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    MARMOR, Toeodbore R., DUNHAN, Andrew. The politics of health policy reform: problems, origins, alternatives and a possible prescription, Health care: how to improve it and pay for it. Washington, D.C. Cet ter for National Policy, p. 33-44, April 1985, MARQUEZ, Patricio V. Cost control in health: an overview of country ex eriences in the Americas. Washington, D.C., World Bank, 1989, 27p., ‘mimeo. MBDICI, André Cezar. Saiide e crise da modernidade: caminhos, fronteiras ¢ horizontes. IBUUFR4, jul. 1989, mimeo, REYNOLDS, Jack, GASPARI, K. Celeste, Analisis de costo-efectividad. Maryland, Bd, Pricor, Dec. 1986. SECRETARIA DE ESTADO DE SAUDE DE SAO PAULO, Uma revo- lucao na drea da saiide. Sio Paulo, Governo do Estado de Sao Paulo, 1988, 118. WAGNER, Judith L, DRG's and other payment groupings: the impact on ‘medical practice and technology. In: The health policy agenda: some critical questions. American Enterprise Institue for Public Research, 1985. 9° cmon ¢ Poles Pibans (N84—dezembro de 1990-438 98 Politicas Péblicas Urbanas no Brast: Uma Anilise dos Projetos do Banco Mundial* Marcus André B.C, de Melo** A UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMAUCO ‘Alexandrina 8, de Moura** DA FUNDAGAO JOAQUIM NABUCOWUFPe trabalho analisn 0 perf da imervensio estaal nas reas urbanas brasiliras @ partir da perspeciva do Estado em agao fToverte Miler (987), buscandorte ese perspective, exaninar 0 aide de formato © mplenentpto de poioe odieee a Banas. A andle te detim nos projec whavot francais pelo Banco idea os ‘oi, pela na magninde e conplesdade naincionele police, ofrecon tener, ‘ma compreensva da anode tn conn ample de ores to wens eke de femacto cinplamentagdo de poltteas. Vale asinaer qt ar iterengdos do Bete Brasil ine ampliad notavenente nto 36 do porto de vita do nioero de okies: Imontante dos emprésnes mas sven sh ead guides edeniteke ce doses erento. i 1 A TRAJETORIA RECENTE DO BANCO MUNDIAL: DO REFORMISMO CONSERVADOR AS POLITICAS DE AJUSTE ESTRUTURAL, A primeira grande inflexéo esté associade & gestfo McNamara OS68/S1 te presidéncia do Lenco De tin imteieae pena ieee voids prs © Finaclanento de prjeor ee ae mete de canpore eencria, com forte concenbaslo paca ie arte ses nos pfsescapaisas evengados, © bance se comere cov eele nes ase a aeumas a postura~em ina aencie multoter de cone 9 ee Zaom escla mundial [Ayes (1989)) Os objets eee ae oto proprio tuto da nsivigto, cedem iugen icine ects de deseivolvimene ~entendide sauanieinslastecke de ieee "4 industaizagso — par, num aopando moments some eee volvimente social As pasts dea do buteo ae penne Bae ‘an (1980) denoninn propessiomo consetndor¢ se diner redone ins en irdeto neem orto! yeni Mas De rekment Boerne id Opn or he Pe Sasha Cnsenhyeae Ya de ete Qs aur agradcem 3 Fandsio Ford gue Sanco a pqs relizaae 3 Tteranerien Foundation pelo apove concedido em Washington, a — a N° 4=dezembro de 199090 ‘Planspumenio ¢ Potteas Pabicas para os pafses subdesenvolvidos de renda média, Ito porque os patses mai obres, com a instituicao da Intemational Development Association, passa- ram, em 1960, « goznr de urn tratamento diferenciado e a se beneficiarer dos ‘empréstimos altamente favorévois da mesma, 20s quais pases como o Brasil nunca se tomaram elegfveis. O Banco Mundial buscava promover mudancas ‘em upturas © transformacto social por consenso no Terceiro Mundo. Pelo efeito-demonstragio das agbes que financiava, ele buscava demonstrar a vin- bilidade de incrementalmente se operar a mudanca s indo melhorar a sorte do pobre nessa regio. O progressismo conservador do banco, advoga- do com fervor pelo ex-seeretério da defesa dos Estados Unidos durante a guccra do, Vietnam, Comportava assim uma clara dimensio geopolitice. Esta inflexto no significou um abandono des proictos de infa-estrutura, mas ‘fetivamente uma mudanga de énfase no sentido do priv ra tos redistributivos, antes no contemplados em seu portfolio, Paralelamente se verifica uma diversificagio desse mesmo portfOlio numa outra direc agricultura ¢ a indsstria passam a ser contempladas a partir do fim da década 2.60. Nima perspectiva mais .ampla a concepgio tedrica de Distribution with szowth (Chenery et alii (1974)) passa a informar a estratégia de desenvolvi- mento perseguida pelo banco para os pafses do Terceiro Mundo, Nesta es- ‘ratégia esté implicita uma erftica 20 padréo excludente de industializacto fundado em indvstrias capital-intensivas em padrées tecnolgicos avangados, © qual muitos pafses da periferia vinham adotando. A crttica ressalta 0 im- acto negativo desse padrio no nfvel de emprego, e no balango de pagamen- tos pelo baixo potencial de exportagéo dos novos produtos industriais, A es tratégia supée também uma avaliagdo positiva do papel dos sctores tadicio- raise do chamado setor informal, ¢ incorporava um arsenal de propostas pa im a clevacio de produtividade nestes setores (Brett (1986)]. A ageicultura passa a ocupar um lugar privilegiado no conjunto de medidas propostas & © bias industrial ¢ urbano do modelo de desenvolvimento adotado pela pert feria’ industralizada € responsabilizado pelos desequilforios ‘intersetoriais existentes, gerador de pressGes inflaciondrias. E nesse contexto que os proje~ tos urbanos voltados para a satisfacio de basic needs ~ habitagio, saneamcn to basico e transportes coletivos — como também os de desenvolvimento rural (que no devem ser confundides com os projetos de agricultura tout court) irho adquiri relevo nas atividades do banco. A opgfo redistributiva preconi- zada, qual seja 0 aumento da oferta de bens e servigos de natureza cocial em ‘bases empresarias, a6 invés de medidas de transferéncia diceta intergrapos, € efetivamente conservadora, obedecendo a uma Iégica paretiana de n8o al teragio do status quo ex ante. ‘Ao longo de toda a sua trajetéria, vale enfatizar, o Banco Mundial tem ine sistido no conservadorismo fiscal 'e monetério na condugao da politica econémica nos paises em que atua, bem como na liberalizagio do comércio exterior (Lichtensztejn e Baer (1987)].. As condicionalidades dos emprésti os mesmo antes da década de 70 quando estes se ampliaram notavelmente, como serd analisado a seguir, se pautavam por tais crtérios. Este é 0 caso, 100 Planjamanis Polis Peas 1NP4-=dezembo de 199009 126 \ por exemplo, da exigéncia de concomtncia piblica internacional para for hecimento de equipamentos financiados pelos empréstimos do bance ~ que favoreceram fortemente os oligopélios de equipamentos eléticos pesados dos patses eentrais (mesmo nos casos como 0 brasileiro em que » berce f nanciou um eltfssime németo de projetos ~ onde a indiistia local tine ox. ppacitagdo tecnolégica para produ2i-ies) (Payer (1982)]. A busea de intemacio. nalizagéo do eapital produtivo e financeiro € que constitu, efetivamente, » '6gica fundamental da ago do banco. Para além da instrumentalizegéo to Benco Mundial por quest6es geopolitias' ou de mereado® por pafees he, ‘Beménicos ~ evidenciada em vetos apostos pelos mesmos a emprcsrincs a patses expoctticos registrados por vSrios analisias esta parece sera muonce Te'ltima de asa aso. ‘A segunda grande inflendo ne wajetéria do banco corresponde em large medida 20 infoio da gestdo Clausen (1981) na presidéncia do banca, Esta he flexio esté balizada por dois marcos fundamentais: por um lado, pela se. eenséo de goveras conservadores nos patses membros hegemonicos, nots, damente nos Estados Unidos ¢ Inglaterra," os quais eriticaram abertamente 9 Banco Mundial como uma vasia burocracia que desperdigava recursos crm empréstimos sem retomo e de interesse de elites governamenteis do Terceio Mundo (Bovard (1987)); por outro, pela crise internacional de endivicamers to, Bnesse contexto que as ages do banco se voltam para a questao do sien strutural das economias encividadas e para reformas setorais compreench ‘as (0s chamados structural adjustment loans © 0 policy based loan) = caja contrapacida fundamental @ politizacto, e consequent ma das intervengées do banco. O movimento de politizaca ver banco 6 duplo: de uma parte suas eg6es adquirem visiblidade poltice & se converte em objeto de debate publi, de conflitos e de Barpaaha pol 2¢ ouira, o proprio banco confere um earéter gradativamente mais polfico hs suas prépriasintervengées subordinando-as a um calculus poitico, A diz 7 i pata co gern ne dares spe ma amr eae trom tem Sh Dau gate pasate ineeoaeeacayemy sos etdercafaamee Satan eacmcege sooner Spt eer ce are ae Spotted fe cette ask Gaesanrmmn ess sete i tot eet ua cneareareae p fester ates atreedes nce concen tt Mercanil, 2508780), Ox Estados Unies vtaram também convo eeprtaian tora) de Segee acceso | hie eae eay mummenrieime nae ile i @htte Sole ee see Cae ce iu teing cq rt ao ietrncr ere ae i toe Paasche a ‘bgt tl pts Bat eno), rate oO epatt anata i lineemaieepe neg agama roe Septem hae act ae Tires svonat eto guns uitnge ta neeg tors NP4—deembro de 1990-95 ‘Rhncpenenn «Poca Pi 101 ‘menso police esteve presente também no passado ~ a sospensio protongo~ 4a das operagdes com o Brasil na d8cada de 50 € um excropo paracigindico neste sentido. Pode-se afirmar que, ras d8eadas de. 60 e 70,08 confits so- bre vias alternatives de desenvolvimento ~ onde ae proposias de economia plaificada e/oa modelos de desenvolvimento para denito de corte cepalino, = seus concomitantes politicos, 0 nacionalisto, populismo, ete. erem he: zeménicas na culture poltica de mintos paises do Terceiro Mundo, levarann 4 confrontos abertos mais frequentes do que no perfodo recente (malgrado a discussio recente sobre uma nove ordem econdmica mundial), O que € nove 2 conseientizagto mis aguda por pate do Banco Muncial sobe as reper, cussées polticas nos patses emprestndores das condicionaTidedes s/o patti ‘9s piblens # que elt esta acractado, se quain pastam onattur vanavers entrais no seu processo deciséro [Helieinr (1980). banco passe, assim, a ter um papel complementar a0 Fundo Monetério “oral.no cenéeio mundial, apresentando, n0 entanto, especi prdpras, Ao eonirério das acordes tipo stand-by do EM, com objetivos de Gurto prazo visendo a metas de naiuzeza tipteamente financeita a partir da Uilizagio de instrumentos monetérios, os emprésimos de ajuste storal c ox trutural do banco fazem parte de vm coninuion de refounds ¢ contemplan medidas mais especficas e concretas envolven¢o, por exemplo, os progra- nas setoriais de investimentos do setor blo. As implicagées das agdee essas duas insttugées sobre & processo de formagio de politicas pablices 0 distinias. Com efeito, a estrura da arena polfia € espectfica em cada aso. Como assinala Nelson (1986) acertadamente: “Estes ltimos (stantd-by agreements) sio decisées répidas que podem ser tomadas por um grap ce assessores econdmicos de alto nivel, tis come desvalorizagdes canbiais,congelamento de salérios on cortesorgamentrie, Em contrast, os tipos de medidas eontdas not SAL ~ reformas institcio- nais, melhoria na eficiéncia de empresas puiblicas, revisao de programas de Jinvelfimento do sctor polio, revisdo de tries, lberalizacto de iopor es — exigem uma sere profongada de devises e escolnas envolvenda um onjunio amplo de agencias © grapos piblicos ¢ privador. Poliicamente, as medidas de austridade apoiadas pelo FMI implicam, tpicamente, um sco alto. Eas freqientements impem perdas bastante visivels em amplas cama das do piblico... Ao coniréro, mites das medidas tipicas de potiey-base ‘cans implicam realinhamentos de longo prazo de institaigdes, Incenivos ¢ lticlagoes, isto 6, mudancar nas rolagdes de poder « privilégic.» c tem itaior probabilidade de gerar fore resisténcia dentro da burocracia © por par. te dos diversos grapos de imeresse™ (Nelson (1986, p. 723) © impacto das inflexGes no papel ¢ estratégia do banco sobre o seu perfil 4e intorvengéo pode ser analisado em vétios nveis. Bsc impacto, no ena ‘0, mediado por um amplo conjento de fatores polices, orpanizacionas ¢ fnstinucionais, os quais 96 se tracuzem em intervengGes coneretas depois Je uum interval temporal longo peculier a cada da, Assim, podese afirmar aie énfase conferida no perode do pés-guetra 3 tarcia de implantasto de Ini 102 fra-estrutura social correspondeu 90 financiamento de projetos isolados (a- sentados no quadro adiante). As mudancas ocorridas na gestio McNama- 12 implicaram, de forma diverse, o privilegiamento de programas setotiis ou integrados com objetivos redistributivos. Estas mudangas se traduziram em intervengGes concretas a partir de estratégias definidss no inicio da década de 70, a5 quais foram divalgadas em uma série de policy papers sobre urba- izagho, habitacio, desenvolvimento rural, transporte urbano, entre outros. Ao elenco tradicional de critérios para empréstimos de projetos que inclvers indicadores de visbilidade microeconémica (taxas intemas adequadas de re- toro), s80 incorporados os de reciprocidade do programa, e, em particular, 19 de acessibilidade pela populacio-meta aos bens © servi ‘quadro dos programas (affordabili) za absoluta Ga populagiio benefctéria. Na segunda metade dos anos. 80, 0 instramento privilegiado no perfil de anuagid do barico tem sido empréstimos condicionados a reformas setoriais Gector adjustment loans) ot: empréstimos de ajuste estritural (structural ad- Justment loans), scado que estes, em geral mas néo exclusivamente, no caso dos pafses mais pobres (@ nunca utilizado no Brasil), De um modo geral, 0 elenco de condicionalidades se amplia vertical e horizontalmente e visa So- bretudo & diminuicéo do déficit piblico e do desequilforio no balango de pa gamentos, bem como & reestruturacdo do aparato fiscal ¢ regulador do Esta- do. Verifica-se, assim, uma intensificagao da énfase na reestruturagio de ‘ores que estava presente no financiamento de programas, Estes cmpréstimos ‘eficérram uma dimensio estratégica por se constitufrem em “tickets de entra- da para se ter o direito de observar 6 funcionamento econdmico ¢ politico in- temo de um pats” (Laid (1988, p. 11)]. © discurso sobre.a pobreza, no en- tanto, no foi abandonado mas’sim redefinido {ef, World Bank (1588)). Ao invés de contemplarem a produgto de bens e servigos de natureza social, os novos programas visam & redefini¢io ou eliminacéo de mecanismos lepais, fiscais, etc., os quais, segundo 3 andlises do banco, tém impacto regressive fa renda real dos grupos mais pobres. Ademsis, uma nova énfase € posta na ‘necessidade de dotar as estruturas existentes de proviséo de bens ¢ servicos coletivos de maior eficiéncia, ¢ aos problemas de mistargering, onde os be- neficidrios efetivos nfo sio aqueles do desenho original dos programas (cf, para o caso brasileiro, World Bank (1988c)]. Tais andlises sfo freqientemente inconsistentes a0 tentarem conciliar polticas de estabilizagéo ou ajuste estru- tural e busca da eqiidade, I importame assinalar que estas mudangas nfo representam descontinu- dadesrigias, mas sim tipos ideas eujaidentificego consti’ umm expediente heuristico pata a anise da trajetérin do hance. Assim, como se vert a and lise empfiica revela a convivéncia simultines dos trs instrunentos, nas cnt sama madanga substantiva na estrategia geral adotada, Conforme assinalado, os empeéstimos urbanos Jo banco emergem ¢ se angola no contexto dr conser ‘ie 10. feta, 0, nlimero de operagdes passa de einco em 1972, para 28em 1979, ¢ tox Plancjmento Police Pact (NPA dererieo do 1990 99 aR NP4= derinbrnde Foam 995 8 Pinch a = Sens 32 em 1983, sendo que no periodo 1976/84 eles representaram 8,5% do total cconcediido. Tais empréstimos privilegiamn os aspectos de consumo e acesso 2 servigos coletivos ¢ geragio de emprego ¢ nfo a infra-estrutura produtiva to tal. Vale destacar que o perfil desses empréstimos assume contor- has distintos desde o infcio das operagdes urbanas do banco em 1972. A én- fase inicial em projetos isolados de habitagdo popular (no infeio especial mente sites and services ¢ depois mélhoria de habitagées in loco) © sanca- mento bésico dou luger a programes setoriaise, finalmente, a progr tegrados de desenvolvimento eim éscala metropolitana — cujos programes loto foram os de Caleuté e Recife — e a polfticas nacionais de rbanizagio (cf. programas para rede de Gidades), Este perfil de intervengio serd redefinido ne dScada de 80 po contexto das swansformagSes mais ampise na papel ¢ | a ‘apontadas acima. Como um documento recente de avaliegao do banco assi- nala, "a agenda urbana do Banco Mundial esté cada vez mais buscando art cular 2 questées urbanas tradicionais com o quadro mais amplo da politica ‘asereeconémiea. Esta miudanga tem sido acompanhada pelo gradativo aban Aone de inieFveingées esporddicas, ¢ no sentido da incorporagio de quest ‘mats amplas de maior impacto nas economias nacionais © na produtividede das cidade. (...) Fore énfase, consequientemente, & dada 2s questées instita- cionais © a0s entraves associados & regulago estatal em escala nacional, Isto “aifeta maior prioridade para programas nacionais e mecanismos de finen- agéncias locais” [Liung ¢ Farvazque (1988, p. 10) ¢ Word Bank (1989). Mais especificamente, i um deslocamento da interveneso do banco para 2 reestruturagdo de setores do aparelié de éstsdo visanido & adogéo ds um for- mato empresarial nas agéncias govenamentais urbanas. Esta reestruturagao ‘Tomportaria medidas para a eliminagdo de subsidios (ew. elevagio de tarifas de serviges pitblicos urban idee fiscal a nfvel local, reforma da administragio municipal, e pol 99 aulagio de sétores visando estimivlar a iniciativa privada na provislo de ser- vicos como habitacdo e transporte. Consistente com 0 credo neoliberal advo- sado pelo banco no perfodo recente estas medidas sio propostas visendo a uma “alocagéo mais eficente de recursos” necesdria pars 9 ajute eens, Tendo sido caracterizadas as mudangas no peril da intervengdo do Banco Mundial ¢ seus reflexos na agenda urbana deste, cabe examinan neste one a exratégia preconizada pela insiuigdo para as diversas subdrese, No coreg «da habitacio popular verifica-se uma incorporacto, pelo bancs, Ye canoe picneira de Tamer, na década de 60, aos projets convensionaisde conjenice habitacionais (Williams (1984)]. A parr de uma valorizagko dos mecantc, ‘mos informs utlizados pelos grupos de batxa renda, a ciflica oc Senta ng ‘altos eustos finals das habitagdes, 0 que a8 toma inacessvels aos propos oe bana renda, Taie eustos resol do uso de tecnologia tadiionale de pace retros formais (e alto padrdo)utlizados no desenhe urbano ou argeiteoen oy © dt no partcipagto dos usuérios no processo construiva. Conseqion, temente, ¢ valorizado o papel do estogue informal de habilagdes o foresee exiticados aos programas que implicam remogio. Duss modalidades de rre, gramas sfio proconizados. os de self-help (autoconsirugia ¢ ajude radvcak eng totes urbanizados (sites afd Services) e os de melhocia in loco de habltecser -Submormais (sium upgrading), os quais tem com componeaie seeeeal eos ‘ularizagdo de_posse de terra. A seguranga quanto 2 propriedade leva: sa, ‘undo os analstas do uma propensto maior & formas de poupan. $2 na habitagdo, Os vérios problemas de implementaglo encontaccos. noe Programs stes and services, no. entant, levaram a sus relative wteinele 2asio na estratégia do banco ao longo do tempo. No perfodo recente sets oe rasgia € redefinida parm incorporar reformas insuiicionnig eg ee nacional (Ef. sistemas de exalt imoblidrio, legislate de outs ‘itt, €-), € POF uma Enfuse na provisko de habitasdo por organismee ‘govermamentals, No campo do saneamento basico (abastecimento d’eua € esgotamento sa nitério), 0 qual no é classificado como operagéo urbana pelo banca, este tem advogado a utilizagio de tecnologias alternativas (esgotos condominiais, etc.), ¢, na aprovagio de subprojetos, a utilizagéo de alternativas de menct custo (least cast alternative). O impacto do projeto sobre e populagao de baixa renda constitu o critério fundamental para a aprovagio de projetos nas avalingbes oficiais, © que € extensivo aos outros subsetores. No setor de transportes urbanos, o banco privilegin os transportes coletivos sobre 0 in vidual © € fore istema_metroviario, julgado de alto custo, como também de obras vidrias de larga envergadura. A escolha modal favorccida € transporte por Snibus © a estratégia recomendada envolve a implantacio de lores exclusivos, além de medidas de racionalizagtio do tiles, Um aspecto central comum as vérias dreas citadas € a oposicfio.do bance 298 subsfdios e sua insisténcia na recuperacso de custos. A indexacio de tar as GE Sancamento e transporte 6 uma condicionalidade bésica na pro de projetos, e, como sera novaitiente diséutida, um issue contencioso, 106 jane «Pliza Pee {WEE dbzembr de 1990 =99 136 N?4-= deaeehma de 1090-09 126 ‘Phoncpancnna Poincan Paras! u © PERFIL DE INTERVENCAO DO BANCO MUNDIAL NO BRASIL O Brasil tem disputado com a india a posiglo de principal devedor do Banco Mun¢ial ¢ o primeiro pafs em némero de empréstimos conce- os, constituindo-se ainda, no seu décimo ter or_acionista. Duas Instituigdes brasileiras — @.0 BNH — se constitufram durante vé- os anos, respectivamente io primeiro e segundo maiores tomadores de ‘empfestimo individuais do Banco Mundial. H4, portanto, uma diversificagio Totével de empréstimos por subsetor no Brasil em termos relativos. Confor- ime assinalado, a partir do final da década de 60 0 Banco Mundial praticou uma estratégia de diversificagio e ampliagio do seu portfio. E neste con- texto que 0 rapprochement com o Brasil - apds um rompimento de relagbes urante 0 governo Goulart ~ se efetivou. Com efeito, nosso pats se constituia tum campo extremamente favordvel vis-d-vis outras nagées devido & peculiar pax brasiliensis embasado no regime militar, creseimento ceonémico acelc- ‘ado, ¢ forte insergo dos interesses empresariais no processo de formaglo de politicas publicas. Além disso, 0 pals apresentava um conjunto de insti- tuigdes setoriais consolidadas, o que minimizava os riscos dos empréstimos. Havia também — e este € um argumento central deste trabalho que serf reto- mado mais adiante ~ fortes “afinidades eletivas” entre, progressismo con- servador (Assmann (1980)) formismo. conservedor [Welo ‘T1889)) do regime brasileiro & 0 Gaisel, No period recente as agées do banco passaram a ocupar Um lugar privilegiado na agenda da polf- tica econ6mica pelas condicionalidades macroccondmicas (e também para certos setores ecol6gicos) envolvidas nos empréstimos setoriais nas éreas de ‘energia, comércio exterior, reforma do sistema financeiro e agricultura, ‘As mudangas no perfil de intervengio do Banco Mundial no Brasil se~ aguem de perto as inflexdes identificadas acima na sua estratégia e papel. © esforgo analftico de periodizagao realizado leva & escolha de anos ¢ especifi- 0s como divisor de Sguas. Com efeito, a periodizagéo por décadas subsume 9s impactos de mudancas estruturais no contedo da ago conereta do banco. ‘Assim, © ano de 1965 € significative dada uma dupla perspectiva: por um it~ do, constitut 6 ano ef que o Banco Mundial retoma suas relagées com o Brasil, €, por outro, assinala 0 infcio de di io . sua vez, a escolha de 1973 se deve ao fato de que a estratégia divisada’ por ‘McNamara foi elaborada entre 1969 ¢ 1971, s6 se traduziu em recomen- dagoes de poitica a partir de 1972, vindo a assurir a forma de empréstimos apenas a partir de 1973 [Ayres (1984)}. De forma semelhante, a escolha de 1983 se justfica por ter sido a partir desse ano que a inflexo no papel do banco referida anteriorments —¢ que se manifestou mais claramente com a rmudanga de presidente cm 1981 ~ Se traduz em maudancas concretas de m0. Os setores.energia e infra-estrutra foram as tnicas ézeas contempladas por empréstimos antes de 1965 (Tabela 1). Mesmo com a diversificagio vi- Sando sobretudo A maior participagéo do sertor industial, iniciada apés Tobela 1 Distribuigao Setorial dos Emprést 105 no Brasil — 1949/89 Pevodo swtor SiRsIAAAARAGASRIGRALY Toweh 196573 % La] ToaaRD Infa-Bsrunra de Tron 2800 9.51 35700 2132 813,50 o a @ Aico 3000 1,79 195,00 o @ Ina 29300 17,49. 617,00 Pecatta 500 3980S @ i Banco de Desenvolvimento 85,00 5.08 220,00 o 0 Detonvdtvimnto Regional 2640 z a Desenvolvimento Urtene = 29520 $8.00 346 455.00 oS “ras Uae ssi Salte : nan Minesso 5090 399 20880 a in Bewcngo Rad 050 8780 169 130 187 3 o im Desenvolvimento Rural 670 940 53140 1027 - ry 13) Energia 26409 90,81 708,70 422 116040 2206 1770.40 20371 top ay co © Controle de Poiigso z 1200 072 = 5000 0st - OF e 0 utes 2 Bs Bs eng 797 o ‘Tot 92,09 (00,00 1674.80 100,00 5173.80 100,60 #590,50 100.00 3 co) c ey FONT: ied (1985) Staroment of Lave, v2, pe 341-60. Os valores eeTeronvse 30 volume des tempest cenatsdos nao incluco vncclienis posterores. Os petodos referers m+ {Slendélo, © ndmere ce pojetosesiniendo ene ards. aate20069, 1 fla capes de contol deenckene ceca, cidocin enol, reform da pitta ples, erefona din comer mex, aquele ano, oles ainda respondiam juntos por 68,8% do volume dos emprés- {imos concedidos. ¢ por 94,4% do mimero. de projetos aprovados no pert. “do 1949/73. As mudangas apontadas anteriormente na extratévin do bane 80 se tréduzir, no caso brasileiro, em um aumento consideravel na partici 105 ‘anepneae «Palas Pos Wanda or a —-107 Nacoermbroue baveve ae Fanspoar Pte Pi pagdo dos setores sociais no volume e mtmero total de erapréstimos, notada- mente 08 projetos whanos. Com efeito, a participagio do conjunto dos seto- res sociais no valor total dos empréstimos se eleva de 4,3% em 1965/73, para 535,896 no perfodo 1974/82. Quanto ao nimero de projetos aprovados, aquela panticipagio aumentou de 8,3 para 80,56%, respectivamenie, O setor urbano, ba eletsificegdo utilizada neste tabelho, respondeu por 23,3% do valor dos ‘empréstimes e por 33.3% do mimero de projetos. Os empréstinos para desen- wolvimento rural sio inieisdos naquele perfodo e traduzem com elareza a es- ‘qatégia redistibutiva do Banco Mundial, nfo devendo ser confundidos com “os projetos de agricultura do banco, que $e insorem numa perepectiva de Consolidagio do complexo agroindustial e de substituigéo de exportagées. Uma grande expansio deste tltimas se verifica a partir de 1983, quando 0 valor dos empréstimos aleanga 18,35% do total contratado até 1989. Este va- lor 86 € superado pelo concedido 0 setor de energia (20,71%), 0 qual, no enanto, assist a Uma fedugdo de 50% na sua participagdo selativa no total e financiamentos ents 1965 1983. Este crescimento notével da partic pacdo relativa da agri correu sobretudo em detrinento dos setores de fifeaescrutura de tansportese indstria, Importa lemirar que a alocagdo seto Fial dos empréstimos no Brasil diverge, no perfodo recente, significativamen- te da alocagao global dos empréstimos do banco. Em particular, verifica-se uma expressiva sobre-representagio dos. projetos urbanos: no _perfodo 1976/84, estes setores respondiam por 22,1% do volume de empréstinos 80 Brasil, mas por apenas 8,45% dos empréstimos globais do banco [Abreu © Fntsch (1984, p. 28}. ‘A mudanga mais notével, no pexfodo recente, refere-se aos emprts 8 al_de alto valor unitério para a agricultura (2), comércio ex- tetior (1). setor elético (1), sencaimento (1), 6 80 sistetea {inaheeiro (0 qual “alo chegou a se visbilizar), Vale Iembrar que mesmo nfo caracterizando cempréstimos para uma reforma setorial, alguns, como o concedido ao Trans- porte Urbano 1V, etc., contém aspectos importantes daqueles. m0 © BANCO MUNDIAL E AS POLITICAS PUBLICAS URBANAS NO BRASIL AL “28 pti pcs aan no Sl amp np pode ser rocosttfda em um Uricotopeo. A andl’ do papel do Banco Mundial no proceso de formato implementa des polfcay cx fe prciminarment, su se identiquem Se extsegias perseguidas por es {po ao longo dessa eet pars num segundo mowentoranaliser como Se conformou o perl da intervongio do Esta brasieire essa area, Antes de proseguirmos, vale assnalarinclamente como te conformow a inerfar ce Banco Mundial visg-visinsitaigdes braieras de ples urbana, Vale lembrar, neste ponto, que a interface dessas politicas com o banco se deu segundo timings diferenciados em cada subsetor. Assim, na drea de ha itagdo a primeira intervencSo do banco ocorre quando a matr\2 institucional neste subsetor ~ 0 Sistema Financeiro da Habitagio (SEH) — j6.estava,forte- ‘mente consolidada, com agéncias com alto gray de autonomia e amplos re- ‘cursos (Melo (1987)]. O BNH ja era uma instituigio considerada padrao no ‘cenério intemecional com um modus operand sofisticado e consolidado. O. mesmo vale, em certa medida, para o setor de saneamento, onde o banco te ‘Ve ampla atiagéo participando com USS 1,3 billsio — cerea de 10% ~ dos 1 vostimentos realizados pelo BNH através do Planasa. A pripria eriagio do Planasa_em 197], coincide temporalmente com 0 inicio das operagdes do hhanco neste setor no Brasil [Melo (1989q)). © padrdo de rolacionamento tom ‘© banco se apresenta mais compiexo do que o presente na dea de habitacho. De forma diversa, pode-se afirmar que os empréstimos na érea de transportes uurbanos se constivafram em processos tution building, levando a con- Desenvelvinerto Uivao (CNDU) se conslio spat do prio enol ine de capitais¢ cidade ‘A traetdria das poittieas urbanas no Brasil se confunde, num primeiro momento, com a propria histéia do BNH. De wm banco de primeira links subeapitalizado até 1966 ~ano de erfagio do FGTS e da regulamentagio dus caéemetss ce poupanga~, converte-e num gigantesco intemeiio nance ro de segunda linha, Por outro lado, de uma tna institut setorl de ha- ‘BiagHo, evotui para'uma agéncia multisetoHal de desenvelvimento urbano, ‘operando nas reas de habitagdo, abastecimento d’égua, esgotemento sanité- ‘Ho, projetes integrador de urbanizacio ¢ transports utbaros, A expansio horizontal de suas alividades de desenvolvimento urbano tem intlo com & criagio dos programas Finasa (1968), Cura (1972) e Planasa (1971), ¢ insttigo de fundos regionsis de deseivolvimento urbano. Paralelamente so inslitutdas as regides metropolitanas e criada a Comissio Nacional de Polfica Urbana (CNPU) ~ depois CNDU (1979) ~ camo érgio coordenzdor ae pottica urbana nacional. No quacro do IT PND aio formaladac earatgias fespecificas para dreas metropolitanas e cidades e capitals de porte medio. O setor de transportes urbanos ganhe astonomaia organizacional com a cringio de EBTU em 1976, quando tamivém ¢ repslamentaco 0 Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbana, com destinagto priritaria a est arta, ANG mS Audra do IT END, ea partir do tefornismo conservador que pautou a criagto © ago efetivas do Conselho de Desenvolvimento Soctl, pois habitaco- pale de saneamento sofre midangas profundas de rum, com a introdugdo e programas voltados para os grupos de baixa renda, Novos programs fo rat institufdos na free habitacionel, como 0-Proflur (lots urbanizados) fem 1975, e 0 Ficam (finnaciamento para fabricagfo de materiis de cons- trugho) em 1977, ¢ os programas tradicionals das, Cohsb so revigorodor ¢ redirecionados, Em 1979 € criado 0 Promorar, objetivardo 2 erradicaglo de 108 Phaneianenie Pious Pabcar NP a= desma de 1990999125 NPA dues du 1990998126 Ponsponento«Poics Pihivar 109 fevelas a partir de melhoriss in loco, 0 qual resultou numa expansto inédita do outpud fsico da polftea habitacional no Brasil, Com o ocato dos progra- tmas de cidaes de porte médio e 0 impasse, no Congresso, na aprovagto da al de Desenvolvimento Urbano, a qual etivera a cargo do CNDU, ver caso eesanuto dene Gia a agents ational rad da fica, a despeito a eringho, na Nova Repdblic, do Ministerio dp Desenvol- Vimento Urbano e Meio: Ambicnie, pasteriorente fansformado em Minfst® Fio da Habitagao e Urbanismo, e, finalmente, extinto. A crise do Sistema Fi- “nanceiro da Habitaglo que agudiza a partir de 1983, somados & dificul- dades fnanceires de prefitues, Cohab © concessionétas, aearetaram ura fedugto sustenta dos investimentos utbanos no pais ao longo da decade de 20, Ho quod da Nove Ropdblien © (mpoto reformader do holes hogem6- nico da coals que a vablizou enquanto arranjo polhico,levou a ura am pis ascussdo plea em foro éa pelea urban, bm concapartio, 0 pIo- Jetos de reforma foram, descGatinusdos coma fgmentacho-das aliangas fo suportavam a refeida cotlio, Os programas ufoengs ~ 0 850 Part Elgon mes noel, 0 ex aca de Sas —pasran sr vernados por uta logiea prebendisiae de faceoes, em confornidade com Eranjos palltcos ad Pee visando W sustenagan poltica de euro prazo Jo txecutivo federal: Neste centro de encuraments do horzonte temporal cflcalo polfico, as preocupagbes com o médioe longo prazos que sf ine- rentes ao planejamento Sho descartadas, A trajetéria de potftica urbana brasileira até 1983 se identifica por um Ia- do, com as agges empreendidas por duas grandes agéncias setoriais ~ BNH e BTU ~ que comandavam um grande volume de recursos e gozavam de forte “ufonomia organizacional. Por oilto, com as agGes de uma agéncia coorde- nadora € nonnativa, que néo dispuaha de recursos de investimento, nfo ten- do stars institucional para coordenar as agées das agencias setoriais. Ade- mais, 0 carder compensatério de suas itervengbes era irisério faces reper- ccussdes espaciais implfcitas do conjunto das poifticas governamentas (indas- tial, fiscal, etc) Numa, perspectiva mais ampla 2s politicas urbanss se caracterizaram pelo censalismo burocrtico e pelo “privatismo'. A insé®ao privilegiada de inte- Testes empresacials noe procesto decisdrios permitiram forte acumulacto financeira-na intermediagio de fundos piblicos, aliada a uma acumulagao de_ ‘capital inddita nos complexes empresariais privados articulados em toro da politica (o macrocomplexo a construgio civil eos forecedores de equioa- entos).. * Fag elds or ara aon pot ope vets ee rE Rae etSe S ranaea a e a pice clipe A anflise das estratégias do banco revela que os empréstisnos para senea eno bio (13 emprtstinos) e reneports (quatro empréstines) apes tam forte continuidade ao longo do perfodo, Vele notar, no entanto, que sn tes de 1975 os empréstimos na frea de saneamento estavam exclusivamente afeios a0 departamento de infra-estutara do bance sem inteprasio como Salieaeas pS ee ‘no quadiro da onda do reformismo conservator. os dois projetos executados pela Companhia de Se neamento Basico do Estado de Sio Paulo (Sabesp) mantém ama linha de continuidade com a forma anterior de stuacao de banco (Tabela 3), Ne sure setor de habitagdo representado pelo sites and services (1979), ¢ ein sub Sormponentes dos projets integrados,veriiemse um shandono dos preetos lotes urbanizados ¢ a adocko de projetar ca melhoria im lacy Tater ar aree ding), para finalmente uma énfase nos aspectos dé Bestho 6 Tinancianntc, presentes em alguns projetos de desenvolvimento municipel, Os tes pro. gramas integrados metropolitanos, juntamente com o programa de cidade de Porte médio, reptesentam uma abordagem espectica que fol abandonade pelo banco a partir de 1984, a qual, como seré analisado em seqdes oh, seqitntes, manifestou-se na redefinigio destes programas. No perfodo recente, a estratésia 6 redefinida dando-s in‘eio a programas de desenvolvimento municipal (wés empréstimos) com énfase na mobitizasio de recursos a nivel local visendo a eliminagio de subsfaios e recuperagio ce ccustos. E significativo que estes programas 30 sejam considerados vidveis pelo banco em estados ricos, como o Parané, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, ¢ que apresentem componentes marginais de impacto social.’ Essa tendéncia 6 consistente com a estratégin de mobilizagio de recuros locais, re forma da administracio do setor piblico e finaneas publicas (em particular as relagdes fiscais intergovernamentais) perseguida no perfodo recente. © obje- tivo central desses programas & que “over time, small tons and larger muni= ‘Como assinalado de forma arguta © minuciosa por Van der Laar (1981), & Prépria sistemética intema de avaliago do staff das raiss6es técnicas do ban- £0 ~ as quais gozam de forte sutonomia ¢ independéncin ~ gera um compor. famento agressivo por parte das misses para a “‘identificacdo™ (segundo 0 ‘Jarafo da jinstituigto) de novos projetos. Por outro lado, verifica-se uma ‘endéncia & manutengio do patamar histérico de empréstimos 0s empresta: dores uma vez que em caso de sua reducéo prolongada, as transferéncias If quidas entre o banco © o pals tomam-se, no tempo, negativas. A forte visib- Hidade politica destas transcoméncias conferem os emprestadores. grande poder de barganha no scntido de sua reversio, como evidenciado no ease brasileiro durante 0 governo Sancey.? As observagdes acima permitem explicar a terceira questio, rel nese-dos projetos e do processo decisério subjocente. Todos 0% tudados que foram o& pioneiros em cada subsctor = sancamento, hubitagae, transportes urbanos, e projetos integrados ~ originaraumee de iniciativas Go Staff do pr6prio banco. A mioria das projeios subseqitentes, em ca subse Erbors fer aa of Fxcetive Die : ‘erlman ars don nen alin rlo Mato cee Di Messe ail fish Saati pls op anny eat ORO Coss ure ipa, teraz or grea ory ets ei ots Se rks up ho lie io cao cate, Coo aia Van der an srt oe eri rises had tomo uncaring how ua forta de "put the clas tecae (p22 SPY NS leo tess cues tutetvian foes do USE Be lesen 1988 USE 577 em 1986; USS Yasem 187 € USS 125 em 1988 (road a Po, IOSD. aa demo de 1990999 12 tor constufm destobramentos dos pioneios, © no estéoaeocindos ink | Gitiva de stores ecpecticos, embors em spars cy a se ne agéncias brasileira. A pari da reveto ctlica de tonne ees Ge dence oa ne stern eae ae een BTS | insiatvebrasiirs sto negocios © aycueten Saeed eneerrnento do ano fea; Guundo © Tapes ne ana go doe mete, impoem-n a Sntece me Sains esses, ale terial dor empresings no rae ee arene ay Aten 89, cst relasonad, potato, coin aes do te eee & em confordads om sus prioddader mas tea fer Subordinar as. prioridades brasileicas. Com efeito, nese perfodo-em cots alfieaséo do Bras como um using Songer Cee SoA Anteriormente, a alocagao setorial dos emr i ee ae parce ‘sige gue piidaes intra do Brel oy ne lo, hos planos nacional ce dasenvol ena Teese ee Frisch (1980), im sites, podevc tenance cee es bao, come tambén nos demas, parse queso agéneas goz-yan deans sutonomi gals eit gtavelnent so ee oe est do iio do banca expe inset on et anade Subsetor. Tomando 0 conjunto dos projetos, 2provados, a participagao do co Ns hstietos do sur clenco se Beh Noe ee eae oe magnit. een ‘outros: ae No stibconjunto dos projetos ut ibanos, va vez, verifica-se uma diversificaglo setoril bastante eee ne fica de hablasio, 0 volime de emprésimos do taro sites eee Ne ses invesinentospabicos nares na de sanearea Fane See ate se clevon a 10% enguanto nade range ee cs at tem resto 20 volume toal de ivesinenee so ee poseel ercontarninerosapresndos pesos, Tedsngens Se 8 tomada em relagio aos investimentos comandadoe Por algumas agéncias espectficas como a EBTU e a CBTU, onde ela ge elevou em alguns anos. Na fea dis politicas de organizacio do salto coum ae ee “CNDU esta partcipacdo também fo beret ‘expressiva, Pode-se afirmar, no entanto, que raalgra EBTU, CNDU, Cosan (earteia de saneamento do BNI que 0 since pee sionou para ser tansformada em holding setotial) -, tendian a se centers om oso prépco banca. ra tiém da magnitude do seu impacto, que recursos 0 Banco Mundi ‘obliza paca fazer vay sua este 8 canons Poe a al urls: durante as negociagdes é a imposigto de condicionaliders Coe 2 itima instinca, ow seja a nfo oprovacho de projeon, Sagas deer $g.2 implementagio é a suspensio pelo néo-cumprimento te eoalage {5A anise empliea revel, porn fad, gue ne ae nes: 114 PlancbientoePoltcas Pisce NP desembro de 1990-99136 tes casos cenfrio mais amplo das relacGes entre ele ¢ 0 pats, ov as agéncias nvolvidas, ©, por outro, a existéncia de um padrao temporal subjacente onde aulonomia das agéncias brasleias se reduziu gradatvament, Aan do enrng pe hts neta coo. indo zy foi pouco expressivo,e,além disso, que o Banco nde mobilise testa “eruscs Ties... Coin a Eats do projet sics oe etn eles urna ipiciativa do bancn na érea habitacional. Como assinalada ‘a suditona interna do projeto, "o BNH dispunhe de arpioe mewn e nto necesstava do finansiamento do banco, A eudioria revelou ques BAHT tina restrg6es a tabathar com o banco no subselr de hebtagio"'s al sie considerava excessivamente rgico, lento ¢ demasiado exigent Oc tomes os emprestines do banco-eatn considecados mute curse’ TWoeie eek (1988, p.3)}. A presidBocia do’ BNH foi novarmente contactads tora pois ¢ “tlegou que a hora ainda no havia ehegado". A proposta to bance fe desenvolver um projto pilot, a resposte do presidente ot sperompnn slamente negativa” (World Bank (19885)}. O processo de implementagi do Pojelo evidencia como as mudangas estntures gue cle soften deveure eats Interaimente a determinagses do BNH e outs Instulgces brsienes, A aden. msi in-line de NT a tment 0 projeto como senda do ia sites and serices ulgtndo Gee do, em prel de um programa de meihora de habitagas iy lice, © coer deste tipo de soluo resulta da evolugdo intern de polten do BN, que indopendertementehavia langada-0 Promfrt, como Ui lonta ite oe os Superarasinsuficiénciesassoelada a sites ed services (como 0 préprio Ais Git reconhece). AS metas de constr part 4.800 lates vtbanieaten cone cessio de 23.800 empréstimos para aqusigo de rntrial de Constagio ¢ melhor na habitagSo.de 7.200 famfss, foram inteiramente reformulsdas, resullando na construglo de 62.819 unidades acabada, concessde de 2.200 ‘empréstimos, e melhorias em 22.273 habitagées (familias). Outras mudangas - incluem a substiuigho da freaidenificada em Recife em conjunto coma missle do banco, para melhoria de habligdes fa loco. A perspectva de cancelamento do empyéstine por panto do BNH ‘antes a relorulasto ocortida foi desearteda, segundo um reli de missto do banco, Jevide"a deterioracfo da sitvagio financeira de BNIT (que) tens mana salen tengo aos projtes do banco. Pela primeira vez a missin detcetou uma vom tade. de discutir solugSes possivels" [World Bank (1988001, Ae mdonces ‘cortidas, no entanto,atendlem a priridaue defi pote tt _sinaci semelhante 4 diseutida tcima, Segundo uma auGilora inteena do banco “a julgar pela san posigSo financere em 1973 Ce mesino cinco anes depois en: 1998), 0 BNE mio tina grande necesidade pars o tateanente parcot recursos do baneo, era provavelniente um emprestador relent ‘nNestas condigdes, quaisquer agSes expltita pelo banco no sentido dein or suas posigées, ou de so stender Ar exigéncias contatuais. teiam si do contraproducentes [World Bank (1983, p. 27)]. Estas observagées refe- Pa deze de 1900099 6 115 Tease sobrotudo aos ctitfrios de aprovagio de subproetospelas conces: enkis de eougi elinica, Vale asinlr us os eeioe Sota a BNI no Planase encerravam maior tengo aos aspectos Fedistbutivoe oe = do que o prope banco on TOPG OS ort foro positiva foram gradativamente desconsie. os beneffcios scciis ¢ inquantificvels”. "Segundo ¢ Re am uteon Con on agree pots aun tees eit ioe aan tn ss ean eee tc fate deen mato Src ste seco etn! pr can de wransportes urbanos jank’(1987)), ema Frarico contraste com emprés- eo ones no Pda ies eae oem foreman Inge contd, lp eae de at Bam yo an cmt ps Tenors wee ale Sacre, eae tne Td cr ny 2 (baa ea ens oe projetes que contém components Vale registrar que ndo ha registro de participay ‘de enipresas esirangciras em concorréncias para os proses comndonae A questdo das tari ‘com quésises de po "i «sels, panic angooce . due representam in toto a maior pare do portOls anco do Brasil” [World Bank (1988, p. 12), O pedpro Banco wenn partieipeu ativamenic da elaborugao da Lei Tarificia' ei 5 Sa Fa cps reales ¢ gidizou om. 1980 (com a pretation ea ca 1986-Ne mc cao, @ nine Dein Ne Considerou "inacetvcis” as exigencies telerench nor aioe a Ne ciages,e véritsclausulas foram exclaas do Lows Acree eee empréstino de saneamento 1823-BR, sendo nibaitices ear 38 16 Planejamento« Potties Pitas N°4derombro de 1990099136 NNo perfodo recente, no entanto, © congelamento ow resjuste abaixo da in- flagto de tarifas ocasionou um impasse na negociagio do erapréstimo setorial 40 setor elrico, e suspensio de desembolsos. Portant, 0 padrio temporal apontado acima mais uma vex se observa, AA questéo de maior interesse anaitico que emerge da andlise global da imerface Banco Mundial versus unstituigées brasleies reside, primeiramen- te, no impacto da estratégia de basic neers, e, em segundo lugar, da estraté- ia de ajusteestruturel no processo intemo de formagio de polticas. A pri mmcira questio remete & andlise das “afinidades eletivas” entre as potters pitblicas formuladas pelo governo Geisel e a abordagem reformista do banca [Melo (1989). £ interessante observar que 6 II PND é permendo de referén.

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