire y suelo. Calidad del agua. Tambin se ha regulado lo concerniente a calidad de agua en dos aspectos fundamentales: en las caractersticas que deben cumplir las fuentes de agua segn los diferentes usos, los vertimientos que se realicen a los cuerpos de agua y las relacionadas con el agua que se destina al consumo humano51. Sin embargo, como lo ha sealado con anterioridad la Contralora General de la Repblica, son pocos los avances en el cumplimiento de las normas establecidas52. Acueducto y alcantarillado. Lo relacionado con el mejoramiento de la cobertura de los servicios pblicos de acueducto y alcantarillado fue abordado por este gobierno mediante los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento bsico (PDA), poltica de Estado que fue adoptada mediante el Conpes 3463 del 2007 y reglamentada mediante el Decreto 3200 de 2008. Calidad del aire. Se cuenta con el Decreto 948 de 1995 en relacin con la prevencin y control de la contaminacin atmosfrica y la proteccin de la calidad del aire, que ha sufrido nueve modificaciones desde su entrada en vigencia53. Adems, se ha reglamentado, mediante resoluciones, la norma de calidad del aire o nivel de inmisin, para todo el territorio nacional en condiciones de referencia (Resolucin 0601 de 2006), la norma nacional de emisin de ruido y ruido ambiental (Resolucin 0627 de 2006), la norma y estndares de emisiones admisibles de contaminantes a la atmsfera por fuentes fijas (Resolucin 909 de 2008), la reglamentacin de los niveles permisibles de emisin de contaminantes que debern cumplir las fuentes mviles terrestres (Resolucin 910 de 2008), entre otras. Residuos slidos. Con relacin a la gestin integral se encuentra en el Decreto 1713 de 2002, modificado por los decretos 1140 de 2003, 1505 de 2003, 838 de 2005 y 3695 de 2009, que establece la obligacin a los municipios y distritos, de elaborar y mantener actualizado un plan municipal o distrital para la Gestin Integral de Residuos o desechos slidos en el mbito local y/o regional, segn el caso54. Esta reglamentacin es complementada parcialmente con el Decreto 4741 de 2005 sobre la prevencin y el manejo de los residuos o desechos peligrosos generados en el marco de la gestin integral. Espacio pblico. Se emiti en 1998 el Decreto 1504 sobre el manejo del espacio pblico en los planes de ordenamiento territorial y recientemente se promulg el Decreto 798 de 2010 con el fin de reglamentar estndares urbansticos bsicos para el
51 Decreto 1594 de 1984, Decreto 1575 de 2007. 52 Contralora General de la Repblica, La calidad del agua para consumo humano en Colombia, en: Estado de los recursos naturales y del ambiente 2007 2008, Bogot D.C., Imprenta Nacional. 53 Decretos 2107 de 1995, 1228 de 1997, 1697 de 1997, 1697 de 1997, 903 de 1998, 1552 de 2000, 2622 de 2000, 1530 de 2002, 4296 de 2004 y 979 de 2006. 54 Decreto 1713 de 2002. Artculo 8.
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desarrollo de la vivienda, los equipamientos y los espacios pblicos, necesarios para su articulacin con los sistemas de movilidad, principalmente con la red peatonal y de ciclo rutas que complementen el sistema de transporte. Movilidad. Se ha expedido la Ley 1083 de 2006, que reglamenta la prelacin a la movilizacin en modos alternativos de transporte, entendiendo por estos el desplazamiento peatonal, en bicicleta o en otros medios no contaminantes, as como los sistemas de transporte pblico que funcionen con combustibles limpios, e indica la obligacin de los municipios y distritos de formular y adoptar planes de movilidad acogiendo los parmetros de esta ley, en un plazo mximo de dos aos. Mobiliario urbano. Resulta importante sealar que en materia de proteccin para los discapacitados fue expedida la Ley 361 del 7 de febrero de 1997, modificada por la Ley 1287 de 2009 y que ha sido reglamentada, en los aspectos de movilidad y mobiliario urbano, mediante los decretos 1660 de 2003 y 1538 de 2005.
Distritos y reas metropolitanas en Colombia

Las figuras administrativas de rea metropolitana y distritos son poseedoras de reconocimiento institucional como instrumentos para manejar los fenmenos de conurbacin y rpido crecimiento de grandes aglomeraciones urbanas en el mundo. Poseedoras de reconocimiento jurdico y de una organizacin permiten dar respuesta a las nuevas necesidades de interconexin del espacio fsico, de la dinmica econmica y de los asentamientos de poblacin55. En Colombia, a partir de la reforma constitucional de 1968 se abri la posibilidad de conformar reas metropolitanas, que se incluyeron en la Ley orgnica de desarrollo urbano (Ley 61 de 1978) manteniendo una visin integral sobre el desarrollo de las reas urbanas, hasta su reglamentacin a travs del Decreto- Ley 3104 de 1979 sobre normas de organizacin y funcionamiento de reas metropolitanas. En este perodo surgieron la mayora de reas metropolitanas que existen actualmente en el pas, como las de Barranquilla, Bucaramanga, Valle de Aburr, y Centro Occidente; en los noventa se conform el rea Metropolitana de Ccuta. Fueron nuevamente reconocidas en la Constitucin Poltica de 1991 (Art. 319) en el captulo III del rgimen municipal, y la ley orgnica de las reas metropolitanas (Ley 128 de 1994), que las considera entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o ms municipios integrados alrededor de un municipio ncleo o metrpoli, vinculados entre s por estrechas relaciones de orden fsico, econmico y social que, para la programacin y coordinacin de su desarrollo y para la racional prestacin de sus servicios pblicos, requieren de una administracin coordinada (Art 1). Estn dotadas de personera jurdica de derecho pblico, autonoma administrativa, patrimonio propio, autoridades y rgimen especial; y tienen como funciones programar y coordinar el desarrollo armnico e integrado del territorio colocado bajo su jurisdiccin, racionalizar la prestacin de los servicios pblicos a cargo de los municipios que la integran y, si es el caso, prestar en comn alguno de ellos y ejecutar obras de inters metropolitano (Art. 3).
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55 Han ido apareciendo otras como Ciudad Regin, que no se han desarrollado suficientemente.
Cuentan con un rgano de direccin y administracin denominado Junta Metropolitana que tiene, entre otras, las atribuciones presentadas en el Cuadro 4.356.
Cuadro 4.3
Atribuciones de Juntas Metropolitanas

MATERIA Planeacin ATRIBUCIONES Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, as como dictar, a iniciativa del Gerente y con sujecin a la Ley Orgnica de Planeacin si ya hubiese sido expedida, las normas obligatoriamente generales, y sealar en ellas los objetivos y criterios a los que deban sujetarse los Consejos Municipales para los siguientes efectos: Dictar normas sobre uso del suelo urbano y rural en el municipio y definir los mecanismos necesarios que aseguren su cabal cumplimiento. Adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios y de obras de carcter municipal. Fijar el permetro urbano, suburbano y sanitario del municipio. Obras pblicas y vivienda Declarar de utilidad pblica o de inters social aquellos inmuebles urbanos, suburbanos y rurales necesarios para desarrollar las necesidades previstas en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, as como iniciar los procesos de expropiacin de conformidad con las normas pertinentes. Afectar aquellos inmuebles que sean necesarios para la realizacin de una obra pblica contemplada en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano. Coordinar en su respectivo territorio el sistema nacional de vivienda de inters social, de conformidad con lo previsto en los artculos 4o. y 17 de la Ley 3a. de 1991. Recursos naturales y manejo y conservacin del ambiente. Prestacin de servicios pblicos. Adoptar, si no existen Corporaciones Autnomas Regionales en la totalidad de su jurisdiccin, un plan metropolitano para la proteccin de los recursos naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia. Determinar cules servicios son de carcter metropolitanos y adoptar las medidas necesarias para su adecuada prestacin. Autorizar la participacin del AM en la constitucin de entidades pblicas o privadas destinadas a la prestacin de servicios pblicos. Las dems que en materia de servicios pblicos le asigne la ley o los estatutos.
Fuente: Ley 128 de 1994. Elabor: DES- CDMA.
Existen igualmente fenmenos de metropolizacin que no tienen el carcter de entidades administrativas, no estn an configuradas legalmente como reas metropolitanas o distritos especiales, como son los casos de Cali y Bogot D.C. Por otro lado, los distritos considerados como cada una de las demarcaciones en que se subdivide un territorio o una poblacin para distribuir y ordenar el ejercicio de los derechos civiles y polticos, o de las funciones pblicas, o de los servicios
56 Tambin tienen atribuciones en materia de valorizacin, de orden fiscal y de orden administrativo.
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administrativo57, son entidades territoriales reconocidas en la Constitucin Poltica de 1991, en el captulo IV del rgimen especial. En el caso de Bogot se organiza como Distrito Capital, y se rige poltica, fiscal y administrativamente segn lo establecido en el artculo 322 de la Constitucin Poltica y por lo determinado en las leyes especiales como el Decreto Ley 1421 de 1993, Rgimen Especial para el Distrito Capital de Santaf de Bogot. Adicionalmente, la Constitucin Poltica de 1991, reconoci a Cartagena como distrito turstico y cultural, a Santa Marta como distrito turstico, cultural e histrico, a Barranquilla como distrito portuario e industrial y a Buenaventura como distrito especial, industrial, portuario, biodiverso y ecoturstico. En este sentido, mediante la Ley 768 de 2002 se estableci el rgimen poltico, administrativo y fiscal del Distrito Portuario e Industrial de Barranquilla, Turstico y Cultural de Cartagena de Indias; y Turstico, Cultural e Histrico de Santa Marta. Tanto la Constitucin como la Ley 768 de 2002 abren la posibilidad de que los Distritos Especiales y el Distrito Capital se constituyan en reas metropolitanas formales con caractersticas particulares. En el caso de los distritos especiales de Santa Marta, Barranquilla, Cartagena y Buenaventura son considerados autoridades portuarias que intervienen en la formulacin de planes de expansin portuaria, al tiempo que participan activamente en la formulacin de planes sectoriales de desarrollo turstico en coordinacin con el nivel nacional y en la creacin del Comit de Zonas Costeras. Estos factores portuarios y tursticos, junto con los atributos urbanos mencionados, definen, en el caso de los distritos, las caractersticas actuales y futuras de las ciudades mismas, como se evidencia en el CONPES 3611 de 2009 que presenta el Plan de expansin portuaria 2009-2011: puertos para la competitividad y el desarrollo sostenible. Desde el punto de vista del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente, la Ley 768 de 2002 establece claramente la competencia ambiental de los distritos, a partir de la creacin de un establecimiento pblico que desempea las funciones de autoridad ambiental en el rea de su jurisdiccin, en los mismos trminos del artculo 66 de la ley 99 de 1993, y dentro del permetro urbano de la cabecera distrital. (Art. 13).
Enfoques de la gestin ambiental urbana a nivel nacional

Desde los aos noventa hasta hoy, el pas ha adoptado un conjunto de documentos de poltica econmica y social, expedidos por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, (CONPES), que permiten identificar los enfoques adoptados frente al desarrollo de las ciudades y, de manera particular, frente al componente ambiental.
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57 Diccionario de la Lengua Espaola. Real Academia Espaola. Vigsimo segunda edicin.
En dichos documentos es posible identificar tres grupos principales: 1) el enfoque central sobre desarrollo urbano, caracterizado por las proyecciones y diagnsticos sobre modelos de crecimiento fsico de las ciudades y de calidad de vida de la poblacin urbana; 2) el enfoque de poltica de gobierno y financiamiento multilateral sectorial caracterizado por presentar las prioridades gubernamentales desde una perspectiva institucional, en temas como el desarrollo sostenible, las metas del milenio o el financiamiento del SINA y las nuevas atribuciones del MAVDT y, finalmente, 3) el enfoque sectorial, conformado por un conjunto de directrices vinculado a vivienda, residuos slidos, agua potable y saneamiento bsico, movilidad y transporte, recursos naturales, calidad ambiental, energa y otros, como se observa en el cuadro 4.4 en la siguiente pgina. A continuacin se hace referencia a los documentos relativos a asuntos ambientales propiamente dichos. El CONPES 3305 de 2005 plantea los lineamientos para optimizar la poltica de desarrollo urbano, en donde se resalta el papel relevante que tiene la sostenibilidad y el cambio en la estructura institucional del MAVDT sobre la realidad urbana, conformada por un conjunto de ciudades con un crecimiento diferenciado y caracterizada por el incremento de la urbanizacin informal y de los asentamientos precarios, la escasez de suelo urbanizable, la expansin irracional con despoblamiento (suburbanizacin) y el deterioro de la ciudad interior. Apuesta por una ciudad densificada que favorece la provisin de bienes y servicios pblicos con un criterio de costo-eficiencia, a partir del impulso a la renovacin y redensificacin urbana, mejoramiento de las condiciones de asentamientos precarios, promocin de mecanismos de generacin, mejoramiento y sostenibilidad del espacio pblico, mejoramiento de la movilidad de las ciudades, prevencin y mitigacin de riesgos ambientales urbanos, mejoramiento de la calidad de las reas de expansin urbana y el ajuste institucional y normativo58. Como parte del desarrollo del CONPES 3305, se encuentra la definicin de Ciudades Amables en los planes nacionales de desarrollo 2002-2006 y 2006-2010, y en el documento temtico de la serie del DNP - Colombia 2019, as como el CONPES 091 sobre las Metas del Milenio; se adopt el CONPES 3604 de 2009 sobre los lineamientos para la consolidacin de la poltica de mejoramiento integral de barrios (MIB), a partir de los mbitos pblico, privado, social y econmico, buscando fortalecer a los entes territoriales en la gestin urbana y la aplicacin normativa relativa a programas de mejoramiento integral de barrios sostenibles (PMIB), a partir de un plan de accin que incluye manejo del riesgo, focalizacin de inversiones, armonizacin normativa, fortalecimiento de la capacidad institucional, entre otros. El avance en materia de incorporacin de la evaluacin y gestin del riesgo en los procesos de ordenamiento territorial ha estado determinado por las acciones conjuntas desarrolladas entre el MAVDT, las corporaciones autnomas regionales y los entes territoriales, acciones que han permitido desarrollar planes de accin para la incorporacin
58 Para una revisin sobre el CONPES 3305 de 2005, ver Informe CGR 2008-2009: Hbitat y Vivienda Digna: una deuda creciente
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente Cuadro 4.4
Documentos CONPES relacionados con desarrollo urbano (1995-2009)

ENFOQUE CENTRAL SOBRE DESARROLLO URBANO CONPES 2808 de 1995 Ciudades y Ciudadana La poltica urbana en el Salto Social. CONPES 3305 de 2005. Lineamientos para optimizar la poltica de desarrollo urbano. CONPES 3604 de 2009. Lineamientos para la consolidacin de la poltica de mejoramiento integral de barrios (MIB). ENFOQUE DE POLTICA DE GOBIERNO Y FINANCIAMIENTO MULTILATERAL MULTISECTORIAL59 CONPES 2816 de 1995. Autorizacin a la nacin para contratar un crdito externo para el fortalecimiento institucional de la gestin ambiental urbana.- Programa FIGAU- crdito BIRF 3973- CO. CONPES 3274 de 2004. Autorizacin a la nacin para contratar una operacin de crdito externo con la banca multilateral hasta por US $ 20 millones para financiar el programa de apoyo al Sistema Nacional Ambiental SINA II. CONPES 91 de 2005-. Metas y estrategias nacionales para las Metas del Milenio. ENFOQUE SECTORIAL Vivienda CONPES 3488 de 2007. Autorizacin para un emprstito externo hasta por US$ 350 millones destinado a financiar parcialmente la poltica de VIS y de desarrollo territorial. CONPES 3200 de 2002. Bases de la poltica de vivienda 2002- 2006. CONPES 3583 de 2009. Lineamientos de poltica y consolidacin de los instrumentos para la habilitacin de suelo y la generacin de oferta de vivienda. Residuos slidos CONPES 3530 de 2008. Lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio pblico de aseo en el marco de la gestin integral de residuos slidos, CONPES 3574 de 2009. Concepto favorable para emprstito externo hasta por US$20 millones, destinado a financiar parcialmente el programa de disposicin final de residuos slidos. Agua potable y saneamiento bsico CONPES 3177 de 2002. Lineamientos para la formulacin del Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales (PMAR). CONPES 3463 de 2007. Planes departamentales de aguas y saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Movilidad y transporte CONPES 3167 de 2002. Poltica para mejorar el servicio de transporte pblico urbano de pasajeros. CONPES 3260 de 2003. Poltica nacional para impulsar la implantacin de Sistemas Integrados de Transporte Masivo- SITM. Calidad Ambiental CONPES 3344 de 2005. Lineamientos para la formulacin de la poltica de prevencin y control de la contaminacin del aire. CONPES 3550 de 2008. Lineamientos para la formulacin de la poltica integral de salud ambiental con nfasis en los componentes de calidad de aire, calidad de agua y seguridad qumica. Energa CONPES 2985 de 1998. Seguimiento a las estrategias del CONPES 2948 de 1997 sobre fenmeno del Nio. CONPES 3120 de 2001. Estrategia para el Mejoramiento de la Gestin Ambiental del Sector Elctrico. CONPES 3190 DE 2002. Balance y estrategias a seguir para impulsar el plan de masificacin de gas CONPES 3510 de 2008. Lineamientos de poltica para promover la produccin sostenible de biocombustibles en Colombia.
Fuente: DES- CDMA.
59 Igualmente, dentro de este enfoque se destacan: CONPES 2750 de 1994. El salto social hacia el desarrollo sostenible; CONPES 3343 de 2005. Lineamientos y estrategias de desarrollo sostenible para los sectores de agua, ambiente y desarrollo territorial.
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de la gestin del riesgo en los POT en 528 municipios, incluyendo la evaluacin de la amenaza, vulnerabilidad y riesgo por deslizamientos, fenmenos de remocin en masa, inundaciones, incendios forestales y erosin costera, labor que se ha apoyado en las guas metodolgicas elaboradas por el MAVDT60. Sin embargo, no se ha llevado a cabo la difusin de instrumentos tcnicos elaborados para evaluar el riesgo a nivel de detalle61, ni se ha realizado un ajuste e instrumentalizacin clara del manejo de las reas liberadas por procesos de reasentamiento62 y los permanentes desastres locales de remocin en masa e inundacin evidencian la prioridad histricamente hecha a la atencin pos-desastre sobre la gestin del riesgo as como escasos recursos destinados para ello. Se encuentran en desarrollo acciones de mejoramiento integral de barrios a partir de las experiencias de los proyectos demostrativos que vienen siendo ejecutados por el MAVDT en los municipios de Apartad, Barrancabermeja, Buenaventura, Ccuta, Florencia y Leticia, en su carcter de prefactibilidad e inversin y otros como Cali, Manizales, Pereira, Barranquilla, Neiva, Villavicencio, Cartagena y Soacha, en la fase de prefactibilidad. Sin embargo, los presupuestos requeridos en estos programas desbordan los recursos disponibles en los entes territoriales y nacionales, por lo que su financiacin deber realizarse por fases, aspecto que requiere, por un lado, que el proyecto debidamente estructurado se incluya en el marco de una poltica municipal y sus planes de accin, adems de que la Unidad Tcnica Ejecutora Local se constituya como un equipo de trabajo con calidad profesional, capacidad gerencial y poder de convocatoria, controlar el crecimiento del asentamiento, lograr la sensibilizacin y compromiso de la comunidad y el apoyo continuo del MAVDT, y por otro lado voluntad poltica y un trabajo constante direccionado por un plan de trabajo a corto, mediano y largo plazo, es decir que no puede verse interrumpido por los cambios de administracin. Desde el punto de vista del financiamiento multilateral se destaca el CONPES 2816 de 1995 que permiti a la Nacin contratar un crdito externo para la puesta en marcha del Programa de Fortalecimiento Institucional de Gestin Ambiental Urbana (FIGAU). El programa FIGAU, financiado con recursos del Crdito BIRF 3973-CO del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (Banco Mundial) por US$ 40 millones (US$20 millones de crdito y US$20 millones de contrapartida local), es considerado hasta el momento uno de los ms importantes emprstitos destinados a la gestin ambiental urbana en el pas, pero con evidentes visos de fracaso.
60 Gua Metodolgica No. 1. Incorporacin de la Prevencin y la Reduccin de Riesgos en los Procesos de Ordenamiento Territorial. Mayo 2005. Instructivo. La Gestin de Riesgos, un tema de Ordenamiento Territorial. Ruta para la toma de decisiones, elaborada en el ao 2006 61 Con la donacin hecha por el gobierno del Japn a travs del Banco Mundial se realizaron entre el 2003 y el 2005, contrataciones para elaborar metodologas para la evaluacin detallada de los riesgos de fenmenos de remocin en masa, inundaciones y avenidas torrenciales; que constituyen herramientas tcnicas valiosas para la evaluacin integral del riesgo en el detalle requerido a nivel local. 62 En un rea que se encuentra ocupada en condiciones claras de riesgo no mitigable, deben implementarse medidas de reubicacin de las familias y el terreno liberado es entregado para su administracin a la autoridad ambiental competente para su manejo.
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La Evaluacin de la contribucin del programa FIGAU a la consolidacin de la gestin ambiental urbana en Colombia, elaborada por el Banco Mundial, destaca que, debido a la baja capacidad institucional del ministerio, los horizontes del proyecto no fueron claramente definidos desde un comienzo, no se dispusieron los sistemas de registro de informacin relativa a la ejecucin del programa, hecho que dificult los procesos de seguimiento y evaluacin de la gestin y los resultados. Igualmente, es evidente la ausencia de capacidad institucional por parte de las entidades ejecutoras para asumir las actividades relacionadas con el manejo contable y presupuestal del proyecto, hecho que dificult enormemente la etapa de cierre del crdito, hecho que fue ratificado en las diferentes auditoras sobre el tema, realizadas por la Contralora General de la Repblica entre 2000 y 200463. Sumado a las mltiples dificultades en el proceso de ejecucin del crdito, es evidente que el programa FIGAU no logr contribuir en forma efectiva en la formulacin y parcial implementacin de importantes instrumentos de Gestin Ambiental Urbana en el pas, como el Sistema de Gestin Ambiental Municipal, Planes de Accin Ambiental, Modelo de Gestin Integral de Residuos Hospitalarios, Observatorios Ambientales Urbanos (OAU) y Sistema de Indicadores Ambientales Urbanos (SIAU), y el desarrollo e implementacin de un Plan de Manejo de Aguas Residuales. Aunque dentro de los objetivos del programa FIGAU se encontraba la construccin de una Poltica Ambiental Urbana, solamente hasta finales de 2008, el MAVDT formul la Poltica de Gestin Ambiental Urbana y en el ao 2010 formul la Poltica Nacional de Prevencin y Control de la Calidad del Aire y la Poltica Nacional de Produccin y Consumo Sostenible. Cabe sealar que an est pendiente el documento definitivo del Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales (PMAR), situacin que resulta alarmante, teniendo en cuenta que el rezago del pas frente al tratamiento de aguas residuales se debe tanto a la inexistencia de infraestructura de sistemas de tratamiento como a la baja cobertura de las plantas existentes. Slo 354 (33%) municipios del pas cuentan con sistemas de tratamiento y se sabe que el 29% de ellos no se encuentran operando. Se ha estimado que de los 159 m3/seg de agua captados a nivel nacional, el volumen de aguas residuales que recibe tratamiento es cercano a 5 m3/seg, equivalente a 3.1% del volumen mencionado64. En cuanto a la habitabilidad, componente esencial del medio ambiente urbano, en el tema de vivienda se encuentran el CONPES 3488 de 2007 Concepto favorable a la Nacin para contratar un emprstito externo con la banca multilateral hasta por US$ 350 millones destinado a financiar parcialmente la poltica de vivienda de inters social y de desarrollo territorial durante el periodo 2008-2010.
63 Informe de auditora especial Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial fortalecimiento institucional a la gestin ambiental urbana FIGAU crdito 3973 CO/ FIGAU 2002 y cierre; informe de auditora gubernamental con enfoque integral programa Fortalecimiento institucional del DAMA para la gestin ambiental urbana en Santaf de Bogot D.C Crdito BIRF 3973-co, PNUD/COL96/023. 2000. 64 CGR. Estado de los recursos naturales y del ambiente 2007 - 2008.Bogot. Pg. 180.
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En residuos slidos65, el CONPES 3530 de 2008 presenta los lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio pblico de aseo en el marco de la gestin integral de residuos slidos, al tiempo que el CONPES 3574 de 2009 autoriza un emprstito externo hasta por US$20 millones, destinado a financiar parcialmente el programa de disposicin final de residuos slidos, cuyos objetivos se presentan a continuacin, en el Cuadro 4.5.
Cuadro 4.5
Objetivos CONPES frente al manejo de residuos slidos

CONPES 3530 de 2008 Desarrollo e implementacin de normatividad. Establecimiento de condiciones tcnicas en el desarrollo de las actividades que componen el servicio de aseo. Desarrollo empresarial en municipios que an no cuentan con prestadores especializados, especialmente aquellos con menos de 10.000 suscriptores. Establecimiento de criterios para alcanzar la eficiencia financiera. Establecimiento de esquemas organizados de aprovechamiento y reciclaje.
Fuente: CONPES 3530 y 3574. Elabor: DES- CDMA.
CONPES 3574 de 2009 Promover la construccin de rellenos sanitarios regionales, promocin de estaciones de transferencia en los casos que sean complemento de los rellenos sanitarios. Fortalecer el desarrollo empresarial del servicio de aseo. Disear proyectos de aprovechamiento integrales en aspectos tcnicos, econmicos y sociales. Promover la inclusin de programas de Mecanismos de Desarrollo Limpio MDL- y produccin de biogs. Fomentar la realizacin de estudios de viabilidad de esquemas de aprovechamiento y reciclaje concertados con los municipios
Dentro de las medidas planteadas en el CONPES 3530 de 2008, se destaca el desarrollo de la normatividad para involucrar a las empresas prestadoras del servicio pblico de aseo en sistemas que involucren los componentes de aprovechamiento y reciclaje, con criterios de sostenibilidad ambiental, suficiencia financiera y responsabilidad social, por parte del MAVDT. Igualmente, la revisin de los requisitos y el procedimiento aplicado por las autoridades ambientales para la expedicin de licencia ambiental de rellenos sanitarios, estaciones de transferencia y plantas de aprovechamiento, y la estandarizacin de los indicadores de seguimiento de los Planes de Gestin Integral de Residuos Slidos mediante acto administrativo, donde se incorpore la calificacin de la viabilidad tcnica y financiera de implementacin y desarrollo de los mismos. Desde el punto de vista del aprovechamiento de los residuos, en el plan de accin se establece la expedicin de un acto administrativo que defina un esquema de aprovechamiento y reciclaje organizado en ciudades con poblacin mayor a un milln de habitantes en sus cabeceras, previo desarrollo de mesas de trabajo y viabilizacin de dichos esquemas66.
65 Igualmente, dentro de este enfoque se destacan: Poltica para la gestin integral de residuos o desechos peligrosos. gestin integral de residuos slidos. 66 CONPES 3530 de 2008
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Sin embargo, el CONPES 3574 de 2009 que financia el Programa de Disposicin Final de Residuos Slidos para la implementacin del componente de residuos slidos en el marco de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), destina el 100% de los recursos del crdito a la construccin y estructuracin de esquemas para la disposicin final de residuos slidos, mientras que los componentes relacionados con el fortalecimiento institucional y tcnico en la Gestin de Residuos Slidos y la gerencia del programa, son la contrapartida del gobierno nacional para el desarrollo del proyecto y no estn previstos como inversin. Factor que pone en riesgo la visin integral del tema, ya que persisten las fallas en materia de capacidad institucional de este componente. A pesar de ser una prioridad para el Estado la eliminacin de los botaderos a cielo abierto, los enterramientos de basura, las quemas y la disposicin de residuos slidos en cuerpos de agua, segn la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, el 30,4% (331) de los municipios que reportan informacin (1.089) an realizan estas prcticas, indicando no slo la baja capacidad tcnica y operativa de los mismos, sino la continua contaminacin de los cuerpos de agua, incumpliendo la normatividad vigente sobre el tema y la poca efectividad de los CONPES al respecto. Adems, aunque el 69,6% de los municipios dispone de rellenos sanitarios o plantas de aprovechamiento67 que cuentan con el permiso de la Autoridad Ambiental para su funcionamiento, no se tiene certeza sobre la operacin de los mismos. Ms an, como lo seala el mismo CONPES, es necesario adoptar dicho programa de Disposicin Final de Residuos Slidos ante las mltiples debilidades en el manejo de los residuos en el pas, que integre plenamente estrategias sobre reciclaje y minimizacin de residuos y no slo frente a la disposicin final de los residuos, al tiempo que permita atender los desafos a corto y mediano plazo. en los prximos cinco aos los siguientes rellenos sanitarios alcanzarn su mxima capacidad: el relleno de Bogot (Doa Juana, que tiene licencia para 5 aos), Barranquilla (Henequn, que lleg al final de su vida til en diciembre de 2008), Valledupar (Los Corazones, con licencia hasta el 14 de abril de 2010), Bucaramanga (Carrasco, que se encuentra en la bsqueda de un nuevo sitio de disposicin final), y Pereira (La Glorita, que tiene aprobada su licencia hasta el 2013), estos cinco rellenos en su conjunto, reciben aproximadamente 9.000 Ton/da68. Dentro de los programas adelantados por el MAVDT relacionados con la gestin de residuos slidos cabe destacar lo adelantado en la implementacin de los planes de devolucin pos consumo, enmarcados en la responsabilidad extendida del productor. Bajo esta figura se encuentran los residuos de celulares y accesorios en desuso, computadores, tneres y cartuchos, neveras, pilas, bombillas, envases de plaguicidas, llantas usadas, bateras de cido plomo, envases de plaguicidas y aceites usados. De stos, nicamente se encuentran adoptados mediante resolucin los tres ltimos, se espera que en el corto plazo se emitan los marcos normativos de las pilas, las llantas y los computadores.
67 Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios- SSPD-, Informe anual del Servicio Pblico de Aseo, 2008. Pg.13. Citado en: CONPES 3574 de 2009. Informacin reportada por los prestadores del servicio de aseo al Sistema nico de Informacin, SUI. 68 CONPES 3574 de 2009. Pg.5.
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Si bien estas campaas y convenios indudablemente contribuyen no slo al cumplimiento de la normatividad en materia de residuos peligrosos, relacionada con las responsabilidades de los generadores, sino tambin a la concientizacin del usuario de la naturaleza de los residuos, es de esperar que haya una evolucin de las campaas selectivas, cortas y puntuales hacia una real responsabilidad de los generadores frente al manejo de los residuos peligrosos69, de tal forma que se garantice su adecuada gestin en cualquier lugar del pas. Actualmente, segn lo informado por el MAVDT, el pas cuenta con 57 empresas autorizadas para realizar actividades relacionadas con el aprovechamiento y valorizacin de residuos peligrosos70, indicando con ello la baja capacidad operativa para su transporte, manejo, almacenamiento y disposicin final. Tambin resulta mnimo el nmero de generadores que, a enero de 2010, se encontraban debidamente registrados en el sistema dispuesto para tal fin, que era de 3.917, ya que para esa fecha ya se haban vencido los plazos para todo tipo de generadores en la Resolucin 1362 de 2007. Regionalmente, las autoridades ambientales han desarrollado actividades tendientes a involucrar al sector empresarial en la adopcin de tecnologas y mejoramiento de procesos que permitan prevenir y minimizar la generacin de residuos peligrosos en actividades como: artes grficas y metalmecnica (MAVDT, CVC), pequea minera de oro71, MiPymes en Bogot72, estaciones de servicio (Corpochivor, Corpocaldas), hospitales (CDMB, CVC, Corpoboyac), apoyo a las industrias en procesos de mejoramiento de su desempeo ambiental y productivo (Programa Ecoprofit73, CDMB), talleres de mecnica y aceites usados (Coralina), sector hotelero y artesanal (Corpoboyac), aceites usados (Corpocaldas)74, recoleccin de envases de plaguicidas (Corpourab). Es de esperar que estas buenas experiencias logren abarcar en el corto plazo un mayor nmero de actividades y regiones ya que debe recordarse que, debido a las limitaciones establecidas por el MAVDT a los procesos de licenciamiento ambiental, son pocas las actividades que deben acoger como parte de sus actividades la implementacin de planes de manejo ambiental, regulados mediante un acto administrativo y un segui-
69 Son residuos peligrosos aquellos que tienen caractersticas de ser explosivos, lquidos inflamables, slidos inflamables, sustancias o desechos susceptibles de combustin espontnea, sustancias que, en contacto con el agua, emiten gases inflamables, oxidantes, perxidos orgnicos, sustancias infecciosas, corrosivos y sustancias que pueden, despus de su eliminacin, dar origen a otras que poseen alguna de las caractersticas anteriormente expuestas. 70 Estas empresas han obtenido licencia ambiental para el aprovechamiento y valorizacin de los siguientes residuos: recuperacin de solventes, aceites lubricantes usados, residuos de aparatos elctricos y electrnicos, lquidos de revelado, residuos farmacuticos, plsticos contaminados con plaguicidas, residuos contaminados con hidrocarburos, tner, bateras cido-plomo. Oficio MAVDT Respuesta al cuestionario sobre Poltica y Gasto Ambiental Vigencia 2009. 8 de Febrero 2010. 71 Se hizo nfasis en la disminucin de mercurio en Santander, Urab Antioqueo, Nario y Choc logrado reduccin de hasta 97% en plantas piloto y de Cianuro de hasta 65% en plantas piloto de Santander y Urab. Oficio MAVDT Respuesta al cuestionario sobre Poltica y Gasto Ambiental Vigencia 2009. 8 de Febrero 2010. 72 Gestin Ambiental Empresarial como son la Ventanilla de Asistencia Tcnica - ACERCAR, el Programa de Excelencia Ambiental Distrital - PREAD, el Programa Parques Industriales Ecoeficientes - PIE, los Acuerdos de Gestin Ambiental Sectorial - AGAS, Transporte Sostenible, el programa de Autorregulacin y las Zonas Piloto de Recuperacin Ambiental ZOPRA. 73 Este programa inici en el 2001, cuenta con la participacin de industrias como centrales lecheras, bebidas, maquinaria, plsticos, tratamiento de aguas, refineras de petrleo, reparacin de vehculos, etc. 74 Establecimiento de la ruta de recoleccin y transformacin para la produccin de caucho.
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miento peridico. Por esta razn, instrumentos tan importantes como los anteriormente descritos, que se basan en las buenas prcticas por compromiso individual deben contar con un impulso constante por parte de las entidades regionales y nacionales. En cuanto al saneamiento bsico y agua potable75 el CONPES 3177 de 2002 propone una serie de acciones prioritarias y lineamientos para la formulacin del plan nacional de manejo de aguas residuales, en el cual los municipios juegan un rol relevante y donde se incluyen medidas como el apoyo del gobierno nacional al desarrollo de nuevas alternativas de manejo y tratamiento de aguas residuales (reuso) con el fin de reducir el potencial contaminante de las descargas, teniendo en cuenta criterios ambientales y sanitarios. En este sentido, a partir de la priorizacin de los municipios, las estrategias de gestin, la actualizacin normativa y la articulacin de fuentes de recursos para la financiacin, se plantea el curso de accin a seguir para la adopcin final del plan, segn lo establecido en el cuadro 4.6. El CONPES 3463 aprobado en 2007, define que los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento para el Manejo Empresarial de estos servicios, son la estrategia del Estado para acelerar el crecimiento de las coberturas y mejorar la calidad de los servicios. Es claro en esta poltica que el objetivo central es el aumento de las coberturas de los servicios pblicos de acueducto y alcantarillado en los centros urbanos y que los componentes relacionados con garantizar la oferta de agua, la calidad de los mismos y el tratamiento de las aguas residuales no resultan prioritarios en la primera fase. Por ello, la participacin de las corporaciones autnomas regionales, como bien lo seala el Decreto 3200 de 2008 depende de un acuerdo que realice voluntariamente con la gerencia departamental en donde vincule recursos destinados a actividades relacionadas con la conservacin de la calidad y cantidad del recurso hdrico. La baja eficiencia de los programas y proyectos de las autoridades ambientales dirigidas a la gestin integral del recursos hdrico resulta grave porque puede suceder que en el pas se cuente con acueductos sin agua y aunque a la fecha se han vinculado 28 de las 33 Corporaciones a este proceso persiste el aumento de los niveles de escasez de agua y la contaminacin fuentes de agua. Se debe alertar que a la fecha, y pasados dos aos de haberse vencido el plazo establecido en el Decreto 1575 de 2007, los ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Proteccin Social, an no han expedido el marco regulatorio para elaborar los Mapa de riesgo de la calidad de agua para consumo humano fundamentales para el seguimiento y monitoreo de la calidad del agua para consumo humano. Los temas de transporte y movilidad han ocupado un lugar relevante en los ltimos aos en el pas. Si bien, desde el CONPES 2808 de 1995, el transporte era considerado un atributo urbano fundamental, slo a raz de la experiencia de Bogot con
75 Igualmente, dentro de este enfoque se destacan: CONPES 3246 de 2003. Lineamientos de poltica para el sector de acueducto y alcantarillado; Lineamientos de poltica para el manejo integral del agua. 2004; CONPES 3384 de 2005. Lineamientos de poltica para contribuir a la implementacin de prcticas e gobierno corporativo SSPP; CONPES 3383 de 2005. Lineamientos de poltica, estrategias y metas para el desarrollo del sector de agua potable y saneamiento bsico; CONPES 3381 de 2005. Importancia Estratgica de los Recursos de Inversin Regional - Agua Potable Poltica para la gestin integral de residuos o desechos peligrosos. 2005; CONPES 3530 de 2008. Lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio pblico de aseo en el marco de la gestin integral de residuos slidos.
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Cuadro 4.6
Formulacin del Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales

COMPONENTES Seleccin y priorizacin de los municipios para la construccin de sistemas de tratamiento de aguas residuales TEMAS INCLUIDOS Criterios bsicos iniciales: municipios donde el vertimiento produzca un impacto nocivo importante, teniendo en cuenta la capacidad de asimilacin de la fuente receptora y sus efectos sobre la salud pblica. Municipios cuyas coberturas del servicio de alcantarillado sean mayores del 80% y que hayan construido o tengan garantizados los recursos para la construccin de los interceptores, colectores y emisarios finales de sus sistemas. Municipios cuyos sistemas de acueducto cuenten con planta de potabilizacin de agua. Municipios que, de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 142 de 1994, aseguren la sostenibilidad financiera, operativa e institucional de sus sistemas. Estrategias de Gestin i) Planificacin regional del recurso, ii) Optimizacin de las PTAR construidas y, iii) Fomento de nuevas alternativas de manejo y tratamiento de aguas residuales. Reglamentar la metodologa para la formulacin, desarrollo y evaluacin de Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV). Ajuste al Programa de Tasas Retributivas para su aplicacin de manera diferencial entre los municipios priorizados y no priorizados. Ajustes a la estructura tarifaria de alcantarillado por parte de la CRA76. Modificacin del Decreto 1594 de 1984 (Usos del agua y residuos lquidos)77. Reglamentacin del Reuso de Aguas Residuales. Articulacin de las fuen- Aportes de la nacin, Fondo Nacional de Regalas, Recursos de los municipios, tes de recursos para la crdito, recursos propios de las CAR, recursos provenientes de las tarifas cobrafinanciacin del Plan das a los usuarios
Fuente: CONPES 3177 de 2002 Elabor: DES- CDMA.
Revisin, actualizacin y desarrollo normativo para el ajuste de instrumentos de poltica
Transmilenio, consignada en el CONPES 2999 de 1998 Sistema del Servicio Pblico Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros para la ciudad de Santa Fe de Bogot, se estableci un esquema especfico de transporte masivo de carcter urbano diferente a la denominada Ley de Metros78.
76 Metodologa para incluir el costo de la tasa retributiva en la tarifa del servicio de alcantarillado, de manera independiente de los cobros por dicho servicio. 77 De manera que permita establecer los lmites permisibles en trminos de concentracin; se considere la capacidad de asimilacin de los cuerpos de agua, se establezcan plazos razonables para la implementacin de proyectos de tratamiento de aguas residuales, se diferencie entre contaminadores productivo y domstico, y se establezca una relacin directa con otros instrumentos como la tasa retributiva. 78 Ley 86 de 1989 y Ley 310 de 1996 en la cual se dictaban normas para los sistemas de servicio pblico urbano de transporte masivo de pasajeros y se provean los recursos para su financiacin.
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Se aprobaron el CONPES 3167 de 2002- Poltica para mejorar el servicio de transporte pblico urbano de pasajeros- y el CONPES 3260 de 2003- Poltica nacional para impulsar la implantacin de sistemas integrados de transporte masivo- SITM que materializan el fortalecimiento de los procesos de ordenamiento y consolidacin de las ciudades79, especialmente de aquellas de ms de 600.000 habitantes80. Reconociendo las fallas en los esquemas de transporte urbano tradicional en el pas, vinculados con la inequidad social81, el deterioro urbano y la contaminacin, los documentos CONPES pretenden alcanzar objetivos relacionados con el fortalecimiento institucional en la planeacin y gestin del transporte urbano y mejoramiento de la calidad de vida, entre otros, como se seala en el Cuadro 4.7.
Cuadro 4.7
CONPES sobre transporte urbano en Colombia

CONPES 3167 de 2002 La poltica nacional de transporte urbano busca alcanzar los siguientes objetivos: a) Fortalecer institucionalmente a las ciudades en la planificacin, gestin, regulacin y control del trfico y transporte; b) Incentivar a las ciudades en la implantacin de sistemas de transporte que atiendan las necesidades de movilidad de la poblacin bajo criterios de eficiencia operativa, econmica y ambiental; d) Incentivar el uso eficiente del automvil en zonas urbanas y a la vez ofrecer alternativas a los usuarios para utilizar el transporte pblico urbano en condiciones de velocidad y comodidad adecuadas; e) Apoyar iniciativas de las ciudades en proyectos de transporte pblico basados en la utilizacin de vas exclusivas de buses, f) Desarrollar un marco regulatorio enfocado a optimizar la participacin privada y sostenibilidad de los sistemas usando estmulos econmicos adecuados; y g) Adecuar los servicios a las necesidades de los usuarios, valorando la percepcin que ellos tienen de los sistemas de transporte.
Fuente: CONPES 3167 y 3260 Elabor: DES- CDMA.
CONPES 3260 de 2003 Frente a la implantacin de sistemas integrados de transporte masivo- SITM, el CONPES busca fortalecer la capacidad institucional para planear y administrar el trfico y transporte urbano e impulsar el desarrollo de los SITM en las ciudades de ms de 600.000 habitantes, a partir de los siguientes elementos: i) Financiacin de los SITM; ii) Fortalecimiento institucional requerido para la implementacin y operacin de los SITM, asegurando la sostenibilidad del sistema y la calidad del servicio; iii) Maximizacin del impacto en la calidad de vida urbana asegurando al integralidad de los SITM; iv) Maximizacin de los beneficios sociales generados por la implementacin de los SITM; v) Coordinacin de la participacin de la Nacin y las ciudades; vi) Fomento de la participacin ciudadana; y vii) Implementacin de mecanismos de seguimiento.
79 CONPES 3167 de 2002. Pg.1. 80 Bogot y Soacha, Santiago de Cali, Pereira y su rea Metropolitana, Barranquilla y su rea Metropolitana, Cartagena, Bucaramanga y su rea Metropolitana, y Medelln y su rea Metropolitana. 81 Aunque entre un 5% y un 25% de los viajes en las ciudades se realizan a pie y la distribucin modal de los viajes motorizados favorece ampliamente al transporte pblico por el relativo bajo nivel de ingreso de la poblacin, la mayor parte de los recursos se destinan a la infraestructura del transporte particular y el taxi. Esto refuerza la tesis de una inadecuada asignacin de recursos, en especial considerando que la inversin en infraestructura por pasajero puede ser entre cuatro y ocho veces mayor en el caso del auto particular que en sistemas de transporte pblico de buses. CONPES 3167 de 2002.
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Frente a estos objetivos, el CONPES 3260 incluye como parte integral del desarrollo de SITM, la maximizacin del impacto en la calidad de vida urbana, expresada en la accesibilidad al Sistema mediante equipamiento urbano (pasos peatonales, andenes y ciclo rutas) y la recuperacin del espacio pblico, la necesaria coordinacin entre las empresas gestoras y las secretaras de planeacin frente al ordenamiento y desarrollo urbano y las disminuciones de emisiones contaminantes, gracias a la reduccin de recorridos inoficiosos, chatarrizacin de vehculos viejos altamente contaminantes o incentivo a combustibles ms limpios, pero sujeta a la restriccin econmica que se presente. La sustitucin tecnolgica de vehculos viejos, la reduccin de recorridos inoficiosos, el aumento en la velocidad de operacin y la reduccin de la sobreoferta permitirn reducir las emisiones de monxido de carbono (CO) hasta en un 50%, de xidos de nitrgeno (NOX) entre un 30 y un 45% y de compuestos orgnicos voltiles (metano e hidrocarburos) hasta en un 35%.... Para lograr disminuciones efectivas de emisiones contaminantes, la Nacin incentivar el uso de combustibles limpios en los SITM, como el gas natural, sin que esto tenga una repercusin significativa en los costos operativos de los SITM, teniendo siempre como referencia los costos reales del mercado de combustibles82. Este carcter de los SITM como ejes estructurantes de las ciudades, se constituye en un importante elemento de sostenibilidad ambiental urbana, que requiere de una amplia capacidad de gobernabilidad institucional, tcnica y financiera que la haga operativa y garantice su seguimiento, desde los municipios, distritos y reas metropolitanas consideradas como prioritarias para el desarrollo de este tipo de proyectos, de modo que se garantice un eficiente consumo energtico del SITM y una consecuente disminucin de cargas contaminantes y niveles de ruido. En este sentido, se ha promulgado una reglamentacin que establece los lmites mximos en los contenidos de azufre del diesel, as como los lmites mximos de emisin para los vehculos que utilicen combustibles limpios que debern ser utilizados por los sistemas de transporte pblico de pasajeros a partir de enero de 2010. Desde el primero de enero de 2010 se cuenta con 50 ppm para el diesel de Bogot y de los sistemas de transporte masivo en el pas y en 2013 para todo el pas. Adems, se reglament83 lo concerniente a la elaboracin y adopcin de los planes de movilidad, buscando con ello establecer las directrices para integrar el ordenamiento territorial a la planificacin de los sistemas de transporte e identificar los componentes que los Alcaldes deben incluir en los planes de movilidad. Con el fin de apoyar a los municipios y ciudades en la elaboracin de este instrumento, en el ao 2007 el MAVDT, conjuntamente con el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeacin, realizaron una gua metodolgica para la formulacin de planes de movilidad, adems de una presentacin de la misma, durante el ao 2008 se desarrollaron los documentos tcnicos de los planes de movilidad para las ciudades de Tunja y Zipaquir sin que a la fecha hayan sido entregados para su posterior adopcin por las alcaldas.
82 CONPES 3260 de 2003. 83 Ley 1083 de 2006.
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Como complemento a lo anterior, el MAVDT, con el fin de garantizar la inclusin y cumplimiento de los componentes ambientales en el diseo de los planes de movilidad hizo entrega de la hoja de ruta y la gua metodolgica a los municipios de Villavicencio, Yumbo, Sogamoso, Rionegro, Buga, Florencia, Ocaa y Riohacha. Con estos instrumentos los municipios debern formular, adoptar e implementar el correspondiente plan de movilidad. El tema de calidad ambiental84, especficamente en lo relativos a la calidad de aire y salud ambiental ocupan un lugar destacado en la situacin actual de las ciudades. El CONPES 3344 de 2005 presenta los lineamientos para la formulacin de la poltica de prevencin y control de la contaminacin del aire en las ciudades y zonas industriales de Colombia. En el ao 2005, el 41% del total de emisiones se generaba en ocho ciudades principales (Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Sogamoso, Bucaramanga, Cartagena y Pereira), al tiempo que el consumo de combustibles fsiles era la principal causa de la contaminacin del aire urbano con graves consecuencias para la salud que tiene, entre otros, el material particulado (PST y PM10) habitualmente monitoreado en el pas. Sin embargo, el PM 2.5 cuya exposicin a largo plazo genera graves daos en la salud an no es monitoreado y la Resolucin 610 de 2010, seala que las autoridades ambientales competentes debern iniciar la medicin de PM 2.5, cuando se presente incumplimiento de alguno de los niveles mximos permisibles de PM1085. La gestin en materia de calidad del aire requiere de una adecuada coordinacin entre los diferentes sectores, como el sector energtico y su respectivo Plan Energtico Nacional86, y la articulacin entre la Poltica de Prevencin y Control de la Contaminacin del Aire - PPCCA (una vez sea aprobado por el Consejo Nacional de Planeacin el documento borrador existente) y la Poltica Nacional de Produccin Ms Limpia (PML). El sector transporte requiere el fomento del uso de combustibles limpios, la implementacin de SITM y de planes integrales de movilidad; las polticas de desarrollo urbano vinculadas a infraestructura deben favorecer modos de transporte alternativos, como las ciclo rutas, restricciones vehiculares y la distribucin espacial eficiente de las actividades econmicas en el territorio, a travs de los POT, como lo plantea el documento CONPES 3344 de 2005. El ordenamiento territorial puede contribuir a disminuir tiempos de viaje, a aliviar la congestin vehicular; y a la ubicacin estratgica de las actividades industriales. Sin embargo, los municipios y ciudades no han incluido explcitamente consideraciones relativas a la calidad del aire en los procesos de planificacin y ordenamiento urbano87.
84 Igualmente, dentro de este enfoque se destacan: CONPES 3242 de 2003. Estrategias institucionales para la venta de servicios ambientales de mitigacin del cambio climtico; CONPES 3146 de 2001. Estrategia para consolidar la ejecucin del plan nacional para la prevencin y atencin de desastres PNPAD en el corto y mediano plazo. 85 Resolucin 610 de 2010. Pargrafo primero, artculo 4. Se debe tener en cuenta que los niveles mximos permisibles para PM2.5 empezarn a regir a partir del 1 de enero de 2011. 86 El sector transporte (29%) contina siendo el mayor consumidor de energa en 2001, especficamente de derivados del petrleo. El sector industrial es el segundo consumidor de energa (28%), siendo an el carbn el combustible dominante. El sector residencial (21%) ocupa el tercer lugar en importancia en la estructura actual del consumo final, presentndose una rpida penetracin del gas natural en los usos trmicos. Fuente: Plan Energtico Nacional 2003-2020. 87 CONPES 3344 de 2005.
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La adecuada coordinacin entre los diferentes sectores que generan impactos en la calidad del aire88 debe estar aplicada tambin a los sectores de salud e industrial. En este sentido, la presencia de Infecciones Respiratorios Agudas (IRA) hace necesario integrar el seguimiento de la calidad del aire con los impactos generados en la salud de la poblacin, basados en informacin epidemiolgica y una adecuada coordinacin entre el Instituto Nacional de Salud (INS) y el MAVDT, as como el monitoreo ambiental a nivel local. A pesar de la realizacin de labores de monitoreo en Colombia desde los aos sesenta, las autoridades ambientales y de salud no han tenido la capacidad para colectar y utilizar la informacin generada89. Para responder a este conjunto de desafos se cre, mediante el Decreto 244 de 2006, la Comisin Tcnica Intersectorial para la prevencin y contaminacin del aire (CONAIRE), que tiene, entre otras funciones, proponer y disear los mecanismos de generacin, recoleccin, anlisis y flujo de informacin pertinentes al Sistema de Informacin sobre Calidad del Aire (SISAIRE); promover la divulgacin y publicacin de la informacin sobre la calidad del aire y la salud ambiental y proponer procesos y mecanismos de participacin y estrategias para el acceso a tecnologas limpias de pequeas y medianas industrias en los sectores industrial y de transporte. Sin embargo, el documento Evaluacin ambiental estratgica (EAE) para la formulacin de poltica en materia de salud ambiental para Colombia con nfasis en contaminacin atmosfrica en centros urbanos no llena los requisitos establecidos en las fases que se contemplan para la elaboracin de una EAE en la Gua que para tal fin adopt el MAVDT en febrero de 2008, convirtindose en un acompaamiento para la elaboracin de la evaluacin y, por lo tanto, el CONPES 3550 de 2008 expedido no tiene el alcance de poltica sino de lineamientos para la formulacin de la poltica integral de salud ambiental con nfasis en los componentes de calidad de aire, calidad de agua y seguridad qumica. Dichos lineamientos de la Poltica Integral de Salud Ambiental buscan garantizar la prevencin, manejo y control de los efectos adversos en la salud causados por la degradacin ambiental, y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida y bienestar de la poblacin, a partir de unos determinantes estructurales (social, econmico, ambiental, tecnolgico, biologa humana y sistema de salud), la creacin de la Comisin Tcnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental (CONASA)90 y la aplicacin efectiva de un Plan de accin, que hasta el momento no tiene fuentes claras de financiacin. Cuadro 4.8.
88 La informacin sobre la calidad del aire es un insumo esencial para el diseo, evaluacin y ajuste de polticas y estrategias de prevencin y control. En Colombia (2005) existan 15 autoridades ambientales con redes de monitoreo en operacin localizadas en los principales centros urbanos del pas, las cuales en conjunto cuentan con 102 estaciones. Los contaminantes monitoreados con mayor frecuencia son el Material Particulado (PST y PM10), el Monxido de Carbono (CO), el Ozono (O3) los xidos de Azufre (SOx) y de Nitrgeno (NOx). Fuente: Yesid Corts, 2001. Actualizado por IDEAM, 2004. Adaptado por DNP-DDUPA. En: CONPES 3344 de 2005. 89 CONPES 3344 de 2005. Pg. 9. 90 CONASA busca permitir la coordinacin interinstitucional en trminos de las polticas y estrategias de ambiente y salud, y de adelantar el seguimiento al conjunto de las actividades productivas que tienen una afectacin negativa sobre la salud a causa de la degradacin ambiental.
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Cuadro 4.8
Plan de accin para la formulacin de la Poltica de Salud Ambiental

OBJETIVOS Fortalecer la gestin intersectorial, inter e intra-institucional en el mbito de la salud ambiental. Fortalecer las acciones de la poltica de salud ambiental bajo el enfoque poblacional, de riesgo y de determinantes sociales. Fortalecer orgnica y funcionalmente las diferentes entidades de orden nacional, regional y local con competencias en salud ambiental en los aspectos administrativos, tcnicos y de infraestructura. Crear un sistema unificado de informacin en salud ambiental Fortalecer los procesos de capacitacin e investigacin requeridos para la problemtica de salud ambiental en el pas. Gestionar la consecucin de recursos COMPONENTES Modelo de gestin integral de salud ambiental con nfasis en calidad de aire, calidad de agua y seguridad qumica. Instrumentos de poltica y normatividad para la implementacin del modelo de gestin integral de salud ambiental. Instrumentos de planificacin y espacios de participacin comunitaria activos, dinmicos y con capacidad de decisin. Sistemas Nacional de Inspeccin Vigilancia y Control - IVC basados en el modelo integral de salud ambiental. Estrategia de entornos saludables para implementar e incluir el tema de salud ambiental en el mbito territorial. Fortalecimiento del recurso humano en salud ambiental. Promover el fortalecimiento de los recursos administrativos y de infraestructura relativos a las actividades de salud ambiental. Sistema Unificado de Informacin en Salud Ambiental centrado inicialmente en la calidad del aire, calidad del agua y seguridad qumica. Desarrollo del sector acadmico en salud ambiental. Desarrollo de la investigacin cientfica en salud ambiental. Promover la gestin coordinada por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial, Ministerio de la Proteccin Social y el Departamento Nacional de Planeacin para la consecucin de recursos para el funcionamiento ptimo de CONASA y la ejecucin del plan de accin.
Fuente: CONPES 3550 de 2008. Elabor: DES- CDMA.
A la fecha, en lo concerniente a las acciones de prevencin de la contaminacin del aire, el ministerio ha elaborado diagnsticos, estudios piloto en las ciudades de Bogot, Cali, Medelln, Bucaramanga y Santa Marta, ha expedido y ajustado las normas relacionadas con los estndares de calidad de aire, niveles permisibles de emisin de ruido ambiental, niveles de emisin de contaminantes de fuentes fijas y mviles, mejoramiento de la calidad de diesel y combustibles limpios y niveles de emisin de contaminantes para vehculos de servicio pblico y de pasajeros. Tambin se han desarrollado y adoptado mediante resolucin los protocolos de Monitoreo y seguimiento de la calidad del aire, el Protocolo para el control y vigilancia de la contaminacin atmosfrica generada por fuentes fijas, y se elaboraron el Protocolo nacional de inventarios de emisiones y la Gua de modelacin de calidad del aire. Todas estas acciones se encuentran relacionadas entre s y buscan fortalecer y robustecer la informacin que se entrega por parte de las autoridades ambientales a la red de monitoreo y el sistema de informacin sobre calidad de aire (SISAIRE) del
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pas, que le permite al pas contar con los datos de calidad del aire de todas las redes del pas, de manera inmediata a travs de un portal en Internet administrado por el IDEAM logrando realizar anlisis locales, regionales y nacionales91. A pesar de constituirse en una herramienta indispensable para la declaracin de los niveles de prevencin, alerta y emergencia por contaminacin del aire, an no se cuenta con el SISAIRE en pleno funcionamiento92 se espera que esta importante herramienta cuente con la implementacin requerida por el pas en el corto plazo. A pesar de que existe una creciente preocupacin y demanda ciudadana en lo relacionado con la contaminacin sonora93, factor que no solo determina la calidad ambiental sino que se encuentra directamente relacionado con la salud, este factor cultural no ha contado con una real intervencin por parte del Estado en la adopcin de medidas preventivas, correctivas y de seguimiento de tal forma que sea posible disminuir el impacto generado. Cabe sealar que los esquemas de ciudades saludables son modelos de Sostenibilidad Ambiental Urbana (SAU), promovidos a nivel internacional94, por lo que es importante aprobar un documento CONPES con la Poltica de Salud Ambiental que se articule eficazmente con la actual Poltica de Gestin Ambiental Urbana expedida por el MAVDT en 2008, de modo que avance a una perspectiva de SAU en el pas. El tema de energa ocupa un lugar relevante en trminos de SAU, no slo por considerarse uno de los flujos fundamentales del metabolismo urbano, sino tambin porque en el caso colombiano responde a coyunturas ambientales y climticas crticas que hicieron necesario tomar medidas en materia de uso racional de la energa. Esta situacin resulta especialmente evidente a comienzos de los aos 90 con el fenmeno del Pacfico o del Nio que gener una intensa sequa, la cual ocasion graves problemas en el abastecimiento de energa en el pas, e impactos econmicos y sociales en diversos sectores productivos y sectores residenciales en las zonas urbanas y rurales del pas. En este contexto, el CONPES 2985 de 1998 hace un seguimiento a las estrategias adelantadas por el gobierno nacional para contrarrestar los efectos del fenmeno del Nio, a partir de estrategias sectoriales de orden ecolgico y ambiental (manejo y prevencin de incendios forestales, y proteccin de ecosistemas) y de orden socioeconmico. En el mbito urbano, las estrategias se encaminaron al abastecimiento de agua para consumo humano mediante la instalacin de equipos, sistemas e implementos de bajo
91 http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=350&conID=1720. 92 No se cuenta con datos en todos los indicadores y variables, no todas las redes cuentan con la misma informacin, an no se ha vinculado plenamente la informacin de las estaciones y no es posible conocer el estado de calidad de aire en tiempo real. Pgina consultada el 11 de Junio de 2010. 93 La Resolucin 0627 de 2006 reglamenta los niveles de ruido permisible para cada una de los sectores urbanos, as como la obligatoriedad de las autoridades ambientales de elaborar los mapas de ruido ambiental en cada una de sus jurisdicciones as como formular los planes de descontaminacin por ruido. 94 Este conjunto de variables, junto con la propuesta de los diferentes componentes de salud ambiental anexa al CONPES involucra varios aspectos que son considerados en esquemas de SAU, como: agua potable, saneamiento bsico en higiene, recursos hdricos y contaminacin, desechos slidos y proteccin del suelo, contaminacin atmosfrica, inocuidad de los alimentos, seguridad qumica y desechos peligrosos, entorno de vivienda y espacios saludables, contaminacin por ruido, turismo y salud ambiente, planificacin urbana y uso del suelo, seguridad en el transporte, aspectos ambientales globales (cambio climtico, energa y ambiente, contaminacin transfronteriza), desastres naturales, entre otros.
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consumo de agua (Decreto 3102 de 1997), y adopcin del programa para el uso eficiente y ahorro del agua (Ley 373 de 1997); la prevencin y atencin de enfermedades como el dengue y la malaria por parte del sector salud; y la reduccin de consumo de energa mediante campaas educativas y racionamientos de energa elctrica, y la diversificacin en la produccin de energa a travs de termoelctricas. En igual sentido, el CONPES 2801 de 1995 planteaba un conjunto de estrategias y acciones para fomentar el uso eficiente y racional de energa, con el fin de afrontar la crisis energtica que viva el pas, a partir de la orientacin de la demanda de energa elctrica, la optimizacin de los procesos de generacin, la sustitucin de energticos y la adopcin de medidas complementarias, como se presenta en el cuadro 4.9.
Cuadro 4.9
CONPES 2801 - Uso eficiente y racional de energa

ESTRATEGIA Orientacin de la demanda de energa elctrica COMPONENTE Administracin de la demanda residencial. Sustitucin de las luminarias en alumbrado pblico Apoyo de gestin de carga elctrica en el sector industrial. Campaas de capacitacin y divulgacin de uso racional de energa; Diseo, divulgacin e implantacin de normas de arquitectura solar. Optimizacin de los procesos de generacin Reduccin de prdidas de energa elctrica en distribucin. Apoyo a la cogeneracin en el sector industrial y comercial. Mejora en la eficiencia de procesos del parque trmico. Sustitucin de energticos Sustitucin de electricidad por gas natural o GLP en el sector residencial y comercial. Sustitucin de gasolina y diesel por combustibles alternos como Gas Licuado de Petrleo GLP (propano) o Gas Natural. Comprimido para el transporte pblico alterno. Sustitucin de lea por GLP en reas rurales. Acciones de apoyo Normalizacin y etiquetado de electrodomsticos. Apoyo financiero. Fortalecimiento institucional de los programas de Uso Racional de Energa- URE.
Fuente: CONPES 2801 de 1995. Elabor: DES- CDMA.
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Si bien despus de la situacin generada por el Fenmeno del Nio en los noventa, el consumo per cpita para el ao 2001 en Colombia era inferior a las tendencias internacionales: en Colombia el consumo per cpita es de 1,182 kWh/persona, frente al promedio de Amrica Latina de 1,478 kWh/persona, y mundial de 2,216 kWh/persona95, se mantuvo el inters por desarrollar estrategias de uso racional de energa que se expresaron en la Ley 697 de 2001 que fomenta el uso racional y eficiente de la energa, y se promueve la utilizacin de energas alternativas y el Decreto 3683 de 2003 que reglamenta la Ley 697 y crea la Comisin Intersectorial para el Uso Racional y Eficiente de la Energa y Fuentes No Convencionales de Energa (CIURE), con el propsito de asesorar y apoyar al Ministerio de Minas y Energa en la coordinacin de polticas sobre uso racional y eficiente de la energa, y dems formas no convencionales en el sistema interconectado nacional y en las zonas no interconectadas. En este marco, la Ley 697 de 2001 estableci que el Ministerio de Minas y Energa deba formular el Programa de Uso Racional y eficiente de la energa y dems formas de energa no convencionales (PROURE), con el fin de aplicar gradualmente programas para que toda la cadena energtica cumpla permanentemente con los niveles mnimos de eficiencia energtica y sin perjuicio de lo dispuesto en la normatividad vigente sobre medio ambiente y los recursos naturales renovables (Art.5). Aunque se definieron los subprogramas que hacen parte del Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energa y dems formas de energa no convencionales (PROURE), mediante Resolucin 180609 de 2006 se adoptaron recomendaciones del uso racional y eficiente de energa y fuentes de energa no renovables mediante Acuerdo CIURE 04 de 2006; y se expidi el Decreto 2331 de 2007 sobre cambio de bombillas de baja eficiencia energtica en entidades pblicas, se expidi el Reglamento Tcnico de Iluminacin y Alumbrado Pblico (RETILAP) mediante Resolucin 18 1331 de 2009, entre otras muchas medidas; el PROURE an no ha sido formulado integralmente. Este tipo de instrumento resulta de vital importancia, pues permitira establecer metas en eficiencia energtica y fuentes renovables, responsables y recursos financieros para su adecuada implementacin. En trminos generales, la estrategia de sustitucin de energticos se mantuvo mediante el impulso al Plan de Masificacin del Gas CONPES 3190 de 2002, y el Plan Energtico Nacional 2003-2020, la optimizacin de refineras, el diseo de estrategias para el Mejoramiento de la Gestin Ambiental del Sector Elctrico- CONPES 3120 de 2001, y el desarrollo de Lineamientos de poltica para promover la produccin sostenible de biocombustibles en Colombia- CONPES 3510 de 2008. Adems de los documentos anteriormente mencionados, el Viceministerio de Ambiente del MAVDT formul en 2008 la Poltica de Gestin Ambiental Urbana. Los objetivos planteados en esta poltica son: a) Mejorar el conocimiento de la base natural de soporte de las reas urbanas y disear e implementar estrategias de conservacin y uso sostenible de los recursos naturales renovables; b) Identificar, prevenir y mitigar amenazas y vulnerabilidades a travs de la gestin integral del riesgo en las reas urbanas; c) Contribuir al mejoramiento de la calidad del hbitat urbano, asegurando la sostenibilidad ambiental de las actividades de servicios pblicos, la movilidad, y la
95 CONPES 3120 de 200. Pg. 2.
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proteccin y uso sostenible del paisaje y del espacio pblico; d) Gestionar la sostenibilidad ambiental de los procesos productivos desarrollados en las reas urbanas; e) Promover, apoyar y orientar estrategias de ocupacin del territorio que incidan en los procesos de desarrollo urbano regional desde la perspectiva de sostenibilidad ambiental; f) Desarrollar procesos de educacin y participacin que contribuyan a la formacin de ciudadanos conscientes de sus derechos y deberes ambientales, promoviendo usos y consumo sostenibles. El plan de accin se ha pensado al 2020 con evaluaciones cada cuatro aos y dada su reciente expedicin no se abord en este documento, de manera explcita, la evaluacin de sus programas y estrategias.
Evaluacin de la sostenibilidad ambiental de las reas metropolitanas y distritos

La Sostenibilidad Ambiental Urbana (SAU)
La evaluacin de la SAU se realizar en diez (10) grandes centros urbanos en Colombia que poseen un reconocimiento jurdico como reas Metropolitanas o Distritos Especiales y sus respectivas reas de influencia, o aquellas aglomeraciones urbanas que, por sus caractersticas, constituyen fenmenos de conurbacin importantes, pero que no estn an configuradas legalmente como reas metropolitanas, casos de Cali o Bogot, que representan el 59.2% del total de la poblacin urbana del pas96. Ver Cuadro 4.10.
Cuadro 4.10
Ciudades que conforman las reas estudiadas

AREA Bogot - regin AM. Barranquilla AM. Bucaramanga Cali - regin AMVA AM. Ccuta AMCO Distritos especiales CIUDADES Y MUNICIPIOS DE LA MUESTRA Bogot, Facatativa, Bojac, Madrid, Funza, Soacha, Zipaquir, Gachancip, Mosquera, La Calera, Sop, Sibat, Tocancip, Tabio, Tenjo, Cota, Cha, Cajic. Barranquilla, Malambo, Puerto Colombia, Soledad, Galapa. Bucaramanga, Piedecuesta, Floridablanca, Girn Cali, Yumbo, Palmira, Jamund. Medelln, Bello, Envigado, La Estrella, Itag, Barbosa, Copacabana, Sabaneta, Caldas, Girardota. Ccuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia. Pereira, Dosquebradas, La Virginia. Santa Marta, Buenaventura, Cartagena
96 DANE- Censo 2005. Poblacin total urbana: 31.886.602 habitantes.
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En primer lugar, se presenta cada una de las reas metropolitanas o distritos especiales a partir de un grupo de indicadores de SAU que permiten caracterizarlas y compararlas; y en segundo lugar, se presenta el estado actual de un conjunto de capacidades institucionales que deberan desarrollar los gobiernos locales para responder a los desafos ambientales urbanos, segn la informacin suministrada por las autoridades locales. La presentacin de las reas metropolitanas y distritos tiene en cuenta los determinantes del sistema urbano y factores de insostenibilidad sealados en la primera parte del presente captulo, y los integra con variables de desarrollo urbano, nivel socioeconmico, atributos urbanos, manejo del riesgo y biodiversidad, vivienda, movilidad, servicios pblicos, agua, aseo y energa, con el fin de comparar la situacin de SAU entre las ciudades objeto de estudio. La identificacin de capacidades institucionales locales frente a la SAU se realiza a partir de la adaptacin de los criterios de gobernabilidad propuesta por el BID para el tema de gestin ambiental urbana, a partir del desarrollo de capacidades de coordinacin interinstitucional, capacidades tcnicas (planificacin, uso de informacin y estructura organizacional) y capacidades financieras. Los indicadores que fueron escogidos para caracterizar la sostenibilidad ambiental urbana hacen referencia a los factores del sistema urbano. El primer factor lo constituye la poblacin urbana y en l es importante destacar el crecimiento demogrfico de las ciudades a nivel mundial, as como la densidad de la poblacin humana en dichos ecosistemas urbanos, hechos que generan dinmicas diferenciadas en trminos de la presin que los centros urbanos ejercen sobre los recursos naturales y el entorno. La poblacin es la variable con mayor poder explicativo en todo el anlisis de la sostenibilidad de los sistemas urbanos. Cuantitativa (nmero de habitantes) y cualitativamente (nivel de desarrollo socioeconmico), la poblacin determina los principales parmetros ecolgicos de la ciudad, as como la presin final sobre el uso de la energa y los recursos.97 Sin importar los diferentes tipos de variables utilizados como la tasa de crecimiento de la poblacin, el nmero de habitantes existentes, la resistencia ambiental del medio, el consumo energtico o el nivel de diversidad en la cantidad de informacin de un sistema urbano, la densidad de la poblacin urbana es un elemento fundamental en la caracterizacin de la ciudad como sistema. El segundo factor determinante hace referencia a la transformacin del medio fsico del territorio que se manifiesta a partir de la urbanizacin, que implica la articulacin de los sistemas de movilidad, el espacio pblico, la vivienda, la creacin e integracin de reas verdes, la orientacin de edificaciones bajo diferentes tendencias de distribucin espacial de las ciudades, considerando los impactos de fenmenos como el microclima urbano y el cambio climtico.
97 Marcos Castro Bonao, Indicadores de desarrollo sostenible urbano. Una aplicacin para Andaluca. Tesis Doctoral. Universidad de Mlaga. 2002, Pg. 37.
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Debe recordarse que la habitabilidad, como meta de bienestar en el hbitat urbano, involucra las caractersticas tanto de la vivienda, como del entorno y el ambiente sociocultural, con el fin de favorecer el desarrollo de prcticas sociales y culturales, generando pertenencia. Ello quiere decir que en la intervencin intencionada sobre el territorio, se considera prioritario contemplar como elementos indispensables de la calidad de los espacios construidos aspectos relacionados con su trazado, esttica, diseo, patrones de ocupacin, evitando la generacin de condiciones de riesgo, densidad de las edificaciones, servicios, dimensionamiento y ubicacin de los equipamientos, espacios verdes, redes viales, espacios pblicos, la estructura ecolgica urbana, as como su conservacin, mantenimiento y cuidado. El tercer factor determinante hace referencia a la relacin de la poblacin humana con el medio natural a partir de los flujos y balances de energas y materias, entre el espacio construido y el medio natural circundante o rural98. Por ello se han definido como indicadores aquellos que permitan estimar el nivel de las externalidades de la urbe en el medio circundante. Para el presente anlisis inicialmente fue seleccionada una batera de 80 indicadores. Sin embargo, una vez se valid la informacin existente en las entidades nacionales, territoriales y locales se establecieron como indicadores para cada uno de los determinantes del sistema urbano los 23 presentados en el Cuadro 4.11. Estimados estos indicadores para cada una de los centros urbanos que conforman las reas metropolitanas, ciudades regin y distritos estudiados, se realiz un proceso de normalizacin de las variables con el fin de hacerlas comparables; los resultados obtenidos pueden apreciarse en los cuadros 4.12 y 4.13. Desde el punto de vista de la caracterizacin de la poblacin urbana, los indicadores per cpita de las reas metropolitanas y ciudades regin estudiadas muestran que el promedio de densidad urbana es de 12.823 hab/km2 y que la mayor densidad se presenta en el rea Metropolitana del Valle de Aburr (AMVA), seguido de Bogot Regin y del rea Metropolitana Centro Occidente (AMCO). El Distrito con mayor densidad urbana es el de Santa Marta con 13.500 hab/km2. En todos los casos las densidades indican que los centros urbanos se encuentran entre las cien ciudades ms densas del mundo, segn el estudio Demographia World Urban Areas: Population & Projections: 6th Annual Edition: 2010. Las mayores tasas de crecimiento demogrfico se presentan en Bogot-Regin (1.6%), AMVA (1.5%) y el rea metropolitana de Barranquilla (1.4%), resultando an mayor en el Distrito de Buenaventura (2.3%). Factor que se ve agravado por la presin que ejerce el elevado nmero de desplazados que han llegado a estas urbes y que, en promedio, representan el 5.8% del total de la poblacin urbana de las reas metropolitanas y ciudades-regin analizadas.
98 Ver recuadro de Metabolismo Urbano.
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Cuadro 4.11
Indicadores de Sostenibilidad Ambiental Urbana
Variables Densidad urbana (hab/km2) Tasa demogrfica crecimiento urbano (2005-2009) Total desempleo + subempleo (%) (Febrero ao 2010) Porcentaje de los estratos 1, 2 y 3 urbanos en el ao 2009 (%) Estimacin a partir del rea urbana reportada en los POT, PBOT o EOT* y la poblacin reportada por el DANE Se estim con base en los censos realizados por el DANE.
Indicador
Fuente de informacin
Forma de clculo
Determinantes del sistema urbano Caracterizacin de la poblacin urbana
Desarrollo urbano
Socio- econmicas
Se realiz la ponderacin con respecto al rea total urbana de cada ciudad que conforma el rea metropolitana o la ciudad-regin. Se realiz la ponderacin con respecto al total de la poblacin proyectada por el DANE al 2009. DANE - GEIH diciembre 2009 - febrero 2010 Se estim como el porcentaje de la ciudad principal del rea metropolitana o la ciudadregin. Se estim con base en la estratificacin del servicio de energa elctrica que es Se realiz la ponderacin con respecto al total de hogares reportados por el DANE reportado en el Sistema nico de Informacin - SUI, de la Superintendencia de para los municipios que conforman el rea metropolitana o la ciudad-regin. Servicios Pblicos Domiciliarios - SSPD 2009 Se realiz la ponderacin con respecto al total de la poblacin proyectada por el DANE al 2009.
Nmero de desplazados / Nmero de habitantes cabecera municipal (aos 1997-2009)
Transformacin fsica del territorio
Atributos Urbanos
Riesgo
Se promedi para el total de las ciudades que conforman el rea metropolitana o la ciudad-regin. Se promedi para el total de las ciudades que conforman el rea metropolitana o la ciudad-regin. Se realiz la ponderacin con respecto al total de la poblacin proyectada por el DANE al 2009. Se estim como el porcentaje de ciudades que pertenecen al rea metropolitana o a la ciudad - regin y que tienen jardn botnico inscrito en la red nacional.
Biodiversidad
Vivienda
Se estim con base en la informacin de Accin Social y del DANE. En cada caso se consideraron el total de desplazados que llegaron a la ciudad durante el periodo sealado. Ingresos tributarios totales por habitante miles de pesos (ao 2005) Clculos de la CDEFP-CGR con ejecuciones presupuestales DNP y poblacin estimada DANE. Espacio pblico per cpita (m2) Informacin suministrada por los entes territoriales en los cuestionarios o en los POT, PBOT, EOT. Porcentaje de personas afectadas por desastres durante el periodo 2003- Se estim con base en los reportes de damnificados presentados por el Siste2009 (%) ma Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres y la poblacin proyectada por el DANE. rea metropolitana con Jardines Botnicos inscritos en la red nacional Se verificaron para cada una de las ciudades que conforman las reas me(%) tropolitanas, ciudades - regin o distritos la existencia de Jardines Botnicos inscritos en la red. Dficit de vivienda - ao 2005 (%) Informacin DANE Nmero de planes parciales Informacin suministrada por los entes territoriales en los cuestionarios o en los POT, PBOT, EOT. Informacin suministrada por el DANE. Informacin DANE - Censo 2005 Informacin DANE - Censo 2005 Informacin DANE - Censo 2005 Informacin tomada de las fichas de avance que presenta el MAVDT en su pgina WEB. Se tom la informacin del estudio elaborado por la SSPD en el 2009.
Se realizo la ponderacin con respecto al total de viviendas reportadas por el DANE Se realizo la ponderacin con valoracin si=1, no=0, por ciudad y cantidad de planes parciales del rea metropolitana. Entre ms alta sea la calificacin mayor cantidad de planes parciales Se realizo la ponderacin con respecto al total de la poblacin 2009 DANE.
Relacin de la poblacin urbana con el medio natural (metabolismo urbano)
Movilidad y Transporte Pasajeros de transporte pblico del total de la poblacin- enero del ao 2008 (%). Servicios Pblicos Cobertura de acueducto-ao 2005 (%) Cobertura de alcantarillado-ao 2005 (%) Cobertura de aseo-ao 2005 (%) Vinculacin del rea metropolitana al plan departamental de agua (ao 2009) Aseo Rellenos sanitarios
Residuos slidos-ao 2009 (kg-habitante/da) Calidad de agua IRCA (ao 2009) Consumo de agua por habitante-ao 2009 (lt/da)
Agua
ndice de escasez (2008) Consumo de energa en rea urbana-ao 2009 (kWh-habitante/mes)
Energa
Cobertura residencial efectiva de gas natural-ao 2008 (%)
Se realizo la ponderacin con respecto al total de viviendas DANE. Se realizo la ponderacin con respecto al total de viviendas DANE. Se realizo la ponderacin con respecto al total de viviendas DANE. Se estim como el porcentaje de ciudades del rea metropolitana o ciudad - regin que se encuentran vinculadas al plan departamental. Se realiz la ponderacin respecto a las variables relleno=3, planta integral=2, botadero=1. Un valor ms alto del ndice demuestra una mejor disposicin final de los residuos. Se tom la informacin del estudio elaborado por la SSPD en el 2009 y la Se promedi para el total de las ciudades que conforman el rea metropolitana o la proyeccin de poblacin elaborada por el DANE para el mismo ao. ciudad-regin. Reportes que por Ley realizan los entes territoriales al sistema del Instituto Se promedi para el total de las ciudades que conforman el rea metropolitana o la Nacional de Salud. ciudad-regin. Se estimo con base al consumo facturado anual por ciudades reportado por el Se promedi para el total de las ciudades que conforman el rea metropolitana o la reportado en el Sistema nico de informacin - SUI, de la Superintendencia de ciudad-regin. Servicios Pblicos Domiciliarios - SSPD Reporte realizado por el IDEAM en el Anexo del Estudio Nacional del Agua. Se realiz la ponderacin respecto a las variables Alto=4, Moderado=3, Medio=2, Bajo=1. Mientras mas alto el ndice, ms alta la escasez. Se estim con base en consumo facturado de de energa elctrica que es Se promedi para el total de las ciudades que conforman el rea metropolitana o la reportado en el Sistema nico de informacin - SUI, de la Superintendencia de ciudad-regin. Servicios Pblicos Domiciliarios - SSPD Boletn estadstico de minas y energa 2003-2008 UPME Se realiz la ponderacin con respecto al total de viviendas Catastro.
Fuente: * POT, PBOT, EOT. Planes de ordenamiento territorial, planes bsicos de ordenamiento territorial, esquemas de ordenamiento territorial.
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220
Cuadro 4.12
Indicadores de Sostenibilidad Ambiental Urbana en las reas Metropolitanas y Ciudades Regin

Indicador CALI-REAMVAGION MEDELLIN 9.973 1,2 66,0 73,9 3,39 303 4,37 0,97 25,0 17,48 0,75 33,39 98,54 98,05 98,78 50,0 3,0 1,05 46,7 Alto 172,4 1,5 205,4 73,74 97,94 97,46 99,39 0,0 2,7 1,67 2,02 Sin Riesgo 162,4 1,5 241,2 34,99 44,46 1,2 0 44,22 95,58 93,99 96,47 75,0 3,0 0,91 3,63 Sin Riesgo 100,8 1,0 179,9 46,36 12,27 28,16 10,0 0,0 1,11 5,75 2,63 0,93 7,88 33,3 11,34 8,00 45,2 98,96 98,41 99,41 100,0 3,0 0,90 19,13 Medio 184,1 1,0 71,0 51,83 264 59 116 1,52 6,25 8,09 6,19 80,0 89,7 74,7 54,5 39,5 59,8 1,5 1,2 0,8 1,6 55,7 80,9 4,1 279 3,38 0,5 5,6 20,29 3,39 43,7 97,97 97,45 99,42 72,2 3,0 0,91 3,92 Sin Riesgo 108,2 1,9 158,0 90,87 18.148 10.201 12.696 16.971 A.M. CUCUTA AMCO- PEREIRA BOGOTA-REGION A.M. A.M. PROMEBARRAN- BUCADIO QUILLA RAMANGA 10.074 1,4 33,6 86,0 5,48 199 1,25 9,54 0,0 32,45 0,40 21,93 92,11 88,25 93,62 100,0 3,0 0,79 1,04 Sin Riesgo 107,4 2,8 125,1 85,46 11.699 1,0 58,5 72,0 7,3 136 4,00 4,56 50,0 20,73 0,50 35,04 96,73 96,26 99,22 50,0 3,0 0,45 16,9 Medio 146,2 2,0 68,2 88,45 12.823 1,3 52,5 79,6 5,8 194 2,58 4,33 17,7 20,39 2,03 38,27 96,83 95,70 98,04 63,9 3,0 0,95 13,3
Determinantes del sistema urbano Densidad urbana (hab/km2) Tasa demogrfica crecimiento urbano (2005-2009) Total desempleo+ subempleo (%) (Febrero ao 2010) Porcentaje de los estratos 1, 2 y 3 urbanos en el ao 2009 (%) Nmero de desplazados / Nmero de habitantes cabecera municipal (aos 1997-2009) Ingresos tributarios totales por habitante miles de pesos (ao 2005) Espacio pblico per cpita (m2) Porcentaje de personas afectadas por desastres durante el periodo 2003-2009 (%) rea metropolitana con Jardines Botnicos inscritos en la red nacional (%) Dficit de vivienda - ao 2005 (%) Nmero de planes parciales Pasajeros de transporte publico del total de la poblacin- enero del ao 2008.(%) Cobertura de acueducto-ao 2005 (%) Cobertura de alcantarillado-ao 2005 (%) Cobertura de aseo-ao 2005 (%) Vinculacin del rea metropolitana al plan departamental de agua (ao 2009) Rellenos sanitarios Residuos slidos-ao 2009 (kg-habitante/da) Calidad de agua ndice de Riesgo de Calidad de Agua (ao 2009) Calificacin* Consumo de agua por habitante-ao 2009 (lt/da) ndice de escasez (2008) Consumo de energa en rea urbana-ao 2009 (kWh-habitante/mes) Cobertura residencial efectiva de gas natural-ao 2008 (%)
Variables

140,2 1,7 149,8 67,39
Desarrollo urbano
Socio - econmicas
Atributos Urbanos
Riesgo
Biodiversidad
Vivienda
Movilidad y Transporte
Servicios Pblicos
Aseo
Agua
Energa
Cuadro 4.13
Indicadores de Sostenibilidad Ambiental Urbana en los Distritos

Indicador Santa Marta 13.500 2,0 53,6 82,6 39,9 103 2,80 0,23 SI 41,64 1 97,9 81,47 78,26 94,94 si 3,0 1,25 9,6 Bajo 85,9 bajo 134,8 82,80 12.776 2,3 ND 97,5 23,7 95 ND 0,25 ND 50,04 0 nd 81,92 66,07 82,80 si 1,0 0,95 17,6 Medio 52,9 bajo 48,0 ND Buenaventura Cartagena de Indias 11.095 1,3 54,7 86,5 7,8 220 ND 0,07 ND 35,79 6 25,50 92,68 80,55 90,65 si 3,0 1,37 5,5 Bajo 125,2 alto 169,1 74,90
Determinantes del sistema urbano Densidad urbana (hab/km2) Tasa demogrfica crecimiento urbano (2005-2009) Total desempleo+ subempleo (%) (Febrero ao 2010) Porcentaje de los estratos 1, 2 y 3 urbanos en el ao 2009 (%) Nmero de desplazados / Nmero de habitantes cabecera municipal (aos 1997-2009) Ingresos tributarios totales por habitante miles de pesos (ao 2005) Espacio pblico per cpita (m2) Porcentaje de personas afectadas por desastres durante el periodo 2003-2009 (%) rea metropolitana con Jardines Botnicos inscritos en la red nacional (%) Dficit de vivienda - ao 2005 (%) Nmero de planes parciales Pasajeros de transporte publico del total de la poblacin- enero del ao 2008.(%) Cobertura de acueducto-ao 2005 (%) Cobertura de alcantarillado-ao 2005 (%) Cobertura de aseo-ao 2005 (%) Vinculacin del rea metropolitana al plan departamental de agua (ao 2009) Rellenos sanitarios Residuos slidos-ao 2009 (kg-habitante/da) Calidad de agua ndice de Riesgo de Calidad de Agua (ao 2009) Calificacin* Consumo de agua por habitante-ao 2009 (lt/da) ndice de escasez (2008) Consumo de energa en rea urbana-ao 2009 (kWh-habitante/mes) Cobertura residencial efectiva de gas natural-ao 2008 (%)
Variables
Desarrollo urbano
Socio - econmicas
Atributos Urbanos
Riesgo
Biodiversidad
Vivienda
Movilidad y Transporte
Servicios Pblicos
Aseo
Agua
Energa
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Aspectos que resultan an ms alarmantes cuando las tasas de desempleo y subempleo se encuentran en promedio del orden de 52.5%, siendo an ms preocupante este indicador en Cali-Regin (66.0%), AMCO-Pereira (59.8%), rea metropolitana de Bucaramanga (58.5%), Bogot Regin (55.7%) y el Distrito de Cartagena (54.7%). En cuanto al nivel de ingresos tributarios por habitante, se presenta una gran diferencia entre las reas analizadas ya que en el ao 2005 Cali reportaba $303.000, Cartagena $220.000 mientras que en Ccuta este valor era de $59.000, evidenciando las disparidades en la distribucin de recursos de descentralizacin as como en la actividad econmica regional. Teniendo en cuenta que la estratificacin socioeconmica urbana es una de las principales herramientas de focalizacin del gasto pblico99, cuya metodologa y representacin del clculo est basada en las caractersticas urbanas cerca a la vivienda y en las caractersticas directas de la vivienda, resulta significativo que las viviendas clasificadas en los estratos 1, 2 y 3 correspondan en promedio al 79,6% en los centros urbanos de las reas metropolitanas y ciudades - regin, siendo an ms alarmante los valores estimados para los distritos de Buenaventura (97,5%), Cartagena de Indias (86,5%) y las reas metropolitanas de Ccuta (89,7%), Barranquilla (86,0%), Bogot- Regin (80,6%) y AMVA (80,0%). Estos indicadores socio econmicos y de desarrollo urbano, que determinan la caracterizacin de la poblacin urbana indican los elevados ndices de pobreza, desigualdad y baja calidad del hbitat de los grandes centros urbanos del pas y tambin el gran reto que se debe asumir para controlar las enormes externalidades generadas por la presin de la aglomeracin humana, as como el elevado esfuerzo que deben realizar los municipios de estas reas tanto en desarrollo urbano como en el mejoramiento de las condiciones de la calidad de vida. Desde el punto de vista de la transformacin fsica del territorio, los indicadores seleccionados resultan alarmantes en el dficit de espacio pblico, ya que en promedio se alcanza nicamente una disponibilidad de 2.6m2/hab cuando la meta del pas es de 10 m2/hab para el 2019 y la norma100 establece que debe existir un rea de 15 m2/hab. El rea que ms espacio pblico tiene es Cali-Regin (4.37 m2/hab) sin que ello indique que est representado en igual proporcin en toda el rea urbana, pues hay sectores que se encuentran en dficit total de espacio pblico. Grfico 4.1. Adems, a pesar de que en todos los casos los entes territoriales reconocen como un factor de deterioro de la calidad ambiental el dficit de espacio pblico y de equipamientos urbanos, las actuaciones adelantadas no han permitido mejorar ostensiblemente este indicador, ya que son pocas las entidades territoriales que han realizado inversiones en aumento del espacio pblico y lo que ha prevalecido en los Planes de Desarrollo Municipal y de Ordenamiento Territorial ha sido la recuperacin del espacio pblico, la construccin de alamedas, el mejoramiento de andenes asociados a los sistemas de transporte masivo, sin que se haya logrado mejorar el indicador. Han sido pocas las inversiones destinadas a la construccin de nuevos equipamientos urbanos.
99 Las estratificaciones socioeconmicas tendrn carcter nico, por cuanto se utilizarn para la fijacin de tarifas por la prestacin de servicios pblicos y para la asignacin de los subsidios. Artculo 2. Decreto 2220 de 1993.
100 Decreto 1504 de 1998, artculo 14.
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Grfico 4.1
Espacio pblico en las reas metropolitanas, ciudades-regin y distritos
Fuente: Respuestas entes territoriales. Elaboracin: DES-CDMA
Sin embargo, los entes territoriales han realizado acciones como la expedicin de marcos normativos para los andenes y el mobiliario urbano, la formulacin de planes maestros de espacio pblico, arborizacin y mejoramiento de la accesibilidad. Los procesos de redensificacin y renovacin en las urbes no se han llevado a cabo como grandes proyectos urbanos; por el contrario, son los particulares los que han tomado la iniciativa de realizarlos predio a predio, de esta forma inevitablemente se ha conducido al aumento del dficit de espacio pblico, ya que las cesiones que por ley deben realizarse se reducen a las reas de los antejardines, sin englobar en un solo lote el rea suficiente para reas de parques, aumentando adems la congestin vehicular por una insuficiente capacidad en las vas. No fue posible establecer a nivel urbano el rea que se ha desarrollado mediante asentamientos informales101, ya que nicamente 14 de los 51 entes territoriales estudiados conocen esta informacin. En todo caso, los valores reportados indican que aproximadamente el 50% de las reas urbanas han crecido informalmente, con las claras consecuencias de inversin que se requieren para el mejoramiento urbano y la legalizacin102.
101 Se consideran asentamientos informales los asentamientos ubicados en territorios caracterizados por un crecimiento poblacional fuera de los parmetros normales de desarrollo presentados en el Municipio, que se caracterizan por la ausencia o baja presencia en la cobertura de servicios pblicos y generalmente ocupan zonas con alto grado de amenaza por algn fenmeno natural, configurndose extensas reas en condiciones de riesgo. 102 Se ha estimado que los costos de dotacin de infraestructura urbana, en los programas de mejoramiento integral o legalizacin de barrios, se encuentran alrededor de 3 veces el costo de de hacerlo de forma previa. PND 1990 1994. Infraestructura Social, cita 10. Martnez, E. 2003.Paradigmas de la intervencin pblica latinoamericana en el hbitat urbano. UAEM-Mxico/udelaR-Uruguay. En: Hbitat y Vivienda Digna: una deuda creciente. CGR. Informe del Estado de los Recursos Naturales 2008 2009. Pg. 349.
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A pesar de las actuaciones que han realizado el MAVDT y las autoridades ambientales en el mejoramiento de la gestin del riesgo, los avances en los municipios en materia de inventarios de viviendas y personas expuestas siguen siendo bajos. An es frecuente encontrar los estudios a nivel de zonificacin de amenazas, sin que se haya logrado avanzar en la estimacin del riesgo ni mejorar el nivel de detalle de la informacin. Ello indica que se desconocen las inversiones requeridas para adelantar las labores de gestin de riesgo y que se sigue dando prioridad a la atencin post-desastre que a la implementacin de medidas de mitigacin y reduccin. Sin embargo, las ciudades capitales han logrado mejorar ostensiblemente el conocimiento en esta materia y se han reducido los niveles de damnificados en los ltimos aos. A pesar de ello, el porcentaje de personas afectadas por desastres en los ltimos siete aos es de 4.33% en promedio, lo que ha significado que en las reas urbanas estudiadas han sido afectadas 625 mil personas. Como se ha sealado en anteriores informes103, la presencia de asentamientos informales y de viviendas y personas en riesgo en las urbes indica claramente la baja capacidad en la oferta de vivienda y el desarrollo urbano no planificado, factores asociados a la gobernabilidad. Con el fin de contar con al menos un indicador que permitiera establecer algn grado de compromiso de las urbes con la biodiversidad, se indag sobre la presencia de jardines botnicos asociados a la Red Nacional, encontrando que existe una muy baja presencia de estos centros de investigacin y propagacin de especies, ya que en el mejor de los casos la mitad de los municipios pertenecientes al rea tienen inscrito el jardn botnico en la red, como es el caso del rea metropolitana de Bucaramanga y el Distrito Capital. En total 7 de los 51 municipios estudiados cuentan con estos centros de estudio. Es posible destacar acciones puntuales desarrolladas en materia de consolidacin de los Sistemas Locales de reas Naturales Protegidas (SILAP), as como los esfuerzos realizados en el mantenimiento y reforestacin de las cabeceras de los nacimientos, la declaracin de reas protegidas regionales, el reconocimiento de la figura de la estructura ecolgica principal, el aislamiento de zonas de importancia ecolgica como manglares y humedales, el mejoramiento de los cauces en los tramos urbanos. Sin embargo, stas no han sido acciones generalizadas ni tampoco puede decirse que las autoridades metropolitanas hayan contribuido a ello. Por lo que se debern mejorar los esfuerzos en reconocer los valores ambientales que tienen cada uno de los componentes naturales presentes en el sistema urbano. Sigue siendo alarmante el dficit de vivienda en el pas. Como se observa, en promedio el 20,4% de los hogares presentaban carencias habitacionales, siendo alarmante el dficit en las reas metropolitanas de Barranquilla (32,45%) y Ccuta (28,16%). El MAVDT adopt mediante la figura de macroproyecto de Inters Social Nacional en Barranquilla con el fin de afrontar este dficit, en un rea de 300 has con el fin de construir 20.000 viviendas, ha hecho lo mismo en las ciudades de Cartagena, Medelln, Neiva, Soacha, Cali, Buenaventura y Manizales. En tanto que Bogot D.C, en concordancia con la Ley 388 de 1997, ha formulado su Macroproyecto Operacin Usme habilitando 900 hectreas que segn se plane permitir la construccin de 53.000 viviendas en un plazo aproximado de 20 aos.
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103 CGR. Informe del Estado de los Recursos Naturales. 2006 2007 y 2008- 2009.
Son bajos los valores del indicador relacionado con planes parciales. Es poco empleada por los entes territoriales esta herramienta de planificacin y gestin, que tiene como fin la conformacin de unidades de actuacin urbanstica que permitan, a partir de su ejecucin, mejorar la calidad de los espacios construidos. Reconociendo que, como factor de sostenibilidad, un mayor empleo de los sistemas de transporte masivo o pblico permite reducir el uso de vehculos privados, la congestin y las emisiones de gases contaminantes, se observa que menos del 50% utiliza transporte pblico, presentndose una mayor movilizacin por estos medios en las reas metropolitanas de Pereira (45.2%), Medelln (44.5%), Ccuta (44.2%) y Bogot-Regin (43.7%). En todos los casos este comportamiento se ve soportado por el nfasis de las actuaciones de las autoridades metropolitanas y urbanas en la implementacin de los sistemas de transporte masivo, que indudablemente han conducido a mejorar los espacios pblicos directamente relacionados con las lneas de transporte as como han reducido los tiempos empleados en los desplazamientos a lo largo de las ciudades. Es de esperar que con la entrada en funcionamiento del MIO en Cali, este indicador logre mejorar ostensiblemente. Sin embargo, son muchos los centros urbanos que carecen de planes de movilidad, ya que an no han considerado este tema como prioridad y no se evidencia un real avance en las ciudades capitales en la conformacin de un sistema articulado de trasporte que posibilite el control de la sobreoferta vehicular y la integracin de los municipios que pertenecen a las reas metropolitanas y ciudades-regin. Es reconocido el claro deterioro que presenta la malla vial, su insuficiencia en capacidad, la congestin vehicular hacia y en las zonas cntricas, la inadecuada operacin de rutas de transporte pblico, la existencia de parque automotor obsoleto, la ineficiente o insuficiente sealizacin, y las dificultades existentes para financiar la solucin a todos estos problemas, con claras consecuencias sobre la contaminacin atmosfrica (calidad de aire y ruido), tiempos de desplazamiento, deterioro del espacio pblico y conectividad. Aunque se han promulgado marcos normativos relacionados con los niveles de emisin de gases, son pocas las ciudades y autoridades ambientales que cuentan con suficientes equipos de monitoreo de contaminacin por fuentes mviles, lo que ha implicado la baja adopcin de medidas de control que permitan disminuir la emisin de gases contaminantes por parte del parque automotor. El panorama presentado con estos indicadores no resulta muy alentador y evidencia la necesidad de mejorar el apoyo tcnico y el papel de las autoridades ambientales y metropolitanas en la formulacin, de manera conjunta con los entes territoriales, de proyectos regionales que permitan abordar el crecimiento urbano partiendo de reconocer los lmites del territorio y la biosfera as como las necesidades de los habitantes. Desde el punto de vista de la relacin de la poblacin urbana con el medio natural los indicadores per cpita de las reas metropolitanas, ciudades regin y distritos muestran que, en materia de servicios pblicos, los municipios cuentan con altos niveles de cobertura de acueducto, alcantarillado y aseo para la poblacin urbana. Sin embargo, despus de tres aos de implementada la poltica de planes departamentales
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de agua y saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, an no se ha llegado a contar con una participacin generalizada de los municipios en esta estrategia sectorial. Aunque estas coberturas en nmeros relativos resultan alentadoras, indican que en las reas urbanas estudiadas an cerca de 250 mil hogares carecen de la prestacin plena de estos servicios, resultando ser ms llamativa la menor cobertura en el servicio de alcantarillado que llega al 95,7% de los hogares. En materia de oferta de agua, el indicador que tiene el pas hace referencia al ndice de escasez determinado por el IDEAM, segn el cual el Distrito de Cartagena y las reas metropolitanas de Barranquilla y Bucaramanga presentan los mayores riesgos frente a la oferta de agua para consumo humano. Aunado a lo anterior, el ndice de Riesgo de Calidad de Agua (IRCA) muestra un nivel alto de contaminacin de las aguas para consumo humano en el rea Metropolitana de Cali104, un nivel medio en las reas metropolitanas de Bucaramanga y Pereira as como en el distrito de Buenaventura, factor que se encuentra directamente relacionado con la calidad de agua de la fuente y la capacidad de las plantas de tratamiento y que demuestran las deficiencias en la calidad de los sistemas de abastecimiento. El consumo promedio de agua por habitante est en 140 lt-hab/da, valor que resulta inferior a los niveles de consumo excesivo que fueron establecidos105 durante la ltima emergencia por la disminucin en los niveles de precipitacin ocasionada por el Fenmeno del Nio. Sin embargo, an sigue siendo muy baja la formulacin y adopcin de planes de ahorro y uso eficiente y la evolucin del ndice de agua contabilizada que reporta la CRA106 indica que la nica ciudad que, en el ao 2008, cumpla con mantener este ndice por debajo del 30% era Bucaramanga, mientras que las que presentaban un mayor valor eran las ciudades de Barranquilla (51%), Cartagena (42%) y Pereira (39%), indicando que las fallas en el mantenimiento y condiciones generales del sistema claramente repercuten en el uso eficiente y responsable del recurso hdrico. Las empresas de servicios pblicos privadas o municipales que prestan sus servicios cuentan con planes maestros para cada uno de los servicios pblicos y con equipos para el seguimiento de la calidad de agua; sin embargo, la periodicidad del monitoreo que informan no responde a lo establecido en la Resolucin 2115 de 2007. Cabe anotar que en todos los casos se cuenta con Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) aprobados y adoptados mediante actos administrativos, sin que ello signifique que se hayan realizado las inversiones requeridas para instalar y mejorar los sistemas de tratamiento de aguas residuales en el pas. Aunque no es posible establecer con certeza los caudales sin tratamiento que se vierten a las corrientes de agua en cada municipio, es posible sealar que ninguno de los
104 En el reporte del Instituto Nacional de Salud del ndice de Riesgo de Calidad de Agua, no aparecen las ciudades de Cali, Jamund y Yumbo. 105 Resolucin CRA 493 de 2010, derogada por Resolucin CRA 496 de 2010. 106 CRA. Proyecto de Resolucin Por la cual se establece el nivel de prdidas aceptable para el clculo de los costos de prestacin de los servicios pblicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado y se inicia el proceso de discusin directa con los usuarios y agentes del sector. Pg. 5.
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sistemas existentes trata la totalidad de las aguas residuales y que tan solo 12 de los 51 entes territoriales estudiados cuentan con algn sistema de tratamiento. En el caso de los residuos slidos, los municipios realizan la disposicin final de sus residuos en rellenos sanitarios y la mayora cuenta con Planes de Gestin Integral de Residuos Slidos (PGIRS), sin que ello signifique que se hayan implementado programas que garanticen el ciclo adecuado de los mismos107. La produccin per cpita de residuos es, en promedio, de 0.95 kg-hab/da, siendo mayores los valores en los Distritos. Segn los estndares establecidos por el Reglamento Tcnico Normativo del Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico - RAS 2000 esta produccin implica un nivel de complejidad medio; sin embargo, el valor del AMVA (1.67 kg-hab/da) indica un nivel alto de complejidad. Existe un problema casi generalizado sobre el manejo, transporte y disposicin de escombros, al no contar con sitios debidamente autorizados para ello. Segn se aprecia en el grfico 4.2 el consumo de energa por habitante en las reas urbanas tienen un promedio de 150 kWh-habitante/mes, que, comparado con otros pases del mundo, resulta bajo108. Sin embargo, el rea metropolitana de Medelln y Cali regin superan el promedio y demuestran los mayores consumos, factor que se encuentra directamente relacionado con la ubicacin de las industrias.
Grfico 4.2
Consumo de energa en rea urbana ao 2009 - (kwh-habitante/mes)
107 Prevencin, generacin, reciclaje/reutilizacin/recuperacin, recoleccin, transporte, tratamiento y eliminacin. 108 Segn la International Energy Agency, Energy Statistics and Balances of Non-OECD Countries and Energy Statistics of OECD Countries, el consumo anual de energa elctrica en el pas lo ubica en el puesto 40 a escala mundial.
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Recientemente el Ministerio de Minas y Energa, en su compromiso con la promocin del uso racional y eficiente de la energa y dems formas de energa no convencionales, promulg la Resolucin 18 - 0919 de 2010 con el fin contribuir a asegurar el abastecimiento energtico pleno y oportuno, la competitividad de la economa colombiana, la proteccin al consumidor y la promocin del uso de energas no convencionales de manera sostenible con el ambiente y los recursos naturales, definiendo las metas de ahorro del programa de eficiencia energtica a 2015 y los mecanismos para alcanzarlas. Teniendo en cuenta que se considera un avance en materia de disminucin de produccin de CO2 el cambio de fuentes energticas hacia aquellas que resultan ms amigables con el medio ambiente, como la utilizacin de gas natural, resulta alarmante que el AMVA tenga un elevado consumo de energa elctrica: para 2008 reporte una cobertura de gas inferior a 40% y que Buenaventura slo en este ao ha iniciado el suministro de este servicio. Como se aprecia en la Grfica 4.3. la cobertura efectiva del servicio pblico de gas natural en 2008 era, en promedio, de 67,4%. Las mayores coberturas se presentan en Bogot-Regin (90,9%) y las reas metropolitanas de Bucaramanga (88,4%) y Barranquilla (85,4%).
Grfico 4.3
Cobertura residencial efectiva de gas natural-ao 2008 (%)
Fuente: Respuestas Corporaciones Autnomas Regionales. Elaboracin: DES-CDMA
Los indicadores de las principales reas metropolitanas y distritos presentan tendencias similares en coberturas de servicios pblicos, crecimiento demogrfico urbano y transporte pblico, lo cual refleja su gestin en el uso y asignacin de los recursos, el diseo de programas e infraestructura para estas temticas, que contrasta con indicadores como los ingresos tributarios totales por habitante que tienen mayores diferencias entre las reas metropolitanas.
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Gobernabilidad de la Sostenibilidad Ambiental Urbana

Los desafos ambientales urbanos evidenciados en los indicadores de SAU, hacen necesaria la identificacin de las capacidades institucionales locales frente a la SAU en las reas metropolitanas y distritos siguiendo los siguientes parmetros: Capacidades coordinacin: el fortalecimiento del marco legal y normativo de los gobiernos municipales para construir escenarios de SAU requiere el establecimiento de mecanismos formales que faciliten la toma de decisiones de manera coordinada y cooperativa, mediante la coordinacin interinstitucional y la articulacin con la sociedad civil. Capacidades tcnicas: el desarrollo de capacidades tcnicas de los gobiernos municipales implica la capacidad para desarrollar instrumentos de planificacin, promover el acceso y uso de la informacin en la gestin de la SAU, y adecuar la estructura organizacional y funcional del gobierno nacional y local para atender las responsabilidades relacionadas con la SAU o en su defecto de la Gestin Ambiental Urbana. Capacidades financieras: incluye las asignaciones presupuestales sobre los diferentes componentes de los determinantes y factores del sistema urbano a nivel local. Su desarrollo se refiere a las acciones de los gobiernos locales en las reas de saneamiento bsico, agua potable, residuos slidos, gestin del riesgo, manejo y conservacin de ecosistemas, calidad del aire, educacin ambiental, mejoramiento urbano, ejecucin de planes parciales, estrategias energticas, movilidad y transporte, e implementacin de Sistema de Gestin Ambiental (SIGAM). A continuacin, se presenta la situacin actual en trminos de gobernabilidad de la SAU, segn informacin reportada por cada una de las reas Metropolitanas y Distritos siguiendo los siguientes elementos de anlisis, en el Cuadro 4.14.
Cuadro 4.14
Capacidades institucionales
CAPACIDADES Capacidades tcnicas (Planificacin ) DESCRIPTOR Expedicin de determinantes ambientales P OT (1997-2009) Formulacin de plan de accin ambiental Formulacin de la poltica ambiental urbana Poltica de ruralidad o manejo de entorno regional. Estudios sobre huella ecolgica. Implementacin de SIGAM. Existencia de lnea base de indicadores ambientales. Existencia de redes y equipos para el monitoreo de la calidad ambiental (agua, saneamiento, aire) Existencia de entidad independiente que maneje los temas de GAU a nivel municipal. Sostenibilidad ambiental considerada como un hecho metropolitano Nivel de gasto en determinantes y factores del sistema urbano
Capacidades tcnicas ( Uso de informacin) Capacidades tcnicas (Estructura organizacional) Capacidades financieras
Capacidades legales y normativas Existencia de mecanismos de coordinacin interinstitucional. Existencia de mecanismos de articulacin con la sociedad civil
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rea Bogot- regin Coordinacin interinstitucional

En el caso del rea Bogot - regin la mayora de municipios han suscrito convenios con entidades del SINA, especialmente con la CAR en relacin con la compra y manejo de predios cercanos a cuencas abastecedoras de acueductos municipales, control y vigilancia ambiental en temas de minera, industria y cuidado de humedales, el proyecto de descontaminacin del ro Bogot, reforestacin de carcter protector y/o protector- productor o el desarrollo de mesas de trabajo, en el caso de Bogot. El Distrito Capital constituy la Comisin sectorial para la sostenibilidad, proteccin ambiental y ecourbanismo del D.C. (CISPAE), en torno a la cual se articulan mesas de trabajo como la Mesa Distrital de Escombros, la Mesa Interinstitucional de residuos hospitalarios, donde intervienen, entre otros, la CAR, o iniciativas que vinculan un visin regional de los desafos ambientales como la Mesa de Aguas Subterrneas Regin Capital, en la cual intervienen el MAVDT, SDA, CAR e IDEAM. Igualmente, se destaca la Mesa de Calidad del Aire Bogot-Regin en la que igualmente intervienen distintos actores del SINA como el MAVDT, el IDEAM, la CAR, la SDA, la Secretara Distrital de Movilidad de Bogot D.C., Secretara de Salud, entre otros109. Establece unos lineamientos para prevenir y controlar la contaminacin del aire en la Sabana de Bogot teniendo en cuenta los POT de los municipios vecinos, el Plan de Movilidad del Distrito Capital y el desarrollo de Planes de Mejoramiento de Calidad de Aire (PAMCA) alrededor de lneas de accin como las fuentes fijas, fuentes mviles, combustibles y coordinacin institucional. Los PAMCA se adelantan en las zonas aledaas al Distrito Capital, donde se encuentran varios corredores industriales (Soacha Sibat, Funza Madrid Mosquera - Facatativ, Nemocn - Zipaquir Cajic, Sopo Tocancip y los sectores rurales del Distrito Capital) en los cuales se desarrollan mltiples actividades econmicas que aportan contaminantes a la atmsfera110. La articulacin de las acciones medioambientales municipales con asociaciones, gremios, ONG o Universidades es menos evidente en el rea Bogot- Regin; slo municipios como Soacha, Zipaquir, Tocancip, La Calera, Sop y el Distrito Capital reportan la suscripcin de acuerdos, contratos o convenios con dichos actores en temas como planes de manejo ambiental, implementacin del SIGAM, o tratamiento de residuos slidos domsticos y peligrosos, o acciones de cooperacin frente al manejo del agua por parte de los sectores productivos y gremios (Cmara de Comercio y Asocolflores), estrategias de restauracin ecolgica en la cuenca alta del ro Tunjuelo o la reforma del cdigo de construccin bajo una perspectiva de sostenibilidad. En el tema de educacin ambiental existe un importante nmero de acciones articuladas con la sociedad civil y la comunidad educativa en la mayora de municipios del
109 Entidades de apoyo: Ministerio de Minas y Energa-Ministerio de Transporte-Gobernacin de Cundinamarca (Sectores trnsito, ambiente y salud)-Alcaldas de los municipios de la sabana-Secretara Distrital de Salud-Polica Nacional (Polica de carreteras y de trnsito)-ECOPETROL 110 Informacin reportada SDA 2010
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rea frente al uso eficiente del agua, cuidado de los recursos naturales, desarrollo de PRAES, Procedas y creacin de Comits Tcnicos Interinstitucionales de Educacin Ambiental (CIDEA), con excepcin de los municipios de Cota y Bojac.
Capacidades tcnicas
Desde el punto de vista de las capacidades tcnicas en materia de planeacin la CAR expidi las determinantes ambientales para la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial municipal (Acuerdo CAR No. 16 de 1998) y los parmetros sobre determinantes ambientales para planes parciales en jurisdiccin de la CAR111, que se constituyen en un insumo fundamental en la planificacin territorial municipal y permiten, entre otros, considerar la viabilidad ambiental de los permisos para proyectos otorgados por la CAR. Dichos determinantes son adoptados por todos los municipios del rea Bogot- Regin, si bien no todos han adelantado la revisin de sus respectivos POT. Es fundamental para los municipios contar con un plan de accin ambiental o una poltica ambiental urbana que les permita desarrollar estrategias y metas a largo plazo, de modo que la gestin ambiental refleje el liderazgo y la voluntad de las autoridades municipales para impulsar una agenda ambiental efectiva. En trminos de una poltica ambiental urbana se destaca el caso del Plan de Gestin Ambiental 2008-2038 del Distrito Capital considerado un instrumento de planeacin ambiental de largo plazo conformado por el Plan de Accin Cuatrienal del Distrito Capital (PACA), los Planes Institucionales de Gestin Ambiental (PIGA) y el componente ambiental de los planes de desarrollo local y de las agendas ambientales locales, en concordancia con lo establecido en el Decreto Distrital 625 de 2007; sin embargo, en la mayora de los municipios del rea no existe una poltica ambiental urbana que sobrepase lo sealado en los planes de desarrollo municipal o los POT. El Plan de Accin Ambiental Local (PAAL) incluye un perfil ambiental o diagnstico sobre la condicin municipal, y una Agenda Ambiental que identifica planes, programas y proyectos especficos112 articulados con los planes de desarrollo municipales y los POT, pero no se limitan a ellos. En la mayora de los municipios se encuentran programas de gestin ambiental en los planes de desarrollo municipal como el caso de Cha, La Calera, Tabio y Tocancip, o planes de accin en el marco del CIDEA en el caso de los municipios de Gachancip, Sibat, Mosquera, Zipaquir, Soacha y Tenjo, y o visiones de desarrollo integral como el Plan de Accin Cuatrienal del Distrito Capital- PACA (Decreto 509 de 2009)113.
111 Resolucin CAR No. 1574 del 31 de Julio de 2008 Por la cual se establecen los parmetros sobre determinantes ambientales para planes parciales en jurisdiccin de la CAR y se adopta el procedimiento para el pronunciamiento de la Corporacin en el marco del artculo 6 del Decreto 4300 de 2007. 112 Ministerio de Medio Ambiente. Gua de Gestin Administrativa para la aplicacin del SIGAM. 2002. Pg.: 8,49. 113 Se desarrolla a partir de las siguientes estrategias: i) Control y vigilancia, ii) manejo fsico y ecourbanismo, iii) participacin, iv) educacin ambiental, v) informacin y comunicaciones, vi) fortalecimiento institucional y estrategia de sostenibilidad econmica, vii) investigacin y viii) de cooperacin y coordinacin interinstitucional para la construccin de la regin capital.
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Tanto la poltica ambiental urbana, como los PAAL actan en el marco del Sistema de Gestin Ambiental Municipal SIGAM, cuyos inicios fueron en 2001. El SIGAM considerado una propuesta organizacional para el adecuado funcionamiento de la administracin municipal, de cara a enfrentar la gestin ambiental en su territorio. Como propuesta organizacional el SIGAM identifica los elementos y componentes de la organizacin municipal y de la gestin pblica, y los ordena bajo una mirada sistmica, precisamente para lograr el adecuado funcionamiento del sistema municipal.114 En este contexto, el SIGAM incluye entre sus instrumentos tcnicos los planes de desarrollo municipal, departamental y metropolitano, los planes de ordenamiento territorial, el Plan de Accin Ambiental Local, y los planes sectoriales. La misma adopcin del SIGAM debe hacerse mediante acuerdo adoptado por el Consejo Municipal, o mediante decreto expedido por el Alcalde. En este sentido, los Concejos Municipales pueden crear, mediante acuerdo, el Sistema de Gestin Ambiental Municipal (SIGAM) que se conforme por el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones, y otros, que regulen la gestin ambiental de cada uno de los municipios115. Sin embargo, en el caso del rea Bogot- Regin solamente los municipios de La Calera, Sop, Tabio, Gachancip, Zipaquir y Cha han adoptado mediante acuerdo municipal el SIGAM, mientras que Bogot considera que por tratarse de un mecanismo de carcter municipal, no aplica directamente al Distrito Capital, pero desde el ao 1996 ha coordinado su gestin ambiental a travs del Sistema Ambiental del Distrito Capital SIAC, y dems planes sealados. Cualquier mecanismo de gestin ambiental local requiere una adecuada estructura institucional al interior de los municipios, asignacin de funciones y responsabilidades; y a nivel externo, identificar y articular la gestin municipal con otros actores regionales o nacionales de competencia en el tema ambiental, como las CAR y el MAVDT. En el caso del rea Bogot- Regin, la mayora de los municipios tienen oficinas o direcciones administrativas responsables del tema ambiental de segundo orden a nivel municipal, es decir, hacen parte de una secretara u oficina principal de planeacin o desarrollo econmico o social, con excepcin del Distrito Capital que acta a travs de la Secretaria Distrital de Ambiente (SDA). En trminos de planeacin es importante tener en cuenta el manejo del entorno natural rural- urbano como condicin indispensable para garantizar la sostenibilidad de los centros urbanos, de modo que la poblacin local pueda conseguir y mantener un nivel de bienestar aceptable y no decreciente, sin poner en peligro las oportunidades de los habitantes de las reas adyacentes116.
114 Ministerio de Medio Ambiente. Gua de Gestin Administrativa para la aplicacin del SIGAM. 2002. Pg.: 61. 115 Ministerio de Medio Ambiente. Propuesta organizacional. SIGAM. 2002. Pgs. 100-103. 116 Nijkamp y Opschoor: 1995. En: Castro: 2002
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En la mayora de municipios no existe una poltica de ruralidad que permita integrar el territorio rural al sistema de planeacin municipal, por lo que los municipios se remiten de manera exclusiva a los lineamientos del POT en materia de establecimiento de zonas de manejo y usos rurales del suelo, estructura urbano rural e interurbana, y definicin de las reas que constituyen el soporte ecolgico y ambiental del territorio. Slo se presentan avances en el Distrito Capital con la formulacin de una poltica de ruralidad (2007) y el diagnstico agro-ambiental del sector rural del municipio de Soacha, cuyo objetivo principal es la formulacin de la poltica de ruralidad en el marco del Consejo Municipal de Desarrollo Rural. La poltica de ruralidad del Distrito Capital busca la integracin urbano - rural y regional, mediante el desarrollo de proyectos y acciones que mejoren el abastecimiento de alimentos para Bogot y la regin y eleven la calidad de vida de la poblacin campesina a travs de cuatro ejes fundamentales: i) territorialidad, ii) desarrollo humano sostenible, productividad y seguridad alimentaria, iii) identidad y culturas campesinas y iv) institucionalidad democrtica117. En este contexto, los municipios del rea Bogot- Regin requieren una poltica de ruralidad que les permita afrontar los desafos de la metropolizacin, teniendo en cuenta que la mayora de municipios del rea tienen una alta proporcin de suelo rural, incluida Bogot que representa el 76% del Distrito Capital. Los fenmenos de conurbacin, suburbanizacin e integracin social en el rea BogotRegin expresan la estrecha relacin entre los municipios aledaos y la ciudad principal alrededor del abastecimiento de productos agrcolas, recreacin, vivienda, fuerza de trabajo, localizacin de actividades agroindustriales, comerciales y de servicios que generan cambios en el uso de suelo y el estilo de vida rural. Esta visin del entorno est relacionada con el manejo de la informacin y el desarrollo de estudios sobre la sostenibilidad de los modelos urbanos, por ejemplo, la identificacin de la huella ecolgica del municipio, expresada en la cantidad de hectreas de tierra ecolgicamente productiva como cultivos, bosques, ecosistemas necesarios para producir los recursos que consume una ciudad y para asimilar los residuos que se generan. Cabe sealar que ninguno de los municipios del rea Bogot- Regin reporta informacin o datos sobre la huella ecolgica que le permitan medir, de alguna manera, la sostenibilidad de su desarrollo urbano. Si bien el rea Bogot - Regin no es un rea metropolitana constituida jurdicamente, ha avanzado en los ltimos aos en la construccin de un proyecto regional que le permita mejorar sus condiciones de vida, ambientales y de competitividad a nivel nacional y latinoamericano, y que eventualmente podra constituirse en un rea metropolitana jurdicamente constituida o en una Regin- Capital. En este sentido, a partir de la creacin de la Mesa de Planificacin Regional Bogot Cundinamarca (MPRBC) en el ao 2001, con la participacin del Distrito Capital, la Gobernacin de Cundinamarca y la Corporacin Autnoma Regional (CAR), se inici el proceso de acercamiento entre Bogot y sus municipios vecinos, que gener
117 Poltica de ruralidad. Distrito capital. Pg. 11,14.
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recientemente el Convenio Interadministrativo entre el Distrito Capital de Bogot y el Departamento de Cundinamarca para la conformacin de la Regin Capital, que buscara conformar una regin administrativa de planificacin especial. Actualmente, el Distrito Capital, al igual que la Gobernacin de Cundinamarca, trabaja en la formulacin de las bases de un Plan Estratgico de la Regin Capital. En el caso del Distrito capital incluye lneas estratgicas ambientales que deben identificar las problemticas asociadas al crecimiento insostenible y los impactos de la ciudad sobre su entorno regional (saneamiento bsico y agua potable, ecosistemas estratgicos- pramos, cambio climtico, entre otros) as como los efectos de la Regin en la Capital, la escasa coordinacin interinstitucional y de los sectores para la gestin ambiental urbano regional y la falta de planificacin ambiental a largo plazo que integre la Ciudad y la Regin. En este sentido, resulta de vital importancia un adecuado desarrollo de capacidades tcnicas en trminos de generacin y uso de informacin para la toma de decisiones municipales y/o regionales, en la construccin de sus planes de desarrollo municipal, en planes de accin ambiental y, en general, en la construccin de un sistema integrado de informacin ambiental y sistemas de monitoreo de la calidad ambiental municipal. El componente de informacin dentro de los SIGAM existentes sigue siendo muy dbil, lo que no ha permitido, por un lado conocer en tiempo real el estado ambiental de los municipios y sus reas urbanas, como tampoco tomar decisiones y realizar la planeacin del uso del territorio, con base en el seguimiento al estado y condicin de las condiciones ambientales y de los recursos naturales. Resulta precaria la situacin en el rea Bogot- Regin ya que los municipios no cuentan con una lnea base de indicadores ambientales para monitorear y evaluar el estado de los recursos naturales y de la calidad ambiental municipal. Segn la informacin reportada, existe, en cambio, un conjunto de indicadores de gestin articulados con los planes de desarrollo de la mayora de municipios en temas como reforestacin y educacin ambiental que buscan hacer el seguimiento de la gestin municipal en cada cuatrienio. En el caso del Distrito Capital, la sistematizacin de este tipo de indicadores de gestin ambiental se expresa en el Observatorio Ambiental de Bogot, sin embargo, en la mayora de los municipios del rea no existe un sistema de informacin ambiental que articule la informacin disponible, por lo que el conjunto de indicadores de gestin se limitan a ser incluidos en los diagnsticos de los planes de desarrollo, POT o planes de accin ambiental. Este tipo de indicadores de gestin tendrn un verdadero sentido para evaluar el mejoramiento de las condiciones del medio ambiente urbano cuando sea posible confrontar sus resultados con la lnea base de indicadores ambientales y su respectivo seguimiento. Llama la atencin que, a pesar de dichas debilidades, los municipios no adoptan mecanismo de coordinacin interinstitucional con institutos de investigacin como el IDEAM, MAVDT o el IGAC, con la excepcin de Sop que tiene un convenio con el IGAC para adelantar la actualizacin catastral del municipio, o La Calera que tiene un convenio con el IDEAM para el desarrollo de un programa sobre la disminucin de la vulnerabilidad frente al cambio climtico.
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Aunque el MAVDT ha orientado los procesos de investigacin y ha establecido las pautas para la consolidacin de los sistemas de monitoreo y transferencia de informacin empleando para ello el Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC) y sus componentes Sistema Nacional de Informacin Forestal (SNIF), Sistema de Informacin de Calidad de Aire (SISAIRE), Sistema de Informacin del Recurso Hdrico (SIRH), Sistema de informacin en Biodiversidad (SIB), Sistema de Informacin Marino (SIAM), Sistema de Informacin Territorial de la Amazona Colombiana (SIATAC), Subsistema de Informacin sobre Uso de Recursos Naturales Renovables (SIUR) an persisten fallas en su implementacin que se reflejan en el nivel local. El pas no ha logrado involucrar, de forma armnica, cada una de las entidades nacionales, regionales y locales del sistema ambiental y tampoco ha incluido lo correspondiente a la informacin de los centros urbanos, lo que ha hecho imposible consolidar indicadores y un sistema de monitoreo de la calidad ambiental de los centros urbanos y relacionarlos con los correspondientes a su entorno. La consolidacin de informacin de metadatos118 se est realizando bajo la coordinacin del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi119, sin que en ninguno de los sistemas sea posible conocer el rea de los centros urbanos, la extensin de las zonas periurbanas y rurales, como tampoco es posible superponer los ecosistemas con los crecimientos urbanos, las actividades industriales o mineras y, por ende, no es posible relacionar variables que permitan establecer el impacto de las urbes sobre el entorno, ni establecer los cambios de ocupacin de suelo, la necesidad real de suelo, las directrices para el crecimiento de las ciudades y la implantacin de las reas industriales y de servicios. A nivel regional, las corporaciones autnomas regionales no han consolidado la informacin relacionada con el crecimiento de las reas urbanas, los fenmenos de conurbacin, los cambios histricos de uso del suelo rural, la conformacin de zonas francas y el espacio pblico. Por ser competencia de las reas metropolitanas, los distritos y los municipios, son los llamados a consolidar esta informacin120. No tener claridad sobre el comportamiento de estas variables impide tomar decisiones sobre las definiciones del uso del suelo y el direccionamiento del crecimiento del suelo urbano en los municipios del pas. En cuanto a la calidad ambiental, slo 5 municipios del rea Bogot- Regin cuentan con algn tipo de redes y equipos de monitoreo, entre los cuales se encuentran Bogot, Zipaquir, Mosquera, Sop y Tabio.
118 En coordinacin con el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi- IGAC se apoy la formulacin y consolidacin del documento Conpes 3585 de mayo 2009, denominado Consolidacin de la Poltica Nacional de Informacin Geogrfica y la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales-ICDE. Oficio MAVDT Respuesta al cuestionario sobre Poltica y Gasto Ambiental Vigencia 2009. 8 de Febrero 2010. 119 El Sistema de informacin geogrfica para el ordenamiento territorial nacional (SIGOT) busca la conformacin de un sistema de informacin geogrfica para la planeacin y el ordenamiento territorial, cuyo objetivo central es contribuir a una eficiente y oportuna toma de decisiones, apoyando a los actores - autoridades e instancias - en el sistema de planeacin a nivel nacional, regional y local, con una herramienta tecnolgica que soporte la gestin y evaluacin de las polticas pblicas, con informacin poltico-administrativa, socio-econmica y ambiental geo-referenciada que permita orientar adecuadamente los recursos. Tomado de: http://sigotn.igac.gov.co/sigotn/. Consultado el 15 de Junio de 2010. 120 En el caso del Valle de Aburr, el AMVA por medio de una consultora, ha elaborado el Estudio de la forma del crecimiento de la regin metropolitana. Mapificacin del crecimiento urbano del valle de Aburr. Respuesta al cuestionario de la CGR enviada por AMVA.
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En el caso de Bogot tiene una red de monitoreo de calidad del aire compuesta por 13 estaciones fijas y dos estaciones que miden nicamente condiciones meteorolgicas y que realizan constantemente las mediciones de los parmetros. Dentro de los contaminantes monitoreados cabe resaltar el material particulado de dimetro menor a 10 micras conocido como PM10, las partculas suspendidas totales (PST) y el ozono (O3) pues algunas de sus concentraciones promedio superan los lmites mximos permisibles por la norma (Resolucin 601 de 2006). Tambin es importante el material particulado de dimetro menor a 2.5 micras (PM 2.5), que se mide en la estacin de Kennedy y para el cual no existe norma pero se sugiere como valores lmites los reportados por la EPA. Para el monitoreo de la calidad ambiental del agua se tienen dos herramientas: la Red de Calidad Hdrica de Bogot y el Programa de Seguimiento y Monitoreo de Efluentes Industriales y del Recurso Hdrico de Bogot; y el Sistema Automtico de Monitoreo de Ruido (GEMS Global Environment Management System) para las operaciones areas del Aeropuerto Internacional El Dorado. El Distrito Capital tiene un sistema integrado para el manejo de informacin ambiental e indicadores a travs del Observatorio Ambiental de Bogot (OAB). De esta manera, la base de datos espacial del Sistema de Informacin Ambiental SIA, est conectada con el servidor de mapas del Observatorio Ambiental, de tal forma que cualquier actualizacin de mapas en el SIA, se ve reflejada directamente en OAB. Desde el ao 2009, Zipaquir cuenta con un equipo de lectura de Cloro Residual digital, equipo de pH metro digital y estacin pluviomtrica y, en coordinacin con la CAR, adelanta estudios sobre el impacto ambiental de fuentes mviles y fuentes fijas, operativos de emisin de gases y de niveles de ruido, mientras que Mosquera realiza el control de calidad de agua potable cinco veces por mes, adelanta jornadas de seguimiento y control sanitario de industrias y empresas que pueden causar afectacin al agua, aire o suelo como estaciones de servicio, cultivos informales, almacenes de plaguicidas, entre otros, cada dos meses y jornadas de edicin de gases vehiculares trimestralmente. Igualmente, Sop cuenta con equipos bsicos de monitoreo para realizar seguimiento a la calidad del agua en trece puntos de muestreo, con una periodicidad de ocho veces durante el mes, mientras que el municipio de Tabio cuenta con un laboratorio para anlisis fsico qumico de la Planta de Tratamiento de Agua Potable que realiza mediciones diarias.
rea Cali-regin Coordinacin interinstitucional

Los mecanismos de coordinacin entre Palmira y Jamund y las entidades del SINA se concentran en la CVC en diversos proyectos de reforestacin, compra de predios, manejo de ecosistemas y residuos slido, y en el caso de Cali existen convenios con el IDEAM121 para mejorar la red de alertas tempranas en la calidad de agua y para la actualizacin de los avalos de los predios en las cabeceras de los ros con el IGAC.
121 IDEAM Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales de Colombia, IGAC Instituto Geogrfico Agustn Codazzi.
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Frente a la articulacin con asociaciones, ONG y gremios, se han realizado alianzas y convenios principalmente con universidades, cmaras de comercio y fundaciones con el fin de realizar caracterizaciones del medio natural de su jurisdiccin. En el caso de Cali se han hecho convenios con particulares dirigidos a adoptar el cuidado de las reas verdes de la ciudad.
Capacidades tcnicas
Desde el punto de vista de la planificacin en materia ambiental, la ciudad de Cali recientemente (2009) formul los lineamientos de poltica ambiental, sin contemplar un presupuesto ni responsables, Palmira cuenta con una poltica ambiental urbana en tanto que Jamund y Yumbo an no la han formulado. Segn la informacin reportada por las autoridades locales, la totalidad de los municipios del rea Cali- Regin an no han implementado el SIGAM en su jurisdiccin, mientras que la CVC reporta la implementacin del SIGAM en todos los municipios del departamento. Resulta preocupante esta situacin cuando el municipio de Palmira fue uno de los municipios piloto en el programa liderado por el Ministerio de Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) para la adopcin del SIGAM en el pas, mientras que en el caso de Cali el actual plan de desarrollo propone la implementacin del SIGAM a travs de la articulacin intersectorial e interinstitucional. Cabe sealar que Jamund es el nico municipio que tiene un Plan de Accin Ambiental Local, pero sin recursos especficos para su implementacin y seguimiento. Desde el punto de vista de la estructura organizacional, unicamente Palmira cuenta con una dependencia encargada del tema de ambiental, en los dems casos esta labor es desarrollada por la UMATA o la oficina de planeacin. La coordinacin con las reas rurales se ha realizado con el fin de mejorar el estado de las cuencas abastecedoras de agua en el marco de la formulacin y adopcin de los Planes de Ordenacin y Manejo de Cuencas, sin que ello signifique que se haya abordado una integracin regional en la materia, o exista un poltica de ruralidad de cada una de los municipios o de la regin en su conjunto; de hecho, Palmira y Jamund no reportan acciones en esta materia. El intercambio de servicios, relaciones econmicas, sociales y laborales entre las ciudades de Cali- Regin ha generado interdependencias que no se han concretado en materia ambiental; por ejemplo, el rea Cali- Regin cuenta con dos autoridades ambientales, el DAGMA y la CVC, que an no han logrado la sinergia necesaria para avanzar en la sostenibilidad ambiental requerida. Este tipo de descoordinacin interinstitucional no ha permitido avanzar en un modelo territorial que consolide un rea metropolitana como tal o un esquema de Ciudad- regin, articulando las actuaciones del ordenamiento conjuntamente con los municipios que la conforman, permitiendo optimizar los recursos naturales, el uso del suelo y garantizando la sostenibilidad en el largo plazo y la construccin de un modelo urbano regional. Esta baja integracin regional ha conducido a que cada una de las entidades territoriales busque solucionar sus problemas de flujos y el uso del suelo de forma independiente, lo que ha conducido a que el modelo de desarrollo adoptado por cada una est enContralora General de la Repblica
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focado a mantener el modelo de especializacin de las reas (residencial, comercial, institucional y de servicios) conduciendo ello a repetir los errores ya mencionados sobre la fragmentacin, conurbacin y segregacin, as como el aumento de la dependencia del uso de vehculos para los desplazamientos. Desde el punto de vista del uso y manejo de la informacin ambiental, slo el municipio de Palmira cuenta con el Sistema de Informacin Bsico Municipal (SISBIM) liderado por el MAVDT y las corporaciones autnomas regionales que se constituye en una herramienta para el apoyo a los procesos de toma de decisiones municipales relacionadas con la gestin del desarrollo territorial, a partir de un conjunto clave de indicadores, un componente de geoinformacin esencial y un mecanismo de interaccin con los usuarios y comunidad en general denominado observatorio de desarrollo sostenible. Paralelo a ello, los municipios presentan en su pgina WEB el seguimiento al expediente urbano (Yumbo) y los indicadores de los Objetivos del Milenio pero en ninguno de ellos se presenta informacin actualizada e histrica que permita conocer el avance en los indicadores demostrando la debilidad en el seguimiento realizado. En trminos de redes y monitoreo de la calidad ambiental, el tema de la calidad de aire es uno de los aspectos que menos atencin ha tenido en esta rea toda vez que en el caso de Cali, el DAGMA122 est recuperando y poniendo en funcionamiento la red de monitoreo de calidad de aire que ha permanecido fuera de funcionamiento por ms de tres aos y en los dems municipios realiza esta labor la CVC sin que la administracin local participe de forma activa y con indicadores claros de deterioro en el caso de municipios como Yumbo. Palmira ha concentrado sus esfuerzos en involucrar al sector productivo en programas de produccin ms limpia y en hacer un mejor control sobre el ruido.
rea Metropolitana del Valle de Aburr (AMVA) Coordinacin interinstitucional

Teniendo en cuenta, que el AMVA es rea metropolitana y autoridad ambiental en su jurisdiccin, la mayora de municipios han suscrito convenios con la autoridad ambiental metropolitana en materia del Sistema Metropolitano de reas Protegidas en el Valle de Aburr (SIMAP) y adopcin de convenios de produccin ms limpia. Resulta relevante el acompaamiento dado por el AMVA en la formulacin y revisin de los POT municipales, ya que efectuaron reuniones en el marco de los Consejos Metropolitanos de Planificacin con los Secretarios de Planeacin municipales para la concertacin y sensibilizacin de las Directrices Metropolitanas de Ordenamiento Territorial, de modo que los municipios adquirieron el compromiso de garantizar integracin territorial metropolitana en el marco de su autonoma municipal. Asimismo, los municipios realizan convenios de cooperacin con Corantioquia para el desarrollo y ejecucin de proyectos en materia de reforestacin, ordenamiento de microcuencas, educacin ambiental, conservacin de ecosistemas estratgicos y buenas prcticas agrcolas.
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122 Departamento Administrativo de Gestin del Medio Ambiente de Santiago de Cali.
Igualmente, se han conformado mesas de trabajo ambiental al interior de los municipios, que permiten la articulacin de las distintas secretarias municipales, lderes ambientales, empresa privada y asociaciones en el manejo ambiental municipal, debidamente articulado con el nivel metropolitano.
Capacidades tcnicas
En su carcter de rea metropolitana y autoridad ambiental en la jurisdiccin del territorio metropolitano, el AMVA juega un papel fundamental, a partir del Plan Estratgico Ambiental Metropolitano (PEAM), que se constituye, junto con la Resolucin 203 de 2006, en la poltica ambiental urbana del rea metropolitana. El PEAM desarrolla, un plan de gestin ambiental a partir de las directrices del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano -Plan metrpoli 2008 2020. Dicho plan de gestin ambiental es considerado un plan urbanstico o un plan de una metrpoli sostenible, donde la planeacin no debe ser sectorial, debe reorientar el desarrollo urbano regional en trminos de la eficiencia energtica, control de contaminacin, transporte y trfico, naturaleza, forma urbana, sector productivo, justicia ambiental y relaciones urbano- regionales. En trminos de instrumentos de planificacin, la mayora de municipios incluyen programas de gestin ambiental en sus respectivos planes de desarrollo, los cuales guardan estrecha relacin con los lineamentos que en materia ambiental ofrece el AMVA y el PEAM. Igualmente, realizan agendas ambientales urbanas, y se generan en algunos casos, planes de accin ambiental local o mecanismos legales que contribuyen a la puesta en marcha de polticas ambientales como el Estatuto Ambiental del Municipio de Girardota. Teniendo claro que a nivel metropolitano el PEAM no pretende ser la sumatoria de planes y agendas ambientales municipales sino prevalecer en su visin regional, llama la atencin el bajo nivel de adopcin de mecanismos como el SIGAM, excepto por el caso del municipio de Barbosa donde el SIGAM se encuentra actualmente en construccin, obtenindose a la fecha como avances lo relativo a la interpretacin de la oferta natural municipal, el perfil conceptual, los elementos ambientales insertos en los sistemas productivos y procesos empresariales municipales, la organizacin y participacin comunitaria entorno a lo ambiental. Los resultados, segn las autoridades del municipio, han permitido la transversalizacin de la variable ambiental en el esquema operativo administrativo-municipal, bajo el cual las diferentes dependencias que tienen que ver con el tema ambiental han incluido en sus indicadores de gestin resultados en esta materia; de igual forma, los resultados de tipo cualitativo indican una mayor participacin de la sociedad civil en los temas ambientales, mediante los mecanismos que la ley les permite en unos casos y en otros a travs de iniciativas propias. Frente a la estructura organizacional municipal, la mayora de municipios cuenta con oficinas o subsecretarias ambientales que hacen parte de la secretaria de planeacin, por lo que en esta materia el liderazgo es ejercido por el AMVA. En trminos del manejo del entorno, el PEAM plantea una visin urbano-rural del desarrollo regional que ha sido adoptada por los municipios del AMVA, teniendo en cuenta que gran
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parte de la seguridad alimentaria metropolitana depende del suelo rural, que presenta una fuerte presin urbanizadora por lo que se prioriza la preservacin de usos de suelo agrcola y pecuarios en su jurisdiccin123, as como la coordinacin del Sistema Metropolitano de reas Protegidas (SIMAP) y del Sistema Regional de reas Protegidas Parque Central de Antioquia (SIRAP-PCA), considerados instrumentos de planificacin y gestin para la conservacin de aquellos ecosistemas estratgicos y reas de importancia ubicados en suelo rural que garanticen la sostenibilidad ambiental de la regin metropolitana. Igualmente, se destacan experiencias locales que buscan incorporar el territorio rural al sistema de planeacin municipal, como los presupuestos participativos que integran a cada uno de los sectores rurales a los procesos de planificacin del desarrollo del municipio de Barbosa o las facilidades en movilidad entre las zonas urbanas y rurales en el municipio de Itag. Sin embargo, la comprensin del impacto del desarrollo urbano sobre las zonas rurales cercanas y lejanas del AMVA no ha tenido un avance muy claro, evidenciado en la ausencia de mediciones o estudios sobre la huella ecolgica generada por la dinmica de la fuerte metropolizacin. Sin embargo, se evidencia la existencia de un modelo de ocupacin del territorio, a partir de las directrices metropolitanas de ordenamiento territorial expedidas por el rea Metropolitana en el ao 2007, que promueven el modelo de ciudad compacta para minimizar necesidades de transporte y frenar el crecimiento urbano hacia las periferias. En esta medida, el AMVA, como entidad planificadora y autoridad ambiental, hace acompaamiento a los municipios en el ordenamiento territorial y la solucin de problemas de movilidad especficos en cada municipio, considerando que la congestin vehicular tiene una incidencia directa sobre la calidad del aire. En materia de uso y manejo de informacin ambiental para la toma de decisiones el enfoque metropolitano nuevamente est presente, en la medida en que los municipios elaboran indicadores de gestin para el seguimiento de sus planes municipales; pero el rea metropolitana ejerce un papel activo en la materia. A partir de la mesa de trabajo sobre calidad del aire, el rea metropolitana, el departamento de Antioquia y sus corporaciones autnomas regionales decidieron, para los aos 2005 y 2006, calcular un grupo de indicadores para darle continuidad en el tiempo, basados en las situaciones crticas de la regin. La lnea base de los indicadores del ao 2005 rene indicadores como ndice de escasez del agua superficial para las subcuencas del departamento de Antioquia, ndice de calidad del agua en las principales fuentes superficiales del departamento, ndice de calidad atmosfrica (ICA) en las localidades de especial inters del departamento, excedencia a la norma de emisiones atmosfricas en fuentes mviles, residuos slidos aprovechados y dispuestos, reas protegidas como porcentaje del total de extensin del territorio, tasa de deforestacin y espacio pblico efectivo, entre otros. Frente al monitoreo de la calidad ambiental, el rea metropolitana viene midiendo la calidad del aire en su jurisdiccin, a travs de la red de monitoreo que funciona, de manera casi permanente, desde finales del ao 2000. La red cuenta actualmente con 20 estaciones
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123 Plan de gestin rea Metropolitana- un mejor ambiente. AMVA 2008- 2011.
fijas124 y una estacin mvil125, distribuidas en los diferentes municipios de jurisdiccin del rea Metropolitana del Valle de Aburr, por lo que el AMVA realiza operativos de control diariamente en coordinacin con los municipios que conforman la regin metropolitana. Asimismo, realizan el seguimiento al Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) de Empresas Pblicas de Medelln E.S.P (EPM), mediante la formulacin de indicadores de calidad de agua y los monitoreos peridicos que se realizan a las diferentes quebradas estableciendo altos niveles de contaminacin, as como el seguimiento a las PTAR.
Distritos de Buenaventura, Cartagena y Santa Marta Coordinacin interinstitucional

En materia de coordinacin interinstitucional, los distritos presentan un comportamiento muy variable, por un lado Buenaventura y Santa Marta no reportan suscripcin de convenios o acuerdos con las entidades del SINA a pesar de tener grandes desafos y responsabilidades ambientales. Por el contrario, Cartagena tiene una activa agenda de cooperacin con el MAVDT en materia del Plan de manejo integral del Cerro La Popa, constitucin del comit local de zonas costeras y manejo del mapa de riesgos ambientales. Asimismo, el Distrito de Cartagena, a travs del Establecimiento Pblico Ambiental (EPA), ha generado alianzas con CARDIQUE para el ordenamiento de playas, adopcin y revisin de POT, procesos de ordenacin de cuencas, desarrollo de planes de drenaje pluviales, planes parciales y monitoreo mensual de la calidad de agua en el desarrollo del proyecto Bocana de Mareas Estabilizadas. Igualmente, el Distrito de Cartagena junto con el IGAC trabaja en el desarrollo de planes parciales en su jurisdiccin.
Capacidades tcnicas
En materia de planificacin, ninguno de los distritos tiene en la actualidad una poltica ambiental urbana o un plan de accin ambiental local que oriente la accin distrital a largo plazo en materia de sostenibilidad y desarrollo urbano; adicionalmente, ninguno de ellos ha adoptado el SIGAM. En el caso de Buenaventura, se encuentra en proceso de formulacin el Plan de Gestin Territorial en el campo de la educacin ambiental y conform un Comit de Zonas Costeras que no se encuentra activo en la actualidad. En el Distrito de Cartagena se desarrollan acciones institucionales frente al uso del suelo urbano segn lo establecido en el POT distrital, mientras que el Departamento
124 Se cuenta actualmente con 17 equipos fijos para la medicin de partculas menores de 10 micrmetros (PM10), 4 medidores fijos de partculas menores de 2.5 micrmetros (PM 2.5), un medidor fijo de partculas menores de un micrmetro PM1.0, 5 medidores fijos de dixido de azufre-SO2 y xidos de nitrgeno-NOx, 2 medidores de lluvia cida, 3 medidores fijos de Monxido de Carbono-CO, y 2 estaciones fijas para medicin de Ozono-O3. 125 Estacin de monitoreo mvil, que permite realizar evaluaciones de calidad del aire, en diferentes sitios del Valle de Aburr. Dicha unidad mvil, est dotada con medidores para los siguientes parmetros: PM10, PM2.5, O3, NOx, SO2, CO y variables meteorolgicas.
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Administrativo Distrital del Medio Ambiente (DADMA) en Santa Marta se encuentra en proceso de construccin de la poltica ambiental y el plan de gestin ambiental. Aunque el Distrito de Santa Marta y Cartagena cuentan con autoridades ambientales urbanas (DADMA y EPA), el desarrollo de polticas en esta materia an es precario. Desde el punto de vista del manejo del entorno regional, la situacin de los distritos es crtica; ninguno cuenta con algn tipo de mecanismo para integrar el territorio rural al sistema de planeacin distrital, no existe una poltica de ruralidad o de manejo de ecosistemas naturales presentes en el Distrito, con excepcin de los parmetros establecidos en sus respectivos POT. Sin embargo, la perspectiva del desarrollo regional ha surgido de manera importante en los ltimos 2 aos, alrededor de la creacin de la Regin Caribe, que a largo plazo avance en un proceso similar al de Bogot Regin. La ciudad-regin estara integrada por el corredor urbano que integran los distritos de Santa Marta, Barranquilla y Cartagena, y ms de 20 municipios de los departamentos de Bolvar, Atlntico y Magdalena, que gracias a su cercana espacial, su riqueza natural (5 Parques Naturales Nacionales, una reserva de bisfera) y sus importantes zonas portuarias y tursticas nacionales, presentan importantes sinergias para un propuesta de desarrollo integral y sostenible. La iniciativa del Voto Caribe (2010), una consulta popular a favor de la Constitucin de la Regin Caribe como una entidad territorial de derecho pblico, busca favorecer la autonoma de la Regin Caribe para la gestin de sus intereses en temas como transporte, vivienda, impulso industrial y comercial, turismo y desarrollo urbano. El Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD) como la CEPAL, han expresado su apoyo al proceso de construccin de una regin Caribe; en este sentido, actualmente se trabaja en la suscripcin de un acuerdo con la CEPAL y los tres distritos con el propsito de construir un plan de accin para implementar dicha integracin regional. Este Plan incluira, entre otros aspectos, la participacin de un programa de ecoeficiencia e infraestructuras urbanas para el desarrollo sostenible, que busca la construccin de modelos de desarrollo limpio126. Desde la perspectiva del uso y manejo de la informacin ambiental en la toma de decisiones distritales, la situacin es similar a la de los instrumentos de planificacin, ya que ninguna de las autoridades distritales cuenta con una lnea base de indicadores ambientales, y realizan un precario monitoreo de la calidad ambiental. En el caso del Distrito de Cartagena, aunque la EPA cuenta con equipos de muestreo de calidad de aire y de ruido, el sistema de monitoreo an no est plenamente adoptado, pues slo en 2010 llevar a cabo un contrato para realizar el diagnstico y diseo del sistema de vigilancia de la calidad de aire.
126 Ciudad Regin Caribe, Priscila Celedn Consuegra, El Heraldo. Diseando el Desarrollo Sostenible del Caribe Colombiano Ayuda de memoria- Panel internacional, junio 2010.
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Aunque el Distrito de Cartagena reporta el monitoreo de la Cinaga de la Virgen y los canales internos de la ciudad, y el apoyo de CARDIQUE en la elaboracin del POMCA y plan de manejo ambiental de la Cinaga, an se presentan deficiencias en el monitoreo de los recursos naturales en la zona, vinculadas a la ocupacin de predios de uso pblico y la afectacin de manglares que es objeto de seguimiento por parte de la Contralora General. Por su parte, Santa Marta no cuenta con laboratorios para llevar a cabo estos monitoreos pues la red de calidad de aire del distrito la administra la Corporacin Autnoma Regional del Magdalena (Corpamag) mientras que en materia de saneamiento, la Secretaria de Salud Distrital y la empresa Metroagua realizan, de manera conjunta, la toma de muestras para verificar la calidad del agua.
rea Metropolitana de Ccuta Coordinacin interinstitucional

Frente a la coordinacin interinstitucional, el rea metropolitana mantiene mecanismos de coordinacin con el Comit Local de Prevencin y Atencin de Desastres (CLOPAD) en Ccuta, al tiempo que la mayora de los municipios ha adoptado acuerdos con CORPONOR para el manejo de temas como desarrollo de bosque protector productor, recuperacin de mrgenes en las cuencas de los Ros Pamplonita y Zulia, proyectos de educacin ambiental y participacin ciudadana, elaboracin de PGIRS, grupos de silvicultura urbana, formulacin de planes de manejo ambiental y adopcin del SIGAM. En particular, el municipio de Los Patios tiene convenio con el IGAC para la actualizacin de la informacin catastral, y con el MAVDT FONADE para la construccin del emisario final como parte del plan maestro de alcantarillado municipal.
Capacidades tcnicas
Si bien la gestin del rea Metropolitana de Ccuta (AMC) cuenta con el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano 2008 2011 que tiene como ejes fundamentales el desarrollo econmico y social, la movilidad y el desarrollo ambiental del territorio metropolitano, el rea tiene un marcado componente de movilidad reflejado en su calidad de autoridad del transporte metropolitano y en el alto componente de gestin vinculado con la adopcin de Sistema Integral del Transporte Masivo metropolitano. En el marco del desarrollo metropolitano plantea acciones en materia de planeacin del ordenamiento, atencin y prevencin de desastres, recuperacin de espacios pblicos metropolitanos, construccin de corredores ecotursticos, amoblamiento urbano y obras pluviales. Sin embargo, el AMC no considera como hechos metropolitanos el manejo y conservacin de ecosistemas, el control de calidad de agua, las campaas de uso racional y eficiente del agua o el manejo de los residuos slidos. En este sentido el AMC no tiene una poltica ambiental urbana metropolitana, por lo cual los municipios han adoptado diferentes escenarios de planificacin ambiental, como agendas municipales y plan de accin ambiental en el caso de Ccuta, o el apoyo al CIDEA- PRAES y PROCEDAS en el municipio de Villa del Rosario.
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Sin embargo, se evidencian avances en materia de desarrollo del SIGAM, ya que Ccuta cuenta con un esquema SIGAM definitivo que est pendiente de aprobacin en el Concejo municipal; y Villa del Rosario y Los Patios adoptaron este sistema mediante acuerdo municipal. El desarrollo del SIGAM contrasta con la estructura organizacional municipal en materia ambiental, ya que solamente el municipio de Ccuta cuenta con una Subsecretaria del Medio Ambiente. En trminos generales, el AMC no cuenta con mecanismos para integrar el territorio rural al sistema de planeacin metropolitano, a pesar de contar con un sistema georreferenciado con indicadores bsicos del rea, de modo que el esquema de CiudadRegin se centra en el tema de movilidad, y no cuenta con mediciones de la huella ecolgica o una poltica de ruralidad del territorio metropolitano. En trminos del uso y manejo de la informacin ambiental, ninguno de los municipios del AMC cuenta con lnea base de indicadores ambientales, solamente el Municipio de Los Patios cuenta con una lnea base de indicadores de gestin ambiental que se encuentran articulados con la Agenda Ambiental Municipal en temas como ecosistemas estratgicos, agua potable y saneamiento bsico, educacin ambiental y gestin local del riesgo. Asimismo, en materia de monitoreo de la calidad ambiental, solamente el municipio de Ccuta cuenta con red de monitoreo de calidad de agua potable, administrada por Aguas Kapital. En el resto de municipios, la medicin de calidad de aire la realiza Corponor, una vez por semana en fuentes mviles.
rea metropolitana de Centro Occidente - AMCO Coordinacin interinstitucional

En trminos generales todos los municipios del AMCO tienen convenios con CARDER para el fortalecimiento de la gestin ambiental municipal, conformacin del SIGAM, entre otros, y con el MAVDT en el marco del Programa de Promocin Ambiental Comunitaria. Asimismo, el Municipio de Pereira ha realizado convenios con universidades para la realizacin del catastro de redes de acueductos y PGIRS, adems cuenta con una Comisin Ambiental Ciudadana, creada en el marco del SIGAM, como un escenario de coordinacin interinstitucional, con los gremios, las universidades, la sociedad civil, las ONG sobre propuestas concretas de solucin a las problemticas y conflictos ambientales del municipio.
Capacidades tcnicas
En materia de instrumentos de planificacin, todos los municipios del rea metropolitana han adoptado los SIGAM mediante acuerdo municipal con el activo apoyo tcnico de CARDER; sin embargo, el AMCO no cuenta con un mecanismo de articulacin metropolitano del SIGAM, ni se han generado las herramientas tecnologa ni procedimientos que conduzcan a una adecuada generacin y difusin de informacin.
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Aunque el AMCO considera como hechos metropolitanos el manejo de los residuos slidos y adopt en el ao 2007 un PGIRS metropolitano, no existe una poltica ambiental metropolitana, y el rea tiene un marcado acento en los temas de movilidad y transporte al igual que ocurre en el caso del rea Metropolitana de Ccuta. Por ejemplo, en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano 2000- 2013 del AMCO no se plantea una estrategia definida sobre sostenibilidad ambiental; aunque incluye, como parte del ordenamiento fsico territorial, algunos aspectos ambientales, espacio pblico, vivienda, servicios pblicos y vas. A nivel municipal, el desarrollo de una poltica ambiental urbana tampoco est an consolidado. Solamente el municipio de la Virginia cuenta con una poltica ambiental adoptada mediante acuerdo municipal, que presenta graves debilidades en el desarrollo de programas, metas y financiacin. Los municipios restantes cuentan con agendas ambientales y planes de accin ambiental, e incluyen dentro de su estructura organizacional, unidades de gestin ambiental responsables del tema a nivel municipal. Ante la ausencia de una poltica ambiental urbana metropolitana, el trabajo se ha centrado en la gestin articulada de los municipios con CARDER al impulsar mesas ambientales municipales que han permitido avanzar en temas como la creacin de oficinas verdes, la agenda ambiental municipal, la estructura de coordinacin SIGAM, los objetivos municipales de desarrollo sostenible y los comits interinstitucionales de control ambiental. Igualmente, se evidencia una ausencia de mecanismos que integren el territorio rural como parte de una estrategia integral para el manejo del entorno urbano, pues no existe una poltica de ruralidad o informacin sobre la huella ecolgica metropolitana que enmarque el modelo de ocupacin y crecimiento urbano. Frente al manejo y uso de la informacin, solo los municipios de Pereira y Dosquebradas tienen una lnea base de indicadores ambientales articulados con sus respectivas agendas ambientales 2008-2009 y los Observatorios de Desarrollo Sostenible desarrollados por CARDER que analizan y evalan, a travs de indicadores adecuadamente especializados, la gestin, la planificacin y el avance en el proceso de desarrollo sostenible del municipio; igualmente, CARDER ejecuta las acciones de monitoreo y control de la contaminacin atmosfrica de Pereira, Dosquebradas y La Virginia. En materia de calidad del agua, las empresas municipales son las encargadas de realizar mediciones diarias del recurso en el caso de Dosquebradas y mensuales en el caso de la Virginia.
rea Metropolitana de Barranquilla Coordinacin interinstitucional

En materia de mecanismos de coordinacin interinstitucional, todos los municipios del rea Metropolitana han suscrito convenios con la Corporacin Autnoma Regional del Atlntico (CRA) sobre elaboracin de Planes de Ordenacin de Cuencas Hidrogrficas (POMCAS) de la Cinaga de Mallorqun y ro Magdalena, y manejo y disposicin final de residuos slidos y erradicacin de botaderos a cielo abierto.
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El rea Metropolitana de Barranquilla, en coordinacin con el MAVDT, adelant Talleres de Ordenamiento Territorial; en el caso de Barranquilla, ante la dificultad de funcionamiento de la red de monitoreo del Distrito, se suscribieron acuerdos con la Asociacin Colombiana de Ingeniera Qumica para adelantar el monitoreo de vertimientos lquidos, la calidad del aire en ciertos puntos de la ciudad y la verificacin de los compromisos ambientales del sector regulado.
Capacidades tcnicas
Desde la perspectiva de la planeacin, el rea Metropolitana de Barranquilla expidi los componentes de Ordenamiento Fsico-Territorial que hace parte del Plan de Desarrollo Metropolitano y que se constituyen en elementos para formular una poltica ambiental metropolitana. En esta medida, el rea metropolitana expide las directrices que son guas o lineamientos generales para los procesos de ocupacin y uso del territorio y los recursos naturales para garantizar su aprovechamiento y desarrollo sostenible; incluye la visin del desarrollo, el modelo de ordenamiento territorial, la identificacin de los hechos s, la gestin para el desarrollo del componente de ordenamiento fsico territorial y las normas generales de obligatorio cumplimiento127. Sin embargo, slo el Distrito de Barranquilla cuenta en la actualidad con un plan de accin ambiental que gue de manera operativa las directrices dadas por el rea metropolitana y la poltica ambiental distrital. Hasta el momento, ninguno de los municipios del rea metropolitana ha adoptado el SIGAM, a pesar de que todos los municipios tienen entidades con funciones ambientales como la Empresa de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente de Soledad (EDUMAS S.A.) en el Municipio de Soledad, la Secretaria de Ambiente de Malambo y las Secretarias de Planeacin de los municipios de Galapa y Puerto Colombia. Ninguno de los municipios cuenta con algn mecanismo para integrar el territorio rural al sistema de planeacin del municipio o ediciones de su respectiva huella ecolgica, a pesar de los graves problemas que en materia de gestin integral de residuos slidos domiciliarios presenta el rea metropolitana, reflejados en la ausencia de una verdadera cultura ambiental y de la ejecucin de una poltica pblica sobre el manejo de los desechos domiciliarios, que tienen en peligro las operaciones areas y estn acabando con las cinagas y lagunas del Departamento, debilitando la calidad de vida de la poblacin. En trminos del manejo del entorno, el rea metropolitana est formulando el macroproyecto Corredor ambiental metropolitano, el cual integra zonas urbanas, territorio rural, suelo suburbano y suelo de expansin que hagan efectivo un modelo de ordenamiento del territorio metropolitano. La principal falla en el rea metropolitana es la inestabilidad institucional que padece la autoridad ambiental urbana del Distrito de Barranquilla, ya que desde el ao 1994 se han liquidado en dos ocasiones los distintos establecimientos pblicos (DADIMA
127 Art. 1 del Acuerdo Metropolitano No. 004 de 2000 Por el cual se adopta el componente de Ordenamiento Fsico-Territorial que har parte del Plan de Desarrollo del rea Metropolitana de Barranquilla.
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y BAMA) que tienen el carcter de entidad rectora de la poltica ambiental en materia de control y vigilancia del orden distrital, de conformidad con las disposiciones legales que rigen la materia, Leyes 99 de 1993 y 768 de 2002. Actualmente, persiste la controversia en el gobierno distrital sobre la viabilidad institucional y presupuestal del Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla (DAMAB). Esta situacin ha causado, entre otros problemas, perdida de la memoria institucional que se ha visto reflejada en la inexistencia de una lnea base de indicadores ambientales y en el funcionamiento de la Red de Calidad de Aire que actualmente se encuentra fuera de servicio. El DAMAB cuenta con equipos de sonometra para realizar las mediciones de ruidos. No se cuenta con laboratorios para las mediciones de calidad del recurso hdrico; sin embargo se realizan estudios de caracterizacin que permiten conocer el estado del recurso. En trminos generales, el rea Metropolitana de Barranquilla apunta al mismo proyecto de Ciudad- Regin Caribe junto con los Distritos de Santa Marta y Cartagena.
rea Metropolitana de Bucaramanga Coordinacin interinstitucional

Con relacin a los mecanismos de coordinacin interinstitucional, el rea metropolitana presenta una activa agenda en trminos de coordinacin entre los municipios, la CDMB y la autoridad metropolitana que se refleja en un conjunto de convenios sobre manejo de residuos slidos, control ambiental y proteccin de fuentes hdricas entre otros. Por ejemplo, convenios entre el Municipio de Bucaramanga, la CDMB y Trnsito de Bucaramanga sobre Coordinacin Institucional para la preservacin atmosfrica; igualmente, existe un Grupo Elite Ambiental (GEA) integrado por la CDMB, la Secretaria de Gobierno y de la Oficina Asesora de Planeacin del Municipio de Girn, la Polica Ambiental y la Fiscala con el fin de dar una respuesta inmediata a las afectaciones contra los recursos naturales. En igual sentido, entre el MAVDT, CDMB, Gobernacin, Municipios y AMB se adelantan acciones conjuntas, tales como el Sistema Metropolitano de Parques, la reubicacin de viviendas en zonas de alto riesgo, la proteccin de fuentes y corrientes hdricas y el tratamiento de aguas residuales y la proteccin de cauces. Quebrada La Iglesia.
Capacidades tcnicas
Desde el punto de vista de la planeacin, se destaca la existencia de un modelo de ciudad sostenible realizado por la CDMB- junto con los municipios que conforman el AMB, la Sociedad Santandereana de Ingenieros, el MAVDT y la Gobernacin de Santander, formalizado mediante Acuerdo interinstitucional en el 2008.
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Este modelo plantea, la evaluacin del rea Metropolitana de Bucaramanga como una gran ciudad-regin que lleva a cabo una gestin bajo los principios de sostenibilidad y competitividad, fundamentada en el conocimiento, la gestin integral, la responsabilidad poltica, la participacin de la sociedad civil el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, que se manifiesta en iniciativas de construccin eco-responsable aprovechando el medio y la biodiversidad, con una visin de futuro de ciudad metropolitana compartida hasta el ao 2030. Igualmente, el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano y su componente de Ordenamiento Fsico-Territorial Metropolitano (POTM) fija los principios, objetivos, estrategias, polticas y planes especficos en el tema ambiental, que sirven de lineamientos y directrices metropolitanas de obligatoria inclusin y cumplimiento para los POT municipales. Tal es el caso del Sistema General de Parques Metropolitanos y el Plan de Gestin Integral de Residuos Slidos PGIRS, considerados ambos como hechos metropolitanos prioritarios. Aunque, el componente de Ordenamiento Fsico-Territorial Metropolitano (POTM) incluye algunas polticas de Ordenamiento Territorial encaminadas al manejo, control e Integracin de las zonas rurales con las zonas urbanas, no se tiene un plan concertado para el manejo del entorno rural, ni se tienen informacin sobre huella ecolgica metropolitana. En igual sentido, llama la atencin que ninguno de los municipios del rea metropolitana hayan adoptado el SIGAM, a pesar de que los municipios cuenten con responsables ambientales municipales como la Secretaria de Salud y Ambiente de Bucaramanga o la Direccin Tcnica de Medio Ambiente y Desarrollo Rural del municipio de Floridablanca. Desde la perspectiva del uso y manejo de la informacin ambiental, slo los municipios de Bucaramanga y Girn cuentan con una lnea base de indicadores de reciente adopcin, pero no existe un sistema integrado para el manejo de informacin ambiental manejado por la CDMB con las autoridades metropolitanas; mientras que en materia de monitoreo de calidad ambiental, el rea metropolitana cuenta con equipos para el monitoreo de la calidad del aire, adquiridos a travs de convenio con la CDMB, quien los opera y administra que contribuyan a la gestin articulada e integral del modelo Ciudad-Regin sostenible propuesto.
Gasto en determinantes y factores del sistema urbano

A partir de la informacin reportada por cada uno de los entes territoriales sobre los presupuestos comprometidos en cada uno de los rubros definidos como determinantes y factores del sistema urbano durante el periodo 2003 2008 y habiendo realizado los clculos en pesos constantes de 2008, se realiza el presente anlisis, aclarando que, de la totalidad de municipios y ciudades que componen las reas metropolitanas y las reas de ciudad regin, solo las relacionadas en el cuadro 4.15 reportaron informacin de inversin en temticas de sostenibilidad ambiental urbana.
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Cuadro 4.15
Ciudades, municipios y distritos que reportaron informacin del gasto en los rubros definidos como determinantes y factores del sistema urbano durante el periodo 2003 2008
rea metropolitana o ciudad regin BOGOT- REGIN A.M. BARRANQUILLA A.M. BUCARAMANGA A.M. CALI AMVA A.M. CCUTA AMCO DISTRITO ESPECIAL Ciudades y municipios que reportaron informacin Bogot, Bojac, Madrid, Soacha, Zipaquir, Gachancip, Mosquera, La Calera, Sop, Sibat, Tabio, Cha, Cajic. Barranquilla, Malambo, Soledad, Galapa Bucaramanga, Piedecuesta, Floridablanca, Girn Cali, Yumbo, Palmira, Jamund. Medelln, Envigado, La Estrella, Itag, Barbosa, Copacabana, Sabaneta, Caldas, Girardota. Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia. Pereira, Dosquebradas, La Virginia. Cartagena
Segn se aprecia en el cuadro 4.16 el total de las inversiones realizadas en rubros definidos como determinantes y factores del sistema urbano por los municipios que componen las reas metropolitanas, regiones y distritos fue de $6.460,9 miles de millones de pesos y la del Distrito de Cartagena fue $664,6 miles de millones.
Cuadro 4.16
Gasto en los rubros definidos como determinantes y factores del sistema urbano durante el periodo 2003 2008
Total recursos comprometidos durante 2003 - 2008 (miles de millones de pesos constantes 2008) En los municipios que conforman las reas metropolitanas y regiones
Gasto en determinantes y factores del sistema urbano
% 46,8 15,3 5,4 2,7 4,1 1,1 1,3 15,6 0,2 0,3 5,5 1,8 -
Distrito de Cartagena
% 35,7 23,7 0,0 0,6 0,8 0,1 0,2 25,4 0,6 0,0 7,8 0,0 0,8 0,5 1,9 2,0
1. Saneamiento bsico 2. Agua potable 3. Residuos slidos 4. Gestin del riesgo 5. Manejo y conservacin de recursos naturales 6. Calidad del aire 7. Educacin ambiental 8. Mejoramiento urbano 9. Ejecucin de planes parciales 10. Estrategias Energticas 11. Movilidad y transporte 12. Sistema de Gestin Ambiental Municipal - SIGAM 13. Manejo y administracin de bienes de uso pblico 13.1. Actividades tursticas 13.2. Actividades recreacionales y culturales 13.3. Actividades deportivas Total
Fuente: Respuestas entes territoriales. Elaboracin: DES-CDMA.
3.022,5 988,9 348,9 175,6 265,6 69,5 82,5 1.008,6 11,6 17,1 355,1 115,0 6.460,9
237,3 157,3 0,1 3,8 5,0 0,7 1,0 168,7 3,8 0,0 52,1 0,0 5,5 3,4 12,8 13,2 664,6
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Como se aprecia, la totalidad de los municipios que componen las reas metropolitanas, regiones y distritos concentran la mayor parte de su ejecucin presupuestal en las temticas de saneamiento bsico, mejoramiento urbano y agua potable. Resaltando que en materia extensin de redes de alcantarillado y acueducto se invierte la mayor cantidad de recursos, que a todas luces no representa una inversin ambiental propiamente dicha, ya que no se han destinado recursos suficientes en el tratamiento de aguas residuales y conservacin de la calidad y la cantidad del agua en las fuentes de abastecimiento, como se ha evidenciado en lo expuesto a lo largo del captulo. Ver grfico 4.4.
Grfico 4.4
Distribucin de la ejecucin presupuestal durante el periodo 2003-2008 rubros definidos como determinantes y factores del sistema urbano
En mejoramiento urbano los rubros ms representativos se encuentran relacionados con programas de vivienda y ampliacin del mobiliario urbano, sin que resulten suficientes para mejorar el dficit de vivienda y de un espacio pblico de calidad. El hecho de que se presente una ausencia casi generalizada de recursos destinados a la formulacin, adopcin y ejecucin de planes parciales indica que este elemento, esencial en el modelo de desarrollo territorial, que tiene una funcin clara en la inclusin de estrategias de desarrollo urbano planificado (generacin de espacio pblico, construccin de equipamientos, reparto de cargas y beneficios, etc.), no se ha empleado de una manera clara y acertada en el crecimiento de las urbes. Por otra parte, existe una muy dbil gestin de las entidades territoriales en la inversin de recursos en temas tan importantes como lo es la implementacin del Sistema de Gestin Ambiental Municipal (SIGAM), indicando entonces que las acciones de apoyo a los entes territoriales por parte del MAVDT han resultado poco efectivas y adems que no se ha logrado abordar, bajo una visin de sistema, los componentes de la ciudad y por tanto, se sigue actuando sobre cada uno de sus elementos de forma independiente sin que ello signifique lograr la articulacin y sinergia requerida.
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Aunque se han hecho inversiones representativas en movilidad y transporte, stas resultan ser an muy bajas e indican la poca prioridad que tiene este tema en muchos de los municipios del pas, a pesar de constituirse en uno de los principales factores de contaminacin atmosfrica, incidencia en calidad de vida y desarrollo sostenible. Ello tambin se ve reflejado en las bajas inversiones realizadas en materia monitoreo y control de la calidad de aire. Pero resulta an ms preocupante que las inversiones en residuos slidos, manejo y conservacin de recursos naturales y educacin ambiental, que apuntan a disminuir los impactos de las externalidades de la ciudad sean poco representativos en las prioridades de inversin, indicando que an no se ha tomado conciencia de las responsabilidades frente al manejo sostenible de la oferta ambiental en un claro reconocimiento a los ciclos energticos.
Conclusiones
La carencia de objetivos comunes entre las polticas de desarrollo urbano, ordenamiento de uso del suelo, ambiente urbano, movilidad, entre otras, y la persistencia de enfoques parciales y centralistas ha sido el comn denominador en la historia del pas, reflejo de un enfoque de sostenibilidad parcial y relativa que desintegra la construccin sistmica de la Ciudad- Regin o de cualquier tipo de entidad administrativa o territorial urbana. Con el fin de mejorar las condiciones ambientales de las urbes y sus entornos, as como mitigar el deterioro socio econmico de gran parte de la poblacin, la baja calidad del hbitat urbano, la fragmentacin y segregacin social, es necesario avanzar hacia un concepto de desarrollo sostenible que busque contrarrestar el deterioro y agotamiento de los recursos naturales. Los datos revelan que los avances en sostenibilidad ambiental urbana an son muy dbiles y por tanto se requiere atender, de manera prioritaria, un cambio de cultura que permita visualizar que las ciudades y los ciudadanos, como grandes generadores de externalidades ambientales, deben asumir responsabilidades con cada uno de los elementos de la biosfera y procurar el mejoramiento de los espacios urbanos, de tal forma que sea posible construir ciudadana bajo un concepto claro de calidad de vida. Partiendo del hecho de que en Colombia se encuentra regulada la intervencin del Estado en materia de proteccin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales, es necesario mejorar la articulacin y armonizacin de los instrumentos y entidades que intervienen en la planificacin del territorio y para ello las entidades que conforman el SINA deben jugar un papel ms activo en lograr una real coordinacin intersectorial. No es posible avanzar hacia la sostenibilidad global si desde las ciudades no se inicia un cambio en las inversiones que se realizan en materia ambiental, de tal forma que se vea reflejado el compromiso de todos con la reduccin de los impactos ambientales y sociales; para ello se requiere cambiar el modelo donde el consumo indiscriminado y las desigualdades sociales conducen inevitablemente al deterioro general de la biosfera. Existe una gran debilidad en la mayora de reas metropolitanas y distritos especiales frente a la generacin de una lnea base de indicadores ambientales, y prevalecen en la mayora de los casos, los indicadores de gestin ambiental municipal, hecho que evidencia los pobres resultados que tuvo en el pas, el desarrollo del componente urbano del Sistema de informacin ambiental del SINA.
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En este sentido, la informacin sobre muchos indicadores en los principales ncleos urbanos del pas no se encuentra disponible, y en gran cantidad de los casos se encuentra desactualizada, lo cual dificulta la realizacin de estudios que son necesarios para entender la dinmica urbana e implementar alternativas de solucin a las mltiples problemticas y retos que se presentan en las ciudades de nuestro pas. Cuestionamiento que hoy no debera existir debido a la disponibilidad de herramientas tecnolgicas que facilitan el acceso a la informacin. Si el modelo adoptado es el de ciudad compacta, se debern formular las estrategias necesarias para garantizar un espacio pblico de calidad, un control de las externalidades negativas de las actividades urbanas, un uso mixto compatible con la vivienda, aumento de la participacin social, adems en el flujo de informacin y conocimiento. Los bordes de la ciudad estn constituidos por diversos ecosistemas y usos del suelo que definen un sistema dinmico y complejo urbano rural, en donde las presiones sociales y las externalidades de los flujos urbanos cobran especial significado. Por ello, es preciso adoptar formas ms sostenibles de urbanizacin, que pueden partir de enfoques basados en la planeacin de ciudad regin, promoviendo la conservacin de los recursos naturales y mitigando las presiones sobre ellos. Es preciso construir un ndice integral de sostenibilidad urbana a partir de la inclusin de las dimensiones de la calidad de vida condiciones ambientales, condiciones materiales colectivas, condiciones econmicas y sociales que, sin desconocer la heterogeneidad intrnseca y entre urbes, permita tener una visin integral de la complejidad urbana y medir los cambios en los indicadores derivados de la gestin estatal. Ello implica superar la deficiencia local de vacos informativos de datos y estadsticas de la temtica de sostenibilidad. El bajo conocimiento sobre el crecimiento urbano, los cambios de ocupacin del suelo y las conurbaciones que se tienen en el pas, no permite generar las estrategias necesarias para mitigar los impactos derivados de este fenmeno sobre las urbes, sus entornos rurales y el medio ambiente. Este aspecto, aunado a la baja gobernabilidad, articulacin y complementariedad de las reas metropolitanas, ha imposibilitado el control y la planeacin armnica del uso del suelo y ha permitido la segregacin de los habitantes de estas reas mediante la construccin de grandes conjuntos que conforman islas de espacios cerrados sin aporte a los equipamientos y espacios pblicos y que, para su funcionamiento, requieren indiscutiblemente del aprovechamiento de los servicios que ofrece la ciudad. La perspectiva Ciudad-Regin favorece la discusin sobre sostenibilidad, pues requiere del reconocimiento de las diversas interdependencias sociales, econmicas, ambientales y de las oportunidades en materia de competitividad de los municipios que la conforman, pero al mismo tiempo requiere de una visin de conjunto sobre ordenamiento y uso del suelo, y del reconocimiento de los desafos y lmites ambientales que dichos procesos generan. Igualmente, esta visin metropolitana y regional favorece el fortalecimiento de mecanismos de coordinacin interinstitucional e intermunicipal en materia de sostenibilidad ambiental urbana, ya que se constituye en un elemento intrnseco de la construccin de una visin regional urbana.
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Sin embargo, la situacin de las reas metropolitanas en trminos de gobernabilidad de la SAU no es homognea, los avances ms notables en trminos de gobernabilidad se evidencian en el rea Bogot Regin, el AMVA y AMCO dnde se evidencia la construccin de esquemas regionales urbanos, mayores niveles de coordinacin entre las diferentes autoridades ambientales urbanas y regionales, mejores resultados en materia de uso y sistematizacin de indicadores de gestin ambiental e indicadores ambientales. Por el contrario, el rea Cali- regin presenta pocos avances en materia de construccin de un proyecto regional que favorezca la sostenibilidad ambiental urbana, a pesar del amplio grado de interdependencia econmica, social y ambiental que presenta Cali como ciudad principal frente a los fenmenos de suburbanizacin presentes en el municipio de Jamund o el gran impacto de la poblacin desplazada y el fenmenos de periurbanizacin en el municipio de Yumbo, que generan nuevos desafos ambientales que requieren una respuesta sistmica y articulada entre las diferentes autoridades locales de estos municipios. En trminos generales, las reas metropolitanas y esquemas de ciudad- regin muestran mejores perspectivas de gobernabilidad frente a la sostenibilidad ambiental urbana que los distritos especiales, en la medida en que ninguno de ellos cuenta con una poltica ambiental urbana o un Plan de Accin Ambiental Local, tampoco cuentan con una lnea base de indicadores ambiental y realizan un precario monitoreo de la calidad ambiental que les permita hacer operativas estrategias y metas a largo plazo, y refleje la voluntad y el liderazgo de las autoridades municipales para impulsar una agenda ambiental efectiva. Las perspectivas de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta podran mejorar en trminos de sostenibilidad ambiental urbana en caso de hacer efectivo el ejercicio de una Ciudad- Regin Caribe que potencialice la gestin de tres autoridades ambientales urbanas y la visin de un entorno comn que reconozca las potencialidades y lmites de los ecosistemas en su jurisdiccin. El Estado no ha logrado crear marcos conceptuales y regulatorios estables a mediano y largo plazo que dirijan a los diferentes actores gubernamentales y entidades administrativas hacia la conformacin de un modelo de sostenibilidad ambiental urbana. Son grandes los desafos que deber asumir el pas en el marco de la implementacin y perfeccionamiento de la Poltica de Gestin Ambiental Urbana expedida por el MAVDT a finales de 2008, y ello supone la real articulacin de los viceministerios de ambiente y desarrollo territorial dado que, como est planteado, ser el Viceministerio de Ambiente quien lidere la implementacin de la poltica sin tener an claras las fuentes de financiacin ni la proyeccin de recursos requeridos. Un aspecto que ha sido desconocido en esta poltica es la necesidad de adoptar modelos de construccin sostenible y de arquitectura bioclimtica y sostenible que garanticen condiciones de calidad ambiental y permitan el crecimiento y la evolucin de las viviendas y los espacios urbanos, al tiempo que generan importantes beneficios ambientales derivados de la eficiencia energtica de los proyectos y la conservacin de los recursos naturales. Para la construccin de ciudades ms compactas y eficientes se hace indispensable disear una poltica clara, especialmente en materia de renovacin urbana y de densificacin planificada, de tal forma que se logre, en el menor tiempo posible, mejorar la calidad y articulacin de los espacios y atributos urbanos.
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Todo esto ser posible si se formula una poltica nacional urbana que oriente el crecimiento, el tamao y el carcter de las ciudades con el fin de lograr un desarrollo urbano equilibrado, incluyendo acciones como: la determinacin clara de los lmites de la extensin urbana y de las reas periurbanas, el establecimiento de densidades mnimas de ocupacin que deben alcanzar las reas urbanas antes de ampliar su permetro, favorecer los usos agrcolas y ganaderos, mejorar la calidad de vida para los habitantes de las reas rurales128, propiciar la continuidad de las reas de importancia ecolgica, la adopcin de tecnologas limpias, entre otras.
128 Mejorar el acceso a educacin de calidad, a servicios de salud, a infraestructura que incremente la produccin rural, a mejoramiento de la vivienda, etc.
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Gestin Ambiental Urbana Llegando al Puerto Rodrigo Antonio Novoa Lezama Puerto Colombia - Atlntico
Uso sostenible de la biodiversidad e instrumentos para la implementacin de la poltica nacional de biodiversidad
Captulo V
Captulo V Uso sostenible de la biodiversidad e instrumentos para la implementacin de la poltica nacional de biodiversidad1
Introduccin
En los ltimos tres aos la CGR evalu la implementacin de la Poltica Nacional de Biodiversidad (PNB), expedida por el Consejo Nacional Ambiental en 1998. Los resultados de esta evaluacin se han presentado a travs de tres captulos en este informe anual: en 2008, se revis la gestin en el manejo de reas protegidas; en 2009 se analizaron las estrategias asociadas a la conservacin y uso de la biodiversidad y para 2010 se expone la evaluacin del tercer eje de la poltica, que se refiere al uso de la biodiversidad, y de los instrumentos de implementacin de la poltica.
Uso sostenible de la biodiversidad

La biodiversidad es clave para la existencia y supervivencia del ser humano por sus servicios ambientales y mltiples usos (alimentacin, combustibles fsiles, fibras naturales, entre otros). Por ello, la PNB expedida en 1998, busca promover su uso sostenible y que los recursos sean aprovechados de manera justa, equitativa y concertada con las comunidades locales. Dentro de este marco de referencia se presentan a continuacin los principales campos de accin previstos.
Sistemas de Manejo Sostenible2

La formulacin de la PNB dice: El Ministerio del Medio Ambiente, con el apoyo de sus institutos adscritos y vinculados y las CAR, desarrollar y validar sistemas de manejo sostenible de los componentes de la biodiversidad, considerando los sistemas utilizados por las comunidades tradicionales y los desarrollados por la investigacin cientfica.
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Este captulo es el resumen ejecutivo del extenso estudio que se publica en las pginas web de la CGR y de Conservacin Internacional. Conjunto de prcticas de aprovechamiento de la variedad de organismos vivos existentes en los diversos ecosistemas de tal forma que se preserve su capacidad de renovacin, indispensable para la supervivencia de sus funciones ecolgica y desde el punto de vista antrpico, econmico y cientfico. En el primer caso, expresada en la regulacin natural de los flujos de energa y de materia, estabilizacin de tierras y zonas, procesos atmosfricos y climticos, recuperacin y reconversin de desechos y nutrientes, degradacin de toxinas y fijacin y estabilizacin de compuestos peligrosos, entre otros. Y en materia econmica y cientfica como proveedora de alimentos, medicinas, fibras textiles, energa, materias primas, entre otras, y turismo y recreacin, entre otras.
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Frente a este mandato, los resultados de la evaluacin adelantada permiten consignar las siguientes apreciaciones generales. Dentro de los 18 sistemas de manejo sostenible reportados por las CAR y CDS, el 74,37% de la inversin realizada en el periodo 1998-2009 ($123.500 millones) ha sido enfocada principalmente al sistema de manejo de zoocra. Debe advertirse que se reportan actividades que no se relacionan directamente con el desarrollo y la validacin de sistemas de manejo sostenible. Esto demuestra la falta de claridad conceptual sobre este campo de actividad. Las corporaciones que mayor inversin informan son CVS, Corpoamazonia y Coralina con el 30%, 14.2% y 14% respectivamente; as mismo, la corporacin que ms ha implementado estos sistemas es Cormacarena con 11, seguida por otras 15 corporaciones que han implementado siete sistemas (CAM, CDA, CDMB, Codechoc, Corantioquia, Cornare, Corpoamazonia, Corpoboyac, Corpocaldas, Corpoguajira, Corpoguavio, Corponario, Corponor, Corpourab, CVC). Las CAR y las CDS informan proyectos de manejo sostenible asociados a 227 especies de las cuales las ms frecuentes son los rboles Cedrela odorata, Cordia alliodora, Theobroma cacao, Alnus jorullensis e Inga spectabilis; tambin aparece entre las ms frecuentemente citadas Coffea arabica (cafeto), que no es una especie nativa de la biodiversidad nacional. El MAVDT ha hecho una inversin de $6.597 millones en los ltimos 11 aos, enfocndola hacia manejo y conservacin de fauna silvestre (38,2%), ecosistemas de manglar (33,6%), cultivo y manejo de frutas y plantas comestibles (7,8%) flora silvestre (6,4%) y acuicultura (5,6%); adems, reporta 59 especies (18 de fauna y 41 de flora) impulsadas para el manejo sostenible. De los institutos de investigacin del SINA Invemar es el que mayor inversin ha realizado en el manejo sostenible de especies de la biodiversidad nacional (33,3%), seguido por el IDEAM (27,4%), el IAvH (25,8%) y el SINCHI con el 13.3%.3 Estos recursos se destinan al manejo sostenible de 53 especies, 23 de fauna y 30 de flora. Las autoridades ambientales urbanas (AAU) no han realizado gestin alguna en los ltimos 11 aos para desarrollar sistemas de manejo sostenible de especies de la biodiversidad, con excepcin de la Secretara Distrital de Ambiente de Bogot (SDAB), que reporta un proyecto asociado a huertas de alimentos andinos ancestrales con prcticas agroecolgicas sostenibles y su banco de semillas. De manera complementaria sobre este tema la PNB determina que: Para el desarrollo y validacin de estos sistemas de manejo sostenible se identificarn criterios de evaluacin regionales, considerando particularmente los impactos que presenten en el medio a diferentes escalas. Respecto a los criterios para la reconversin de sistemas productivos en ms sostenibles las corporaciones reportan 23 criterios, siendo los ms frecuentes: la conservacin de la
El Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico (IIAP) no envi su reporte de inversin por lo que no fue tenido en cuenta en el presente anlisis.
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biodiversidad (13,1%), las buenas prcticas (13%), la conservacin y recuperacin de suelos (11,1%) y la descontaminacin, ordenacin y proteccin de fuentes hdricas (9,1%). El 55,5% de las corporaciones han establecido monitoreos que permiten conocer el estado de los sistemas de manejo y el 40,7% ha desarrollado programas para la recuperacin de sistemas de manejo en proceso de deterioro. El IAvH y el IDEAM no reportan criterios para la reconversin de sistemas productivos en ms sostenibles. El Invemar informa la reduccin de la captura incidental y los descartes sin comprometer significativamente la rentabilidad de la actividad pesquera; y el SINCHI la capacitacin y apoyo logstico de material vegetal para el enriquecimiento de los actuales sistemas productivos con el fin de generar sistemas ambientalmente sostenibles. Respecto al desarrollo de una zonificacin ambiental regional las CAR y CDS indican que los criterios tenidos en cuenta son: la ordenacin y manejo de cuencas y conservacin del recurso hdrico (16,5%), la zonificacin y caracterizacin ambiental y ecolgica (8,9%), la zonificacin de uso y categoras de proteccin del suelo (8,9%) y el fortalecimiento de sistemas de reas protegidas (7,6%). En total las corporaciones citaron 30 criterios que, adems de los ya nombrados, incluyen el uso de diferentes elementos ecosistmicos (ecosistemas y arreglos ecosistmicos, zonas de vida de Holdridge, unidades de paisajes, ecorregiones) lo que demuestra la falta de unicidad en la utilizacin de conceptos, categoras, escalas y cartografa entre todas la entidades de los ordenes nacional y regionales. De otra parte, el MAVDT informa que los criterios que usa para el ordenamiento ambiental son: los ecosistemas, los planes de ordenamiento territorial y las polticas, definidas con sus respectivos actos administrativos, que condicionan el manejo, intervencin y uso. Resalta la importancia del Mapa de Ecosistemas de Colombia para la comprobacin del estado actual de la oferta en cuanto a la localizacin, extensin, tipo y estado. Tambin destaca el reconocimiento de la normatividad en materia de ordenamiento del territorio como son las zonas de reserva forestal (Ley 2. de 1959 y Decreto Ley 2811 de 1974), los distritos de manejo integrado y las reas de recreacin (Ley 2811 de 1974), las cuencas hidrogrficas (Ley 99 de 1993), los POT (Ley 388 de 1997), los distritos de conservacin de suelos y el sistema de parques nacionales. Finalmente, el MAVDT reporta como principales criterios de reconversin el incremento de la conectividad a escala de paisaje entre remanentes de bosque nativo y rehabilitacin de reas degradadas dentro de estos paisajes, y la implementacin de herramientas de manejo del paisaje, bosques protectores y corredores biolgicos, cercas vivas, aislamientos de fragmentos de bosque nativo, reforestaciones protectoras-productoras y reforestaciones protectoras-productoras con guadua, entre otras. Las AAU presentan gran variedad de criterios que van desde el fortalecimiento del sistema distrital (y metropolitano) de reas naturales protegidas y los planes de manejo ambiental de reas forestales distritales hasta los planes maestros de espacios pblicos verdes urbanos, zonificacin de manglares, lineamientos ambientales para el ordenamiento territorial, los POMCA y los PGIRS. El IAvH menciona algunas publicaciones para fortalecer los criterios de zonificacin ambiental y el IDEAM reporta 11 criterios para la zonificacin ambiental regional en-
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tre los cuales sobresalen la priorizacin de cuencas hidrogrficas para la ordenacin, las guas para la ordenacin de cuencas hidrogrficas, los lineamientos tcnicos para orientar la zonificacin y el ordenamiento de Zonas de Reserva Forestal de la Ley 2 de 1959, la gestin del riesgo (mapa nacional de zonificacin de riesgos e incendios de la cobertura vegetal), la actualizacin de la zonificacin de la susceptibilidad general del terreno a los deslizamientos, y el mapa nacional de amenaza relativa por movimientos en masa, conjuntamente con el Instituto Geolgico Minero (Ingeominas). Los criterios definidos por el SINCHI para el ordenamiento ambiental son la tasa media anual de deforestacin y la tasa media anual de praderizacin y captura de peces comerciales por debajo de la talla media de madurez sexual. Finalmente, para el Invemar), los criterios para el ordenamiento ambiental son el estado de los sistemas de manejo, pesca artesanal e industrial, y el criterio ecosistmico. La PNB determina adems que: Se continuar con el establecimiento de programas de zoocra, piscicultura, cultivo y manejo de frutas y plantas comestibles, agroforestera y medicina tradicional teniendo en cuenta una evaluacin previa de su viabilidad ambiental en el mbito local y regional. Los programas de manejo sostenible de especies que en mayor medida se encuentran desarrollando las CAR y las CDS, son la zoocra (39,8%), la agroforestera (15%) y el aprovechamiento sostenible de la flora (13,2%). En particular de la zoocra de especies nativas se informa sobre el uso de 18 especies de fauna (tabla 5.4) y la existencia de 34 establecimientos de los cuales el 67% se concentran entre las jurisdicciones de CRQ, Cornare, Corantioquia, Corpoboyac y CVC (grfico 5.1).
Grfico 5.1
Nmero de zoocriaderos reportados por CAR Y CDS
Fuente: CGR, con base en informacin reportada por las CAR y CDS
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Las AAU no han desarrollado programas de manejo sostenible de especies. Sin embargo, el Jardn Botnico de Bogot4 ha realizado trabajos sobre 97 especies de plantas silvestres con criterios de viabilidad ambiental tales como: ornato, potencialidad de uso, tcnicas biotecnolgicas, uso agroalimentario, uso agroalimentario-artesanal, uso como forraje, uso industrial, uso industrial medicinal, uso industrial-ornamental, uso medicinal, uso ornamental, uso ornamental-industrial. Invemar, IDEAM, SINCHI y el IIAP no reportan gestin en zoocriaderos. El IAvH informa sobre la elaboracin y construccin de herramientas de soporte tcnico para el seguimiento a las medidas implementadas sobre especies incluidas en los apndices CITES. Tanto el IAvH como el MAVDT son autoridades administrativas CITES de Colombia. Dentro de sus labores conjuntas en el marco del contrato de cooperacin 062-2008, actualmente realizan el seguimiento e identificacin de posibles ajustes a los programas de zoocra comercial. El MAVDT reglament la produccin de especies de fauna silvestres en zoocriaderos, con las resoluciones 1317 de 2000, 1173 de 2004, 0221 y 1660 de 2005, 2352 de 2006 y 0923 de 2007. Las corporaciones mencionan 16 pases de destino de exportaciones de la zoocra de los cuales los ms frecuentes son: Estados Unidos (20,7%) y Alemania (13,7%) (grfica 5.2).
Grfico 5.2
Destino de las exportaciones de especmenes de zoocra reportados por las CAR y las CDS
Entidad perteneciente al sector ambiente del Distrito Capital, aunque no es autoridad ambiental.
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Por otro lado, el MAVDT reporta la exportacin de especmenes y productos de 6 especies, siendo la babilla (Caiman crocodilus fuscus) la ms frecuente, destinadas a 16 pases (cuadro 5.1). De lo dicho sobre la promocin de sistemas de manejo sostenible de la biodiversidad se pueden extraer las siguientes conclusiones: Las instituciones ambientales de Colombia no tienen claridad conceptual sobre lo que es el uso sostenible de la biodiversidad; no existe un conjunto de sistemas de manejo sostenible unificado para dar alternativas complementarias a las corporaciones y evitar que ms del 70% de la inversin se realice exclusivamente en zoocriaderos, como sucede en la actualidad. No hay en el pas mecanismos e indicadores para hacer seguimiento a la gestin del uso y manejo sostenible de la biodiversidad. La formulacin e implementacin de esta herramienta para permitir la evaluacin de la efectividad y el impacto de la gestin es uno de los mayores retos. Dado este resultado se recalca la necesidad de que las CAR y las CDS utilicen el mapa de ecosistemas de Colombia (IDEAM et al. 2007) y refinen la escala a su jurisdiccin de tal forma que permita adecuar la informacin oficial para la toma de decisiones.
Cuadro 5.1
Especie y especmenes y pases importadores

Especie Babilla (Caiman crocodilus fuscus). Especimen Pieles enteras: crudas saladas, curtidas o terminadas. Paises Importadores Singapore, Estados Unidos, Mexico, Alemania, Japn, Belgica, Italia, Tahilandia, Francia, Espaa, Austria, Inglaterra, Canda, Rusia, Korea y Panam
Colas y flancos Articulos manufacturados Caiman del magdalena (Crocodylus acutus) Iguana iguana Tupinambis teguixin Boa constrictor Chelonoides carbonaria
Fuente: CGR, con base en informacin reportada por las CAR, CDS y MAVDT.
Pieles enteras crudas saladas Animales vivos mercado de mascotas.
Espaa, Belgica, Singapore, Italia y Francia. Estados Unidos
Titulaciones colectivas y de reservas campesinas

Sobre la constitucin de reservas campesinas en Colombia durante el periodo 1998 a 2010, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) reporta que promovi la inclusin y titulacin de ms de 95.000 ha a la categora de reservas campesinas. De igual forma, en este periodo realiz 152 titulaciones colectivas a comunidades indgenas y de afrodescendientes que suman en conjunto 4.456.085 ha. (cuadro 5.2).
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Cuadro 5.2
Reservas campesinas constituidas en Colombia 1998 2010

Nombre de la reserva campesina Sur de Bolvar rea total en reserva 29.110 Ubicacin geogrfica de la reserva Inversin (millones de $ corrientes 2009) Ao de Acto Administrativo formacin de la reserva 1999 Resolucin No. 00054 de junio 22 de 1999 Resolucin No. 00046 de noviembre 7 de 2000 Resolucin No. 00069 de diciembre 18 de 2000
Municipios de Arenales y Morales Bolvar Municipio de Cabrera Cundinamarca Inspecciones de Bajo Cuemb y Comandante en Puerto Ass Putumayo 836.2
Cabrera
44.000
2000
Bajo Cuemb y Comandante
22.000
2000
Fuente: CGR y PGN, 2006.
A mediados de 2006, la Procuradura General de la Nacin y la CGR hicieron pronunciamientos crticos sobre el cumplimiento de la Ley 160 de 1994 y las condiciones de distribucin de la tierra en Colombia, sus referentes fueron las cifras oficiales sobre la propiedad territorial y sobre las condiciones del desplazamiento forzado en el campo. Se dijo en esa oportunidad que el pas no ha resuelto el problema de la propiedad de la tierra y sus circunstancias polticas lo han agravado, tampoco existen condiciones para ofrecer alternativas reales para los campesinos sin tierras. Al mismo tiempo la concentracin de la propiedad ha generado mayores presiones sobre las reservas y parques naturales causando grandes prdidas de suelos y bosques, as como la reduccin del potencial hdrico del pas.
Acceso a recursos genticos, bancos genticos y programas de biotecnologa

En el documento de formulacin la PNB dispuso que: El Ministerio del Medio Ambiente reglamentara el acceso e intercambio de informacin y muestras de material gentico con fines comerciales y de investigacin. El Ministerio del Medio Ambiente y Colciencias impulsarn la negociacin de un protocolo de bioseguridad y la reglamentacin nacional necesaria para controlar el impacto de la liberacin en el medio natural de especies o variedades modificadas genticamente. En este numeral se evalan los avances de la institucionalidad colombiana en estos aspectos en los ltimos 11 aos, as como los enfoques que se estn dando al tema.
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Mecanismos para el acceso al material gentico

La Decisin 391 de la Comisin del Acuerdo de Cartagena desarroll, dentro del marco del convenio sobre diversidad biolgica, el Rgimen Comn sobre Acceso a los Recursos Genticos estableciendo los principios o normas marco sobre los que Colombia al respecto ha desarrollado e implementado su legislacin y que a propsito, en su totalidad ha sido puesta por el MAVDT en un expediente pblico. Segn lo dicho en el informe de pas presentado por Colombia en la Primera Reunin de la Comisin de Recursos Genticos de la CAN, con la expedicin de la Decisin 391 ocurre una transicin de la legislacin civil a la legislacin ambiental, especficamente en lo relativo al ejercicio del derecho de propiedad sobre los recursos naturales renovables. La legislacin ambiental a diferencia de la civil hace parte del derecho pblico porque regula las relaciones de los particulares con el Estado, lo que implica que sus disposiciones priman sobre las normas de derecho privado. Ms an, si se tiene en cuenta que el Artculo 42 del Cdigo de Recursos Naturales afirma que pertenecen a la Nacin los recursos naturales renovables y dems elementos ambientales regulados por este Cdigo que se encuentren dentro del territorio nacional, sin perjuicio de los derechos legtimamente adquiridos por particulares y de las normas especiales sobre baldos, condicin que tambin se aplica a los recursos genticos, inmersos dentro de la categora de recursos biolgicos que, a su vez, hacen parte de los recursos naturales. En este mismo sentido, el Artculo 81 de la Constitucin Poltica establece que el Estado es el nico facultado para regular la utilizacin, el ingreso o egreso de los recursos genticos del pas. De este modo, ningn contrato o autorizacin de acceso a los recursos genticos podrn ser transados por particulares. A este respecto, el MAVDT afirma que hasta el momento no se ha surtido el primer contrato con fines comerciales y, por ende, el intercambio de informacin derivado del uso del material gentico se refiere a investigaciones con fines cientficos y acadmicos. Se ha identificado que la principal dificultad con la que tropieza la aplicacin de la Decisin 391 se refiere a las compensaciones econmicas, pues segn la legislacin colombiana slo es posible obtener regalas por el acceso a recursos naturales no renovables. No obstante, la ley contempla el concepto de pago de una contraprestacin por el uso de recursos naturales renovables propiedad de la Nacin; ejemplos de ello son las tasas de aprovechamiento forestal y las concesiones por utilizacin del agua, vigentes en la actual legislacin. As mismo, la falta de acuerdo en la interpretacin de algunas de las definiciones y mbitos de la Decisin 391 en temas como: acceso a recursos genticos5, componente intangible y propiedad intelectual, plantean dificultades para su aplicacin. La norma que define el trmino de acceso a recursos genticos deber propender por la formulacin de reglas claras que no obstaculicen, sino por el contrario promuevan bajo criterios de transparencia y equidad el desarrollo tecnolgico de los pueblos.
La definicin de acceso, en relacin al uso de tcnicas de investigacin que manipulen el material gentico con diferentes objetivos, es uno de los casos; la caracterizacin de especies va ADN, es otro.
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Bancos genticos y centros de investigacin en bioqumica y biotecnologa

Dada la importancia que tienen los bancos genticos como medios de conservacin ex situ y centros de generacin de conocimiento que puede potenciar el uso y valor de la biodiversidad, la PNB estableci que: El Instituto Humboldt, Corpoica, el INS y Colciencias promovern activamente el establecimiento de bancos genticos que faciliten la investigacin, la transferencia de material y el intercambio de informacin a nivel tcnico y tecnolgico. Igualmente, dichas entidades promovern el desarrollo de centros de investigacin pblicos, privados y mixtos en bioqumica y biotecnologa, facilitando la adquisicin de equipos y la capacitacin de personal. Se enfatizar principalmente en el desarrollo de biotecnologas sustentadas en el uso y mejoramiento de variedades autctonas. Tambin se promover la cooperacin entre el sector privado y los centros de investigacin, as como entre entidades nacionales y extranjeras. El IAvH, Colciencias, el INS y Corpoica durante el periodo 1998-2010, en conjunto, han hecho una inversin total de $53.980.5 millones para el establecimiento de bancos genticos y centros de investigacin de bioqumica y biotecnologa en el pas (cuadro 5.3). El IAvH ha sido la institucin que si bien no es la que ms ha invertido en esta temtica es la que ms ha desarrollado iniciativas para lograr la meta propuesta por la PNB. En total ha apoyado el desarrollo de 67 proyectos de investigacin en universidades pblicas y privadas y centros de investigacin de excelencia, principalmente, para el conocimiento de la diversidad genmica en Colombia y para el apoyo en infraestructura, equipos y gastos de funcionamiento de estos bancos y centros de investigacin. De igual manera, ha hecho inversin directa en el desarrollo de su propio banco de germoplasma localizado en la sede del CIAT en Palmira, departamento del Valle del Cauca. Corpoica es la institucin que mayor inversin ha reportado en el establecimiento y mantenimiento de bancos genticos y de germoplasma en Colombia durante el periodo evaluado. Sus inversiones se han orientado a cinco lneas de trabajo que abarcan desde los microorganismos hasta el manejo de bancos de germoplasma de especies de plantas y animales tiles y de importancia econmica en Colombia. En el caso del INS las inversiones se han dirigido a investigacin y mantenimiento de cepas de organismos y microorganismos que afectan la salud pblica. Si bien la inversin reportada para 1998 2010 es representativa, aun no se puede hablar de la efectividad de estas inversiones y sus impactos en el desarrollo de conocimiento y opciones tecnolgicas del pas. El tema de bancos genticos, germoplasma y biotecnologa en Colombia es relativamente nuevo, pero se recomienda que las instituciones dediquen esfuerzos para socializar y divulgar sus alcances en investigacin y que consulten intersectorialmente sobre las necesidades e iniciativas de desarrollo en estas temticas.
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Cuadro 5.3
Inversin en bancosgenticos y de germoplasma 1998 2010

Inversin en Bancos Genticos y de germoplasma Institucin IAvH Instituto Nacional de salud INS Colciencias Apoyo a otros bancos genticos
Inversin total (Millones de $) 1998-2010 $ 460.5 $ 4.223.0
Dnde se ha invertido? Banco de germoplasma propio Bancos genticos del INS 1-Centro nacional de investigaciones para la agro industrializacin de las especies vegetales aromticas y medicinales tropicales. 2-CENIVAM. Centro de excelencia en genmica y bioinformtica de ambientes extremos GeBix
Pblicos 49 0
Privados 15 1
Mixtos 3 0
$ 5.543.9
Corpoica
$ 43.753.0
Inversin en 5 lneas de trabajo desde los microorganismos hasta manejo de bancos de germoplasma de especies de plantas y animales
Total de Inversiones
$ 53.980.4
Fuente: CGR - Cuestionario enviado a entidades 2010.
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Los Bancos de Germoplasma en Colombia (Franco, 2006 - Recursos Naturales y Ambiente/ No. 53:81-84) Colombia cuenta a 2008 con 29 bancos fitogenticos con 12.253 accesiones y 1.248 especies de plantas representadas. La cifra de bancos de germoplasma incluye no slo los bancos de los programas nacionales, sino tambin otros bancos (por ejemplo de universidades, o instituciones de investigacin) que reportaron su informacin al sistema WIEWS (2007) de la FAO. Fowler y Hodgkin (2004) indican que un gran nmero de los bancos nacionales funcionan en la realidad ms como un sitio de conservacin a puerta cerrada que como una fuente constante de intercambio de germoplasma. Este es el caso del INIA (Instituto de Investigaciones Agropecuarias) de Chile, el cual reporta una cifra cercana a las 54.800 accesiones y que, sin embargo, desde fines de 2004 hasta la fecha registra haber recibido slo nueve solicitudes de germoplasma (6 nacionales y 3 internacionales) y dos solicitudes para recolectar germoplasma en Chile. La principal razn aducida es la carencia de un sistema de informacin que permita al banco dar a conocer ampliamente sus materiales dentro y fuera del pas. Otros curadores, por ejemplo de Colombia y Ecuador, argumentan que el bajo flujo de germoplasma hacia el exterior se debe en parte a las dificultades legales de acceso a recursos genticos en sus pases (M. Lobo y A. Monteros, 2006). Otros pases en la regin distribuyen materiales a agricultores, mejoradores y empresa privada dentro de sus territorios, pero el flujo de materiales de origen local hacia otros pases es prcticamente nulo a pesar de poseer un nmero importante de accesiones de germoplasma (Fowler y Hodgkin 2004). Esta situacin se debe, en parte, a los problemas tcnicos que enfrentan estos bancos; entre ellos, la proliferacin de duplicados, los altos costos de mantenimiento y la carencia de sistemas adecuados de conservacin, documentacin y manejo del banco en general. A pesar de estas limitaciones, los bancos de germoplasma de la regin continan jugando un papel importante en la conservacin y utilizacin de recursos fitogenticos que, de otra manera, estaran en riesgo de desaparecer con el consecuente perjuicio a la seguridad alimentaria no slo de la regin sino del mundo entero. Los pases de la regin deben continuar sus esfuerzos para desarrollar sistemas eficientes y racionales que garanticen la conservacin de la biodiversidad y satisfagan las necesidades de la comunidad cientfica y de los agricultores. Referencia FOWLER, C; Hodgkin, T. 2004. Plant genetic resources for food and agriculture: Assessing global availability. Annu. Rev. Environ Resour. 29:143-79. GRIN (Germplasm Resources Information Network). National Plant Germplasm System (en lnea). Consultado en enero 2007. Disponible en http://www.ars-grin.gov/npgs/holdings.html.
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Sistemas de valoracin de la biodiversidad

La PNB propuso como meta general el diseo e implementacin de sistemas de valoracin multicriterio de los componentes de la biodiversidad as como de la distribucin equitativa de sus beneficios. Adems, al MAVDT dej la tarea concreta de promover la investigacin orientada a cuantificar los valores de uso y no uso de la biodiversidad por parte de los institutos de investigacin y otras entidades competentes. As mismo, encarg al MAVDT, DANE y DNP como , tucional de Cuentas Ambientales (CICA), ajustar los para que reflejen adecuadamente el valor y costo de considerando la opcin de incluir cuentas fsicas y bruto que se deriva de la biodiversidad. miembros del Comit Interinstisistemas de cuentas nacionales oportunidad de la biodiversidad, estimados del producto interno
En los siguientes apartes se evalan los avances de gestin de las entidades para alcanzar estas metas de acuerdo con los reportes de las entidades encargadas de las mismas.
Valoracin de uso y no uso de la biodiversidad

Solamente se han adelantado once estudios de valoracin de la biodiversidad por parte de la UAESPNN, el IAvH, el Invemar y el SINCHI. Los estudios se han centrado en valorar los beneficios ambientales relacionados con el recurso hdrico, el ecoturismo y la conservacin de los ecosistemas; y en menor medida con beneficios de la captura de carbono y usos directos de los recursos naturales como provisin de madera y semillas. La grfica 5.3 muestra la distribucin de los estudios de valoracin por temtica.
Grfico 5.3
Componentes o servicios valorados de la biodiversidad
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En 2003 se expidi por parte del MAVDT la Resolucin 1478 que establece las metodologas de valoracin de costos econmicos del deterioro y de la conservacin del medio ambiente y los recursos naturales. Es importante sealar que a pesar de la expedicin de esta resolucin no se evidencian adelantos en la aplicacin de estrategias de valoracin por parte del MAVDT o los Institutos de Investigacin. Inclusive el IAvH, no obstante contar dentro su estructura institucional con un programa de uso y valoracin no ha desarrollado herramientas ni estrategias articuladas o coherentes, para que la valoracin de la biodiversidad sea utilizada en reflejar el costo de oportunidad de proyectos de inversin con altos impactos ambientales, como se perfilaba en la poltica. Se recomienda al MAVDT que incorpore en los trmites de las licencias ambientales, de algunos proyectos, la obligacin de valorar econmicamente los impactos en la biodiversidad para la seleccin de la alternativa ms recomendable.
Inclusin del PIB de la biodiversidad en las cuentas nacionales

En 1992 mediante el Convenio Interadministrativo No.031 se cre el Comit Interinstitucional de Cuentas Ambientales (CICA), del cual hacen parte el DANE, la CGR, el DNP la Universidad Nacional de Colombia, el MAVDT y el IDEAM. , Tiene como objetivo el CICA formular y desarrollar las cuentas del patrimonio natural del pas y los flujos pertinentes de oferta y demanda ambiental que permitan determinar el estado de los recursos naturales e inferir criterios para el diseo de la poltica ambiental nacional, concordante con lo planteado en la PNB. Uno de los primeros proyectos adelantados bajo el CICA fue el Sistema de Contabilidad Econmico - Ambiental Integrada para Colombia (COLSCEA), con el que se desarrollaron metodologas que hacen parte de los sistemas de integracin econmico- ambiental tales como las Cuentas del Gasto en Proteccin Ambiental, las Cuentas Fsicas de los Recursos Naturales y las Cuentas de Calidad de los Recursos Naturales. Concluido este proyecto el DANE continu con la elaboracin de la Cuenta Satlite de Medio Ambiente (CSMA) oficializada mediante el Decreto 262 de 2004. Los avances han estado enfocados principalmente a temas de contaminacin y recursos naturales no renovables, con muy pocos desarrollos en biodiversidad y recursos naturales renovables. El DANE y el IDEAM han avanzado en la construccin metodolgica de la cuenta fsica del bosque y en el ajuste y validacin de la metodologa del inventario forestal nacional (IFN) junto con la estructuracin del plan estratgico nacional para su implementacin, pero a la fecha no se presentan resultados concretos. Es poco lo logrado en cuanto a la valoracin de la biodiversidad y su inclusin en el PIB Nacional debido a problemas metodolgicos, segn las instituciones encargadas. El DANE aduce que las metodologas para la valoracin de la biodiversidad en el nivel mundial an se encuentran en discusin y ajuste. En conclusin, la incorporacin de la biodiversidad dentro de las cuentas nacionales no se ha alcanzado ni existen perspectivas de lograrlo en el futuro por dificultades tcnicas en la valoracin.
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Distribucin de los beneficios de la Biodiversidad

En el MAVDT debido a que hasta el momento no se ha suscrito el primer contrato de acceso a recursos genticos con fines comerciales no se ha aplicado el principio de distribucin equitativa de los beneficios. Sin embargo, debera contar con metodologas, criterios o lineamientos para establecer la distribucin equitativa de los beneficios. Esta ausencia de reglas claras puede ser, entre otras, la razn por la cual no hay solicitudes de acceso a recursos genticos de carcter comercial y, por ende, la prdida del potencial econmico del uso de la biodiversidad en Colombia. En los contratos de acceso a recursos genticos con fines de investigacin, el MAVDT exige: Poner a disposicin del Sistema de Informacin en Biodiversidad para Colombia (SIB) la investigacin en los aspectos pertinentes que no tenga carcter confidencial. Depositar las muestras colectadas, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del Artculo 8 del Decreto 309 de 2000. Enviar las muestras biolgicas o el material gentico no utilizado a la coleccin de tejidos del IAvH o a una coleccin debidamente registrada ante este instituto, la cual debe expedir certificacin de depsito. Enviar, con destino al centro de documentacin del MAVDT, un ejemplar de las publicaciones nacionales e internacionales relacionadas con la investigacin objeto del contrato.
Estas investigaciones de tipo acadmico se suscriben mediante contratos con el Estado a travs del MAVDT, en los cuales se garantiza que el producto al cual accede ser utilizado nica y ex7clusivamente para realizar la investigacin sin inters comercial o aplicacin industrial.
Proteccin de los derechos de propiedad intelectual de los conocimientos tangibles e intangibles

El Gobierno Nacional an no ha expedido la reglamentacin para la proteccin de los derechos de propiedad intelectual de los conocimientos tangibles e intangibles asociados a la biodiversidad. El avance reportado por el MAVDT se relaciona con el Conpes 3533 de julio de 2008, denominado Bases de un plan de accin para la adecuacin del sistema de propiedad intelectual a la competitividad y productividad nacional para el periodo 2008 - 2010, que en su Estrategia 3 determin que el Ministerio del Interior y de Justicia, con el apoyo de Colciencias, el DNP los Ministerios de Ambiente, Vivienda , y Desarrollo Territorial, Cultura, Relaciones Exteriores y Comercio, Industria y Turismo deban elaborar una poltica dirigida a la proteccin de los conocimientos tradicionales y acceso a recursos genticos y sus productos derivados, tendiente a lograr la recuperacin, proteccin y fomento de los conocimientos tradicionales. Una problemtica identificada por el Conpes citado es la no documentacin formal del conocimiento tradicional y, por ende, la dificultad de la Oficina de Propiedad
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Industrial para considerarlo como parte del estado de la tcnica ante solicitudes de nuevas patentes. As mismo, con relacin al acceso a los recursos genticos y productos derivados, este Conpes diagnostica que las disposiciones contenidas en la Decisin Andina 391 y su implementacin, enfrenta los siguientes problemas: Dbil capacidad institucional para la toma de decisiones sobre acceso a los recursos genticos. Ambigedades en el texto de la Decisin. Existencia de procedimientos costosos y no competitivos. Complejidad en el sistema de contratacin. Ausencia de interpretaciones uniformes sobre el alcance de sus disposiciones.
Adems, recomend al DNP Colciencias y a los Ministerios de Ambiente, Comercio, , Agricultura, Relaciones Exteriores conformar un equipo de trabajo con el fin de formular una propuesta de reglamentacin o reforma de la Decisin Andina 391, para as evitar el uso ilegal de los recursos genticos del pas, que deba ser presentada a la CAN despus de cinco meses de aprobado el documento Conpes. A las mismas entidades se les encarg definir los modelos de las clusulas de derechos de propiedad intelectual para diferentes modalidades de contratos de acceso con fines comerciales, de investigacin, prospeccin biolgica y aplicacin industrial. Con relacin a las anteriores recomendaciones el MAVDT viene adelantando el proceso de formulacin de la Poltica Nacional para la Proteccin del Conocimiento Tradicional; para ello ha generado el documento Bases para la elaboracin de la poltica de proteccin del conocimiento tradicional que requerir de un proceso sistemtico de construccin participativa e intercultural en el nivel nacional y regional con las organizaciones y comunidades indgenas, afroamericanas y locales, as como espacios acadmicos y de otra ndole, a fin de ajustar o mejorar lo hasta hoy elaborado. El MAVDT reporta que ha apoyado y asesorado la formulacin del proyecto: Incorporacin del conocimiento tradicional asociado a la biodiversidad agrcola en los agroecosistemas de Colombia cuyo objetivo es conservar los agroecosistemas sostenibles a travs de la proteccin y promocin de la agrobiodiversidad (AB) y los conocimientos tradicionales asociados (CT). Este proyecto ha tenido apoyo por parte del PNUD para su formulacin de solicitud de recursos al Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF, por su sigla en ingls), y se encuentra a la espera de su aprobacin final. La PNB asigna al IAvH la tarea de realizar un anlisis de los sistemas de patentes existentes en el mundo, el cual proveera recomendaciones para que el gobierno nacional estableciera dicho sistema en Colombia. Al respecto, los reportes del IAvH no precisan si se adelant dicho estudio, aunque destacan el asesoramiento y el apoyo constante al MAVDT en dicha materia. Se concluye que no se evidencian avances significativos en el establecimiento de requisitos y condiciones para suscribir contratos con fines comerciales ni criterios y
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metodologas para la distribucin equitativa de beneficios derivados del uso de la biodiversidad y por lo tanto, la vinculacin o las inversiones del sector privado en esta materia son nulas. La ausencia de contratos de acceso comercial regulados no impide que el aprovechamiento de recursos genticos se realice de todas maneras.
Promocin de la Bioprospeccin
El MAVDT ha realizado o participado en 69 investigaciones con el fin de promover el uso y aprovechamiento sostenible de especies de la flora y fauna nativa. En las grficas 5.4 y 5.5 se presenta la distribucin porcentual de los tipos de usos de las especies investigadas y de los mbitos de mercado, respectivamente. De los estudios reportados el 45% tiene un nfasis en la identificacin de mercados regionales o locales y un 33% indaga las oportunidades de comercializar estos productos en un contexto internacional, especialmente en los mercados de Europa, Estados Unidos y Asia. El MAVDT particip en 2002 en la formulacin del Plan Nacional en Bioprospeccin Continental y Marina, que establece como beneficios de esta actividad la transferencia de tecnologa, la capacidad instalada mediante obtencin de infraestructura y equipos, y la capacitacin de personal cientfico- tcnico y operativo. En el marco del Programa Biocomercio, desarrollado por el IAvH durante el perodo 2004-2008 se realizaron tres estudios de mercado en el nivel internacional, ocho estudios de mercado nacional y ms de 20 sondeos de productos de la biodiversidad. De otra parte, en el sistema de informacin de mercados de productos y servicios de la biodiversidad (SIMBIO), administrado por el Observatorio Nacional de Biocomercio (OBIO), se cuenta con informacin de especies, productos o servicios con ms de noventa entradas. Adems, el IAvH reporta no tener la capacidad de realizar trabajos o investigaciones relacionadas con bioprospeccin.
Identificacin de especies promisorias

Colombia tiene la oportunidad de capturar una porcin significativa del mercado de cosmticos y productos de aseo en el nivel global. Para lograrlo el pas debe comprometerse en un programa sectorial de largo plazo que le permita eliminar barreras significativas, reducir su costo de manufactura, acelerar el tiempo de llegada al mercado local y de exportacin y conquistar nichos especficos en Centro y Sur Amrica, Europa, Australasia y EE.UU. Por otro lado, en procesos de transferencia de tecnologas para la identificacin y desarrollo de productos promisorios se indica que, en el marco del proyecto GEF-CAFPNUMA Facilitacin de financiamiento para negocios basados en la biodiversidad y apoyo a actividades de desarrollo de mercados en la regin andina (2005 -2006), el MAVDT apoy la elaboracin del estudio Definicin de estrategias de desarrollo para tres cadenas productivas de biocomercio a saber: heliconias y follajes, plantas medicinales y aromticas y frutales amaznicos. Para cada una de estas cadenas se estructur una estrategia para el desarrollo del sector.
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Grfico 5.4
Distribucin porcentual de los tipos de uso de las especies de flora y fauna nativas reportadas por el MAVDT
Grfico 5.5
Distribucin porcentual del mbito de los estudios de mercado sobre productos o usos derivados de especies nativas realizados por el MAVDT
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Promocin comercial y estudios de mercado

Por parte del MAVDT, se firmaron cuatro convenios de comercializacin en Carrefour, Carulla, Cafam y almacenes xito con la vinculacin de 45 asociaciones de productores en el mercado nacional. Se reporta un total de ventas superiores a $650 millones durante 2003-2006. Igualmente, particip en la apertura y montaje de plazas de mercados verdes en Bogot en el Jardn Botnico, en Maloka y Corabastos, vinculando 36 organizaciones de productores que alcanzaron un total de ventas acumuladas de $60 millones. El MAVDT y la Cmara de Comercio de Bogot realizaron dos ruedas de negocios de productos ecolgicos durante 2004 y 2005 en la que se promovi la participacin de 80 pequeos productores. Igualmente, en asocio con Corantioquia, CVC, Corpochivor, CRQ, y el IAvH, se cre en 2002 la feria de productos y servicios de la biodiversidad amigables con el medio ambiente BIOEXPO Colombia. Se han realizado tres versiones en Armenia (2003) bajo el liderazgo de la CRQ; en Medelln (2005) con Corantioquia y en Cali (2008) con la CVC. Durante estas tres versiones se ha contado con la participacin de ms de 500 expositores, asistencia de ms de 55.000 personas y ventas entre las muestras comerciales y las ruedas de negocios superiores a los 12.000 millones de pesos. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), menciona que la inversin en I+D+i (Investigacin, desarrollo e innovacin) es insuficiente y como consecuencia gran parte de los productos desarrollados en Colombia se basan en frmulas elaboradas por terceros en otros pases. La inversin en I+D+i en Colombia por empresa es significativamente inferior a EE.UU (15% vs. 8%), y no existe un esfuerzo conjunto de la industria para fortalecer la I+D+i para el sector como un todo. La falta de recursos humanos capacitados para mercadeo y otras habilidades especficas contribuye a las dificultades del sector para desarrollar nuevos productos innovadores y competir en mercados desarrollados. Como parte de la estrategia para superar las barreras descritas se han identificado diversas necesidades: Recursos Humanos: se requiere de una mejora significativa tanto en el nivel de programas tcnicos como universitarios. Marco Normativo: el sector pblico y el Gobierno deben trabajar de la mano en la definicin e implementacin de polticas orientadas a crear condiciones que permitan competir con costos adecuados, como la firma de tratados de libre comercio en pases objetivo y la reduccin de aranceles para importacin. Cabe anotar, adems, que en la actualidad los productos derivados del uso y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad no cuentan con partidas arancelarias independientes que permitan cuantificar los volmenes que Colombia comercializa en el mercado internacional. El MAVDT y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT) para 2010 tienen como objetivo gestionar el desdoblamiento de las partidas arancelarias para productos y servicios derivados del aprovechamiento de la biodiversidad en Colombia. Fortalecimiento de la industria: el sector privado, la academia y los centros de investigacin deben alinear sus objetivos para desarrollar innovaciones en productos, especialmente con base en la biodiversidad y procesos que sean viables en
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el nivel productivo y comercial tales como la creacin de una red de recursos de investigacin, adicionalmente, se debe trabajar en conjunto para la formacin de un clster para la industria. Promocin: es importante que el sector privado y Proexport realicen esfuerzos conjuntos para promocionar la industria en el nivel internacional y abrir nuevos mercados para el sector.
Grfico 5.6
Nmero de proyectos para promover procesos sostenibles de transformacin artesanal o industrial de la biodiversidad reportados por las autoridades ambientales regionales y urbanas
La grfica 5.6 muestra que Corpoamazonia se destaca notoriamente en la ejecucin de este tipo de actividades, seguida de la CAM, la CAS y la CDA. La CAR de Cundinamarca, Corpamag, Corpochivor, Corpoguavio, Corponario, Corporinoquia, Carsucre, DAGMA, SDA y AMVA no realizaron para el perodo de evaluacin ningn proyecto en este campo de promocin del uso sostenible de la biodiversidad. De los proyectos o iniciativas apoyados por las autoridades ambientales existe una notoria diferencia entre las especies utilizadas, destacndose que en el 96% de los casos la materia prima de origen son organismos o especies de la flora silvestre en contraste con solo el 4% de especies de fauna silvestre. De la misma manera los productos elaborados son fundamentalmente artesanas y muebles (59%), alimentos (34%) y cosmticos (7%). Respecto a estudios de mercado sobre productos y usos derivados de recursos silvestres que se han efectuado por las CAR, CDS y AAU, son pocas las entidades que han realizado esfuerzos en este sentido. Slo el 39% de estas entidades ha apoyado iniciativas de esta naturaleza, destacndose la CAM, Corpoamazonia, Corpoboyac y la CVS; aunque si se toma como referencia el perodo de tiempo analizado las estadsticas muestran un bajo nivel de preferencia por estos estudios. El restante 61% de entidades no inform sobre actividades relacionadas.
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Sobre el tipo de estudios econmicos realizados (26), se destacan los que tuvieron como objetivo la identificacin y caracterizacin de mercados nacionales y planes de negocio para las especies seleccionadas (27%), seguidos de estudios de mercados locales (23%), cadenas productivas (19%) y estudios de factibilidad. Sin embargo, son escasas las acciones posteriores a las fases de estudio, caracterizaciones y diagnsticos de mercados. Algunas excepciones son el caso de Corpoamazonia y el aprovechamiento de recursos maderables que se comercializan en mercados nacionales, la CVS con sus proyectos de comercializacin regional de hongos comestibles y miel de abejas y Corpoboyac que apoya iniciativas con tagua, maz de ensilaje, paja blanca, y frutales. As mismo, en relacin con lo anterior los institutos de investigacin han desarrollado alrededor de 12 investigaciones que han tenido por objeto avanzar en el estudio y caracterizacin de especies tiles o promisorias, as como en el conocimiento y manejo asociado con su uso. En cuanto a la identificacin de especies que vienen siendo aprovechadas econmicamente el IAvH indica que existe un total de 17, todas ellas plantas (cuadro 5.4).
Cuadro 5.4
Listado de especies con aprovechamiento econmico, de acuerdo con el IAVH

Nombre cientfico Astrocaryum standleyanum Poulsenia armata Phytelephas spp Calamagrostis spp Genipa americana Fucraceae spp Cavendishia bracteata Bixa Orellana Indigofera suffruticosa Myroxylon balsamum Borojoa patinoi Caesalpinia spinosa Jacaranda caucana Psychotria ipecacuana Anacardium occidentale Minthostachys molis Lippa alba
Fuente: IAvH, respuesta a cuestionario enviado por la CGR.
Nombre comn Damagua Tagua paja blanca Jagua Fique Uva de Ans Achiote Ail Blsamo de Tol Borj Dividivi Gualanday Ipecaucana Maran Mua Prontoalivio
As mismo, el IAvH report la realizacin de 21 estudios, sondeos o investigaciones de mercado de productos o usos derivados de los recursos silvestres de los cuales solo dos se relacionaban con especies de fauna. Es importante indicar que tres de estos estudios de mercados se desarrollaron de manera conjunta con Proexport.
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En cuanto a la incorporacin en la economa regional o internacional de los productos obtenidos de las especies, sobre las que se han realizado estudios o investigaciones de mercado, el IAVH reporta los volmenes de produccin mensual de algunos productos o subproductos obtenidos de frutales amaznicos. Esta informacin se extrae del estudio realizado sobre el mercado de productos elaborados a partir de frutales amaznicos colombianos realizado por Meja, D (2007); no obstante, no es clara la participacin del instituto en esta incorporacin a los mercados nacionales. En lo referente al inventario y caracterizacin de especies con importancia cultural en grupos tnicos se reporta la realizacin de una investigacin en el resguardo Ukumari Kanke6 en 2004. Adems, se indica que a partir de la utilizacin de la metodologa de sistemas de uso, desarrollada por el Instituto, se pudieron caracterizar los usos realizados por algunas comunidades indgenas y campesinas tales como algunas comunidades Wayuu de la media Guajira, comunidades cienagueras de la regin del ro Sin y San Jorge en Crdoba, y comunidades guahibas de cao Mochuelo. En cuanto a la gestin para incentivar o promover la participacin del sector privado en el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad el IAvH referencia la publicacin de 3 documentos que orientan el desarrollo de emprendimientos de carcter ambiental. Por ltimo, reporta la creacin del Fondo Biocomercio cuyo propsito es continuar con el proceso de incubacin de empresas y articular diferentes iniciativas privadas con los conocimientos sobre el aprovechamiento y uso de la biodiversidad en Colombia. Relacionado con lo anterior, el SINCHI informa el desarrollo de 16 investigaciones sobre la flora amaznica (no se reportan investigaciones que involucren animales), que han permitido el reconocimiento de al menos 2.000 especies tiles o promisorias. Se mencionan un total de 19 especies vegetales que vienen siendo aprovechadas econmicamente (cuadro 5.5). De acuerdo con la informacin suministrada se adelantaron 5 estudios de mercado en 2003, 14 en 2007 y uno (1) en 2009, para establecer canales de comercializacin y anlisis de oferta y demanda. En la grfica 5.7 se presenta la distribucin de estos estudios por tipo de uso de cada uno de los productos. Los productos que se han incorporado a la economa regional corresponden a tres frutales: Aj (Capsicum sp.) deshidratado y en escamas en el departamento de Vaups (1 tonelada al ao), pulpa de Araz (Eugenia stipitata) en el Caquet (10 a 15 toneladas ao) y frutos de cocona (Solanum sessiliflorum) en Guaviare (5 a 7 toneladas ao).
Tobar M.E; Perez A; Giraldo M. 2004. Pueblo Cofn. Los navegantes del ro Putumayo. Fundacin Zio Ai. IAvH.
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Cuadro 5.5
Listado de especies sobre las que se realiza un aprovechamiento econmico de acuerdo con el SINCHI (2010)
Nombre Cientfico Leopoldinia piassaba Guacamaya superba Lepidocaryum tenue Cedrela odorata Euterpe precatoria Oenocarpus bataua Astrocaryum chambira Mauritia flexuosa Fcus spp Minquartia guianensis Cedrelinga cateniformis Carapa guianensis Heteropsis flexuosa Brosimum rubescens Hevea benthamiana Ischnosiphon arouma Capsicum sp Eugenia stipitata Solanum sessiliflorum
Fuente: SINCHI, respuesta a cuestionario enviado por la CGR.
Nombre Comn Chiqui chiqui Flor de Inirida Caran Cedro Asa Milpesos Cambira Canangucha Yanchamas Cuyubi Achapo Andiroba Yar Mirapiranga Siringa Guarum Aj Araza Cocona
Grfico 5.7
Distribucin de los estudios de mercados realizados por el SINCHI durante 1998-2009 por tipo de uso de los productos
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Ordenacin y manejo forestal

En relacin con la sostenibilidad en el aprovechamiento forestal de bosques privados y estatales el MAVDT reporta que sus acciones tienen que ver con la ordenacin del bosque natural para lograr un manejo adecuado del ecosistema y por ende, un aprovechamiento sostenible de sus recursos. Los Planes de Ordenacin Forestal y los Planes de Manejo Forestal son los instrumentos que guan el manejo forestal sostenible; por ello el MAVDT ha adelantado acciones dirigidas a identificar las limitantes y vacios para su aplicacin y formular acciones para su mejoramiento. As mismo, este Ministerio adelant la revisin y consolidacin de los procesos de ordenacin que llevan a cabo las CAR, que cubren ms de 12,8 millones de hectreas. Estas iniciativas han sido implementadas por las CAR, as como por organizaciones no gubernamentales utilizando recursos propios, del Fondo de Compensacin Ambiental y de la Organizacin Internacional de Maderas Tropicales (OIMT). La CGR considera que debido a que algunas de las iniciativas mencionadas anteriormente fueron adelantadas al amparo de la Ley 1021 de 2006, declarada inexequible, es necesario continuar el proceso de armonizacin de estas iniciativas teniendo en cuenta la revisin y definicin de las escalas de trabajo, y la unificacin de clasificacin de ecosistemas y pautas tcnicas para determinar las diferentes posibilidades de uso de las reas forestales, incluyendo las reservas forestales y otros ecosistemas sensibles. Otra accin desarrollada por el MAVDT es la promocin de los procesos de certificacin forestal voluntaria que permiten que los productos comercializados demuestren su origen bajo pautas de manejo sostenible. Los esquemas de certificacin voluntaria se basan en una serie de principios e indicadores consistentes con el manejo sostenible, y desarrollados por organismos globales, como es el caso de la OIMT. En las reas de territorios colectivos del departamento del Choc - Complejo eco-regional Choc Darin - se han fijado las bases para desarrollar un modelo de manejo forestal sostenible comunitario. De otra parte, el anlisis de la informacin reportada muestra que se presenta un bajo nivel de implementacin de los diferentes instrumentos administrativos disponibles para la gestin forestal, Decreto 1791 de 1996 (marco regulatorio aplicable a los ecosistemas forestales) y Decreto 1220 de 2005 (licencias ambientales, en lo correspondiente a las compensaciones de impactos no mitigables de proyectos de desarrollo), lo cual implica una dbil ejecucin de lo propuesto en el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (MMA, 2000). Sin embargo, los resultados de este anlisis deben ser evaluados con cuidado teniendo en cuenta que se tiene conocimiento sobre varias de las autoridades ambientales que no reportaron avances, pero que en realidad s lo han hecho, como es el caso de la CVS, Corpourab, Cardique, CRA, Corponario, Coralina, Carsucre y Cortolima, que se sabe que han formulado planes de ordenacin forestal (entre otros para los ecosistemas de manglar). Tambin hay que mencionar que otras autoridades ambientales como Cornare, Codechoc, Corantioquia, Corpoamazonia, Corporinoquia, CRC y CVC, hacen una utilizacin adecuada de los instrumentos disponibles.
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Es visible que los mayores avances en la gestin se centran en la ordenacin de los recursos y la planificacin de su manejo (cada actividad con una representatividad del 30%), seguidas del cobro de tasas de aprovechamiento (21%), la realizacin de inventarios (11%) y la exigencia de compensaciones ambientales por aprovechamiento (8%). La grfica 5.8 muestra la utilizacin de los instrumentos normativos disponibles para la gestin forestal.
Grfico 5.8
Utilizacin de los instrumentos disponibles en la normatividad para la gestin forestal por parte de las autoridades ambientales y urbanas en el perodo 1998 2009
Fuente: MAVDT, respuesta a cuestionario enviado por la CGR
Aprovechamiento de los recursos hidrobiolgicos y pesqueros

En las diversas polticas ambientales y sectoriales es posible encontrar referencia a los recursos hidrobiolgicos - marinos o continentales - sin desarrollos posteriores como planes, programas o proyectos especficos que los consideren y traten como tales; situacin contraria ocurre con los recursos pesqueros que han sido objeto de atencin en cuanto al diseo de polticas, manejo, administracin, control y destinacin especfica de recursos humanos y econmicos. Los principales instrumentos en los cuales se formulan criterios y estrategias en relacin con estos recursos se pueden sintetizar de la siguiente manera: Ley 165 de 1994 sobre Convenio de Diversidad Biolgica; Poltica Nacional de Biodiversidad; Gestin Ambiental para la Fauna Silvestre en Colombia, documento formulado en 1997. Poltica Pesquera y Acucola, formulada en 1997 por el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Conpes 2959).
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Los recursos pesqueros tambin son abordados en: La Poltica Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Ocenicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia, aprobada por el Consejo Nacional Ambiental el 5 de diciembre de 2000. La Poltica Nacional para Humedales Interiores, aprobada por el Consejo Nacional Ambiental en 2002. La Poltica Nacional del Ocano y de los Espacios Costeros - PNOEC, formulada por la Comisin Colombiana del Ocano formul en 2007.
Visin general de los recursos pesqueros

En el nivel mundial las poblaciones de especies pesqueras han ido perdiendo su poder de recuperacin debido al mayor cubrimiento de las reas de pesca y al incremento histrico en las capturas, a los que debe sumarse la captura incidental by catch- que representa una cifra muy alta (30%) y que no entra en las estadsticas. Colombia no es ajena a esta realidad mundial y sus recursos estn siendo sometidos a intenso aprovechamiento. Dentro de las pesqueras marinas el eje fundamental son los camarones y los atunes, mientras que en aguas continentales lo son el bocachico (Prochilodus sp), bagres (Pseudopltystoma sp) y nicuros (Pimelodus blochii). Los desembarcos pesqueros en Colombia han tenido dos periodos. El primero con predomino en las aguas continentales hasta 1987, y el segundo cuando tiene lugar el crecimiento de las pesqueras marinas, principalmente en el Pacfico, debido a los esfuerzos pesqueros sobre las poblaciones de atunes (grfica 5.9).
Grfico 5.9
Desembarque histrico de las pesqueras en Colombia. INDERENA, INPA, INCODER, MADR (1975 - 2007)
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Especies Aprovechadas
El Incoder como autoridad responsable de establecer las poblaciones y especies cticas, que pueden ser objeto de aprovechamiento o cultivo, en aguas marinas, estuarinas, continentales y ornamentales reporta que las especies en aguas marinas son 97: en el Pacfico 32 y dos familias (Serranidae, Scianidae); en el Caribe 25 especies de 5 familias (Serranidae, Scianidae, Carangidae, Lutjanidae, Hemulidae); en aguas continentales 9 especies de dos familias (Pimelodidae, Characidae) y respecto a ornamentales 464 especies, para un total de 561. Sobre los criterios con los que se establecen las cuotas globales de aprovechamiento el Incoder utiliza diferentes modelos para estimar el tamao de las poblaciones o especies y su rendimiento mximo sostenible (RMS) expresado como los puntos de referencia lmite (PRL), los puntos de referencia objetivo (PRO) y el rendimiento mximo econmico (RME).
Ocano Pacfico7
Camarn. Se inicia en Colombia de forma industrial hace ms de 50 aos. En 1957 la industria inici las faenas de pesca, en dos embarcaciones, con producciones que alcanzaron las 84.950 libras-colas/ao (Mora, 1998)8. A partir de esa fecha el negocio fue prspero y gener no slo una flota importante, sino que se desarroll una infraestructura con plantas de proceso que se constituyeron en el principal rengln econmico de la pesca en Colombia. La grfica 5.10 muestra que la produccin fue creciente hasta 1967, con rendimientos de 41.749 libras-cola/ao y una flota cercana a los 55 barcos, se estaba alcanzando los niveles de rendimiento mximo sostenible como lo muestra los estudios realizados (Mora, 1998). A travs de modelos matemticos el Incoder ha estimado que el lmite de aprovechamiento est en las 1.096 toneladas y para el 2010 la cuota establecida fue de 960 toneladas. Los niveles de aprovechamiento se sostuvieron por un tiempo en 2 millones de libras, exceptuando los aos de fenmeno de El Nio que ocasion el descenso en los rendimientos. A partir de 1985 el sobre esfuerzo de pesca (principalmente por la pesca industrial) ocasion una cada significativa de los rendimientos pesqueros en casi un milln de libras. (Mora, 1998). Este descenso en los rendimientos fue influido, adems, por un arte de pesca introducido a principio de los 80 (red agallera monofilamento denominada trasmallo electrnico) que tuvo un profundo impacto en la pesquera de la regin debido a su relativo bajo costo y alto rendimiento en la captura, siendo utilizado principalmente por los pescadores artesanales. El camarn tit posee un potencial estimado en 5.000 toneladas/ao, con capturas que oscilan entre 600 y 1.000 toneladas/ao. Las estadsticas muestran que en 2007 se desembarcaron 636 toneladas, sin embargo no existen estudios sobre su dinmica9.
7 8 La informacin biolgico/pesquera procede de datos colectados en Baha Solano, Buenaventura, Guapi y Tumaco, e incluye los desembarcos de la pesca industrial y de la pesca artesanal. Mora, O. (1998). Anlisis de la pesca de langostino (Penaeus [Litopenaeus] occidentalis) efectuada por la flota camaronera de Buenaventura y el trasmallo electrnico. En: TRIANEA (Acta Cientfica Tcnica. INDERENA). Vol. 1 (1988): Pg. 198-207. ICA. (2008). Evaluacin de recursos pesqueros colombianos. Instituto Colombiano Agropecuario. Subgerencia de Pesca y Acuicultura. Bogot, DC. Pg. 131.
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El PRL, establecido por el ICA es de 2.073 toneladas/ao, con un esfuerzo mximo de 70 embarcaciones. Los estudios permiten expresar que el aprovechamiento del recurso ha sobrepasado el valor ptimo, en especial teniendo en cuenta la influencia de la pesca artesanal. El ICA recomienda una cuota precautoria de 1.200 toneladas/ao (50% del RMS) y para el 2010, la cuota es de 1.159 toneladas. En el caso de otros camarones como pink y chocolate los modelos aplicados por el ICA han determinado que los niveles de aprovechamiento estn muy prximos al lmite, y se ha establecido que para su adecuado manejo la cuota global precautoria debe estar en las 430 toneladas/ao, aplicada para 2010. Los anlisis muestran que si los niveles de captura no se acogen a esta cifra, pondran en dificultades a esta poblacin, pues se est muy cercano a su RMS.
Grfico 5.10
Desembarque de camarn blanco en el pacfico colombiano. INDERENA - INPA - INCODER ICA. Estadsticas pesqueras 1956 -2006
Fuente: CGR, con base en informacin reportada por el ICA e Incoder.
Para el camarn coliflor (Solenocera agassizi), el RMS ha sido estimado en 927 toneladas y para 2010 el ICA estableci una cuota de 730 toneladas. El ICA, para camarn caf, coliflor y rojo (Farfantepenaeus brevirostris) estim el RMS en 1.356 toneladas con un rango de seguridad entre 1.025 y 1.776 toneladas. Respecto a camarones de aguas profundas (Heterocarpus vicarius y H. hostilis) no se ha establecido el RMS, y segn el ICA se registran como fauna acompaante, pero estima que pueden llegar a ser una alternativa para la diversificacin de la pesca (ICA, 2008)10.
10 ICA. (2008). Evaluacin de recursos pesqueros colombianos. Instituto Colombiano Agropecuario. Subgerencia de Pesca y Acuicultura. Bogot, DC. Pg. 131.
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Sierra castilla. Coherente con el nivel de aprovechamiento determinado por el modelo Bayesiano/Schaefer, para 2010 se estableci una cuota de 564 toneladas, lo cual se acerca a un nivel de aprovechamiento del 0,2. Es un nivel de aprovechamiento precautorio aunque es viable una mayor cuota. El dorado. Es una especie pelgica que se ha identificado desde 2003 como uno de los recursos con mejores perspectivas. Posee poblaciones migratorias transzonales y con aparentes buenos stocks. El Incoder en 2007, documento de cuotas, con base en el modelo de produccin excedente determin un RMS de 5.172 toneladas, y para 2010 la cuota establecida fue de 2.500 toneladas. Carduma. El ICA en 2008 recomend un RMS de 26.116 toneladas indicando que se est muy prximo a alcanzarlos y recomienda mantener los niveles de aprovechamiento. Sin embargo, para 2010 estableci una cuota de 27.000 toneladas. Es un recurso a manejar con prudencia. Mero. Las poblaciones son pequeas y su crecimiento es lento, ante lo cual y con base en los aprovechamientos histricos el ICA para 2009 estableci una cuota de 56 toneladas, considerando que est en el lmite del RMS. Chernas. Los ms recientes documentos de cuotas de 2007 y 2008 no consignan informacin respecto a las poblaciones, pero utilizando la informacin existente el ICA para 2010 estableci una cuota de aprovechamiento de 286 toneladas que de manera precautoria es inferior a cualquier RMS. Pargo lunarejo. Es una especie costera aprovechada por la pesca industrial y artesanal. Sus capturas no ocurren ms all de los 30 m de profundidad. Segn el ICA (2008) y CCI11 en 2007 se capturaron 298 toneladas y durante los ltimos quince aos los aprovechamientos tienen una media de 200 toneladas. El modelo de aprovechamiento determina que el RMS es de 500 toneladas y el RME de 470 toneladas, pero dada la estructura poblacional y el cuidado a tener con las mismas el ICA para 2010 estableci una cuota de 256 toneladas. Pargo rojo. Las variables biolgicas y el modelo de Thompson y Bell demostr que para 2007, como lo expresa el ICA: sobrepas el RMS y el econmico en 199 toneladas, por lo que no se recomienda el incremento de la pesquera. Propone que la cuota de aprovechamiento se site entre 199 y 250 toneladas. Dado que las poblaciones no se han recuperado para 2010 se estableci una cuota de 99 toneladas.
Mar Caribe12
Camarn de aguas someras. El modelo de aprovechamiento Bayesiano/Schaefer muestra que el RMS podra estar situado en 1.400 toneladas, de las cuales 140 corresponderan a camarn rosado (Farfantepenaeus notialis). Las otras especies como el blanco, tit
11 CCI. (2008). Informe final 2007. Recursos pesqueros. Corporacin Colombia Internacional. Bogot, DC. 12 El estado de las pesqueras en el Caribe reportada por el INCODER procede de los municipios de Acand, Barranquilla, Cartagena, Manaure, Necocl, Puerto Colombia, Riohacha, San Antero, Santa Marta, Tol, Tubar y Turbo, incluyendo los datos de desembarques de la pesca industrial y de la pesca artesanal.
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o siete barbas, camarn caf y tigre tendran un rendimiento aproximado de 1.200 toneladas. Teniendo en cuenta todas las variables el Incoder para 2010 estableci una cuota de 950 toneladas. Langosta. El Incoder y, antes el ICA y el INPA, siempre han advertido sobre la vulnerabilidad del recurso tanto para la pennsula de la Guajira como para San Andrs, Providencia y Santa Catalina. El modelo de Thompson y Bell para la Guajira indica que la especie pasa por un momento crtico y el RMS est en las 2.1 toneladas, sobrepasado dado que la pesca ha incluido los juveniles (80% de las capturas), con lo cual los procesos de reclutamiento no ocurren. Para 2010 se estableci una cuota de 48 toneladas, pero en las consideraciones del Acta del Comit Ejecutivo para la Pesca se recomend el cierre de esta pesquera y el control de la comercializacin13. Para San Andrs, Providencia y Santa Catalina se estableci una cuota de aprovechamiento de 175 toneladas, pero se sabe que el recurso all tambin se encuentra afectado. Pulpo. En el Caribe es la expectativa de un nuevo recurso para la pesca industrial o la pesca artesanal. El modelo de aprovechamiento arroja un RMS que se sita en las 30 toneladas y esa fue la cuota de aprovechamiento establecida para 2010. Dorado. El modelo de aprovechamiento establece al 0.1 un RMS, muy alto. El Incoder por precaucin y dado que es un recurso no plenamente monitoreado, para 2010, estableci aprovechamiento precautorio de 120 toneladas. Sierra. El modelo permite establecer el RMS en 461 toneladas, y tal como lo expresa el ICA (2008)14 los desembarcos fueron 515 toneladas. Con la informacin histrica el Incoder para 2010 fij la cuota en 368 toneladas, con lo cual se espera que el recurso se recupere. La situacin mostrada para la sierra comn arroja un RMS de 368 toneladas y para el 2010 la cuota establecida fue de 368 toneladas. Mero. A pesar de lo expresado por el modelo, que arroja un RMS de 65 toneladas, para 2010 la cuota establecida fue de 34 toneladas. Se trata de una medida precautoria porque las poblaciones son de tardo crecimiento y no muy abundantes. Pargo chino. El Incoder15 mediante la utilizacin del modelo de Thompson y Bell y la curva de equilibrio encontr que el RMS era de 19,3 toneladas, prximo a ese nivel y al del RME. Estableci como importante la regulacin del esfuerzo de pesca o vedas temporales para que las capturas futuras no excedan los valores de RMS y REMS (17.41 toneladas), poniendo en peligro la sostenibilidad del recurso. Para 2010 se estableci una cuota de 30 toneladas, que se corresponde con lo determinado en el modelo. Pargo rojo. Recurso altamente apetecido por todos los sectores dedicados a la actividad pesquera; para 2008 el ICA16 estableci que, de acuerdo con el modelo de Thompson
13 Acta del Comit Ejecutivo para la Pesca. Reunin del 28 de agosto de 2009. 14 ICA. (2008). Evaluacin de recursos pesqueros colombianos. Instituto Colombiano Agropecuario. Subgerencia de Pesca y Acuicultura. Bogot, D.C. Pg. 131. 15 Incoder (2007). Documento de cuotas para 2008. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. Subgerencia de Pesca y Acuicultura. Bogot, DC. Pg. 216. 16 ICA. (2008). Evaluacin de recursos pesqueros colombianos. Instituto Colombiano Agropecuario. Subgerencia de Pesca y Acuicultura. Bogot, DC. Pg. 131.
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y Bell, la especie se encontraba sobre explotada pues el RMS para la poca era de 82 toneladas; ante lo cual, tomando en cuenta posteriores anlisis, para 2010 se estableci una cuota precautoria de 40 toneladas. Para otras especies de pargos en 2010 se podrn aprovechar 138 toneladas. El ICA, en 2008, con base en la informacin colectada consider que todas las especies estaban siendo aprovechadas casi al lmite. Propuso un RMS de 357 toneladas estimando que el pargo rojo era el 12% de todas las especies que conforman el recurso y propuso una cuota de 82 toneladas, que se corresponde con lo establecido para 2010.
Aguas Continentales
Los recursos pesqueros continentales segn los diagnsticos aparecen como los ms afectados por causas antrpicas. La situacin es comn para las cuencas de los ros Grande de la Magdalena, Cauca, San Jorge, Sin, adems de la Orinoquia y la Amazonia. En la cuenca del ro Grande de la Magdalena, segn los registros de aprovechamiento, todos los recursos se encuentran en estado crtico entre otras razones por el sobre esfuerzo pesquero, la contaminacin de diferentes fuentes desde metales pesados (mercurio), sustancias qumicas (pesticidas), residuos slidos, vertimientos, sedimentacin, derrame de hidrocarburos, actividad naviera, etc. (Cardeosa et. al., 197317; Ruiz et. al., 199118; Cala y Sodergren, 199519; Paz, 200020). En esta cuenca cualquier ordenamiento no depende exclusivamente de las medidas en materia pesquera, sino tambin de un plan integral que debera estar implementado desde hace muchos aos. La grfica 5.11 es clara respecto a las tendencias de la pesquera. Hay dos periodos de produccin, uno de altos niveles hasta 1987, y a partir de all declinan de manera ostensible denotando que este sistema est colapsado biolgicamente. Las pesqueras de la Amazonia y la Orinoquia tienen alguna importancia desde 1992 y ocurren fundamentalmente por el colapso de la pesquera en las cuencas del Magdalena, Cauca y San Jorge. En la Orinoqua presentan dos periodos claros de produccin, el primero hasta 2000 con altas producciones, y a partir de esa fecha disminuyen de forma sensible (grfica 5.12). Es uno de los sistemas de especial inters ya que comprende departamentos como Arauca y Casanare y se contina en Venezuela con el Estado de Apure (Ramirez, H., y Ajiaco 2001)21.
17 Cardeosa, J.; D. Kanaseich; R. Mendosa; L.E. Rodrguez; V. Rojas; F. Galiano; L.P. De Cristancho. (1973). Evaluacin de la contaminacin actual en la Hoya hidrogrfica del Ro Magdalena. Proy. ITT/COLCIENCIAS 30026 1-01-70 VOL. 1 y 2. Bogot. Informe final. 18 Ruiz, J. E.; E. J. Cedeo; A. Espinosa y J. Gmez. (199)1. Estudio de la contaminacin del Ro Magdalena por metales traza, su relacin con parmetros hidrolgicos fisicoqumicos y su incidencia en la salud humana. HIMAT INGEOMINAS. 19 Cala, P. y Sodergren, A. (1995). Datos preliminares sobre contaminacin persistentes lipoflicos en peces de agua dulce de Colombia. En Programas y Resmenes II Encuentro Cientfico, Departamento de Biologa, Facultad de Ciencias, Universidad Nacional de Colombia, sede Bogot. 20 Paz, R. (2000). Evaluacin de la contaminacin con mercurio en peces, sedimentos superficiales y macrfitas en las cinagas del bajo San Jorge Caimito (Sucre). Trabajo de grado. Cartagena: Facultad de Qumica y Farmacia. Universidad de Cartagena. 21 Ramrez, H., y Ajiaco, R. E. (2001). La Orinoqua colombiana y su rea de frontera. Bogot: INPA, COLCIENCIAS, MINAGRICULTURA, Programa Nacional de Transferencia de Tecnologa.
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Grfico 5.11
Recuento histrico de los desembarcos pesqueros en la cuenca del Ro Grande de la Magdalena
Fuente: CGR, con base en informacin reportada por el Incoder.
Grfico 5.12
Produccin pesquera de la Orinoqua 1992 2008. INCODER, 2010
Esta cuenca es de vital importancia para el aprovechamiento de los peces ornamentales ya que cerca del 88% provienen de all, lo cual tambin implica que poseen una gran diversidad (Barreto et al. 2009)22.
22 Barreto, C., Borda, C., Rehder, J. C., y Snchez, C. L. 2009. Propuesta de cuotas de aprovechamiento de los recursos pesqueros colombianos y ornamentales para la vigencia 2010. Bogota: Ica. Pg. 131.
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Los estudios pesqueros realizados en la zona, aunque interesantes, no son continuos y se pierden en el tiempo, de all que uno de los objetivos de la evaluacin de las pesqueras debe ser proponer planes de toma de informacin en todos los aspectos biolgicos, pesqueros, econmicos y ecolgicos que permitan disponer de bases de datos slidas y espacio temporalmente vlido, con estricto rigor cientfico. La cuenca del ro Amazonas est conformada por el 42% del territorio nacional y all confluyen dos importantes sistemas fluviales, los ros Caquet y Putumayo. En esta cuenca, correspondiente a las aguas territoriales colombianas y no a las pesqueras del total del ro Amazonas, se aprecia una tendencia declinante que ha tenido influencia de la reglamentacin de pases como Brasil (grfica 5.13). La pesquera de grandes bagres constituye la actividad de mayor importancia para la economa de la regin, especialmente el dorado (Brachyplatystoma rousseauxii) y el lechero (Brachyplatystoma filamentosum), recursos considerados como de primera calidad (Alonso et al. 2005). En el ro Putumayo, parte integral de la cuenca del Amazonas, se han reportado 25 especies de inters comercial cuales son aprovechadas para el ornato o pesca ornamental (Agudelo et al. 2006)23.
Grfico 5.13
Produccin pesquera de la cuenca de la Amazona 1992 - 2007. Estadsticas pesqueras: INPA- ICA 2009
23 Agudelo, E., Alonso, J. C., y Moya, L. (2006). Perspectivas para el ordenamiento de la pesca y la acuicultura en el rea de integracin fronteriza colombo-peruana del ro Putumayo. Instituto Amaznico de Investigaciones SINCHI e Instituto Nacional de Desarrollo INADE.
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Cabe anotar que el recurso ornamental ha generado un interesante potencial econmico con importantes aportes a la generacin de divisas. En la grfica 5.14 se observa que entre 1995 y 2008 los valores de exportacin alcanzaron los US $7.000.000. Su captura se realiza prcticamente en todo el territorio colombiano, pero de acuerdo con las estadsticas oficiales, de la autoridad pesquera, la actividad tiene el siguiente comportamiento por regiones: Orinoquia 88%, Amazona 10%, Cuenca del Pacfico 0,3% y Magdalena 1,7%. Se debe advertir que el aprovechamiento de los recursos ornamentales marinos est vedado. De la participacin del Pacfico, el Caribe y las aguas continentales respecto a los desembarcos de productos pesqueros para 2009 es evidente que el Pacfico es el que ms aportes hace a la pesquera y que las aguas continentales estn en franco retroceso.
Grfico 5.14
Produccin en nmero de individuos y en US$ para peces ornamentales en Colombia
Estudios e investigaciones que validan el aprovechamiento

Los estudios y la colecta de informacin para la aplicacin de los modelos matemticos o estadsticos bien para especies o poblaciones tienen un legado desde el Inderena, luego el INPA y el Incoder, adems de lo aportado por las Universidades y las ONG. Debido a determinaciones tomadas al interior del MADR desde hace varios aos la autoridad pesquera nacional que, en virtud a su responsabilidad para establecer las cuotas globales anuales, debiera colectar la informacin de los desembarcos y hacer las mediciones biolgicas, no lo hace, y es una funcin cedida a una empresa externa. Respecto a las investigaciones efectuadas entre 1998 y 2009 en materia de recursos hidrobiolgicos y pesqueros las entidades reportan 376 investigaciones. El cruce de la informacin reportada denota que algunas investigaciones se repiten y que es comn trabajar con la misma especie por diferentes actores.
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Llama la atencin que, a pesar de que se accede a un nmero muy reducido de especies, las investigaciones no se hayan orientado a encontrar solucin a la falta de conocimiento biolgico/pesquero de las diferentes poblaciones o especies. Sirva de ejemplo que en peces ornamentales, sin ningn criterio cientfico o tcnico, se pas de aprovechar 172 especies a 464 sin mediar ninguna estima poblacional o determinacin del RMS o del RME.
Actividades acucolas
Las actividades acucolas se refieren a cultivos en aguas marinas, estuarinas, continentales y en las modalidades in situ, ex situ y repoblacin. El Incoder, entidad que por misin administra, maneja, controla y realiza estas acciones, manifiesta que desde la poca del Inderena (1968 - 1990) el tema del repoblamiento fue una actividad institucional y misional heredada del MADR. Repoblaba con trucha diversas cuencas y operaba estaciones pisccolas intermedias para atender la demanda de la regin y los repoblamientos, orientndolos a incrementar las poblaciones pesqueras de cuerpos de agua de uso pblico y posteriormente para poblar los embalses del Gujaro, Betania y Prado, utilizando tilapia plateada (O. niloticus) y bocachico (P. magdalenae), tambin liza (Mugil cephalus, M. curme). Todo con el objetivo trasladarlos dado que no podan entrar a las corrientes de aguas continentales (provenientes del mar), por el taponamiento de caos y construccin de presas. Era una poltica general poblar las corrientes de aguas fras del pas (embalses, lagos, lagunas, quebradas, etc.) con la trucha arco iris (Onchorhynchus mykiss), debido a que era una especie muy apetecida y solicitada por las poblaciones y autoridades locales, ayudaba a la dieta alimenticia y para atender las demandas de los pescadores deportivos. El INPA (1991-2003) continu con estos programas y en 1995 se expidi la Resolucin 0531 de 2005 para reglamentar la actividad del repoblamiento en el pas. Posteriormente, el Incoder (2003 -2007) continu con los repoblamientos y la operacin lisa, adems de los rescates de poblaciones en algunas zonas de la cuenca del ro Grande de la Magdalena. Respecto al impacto que pueda tener la acuicultura sobre la calidad de agua no se reportan seguimientos y contina la discusin sobre quin tiene la responsabilidad en esta materia. Para ello se hace necesario consignar lo establecido en la Ley 13 de 1990 que, en su Artculo 15, consigna: El Estado procurar el mantenimiento y la proteccin de los cuerpos de agua. El Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, NPA, que se crea por la presente Ley, velar por el mantenimiento de las condiciones ptimas del medio acutico en el cual se desenvuelve la actividad pesquera, informando a la entidad o entidades competentes, de las anomalas encontradas para la oportuna recuperacin del medio afectado. En cuanto a paquetes tecnolgicos para incremento de las actividades acucolas el Incoder reporta estudios para desarrollar paquetes con pargo lunarejo (Lutjanus guttatus), mero (Epinephelus sp), cobia (Rachycentron canadum), capaz (Pimelodus grosskopfii), doncella (Ageneiosus caucanus), bagre sapo (Bactrochoglanis acanthochiroides), guabina (Hoplias malabaricus) y patal (Icthyoelephas patalo). Con ostra de mangle (Crassostraea rhizophorae) se implement un proyecto comunitario en la Baha de Cispat que ya no funciona. La CAM reporta el desarrollo de paquetes tecnolgicos con bocachico (Prochilodus magdalenae).
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Ante la expedicin de la Resolucin 0848 de 2008 del MAVDT, sobre especies exticas invasoras en las que se declaraban la trucha y las tilapias como exticas invasoras, se suspendieron los repoblamientos con estas especies para que se realizaran solamente con especies nativas, actividad que informan la CAM y la CAS al Incoder. En Betania el Incoder repobl con O. nilotica en el embalse del Gujaro y Betania; y la CAM con dorada (Brycon moorei), mojarra anzuelera (Caquetaia umbrifera) las lagunas El Juncal y Guaitypan y en el municipio de Palermo con 106.000 individuos. La CAS en las cinagas de Sabana de Torres y San Silvestre con 30.000 individuos de P. magdalenae. Los seguimientos a las actividades de repoblacin y su eficacia no son una conducta, sino una excepcin o se hace con fines de educacin ambiental. En 2009, el 25% de autoridades ambientales manifestaron haber realizado repoblacin con especies pesqueras introducidas, principalmente cachama y tilapia24. Ninguna autoridad ambiental manifest haber formulado un plan o programa con medidas claras que permitieran combatir la presencia de especies introducidas o trasplantadas. Cuando las CAR informaron sobre los impactos de las introducciones o trasplantes en poblaciones nativas explicaron el hacerlo no con base en estudios, sino en apreciaciones como afecta a la poblaciones nativas, desplaza especies, ha aumentado su distribucin, por depredacin, afecta las poblaciones nativas por aumento de densidades, por su alta tasa de reproduccin, etc.. Incoder reporta que sus estaciones producen para repoblacin o fomento un milln de alevinos de O. niloticus y Oreochromis spp; cachama (Piaractus brachypomus y Colossoma macropomum) dos millones de alevinos y trucha (O. mykiss) quinientos mil alevinos.
Indicadores sociales y econmicos

La Grfica 5.15 establece la procedencia del consumo aparente de productos pesqueros segn la fuente, quedando este estimado en 6,5 Kg/per cpita, valor coherente con los desembarcos y con la produccin acucola que en un gran porcentaje se exporta. Cifras actualizadas sobre el nmero de pescadores no se reportan por parte de las entidades, pero anlisis anteriores permiten establecer que Colombia tena al comienzo del periodo alrededor de 71.000 pescadores artesanales, siendo de aguas martimas 19.000 y 52.000 de aguas continentales, y se generaban 45.000 empleos indirectos 25/26/27.
24 Estado de los recursos naturales y del ambiente. (2009). Contralora General de la Repblica. Bogot, D.C. 25 Gutirrez, F., Lozano, G., Franco, F., & J. Silva. [1988]. Estudio de factibilidad para el montaje de centros de servicios a la pesca artesanal -CESPA- en Guapi [Cauca], y Tumaco [Nario]. FONDO DRI. Santaf de Bogot. Pg. 63. 26 Gutirrez, F., Lozano, G., Franco, F., & J. Silva. [1990]. Estudio de factibilidad para el montaje de centros de servicios a la pesca artesanal -CESPA- en el Guapi [Cauca], Buenaventura [Valle], y Baha Solano [Choc]. FONDO DRI - CRC - CVC - CODECHOC. Santaf de Bogot. Pg. 140. 27 Gutirrez, F. [1992]. Estudio de factibilidad para el montaje de una escuela de entrenamiento pesquero en Guapi [Cauca]. CRC. FONDO DRI. Santaf de Bogot. Pg. 67.
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Los pescadores de aguas continentales llegaron a ser estimados en la dcada de los 70 en 150.000, con una poblacin indirectamente vinculada de 300.000 personas, cuando los recursos eran abundantes y se presentaba, por ejemplo, el fenmeno de subienda en la cuenca del ro Grande de la Magdalena, Cauca y San Jorge.
Grfico 5.15
Consumo aparente y procedencia de los recursos pesqueros
La pesca industrial genera 3.000 empleos directos y cerca de 9.000 indirectos28. Respecto a la generacin de empleo por parte de la pesca industrial se estimaban 10.500 los puestos de trabajo con excepcin de la tripulacin para las dos costas en 199429. Segn el DNP30 la acuicultura entre puestos directos e indirectos, genera 32.000 empleos. La pesca artesanal (continental y marina) posea y posee canales de comercializacin externos a las comunidades y una produccin oculta en las cifras reportadas por la pesca industrial. La produccin nacional incluida la acuicultura en 1994 alcanz las 150 mil toneladas. En aos posteriores declin a 80 mil toneladas. En 2003 lleg a un mximo de 160 mil toneladas. Diversos estudios han concluido que la produccin de ciertas reas del Caribe colombiano se ha reducido en un 50%, siendo objeto de la pesquera industrial y artesanal el atn, la langosta, y el caracol de pala. En el Pacfico la actividad pesquera la desarrollan 23 empresas con 211 embarcaciones; en el Caribe 20 empresas y 54 embarcaciones y para el caso de San Andrs Islas 29 empresas
28 ANDI [2006]. La industria pesquera en Colombia. Foro Pesquero. Expomares 5-7 octubre de 2005. Asociacin Nacional de Industriales. Cmara de la Industria Pesquera. Bogot, Colombia. 29 INPA/PNUD/FAO. [1994].Caractersticas de la pesca y la acuicultura en Colombia. Santaf de Bogot. 196 p. 30 DNP. [2006]. Visin Colombia. II. Centenario. Aprovechamiento del espacio martimo y sus recursos. Propuesta para discusin. Departamento Nacional de Planeacin. Bogot. Colombia. Pg. 90.
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y 90 embarcaciones. El nmero de embarcaciones y las empresas se corresponden con los volmenes de pesca anual otorgados y con las especies objeto de aprovechamiento.
Manejo, administracin, control y regulacin

Se trata de tareas cada vez ms difciles debido a la reduccin de personal y del presupuesto de Incoder. La importancia del subsector pesquero se ha visto mermada desde cuando en 2002 se liquid el INPA, que tena aproximadamente 340 funcionarios y a 2007 52, y un presupuesto de funcionamiento de $468.1 millones que se ha venido reduciendo de manera sustancial. En cumplimiento de su funcin sancionatoria el Incoder no relaciona ninguna. El MAVDT reporta algunos eventos. Respecto a las reas de la UAESPNN llama la atencin el alto nmero de infracciones y la escasa relacin establecida con el Incoder, dado que la actividad pesquera se cumple por parte de personas naturales o jurdicas que deben tener permisos expedidos por el Instituto y por la UAESPNN que cumple con su funcin de control. Otra medida importante frente a los recursos pesqueros, es el establecimiento de vedas. Liderado por el Incoder con el apoyo de los Institutos de Investigacin adscritos o vinculados al MAVDT, ya que todos participan en el establecimiento de las cuotas globales anuales y se determina algunas medidas de manejo. El Incoder ha establecido vedas para recursos que considera con algn grado de amenaza o que los modelos de aprovechamiento sugieren que se implementen.
Desarrollo ecoturstico sostenible

El Plan Estratgico Nacional de Mercados Verdes, publicado en 2002 por el MAVDT clasifica al ecoturismo como uno de los bienes y servicios ambientales prestados por la naturaleza y supone su desarrollo como uno de los potenciales de crecimiento sostenible para el pas. El MAVDT suscribi con el MCIT desde 2002 la Poltica para el Desarrollo del Ecoturismo. Para facilitar su implementacin se estableci en 2006 la exencin en renta por servicios de ecoturismo. Este instrumento se ha constituido en un incentivo econmico para el desarrollo de actividades e iniciativas ecotursticas, as como a la inversin para el apalancamiento de proyectos de este tipo en el pas. A principios de 2005 al amparo del MAVDT, la UAESPNN y el Viceministerio de Turismo se constituy el Comit Interinstitucional Nacional de Ecoturismo de Colombia (CINEC) cuya funcin principal es impulsar, evaluar y articular la implementacin de planes, programas y proyectos para fortalecer el ecoturismo en el pas, en el marco de la Poltica para el Desarrollo del Ecoturismo. El CINEC est constituido por diversas entidades de los sectores pblico y privado, acadmico y de la sociedad civil, y cumple su funcin a travs de cuatro lneas de trabajo: Responder a las necesidades de planificacin y marco legal. Generar instrumentos de desarrollo empresarial que consoliden las iniciativas existentes o induzcan nuevos y viables emprendimientos.
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Identificar plenamente y poner en marcha las estrategias ms propicias para comercializar eficiente y efectivamente la oferta de ecoturismo del pas, a la vez de identificar las carencias en cuanto a diseo de producto y calidad. Generar mecanismos de capacitacin, sensibilizacin e investigacin que den claridad a la sociedad colombiana sobre el ecoturismo y sirvan de apoyo para afianzar su desarrollo.
El MAVDT apoy la formulacin y publicacin de varios documentos que incluyen: los Lineamientos para el ecoturismo comunitario, un manual de uso sobre la Exencin de renta por servicios ecotursticos y la Gua para Desarrollar Planes de Negocios en Ecoturismo. En asocio con la Fundacin Natura, otro de los Miembros del CINEC, formul una Gua de financiacin para iniciativas de ecoturismo, una Gua de buenas prcticas para ecoturistas y una Gua de buenas prcticas para prestadores de servicios ecotursticos, que estn en proceso de publicacin. De otra parte, el MAVDT organiz BIOEXPO 2008 donde se realizaron exposiciones sobre el desarrollo del ecoturismo en el nivel regional y mundial, y se cont con una muestra comercial en la categora de servicios ambientales en donde. Participaron 18 empresas de ecoturismo, fue visitada por ms de 44.000 personas. Para la cuarta versin - BIOEXPO Colombia 2010 - la categora invitada ser la de ecoturismo y se espera promocionar los departamentos de Huila, Caquet, Amazonas y Putumayo como destinos ecotursticos. El MAVDT firm una agenda interministerial con el MCIT donde, dentro de otras actividades, se espera establecer una estrategia de trabajo comn con el CINET para impulsar, evaluar y articular la implementacin de planes, programas y proyectos a fin de fortalecer el ecoturismo y constituir el Comit interministerial de Ecoturismo para adelantar las acciones que para este tema se han establecido en la agenda. Se estableci, adems, la participacin del Viceministerio de Turismo del MAVDT y de la UAESPNN en la implementacin de la Poltica Nacional para el Desarrollo del Ecoturismo, y se quiere impulsar la implementacin del Sello Ambiental Colombiano y el Sello de Calidad Turstica en Sostenibilidad (NTC5133, NTS 001-1, NTS 002-1) para proyectos de ecoturismo desarrollados en los Parques Nacionales Naturales. Por ltimo, la agenda establece el apoyo para la implementacin del Convenio suscrito entre la UAESPNN y Proexport para la promocin del Ecoturismo en reas Protegidas Nacionales, en el nivel internacional. La UAESPNN ha iniciado el proceso de incorporacin conceptual y tcnica de los temas asociados con el ecoturismo en reas de uso pblico y su planeacin y manejo en reas protegidas. Todo ello mediante el desarrollo de la estrategia de ordenamiento de uso pblico. Una vez diseada esta estrategia se establecer un programa de promocin del ecoturismo. Uno de los primeros aspectos en los que se ha avanzado es en el clculo y definicin de la capacidad de carga de las reas con mayor nmero de visitantes, disendose un conjunto de indicadores para monitorear los impactos de las actividades tursticas, que permiti la elaboracin de una reglamentacin para este tipo de actividades.
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A 2009 se han establecido programas de ecoturismo comunitario con organizaciones locales en 4 reas protegidas (PNN Utra, PNN Corales de Rosario y San Bernardo, SFF Iguaque y SFF de los Flamencos PNN) y se pretenden incorporar otras 2 nuevas reas (Chingaza y PNN Cocuy). En estas reas se ha mejorado la infraestructura (alojamientos, reas comunes, senderos, tratamiento de aguas residuales) y consolidado los planes de trabajo que sirven de orientacin y gua para las actividades y acciones que se desarrollan por parte de las comunidades involucradas en el Programa. La UAESPNN particip en la creacin de 4 mesas regionales de ecoturismo (Cauca, Boyac, Guajira y la regin Caribe) donde participan representantes de los gobiernos locales, universidades, autoridades ambientales, entre otros. En estas mesas se definen y socializan los proyectos ecotursticos que se van a desarrollar y las acciones y responsabilidades de cada institucin participante en el proceso en consolidacin de una oferta ecoturstica en cada una de estas zonas. As mismo, la UAESPNN entreg en concesin los servicios ecotursticos en 4 reas protegidas (PNN Tayrona, PNN Gorgona, PNN Nevados y PNN Amacayacu), y prximamente entregar los del Va Parque Isla de Salamanca. Este proceso ha permitido la remodelacin de infraestructura para aumentar la capacidad de alojamiento y de prestacin de servicios; pero por otro lado ha encarecido el acceso a estos servicios a visitantes, lo cual reduce las posibilidades de su disfrute a la mayora de la poblacin colombiana, que cuenta con bajo nivel de ingresos. La UAESPNN report que en el primer semestre de 2009 ingresaron al Sistema de Parques un total de 332.683 personas, con un incremento de cerca de 3,7% con relacin al mismo periodo de 2008 (320.962). Para el anlisis de los avances de las autoridades ambientales regionales en la materia se consider el nivel de implementacin de acciones en relacin con las lneas de accin propuestas por la Poltica Nacional para el Desarrollo del Ecoturismo, a saber: Ordenamiento y planificacin de las reas. Fortalecimiento de infraestructura. Formacin, capacitacin y sensibilizacin de los actores regionales y locales. Investigacin de mercados y diseo del producto ecoturstico. Fortalecimiento de organizaciones empresariales de base. Promocin y comercializacin de los servicios ecotursticos.
Los mayores esfuerzos se concentran en los procesos de ordenamiento y planificacin de reas (36%) y, en segundo lugar, en la formacin de capacidades de los actores locales (23%). En trminos generales se puede afirmar que existe un inters importante por parte de las entidades en promover el ecoturismo, aunque deberan fortalecerse las actividades e iniciativas encaminadas a la promocin y comercializacin de los servicios ecotursticos, y al desarrollo de investigaciones de mercado y diseo de los productos ecotursticos
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regionales y locales para armonizar los procesos de planificacin con acciones concretas destinadas a la conservacin de la biodiversidad (paisajes y recursos naturales), a travs de proyectos para reas y productos con potenciales identificados. Como parte de la evaluacin, en la grfica 5.16 se muestra el desempeo de las CAR y CDS en estos aspectos, destacndose Corpoboyac, Cardique, Coralina, Cormacarena y CVS como las entidades lderes del SINA en el mbito regional en la promocin de la utilizacin de los servicios ambientales de la biodiversidad en iniciativas ecotursticas.
Grfico 5.16
Acciones ejecutadas para la promocin del ecoturismo por la autoridad ambiental regional en el perodo 1998 2009
Fuente: CGR, con base en informacin reportada por las CAR y CDS.
Evaluacin de los instrumentos de la PNB

La PNB se fundamenta en tres estrategias: conocer, conservar y utilizar e identifica instrumentos para facilitar la implementacin mediante acciones especficas. A continuacin se examinan los principales instrumentos utilizados, sus avances y sus limitaciones.
Capacitacin, educacin y divulgacin

Al respecto la PNB seala: Se fortalecern los programas de formacin profesional en biodiversidad, as como el programa de becas para doctorado de Colciencias. Esto se apoya con el desarrollo de tecnologas mediante la formacin de expertos, y se deben promover programas de cooperacin tcnica con entidades de investigacin. El Ministerio del Medio Ambiente y las CAR llevarn a cabo programas de capacitacin a las autoridades regionales y locales en relacin con la conservacin y uso sostenible de la biodiversidad, esto debe comprender programas de capacitacin en comunidades locales de acuerdo con las condiciones particulares de cada regin.
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Las CAR y los institutos de investigacin adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente producirn informacin y materiales didcticos que puedan ser utilizados en programas de educacin ambiental y divulgacin. En procura de alcanzar estas metas Colciencias ha realizado una inversin de $7.920 millones durante el periodo 2002 2007 en el programa de becas y programas de formacin de investigadores, tal como se aprecia en la Tabla 5.6.
Cuadro 5.6
Promocin de becas y formacin de investigadores para estudios en biodiversidad

Programa de formacin Maestra Doctorado Total Nmero de Becas 4 47 51 Inversin ($millones) 400.0 7.520.0 7.920.0
Fuente: CGR, con base en informacin reportada por Colciencias.
Adems, Colciencias otorga becas para formacin en maestras, doctorados y post doctorados en las diversas reas del conocimiento. Sin embargo, en el periodo 1998 - 2009 no se reportan becas de postdoctorado en biodiversidad y no cuenta con programas de cooperacin tcnica que permitan promover el conocimiento y la investigacin en biodiversidad. No obstante, en la tabla 5.7 se presenta una serie de acuerdos suscritos con Organizaciones Nacionales de Ciencia y Tecnologa (ONCYT), Ministerios de Ciencia, Tecnologa e Innovacin e Instituciones promotoras y financiadoras de investigacin, los cuales tienen como objeto desarrollar actividades que promuevan la investigacin en las diversas reas de la biodiversidad. El MAVDT ha promovido y participado en algunos programas de capacitacin enfocados a la conservacin y uso sostenible de la biodiversidad en el periodo 1998 2009, que se describen a continuacin: Curso de capacitacin sobre Manejo y Conservacin de la Biodiversidad con nfasis en la implementacin de la Convencin CITES, dirigido a autoridades ambientales regionales. Cinco talleres regionales dirigidos a las autoridades ambientales sobre la reglamentacin de la Ley 1333 de 2009, rgimen sancionatorio ambiental, y su implementacin. Taller de capacitacin sobre trfico ilegal de flora y fauna silvestre, dirigido a funcionarios de la Corporacin de Cundinamarca y Secretara de Ambiente de Bogot. Capacitacin de las entidades del SINA en el manejo sostenible de bosques en Colombia a travs del Convenio de Cooperacin Tcnica Internacional con la Agencia de Cooperacin Tcnica de Japn (JICA), y el DNP .
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Cuadro 5.7
Acuerdos suscritos con ONCYT, Ministerios de Ciencia, Tecnologa e Innovacin e instituciones promotoras y financiadoras de investigacin
Institucin Cooperante MOU (Memorando de entendimiento) cooperacin en aplicacin e investigacin en Bamb Guadua, Ministerio de C y T India, Ministerio de Agricultura (Colciencias es agencia implementadora). Carta de Intencin DFG - Colciencias Convenio de Colciencias - GUCAS (Formacin de investigadores, biodiversidad como rea estratgica). Colciencias - Consejo Hondureo de CYT Colciencias CONACYT Colciencias CONCYT Colciencias SECYT
Fuente: CGR, con base en informacin reportada por Colciencias.
Pas de la Institucin Cooperante India
Ao 2009
Alemania China
2009 2009
Honduras Salvador Guatemala Argentina
2007 2006 2006 2007
El cuadro 5.8 presenta para cada uno de los proyectos que se han adelantado en el marco del Protocolo de Cartagena las entidades participantes, inversin y fecha. Estos proyectos permiten fortalecer la capacidad tcnica y operativa en materia de bioseguridad para la gestin ambiental del MAVDT y las autoridades ambientales regionales. El Fondo de Compensacin Ambiental, FCA, del MAVDT, durante el periodo 1998 2009 ha financiado proyectos encaminados a la capacitacin de comunidades de las CAR y CDS. Como se observa en la grfica 5.17, las CDS son las mayores beneficiarias del FCA en proyectos de capacitacin comunitaria; Corpomojana es la que recibe mayores ingresos por el proyecto de Capacitacin y educacin ambiental a organizaciones de pescadores en la jurisdiccin. A travs del MAVDT y el Ministerio de Educacin Nacional (MEN) el Programa de Educacin Ambiental se ha instalado en 16 departamentos31, y contiene procesos de capacitacin a docentes dinamizadores de diferentes instituciones del orden territorial, que permiten la incorporacin de la problemtica ambiental en el contexto local a travs de los Proyectos Ambientales Escolares (PRAES), los Proyectos Comunitarios y Ciudadanos de Educacin Ambiental (PROCEDA) y los Comits Tcnicos Interinstitucionales de Educacin Ambiental (CIDEA), que actan como mecanismos de descentralizacin y autonoma para la gestin de la educacin ambiental en el nivel departamental y municipal.
31 Antioquia, Bolvar, Boyac, Caldas, Cauca, Cesar, Crdoba, Guaviare, La Guajira, Meta, Nario, Norte de Santander, Quindo, Risaralda, Tolima, y Valle del Cauca.
300
Cuadro 5.8
Proyectos en el marco del Protocolo de Cartagena

Convenio Proyecto Ao Inversin ($ millones 2009) 511.2
Convenio 028 de 2004 entre Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - Instituto de Investigacin en Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt. Convenio interadministrativo de Cooperacin Tcnica y Financiera No. 091 de 2006 entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt. Convenio 089 de 2006 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Universidad Nacional de Colombia. Convenio Interadministrativo de Cooperacin Tcnica, Cientfica y Financiera No. 184 de 2007 entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt. Convenio de Cooperacin Administrativa Cientfica y Tecnolgica No. 77 2008 entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico IIAP . Convenio Especial de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica No. 078 de 2008 entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Universidad Nacional de Colombia. TOTAL
Desarrollo de capacidades institucionales para la implementacin en Colombia del Protocolo de Cartagena en Bioseguridad. Implementacin en Colombia del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad en la Biotecnologa y Desarrollo de la Capacidad Nacional.
2004-2006
2006-2007
57.8
Implementacin en Colombia del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad en la Biotecnologa y Desarrollo de la Capacidad Nacional. Desarrollo de capacidades para implementar en Colombia el Protocolo de Cartagena en Bioseguridad Contrapartida Nacional Sector Ambiente.
2007-2008
173.4
2007
419.9
Generacin, consolidacin y sistematizacin de informacin cientfica sobre especies silvestres y nativas emparentadas con organismos genticamente modificados. Realizar actividades de capacitacin y entrenamiento en bioseguridad sobre Organismos Genticamente Modificados (OGM) dirigidas a personal del Sistema Nacional Ambiental SINA.
2008
73.3
2008
136.2
1.372.1
Fuente: CGR, con base en informacin reportada por el MAVDT y el IAvH.
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Grfico 5.17
CAR Y CDS beneficiarias del FCA en proyectos de capacitacin comunitaria
Fuente: CGR, con base en informacin reportada por las CAR y CDS.
A continuacin se observan las grficas 5.18 y 5.19, sobre el nmero de proyectos de educacin ambiental impulsados por el MEN y la inversin que ha realizado en la implementacin de los programas de promocin ambiental.
Grfico 5.18
Nmero de proyectos de educacin ambiental impulsados por el MEN
Fuente: CGR, con base en informacin reportada por el MEN.
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Grfico 5.19
Inversin del MEN en programas de educacin y promocin ambiental
Fuente: CGR, con base en informacin reportada por el MEN.
Segn la grfica 5.19, en el periodo 2003 2009 el MEN ha promovido en total 4.650 proyectos PRAES; este total incluye 238 que trabajan directamente en biodiversidad y que equivalen a un 4% del total de los proyectos promovidos. En el periodo 2002 2005 el MEN y el IAvH suscribieron un convenio para el proyecto Educacin Ambiental y Biodiversidad a travs del cual se dise, implement y acompa una propuesta de Educacin Ambiental y Biodiversidad en 105 instituciones educativas de los departamentos de Norte de Santander (35), Antioquia (35) y Quindo (35). Las CAR y las CDS han adoptado mecanismos de concertacin, planeacin y evaluacin conjunta en el nivel intersectorial e interinstitucional para apoyar los PRAES, PROCEDA y CIDEAS, que permiten un mejoramiento de la calidad del ambiente en el nivel local y regional. Sobre la inversin que las autoridades ambientales han realizado en la promocin de estos proyectos, se aprecia que los PROCEDA tienen una mayor inversin a pesar de no ser los proyectos ms promovidos en las jurisdicciones. Las corporaciones que han realizado una mayor inversin en ellos son Corpoguavio, CVC y Carder (grfica 5.20). En cuanto a los PRAES las mayores inversiones las ha realizado Cornare, CVS, CRC y CDMB. Paradjicamente Corpoamazonia y Corpoboyac tienen la mayor inversin en estos proyectos superando las inversiones realizadas a los otros proyectos de estas corporaciones.
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Grfico 5.20
Inversin en proyectos de educacin ambiental reportados por las autoridades ambientales
Fuente: CGR, con base en informacin reportada por CAR y CDS.
Participacin ciudadana
La PNB asign al MAVDT y a las Autoridades Ambientales Regionales el cumplimiento de la siguiente meta: Desarrollar e implementar mecanismos para vincular, de manera activa, a la sociedad civil en el diseo y desarrollo de las actividades, as como impulsar iniciativas de las comunidades y organizaciones locales y regionales respecto de la conservacin, vigilancia y manejo sostenible de la biodiversidad. La Ley 99 de 1993 establece mecanismos de participacin ciudadana que buscan garantizar que cualquier persona pueda intervenir en las actuaciones administrativas cuyo desarrollo se afecten o pueda llegar a afectar el medio ambiente o los recursos naturales. Entre ellos se destacan el reconocimiento como tercero interviniente de las actuaciones administrativas de las autoridades ambientales, las audiencias pblicas, la interposicin de quejas y las veeduras ciudadanas. Sin embargo, el MAVDT no ha establecido mecanismos especficos para vincular de manera activa a la sociedad civil en el diseo y desarrollo de las actividades de la PNB. En cuanto a las iniciativas comunitarias, locales y regionales, se han impulsado desde el MAVDT las tendientes al apoyo y prestacin de asesora tcnica a los actores del SINA, el fortalecimiento de la gestin de las corporaciones en el cumplimiento de sus planes de accin a travs de sus procesos de educacin y participacin, el desarrollo de agendas ambientales con grupos tnicos y actores locales, y la construccin participativa de una poltica de proteccin del conocimiento tradicional. Igualmente, la Oficina de Participacin del MAVDT avanza en la concertacin y puesta en marcha de agendas ambientales con comunidades indgenas, negras y campesinas
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para mejorar el dilogo intercultural en la gestin ambiental y el desarrollo territorial, en la perspectiva de prevenir y resolver conflictos socio ambintales en territorios de grupos tnicos y campesinos. Se evidencia la ausencia de mecanismos de transparencia, socializacin, divulgacin de normas y metodologas, consultas a la ciudadana, y otros mecanismos que permitan que la sociedad civil participe o exprese sus posiciones frente a la forma en que las entidades aplican la poltica, a la forma en que la misma sociedad puede participar en su desarrollo. Aunque se han desarrollado agendas ambientales con comunidades tnicas o capacitaciones con lderes comunitarios no se especifica qu componentes de la biodiversidad han sido incorporados en dichos procesos y por tanto, no puede garantizarse que este instrumento haya contribuido eficazmente al cumplimiento de los objetivos de la PNB.
Capacitacin en materia de legislacin

Como anteriormente se indic, el MAVDT en 2007 desarroll el curso de capacitacin sobre Manejo y Conservacin de la Biodiversidad con nfasis en la implementacin de la Convencin CITES y en el marco de la reglamentacin de la Ley 1333 de 2009, Rgimen sancionatorio ambiental, adelant durante 2009 cinco talleres regionales. Adems, de una capacitacin sobre trfico ilegal de flora y fauna silvestre. En 2009 mediante convenio con Asocars capacit a las CAR a travs de cinco talleres regionales sobre la inclusin de la biodiversidad en los estudios de impacto ambiental. Las corporaciones reportaron otros cursos de capacitacin impartidos por el MAVDT relacionados con manejo de la fauna y flora amenazada, Convencin CITES, Biologa de la conservacin, bioseguridad con nfasis en organismos vivos modificados, reas protegidas y ordenamiento territorial, entre otros temas. A estas capacitaciones han asistido un total de 28 autoridades ambientales regionales de 32 que remitieron informacin al respecto, que corresponde al 87.5%. Por ltimo, vale la pena mencionar el derecho de peticin de informacin en ejercicio del derecho constitucional consagrado en el Artculo 23 de la Constitucin o en ejercicio de lo dispuesto por el Artculo 74 de la Ley 99 de 1993.
Desarrollos normativos
Segn la PNB: El Ministerio del Medio Ambiente y otras entidades competentes deben realizar un anlisis de la legislacin en materia de biodiversidad, para aclarar las competencias de las entidades involucradas en su conservacin y manejo sostenible y detectar la vigencia y los vacos de legislacin en los diferentes aspectos que aborda el tema de la biodiversidad. El Ministerio del Medio Ambiente proceder a concertar una lista de prioridades para la reglamentacin, entre las cuales se pueden encontrar aspectos como el acceso a
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recursos genticos, la bioseguridad y el estatuto de investigaciones. Es necesario desarrollar la ley 165, la cual ratifica el Convenio sobre Diversidad Biolgica, mediante decretos reglamentarios y resoluciones y velando porque se mantenga coherente la normatividad nacional e internacional en la materia. Por su parte, las CAR recibirn capacitacin sobre la legislacin existente en biodiversidad con el fin de alcanzar una mayor eficiencia en su normativa, y recibirn, si la requieren, asesora legal por parte del Ministerio del Medio Ambiente.
Competencias y vigencias
Con relacin al anlisis de competencias, vigencias y vacos de la legislacin y reglamentacin de aspectos sobre biodiversidad (Ley 165, acceso a recursos genticos, bioseguridad, estatuto de investigaciones, etc.) el MAVDT responde que en Colombia existe una variada y extensa normativa en lo relacionado con la biodiversidad. Adems, las normas establecen de manera clara las competencias entre las autoridades ambientales. En tal sentido, la administracin y manejo de la biodiversidad nativa (conservacin, aprovechamiento, movilizacin, transformacin, comercializacin nacional) es un asunto de competencia de las CAR y la formulacin de polticas y normativas as como lo relacionado con la introduccin de especies silvestres exticas, la importacin y exportacin de especies silvestres nativas, el acceso a los recursos genticos, entre otros, es un asunto de competencia del MAVDT. Las dificultades estn relacionadas con las funciones establecidas a otras entidades pblicas, concretamente en lo referente a los recursos hidrobiolgicos, los pesqueros, las plantaciones forestales comerciales y la investigacin cientfica en el medio marino. Si bien los recursos hidrobiolgicos (flora y fauna acutica) corresponden a las autoridades ambientales, conforme lo dispuesto en la Ley 13 de 1990 y el Decreto 2256 de 1991, y una vez declarados recursos pesqueros la competencia para su manejo y administracin pasa a ser del resorte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a travs del Incoder, situacin que en ciertas ocasiones se presenta sin que existan estudios tcnico ambientales que sustenten dicha determinacin. Ocurre una situacin similar con la introduccin de recurso pesquero extico que causa serias presiones sobre especies nativas y que, pese a que est sujeta a licencia ambiental, es autorizada por el Incoder sin exigir estudios que evalen el riesgo asociado a la misma. Para solucionar esta problemtica actualmente el MAVDT trabaja en una propuesta reglamentaria que permita dar claridad al asunto e igualmente ha participado en procesos reglamentarios con el Ministerio de Agricultura. Conforme al Decreto 644 de 1990 las actividades de investigacin cientfica sobre diversidad biolgica que se realizan por buques de banderas extranjeras estn sujetas a una autorizacin por parte de la DIMAR y del Ministerio de Relaciones Exteriores, considerndose pertinente que la competencia corresponda al MAVDT, como organismo rector de la poltica ambiental y autoridad competente en el medio marino.
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Respecto a los cambios efectuados en la normatividad relacionada con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y la biodiversidad, para favorecer las inversiones de largo plazo en proyectos sostenibles, el MAVDT informa que se reglament el Decreto Ley 2811 de 1974 para el aprovechamiento de la fauna silvestre a travs de las actividades de caza, especficamente en lo relacionado con la caza de subsistencia, la comercial (reglamentada por el Decreto 4688 de 2005), la deportiva y cientfica (reglamentada a travs del Decreto 309 de 2000) y el control y fomento (reglamentada a travs de la Resolucin 1317 de 2000 donde se establecen criterios para el otorgamiento de la licencia de caza con fines de fomento y para el establecimiento de zoocriaderos y se adoptan otras determinaciones). De conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 2811 de 1974 los Decretos 1608 de 1978, 309 de 2000, 1220 de 2005 y 4688 de 2006 estn sujetos a permiso las actividades de caza deportiva, cientfica32, control y fomento33. Por su parte, la caza comercial requiere de la obtencin de licencia ambiental. Con relacin a las cuotas de aprovechamiento de especmenes del medio natural estas son asignadas una vez al ao por parte de las CAR con base en las visitas efectuadas al rea objeto de la actividad y la evaluacin y verificacin de la informacin presentada por el usuario. El plazo para realizar las faenas de caza es definido para cada caso por la autoridad ambiental competente de acuerdo con el ciclo biolgico de la especie y los resultados de los estudios poblacionales efectuados; de todas formas no podr ser superior a dos meses en cada ao. A la fecha se han adelantado los estudios pertinentes con el fin de establecer una cuota de aprovechamiento del medio natural o de caza comercial con la especie chigiro (Hydrochaeris hydrochaeris). Sobre los aportes econmicos provenientes del uso y aprovechamiento de la biodiversidad y los recursos naturales que son incorporados para el financiamiento de actividades de conservacin e investigacin, a la fecha no se cuenta con una discriminacin de estas cifras ni con metodologas para realizar el clculo ni la contabilizacin de estos aportes. Finalmente, en virtud de la expedicin de la Ley 1377 de 2010 sobre plantaciones forestales, cuyo fomento y registro pas a ser del resorte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se pueden presentar inconvenientes frente a las plantaciones forestales protectoras que se encuentran a cargo de las CAR.
Fortalecimiento de la capacidad local para proyectos

El MAVDT ha realizado diferentes programas para fortalecer la capacidad de las autoridades regionales en la planeacin, formulacin y ejecucin de proyectos en materia de investigacin, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. Algunos de estos programas se han realizado a travs del Fondo de Compensacin Ambiental. El 100% de las CAR que reportaron informacin manifiestan haber participado de estos programas de fortalecimiento y algunas de ellas lograron la formulacin de
32 Segn el Decreto 309 de 2000 la investigacin cientfica sobre diversidad biolgica requiere de la obtencin de un permiso de estudio. 33 En los eventos que la caza de fomento se pretenda realizar para el establecimiento de zoocriaderos con fines comerciales, dicha actividad se autorizar de manera implcita en la licencia ambiental, tal y como dispone la Resolucin 1317 de 2000 del MAVDT y el Decreto 1220 de 2005.
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programas y proyectos especficos que actualmente se encuentran en ejecucin. Sin embargo, solo 21 de las CAR, es decir, el 65%, han realizado talleres de capacitacin con organizaciones no gubernamentales de su jurisdiccin, relacionadas con reas protegidas y el manejo de fauna y flora decomisada. Se concluye que hay significativos avances en la regulacin expedida en materia de biodiversidad as como en la capacitacin a las autoridades ambientales regionales encargadas de su aplicacin. Sin embargo, se desconoce cul ha sido el resultado de la aplicacin de la regulacin y su contribucin para alcanzar los objetivos propuestos por la PNB. As mismo, persisten algunos temas sin reglamentar como los instrumentos econmicos y financieros a los que nos referiremos ms adelante.
Desarrollo institucional
La PNB establece: El Ministerio del Medio Ambiente crear una oficina especial encargada del proceso de ejecucin y seguimiento de los contratos de acceso a los recursos genticos, as como un sistema de monitoreo, seguimiento y evaluacin en cuanto a la aplicacin de la poltica, para determinar posibles ajustes y recomendaciones a la misma. Este sistema deber identificar y evaluar los efectos de las polticas de conservacin sobre los ecosistemas degradados, las especies amenazadas y sobre los objetivos de conservacin que las originaron.
Creacin de la oficina especial para acceso a recursos genticos.

Si bien el MAVDT no ha creado una oficina especial para el proceso de ejecucin y seguimiento de los contratos de acceso a los recursos genticos, al interior del MAVDT, se ha definido un procedimiento que vincula diferentes dependencias y que tarda mximo 45 das.
Sistema de monitoreo de la PNB

El MAVDT anuncia que en el marco del proceso de actualizacin de esta poltica que actualmente adelanta se est produciendo un desarrollo de conceptos y metodologas relacionadas con el monitoreo, entendido como la investigacin enfocada al seguimiento de fenmenos relacionados con el conocimiento o la gestin de la biodiversidad, en diferentes niveles de organizacin y escalas espaciales y temporales.
Indicadores de avance de la PNB

La formulacin vigente de la PNB, realizada en 1996, no presenta metas exactas cuantificables y, por consecuencia tampoco sistema de indicadores que permita hacer seguimiento a su implementacin y evaluar sus resultados e impactos. Desde 2001 el IAvH ha trabajo en el diseo y aplicacin un sistema de indicadores para analizar el avance de la PNB. Esta batera de indicadores presenta an ciertas limitaciones, como el que no existe un acuerdo conceptual y metodolgico que incluya los principales actores involucrados en el conocimiento o gestin de la biodiversidad.
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En su propsito el IAvH ha enfocado sus primeros esfuerzos en la construccin de indicadores de seguimiento que ofrecen informacin relevante acerca del estado de la biodiversidad en un momento determinado, de las presiones (acciones potencialmente negativas) ejercidas sobre la misma por causa de la actividad humana, y de las acciones y medidas de poltica que se van poniendo en prctica para disminuir o contrarrestar las presiones. Se componen de indicadores de estado, de presin y de respuesta. En este sentido han adelantado acciones en las siguientes direcciones: Formulacin, clculo y divulgacin de los indicadores de seguimiento para la regin amaznica. El informe final de resultados de esta primera fase de implementacin del Sistema se encuentra publicado en la pgina web del Instituto (Rudas et al. 2002, Armenteras et al, 2002). Implementacin de un Sistema de Indicadores de Seguimiento de la PNB para la regin andina del pas, realizado en 2001. Construccin de la lnea base sobre el estado de la biodiversidad en Colombia. Este proyecto ha culminado su primera fase con la participacin de los cinco institutos de investigacin que hacen parte del SINA (IDEAM, INVEMAR, SINCHI, IIAP e IAvH). Desarrollo del sistema de indicadores para la Orinoquia colombiana.
Luego de su construccin el sistema de indicadores fue implementado progresivamente en cuatro zonas piloto del pas: Amazonia, zona cafetera occidental, corredor nororiental de robles, y jurisdiccin de la CAR. Mediante este enfoque metodolgico se han cuantificado, analizado, e integrado algunos factores biolgicos, sociales, demogrficos y econmicos, permitiendo evaluar las tendencias de la biodiversidad y eventualmente correlacionarlas con las decisiones de gestin. Una aplicacin especifica del modelo EPR la realiz el IAvH conjuntamente con la Universidad Javeriana y el Departamento Nacional de Planeacin en la construccin y aplicacin metodolgica de un sistema de indicadores sintticos en los ecosistemas de bosques subandinos (Rudas et al. 2007). Para este estudio se seleccionaron como unidades de anlisis los fragmentos de bosque natural subandino en 1985 para contrarrestarlos con el ao 2000. El anlisis se bas en el mapa de ecosistemas de los Andes colombianos ao 2000 elaborado por el IAvH (Rodrguez et al. 2006) y el sistema de indicadores de evaluacin y seguimiento de la Poltica Nacional Ambiental (Armenteras et al. 2003b). En el estudio se concluye que: Los procesos de degradacin del bosque subandino son menores en aquellos fragmentos ubicados dentro de las reas protegidas del SPNN. El bosque natural subandino tiende a degradarse menos en zonas con mayores ndices de violencia. La mayor degradacin de los bosques naturales subandinos se encuentra relacionada con las reas de mayor densidad poblacional.
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Hay una tendencia menor a la degradacin de los bosques naturales subandinos cuando estn total o parcialmente ubicados en pendientes superiores a 75%.
Aportes al monitoreo de biodiversidad por parte de otras entidades

El IDEAM ha venido trabajando en el programa de monitoreo y seguimiento a los bosques, detectando cambios de cobertura de la tierra. El resultado muestra la superficie de cambio y la localizacin, en una primera fase a escala 1:100,000, para la cuenca Magdalena-Cauca (en convenio con algunas corporaciones y el IGAC, con apoyo de la Unin Europea, 2001). La segunda fase est actualmente en curso para el resto del pas, a la misma escala y con recursos propios de IDEAM-IGAC. La informacin generada en este monitoreo as como en el inventario forestal nacional y en los reportes diarios sobre probabilidad de ocurrencia de incendios de la cobertura vegetal del pas, entre otras actividades, se publica a travs del Sistema Nacional de Informacin Forestal (SNIF). En cuanto al Sistema Nacional de Monitoreo de Arrecifes Coralinos en Colombia (SIMAC), liderado por Invemar se hace el seguimiento a nueve reas coralinas (6 en el Caribe y 3 en el Pacfico, de las 11 existentes) desde 1998. En el marco de la red CARICOMP (Caribbean Coastal Marine Productivity), igualmente se lleva a cabo el monitoreo de pastos marinos y manglares desde 1993, y a travs del Protocolo NAGISA (Natural Geography in Shore Areas) de la iniciativa mundial Census of Marine Life (CoML) y en colaboracin de la Universidad Simn Bolvar de Venezuela, el de pastos marinos y litorales rocosos, ambos en la baha Chengue (PNN Tayrona). En el rea de Santa Marta el monitoreo de pastos marinos lo realiza la Universidad Jorge Tadeo Lozano a travs de sus seminarios de investigacin. A partir de 2008 se iniciaron las actividades de monitoreo en pastos marinos a travs de la iniciativa SEAGRASSNET (liderada por la Universidad de New Hampshire) por parte de la Universidad del Magdalena y en colaboracin con la UAESPNN e Invemar, en la baha de Neguange del PNN Tayrona. Con este protocolo Invemar busca mayor cobertura extendindose a travs del Caribe inicialmente en reas del Sistema Nacional de Parques Nacionales a partir de 2010, por las facilidades en el desarrollo de sus protocolos y por la valiosa informacin que produce. Coralina aplica la metodologa SIMAC-CARICOMP para monitorear corales en San Andrs y Providencia desde 1998. El seguimiento de cambios a largo plazo en la estructura y dinmica de la biodiversidad en ecosistemas naturales o protegidos se adelanta dentro de la lnea de investigacin del IAvH de Dinmica de Bosques, que monitorea desde 1996 la vegetacin en una parcela permanente de bosque nublado andino de 25 has, localizada a 1.700 metros de altitud, en la Reserva Natural La Planada (Nario). Con una metodologa similar, el Programa de Monitoreo del Bosque Amaznico (PMBA) del Instituto IMANI (Universidad Nacional de Colombia) ha adelantado desde 2004 el monitoreo de flora y fauna en parcelas de 20 has, ligado con redes como REINFOR (Red Amaznica de Inventarios Forestales), Panamazonia (Proyecto de avance de las redes cientficas del amazonas) y BOSSCO (red de monitoreo del bosque en Colombia) (IAvH 2006). Existen numerosas iniciativas de monitoreo local del uso de recursos biolgicos. Bajo el marco del proyecto GEF Andes se dise y puso en marcha el programa de monitoreo
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participativo del estado del ecosistema y recursos asociados en la laguna de Fquene, el cual fue formulado a la escala del complejo de humedales e incluye elementos selectos de la biodiversidad (Andrade y Franco 2008). Este tipo de monitoreo se acerca a algunas de las propuestas de seguimiento del uso de recursos biolgicos adoptadas en el marco de la iniciativa Biocomercio (Gmez y Ortega 2007 citado en IAvH 2008). El trabajo de la Fundacin Tropenbos es probablemente el ms antiguo (desde 1990) en realizar seguimiento al uso y transformacin de productos derivados de la biodiversidad en la amazonia colombiana, habiendo desarrollado un esquema de obtencin, sistematizacin y manejo de la informacin extremadamente sencillo y de aplicacin inmediata en la toma de decisiones de manejo. Finalmente, y de manera similar, pero ms reciente se ha generado un programa de seguimiento al uso de crocodilidos del Distrito de Manejo, DMI, de Cispat, tambin basado en la participacin directa de los usuarios en la toma, procesamiento y anlisis de la informacin (CVS 2005). Un ejercicio de gran importancia para el conocimiento y monitoreo del uso de recursos relacionados con biodiversidad ha sido la realizacin peridica de la Encuesta Nacional Agropecuaria, impulsada por el Ministerio de Agricultura. El marco utilizado para la encuesta comprende el rea continental e insular del pas, lo cual asegura el cubrimiento total de las reas agropecuarias. La muestra se concentra en los territorios destinados a actividades agrcolas, pecuarias y forestales-comerciales. A pesar de que dentro de la encuesta no se incluyen preguntas especficas relacionadas con el uso, conservacin o la gestin integral de biodiversidad, para la encuesta de 2009 se aadieron temticas sobre manejo de residuos slidos y sobre el uso de fertilizantes, lo cual puede proporcionar informacin til para el conocimiento de la afectacin que producen los sistemas agrcolas y pecuarios sobre biodiversidad, en el nivel nacional. El DANE actualmente lleva a cabo el proyecto Levantamiento, recopilacin y actualizacin de la informacin relacionada con temas ambientales en el nivel nacional. Este programa busca fortalecer la produccin, estandarizacin, integracin y difusin de informacin estadstica del medio ambiente, con el fin de apoyar la consolidacin del Sistema de Informacin Ambiental Colombiano (SIAC) para disear, desarrollar y establecer una investigacin estadstica que pueda medir aspectos ambientales sectoriales (DANE 2008).
Monitoreo en reas protegidas

La competencia institucional en este aspecto recae sobre la UAESPNN que muestra avances incipientes en el desarrollo de criterios y metodologas para el monitoreo de las reas del SPNN, que permitan analizar e interpretar el cambio de los valores objeto de conservacin (VOC), las presiones que los afectan y determinar el avance en el logro de los objetivos de conservacin de las reas. De otra parte, la UAESPNN junto con la WWF han trabajado en el desarrollo de una metodologa de anlisis de efectividad del manejo de reas protegidas con participacin social, denominada Anlisis de Efectividad del Manejo de reas Protegidas con Participacin Social (AEMAPPS). Esta metodologa se basa en la creacin de tres temporalidades de manejo (corto plazo: operativo, mediano: estratgico y largo: misional); dos unidades complementarias de anlisis que conforman ndices de eficacia y eficiencia que permiten medir en cada una de las tres temporalidades el cambio en una determinada situacin
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de manejo; y una serie de variables con sus respectivas situaciones de manejo para cada indicador y matrices de apoyo para algunas de estas variables. AEMAPPS cuenta con una primera publicacin sobre su contexto, marco conceptual y la efectividad a largo, mediano y corto plazo (Medina 2005, citado en SINAP 2008), y se est elaborando un documento que presentar el anlisis consolidado sobre la efectividad de las reas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales a partir de las evaluaciones realizadas durante los dos ciclos de aplicacin 2004 y 2006. Chvez y Hurtado (2007) resean la realizacin de anlisis multitemporales de las coberturas naturales en 23 reas protegidas del sistema gracias a la adquisicin de insumos tales como imgenes de satlite. Para 2004 encontraron que de las 43 reas 74% eran dbiles en procesos de monitoreo, 70% no contaban con articulacin entre el monitoreo y los procesos sociales y 60% no tenan continuidad en el proceso. En 2006 de las 44 reas 73% mostraban dbil avance en el plan de monitoreo e investigacin, 68% no tenan una articulacin fuerte entre su programa de monitoreo con el de otras reas protegidas y 60% tena una dbil articulacin entre los actores sociales y el monitoreo (Falla, 2006). En algunas reas del SPNN se han realizado caracterizaciones de coberturas vegetales a travs de anlisis multitemporal de coberturas (28 reas protegidas) y lnea base de coberturas (36 reas protegidas). De otra parte, la sistematizacin de la informacin sobre permisos de investigacin en diversidad biolgica indica que en los ltimos 10 aos se han realizado 570 investigaciones sobre diversidad biolgica en las reas del SPNN. Algunas de las colecciones biolgicas se realizan en las reas del SPNN a travs de proyectos de investigacin muchas veces dirigidos a responder a necesidades de informacin para el manejo, las cuales son adelantadas por instituciones en alianza con la UAESPNN. Como ejemplo en el rea marina, por parte de Invemar, actualmente se estn desarrollando actividades de monitoreo para arrecifes coralinos en 7 reas del SINAP y se espera ampliar estas reas incorporando al ecosistema de pastos marinos dentro de sus evaluaciones. An existen vacos importantes en la adopcin de indicadores oficiales y en la definicin de protocolos de recoleccin y transferencia de informacin entre los diversos actores del SINA, y ms importante an, para el anlisis de los resultados de cambio y su asocio con procesos de gestin tanto sectoriales como intersectoriales. No hay iniciativas que convoquen al sector privado a aportar informacin a abordar las cifras oficiales, ms que de manera tangencial, pese a que existen claros espacios donde esta informacin se requiere. Tampoco existe un mecanismo para integrar o conectar el trabajo de decenas de estaciones de investigacin en biodiversidad que existen en el pas a cargo de corporaciones regionales, institutos, universidades y ONG, pese a ser una de las funciones asignadas al IAvH en su estatuto original. Es importante visualizar una forma de llenar este vaco dentro de las restricciones financieras y operativas vigentes; de no hacerse, se vern reducidos los esfuerzos locales. Finalmente, esta situacin se repite al integrar la informacin proveniente de Colombia en la construccin de indicadores globales o en la comparacin de trayectorias de gestin
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con otros pases. Para citar slo un ejemplo, en el nivel mundial, el informe Planeta Vivo 2006 (Hails 2006) hace un avance en la formulacin y uso del ndice Planeta Vivo. El informe presenta datos puntuales de la situacin de Colombia frente a otros pases del mundo, especficamente con el ndice de extraccin de agua por persona, ndice de huella ecolgica por persona y biocapacidad (hectreas requeridas por persona). A pesar de los avances y desarrollos generados en el periodo 1997 2008 en materia de biodiversidad existe un gran vaco en el conocimiento acerca del impacto que ha generado el conocimiento sobre el estado actual y la gestin de la biodiversidad en el pas. En parte, debido a que no se reconocen metas claras y comunes que definan hasta donde es significativo el conocimiento, de acuerdo con las diferentes escalas de organizacin biolgica. Durante el periodo de implementacin de la PNB, persiste una baja capacidad de seguimiento en los frentes y una mnima divulgacin de los resultados de la gestin de la biodiversidad. En Colombia con base en el enfoque funcional se ha avanzado en identificar elementos que contribuyan a definir la mejor opcin de conservacin/preservacin de la biodiversidad. Estos elementos son el rea mnima funcional de los fragmentos del paisaje; la integridad o salud ecolgica de los ecosistemas; el concepto de especiespaisaje; y la variabilidad climtica y el cambio climtico. Sin embargo, estos elementos aunque fundamentales son todava muy generales. Es entonces necesario avanzar en definir rutas que permitan identificar en el nivel global, nacional, regional y local los factores que sustentan la resiliencia de los ecosistemas y los factores que la degradan. A pesar del esfuerzo del IAvH para disear indicadores para el seguimiento de la biodiversidad no existe un sistema para integrar la informacin de diferentes instituciones, actores y sectores que permita evaluar el avance de la PNB en el nivel nacional, ni tampoco el estado ni lnea base de la biodiversidad como se pretenda en la Poltica.
Incentivos
La PNB establece que el MAVDT debe definir incentivos para: La declaracin y mantenimiento de reas naturales protegidas, incluyendo reformas a las tasas de aprovechamiento forestal y desarrollo de tasas compensatorias, la puesta en marcha del CIF de conservacin y la inclusin de variables ambientales en la asignacin del situado fiscal a los municipios. El establecimiento de crditos blandos cuyo propsito sea el de mejorar la sostenibilidad y rentabilidad, para beneficiar sistemas asociados a pequea y mediana produccin, experimentacin, investigacin, produccin y comercializacin, implementacin de tecnologas limpias o programas de reforestacin. Se estudiar la posibilidad de eliminar aranceles e impuestos para equipos de investigacin cientfica.
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Tasas compensatorias
El MAVDT no ha reglamentado las tasas compensatorias del Artculo 42 de la Ley 99 de 1993, con excepcin de las relacionadas con el agua mediante la Tasa por Utilizacin de Aguas (TUA) en el Decreto 0155 de 2004.
Tasas de aprovechamiento forestal

Los artculos 220 y 221 del Decreto Ley 2811 de 1974 establecieron la obligacin del pago de una suma de dinero a ttulo de participacin nacional por parte de los concesionarios o beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal en bosque de dominio pblico. El Artculo 39 del Decreto 0133 de 1976 estableci que el patrimonio del Inderena est integrado, entre otros conceptos, por el valor de la participacin nacional que se pague por el aprovechamiento de los recursos naturales y por las tasas que se recauden para el mantenimiento de la renovabilidad de tales recursos y por el valor de los servicios tcnicos que preste la entidad. Con base en este decreto y en el 2633 de 1977 la Junta Directiva del Inderena expidi el Acuerdo 048 de 1982, fij el porcentaje y los precios mnimos de los productos forestales para la liquidacin de la participacin nacional, es decir, reglament el Artculo 220 del Cdigo. En este mismo acuerdo el Inderena fij: 1. La tasa por renovabilidad del recurso forestal a los titulares de concesiones, como los permisionarios del aprovechamiento forestal en bosques de dominio pblico que no adelanten los programas de reforestacin en cumplimiento de los planes de ordenacin forestal. Esta tasa reglamentaba el Artculo 222 del Cdigo de Recursos Naturales. 2. La tasa adicional para beneficiarios de permisos nicos en bosques de dominio pblico que reglamentaba el Artculo 221 del Cdigo. 3. La tasa por concepto de los servicios tcnicos de administracin y supervisin forestal, aprovechamientos forestales en bosques de dominio pblico y privado destinados al desarrollo de tales servicios. 4. La tasa por investigacin forestal a los concesionarios y permisionarios de aprovechamientos forestales de bosques de dominio pblico. Como se observa las mencionadas normas fueron expedidas con anterioridad a la Constitucin Poltica de 1991 y la Ley 99 de 1993, y por lo tanto, existe incertidumbre sobre su constitucionalidad as como sobre su cobro por parte de las CAR. Por este motivo, en la PNB se recomendaba el ajuste de estas tasas. Un intento de modificacin de las tasas de aprovechamiento forestal se incluy en la Ley General Forestal (Ley 1021 de 2006). Sin embargo, estas modificaciones no estn vigentes por la declaratoria de inexequibilidad de esta ley por parte de la Corte Constitucional en enero de 2008. En conclusin, a la fecha el MAVDT no ha reglamentado las tasas compensatorias por el aprovechamiento forestal ni reformado las tasas forestales del Cdigo de Recursos Naturales y por lo tanto, no se ha cumplido con la meta establecida por la PNB.
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CIF de conservacin
El Decreto 900 de 1997 reglamenta el Certificado de Incentivo Forestal con fines de conservacin, establecido en la Ley 139 de 1994 y en el pargrafo del Artculo 250 de la Ley 223 de 1995, para aquellas reas donde existan ecosistemas naturales boscosos, poco o nada intervenidos. Es un reconocimiento por los costos directos e indirectos en que incurre un propietario al conservar en su predio ecosistemas naturales boscosos poco o nada intervenidos. Aunque la restriccin presupuestal es la principal razn por la que no se ha implementado este incentivo tambin es importante destacar que en la prctica la asignacin de recursos depende de la voluntad e influencia del MAVDT, para que el CONPES asigne los recursos necesarios como sucede en el caso del CIF de Reforestacin. En conclusin, el CIF de Conservacin no ha sido implementado.
Variables ambientales en el situado fiscal34 de los municipios

La intencin con la PNB era premiar con mayores recursos del presupuesto nacional a aquellos municipios con buenos desempeos ambientales en trminos de conservacin de ecosistemas o reduccin de la degradacin o transformacin. Sin embargo, a la fecha el situado fiscal (hoy Sistema General de Participaciones-SGP) no incluye ninguna consideracin de tipo ambiental, a pesar de que el DNP viene realizando desde 2005 una evaluacin del desempeo integral de los municipios, en desarrollo de lo ordenado en las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001. El ranking respectivo fue desarrollado por la Direccin de Desarrollo Territorial del DNP Mide, en una escala de 0 a 100 a todos los municipios del pas teniendo en . cuenta aspectos como grado de cumplimiento de las metas previstas en los planes de desarrollo; eficiencia en el uso de los recursos pblicos; cumplimiento de las normas legales para la elaboracin del presupuesto y ejecucin de las transferencias; y capacidad administrativa y fiscal. De acuerdo con la evaluacin del DNP en 2006 la calificacin promedio de la gestin municipal alcanz 72 puntos sobre 100 posibles. Para 2007 y 2008 la evaluacin incluy 4 componentes: (i) porcentaje del cumplimiento de las metas de los planes de desarrollo municipal (eficacia), (ii) eficiencia de los municipios en matrcula y calidad educativa, en afiliacin al rgimen subsidiado, en vacunacin y plan ampliado de inmunizaciones, en produccin y calidad del agua domiciliaria, (iii) cumplimiento de los requisitos de ejecucin presupuestal definidos en las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 y (iv) capacidad administrativa y fiscal. Este tipo de evaluacin podra incluir un componente ambiental, sin embargo, a la fecha no existe una iniciativa al respecto.
34 Hoy Sistema General de Participaciones, SGP.
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Incentivos para la declaracin y mantenimiento de reas naturales protegidas

La PNB contempla como meta la creacin de incentivos para la declaracin y mantenimiento de reas naturales protegidas. Dado que las reservas de la sociedad civil35 es el nico instrumento que permite la declaracin de reas protegidas por parte de particulares, los incentivos deberan estar dirigidos a la declaratoria y mantenimiento de dichas reservas. Los artculos 109 y 110 de la Ley 99 de 1993 crean las reservas de la sociedad civil como reas de un inmueble que conservan muestras de un ecosistema natural y que las manejan sosteniblemente. El Decreto 1996 de 1999 reglamenta estos artculos definiendo los requisitos y procedimientos para el registro de las Reservas de la Sociedad Civil y menciona como principales incentivos la participacin en la planeacin de programas de desarrollo, consentimiento previo e incentivos. Los titulares de las reservas de la sociedad civil tienen derecho a participar en los procesos de planeacin de los programas nacionales, municipales o departamentales de desarrollo que se vayan a ejecutar en el rea de influencia directa de la Reserva. Para ello los respectivos gobiernos nacionales, departamentales o municipales debern convocarlos durante el proceso de planeacin. As mismo, tienen derecho a manifestar su consentimiento durante el proceso de otorgamiento de una licencia ambiental para un proyecto que afecte la reserva. Sin embargo, el nico incentivo creado por el Gobierno Nacional dirigido a los titulares de las Reservas corresponde a la deduccin del impuesto de renta a las inversiones en control y mejoramiento del medio ambiente, contenidas en el Artculo 158-2 del Estatuto Tributario. De acuerdo con el Artculo tercero del Decreto 3172 de 2003, reglamentario de dicho artculo del Estatuto Tributario, la deduccin deber corresponder a los siguientes rubros: e) Adquisicin de predios o terrenos necesarios para la ejecucin nica y exclusiva de actividades de proteccin y manejo del medio ambiente, de acuerdo con lo previsto en los planes y polticas ambientales nacionales contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo y/o formuladas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o de planes ambientales regionales definidos por las autoridades ambientales respectivas, as como los destinados a la constitucin de Reservas Naturales de la Sociedad Civil. Este incentivo no es muy efectivo pues, por lo general, la constitucin de reservas naturales de la sociedad civil se realiza en un predio que ya es propiedad del titular, una persona natural y no hay necesidad de comprar dicho predio. En consecuencia, el incentivo es a la adquisicin de predios por parte de empresas y no a la declaratoria o mantenimiento de la reserva para propietarios de predios. Por ltimo, es importante resaltar que en algunos departamentos y municipios (Antioquia, San Andrs, Manizales, etc) existe exoneracin del impuesto predial a dichas reservas adems, de reas protegidas o reas con bosque natural. Sin embargo, estos
35 Otra opcin es la creacin de incentivos para que las entidades territoriales creen reas protegidas de carcter regional, pero como se describi en la anterior seccin, tampoco se han incorporado variables ambientales en la asignacin del situado fiscal a las entidades territoriales, accin que podra compensar la prdida de los ingresos por el impuesto predial que conlleva la declaratoria de estas reas protegidas en las finanzas municipales.
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incentivos no son fcilmente aprobados por los concejos municipales debido a que disminuyen los ingresos del respectivo municipio. El MAVDT relaciona como incentivo a la conservacin el pago por servicios ambientales establecido por el Artculo 106 de la Ley 1151 de 2007 que modifica el Artculo 111 de la Ley 99 de 1993. El Artculo 111 de la Ley 99 de 1993 estableca la obligacin a los municipios y departamentos de destinar por lo menos el 1% de sus ingresos corrientes en la adquisicin y mantenimiento de reas estratgicas para la conservacin del recurso hdrico. La modificacin introducida en la Ley 1151 de 2007 les da la opcin de cumplir con la anterior obligacin mediante el pago de servicios ambientales. As mismo, el PND del periodo 2006-2010 incluye como estrategia de conservacin de la biodiversidad crear un sistema de pago por servicios ambientales en Colombia. El pago por los servicios ambientales sera un incentivo directo a la declaracin y mantenimiento de estas reas protegidas, cumplindose con la meta de la PNB. Sin embargo, a la fecha el MAVDT no ha creado este sistema ni reglamentado el Artculo 111 de la Ley 99 de 1993. En el mes de abril de 2010 public en su pgina web para comentarios un borrador de Decreto Reglamentario del Artculo 111 de la Ley 99 de 1993. Paradjicamente el pago por servicios ambientales slo se refera a los relacionados con los recursos hdricos, excluyendo el pago por servicios ambientales relacionados con la biodiversidad.
Crditos blandos para actividades de uso de la biodiversidad

A la fecha no existe una lnea de crdito especfica para actividades de uso de la biodiversidad. El MAVDT reporta otro instrumento financiero que opera desde 1998 y que estara supliendo el vaco: el Fondo de Biocomercio. Tiene asignados recursos por 6.000 millones de pesos y apoya a 63 empresas que aprovechan la biodiversidad en las modalidades de endoso de facturas e inversin de capital de riesgo. Las empresas beneficiadas desarrollan actividades de ecoturismo, aprovechamiento sostenible de la biodiversidad en el medio natural y en sistemas productivos sostenibles ex situ (viveros, zoocriaderos, agricultura sostenible).
Eliminacin de impuestos y aranceles para equipos de investigacin cientfica

El Artculo 30 de la Ley 633 de 2000 modific el Artculo 428-1 del Estatuto Tributario para otorgar la exencin del IVA a los equipos de investigacin cientfica. Los requisitos para acceder a la exencin del IVA es que sean importados por centros de investigacin y desarrollo tecnolgico reconocidos por Colciencias, y que estn destinados al desarrollo de proyectos previamente calificados como de investigacin cientfica o tecnolgica por la misma entidad. Se evidencia que el MAVDT no ha desarrollado instrumentos significativos para incentivar la conservacin de bosques naturales ni la declaratoria de reas protegidas tanto por parte de la sociedad civil como de los municipios, y hay un gran vaco en el desarrollo de tasas compensatorias por extraccin de flora y fauna, la modificacin de la tasa de aprovechamiento forestal y la operatividad del CIF de Conservacin.
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El cuadro 5.9 presenta los incentivos tributarios y su reglamentacin, reportados por el MAVDT.
Cuadro 5.9
Incentivos tributarios
Incentivos Reglamentacin
Exclusin del impuesto de renta para los servicios Artculo 207-2 numeral 5 Estatuto Tributario. ecotursticos: alimentacin, alojamiento y hospeda- Ley 788 de 2002 Artculo 18. Decreto 2755 de je, interpretacin patrimonio natural y transporte. 2003. Artculos 10 al 12. Resolucin 890 de 2005 (Requisitos y Procedimientos). Resolucin 0118 de 2005 de los Ministerios de Ambiente y de Comercio, Industria y Turismo (Criterios y condiciones de los servicios de ecoturismo) Deduccin de la renta gravable por donaciones a las entidades ambientales y de carcter cientfico. Artculo 125. Estatuto Tributario. Deduccin por donaciones. Artculo subrogado por el Artculo 31 de la Ley 488 de 1998. Entre otros temas la investigacin cientfica y tecnolgica, la ecologa y proteccin ambiental.
Artculo 158-1. Estatuto Tributario. Deduccin por inversiones en Desarrollo Cientfico y Tecnolgico. Deduccin del impuesto de renta por inversin en control y mejoramiento ambiental, especficamente referido a bienes y equipos para monitoreo y procesamiento de informacin. Exclusin del IVA para equipos que hacen parte de sistemas de monitoreo ambiental
Fuente: CGR, respuesta del MAVDT a cuestionario enviado.
Artculo 158-2 del Estatuto Tributario. Resolucin 136 de 2004 (Establecer requisitos y procedimiento del trmite). Decreto 3172 de 2003. (Reglamenta el artculo 158-2 del Estatuto Tributario). Decreto 2532 de 2001 Resolucin 978 de 2007
Desarrollo y transferencia de tecnologa

La PNB determina sobre este particular de desarrollo y transferencia de tecnologa: El Ministerio del Medio Ambiente, en su condicin de Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, Medio Ambiente y Hbitat, promover la identificacin de tecnologas apropiadas para el avance en el conocimiento, la conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad continental, costera, pelgica e insular. El Ministerio del Medio Ambiente establecer los mecanismos para facilitar el acceso de las entidades de investigacin y del sector privado a tecnologas de punta, que faciliten la generacin, validacin y divulgacin de ese conocimiento. As mismo, los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente impulsarn la investigacin orientada al desarrollo y adaptacin de tecnologas necesarias para la transformacin de los sistemas de produccin no sostenibles en sistemas ms sostenibles. Los institutos del Ministerio del Medio Ambiente, el Ministerio de Agricultura, las universidades y el sector privado, con la participacin de las Corporaciones Autnomas Regionales (CAR) y las Unidades Municipales de Asistencia Tcnica (UMATA) adelantarn proyectos que permitan la transferencia de tecnologas y en particular biotecnologas, para la conservacin y utilizacin sostenible de la biodiversidad. Para este fin se promover la inversin de capital nacional y extranjero, con nfasis en
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usos agrcolas y farmacuticos. Estos proyectos se adelantarn dentro de las condiciones preferenciales y concesionarias que establece la ley 165. En el periodo 1998 a 2010 el MAVDT reporta haber adelantado el desarrollo de 14 proyectos para promover e identificar tecnologas apropiadas para el avance en el conocimiento, conservacin y uso de la biodiversidad. Estos proyectos se refieren a las siguientes temticas: Montaje de sistemas tcnicos y estadsticos para sistemas productivos (plantaciones forestales en Colombia). Investigacin en nuevas tecnologas para procesos productivos endgenos (con apoyo del IAvH). Investigaciones en biotecnologa, mercados verdes, especies amenazadas y sistemas de informacin ambiental y geogrfica.
Las inversiones que ha realizado el MAVDT ascienden a $5.692 millones. Asimismo, ha venido implementando seis convenios interadministrativos de cooperacin con instituciones como IDEAM, FONAM, BIOEXPO para promover el acceso de las entidades de investigacin y del sector privado a tecnologas de punta para la generacin, validacin y divulgacin del conocimiento de la biodiversidad. En desarrollo de estos convenios ha hecho una inversin de $4.628 millones. De las 34 autoridades ambientales regionales que reportaron informacin sobre los procesos que han venido adelantando para garantizar la transferencia de tecnologas en conservacin, conocimiento y uso de la biodiversidad se puede destacar lo siguiente: La inversin en la promocin de transferencia de tecnologas asciende a $16.248.5 millones para el periodo de evaluacin 1998-2010. 24 autoridades ambientales no han hecho inversin ni participado en esfuerzos que promuevan la transferencia de tecnologas para el manejo sostenible de la biodiversidad en sus jurisdicciones. Solo diez autoridades ambientales (CDA, Cornare, Corpoboyac, Corpocesar, Corpoguavio, CRQ, CVC, Corpoamazonia, Secretara Distrital de Ambiente y EPA), reportan haber desarrollado inversin y gestin en el desarrollo de proyectos para impulsar las transferencias de tecnologas en el uso, conocimiento y conservacin de la biodiversidad. La Secretara Distrital de Ambiente ($12.449.0 millones), CRQ y CDA son las instituciones que mayores recursos de inversin destinaron para esta temtica en el periodo de evaluacin. Todas las inversiones realizadas estn orientadas a la financiacin o cofinanciacin de proyectos de biotecnologa (en sentido amplio, pero orientada a la produccin de alimentos) y al mejoramiento de sistemas productivos a travs de nuevas tecnologas de manejo. La inversin destinada por los institutos de investigacin para la promocin y desarrollo de proyectos de transferencia de tecnologa asciende a $100.7 mil millones.
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El SINCHI reporta una inversin de $2.327 millones orientada a proyectos de uso agrcola y promocin de tecnologas de uso agrcola sostenible en la amazonia colombiana, con 62 proyectos ejecutados o en ejecucin. El Invemar seala una inversin de $32.298 millones orientada a la transferencia de tecnologas en farmacia, pesca industrial y artesanal, maricultura industrial y artesanal, con 48 proyectos en ejecucin. El IDEAM con una inversin de $1.542 millones de pesos se orient a determinar opciones de adaptacin al cambio climtico en los ecosistemas de alta montaa, marino costero e insular de Colombia, con 30 proyectos en ejecucin. Colciencias reporta una inversin total de $64.541 millones orientada a la investigacin en ciencias bsicas, ciencias del mar, biotecnologa, uso agrcola, medio ambiente y ciencias agropecuarias, con 150 proyectos ejecutados o en ejecucin. La mayor inversin y promocin se ha dado para los proyectos de biotecnologa (ms de $20.000 millones).
Con relacin al tema especfico: Transferencia de Tecnologas Ambientales sobre Especies Promisorias, no existen en las polticas ni en la legislacin ambiental colombiana directrices u orientaciones precisas. Es inexistente la coordinacin interinstitucional, es causa de la desarticulacin primordialmente por carencia de interpretacin normativa unificadora y diseo de orientaciones y directrices para todo el territorio nacional.
Sistemas de informacin
La Poltica Nacional de Biodiversidad determina: El Ministerio del Medio Ambiente y el Instituto Humboldt, en coordinacin con el IDEAM, establecern un sistema de informacin en biodiversidad que integrar la informacin sobre los componentes de la biodiversidad de Colombia, basndose en investigaciones cientficas y de las comunidades, y aquella depositada en colecciones biolgicas nacionales e internacionales. El sistema de informacin en biodiversidad incluir la identificacin, recopilacin, evaluacin, y sntesis de la base del conocimiento cientfico y tecnolgico nacional, as como del conocimiento tradicional sobre la diversidad biolgica. Para establecer este sistema, se definir su estructura relacional, jerrquica y georreferenciada considerando su articulacin a los diferentes mdulos de la base de datos. Se tendr como criterio el reconocimiento de la existencia de mltiples usuarios, diseando mecanismos que faciliten el acceso jerarquizado a la informacin. Adicionalmente, el sistema deber ser gil y eficiente, evitando duplicar esfuerzos relacionados con la obtencin de informacin ya existente en el pas, optimizando la investigacin, el proceso de formulacin de polticas y la toma de decisiones por parte de las entidades del SINA. El sistema de informacin en biodiversidad mantendr un directorio actualizado de organismos y especialistas nacionales e internacionales en materia de conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. En este sentido, las CAR aportarn informacin regional. Con relacin al acceso a fuentes de informacin nacional y regional, el Ministerio del Medio Ambiente definir los procedimientos y mecanis320
mos necesarios para el acceso a museos, herbarios y otras fuentes, por parte de los investigadores y la comunidad en general.
Creacin del SIAC y la iniciativa nacional en biodiversidad SIB.

El MAVDT, mediante el Decreto 1600 del 27 de julio de 1994, reglament parcialmente el SINA en relacin con los Sistemas Nacionales de Investigacin Ambiental y de Informacin Ambiental. Los requerimientos de informacin ambiental estratgica en el pas han sido reconocidos desde la expedicin del Cdigo Nacional de los Recursos Naturales y de Proteccin del Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974) y reforzados mediante la Ley 99 de 1993 que crea el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental y el Decreto 213 de 2003 mediante el cual se crea el actual MAVDT. Estos referentes normativos han permitido el desarrollo de procesos nacionales, regionales e institucionales, que tienen como finalidad la estructuracin del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC). La tarea de disear y estructurar el SIAC, fue encomendada, desde noviembre de 2001, al MAVDT y a los cinco institutos adscritos y vinculados bajo la coordinacin del IDEAM. El diseo fue propuesto para que, a travs de un Programa Nacional de Monitoreo Ambiental, se alimentara peridicamente al SIAC hasta 2011. En la actualidad el SIAC est compuesto por diez sistemas de informacin de carcter nacional y tres sistemas regionales (grfica 5.21). En este contexto, el MAVDT, los Institutos de Investigacin y las CAR avanzan en el desarrollo de sus sistemas de informacin institucionales y de manera simultnea en el diseo y desarrollo del SIAC. Conformar el SIAC es uno de los grandes retos para el pas si se tiene en cuenta el contexto complejo y diverso de entidades y actores que deben abordar la gestin ambiental y que por lo tanto, requieren o producen informacin ambiental estratgica.
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Grfico 5.21
Sistema de Informacin Ambiental de Colombia
Fuente: MAVDT
Dentro de las iniciativas nacionales se encuentra el Sistema de Informacin en Biodiversidad (SIB), encaminado a satisfacer las necesidades de informacin del pas en cuanto a la conservacin y el uso sostenible de sus recursos biolgicos. De acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Decreto 163 de 1994 el IAvH es la entidad responsable de la coordinacin, diseo, desarrollo y administracin de este Sistema. Para cumplir esta labor durante los ltimos 6 aos ha invertido $1.569 millones en su implementacin y mantenimiento. Cabe resaltar que a partir de 2009 el SIB pas a incluir indicadores, colecciones biolgicas, laboratorio de biologa molecular y mecanismos de facilitacin. En conclusin, el diseo y desarrollo del SIB se inici hace 17 aos (desde la Ley 99 de 1993) y ha tenido una inversin de 1.569 millones de pesos por parte del IAvH y de 6.747.4 millones de pesos por parte del MAVDT. Sin embargo, no presenta una plataforma abierta al pblico con datos de registros biolgicos e informacin de investigaciones cientficas que puedan ser consultados para fortalecer el conocimiento de la biodiversidad del pas y ser usada para optimizar la investigacin y la toma de decisiones por parte de las entidades del SINA. El acceso a la informacin del SIB por parte del pblico en general y de la comunidad cientfica es muy restringido y no permite apoyar las investigaciones en biodiversidad del pas. Adems, la falta de articulacin del SIB con todos los museos de historia natural de las universidades del
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pas no permite que la informacin recabada de expediciones e inventarios biolgicos sea incorporada peridicamente, ni que la informacin de registros biolgicos sea curada eficientemente por expertos taxnomos actualizando la taxonoma de las especies.
Sistema de Informacin de evaluacin y seguimiento a la gestin fiscal en Biodiversidad e indicadores para evaluar la implementacin de la poltica y el desempeo de las entidades estatales
A partir de una serie de reuniones previas entre la CGR y Conservacin Internacional Colombia (CI), se identific como necesidad evaluar de manera permanente la gestin en biodiversidad por parte de la institucionalidad ambiental. Labor que demanda una informacin robusta y suficiente de la biodiversidad del pas, que le permita evaluar adecuadamente la gestin que se realiza por medio de indicadores que ayudan a determinar la eficiencia, eficacia y efectividad en los procesos de control fiscal. CI en asocio con la CGR ha diseado una herramienta tecnolgica que permite evaluar la gestin en biodiversidad anualmente, denominada OTUS Colombia haciendo referencia a los bhos, que simbolizan la agudeza de esta herramienta en la observacin de los acontecimientos sobre lo que establece la actual ley de diversidad biolgica vigente en el pas. Es un sistema de informacin geogrfica dirigido a la CGR y a las instituciones SINA y en general, al Estado colombiano que proporciona un conocimiento actualizado sobre la biodiversidad, los ecosistemas y las reas protegidas en la jurisdiccin y rea de accin de las instituciones sirviendo como base para planear y hacer seguimiento a su gestin.
Qu informacion analiza?
OTUS - Colombia (http://www.otuscolombia.org), a travs de su modulo ncleo, AraColombia (http://www.aracolombia.org/) compila, unifica y estandariza la informacin geogrfica (e.g. registros de especies amenazadas, endmicas y migratorias) y alfanumrica (e.g. listados nacionales de fauna y parciales de flora) sobre la biodiversidad de Colombia y la gestin que las entidades pblicas del SINA hacen sobre las estrategias de conocer, conservar y utilizar, contempladas en la PNB. Esta informacin ha sido compilada en Conservacin Internacional Colombia a partir de la firma de acuerdos y convenios institucionales con mltiples universidades y museos, organizaciones no gubernamentales y el IAvH para el intercambio de informacin geogrfica sobre biodiversidad y otro tipo de cartografa temtica. En la actualidad AraColombia hace parte del conjunto de nodos replicadores del Sistema de Informacin en Biodiversidad del IAvH. Las capas de informacin geogrfica contenidas en el sistema OTUS-Colombia son cruzadas con la jurisdiccin de las instituciones y con la inversin realizada en cada una de las estrategias y lineamientos de la PNB. En este sentido, las diferentes variables geogrficas y de inversin son analizadas a la luz de un sistema de indicadores para la evaluacin de la gestin fiscal en biodiversidad.
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La siguiente es la informacin geogrfica contenida en el sistema: Polgonos de distribucin de especies amenazadas, migratorias y endmicas de fauna vertebrada y plantas. 446 reas naturales protegidas del orden nacional, regional y local (111 - Nacional, 219 Regional y 116 Local). 19 tipos de cobertura y (afloramientos rocosos, aguas continentales artificiales, aguas continentales naturales, arbustales, bosques naturales, etc.) y diferentes tipos de cobertura vegetal (basada en el mapa de ecosistemas de Colombia). Representatividad de la cobertura vegetal en las reas naturales protegidas. Drenaje doble. Limites departamentos. Cabeceras municipales. Limites de municipios. Curvas de nivel cada 30 m. Cuencas (subzona hidrogrfica). Jurisdicciones de las CAR, CDS y AAU. Territorios de comunidades afrocolombianas. Resguardos indgenas. Hallazgos arqueolgicos en el nivel municipal. Red vial. Ttulos mineros. Concesiones mineras.
La informacin alfanumrica contenida en el sistema es: Listados nacionales de especies (amenazadas, endmicas, migratorias, invasoras). Institucionalidad ambiental de Colombia. Competencias en biodiversidad de las instituciones. Principales normas y leyes en biodiversidad en el nivel nacional. Informacin sobre restauracin de ecosistemas, aprovechamiento forestal, extraccin de fauna, especies decomisadas por trfico ilegal, licenciamiento ambiental, proyectos y publicaciones sobre biodiversidad, proyectos de usos sostenibles. Inversin en las diferentes temticas estipuladas por la PNB (conservacin de especies amenazadas, erradicacin y control de especies invasoras, planes de manejo de ecosistemas, restauracin, incendios por ecosistema, reas protegidas, uso sostenible, conocimiento, entre otras).
Qu permite hacer OTUS-Colombia?

Las principales utilidades son: Compilar la informacin sobre la inversin y gestin en biodiversidad por parte de las instituciones. Esta informacin es privada y ser administrada por la CGR. Permitir consultas gratuitas para usuarios de instituciones sobre los elementos espaciales (e.g. biodiversidad, reas naturales protegidas y ecosistemas) interceptados en el nivel de diversas jurisdicciones (e.g. municipios, departamentos, jurisdicciones CAR-CDS-AAU). Divulgar la extensin, nomenclatura y categoras de la cartografa oficial del pas (e.g. Ecosistemas de Colombia, reas naturales protegidas, cuencas, resguardos in-
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dgenas, entre otros), as como los nombres taxonmicos vlidos con sus categoras de endemismo, migracin, y amenaza nacional y mundial (libros rojos y UICN). Analizar la informacin sobre la inversin y gestin en biodiversidad por parte de las instituciones y compararla con la cartografa oficial para correr un sistema de indicadores que seale anualmente a la CGR los avances de la gestin en el conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad.
Qu no permite hacer?
Descargar la informacin sobre la inversin y gestin en biodiversidad que cada institucin ha reportado en un periodo fiscal. Descargar la cartografa o la informacin geogrfica de las consultas entre elementos espaciales. Subir o incluir informacin cartogrfica sin el permiso del administrador del sistema. Modificar la estructura de la base de datos y del sistema de indicadores, solo puede hacerlo el administrador del sistema. Dibujar polgonos o lneas para identificar su superposicin con los elementos espaciales contenidos en el sistema. Determinar la extensin de los elementos consultados por jurisdiccin.
Qu se controla y a quin?
El control fiscal ambiental evala las acciones u omisiones de la administracin para garantizar la sostenibilidad ambiental y, en consecuencia, el alcance de esta funcin se extiende desde el anlisis de la inversin en proyectos con incidencia ambiental, pasando por la evaluacin de los resultados de la gestin y ejecucin de las polticas pblicas relacionadas con el medio ambiente, hasta llegar a las intervenciones que adelantan los particulares sobre los ecosistemas. De todo este ejercicio de evaluacin resultan los hallazgos cuando se establece un detrimento en el patrimonio pblico y que lleva, como consecuencia, la exigencia un plan de mejoramiento o el proceso administrativo de responsabilidad fiscal para la institucin auditada. En trminos concretos, se verifica el cumplimiento de: Las metas establecidas en la PNB. La destinacin y aplicacin correcta de los recursos presupuestales asignados de acuerdo con la competencia de cada entidad. Las inversiones requeridas para cumplir con las funciones asignadas por la ley en materia ambiental. Los deberes constitucionales y legales de garantizar el derecho de las personas a gozar de un ambiente sano y de proteger la diversidad e integridad del ambiente. Los requerimientos exigidos por la autoridad y la legislacin ambiental en el desarrollo de la gestin ambiental o de las actividades relacionadas con el medio ambiente A partir del uso de Otus-Colombia se podr evaluar la gestin en biodiversidad de las entidades sujetos de control de la CGR.
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Sistema de Indicadores
Para evaluar los resultados relacionados con cada lineamiento y estrategia planteados por la PNB se ha diseado un sistema de indicadores que contenga las variables ms adecuadas y que sean factibles de ser calculados con la cartografa e informacin de inversin disponibles en el sistema. Se compone de frmulas para evaluar el avance en la gestin fiscal de la biodiversidad colombiana, a partir de: (a) Indicadores de estado que evalan el cumplimiento de los resultados propuestos y logro de los objetivos en biodiversidad, definidos para un rea teniendo en cuenta el horizonte de planeacin definido; y (b) Indicadores de inversin que evalan la utilizacin de los recursos o gasto de acuerdo con un programa y meta establecida. Estos indicadores pretenden desarrollar una evaluacin estandarizada y peridica de la gestin ambiental en biodiversidad por parte de la CGR, y as lograr tomar decisiones y generar hallazgos precisos y oportunos. A travs de OTUS-Colombia se alimentan anualmente los indicadores para relacionar la gestin e inversin sobre la biodiversidad con la cartografa oficial del pas y monitorear los impactos y la efectividad en las acciones de conservacin. Incluye un sistema de administracin de indicadores, pues estos pueden cambiar por la dinmica de la poltica y la legislacin en biodiversidad. Si lo anterior sucede se podr actualizar, eliminar o agregar, la nueva normatividad con los nuevos indicadores y preguntas asociados a esta.
Conclusiones y recomendaciones
Las instituciones ambientales de Colombia no tienen claridad conceptual sobre lo que es el uso sostenible de la biodiversidad; no existe un conjunto de sistemas de manejo sostenible unificado para darles alternativas complementarias a las autoridades ambientales regionales y as evitar que ms del 70% de la inversin se realice exclusivamente en zoocriaderos, como sucede en la actualidad. No hay en el pas mecanismos e indicadores para evaluar anualmente el seguimiento a la gestin del uso y manejo sostenible de la biodiversidad. Su creacin y la evaluacin de la efectividad y el impacto de la gestin es uno de los mayores retos. Es necesario que las CAR y las CDS utilicen el mapa de ecosistemas de Colombia (IDEAM et al. 2007) y refinen la escala a su jurisdiccin para adecuar la informacin oficial requerida en la toma de decisiones. El pas no ha resuelto el problema de la propiedad de la tierra y sus circunstancias polticas lo han agravado sin que existan condiciones para ofrecer alternativas reales para los campesinos sin tierras. Al mismo tiempo la concentracin de la propiedad ha generado
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mayores presiones sobre las reservas y parques naturales, causando grandes prdidas de suelos y bosques, as como la reduccin del potencial hdrico del pas. Sin embargo, el pas dispone hoy de nuevos elementos para superar estos problemas como son las experiencias logradas por las comunidades campesinas en el manejo de sus recursos, y una ms extendida percepcin dentro de la poblacin de la problemtica ambiental. La norma que define el trmino de acceso a recursos genticos deber propender por la definicin de reglas claras que no obstaculicen sino, por el contrario promuevan, bajo criterios de transparencia y equidad, el desarrollo tecnolgico de los pueblos. El tema de bancos genticos, germoplasma y biotecnologa en Colombia es relativamente nuevo, pero se recomienda que las instituciones dediquen esfuerzos para socializar y divulgar sus alcances de investigacin y que consulten intersectorialmente sobre las necesidades y sus iniciativas de desarrollo en estas temticas. No se evidencian adelantos ni estrategias de valoracin de la biodiversidad por parte del MAVDT o los institutos de investigacin. Inclusive el IAvH, a pesar de contar dentro su estructura institucional con un Programa de Uso y Valoracin, no ha desarrollado herramientas ni estrategias articuladas o coherentes para que la valoracin de la biodiversidad sea utilizada como reflejo del costo de oportunidad de proyectos de inversin con altos impactos ambientales, como se perfilaba en la poltica. Se recomienda al MAVDT que incorpore en los trmites de las licencias ambientales de algunos proyectos la obligacin de valorar econmicamente los impactos en la biodiversidad para la seleccin de la alternativa ms recomendable. La incorporacin de la biodiversidad dentro de las cuentas nacionales no se ha alcanzado ni existen perspectivas de lograrlo en el futuro por dificultades tcnicas en la valoracin. En el MAVDT debido a que hasta el momento no se ha suscrito el primer contrato de acceso a recursos genticos con fines comerciales no se ha aplicado el principio de distribucin equitativa de los beneficios. Sin embargo, debera contar con metodologas, criterios o lineamientos para establecer la distribucin equitativa de los beneficios. Esta ausencia de reglas claras puede ser, entre otras, la razn por la cual no hay solicitudes de acceso a recursos genticos de carcter comercial y, por ende, la prdida del potencial econmico del uso de la biodiversidad en Colombia. No se evidencian avances significativos en el establecimiento de requisitos y condiciones para suscribir contratos con fines comerciales ni criterios, ni metodologas para la distribucin equitativa de beneficios derivados del uso de la biodiversidad y por lo tanto, la vinculacin o las inversiones del sector privado en esta materia son nulas. La ausencia de contratos de acceso comercial regulados, no impide que el aprovechamiento de recursos genticos se realice de todas maneras. Colombia tiene la oportunidad de capturar una porcin significativa del mercado de cosmticos y productos de aseo en el nivel global. Para lograrlo el pas debe comprometerse en un programa sectorial de largo plazo que le permita eliminar barreras significativas. Para lograr esta meta Colombia debe reducir su costo de manufactura y acelerar el tiempo de llegada al mercado local y de exportacin, y conquistar nichos especficos en Centro y Sur Amrica, Europa, Australasia y EE.UU.
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El sector privado y el Gobierno deben trabajar de la mano en la definicin e implementacin de polticas orientadas a crear condiciones que permitan competir con costos adecuados, como la firma de tratados de libre comercio en pases objetivo y la reduccin de aranceles para importacin. Los productos derivados del uso y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad no cuentan con partidas arancelarias independientes, que permitan cuantificar los volmenes que Colombia comercializa en el mercado internacional. El MAVDT y el MCIT para 2010 tienen como objetivo gestionar el desdoblamiento de las partidas arancelarias para productos y servicios derivados del aprovechamiento de la biodiversidad en Colombia. El sector privado, la academia y los centros de investigacin deben alinear sus objetivos para desarrollar innovaciones en productos, especialmente con base en la biodiversidad y procesos que sean viables en el nivel productivo y comercial, tales como la creacin de una red de recursos de investigacin; adicionalmente se debe trabajar en conjunto para la formacin de un clster para la industria. Es importante que el sector privado y Proexport realicen esfuerzos conjuntos para promocionar la industria en el mbito internacional y abrir nuevos mercados para el sector. Es necesario continuar el proceso de armonizacin de la normatividad que considere la revisin y definicin de las escalas de trabajo, la unificacin de clasificacin de ecosistemas y de las pautas tcnicas para determinar las diferentes posibilidades de uso de las reas forestales, considerando la ordenacin de reservas forestales y otros procesos de ordenacin de ecosistemas. Los estudios pesqueros no son continuos y se pierden en el tiempo. De all que uno de los objetivos de la evaluacin de las pesqueras debe ser proponer planes de toma de informacin en todos los aspectos biolgicos, pesqueros, econmicos y ecolgicos que permitan disponer de bases de datos slidas y espacio temporalmente vlido, con estricto rigor cientfico. El recurso ornamental en la pesca ha generado un interesante potencial econmico con importantes aportes a la generacin de divisas. Existe un inters importante en promover el ecoturismo aunque deberan fortalecerse actividades e iniciativas encaminadas a la promocin y comercializacin de los servicios ecotursticos y al desarrollo de investigaciones de mercado y diseo de los productos ecotursticos regionales y locales. Ello a fin de armonizar los procesos de planificacin con acciones concretas destinadas a la conservacin de la biodiversidad (paisajes y recursos naturales) a travs de proyectos para reas y productos con potenciales identificados. Se debe avanzar hacia la focalizacin de esfuerzos en reas que se consideran fundamentales para el desarrollo nacional y regional, y que garanticen alternativas productivas a partir del uso de la biodiversidad. El rol de los Institutos de Investigacin del SINA debe ser fortalecido y orientarse hacia la generacin de nuevo conocimiento derivado de investigaciones aplicadas para el desarrollo tecnolgico e innovacin, dejando la responsabilidad de la investigacin bsica en las ins328
tancias acadmicas nacionales y regionales con el fin de mejorar la eficiencia del sistema de ciencia y tecnologa en la generacin de desarrollo econmico, social y ambiental. Hay significativos avances en la regulacin expedida en materia de biodiversidad as como en la capacitacin a las autoridades ambientales regionales encargadas de su aplicacin. Sin embargo, se desconoce cul ha sido el resultado de la aplicacin de la regulacin y su contribucin para alcanzar los objetivos propuestos por la PNB. As mismo, persisten algunos temas sin reglamentar como los instrumentos econmicos y financieros. Los procesos de degradacin del bosque subandino son menores en aquellos fragmentos ubicados dentro de las reas protegidas del SPNN, son menores en zonas con mayores ndices de violencia; la mayor degradacin se relaciona con las reas de mayor densidad poblacional y hay una tendencia menor cuando estn totalmente o parcialmente ubicados en pendientes superiores al 75%. No hay iniciativas que convoquen al sector privado a aportar informacin a abordar las cifras oficiales ms que de manera tangencial, pese a que existen claros espacios donde se requiere. No existe un mecanismo para integrar o conectar el trabajo de decenas de estaciones de investigacin en biodiversidad que existen en el pas, a cargo de corporaciones regionales, institutos, universidades y ONG, pese a ser una de las funciones asignadas al IAvH en su estatuto original. Es importante visualizar una forma de llenar este vaco dentro de las restricciones financieras y operativas vigentes; de no hacerse, se vern reducidos los esfuerzos locales. La Poltica de Biodiversidad contempla como meta la creacin de incentivos para la declaracin y mantenimiento de reas naturales protegidas. Dado que las reservas de la sociedad civil son el nico instrumento que permite la declaracin de reas protegidas por particulares, los incentivos deberan estar dirigidos a la declaratoria y mantenimiento de las mismas. Los titulares de las reservas de la sociedad civil tienen derecho a participar en los procesos de planeacin de los programas nacionales, municipales o departamentales de desarrollo que se vayan a ejecutar en el rea de influencia directa de la Reserva. Para ello los respectivos gobiernos nacionales, departamentales o municipales debern convocarlos durante el proceso de planeacin. As mismo, tienen derecho a manifestar su consentimiento durante el proceso de otorgamiento de una licencia ambiental para un proyecto que afecte la reserva. Las prioridades de investigacin para identificar especies promisorias de la fauna y de la flora colombiana de posible valor econmico o susceptibles de aprovechamiento se pueden resumir en: Realizar un inventario general. Comprobar la viabilidad comercial, escoger los mejores proyectos y recursos, por regiones y dar apoyo y viabilidad hacia la industrializacin con estudios de mercadeo y oferta de produccin limpia a travs de tecnologas ambientales adecuadas. Desarrollar investigaciones tendientes a suplantar el uso de agroqumicos, insecticidas y herbicidas que provocan contaminacin y deterioro del ambiente. Conocer y divulgar las tecnologas existentes en cuanto a uso y manejo de especies promisorias en pases vecinos con fines de industrializacin.
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Crear asociaciones de productores con vitrinas al exterior para ofrecer dichos productos. Capacitar tecnolgica y cientficamente a los profesionales colombianos, en pases vecinos, en materias relacionadas con el aprovechamiento de recursos afines a los nuestros y conocer sus avances tecnolgicos, a fin de promover acciones similares en nuestro territorio. Incrementar las investigaciones farmacolgicas sobre los principios activos de las plantas medicinales con el fin de comprobar su eficacia e incorporar paquetes biotecnolgicos a los productores rurales y a la industria, divulgando sus resultados, para as promocionar su cultivo en el nivel comercial.
Conformar el SIAC es uno de los grandes retos para el pas si se tiene en cuenta el contexto complejo y diverso de entidades y actores que deben abordar la gestin ambiental y que por lo tanto, requieren o producen informacin ambiental estratgica.
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Tema: Gestin Ambiental Urbana Ttulo: Puente en Guadua No. 1 Autor: Rodrigo Ernesto Nio lvarez Lugar: Ccuta - Norte de Santander
Tema: Gestin de uso sostenible de la biodiversidad Ttulo: Contralorito Autor: Samuel Gaitn Murcia Lugar: Humedal de Colsubsidio - Bogot, D.C.
Tema: Gestin de uso sostenible de la biodiversidad Ttulo: Rajando la vida Autor: Neiger Rodrguez Via Lugar: Municipio Piedras - Tolima
Tema: Gestin Ambiental Urbana Ttulo: Bogot 8:00 a.m. No es lluvia es el aire que respiro Autor: Jos Antonio Botero Garrido Lugar: Torre CGR p.11 - Bogot, D.C.
Tema: Libre Ttulo: Espejismo Autor: Samuel Gaitn Murcia Lugar: Puerto Carreo - Vichada
Tema: Gestin de uso sostenible de la biodiversidad Ttulo: Deforestacin minera Autor: Hadar Yesid Surez Gmez Lugar: Desierto Tatacoita, Nemocn - Cundinamarca

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CAPTULO III CONTROL FISCAL AMBIENTAL TERRITORIAL

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Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles (04)

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Fuente: CAR CDS. Elabor DES-Medio Ambiente.