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UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHO CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS CURSO DE DIREITO

SAULO CARNEIRO DE OLIVEIRA

CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAO PBLICA: a construo de um princpio constitucional

So Lus 2009

SAULO CARNEIRO DE OLIVEIRA

CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAO PBLICA: a construo de um princpio constitucional

Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade Federal do Maranho, para obteno do grau de Bacharelado em Direito. Orientadora: Prof Ms Edith Maria Barbosa Ramos

So Lus 2009

Oliveira, Saulo Carneiro de Controle social sobre a administrao pblica: a construo de um princpio constitucional / Saulo Carneiro de Oliveira. So Lus, 2009. 65f. Impresso por computador (fotocpia) Orientador: Edith Maria Barbosa Ramos Monografia (Graduao em Direito) Curso de Direito, Universidade Federal do Maranho, 2009. 1. Direito Constitucional Administrao pblica Controle social I. Ttulo. CDU 342:35.072.6

SAULO CARNEIRO DE OLIVEIRA

CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAO PBLICA: a construo de um princpio constitucional

Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade Federal do Maranho, para obteno do grau de Bacharelado em Direito. Orientadora: Prof Ms Edith Maria Barbosa Ramos

BANCA EXAMINADORA

___________________________________ Prof Ms Edith Maria Barbosa Ramos

___________________________________ Examinador 1

___________________________________ Examinador 2

AGRADECIMENTOS A toda fora existente no universo, principalmente maior delas, onipotente e criadora das demais. minha famlia, me, pai e irmos, e sua extenso, avs, tios, tias, primos. Luhilda, que compartilhou comigo os melhores e os piores momentos durante o meu percurso na universidade. Aos amigos de agora e de outrora, no se nomeando todos, mas ressaltando os que estiveram mais presentes e prximos da minha caminhada, Alex, Wendell e Maria Jos, antes mesmo de entrar na universidade, e nesta reta final Rafaela e Mrio. Regional SBPC do Maranho que proporcionou a participao em eventos e apresentao de trabalho fora do Maranho durante quatro anos. Ao Programa de Educao Tutorial que proporcionou experincia mpar ao longo de toda a minha graduao, ampliao dos horizontes acadmicos e da perspectiva de universidade. Aos professores que estiveram na tutoria do PET, prof Lgia, prof Rafael e prof Edith, que tambm me orientou nesta monografia. Aos petianos do grupo PET Direito, ressaltando Letcia, Andr, Joo, Vivi, Tiago e Dyana com os quais compartilhei a busca pela indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso, e pela construo de espao de trocas, debates de idias e de respeito s diferenas. Aos petianos dos demais PETs da UFMA, com os quais iniciamos a articulao dos grupos, lutamos contra as dificuldades enfrentadas pelo programa, participamos de diversos encontros nacionais e regionais dos grupos PET, e realizamos o primeiro encontro regional dos PET no Maranho. queles que participaram junto comigo no CAIM, tentando superar as dificuldades do curso de Direito, dinamizar o movimento estudantil e participar na luta pelos direitos humanos. Aos companheiros do Piau e Cear que somaram foras para a reconstruo do movimento estudantil de Direito na Regional Nordeste III, com os quais realizamos trs encontros regionais e compartilhamos a possibilidade de construo de um Direito e de uma sociedade diferentes. Ao pessoal do CDMP, com os quais pude ter a minha primeira experincia na luta pelos direitos humanos, conhecer estas pessoas fantsticas muito me ensinou. Enfim, a tudo e a todos de algum modo contriburam nesta etapa que finda.

Todo poder emana do povo Constituio da Repblica Federativa do Brasil Cidado no aquele que vive em sociedade, aquele que a transforma Augusto Boal Que a fora esteja com voc George Lucas

RESUMO Anlise da construo do princpio constitucional do controle social sobre a administrao pblica. Primeiramente, realiza-se abordagem conceitual, chama-se a ateno para o cuidado que se deve ter com a linguagem e a cincia, pois a construo de conceitos no est destituda de interesses, principalmente no Direito, em que determinadas interpretaes podem ganhar fora imperativa. A expresso princpio constitucional do controle social sobre a administrao pblica destacada em trs termos, respectivamente: princpio constitucional, reconhecendo a importncia dos princpios no ordenamento jurdico e diferenciando-se o conceito de princpio e regra; controle social, apontando a variao de sua significao, de controle do Estado sobre a sociedade para controle exercido pela sociedade sobre o Estado, com as devidas reflexes sobre esta inverso de sentido; e, administrao pblica, admitindo uma ampla conceituao que abrange todas as esferas de poder do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio), passveis, todas elas de controle. Em seguida, realiza-se abordagem histrica e poltica, de modo a perceber os modelos de Estado que se configuraram desde o advento da modernidade at o perodo hodierno. Analisa-se o Estado Absolutista que no possibilitava qualquer controle do Estado por parte da sociedade. Depois, avalia-se outro modelo de Estado que surge mediante processos revolucionrios baseados em ideais liberais, garantindo aos povos a soberania, antes conferida ao rei. Acentua-se que a consolidao destes processos ocorre com a ampliao dos sufrgios e o advento do Estado Representativo Democrtico, que se configurou em diversas modalidades (Liberal, Social ou de Bem-estar social e Neoliberal), respectivamente analisadas, pois contriburam para a construo da idia de controle social. Finalmente, na abordagem jurdica, mostra-se o panorama do controle sobre a administrao pblica no Brasil. Assim, a previses normativas constitucionais que instituem o controle externo e o controle interno so apresentados, destacando-se que estes tipos de controle da administrao pblica, bem como o controle social, devem se complementar para alcanar seus objetivos. Posteriormente, trata-se especificamente do controle social, com a anlise dos dispositivos presentes na Constituio que fundamentam o seu reconhecimento no apenas enquanto norma constitucional, como tambm enquanto princpio constitucional. Elenca-se, ainda, a importncia deste reconhecimento do controle social enquanto princpio constitucional, seus reflexos na legislao infraconstitucional e a necessidade da atuao do Estado e da sociedade para sua efetivao. Palavras-chave: Direito Constitucional. Administrao Pblica. Controle Social. Princpio Constitucional.

ABSTRACT Analyses the construction of the constitutional principle of social control over public administration. First, it effected a conceptual approach, appealling for attention to be carefull with language and science, because the construction of concepts isnt unprovided of interests, principally in Law, wich some interpretations can receive imperative power. The expression constitutional principle of social control of public administration is detached in three terms, respectively: constitutional principle, it recognizing importance of principles on the juridical ordainment and it distinguishing from concept of rule; social control, it indicate the change of its signification, from State control about society for society control about State, with the due reflections about this sense inversion and, public administration, it admitting a wide concept that include every spheres of State power (executive, legislative, judiciary), all of them subject to control. Later, it is effected historical and political approach to understand the models of State configured since the advent of modernity even the present-day period. It is analyzed the Absolutist State that did not allow any control of the State by society. Then, it is evaluated another type of State that emerges through revolutionary processes based on liberal ideals, ensuring the people's sovereignty, that before was given the king. It is stresses that the consolidation of these processes occur with the expansion of the votes and the advent of the Democratic State Representative, which appeared in various forms (Liberal, Social or Social Welfare and Neoliberal), respectively analyzed, because them contributed to the construction of idea of social control. Finally, in the legal approach, it is showed the panorama of control over public administration in Brazil. Thus, the normative predictions constitutional that establishing external control and internal control are presented, pointing out that these types of control of public administration, and the social control, must complement each other to achieve their objectives. Thereafter, the social control is treated specifically, with the analysis of various devices in the Constitution that justify their recognition as not only a constitutional rule, but also as a constitutional principle. It is delineated, still, the importance of this recognition of social control as a constitutional principle, his reflections on legislation and the need for action by the State and society for their enforcement. Keywords: Constitutional Right. Public Administration. Social Control. Constitutional Principle.

SUMRIO

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INTRODUO ......................................................................................................

A CONSTRUO CONCEITUAL DO PRINCPIO CONSTITUCIONAL DO CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAO PBLICA NO 11 BRASIL ................................................................................................................... Consideraes preliminares sobre a construo discursiva ................................ Princpio Constitucional ......................................................................................... Controle Social ........................................................................................................ Administrao Pblica ........................................................................................... O CONTROLE SOCIAL E OS MODELOS DE ESTADO ................................ O Estado a partir da modernidade ....................................................................... O Estado Representativo Democrtico at os dias atuais ................................... 11 14 16 21 23 23 29

2.1 2.2 2.3 2.4 3 3.1 3.2 4

O CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAO PBLICA ENQUANTO PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA CONSTITUIO DA 34 REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 ........................................ O Controle sobre a administrao pblica no Brasil .......................................... 34 35 36 38 42

4.1

4.1.1 O Controle institucional sobre a Administrao Pblica .......................................... 4.1.2 O Controle Interno .................................................................................................... 4.1.3 O Controle Externo ................................................................................................... 4.2 O Controle Social enquanto Princpio Constitucional ........................................

4.2.1 A importncia do reconhecimento do Princpio Constitucional do Controle Social e seu reflexo na legislao infraconstitucional ......................................................... 49 5 CONCLUSO ......................................................................................................... REFERNCIAS ....................................................................................................... 55 60

1 INTRODUO

A Constituio Federal de 1988, que recebeu do presidente da Assemblia Nacional Constituinte, Ulysses Guimares, a alcunha de Constituio Cidad, representa verdadeiro marco para a sociedade brasileira por estabelecer uma perspectiva inovadora ao seu ordenamento jurdico no sentido de construir um pas democrtico e garantidor de direitos. A amplitude da noo de Constituio Cidad no se limita ao reconhecime nto do direito ao voto. O texto constitucional vigente, reforado por algumas alteraes introduzidas via emenda constitucional, bem como diversas legislaes promulgadas ao longo das duas ltimas dcadas, apontam para uma nova dimenso do Estado Democrtico de Direito e de seus fundamentos, a cidadania e a soberania popular. Esta nova dimenso est refletida no princpio do controle social sobre a administrao pblica, que estabelece o controle permanente por parte da sociedade sobre o Estado, por meio da fiscalizao e participao no planejamento, execuo e avaliao de atos e polticas desenvolvidos pela administrao pblica. O estudo deste princpio torna-se relevante para a comunidade jurdica, acadmica e sociedade em geral, na medida em que, alm de estar relacionado com o exerccio da democracia, da cidadania e da soberania popular, diz respeito efetivao dos direitos fundamentais, visto que a concretizao destes se d por meio da prestao de servios pblicos, polticas pblicas e demais aes do Estado. Vale dizer que tais aes do Estado decorrem da utilizao dos recursos pblicos arrecadados, via tributos, sendo geridos e aplicados pela administrao pblica. E, na medida em que trata dos interesses de toda coletividade, a administrao pblica precisa ser objeto de controle para se combater as prticas de corrupo e de m gesto que so verdadeiros obstculos ao atingimento destes interesses. Entretanto, ainda incipiente a literatura jurdica relacionada ao controle social. A maior parte das preocupaes acerca do controle sobre a administrao pblica direcionada aos controles interno e externo, ou seja, o controle exercido pela prpria administrao pblica. Deste modo, analisar a construo do princpio constitucional do controle social sobre a administrao pblica, que se constitui no objetivo deste trabalho, representa verdadeiro desafio. Para alcanar tal objetivo, realizou-se pesquisa consubstanciada por

levantamento bibliogrfico em artigos, dissertaes, teses, livros, bem como de legislaes pertinentes temtica. A estruturao deste trabalho se d em trs abordagens. Primeiramente, realiza-se abordagem conceitual para uma melhor caracterizao dos conceitos utilizados. Na sequncia, a abordagem abrange os principais aspectos histricos e polticos relacionados ao controle social e aos modelos de Estado, a partir da modernidade at os dias atuais. Finalmente, realiza-se abordagem jurdica, apontando os tipos de controle sobre administrao pblica existentes no Brasil, com destaque para o controle social, demonstrando que este se configura como princpio constitucional. Na abordagem conceitual, chama-se a ateno para o cuidado que se deve ter com a linguagem e a cincia, pois a construo de conceitos no est destituda de interesses, principalmente no Direito, em que determinadas interpretaes podem ganhar fora imperativa. A expresso princpio constitucional do controle social sobre a administrao pblica destacada em trs termos, respectivamente: princpio constitucional, reconhecendo a importncia dos princpios no ordenamento jurdico e diferenciando-se o conceito de princpio e regra; controle social, apontando a variao de sua significao, primeiramente entendido como o controle do Estado sobre a sociedade e depois como controle exercido pela sociedade sobre o Estado, com as devidas reflexes sobre esta inverso de sentido; e, administrao pblica, admitindo uma ampla conceituao que abrange todas as esferas de poder do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio), passveis, todas elas de controle. Na abordagem histrica e poltica, faz-se um recorte, de modo a perceber os modelos de Estado que se configuraram desde o advento da modernidade at o perodo hodierno. Primeiramente, analisa-se o Estado Absolutista que no possibilitava qualquer controle do Estado por parte da sociedade. Em seguida, avalia-se outro modelo de Estado que surge mediante processos revolucionrios baseados em ideais liberais, garantindo aos povos a soberania, antes conferida ao rei. Acentua-se que a consolidao destes processos ocorre com a ampliao dos sufrgios e o advento do Estado Representativo Democrtico. Este ltimo se configurou em diversas modalidades (Liberal, Social ou de Bem-estar social e Neoliberal), respectivamente analisadas, pois cada uma delas apresenta elementos que contriburam para a construo da idia de controle social. Na abordagem jurdica, mostra-se o panorama do controle sobre a administrao pblica no Brasil. Assim, a previses normativas constitucionais que instituem o controle externo e o controle interno so apresentados, destacando-se que estes tipos de controle da administrao pblica, bem como o controle social, devem se complementar para alcanar

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seus objetivos. Posteriormente, trata-se especificamente do controle social, com a anlise dos dispositivos presentes na Constituio que fundamentam o seu reconhecimento no apenas enquanto norma constitucional, como tambm enquanto princpio constitucional. Elenca-se, ainda, a importncia deste reconhecimento do controle social enquanto princpio constitucional, seus reflexos na legislao infraconstitucional e a necessidade da atuao do Estado e da sociedade para sua efetivao. A presente produo monogrfica, ao escolher o princpio do controle social como tema, a culminncia de um caminho percorrido em pesquisas sobre controle e participao social, que desde 2005 (a partir do contato com os Conselhos Municipais da Criana e Adolescente por meio do Centro de Defesa dos Direitos da Criana e do Adole scente Marcos Passerini CDMP) tornou-se objeto de anlises, de quem ora escreve, em projetos individuais de pesquisa enquanto membro do Programa de Educao Tutorial PET, resultando em trabalhos apresentados em diversos eventos que possibilitaram a percepo da existncia do controle social e sua posterior identificao como princpio constitucional. Ressalta-se que este texto no tem qualquer pretenso de exaurir anlises, reconhecendo-se suas limitaes e a necessidade do ulterior desenvolvimento de p esquisas e estudos de temtica to nova e instigante. Destarte, pretende-se chamar ateno para a importncia do controle social e demonstrar a relevncia do seu reconhecimento como princpio constitucional, pois o principio constitucional do controle social sobre a administrao pblica traz a possibilidade de assegurar uma melhor gesto pblica (instrumento de realizao, materializao e fruio dos direitos fundamentais), servindo como diretriz essencial para o desenvolvimento de uma sociedade mais justa e democrtica que participe ativamente na construo de realidades concretas no sentido de possibilitar a emancipao humana.

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2 A CONSTRUO CONCEITUAL DO PRINCPIO CONSTITUCIONAL DO CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL

O estudo do princpio constitucional do controle social sobre a administrao pblica prescinde de uma definio conceitual, a qual ser o primeiro objeto de anlises. Deste modo, realizou-se a separao dos termos em trs conjuntos, quais sejam: princpio constitucional, controle social e administrao pblica, antecedida por algumas consideraes preliminares no mbito da anlise discursiva

2.1 Consideraes preliminares sobre a construo discursiva

A preocupao em buscar uma abordagem conceitual tem sua razo de ser diante de inmeras produes textuais, principalmente na rea do Direito, que utilizam termos sem a devida caracterizao terica. Isto acarreta uma grande fragilidade no prprio meio acadmico se comparado com as demais reas de estudo das cincias sociais e humanas, mas de outro lado acarreta, tambm, o poder opressivo da linguagem por parte dos mesmos jur istas. Por isso, busca-se respaldo nas contribuies de Luis Alberto Warat (1995) que abrem um campo de possibilidades na anlise da linguagem, do discurso jurdico. Ressalta-se que o estudo da linguagem fundamental para aqueles que se utilizam dela como instrumento de trabalho e pesquisa. Este o caso das cincias sociais, as quais no possuem dados exatos ou so expressas por lgica matemtica. ledo engano tentar fazer da linguagem (que surge da expresso de signos possibilitando a comunicao) uma estrutura infalvel de rigor matemtico. Tal proposta defende a epistemologia de todas as cincias a partir da melhor compreenso da linguagem, sob a justificativa de que somente com uma excelente organizao textual, dos nveis sintticos e semnticos, vale dizer, considerando a palavra como tomos lingsticos e analisando sua relao com as demais palavras, sua funo no texto e este como um todo, estaria garantido o carter cientfico do enunciado apresentado. Atravs de um processo de purificao do signo, na qual, a linguagem natural, no conseguindo expressar objetivamente os significados dos significantes, surge a necessidade de

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uma linguagem cientfica que seja capaz de estabelecer significaes mais exatas e complexas o suficiente para servir de instrumento para a enunciao lingstico- formal das cincias. Esta busca por cientificidade denota aquilo que Barthes chamou de fascismo da linguagem e que Warat (1995) abrange como o fascismo da cincia atravs de sua linguagem. Esta posio denuncia o fato de que a linguagem discurso, e como tal influencia o receptor da mensagem emitida. Desta forma, a considerao inicial, que diz respeito importncia da linguagem nas cincias, particularmente nas sociais, notoriamente maior no Direito, porque constitui seu objeto de estudo e sua expresso ocorre de forma prtica, resultando em poltica jurdica que se efetiva atravs das decises judiciais com fora de lei. Por conseqncia influencia a vida das pessoas, sujeitando-as a sistemas normativos e suas disposies legais (que tambm so linguagem). Ou seja, alm da teoria, o discurso jurdico, mais que qualquer outra cincia, mostra o poder da ar gumentao discursiva. Alm destas relaes de poder estabelecidas pela linguagem, por meio da fora imperativa que o Estado exerce atravs do Poder Judicirio, h que se ressaltar sua funo poltico- ideolgica, pois a anlise discursiva , por ela, banalizada, como mera opinio. E neste momento, percebe-se o perigo de se analisar a linguagem pela prpria linguagem. Assim, trabalha-se com a lgica do razovel, que mostra o processo de persuaso e os efeitos sociais da dominao dentro da dinmica dos discursos. E esta anlise vem sendo esquecida desde que foi promovido o valor de evidncia cientfica pois, utilizando-se a linguagem apenas como instrumento de expresso, o convencimento retrico desnecessrio posto que as evidncias por si s j convencem. Neste sentido, a afirmao de Perelman (WARAT, 1995, p. 92) de que o conhecimento no pode ser reduzido sua instncia lgica como nico critrio de positividade do discurso cientfico, caracteristicamente apresentada por meio de processos demonstrativos de evidncias. Utilizando-se de mtodos e tcnicas de interpretao da linguagem, surge um campo de respostas aceitveis para esta interpretao, que no campo jurdico corresponde s decises. O suporte para tal interpretao vem das formaes discursivas do Direito, que tm como princpios fundantes os princpios gerais do direito. Estes, por sua vez, expressam-se em normas jurdicas, nas quais o efeito do discurso captado pelos juristas como senso comum terico. Desta forma, a semiologia poltica, proposta por Warat (1995), assume a postura de anlise semiolgica do poder e do desejo (de poder), que ressalta a concepo social-

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histrica do Direito, percebendo criticamente a linguagem como resultado expresso nas normas (no caso do Direito), as quais a significao subjetivamente interpretada, como um desejo potencializado que se concretiza em poder. Em grande medida as observaes tomadas a partir de Warat (1995) mostram que a linguagem em si j traz um embate argumentativo, Bourdieu (2002) refora a idia de que existem embates tericos e polticos na apropriao de signos e significados, que tm a potencialidade de inverter conceitos. O processo de dar conceitos permeado de interesses que no se restringem a aspectos epistemolgicos, posto que a academia no to autnoma assim como querem crer ou querem mostrar muitos que nela se acham envolvidos (BOURDIEU, 2002, p.110). Bourdieu (2002, p.112-113) alerta que os usos de propriedades simblicas, em classificaes ou conceituaes, podem ser utilizadas estrategicamente em funo de interesses materiais para impor uma viso de mundo social atravs de uma realidade produzida pelo discurso cientfico. Ou seja, ao dizer as coisas com autoridade [...] publicamente e oficialmente, [...] subtrai ao arbitrrio, sanciona-as, santifica-as, consagra-as, fazendo-as existir, como conformes natureza das coisas naturais. De forma bem mais incisiva, Evelina Dagnino, reconhece o embate presente na construo de (re)significaes da cidadania e da democracia, declarando que a luta por significados e por quem tem o direito de atribu- los no apenas, em si mesma, uma luta poltica, mas tambm inerente e constitutiva de toda poltica (DAGNINO, 2000, p.75). Portanto, com todos estes alertas que se deve observar as construes que apontam para o princpio constitucional do controle social sobre a administrao pblica, mesmo que no se consiga abarcar todos os aspectos elencados por Warat (1995) e Bourdieu (2002). Ressalta-se que no se chegar a conceitos hermticos, pois, coadunando-se com o pensamento de Marcos Cesar Alvarez, qualquer tentativa de encontrar o significado unvoco e original de conceitos e noes est previamente condenado ao fracasso ou ao exerccio acadmico estril (ALVAREZ, 2004, p.168). Outrossim, tenta-se a aproximao dos sentidos mais presentes, de modo a estabelecer acordos semnticos sobre os conceitos trabalhados na sequncia.

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2.2 Princpio Constitucional

Para iniciar a anlise sobre a construo do princpio constitucional do controle social sobre a administrao pblica, preciso fazer algumas consideraes sobre o Princpio Constitucional. Este ltimo, nos dias de hoje traduz a concepo do ordenamento jurdico que prevalece entre os principais doutrinadores do Dire ito Constitucional. Por exemplo, entre os alemes, Robert Alexy (1993), que grande expoente doutrinrio, e entre os ptrios, Jos Afonso da Silva (2006) e Paulo Bonavides (1997), os quais admitem serem os princpios elementos chave de todo o conjunto normativo. Ora, diante do pensamento jurdico contemporneo h a prevalncia da concepo principiolgica em detrimento da anterior prevalncia das normas-regra. Sobre este tema Bonavides (1997, p. 231) reconhece a importncia do assunto, que na sua tica ocupa cada vez mais a ateno e o interesse dos juristas. Sem aprofundar a investigao acerca da funo dos princpios nos ordenamentos jurdicos no possvel compreender a natureza, a essncia e os rumos do constitucionalismo contemporneo. bastante elucidativa a sntese que o prprio Bonavides faz sobre as etapas da construo da teoria dos princpios at os dias atuais, que se deu com
[...] a passagem dos princpios da especulao metafsica e abstrata para o campo concreto e positivo do Direito, co m baixssimo teor de densidade normativa; a transio crucial da ordem jurisprivatista (sua insero nos Cdigos) para a rbita juspubliscstica (seu ingresso nas Constituies); a suspenso da distino clssica entre princp ios e normas; o deslocamento dos princpios da esfera da jusfilosofia para o domnio da Cincia Jurdica; a proclamao de sua normatividade; a perda de seu carter de normas programticas; o reconhecimento definitivo de sua positividade e concretude por obra sobretudo das Constituies; a distino entre regras e princp ios, como espcies diversificadas do gnero norma, e, finalmente, por expresso mxi ma de todo esse desdobramento doutrinri o, o mais significati vo de seus efeitos: a total hegemonia e preeminncia dos princ pi os. (BONA VIDES 1997, p. 265, grifo nosso).

Para melhor entender os princpios enquanto espcies normativas com caractersticas prprias preciso distingui- los das regras. Neste escopo utilizam-se os estudos de vila (2003, p.15) que admite haver uma espcie de euforia na doutrina constitucional contempornea quanto aos princpios jurdicos e analisa alguns dos trabalhos mais importantes sobre este tema, respectivamente dos tericos Esser, Larenz, Canaris, Dworkin e Alexy. Na viso de Esser a distino entre princpios e regras qualitativa, de modo que o princpio exerce a funo de fundamento normativo para a tomada de deciso (VILA,

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2003, p. 27). Larenz acompanha o entendimento de Esser e acrescenta que os princpios tm um modo hipottico de formulao da prescrio normativa (VILA, 2003, p. 27). Por sua vez, Canaris aponta dois elementos diferenciadores entre princpios e regras. Primeiramente, o contedo axiolgico, que nos princpios so explcitos, ao contrrio das regras, e por este motivo no precisam de regras para a sua concretizao (VILA, 2003, p. 27). A outra caracterstica o modo de interao com outras normas, que para os princpios, diversamente das regras, se d atravs de um processo dialtico de complementao e limitao com outras normas para ganhar seu contedo de sentido (VILA, 2003, p. 27). Dworkin afirma que as regras so aplicadas no modo tudo ou nada, enquanto os princpios no determinam a deciso de forma absoluta, contendo somente seus fundamentos que ainda devem ser conjugados com outros decorrentes de outros princpios (VILA, 2003, p. 28). Assim, os princpios apresentam uma dimenso de peso, diversamente das regras, podendo haver coliso de princpios em que um princpio possua maior peso relativo que outro, de sorte que o primeiro prevalea sem que o segundo perca sua validade. Observa-se, ento, uma diferena quanto estrutura lgica dos princpios em relao s regras (VILA, 2003, p. 28). Finalmente, Alexy aprofundou os estudos iniciados por Dworkin, dando aos princpios o conceito de que consistem apenas em uma espcie de normas jurdicas por meio da qual so estabelecidos deveres de otimizao aplicveis em vrios graus, segundo as possibilidades normativas e fticas (VILA, 2003, p. 28). A prevalncia de um princpio sobre outro no se resolve com uma determinao imediata, seno atravs da ponderao entre princpios, a partir de determinadas circunstncias concretas que faro um deles prevalecer (VILA, 2003, p. 29). De tal modo, enquanto deveres de otimizao, os princpios, conforme as possibilidades normativas e fticas podem ser aplicadas em maior ou menor medida ou at deixar de serem aplicadas sem perder validade, j as regras so normas que ou se realizam ou no (VILA, 2003. p. 29). Para Alexy, so inumerveis os critrios de distino entre princpios e regras, sendo a generalidade o mais frequentemente utilizado (BONAVIDES, 1997, p. 249). Segundo ele, existem duas diferenas fundamentais, quanto coliso e quanto obrigao que instituem. Na primeira, afirma que os princpios quando colidem tm a sua realizao normativa reciprocamente limitada, enquanto que na coliso de regras a soluo a invalidade de uma delas ou o estabelecimento de uma exceo. Na segunda diferena, as

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regras estabelecem obrigaes absolutas, enquanto os princpios estabelecem obrigaes prima facie que tero sua medida de aplicao em funo dos demais princpios colidentes (VILA, 2003, p. 30). Depois, vila d a sua prpria definio de regras e princpios, quais sejam
As regras so normas imediatamente descriti vas , primariamente retrospectivas e com pretenso de decidibilidade e abrangncia, para cuja aplicao se exige a avaliao da correspondncia, sempre centrada na finalidade que lhes d suporte ou nos princpios que lhes so axiologicamente subjacentes, entre a construo conceitual da descrio normativa e a construo conceitual dos fatos. Os princ pi os so normas imedi atamente finalsticas , primariamente prospectivas e com pretenso de complementaridade, para cuja aplicao demanda uma avaliao de correlao entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessria sua promoo. ( VILA, 2003, p. 70, grifo nosso)

Importa destacar que, enquanto as regras so normas descritivas, que descrevem condutas a serem observadas, os princpios so normas imediatamente finalsticas, ou seja, estabelecem um fim a ser atingido, sendo que este fim representa uma funo diretiva para a determinao de uma conduta e estabelece um estado ideal de co isas a ser atingido que enquadre os vrios contedos de um fim (VILA, 2003, p. 70-71). Destaca vila (2003, p.71) que a positivao de princpios implica a obrigatoriedade da adoo dos comportamentos necessrios sua realizao, uma vez que os princpios no so meros valores. Embora relacionados aos valores, diversamente das regras que se relacionam validade (BONAVIDES, 1997, p. 251), no se identificam com eles, pois os princpios esto no plano deontolgico, criando obrigaes que promovam um determinado estado de coisas, j os valores esto no plano axiolgico ou teleolgico, atribuindo qualidades a um determinado elemento (VILA, 2003, p. 72). A positivao de princpios em nvel constitucional os faz alcanar o maior patamar normativo, passando a exercer papel hegemnico na influncia de todo ordenamento jurdico que, por sua vez, deve realizar os princpios na maior medida possvel.

2.3 Controle Social

As primeiras noes de controle social esto relacionadas aos estudos do socilogo mile Durkheim em sua preocupao sobre ordem e integrao social, como possvel constatar em obras, como As Regras do Mtodo Sociolgico, e conceitos introduzidos, como anomia, ou ainda, no estudo sobre o crime e a pena. Neste ltimo, o

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controle social se reflete quando analisa que enquanto o crime uma manifestao individual que ofende a coletividade a pena a reao coletiva que, embora aparentemente voltada para o criminoso, visa na realidade reforar a solidariedade social entre os demais membros da sociedade e, conseqentemente, garantir a integrao social (ALVAREZ, 2004, p. 69). Esta perspectiva sofreu alteraes, mas continuou prevalecendo na sociologia at meados do sculo XX. Como no interessa ir s mincias, suficiente dizer, lato sensu, que a coeso social, antes entendida como resultante da solidariedade e integrao social, passou a ser analisada como resultante de prticas de dominao organizadas pelo Estado ou pelas classes dominantes (ALVAREZ, 2004). com esta orientao negativa que a noo de controle social ganha espao a partir da dcada de 1960. Nesta poca, o filsofo Foucault fulgurou como um dos principais expoentes das cincias sociais. Os seus estudos sobre os sistemas de excluso, presentes na sociedade, relacionados a esferas bsicas da vida individual e coletiva, influenciou bastante a concepo de controle social. Os sistemas de excluso seriam relacionados:
[...] co m o trabalho, u ma vez que toda a sociedade h sempre aqueles que no fazem parte do circuito da produo econmica. H tambm o sistema de excluso que se d em relao famlia, na med ida em que h sempre aqueles em u ma dada sociedade que esto margem em relao reproduo desta mesma sociedade. Ao lado destes, se organiza, ainda, um sistema de excluso em relao palavra, que marginaliza e exclui alguns indivduos do sistema de produo dos smbolos. E, por fim, h um sistema de excluso que se forma em torno da produo ldica, na med ida em que coloca certos indivduos margem daquilo que da o rdem do jogo, do ldico (FONSECA, 1997, p.125, grifo nosso).

Para reforar esta aproximao entre sistemas de excluso e sistema s de controle social, recorre-se novamente ao socilogo e estudioso do contro le social, Marcos Cesar Alvarez. Ele afirma que Foucault, apontado pelos demais como autor de referncia nos estudos acerca dos mecanismos de controle social, na verdade no usava este termo de modo significativo. A anlise foucaultiana se dava em uma perspectiva mais complexa, ou seja, pensar as prticas de poder (ALVAREZ, 2004). Entretanto, se este termo era eivado de sentido pejorativo, como limitador da liberdade, inclusive por violncia, ou seno, de castrador da espontaneidade, de excluso, passou a ter sentido totalmente diverso. A guinada de sentido no controle social fez com que houvesse uma mudana no conceito descritivo do processo de influncia e domnio coletivo (Estado) sobre o individual (grupos sociais), transforma-se em conceito operacional para designar o processo e os mecanismos de controle da sociedade sobre o Estado (DUARTE, 2006, p.08-09). De tal

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modo, o controle social entendido como exerccio de poder pelos cidados, membros da sociedade civil, inclusive em deliberaes sobre aplicao de recursos, obrigando as autoridades pblicas a cumprir tais deliberaes (DUARTE, 2006). Em pesquisas na internet, em sites governamentais relacionados transparncia, bem como aqueles mantidos pelos tribunais de contas da unio ou estaduais, (<http://www.brasil.gov.br/transparencia>; <http://www.portaltransparencia.gov.br>;

<http://portal2.tcu.gov.br>; <http://www.tce.ma.gov.br>, entre outros), ou ainda, qualquer ONG que atue no eixo de participao e cidadania, ou que se refira aos conselhos de polticas pblicas, a exemplo dos conselhos de sade, criana e adolescente, idoso, oramento participativo, encontra-se a expresso CONTROLE SOCIAL, empregada neste sentido positivo. No se trata apenas do discurso oficial, governamental, emana tambm de diversos setores das sociedades. Para balizar mais este conceito, apresentamos Teixeira (2000, p.59) em estudo sobre participao cidad no poder local. Ele definiu o controle social tendo como pressuposto que a participao um instrumento de controle do estado pela sociedade, portanto, de controle social e poltico, [na qual, h] possibilidade dos cidados definirem critrios e parmetros para orientar a ao pblica. Assim, de modo bem didtico e simples, define controle social sob dois entendimentos, um corresponde ao que atualmente se denomina accountability, ou seja, a obrigao dos agentes polticos prestarem contas dos seus atos e decises e o direito de o cidado exigi- lo e avali- lo, [o outro, na] responsabilizao dos agentes polticos (TEIXEIRA, 2000, p.59-60). interessante pesquisar as monografias vencedoras do Prmio Serzedello Correa 2001, promovido pelo Tribunal de Contas da Unio. A temtica escolhida foi Perspectivas para o controle social e a transparncia da administrao pblica. (PRMIO..., 2000) As cinco premiadas trabalham eminentemente aspectos jurdicos e institucionais, valorizando as reformas administrativas ocorridas no Estado brasileiro. Os trabalhos premiados, alm da qualidade tcnica dos discursos, so sintomticos, em seus diversos argumentos acerca do controle social apresentado como fator fundamental para: fortalecer a democracia, estimular a participao cidad, exigir maior eficincia dos governos, e consequentemente, propiciar maior racionalidade nos gastos pblicos, evitar o desperdcio, bem como o desvio de recursos decorrentes de corrupo.

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Ressalta-se que o termo controle social j foi utilizado neste sentido inclusive em decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, a exemplo da Suspenso de Segurana n 3902 (BRASIL, 2009b), da Suspenso de Tutela Antecipada n 306 (BRASIL, 2009a) e do Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n 241397 (BRASIL, 1999). Necessrio observar que o controle social ganhou sentido a partir de movimentos sociais e estudiosos dos mesmos, para depois ser inserida na prpria institucionalidade do Estado. Qual ser o sentido desta positividade? Para ampliar mais a compreenso da necessidade de reformas, remonta-se prpria Constituio de 1988, que sofreu inmeras alteraes por meio de emendas constitucionais, em nome do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. A tnica destas alteraes constitucionais incluiu o conceito de controle social desenvolvido nos movimentos sociais, porm, com (re)significaes feitas em um projeto neoliberal. Ou seja, o questionamento acerca das relaes entre Estado e sociedade utilizado pelo discurso neoliberal, que aponta o controle social no no sentido de gesto e implementao de polticas sociais, mas na direo de transferir para a esfera da sociedade civil [...] o enfrentamento das desigualdades sociais (DURIGUETTO, 2007, p. 168-169). De modo mais concreto, seguindo as diretrizes do Fundo Monetrio Internacional, Banco Interamericano de Desenvolvimento e Banco Mundial, o governo brasileiro implementou a reforma administrativa concebida, segundo Nogueira para
[...] pro mover u m incremento significativo do desempenho estatal med iante introduo de formas inovadoras de gesto e de iniciativas destinadas a quebrar as amarras do modelo burocrtico, a descentralizar os controles gerenciais, a flexib ilizar normas, estruturas e procedimentos. Alm disso, trabalharia em prol de uma reduo do tamanho do Estado medi ante polticas de pri vatizao, terceirizao e parceria pblico-pri vado, tendo como objetivo alcanar u m estado mais gil, menor e mais barato (NOGUEIRA, 2005, p. 41, g rifo nosso).

Alm de Leis e Decretos, muitas Emendas Constitucionais serviram para redesenhar institucionalmente o Estado. Como exemplo, temos as EC n 06, 07, 08 e 09, todas de 1995, que extinguiram determinadas restries ao capital estrangeiro e flexibilizaram os monoplios estatais, abrindo espao para a acelerao do processo de privatizaes, j iniciada pela da Lei n 8.031/90 e ampliada com o Programa Nacional de Privatizaes, institudo pela Lei n 9.491/97 (BARROSO, 2002, p. 111-112). Estes exemplos apontam bem a diminuio do Estado acompanhada de uma valorizao do controle social, que se refletir, conforme Mattos, na
[...] descentralizao do poder do presidente da Repblica e de seus ministros, ao mesmo tempo em que se tentaram criar novos mecanismos jur dico-institucionais de partici pao de diferentes setores da sociedade ci vil no controle democrtico

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do processo de formulao do contedo da regulao de setores da economi a brasileira. ( MATTOS, 2006, p. 111-112, grifo nosso).

A (re) significao do controle social por parte do discurso oficial, portanto, ocorreu em meio a esta reforma. E como a idia de controle social est imbricada de participao, de um modo geral, sua valorizao decorre da percepo do potencial legitimador de sua apropriao, como sustentculo da referida reforma administrativa do Estado. Neste sentido, Nogueira observou que anteriormente, a participao dos cidados, atravs do controle social, era concebida como processo obstaculizador, visto que dificultariam a tomada de decises. Mas houve um processo de deslocamento para prevalecer opinio completamente diversa, reconhecendo-se que a participao passaria a ser relevante para fornecer sustentabilidade s polticas pblicas e ao prprio desenvolvimento (NOGUEIRA, 2005, p. 117-118). De tal maneira, ao controle social pode ser dado um perigoso carter de despolitizao, tornando-se eminentemente tcnico, consensual, fiscalista ou administrativo, que nega a natureza essencialmente contraditria que a sociedade possui (LIMA, 2000, p.96). possvel afirmar que, atualmente, at mesmo como decorrncia da implementao da reforma administrativa pelo governo brasileiro, o sentido mais usual, mais prximo ao senso comum e da linguagem popular, aquele relacionado ao exerccio da cidadania e da participao. Portanto, com estas noes de controle social est colocado no somente um embate discursivo, como tambm a materializao de normas que reflete m o princpio constitucional do controle social, do que decorre a fruio de direitos. De tal modo, pertinente a observao de Vera da Silva Telles (1999, p. 158), que enxerga no controle social uma forma de sociabilidade poltica que se abre a um jogo de reconhecimento que permite um novo tipo de regulao capaz de garantir e criar novos direitos. Em grande medida, isto depende da ocupao dos espaos de fala, bem como dos espaos de atuao concreta, da capacidade de organizao e de aglutinao de foras por setores da sociedade que reivindiquem seus direitos e demandas. De tal modo, quando h estas posturas, evidencia-se, tambm a preocupao com o desafio da emancipao, consequentemente, a ruptura com a subalternidade e a recusa manipulao, so postos em debate como elementos imprescindveis para uma efetiva democratizao poltica e social (NOGUEIRA, 2005, p. 144).

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Nesta acepo, as inmeras iniciativas governamentais e no-governamentais de promover o controle social, a exemplo de audincias p blicas, conferncias, fruns de debate, conselhos de polticas pblicas, em nveis federal, estaduais ou municipais, no podem ser encaradas sem ressalvas. Afinal, podem servir para amainar ou esvaziar discursos de contestao, dada a lgica de repartio de responsabilidades (que apresenta a complexidade de problemas e pergunta como ns podemos resolver), em compasso com a lgica neoliberal que amplia o papel da sociedade face o Estado, eximindo este ltimo de seus deveres e responsabilidades, o que abre espao para a atuao do mercado. O controle social, deste modo, traz em si, a possibilidade de emancipao ou de legitimao de um sistema excludente e promotor da misria e de desigualdades scioeconmicas violentas. Algumas palavras de Vera Telles trazem significativas reflexes acerca das experincias do controle social, pois, malgrado a sua imprevisibilidade,
[...] por maiores que sejam as ambivalncias e contradies, limites e fraquezas, essas experincias permitem - e isto no pouco o pensame nto e a imaginao polticas, pel os horizontes que descortinam para a i nveno histrica [...] pois o que estas experincias colocam como questo e problema que a possibilidade de que, nesse pas possa se construir uma noo de bem pblico, de coisa pblica e de responsabili dade pblica que tenham como medi da o direito de todos .( TELLES, 1999, p. 159, grifo nosso)

Diante das colocaes cabe afirmar a perspectiva que ser usada, no como a nica possvel, mas aquela que escolhemos para nortear as nossas po nderaes sobre controle social, qual seja, aquela dada por Teixeira, que considera a noo de soberania popular dada ao controle social, sob o fundamento do amadurecimento da democracia, que demanda relaes mais horizontais entre os representantes polticos e a sociedade. Ou seja, a participao mais ampla desta ltima, no restrita aos momentos de exercitar o poder de eleger mandatrios, atravs das eleies de representantes polticos, como tambm o prolatado acompanhamento da gesto, com o poder de exercer o controle sobre o mandato de forma permanente (TEIXEIRA, 2000. p.60).

2.4 Administrao Pblica

O sentido a ser utilizado o mais abrangente possvel, para dar maior amplitude do controle social. Tambm porque dentre os tipos de Controle sobre Administrao Pblica, so muito mais explorados na doutrina jurdica o Controle Interno (exercido pela prpria

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instituio ou rgo) e o Controle Externo (exercido por outros rgos da prpria administrao) que o Controle Social. Dentre um dos mais renomados administrativistas, h Meirelles que conceitua Administrao Pblica do seguinte modo,
"Em sentido formal, a Ad ministrao Pblica, o conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das fun es necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios do prprio Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade. Numa viso global, a Admi nistrao Pblica , pois, todo o aparelhamento do Es tado preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coleti vas " (MEIRELLES, 2005, p. 60, grifos nossos).

Dentre outras definies h a de Jose Afonso da Silva (2006, p. 655), segundo o qual Administrao Pblica o conjunto de meios institucionais, materiais e financeiros e humanos preordenados execuo das decises polticas. Di Pietro, buscando a origem da palavra administrao, utiliza a contribuio de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, que apresentou duas verses para a origem, quais sejam para uns, vem de ad (preposio) mais ministro, as, are (verbo), que significa servir, executar; para outros vem de ad manus trahe re, que envolve a idia de direo ou gesto (DI PIETRO apud MELLO, 2007, p.44). Esta definio abrange as noes de atividade superior de planejar, comandar, bem como a atividade subordinada de executar. Deste modo, o campo est aberto, diante destas definies, para prosseguir na busca do sentido da administrao pblica. importante frisar que todas as definies utilizadas permitem abranger as esferas de poder do Estado, quer seja Executivo, Legislativo e at mesmo Judicirio, em que pesem as atividades relacionadas ao Executivo recebam maior ateno quanto aos seus atos. Trata-se no apenas de considerar o controle da administrao pblica enquanto possibilidade de assegurar uma melhor gesto pblica como instrumento de realizao, materializao e fruio dos direitos fundamentais. Sob a perspectiva do controle social, alm de tudo isso, vislumbra-se uma diretriz essencial, um princpio norteador para o desenvolvimento de uma sociedade democrtica que participa ativamente na construo de realidades concretas que possibilitem emancipao humana.

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3 O CONTROLE SOCIAL E OS MODELOS DE ESTADO

Conforme se apresentou no captulo anterior, a noo de controle social adotada aquela que concebe a sociedade civil no exerccio do controle sobre o Estado, balizada na idia de soberania popular, democracia e cidadania. Para melhor compreender as relaes entre sociedade civil e Estado, bem como a prpria construo da idia de controle social, cabe analis- las com o auxlio de estudos desenvolvidos por meio das disciplinas Histria, Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. Vale dizer que as categorias trabalhadas neste captulo no so universais, mas compreendem um universo que parte de uma perspectiva ocidental e eurocntrica com razes na modernidade e que se tornou a perspectiva hegemnica at a atualidade, a qual tambm abrange o Brasil, influenciado diretamente neste processo.

3.1 O Estado a partir da modernidade

Nos dias atuais a organizao poltico-administrativa dos diversos povos se d por meio de Estados. O Estado uma das categorias da modernidade. No se objetiva neste captulo fazer uma anlise conceitual de Estado, o seu foco a busca pela construo histrica do Estado a partir dos moldes modernos, visto que as experincias anteriores, quer na antiguidade, quer no medievo no apresentaram as configuraes que surgiram somente com o Estado Moderno. Segundo Bonavides (1967, p. 36) o emprego moderno do termo Estado foi inaugurado por Maquiavel. Para Bobbio (1990, p. 65), fora de discusso que a palavra Estado se imps atravs da difuso e pelo prestgio do O Prncipe de Maquiavel. Ambos afirmam que logo no incio da obra O Prncipe a inovao apresentada com a clebre frase Todos os Estados, todos os domnios que tem havido e que h sobre os homens foram e so repblicas ou principados (MAQUIAVEL, 1987, p.05). importante a noo trazida por Maquiavel porque o emprego do termo Estado veio junto com novas situaes concretas. Assim, Bobbio (1990, p.68, grifo nosso) considera que

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[...] co m Maquiavel no co mea apenas a fortuna de u ma palavra mas a refle xo sobre uma realidade desconhecida pelos escritores antigos, da qual a palavra nova um indicador, tanto que seria oportuno falar de Es tado unicamente para formaes polticas nasci das da crise da sociedade medieval, e no para os ordenamentos precedentes.

Desta forma, a modernidade foi um perodo de transies com o estabelecimento de novidades em diversos campos da humanidade, tais como as dimenses religiosa, cientfica, cultural, econmica, social e poltica. Nesta ltima, temos o Estado Moderno, que para Celso Bastos fruto de uma construo histrica, e assim ele aduz,
O Estado entendido portanto como uma forma especfica da sociedade poltica o resultado de uma longa evoluo na maneira de organizao do poder. Ele surge com as transformaes por que passa a sociedade poltica por volta do sculo XVI. Nessa altura, uma srie de fatores, que vinham amadurecendo ao longo dos ltimos sculos do perodo medieval, torna possvel e mesmo necessria a concentrao do poder numa nica pessoa. esta caracterstica a princi pal nota formadora do Es tado moderno. O poder torna-se mais abrangente. Ati vi dades que outrora comportavam um exerccio difuso pel a sociedade so concentradas nas mos do poder monrquico, que assim passa a ser aquele que resolve em ltima instncia os problemas atinentes aos rumos e aos fins a serem imp ressos no prprio Estado . (BASTOS apud SIRAQUE, 2004, p. 31, grifo nosso).

H o estabelecimento do Estado que, ao centralizar o poder poltico assume o papel de interventor nas diversas esferas da vida da sociedade civil. Assim, o Estado Absoluto foi o primeiro tipo de Estado Moderno que se manifestou e ocorreu, conforme leciona Bobbio (1990, p.115), atravs de um duplo processo paralelo de concentrao e centralizao do poder num determinado territrio. Ele entende que a concentrao
[...] aquele processo pelo qual os poderes atravs dos quais se exerce a soberani a o poder de ditar leis vlidas para toda a coletividade [...], o poder de ju risdicional, o poder de usar a fora no interior e no exterio r co m exclusividade, enfim o poder de impor tributos, - so atri butos de direito ao soberano pelos legistas e exercidos de fato pelo rei e pelos funcionrios dele diretamente dependentes. (BOBBIO, 1990, p.115, grifo nosso)

Por sua vez, a centralizao, para Bobbio (1990, p.115), seria o processo de eliminao ou retirada da autoridade de ordenamentos jurdicos inferiores, como cidades, corporaes e sociedades particulares, sobrevivendo apenas como ordenamentos que derivam da autorizao ou tolerncia do poder central. O principal terico que deu sustentao a este Estado Absoluto foi ingls Thomas Hobbes. Vale dizer que outros pensadores defenderam e justificaram o Estado Absoluto, como os franceses Jacques Bossuet e Jean Bodin, utilizando-se de justificativas divinas e teolgicas para o poder do rei, segundo as quais este seria o legtimo representante de Deus na Terra no seu Estado (VICENTINO, 2000, p. 207). Hobbes por sua vez inova ao trazer uma justificativa racional e po ltica. Para ele o homem deve sair do estado natural para o estado social. O estado natural uma etapa

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primitiva da humanidade na qual prevalece uma situao permanente de guerra de todos contra todos. Para sair desta etapa primitiva, Hobbes credita razo e ao instinto de conservao a busca pela paz, para alcan- la os homens devem estabelecer contratos entre si (HOBBES, 1988, p.XIV-XV). De tal modo, para que a vida seja vivel, impe-se, pois, uma sociedade civil. Assim, a paz imprescindvel conservao da vida que a razo solicita cria o pacto social (HOBBES, 1988, p.XV). Contudo, Hobbes no admite que o pacto social seja suficiente para assegurar a paz. Somente com a submisso de vontade prpria de cada homem vontade de uma autoridade central pode-se evitar a corrupo do referido pacto (HOBBES, 1988, p.XVI). Tal concepo de Estado Absoluto origina-se, ento, da idia de um contrato estabelecido entre determinado grupo de homens que concordam reciprocamente na renncia de todos os seus direitos em favor de um soberano, e este ltimo, se tornar responsvel pela promoo da paz. Importante destacar que este soberano no est submetido a qualquer responsabilidade ou prestao de contas por sua gesto. E no que diz respeito existncia de conselhos ou assemblias, prefere Hobbes que o rei tenha o assessoramento de conselho secreto formado por homens escolhidos de sua confiana (HOBBES, 1988, p.XVI-XVII). Esta primeira configurao do Estado Moderno, o Estado Absolutista, se caracterizou, portanto, por no abrir espao para a participao da sociedade civil nos interesses do Estado, seno poucos homens, o rei e aqueles autorizados diretamente por ele, tomavam as decises sem precisar prestar contas sociedade. Em contraposio ao Estado Absolutista, conforme leciona DALLARI (2005, p.145) surgiu outro modelo de Estado, chamado por ele de Estado Democrtico. O incio da formao deste modelo, pode-se dizer que ocorreu na Inglaterra de Hobbes. Este pas teve sua experincia absolutista interrompida por uma construo histrica que trouxe elementos para novas configuraes do Estado Moderno. Norberto Bobbio v, aps a chamada Revoluo Gloriosa, o surgimento do que chama de Estado Representativo, tambm a partir da experincia inglesa que inicialmente tomou forma de monarquia constitucional e depois parlamentar. Esta nova configurao de Estado apareceu no restante da Europa, somente com o marco da Revoluo Francesa, e na Amrica a partir da independncia dos Estados Unidos (BOBBIO, 1990, p.116). Um dos pontos nevrlgicos que d tamanha importncia ao advento do Estado Democrtico, para Dallari, e Estado Representativo, para Bobbio, que por ora chamaremos de

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Democrtico/Representativo 1 , a afirmao dos direitos naturais da pessoa humana por meio do reconhecimento dos direitos do homem e do cidado, primeiro apenas doutrinrio atravs dos jusnaturalistas, depois tambm prtico e poltico atravs das primeiras declaraes de direitos (BOBBIO, 1990, p. 117). Isto propiciou uma alterao substancial nas relaes entre governantes e governados, consequentemente, entre Estado e sociedade civil, qual seja: o Estado considerado no mais ex parte principis mas ex parte populi. O indivduo vem antes do Estado. O indivduo no pelo Estado mas o Estado pelo indivduo (BOBBIO, 1990, p. 117). Como dito acima, a afirmao dos direitos do homem, primeiro partiu de pensadores, dentre os quais se destacam Jean-Jacques Rosseau e John Locke. Ambos pressupunham a existncia de um pacto ou contrato, assim como Hobbes, mas de forma diversa acreditavam que atravs do pacto, os homens no renunciavam aos seus prprios direitos naturais, em favor dos governantes (LOCKE, 1988, p. XVI). Rosseau trouxe o seguinte problema fundamental que resolve o contrato social, achar uma forma de sociedade que defenda e proteja com toda a fora comum a pessoa e os bens de cada scio, e pela qual, unindo-se cada um a todos, no obedea todavia seno a si mesmo e fique to livre como antes (2003, p. 31). Ou seja, submete-se ao pacto, abstendo-se de parte de sua prpria liberdade em prol da coexistncia pacfica e ordenada, no qual, este que abdica, em verdade, conquista o direito, e o dever, de estar equiparado a todos os outros, ou seja, em sua liberdade e igualdade. De tal modo, o Estado deveria respeitar o consentimento entre os indivduos e consequentemente, o poder dos governantes seria outorgado pelos participantes do pacto social e, portanto, revogvel (LOCKE, 1988, p. XVI). O pacto quebrado quando o governante se coloca contra o povo, o que gera o direito de resistncia e de desobedincia civil. Cabe dizer que devido prpria natureza do pacto a sociedade limita o poder poltico, e o governante simples agente e executor da soberania do povo, da sociedade (LOCKE, 1988, p. XVI-XVII). A perspectiva lockeana e rosseauniana de contrato social tem como conseqncia o reconhecimento dos direitos individuais e da soberania do povo. Deve haver cuidado para no se realizar anlises anacrnicas e apressadas que levem a acreditar j ser possvel falar na

Na falta de elementos que sero apresentados na sequncia deste trabalho, neste mo mento utiliza -se a categorizao Estado Democrt ico/Representativo, decorrente daquelas utilizadas por Dallari e por Bobbio. Posteriormente, ser apresentada a concepo de Wanderley Gu ilherme dos Santos, de Estado Representativo Democrtico, que considera o seu advento ocorrer no imediatamente aps o fim do Estado Absolutista.

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existncia da idia de controle social, mas certamente pode-se dizer que existem a, sim, importantes pressupostos para a sua concepo. Aps esta breve exposio do sustentculo terico do Estado

Democrtico/Representativo, ser vista a deflagrao histrica do seu estabelecimento. certo que no campo prtico, nas realidades concretas, os modelos ideais se expressam com limitaes, mas no h como negar a importncia do reconhecimento legal e constitucional de declaraes de direitos, que incluem novas configuraes do Estado, presentes nas revolues inglesa, americana e francesa. A Revoluo Inglesa recebeu forte influncia da doutrina de Locke. A Inglaterra, como j dissemos, apresentou peculiaridades que lhe permitiram alcanar algumas conquistas de direitos sociedade inglesa mais precocemente que outras sociedades. Assim, j em 1215 havia sido declarada a Magna Carta, quando, ainda antes da modernidade o poder do rei foi limitado por um Conselho que mais tarde se transformou no Parlamento Ingls. (VICENTINO, 2000, p. 147-148). Neste sentido a Inglaterra se constituiu primeiramente como uma espcie de monarquia constitucional, sob os auspcios da Magna Carta que limitou o poder real, e posteriormente em monarquia parlamentar na qual a autoridade do Parlamento superior ao rei. Outra experincia significativa ocorreu nas colnias inglesas da Amrica do Norte, onde os colonos lutaram pela independncia da Inglaterra, influenciados pelos ideais liberais. Diversamente dos ingleses, l no havia uma nobreza ou um Parlamento que fossem considerados os opositores naturais do absolutismo, isto influiu para a afirmao mais vigorosa de governo pelo prprio povo (DALLARI, 2005, p. 149). Desta maneira foi pronunciada a Declarao da Independncia de 1776 que reconheceu diversos direitos ao homem, dentre eles os de igualdade, vida e liberdade, alm do que, o governo foi institudo para proteger tais direitos, cabendo instituir novo go verno em lugar daquele que estiver se tornando destrutivo. Reconhece-se, ento, a supremacia da vontade do povo [...] e a possibilidade de mante r um permanente controle sobre o governo (DALLARI, 2005, p. 149, grifo nosso). A experincia francesa se deu a partir da oposio ao Estado Absoluto existente. Distingui-se em relao s experincias inglesa e americana pelo seu carter laico, enquanto estas outras tinham influncia protestante, isto permitiu um carter mais universal da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789, que recebeu inspirao marcante de Rosseau (DALLARI, 2005, p. 150).

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A declarao francesa reconheceu a liberdade e a igualdade como direitos inatos aos homens, de modo que s pode haver limitaes ao indivduo em decorrncia da lei, que por sua vez, expressa a vontade geral. A construo dessa vontade geral pressupe que a base da organizao do Estado deve ser a preservao dessa possibilidade de participao popular no governo, a fim de garantir os direitos naturais. (DALLARI, 2005, p. 150, grifo nosso) Destarte, Dallari (2005, p. 150-151) sintetiza trs princpios que passaram a nortear os Estados Democrticos: a supremacia da vontade popular, a preservao da liberdade e a igualdade de direitos. O primeiro deles, a supremacia da vontade popular, merece destaque, pois traz a questo da participao popular no governo, pilar para a construo do princpio do controle social. Os dois momentos do Estado Moderno demarcam bem o surgimento e a supresso de um modelo (Estado Absolutista) no qual a sociedade civil no dispunha de qualquer controle sobre o Estado, pois quem governava era soberano, por outro (Estado Democrtico/Representativo) que d sociedade civil, chamada de nao e povo, a soberania sobre o Estado atravs da participao popular e do controle dos governos. Ressalta-se que inmeras tipologias de Estado poderiam ser realizadas de modo que, aquela adotada de Estado Absolutista e Estado Democrtico/Representativo, resulta de uma escolha que pretende destacar alguns aspectos que interessam ao objetivo de perceber as relaes entre a sociedade civil e o Estado na modernidade, tal como a construo dos pressupostos da idia de controle social. O Estado Democrtico/Representativo, que tambm pode ser chamado de Estado Liberal, passou a ser o modelo ocidental que prevaleceu a partir do sculo XI X no somente na Europa, como nas Amricas, incluindo o Brasil. Ocorre que o ideal de participao popular nos governos apresentou-se com grandes limitaes. O cientista poltico Wanderley Guilherme dos Santos chama ateno para o cuidado que se deve ter na identificao do surgimento e caracterizao de democracias quando da substituio de sistemas autocrticos por sistemas representativos. Segundo ele incorreto afirmar que a democracia sucessora nica e direta das autocracias. Para chegar a esta concluso basta dizer que aps o advento das revolues, acima apresentadas, verifica-se que o nmero de pessoas aptas a serem eleitores e elegveis era bastante limitado (SANTOS, 2007, p 85-86).

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Portanto, afirma Santos que


Tecnicamente, o que substitui os regimes autocrticos so os regimes representativos em que o Poder Executivo renuncia, ou obrigado a renunciar, ao arbtrio ilimitado, passando a conviver com um Legislat ivo imposto por pessoas (os representantes) selecionados por um corpo de eleitores medi ante votao es pecial (os representados). (SANTOS, 2007, p 86, g rifo nosso).

Ou seja, mesmo depois das declaraes de direitos, reconhecendo dentre eles os direitos polticos, vastos contingentes populacionais sofriam obstculos sua participao poltica, obstculos estes, tais como a barreira censitria e o impedimento do voto feminino, que s foram diminuindo paulatinamente em virtude da s presses sociais exercidas pelas classes alijadas do processo poltico. Enfim, quando se chega ao sufrgio universal pode-se dizer, a partir da perspectiva de Santos, que h o chamado Estado Representativo Democrtico 2 (SANTOS, 2007, p 86-87).

3.2 O Estado Representativo Democrtico at os dias atuais

O Estado Representativo Democrtico se apresentou em diversa s modalidades, surgindo como Estado Liberal, depois se apresentando como Estado Social ou de Bem- Estar Social, e finalmente configurou-se nos moldes que prevalecem atualmente como Estado Neoliberal. Mais uma vez oportuno salientar que a classificao aq ui oferecida atende a um determinado critrio escolhido. Deste modo, sero consideradas as influncias polticoeconmicas nas experincias prticas do Estado Representativo Democrtico. Analisar estas mudanas oferece mais subsdios para a percepo das relaes entre sociedade civil e Estado sob a tica da construo e do reconhecimento do controle social. Sob a feio de Estado Liberal, liberal no somente no sentido poltico como tambm no econmico 3 , era preconizada a interveno mnima na vida social e econmica por
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a partir desta concepo apresentada por Wanderley Guilherme dos Santos que o Estado ser trabalhado adiante. Assim, ad mite-se que o Estado Representativo Democrtico, apesar de passar por reconfiguraes, como ser visto, o modelo presente a partir do sculo XIX at os dias atuais. 3 Enquanto o liberalismo polt ico diz respeito s doutrinas polticas que destacam as liberdades individuais, devendo estas serem protegidas do arbtrio e do poder estatal, o liberalis mo econmico, por sua vez, est mais ligado s doutrinas econmicas que pregam a no interveno estatal na economia, propondo que esta seja dirigida pelo jogo livre da oferta e da procura, trazida na clebre frase laissez faire, laissez passer, le monde va de lui-mme (deixai fazer, deixai passar, que o mundo anda por si mesmo). Nas palavras de BOBBIO (1992, p. 114), o liberalismo , co mo teoria econmica, fautor da economia de mercado; como teoria polt ica, fautor do estado que governe o menos possvel ou, como se diz hoje, do estado mnimo.

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parte do Estado de modo a impedir a sua interferncia nos negcios e contratos dos particulares (DALLARI, 2005, p. 278). Porm, apesar de possibilitar inicialmente um grande progresso econmico, gerou grandes desigualdades sociais com o paradoxo entre o sucesso dos economicamente fortes e a misria e pobreza dos demais, estes ltimos constituindo-se na maioria que sofreu com o liberalismo, pois este ao conceder a todos o direito de ser livre, no assegurava a ningum o poder de ser livre (DALLARI, 2005, p. 280). Ocorre que anteriormente somente os proprietrios eram titulares dos direitos polticos, quando a maior exigncia ao poder pblico era a proteo liberdade de propriedade e dos contratos. Como j foi visto, o sufrgio tornou-se universal e, consequentemente, os direitos polticos foram estendidos aos no proprietrios, que por sua vez apresentavam demandas aos governantes no sentido de uma atuao positiva do Estado, como escolas gratuitas, casas populares e tratamentos mdicos (BOBBIO, 1992, p.122-123). Ora, os polticos dependem do voto para se elegerem, para obter estes votos necessrio demonstrar a capacidade de responder aos anseios e necessidades dos eleitores, e finalmente, para atender tais interesses preciso dispor dos recursos pblicos (BOBBIO, 1992, p.123). Assim, com o estabelecimento do Estado Representativo Democrtico,

originalmente liberal, diante da expanso dos direitos polticos a sociedade passou a reivindicar direitos com mais fora e o governo se viu compelido a responder os anseios populares por meio da oferta de servios pblicos, de programas sociais e do crescimento do aparelho burocrtico estatal. Aqui est um dos elementos que propiciaram a substituio do Estado Liberal pelo Estado de Bem-estar Social (BENTO, 2003, p. 20). A substituio do Estado Liberal foi desencadeada pela crise econmica deflagrada em 1929, quando foi percebida a superao da idia da mo invisvel do mercado e da no interveno do Estado na economia. Mas ainda em 1917 com a Constituio Mexicana e em 1919 com a Constituio de Weimar, na Alemanha, j surgem ordenamentos jurdicos que do conta da ao positiva do Estado para atender aos direitos sociais (BENTO, 2003, p. 03-04). A fundamentao terica de Keynes foi implementada atravs do chamado Estado do Bem-estar Social, principalmente aps a Segunda Guerra, resultando no reconhecimento dos direitos sociais que passaram a ser exigncias de prestaes positivas dirigidas ao Estado no terreno da educao, da sade, da previdncia, da garantia social, do seguro-desemprego,

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dos programas de assistncia, do desenvolvimento econmico, dentre outros (BENTO, 2003, p. 06). Importante ressaltar o componente da influncia das classes sociais enquanto agentes polticos protagonistas do Estado de Bem-estar Social, pois o oferecimento de servios e programas sociais estava ligado capacidade de mobilizao de classe para pautar suas reivindicaes ao poder poltico em troca da sua legitimidade e governabilidade (BENTO, 2003, p. 06). Acrescenta-se, sobre a atuao sociedade civil no Estado de Bem-estar social, Cella entende que,
Em suma, para que o qualificativo social aposto ao Estado no seja mero af retrico no basta a interveno organizada e sistemtica do Estado na economia, a procura do bem-estar, a institucionalizao dos grupos de interesses ou mesmo o reconhecimento jurd ico e a consagrao constitucional dos direitos sociais; ainda imprescindvel a manuteno ou aprofundamento de um quadro poltico de vi da democrtica que reconhea ao ci dado um estatuto de participante e no apenas, como diz Garcia-Pelayo, de mero recipiente da interveno social do Estado. (CELLA , [200-], p. 08, g rifo nosso).

Porm, Boaventura de Sousa Santos, que identificou uma dinamizao da sociedade civil, chamada por ele de rematerializao social e poltica da comunidade, por meio do fortalecimento das prticas de classe, reconhece o seu posterior enfraquecimento. Houve um processo de esgotamento histrico dos princpios da emancipao moderna o qual vem a culminar, no final da dcada de oitenta com a crise global da idia de revoluo social e com total preponderncia da filosofia e da prtica neoliberais (SANTOS, 2006, p. 90). Neste contexto, apontado por Boaventura Santos, houve o processo de derrocada do modelo do Estado de Bem-estar Social, que a partir de meados da dcada de 1970 comeou a demonstrar sinais de esgotamento. Isto foi indicado pela queda nas taxas de crescimento, pela estagnao dos salrios, pelo aumento da concentrao de renda, entre outros fatores (BENTO, 2003, p. 36). Destacaram-se as crises do petrleo de 1973 e 1979-1980 para acelerar a sada de cena do Estado de Bem-estar Social (BENTO, 2003, p. 37). De modo que a partir de 1793 ganham terreno as tendncias neoliberais diante da impotncia e do fracasso das polticas econmicas vigentes. Neste sentido, so enigmticas as premiaes dos tericos do neoliberalismo, Friedrich Von Hayek e Milton Friedman, com o Prmio Nobel de economia, respectivamente em 1974 e 1976 (HOBS BAWM, 2008, p. 398), cujos ditames viriam a se tornar a alternativa seguida pelos Estados nas dcadas seguintes at os dias atuais.

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assim que depois da experincia inicial de implantao do neoliberalismo no Chile de Pinochet, ainda nos anos 1970, os Estados Unidos de Reagan e a Inglaterra de Thatcher a partir dos anos 1980 apontaram a tendncia do estabelecimento do Estado Neoliberal (HOBSBAWM, 2008, p. 399). Em maior ou menor medida, a aplicao do modelo de Estado Neoliberal se deu nos pases atravs da limitao do papel do Estado, que ao devolver a coordenao econmica aos mecanismos de mercado, deveria abandonar atividades que interviessem na liberdade econmica, tais como
a concesso de subsdios para determinadas atividades econmicas, especialme nte agricultura, o controle da produo, controle de preos e salrios ou do valor de aluguis, salrios mnimos legais, programas de habitao, programas de seguro e previdncia co mpulsrios, entre mu itas outras polticas pblicas de interveno, regulamentao e controle. (BENTO, 2003, p. 40).

Segundo Leonardo Bento, h dois momentos da teoria neoliberal, o primeiro entre meados da dcada de 1970 e o final da dcada de 1990, e o segundo em seguida a este perodo. O primeiro perodo caracteriza-se pela adoo de medidas mais ortodoxas, coincide com o perodo de substituio do Estado de Bem-estar Social, quando era maior a gravidade da crise econmica, consistindo na reduo do tamanho do setor pblico, aos cortes com o gasto social, [...] a desregulamentao e abertura ao capital internacional, estabilidade monetria, reforma tributria para desonerar o capital e privatizao (BENTO, 2003, p. 48). O segundo momento caracterizado pela implementao de reformas no aparelho do Estado sob o discurso do estabelecimento de modelos de administrao pblica eficiente e competitiva, seguindo os paradigmas da descentralizao, da focalizao e da participao popular (BENTO, 2003, p. 50). Destaca-se a primeira e a ltima, descentralizao e participao popular, pois justamente neste contexto e sob estes paradigmas que a idia de controle social ganha fora nos ltimos anos. bastante elucidativa a lio de Arretche ao afirmar que
[...] a partir de perspectivas polticas distintas, produziu-se um grande consenso em torno da descentralizao. Passou-se a supor que, por definio, formas descentralizadas de prestao de servios seriam mais democrticas e que, alm disto, fortaleceriam e consolidariam a democracia. Igualmente tal consenso supunha que formas descentralizadas de prestao de servio seriam mais eficientes e que, portanto, elevariam os nveis reais de bem-estar da populao. Portanto, reformas do Es tado nesta direo seriam desejveis, dado que viabilizari am a concretizao de ideais progress istas, tais com equi dade, justia social e reduo do clientelismo e aumento do controle social sobre o Es tado. (A RRETCHE apud DURIGUETTO, 2007, p.175, grifo nosso).

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Sobre a descentralizao e a participao popular, Nogueira (2005, p. 59) considera que o discurso reformista valorizou a importncia da sociedade civil como sujeito fundamental na contribuio para gesto e implementao de polticas pblicas. Temos, ento, que o Estado Neoliberal adota objetivos, antes restritos a aspectos econmicos, relativos tambm a aspectos mais polticos relacionados ao desenvolvimento da cidadania, participao popular e descentralizao (BENTO, 2003, p. 79). Tal adoo corresponde idia de que s pode haver reforma que produza um Estado ativo, competente e democrtico se ela trouxer consigo uma sociedade igualmente forte, ativa e democrtica (NOGUEIRA, 2005, p 58). Cabe ressaltar que alm da dimenso poltica, o neoliberalismo se reconfigurou no plano econmico, conforme estudos e relatrios do Banco Mundial que tm destacado o papel desempenhado no crescimento econmico e na criao do prprio mercado que no subsistiria na ausncia de uma institucionalidade poltica-administrativa (BENTO, 2003, p.76), ou seja, da atuao do Estado. Deste modo, a perspectiva neoliberal adota o controle social sobre o Estado como parte de seu discurso e se expressa em mecanismos que descentralizam a gesto pblica na busca de maior eficincia administrativa promovida pela participao popular no planejamento e na avaliao sobre os resultados da administrao. Pode-se dizer que h uma grande valorizao do controle social no atual Estado Neoliberal nos planos terico, discursivo e at mesmo jurdico (a exemplo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado), porm isto no implica a sua efetivao concreta. Chega-se, portanto, configurao atual das relaes entre Estado e sociedade civil, em que as reformas j foram implementadas. Sobre essas relaes j foram feitos, no captulo anterior, problematizaes da conceituao do controle social. No presente captulo foram abordadas as configuraes do Estado e da sociedade civil desde a modernidade at os dias atuais. Em seguida, sero vistos os instrumentos jurdicos que compem o arcabouo constitucional e legal do controle social no Brasil e o colocam como princpio constitucional.

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4 O CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAO PBLICA ENQUANTO PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988

A Constituio brasileira (BRASIL, 1988) surgiu aps um processo de negao dos direitos polticos, existente durante o perodo do regime militar. A Assemblia Nacional Constituinte, apesar de ser composta por congressistas que estiveram no poder durante a ditadura, contou com representantes progressistas que se articulavam no sentido de estabelecer um regime democrtico. Houve diversos embates para a elaborao da carta constitucional promulgada em 1988, de modo que prevaleceu a inspirao democrtica com a valorizao da cidadania, e como ser visto, foram elencados dispositivos que construram o princpio do controle social. Antes, porm, de abordar o controle social importante traar um panorama do controle sobre a administrao pblica no ordenamento jurdico brasileiro, que tambm se construiu a partir deste contexto de 1988.

4.1 O Controle sobre a administrao pblica no Brasil

O controle sobre a administrao pblica, considerado em sua totalidade, abrange


a possibilidade de verificao, inspeo, exame pela prpria Administrao, por outros poderes ou por qualquer cidado, da efetiva correo na conduta gerencial de um poder, rgo ou autoridade, no escopo de garantir atuao conforme os modelos desejados e anteriormente planejados, gerando uma aferio sistemtica. Trata-se, na verdade, de poder-dever de fiscalizao, j que, u ma vez determinado em lei, no poder ser renunciado ou postergado, sob pena de responsabilizao por o misso do agente infrator (GUERRA, 2003, p. 23).

Dentro de todas as possibilidades de controle, acima apontadas, podem ser estabelecidas classificaes, a partir de determinados critrios, como aqueles utilizados por Di Pietro (2007) e Guerra (2003), quais sejam, quanto ao rgo que exerce o controle; quanto ao momento em que se efetiva o controle; quanto extenso do controle e quanto localizao do rgo executor do controle. A partir destes critrios, tem-se que, quanto ao rgo que o exerce pode ser administrativo, quando decorrente do poder de autotutela; legislativo, tambm chamado de controle poltico, mediante seus rgos, Congresso Nacional, Cmara de Deputados, Senado

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Federal, Assemblias Legislativas, Cmaras de Vereadores, Comisses Parlamentares; ou judicial, visto que o judicirio no pode se escusar da apreciao de ameaa ou leso de direito, no caso administrao pblica (GUERRA, 2003, p. 24-25). Em relao ao momento em que se efetiva o controle, pode ser prvio, visando prevenir a prtica ilegal ou contrria ao interesse pblico; concomitante, acompanhando a atuao administrativa ao mesmo tempo em q ue praticado; posterior, que objetiva rever os atos j praticados para confirm- los, corrigi- los ou desfaz- los (GUERRA, 2003, p. 25-26). No que tange extenso do controle pode ser sobre a legalidade, exercido pelos trs poderes na observncia ao princpio de que o administrador pblico s pode fazer aquilo que a lei prescreve; e sobre o mrito, visa observar o atendimento convenincia e oportunidade da administrao (GUERRA, 2003, p. 26). Finalmente, quanto ao rgo executor do controle pode ser interno quando o controle realizado por outro rgo integrante da prpria estrutura na qual se insere o rgo fiscalizado, de modo que cada rgo deve exercer o controle sobre seus prprios atos e agentes; e externo quando o controle realizado por rgo ou poder distinto da estrutura do rgo controlado (GUERRA, 2003, p. 25). Destes critrios, o ltimo o que mais interessa para os fins do presente trabalho, pois apresenta os agentes que promovem o controle sobre a administrao pblica. Segundo esta classificao h a diviso em dois grandes eixos, o controle interno e o controle externo, entretanto, tal classificao abrange apenas o rol do controle institucional, ou seja, o controle realizado por instituies da prpria administrao pblica. H outro elemento que precisa ser mais evidenciado e estudado, o controle social, que no se baseia em instituies, mas na atuao da sociedade civil. Vale dizer que o controle institucional e o controle social no esto desconectados, por isso o controle institucional ser visto com mais detalhes a seguir.

4.1.1 O Controle institucional sobre a Administrao Pbica

Pelo que j foi exposto, pode-se dizer que h duas espcies de controle institucional, o controle interno e o controle externo. Existe a submisso ao controle interno e ao externo por parte de todos os trs poderes da Repblica, bem como os entes jurdicos da federao Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios da administrao direta ou indireta, exercidos por

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algum rgo determinado pelas normas da Constituio ou das respectivas Leis Orgnicas (SIRAQUE, 2004, p. 107-108). O controle institucional , ento, um controle exercido pelo prprio Estado, sem a participao direta da sociedade, porm realizado atravs de seus representantes eleitos ou das instituies pblicas criadas pela Constituio ou por lei para fiscalizar as atividades do Estado, ou seja, o poder do Estado controlando o prprio poder do Estado ou de quem faa as suas vezes, atravs dos princpios e regras prescritos pela Constituio (SIRAQUE, 2004, p. 108).

4.1.2 O Controle Interno

O controle interno possui previso constitucional nos artigos 70 a 74 da Carta Magna. Abrange a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, quanto legalidade, legitimidade e economicidade. De tal modo, cada rgo deve manter, dentro de sua estrutura, um setor ou rgo com a funo especfica de realizar as rotinas de controle (GUERRA, 2003, p.30-31). Atravs do controle interno, objetiva-se, portanto, alm de garantir a legalidade, eficincia, economicidade na aplicao dos recursos pblicos; preparar a prestao de contas e o controle externo, social e institucional; bem como, fiscalizar as atividades dos agentes pblicos hierarquicamente inferiores; e ainda, fornecer informaes administrao superior; tambm, identificar erros e fraudes; preservar a integridade do patrimnio pblico; e finalmente, acompanhar a execuo do plano plurianual, do oramento pblico e demais planos e metas da administrao pblica (SIRAQUE, 2004, p. 108). O controle institucional interno fundamental para a organizao da administrao pblica. a partir deste controle que se torna possvel garantir transparncia da atividade administrativa e os objetivos constitucionais da Repblica. Segundo SIRAQUE (2004, p. 108), o controle interno a viga mestra para o controle externo e o controle social da administrao pblica. Neste sentido, a existncia de um efetivo sistema de controle interno pressuposto para o exerccio dos demais controles (externo e social), de tal modo que sem um bom sistema de controle interno qualquer tentativa de fortalecimento do controle externo e do controle social certamente no ter xito.

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Da reitera-se a importncia do controle interno como base para todo o controle sobre a administrao pblica por meio de um exemplo prtico. O Poder Executivo do Governo Federal do Brasil possui atualmente um sofisticado sistema de controle interno. O rgo responsvel pelo Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal a Controladoria-Geral da Unio CGU. Alm do controle interno, a CGU tambm competente para desenvolver as funes de correio, ouvidoria e aes voltadas para a promoo da transparncia e preveno da corrupo (CONTROLADORIA..., 2008, p. 16). Pelas suas competncias, percebe-se que a CGU no s realiza o controle interno como incentiva e promove os outros tipos de controle, principalmente o controle social. A partir de suas atividades de controle interno cada recurso federal gasto pelo prprio Governo Federal, transferido para Estados ou Municpios ou atravs de convnios, registrado no Portal da Transparncia, mantido pela CGU, tornando-se disponvel na rede mundial de computadores (atravs do stio eletrnico <http://www.transparencia.gov.br/>). A partir deste exemplo, certo que qualquer rgo do controle externo ter os dados apontados disponveis a qualquer tempo para desempenhar suas funes, bem como qualquer cidado ou organizaes da sociedade civil para o exerccio do controle social. O processo de controle no se restringe a pesquisar o Portal da Transparncia, mas j o facilita e adianta muito. Para demonstrar isso, segue um exemplo diverso. Considerando-se Municpios que no possuam qualquer rgo competente para realizar o controle interno, nestes casos provavelmente no h quaisquer dados disponveis via internet e sequer arquivos salvos em computador, dificultando o acesso s informaes necessrias ao controle da administrao pblica. Certamente quando o Promotor de Justia da Comarca solicita qualquer documento referente execuo oramentria, h uma imensa dificuldade em receb- lo, e maior ainda se a solicitao for de um cidado comum. A possibilidade de haver desvio de recursos, bem como sua m aplicao pela falta de controle, bem maior numa situao destas, quando h grandes chances das contas serem reprovadas pelo Tribunal de Contas. Portanto, grande a importncia da institucionalizao, operacionalizao e fortalecimento do sistema de controle interno, posto que, como aduz Guerra (2003, p.111), ainda no foi estruturado na grande maioria das entidades e rgos que for mam a Administrao, mormente nos pequenos e mdios Municpios, apesar da ob rigatoriedade imposta pelo texto constitucional. No mesmo diapaso, Siraque (2004, p 109), considera que a grande maioria das Administraes no Brasil, em especial as municipais, preocupam-se, no mximo, com o

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controle formal, e ainda afirma que as conseqncias de um controle interno frgil so a deficincia na atividade administrativa do Estado, na prestao de contas, na legalidade dos atos administrativos, na prestao dos servios pblicos, na preservao do patrimnio pblico e, tambm, no controle institucional externo e no controle social (SIRAQUE, 2004, p 110). De modo diverso, conforme Siraque (2004, 110) um sistema eficiente de controle interno
gera transparncia dos atos da administrao, eficincia ad ministrativa, pro move o profissionalismo nas relaes internas admin istrao, garante a igualdade na prestao dos servios pblicos e combate o trfico de influncias, o clientelis mo poltico e, portanto, contribui com a participao popular e o controle social.

Ademais, est previsto na Constituio que o sistema de controle interno deve apoiar o controle externo em sua misso institucional, portanto, h expressa previso constitucional de colaborao entre os controles institucionais (GUERRA, 2003, p. 112), colaborao esta que deve ser estendida, atravs do processo hermenutico, ao controle social.

4.1.3 O Controle Externo

O Controle externo realizado por rgo estatal estranho aquele que est sendo controlado. Assim, a administrao pblica deve ser fiscalizada na gesto dos interesses da sociedade, por rgo de fora de suas partes, assegurando atuao em consonncia com os princpios impostos pelo ordenamento jurdico (GUERRA, 2003, p. 29). O desenvolvimento institucional do controle externo resultado do

aprimoramento da democracia e do Estado de direito, bem como dos instrumentos de equilbrio entre os poderes, resultando em uma melhor relao entre Estado e cidados. De tal forma, que permite alcanar melhores nveis de probidade administrativa e a diminuio de abusos (GUERRA, 2003, p. 29). Acrescenta Carvalho Filho (2009, p. 895) que o controle externo que d bem a medida da harmonia que deve reinar entre os poderes, com impe o art. 2 da CF. O controle externo tem previso constitucional no mbito da Unio nos artigos 70 a 75 da Magna Carta, nestes dispositivos foi definido que o controle externo deve ser realizado pelo Congresso Nacional. Nos Municpios, conforme o artigo 31 ser exercido o controle externo pelas Cmaras Municipais. Nos Estados o controle externo ser realizado

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pelas Assemblias Legislativas, conforme as Constituies estaduais, que seguiro os princpios definidos pela Constituio Federal. No Distrito Federal, sua Cmara Legislativa exercer o controle externo seguindo a disposio do artigo 32 combinado com o 31 1 da CF. Alm do Poder Legislativo, a Carta Constitucional definiu nos seus j elencados artigos 70 a 75, a participao dos Tribunais de Contas na realizao do controle externo, havendo tribunais de contas para cada ente da federao. Assim, h para as esferas da Unio, dos Estados e dos Municpios, conjuntamente, e do Distrito Federal, respectivamente o Tribunal de Contas da Unio, os Tribunais de Contas Estaduais e o Tribunal de Contas do Distrito Federal. Merece ateno o termo utilizado textualmente pela Constituio, no seu artigo 71, quando dispe que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 1988). Para Guerra (2003, p. 30), importante ressaltar que o auxlio prestado pelo tribunal de contas ao poder legislativo no o torna rgo auxiliar, no sentido de subalternidade hierrquica. [...] Significa, isto sim, que o poder legislativo, naquelas competncias previstas no art. 71, no poder prescindir do tribunal de contas. Ainda, tratando do referido artigo 71, encontra-se em seus incisos a disposio de competncias exclusivas aos tribunais de contas, dando-lhes carter autnomo em suas funes, sem quaisquer interferncias do poder legislativo (GUERRA, 2003, p.29). A partir desta breve exposio, tem-se que o controle externo realizado pelo poder legislativo e pelo tribunal de contas, autnomos entre si e com competncias prprias para desempenhar sua funo de controle (GUERRA, 2003, p.30). Entretanto, ainda h que se ressaltarem as funes do Ministrio Pblico, pois a partir da Constituio de 1988 ganhou amp las atribuies de fiscalizao e desde ento vem desempenhando importante papel no controle externo da administrao pblica (SIRAQUE, 2004, p. 111). Dentre suas funes institucionais est previsto no artigo 129 da CF, inciso II, que deve zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia e no inciso III, que deve promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (BRASIL, 1988).

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Como considera Paiva (2004, p.35), freqente a atuao do Ministrio Pblico por meio de aes judiciais, de modo a provocar a funo jurdica do Estado no exerccio de sua funo de proteger o patrimnio pblico e social, e desta forma tem tentado corrigir as prticas e condutas contrrias ao interesse pblico e legalidade. Ademais, Paiva (2004, p.35) lembra que esta instituio, enquanto defensora da cidadania, tem grande potencial para servir de canal de comunicao com a sociedade e promover a interao entre o controle institucional externo, por ela realizado, e o controle social. No mesmo sentido, a Defensoria Pblica, reconhecida constitucionalmente como instituio essencial funo jurisdicional do Estado, conforme artigo 134 da carta magna, que promove assistncia jurdica gratuita aos hipossuficientes na forma do artigo 5, inciso LXXIV da lei maior, tambm teve as suas funes institucionais ampliadas, especialmente pela Lei 11.448/2007 e pela Lei Complementar 132/2009. A primeira alterou a lei que disciplina a ao civil pblica (Lei n. 7.347/85), legitimando para sua propositura a Defensoria Pblica e a segunda alterou a lei complementar que organiza a Defensoria Pblica (Lei Complementar n. 80), reafirmando esta funo de promover aes civis pblicas, alm de outras, como a de promover a mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos, sociais, econmicos, culturais e ambientais (BRASIL, 2009c), prevista no artigo 4, inciso X da referida lei complementar alterada. De tal modo, se o Estado for o responsvel pela leso de quaisquer destes direitos, a Defensoria Pblica legitimada, tal qual o Ministrio Pblico, a exercer o controle sobre aquele com o escopo de corrigir prticas e condutas contrrias ao interesse pblico e legalidade. Destarte, alm do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas, tambm o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica se apresentam como rgos que atuam no controle externo da administrao pblica, ao exercer suas funes constitucionalmente e legalmente institucionalizadas de garantir o zelo ao efetivo respeito dos Poderes Pblicos aos direitos assegurados na Constituio, a proteo do patrimnio pblico e social, e dentre outras, ressalta-se o controle externo das atividades policiais realizado pelo Ministrio Pblico. Ora, se o controle externo aquele realizado por rgo estatal estranho ao que est sendo controlado, e o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica so rgos estatais que no exerccio de suas funes institucionais realizam o controle de outros rgos pblicos, no h dvidas de que se trata de uma modalidade de controle externo.

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Assim, quando houver a provocao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica atravs dos instrumentos jurdicos existentes, a demanda ser apreciada pelo Poder Judicirio que no pode se escusar da apreciao de leso ou ameaa de direito, realizando-se o chamado controle judicial ou jurisdicional da administrao pblica. Efetivamente, existe um maior conhecimento por parte da populao sobre a existncia do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica enquanto espaos para denunciar irregularidades na administrao pblica. Porm, bem como estes, os dois outros rgos de controle externo tambm podem receber denncias. Cabe destacar, como frisa Siraque (2004, p. 110), que nos sistemas de controle institucional externo, de competncia do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica ou dos Poderes Legislativos, auxiliados pelos Tribunais de Contas, e ainda das Ouvidorias, a fiscalizao no depende da vontade poltica das autoridades a serem fiscalizadas. Tal fiscalizao pode ser provocada por qualquer cidado mediante denncia, representao ou a notcia de eventual irregularidade, apresentada aos rgos de controle externo. Diante disso, estes rgos, constitudos como autoridades fiscalizadoras, no podero se escusar de realizar a fiscalizao, posto que tm o dever-poder de zelar pelo patrimnio pblico (SIRAQUE, 2004, p. 110). A atuao do controle institucional, eminentemente o controle externo, s tem a se aperfeioar com o auxlio e a aproximao do controle social. Em vez de atuarem de forma isolada, imprescindvel, como aponta Santos (2002, p. 41), o incremento do intercmbio entre os rgos de fiscalizao e controle. Ainda segundo Santos (2002, p. 41),
A integrao dos agentes controladores com a sociedade civil organizada permitiria a efetiva imp lementao do controle social, superando as barreiras oponveis ao controle pblico estatal, que no podendo ser onipresente, fica impossibilitado de tomar conhecimento de todas as irregularidades que ocorrem no mb ito da Admin istrao Pblica.

Portanto, diante das complexidades das estruturas poltico-sociais do pas e do fenmeno da corrupo, o controle sobre a administrao pblica no deve ser restrito ao controle institucional (interno e externo), mas tambm deve ser exercido pelos cidados e pela sociedade organizada atravs do controle social, de modo a promover o permanente monitoramento das aes governamentais e exigncia do uso adequado dos recursos pblicos (CONTROLADORIA..., 2008, p. 16).

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4.2 O Controle Social enquanto Princpio Constitucional

Aps anlise dos controles interno e externo, passa-se a realizar uma abordagem jurdica do controle social (controle sobre a administrao pblica exercido pelos cidados e por organizaes da sociedade civil) a partir da Constituio Federal de 1988. No Prembulo da Constituio j h construo textual que fundamenta a existncia do princpio do controle social. Logo no incio da Constituio, declarada a instituio de um Estado democrtico. Esta opo significa a adoo de um regime poltico em que o governo do povo, pelo povo e para o povo, como enunciado em clebre frase de Abraham Lincoln, ou nas palavras de Silva (2006, p. 126), em que o poder emana do povo, h de ser exercido, direta ou indiretamente, pelo povo e em proveito do povo. Sobre o Estado Democrtico, ainda considera Silva (2006, p. 117-118, grifo nosso) que
este se funda no princpio da soberania popular, que impe a participao efetiva e operante do povo na coisa pblica, participao que no se exaure [...] na simp les formao das instituies representativas, que constituem um estagio da evoluo do Estado democrtico, mas no o seu completo desenvolvimento. [...] a concepo mais recente de Estado Democrtico de Direito, co mo Estado de legitimidade justa (ou Estado de Justia material), fundante de uma sociedade democrtica, qual seja a que instaure um processo de efeti va incorporao de todo o povo nos mecanismos de controle das decises, e de sua real participao nos rendimentos da produo.

No mesmo sentido disserta Loewenstein (1986, p. 54, grifo nosso) que


La classificacin de um sistema poltico como democrtico constitucional depende de l a existncia o carncia de inti tuciones efecti vas por mdio de l as cuales el ejercicio del poder poltico est distribu do entre los detentadores del poder, y por mdi o de las cuales los detentadores del poder estn someti dos al control de l os destinatarios del poder, constitui dos em detentadores supremos del poder. Siendo la naturaleza hu mana co mo es, no cabe esperar que el detentador o los detentadores del poder sean capaces, por autolimitacin voluntaria, de liberar a los destinatarios del poder y a s mis mos del trgico abuso del poder. Instituciones para controlar el poder no nacen ni operan por s solas, sino que deberan ser creadas ordenadamente e imcorporadas conscientemente en el processo del poder. Han pasado muchos siglos hasta que el hombre poltico ha aprendido que la sociedad justa, que le otorga y garantiza sus derechos individuales, depende de la existencia de lmites impuestos a los detentadores del poder en el ejercicio de su poder, independientemente de si la leg itimacin de su domin io tiene fundamentos fcticos, religiosos o jurdicos. Con el tiempo se ha ido reconociendo que la mejor manera de alcanzar este objeti vo ser haciendo constar los frenos que la sociedad desea imponer a los detentadores del poder en forma de un sistema de reglas fijas- la constituci n- destinadas a limi tar el ejercicio del poder poltico. La constitucin se convirti as en el dispositi vo fundamental para control del processo del poder.

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Em seguida, no Ttulo I, que trata dos Princpios Fundamentais, logo no caput do artigo primeiro dispe que a Repblica Federativa do Brasil se constitui em Estado democrtico de direito. Deste modo, a Constituio se funda na legalidade democrtica, ou seja, se sujeita ao imprio da lei, que por sua vez emana da atuao da vontade popular e influi na realidade social, tendo como lei maior a prpria Constituio (SILVA, 2006, p. 121). Ainda no artigo primeiro, como um dos fundamentos, no inciso II posta a cidadania, que no deve ser concebida de maneira restrita, seno em toda a sua amplitude, pois h dimenses plurais, observadas por MARSHALL, que conceituou a cidadania com trs elementos, o civil, o poltico e o social, dissertando que
O elemento civil co mposto dos direitos necessrios liberdade individual. [...] Por elemento poltico se deve entender o direito de participar no exerccio do poder poltico, co mo u m membro de um organis mo investido da autoridade poltica ou como um eleitor dos membros de tal organismo. [...] O elemento social se refere a tudo o que vai desde o direito a um mn imo de bem-estar econmico e segurana ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padres que prevalecem na sociedade (1967, p. 63).

No que tange ao seu sentido poltico, porm, seria um equvoco associar a cidadania, exclusivamente ao sufrgio, posto que alm do direito de votar e de ser votado, o cidado tem garantido na Constituio o direito de atuar de diversas formas no controle sobre o Estado, sobre a administrao pblica, como fiscal e at mesmo em espaos deliberativos, conforme ser visto adiante. No pargrafo nico do mesmo artigo primeiro, dispe a Constituio que todo poder emana do povo, e que seu exerccio no ocorre apenas por meio de representantes eleitos, como tambm de forma direta. Deste modo, declara o poder poltico, isto , garante o direito poltico de participar das decises referentes formao dos atos normativos do Estado, bem como estabelece o direito pblico subjetivo de fazer contro le da execuo das decises polticas, tanto das que forem constitudas diretamente pelo povo, quanto das constitudas por meio dos representantes eleitos (SIRAQUE, 2004, p. 112). Este conjunto normativo j suficiente para uma fundamentao mais geral da existncia do princpio do controle social como conseqncia da democracia, da cidadania e da soberania popular. Mas ainda h dispositivos constitucionais que tratam de modo mais especfico o princpio do controle social. Neste sentido, h a previso do controle social sob uma perspectiva mais participativa nas seguintes disposies normativas (BRASIL, 1988): a proposio de ao popular (art. 5, LXXIII, regulado pela Lei 4.717/65); ao civil pblica (art. 129, III, regulado pela Lei n 7.347/1985) a participao em colegiados de rgos pblicos de interesse

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profissional e previdencirio (art. 10); a participao por meio de associaes representativas, no planejamento municipal (art. 29, XII); participao no planejamento da poltica agrcola (art. 187); a participao na gesto administrativa da seguridade social (art.194, pargrafo nico, VII); a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao de polticas pblicas e no controle de sua execuo (art. 204, II) ; a participao comunitria na gesto democrtica e descentralizada da sade e ensino pblico (198 e 206, VI); a participao na administrao pblica direta e indireta, na proteo do patrimnio cultural, na defesa e preservao do meio ambiente e na assistncia sade e do adolescente (arts. 37, 3; 216, 1; 225; e 227, 1); participao direta nos processos polticodecisrios e legislativos (arts. 14 e 61, 2); e provocao do controle externo em face de irregularidades (art. 74, 2). H tambm disposies relacionadas transparncia, pressupostos para o exerccio do controle social, tais como (BRASIL, 1988): a disponibilizao de contas dos Municpios, durante sessenta dias, anualmente, qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar- lhes a legitimidade, nos termos da lei (art. 31, 3); a lei determinar medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e servios (ar. 150, 5); os entes da federao divulgaro mensalmente os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, os valores de origem tributria entregues e a entregar e a expresso numrica dos critrios de rateio (art. 162); o Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento d e cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria (art. 165, 3). H, ainda, disposies instrumentais para o controle social presentes no artigo 5 que cuidam dos direitos e garantias individuais (BRASIL, 1988): a criao de associaes sendo vedada a interferncia estatal em seu funcionamento (inc. XVIII); todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade (inc. XXXIII); o acesso justia, inclusive aos que tiverem insuficincia de recursos, quando o Estado prestar assistncia jurdica integral e gratuita (LXXIV). Aps este levantamento normativo das disposies constitucionais pertinentes, iniciado com elementos mais gerais, relacionados idia de democracia, cidadania e soberania popular, depois com elementos mais especficos relacionados participao, transparncia e a instrumentos de garantia do exerccio do controle social, fica bem caracterizado a existncia de uma norma que emanada de todo este rol normativo, qual seja, a norma do controle social.

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Assim, todos os dispositivos constitucionais acima se relacionam com a norma do controle social, servindo de instrumento para este atingir os seus fins, quais sejam: a participao da sociedade na maior medida possvel 4 no controle da administrao, e consequentemente, o fortalecimento do Estado Democrtico de Direito com a ampliao do exerccio da cidadania, da soberania popular e da democracia; que o controle exercido resulte em uma administrao pblica que na maior medida possvel no cometa abusos ou irregularidades, como atos autoritrios, de improbidade e corrupo, ou malversao de recursos pblicos; e finalmente, que a administrao pblica seja na maior medida possvel eficiente, e assim cumpra o seu papel de promoo de polticas pblicas de modo a atender as demandas da populao quanto efetivao dos seus direitos fundamentais, a exemplo dos elencados no artigo 6 da Constituio Federal. Em sntese, pode-se afirmar que o interesse finalstico do controle social dar instrumentos para a sociedade controlar o Estado de modo que este atue conforme as normas constitucionais (SIRAQUE, 2004, p. 117). Ora, se os princpios so normas imediatamente finalsticas, ou seja, estabelecem um fim a ser atingido, e o controle social se apresenta enquanto norma que tem por escopo atingir os fins acima colimados, pode ser questionado se em vez de o controle social constituir uma regra prevista constitucionalmente que descreve condutas a serem observadas, se caracteriza como um princpio. Para desenvolver melhor este raciocnio de que o controle social foi alado pelo texto constitucional condio de princpio necessrio elencar caractersticas das normasprincpio, comparando-as com as caractersticas das normas-regra. Deste modo, sem pretenso de ser exaustivo, ser elencado um conjunto de distines entre princpios e regras 5 . Esser indica que h maior grau de abstrao e generalidade das normas por parte dos princpios, enquanto a regra dispe a prescrio normativa de modo mais especfico. Para Larenz, os princpios tm funo de fundamento normativo para a tomada de deciso, diversamente das regras que tm funo apenas de norma. Por sua vez, Canaris reconhece um carter axiolgico (relacionado com os valores) aos princpios que lhe d um modo diverso de interao com outras normas em comparao com as regras (AVILA, 2003).

Os fins do princpio do controle social so apresentados em co mpanhia da expresso na maior medida possvel para demonstrar que os princpios se comportam conforme o entendimento de Robert Alexy, co mo normas jurd icas por meio da qual so estabelecidos deveres de otimizao aplicveis em vrios graus, segundo as possibilidades normativas e fticas. 5 Esta abordagem foi realizada nas pginas 16 a18 (subcaptulo 2.2 O Princp io Constitucional), em que Hu mberto vila apresenta o conceito de princpios diferenciando -os das regras, merecendo uma sntese.

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Para Dworkin, os princpios apresentam uma dimenso de peso, diversamente das regras, podendo haver coliso de princpios, resolvida com a ponderao entre princpios, a partir de determinadas circunstncias concretas que faro um deles prevalecer, enquanto que as regras so normas que ou se realizam ou no. Segundo Alexy, os princpios quando colidem tm a sua realizao normativa reciprocamente limitada, enquanto que na coliso de regras a soluo a invalidade de uma delas ou o estabelecimento de uma exceo, alm disso, afirma que as regras estabelecem obrigaes absolutas, e nquanto os princpios estabelecem obrigaes prima facie que tero sua aplicao em funo dos demais princpios colidentes, podendo ser aplicadas em maior ou menor medida ou at deixar de serem aplicadas sem perder validade (AVILA, 2003). H, ainda, a distino apontada por vila (2003), de que os princpios estabelecem fins a serem atingidos, enquanto que as regras so normas que descrevem as condutas a serem observadas. Os itens destacados possibilitam, com maior critrio, a identificao de uma norma enquanto princpio. Assim, deve ser levado em considerao o grau de abstrao e generalidade da norma; a funo de fundamento normativo para a tomada de deciso; o carter axiolgico; a dimenso de peso; realizao normativa reciprocamente limitada; a obrigao prima facie; e o estabelecimento de fins. Destarte, para classificar o controle social como princpio, cada item deve ser observado. O grau de abstrao e generalidade da norma est presente no controle social visto que esta norma traz uma idia geral de controle da sociedade sobre a administrao pblica, sem estabelecer uma forma definida de exerc-lo. A funo de fundamento normativo para a tomada de deciso se apresenta no controle social na medida em que influencia na interpretao e aplicao de outras normas. O carter axiolgico do controle social fica evidente por se relacionar a valores, dentre outros, a democracia, a cidadania, o republicanismo e a probidade. A dimenso de peso, a realizao normativa reciprocamente limitada e o estabelecimento de obrigao prima facie esto bastante relacionados, se configuram porque o controle social norma que passa por processo de ponderao na sua aplicao, de tal modo que outros princpios podem limitar a amplitude de sua realizao sem qualquer prejuzo sua validade. Por fim, sobre o estabelecimento de fins, j foi demonstrado anteriormente que o controle social estabelece fins e estes ltimos foram, inclusive, apresentados. Feitas estas consideraes, h bastantes elementos que permitem apontar no sentido de se reconhecer que o controle social sobre a administrao pblica no s regra

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constitucional que est presente em diversos dispositivos constitucionais, como tambm pode se configurar enquanto princpio constitucional da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Cabe ressaltar que este reconhecimento no est consolidado doutrinariamente ou jurisprudencialmente, de tal modo que o presente texto sinaliza na perspectiva de que o referido princpio ainda est em construo. So poucas as publicaes que reconhecem explicitamente o princpio constitucional do controle social, com prevalncia ao seu relacionamento com o direito sade. Uma delas foi elaborada pelo Centro de Estudos e Aperfeioamento Funcional vinculado ao Ministrio Pblico do Estado do Esprito Santo. Trata-se do resultado de estudos voltados para a rea do direito sanitrio que, ao abordar a Lei Orgnica da Sade (Lei n 8.142/90), afirma a existncia do princpio constitucional do controle social, de forma que a referida lei promoveu sua regulamentao na rea do sistema de sade (CENTRO..., 2002). No mesmo sentido, Gonzalez (2000, p. 157), defende em sua tese sobre democracia e conselhos de polticas pblicas, que o princpio do controle social foi incorporado constituio de 1988. Por sua vez, Osrio (2008, p. 48), afirma em sua dissertao que houve a instituio do princpio do controle social, contemplado na Constituio Federal, portanto, princpio constitucional, reafirmado na Lei Orgnica da Sade e, mais recentemente, na Resoluo n 333/03 do Conselho Nacional de Sade, como um dos princpios organizativos do sistema de sade. Ainda nesta perspectiva, os participantes da 6 Conferncia Estadual de Sade do Paran, realizada em Curitiba, no ano de 2004, por meio de seu relatrio, ressaltam o princpio constitucional do controle social para fundamentar sua reivindicao de respeito ao atendimento dos critrios de escolha dos representantes dos usurios nos conselhos estadual e municipais de sade (RELATORIO, 2004). Mais adiante ser apresentado um conjunto de legislaes infraconstitucionais que demonstram o reconhecimento do princpio do controle social, mas desde j apresentada a Lei n 11 445/07, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico, e no seu art. 2 dispe que os servios pblicos de saneamento bsico sero prestados com base nos seguintes princpios fundamentais (BRASIL, 2007), elencando no inciso X, o controle social. Verifica-se, deste modo, que j existe expresso reconhecimento legal ou infraconstitucional do controle social como princpio. Em relao jurisprudncia, a partir de pesquisa sobre as decises do STF, que tem a eminente competncia de interpretar em ltima instncia a constituio, percebe-se que

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ainda no h o reconhecimento explcito do princpio constitucional do controle social. Porm, o controle social j foi citado na Suspenso de Tutela Antecipada n 306 (BRASIL, 2009a), como diretriz, porque no dizer princpio, da Lei n 9.637/98 (art. 20, inc. III), que dispe sobre a criao do Programa Nacional de Publicizao, bem como, em outro julgado, na Suspenso de Segurana n 3902 (BRASIL, 2009b), foi considerado como uma vertente do princpio constitucional da publicidade. A ltima deciso citada demonstra, inclusive, a possibilidade de ponderao de princpios por parte do STF em relao ao controle social. Frisa-se que os princpios elencados foram outros, quais sejam, publicidade e prevalncia do interesse pblico sobre o privado de um lado, podendo ser analisado sob a tica do controle social, e de outro, intimidade e segurana dos servidores. Trata-se de recurso impetrado pelo municpio de So Paulo contra deciso de juzo de primeiro grau, mantida pelo tribunal de justia, que determinava a suspenso da divulgao de dados referentes a funcionrios pblicos por meio de portal de transparncia. Enquanto o municpio alegava o respeito ao princpio da publicidade e da prevalncia do interesse pblico sobre o privado, os funcionrios defendiam que tal procedimento feria os princpios da intimidade e da segurana dos servidores, por expor seus nomes, locais de trabalho, valor das remuneraes. No bojo desta questo tambm est inserido o controle social, relacionado ao princpio da publicidade. No voto do relator, os princpios so ponderados e dentre outros argumentos afirma-se que, sob o fundamento da intimidade dos servidores, impedir-se- ia a possibilidade de maior controle social sobre os gastos pblicos. Ao final, decidiu-se pela suspenso da execuo das decises anteriores por causar grave leso ordem pblica, na medida em que impedem a publicidade dos gastos estatais relacionados remunerao mensal dos servidores pblicos, com violao da regular ordem administrativa e com efeitos negativos para o exerccio consistente do controle oficial e social de parte dos gastos pblicos. (BRASIL, 2009b). perceptvel nesta deciso que o controle social apresenta-se potencialmente como um princpio a ser ponderado. Desta forma, a presena do controle social no o rdenamento constitucional mostrase bastante significativa e de crescente relevncia, a tal ponto que merece avaliao sobre o seu reconhecimento enquanto princpio constitucional tanto por parte da academia quanto por parte dos tribunais. Ainda que se considere no ter ocorrido tal reconhecimento, o controle social apresenta, por todo o exposto, grandes perspectivas de alcan- lo.

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4.2.1 A importncia do reconhecimento do Princpio Constitucional do Controle Social e seu reflexo na legislao infraconstitucional

O reconhecimento do princpio do controle social importante para o amadurecimento da democracia na medida em que d lhe uma nova configurao. Isto porque a democracia e o princpio democrtico trazem uma idia mais ampla e clssica de representao e participao (democracia representativa e participativa). Mesmo a democracia participativa, que se origina nos movimentos revolucionrios iniciados no fim do sculo XVIII e princpio do sculo XIX, apresenta instrumentos que tm carter secundrio ou complementar frente aos sistemas representativos. A participao direta do povo no governo, seguindo esta idia de democracia participativa, pouco contnua, no mais das vezes extraordinria, manifesta-se quase que com exclusividade sob forma de sufrgio (SGARBI; ASSAD, 1994, p. 04). Por sua vez, o controle social mais recente e remonta idia de uma participao permanente dos cidados e da sociedade civil organizada por meio do controle das autoridades pblicas e de toda a administrao pblica, quer seja atuando como fiscais ou participando ativamente de processos deliberativos, como por exemplo na definio de polticas pblicas. Assim, apesar de o controle social ser decorrente do princpio democrtico, ele traz um sentido prprio, caractersticas peculiares, inovaes prpria democracia, de tal modo que merece ser reconhecido como princpio autnomo em relao ao princpio democrtico. Cabe ressaltar que o princpio do controle social no obriga os cidados ou a sociedade civil organizada a exerc- lo, como ocorre na obrigatoriedade do voto nas eleies. Por outro lado, ele obriga o Estado a garantir todo o suporte para a sua promoo e efetivao. Neste sentido, nos ltimos anos, algumas legislaes infraconstitucionais tm seguido o princpio do controle social, promovendo os seus pressupostos da transparncia e da publicidade, com o estabelecimento de inovaes normativas que reconhecem a importncia de utilizar as tecnologias de informao e comunicao, informtica e Internet, cada vez mais difundidas na sociedade, mostrando-se eficientes ferramentas como instrumento de controle de recursos. Do mesmo modo, tem elencando em seus dispositivos a obrigatoriedade de garantir a participao da sociedade no controle da administrao pblica.

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Observa-se que, aps a Constituio de 1988, a promulgao de leis tratando da participao em conselhos tem sido bastante significativa com a previso de espaos deliberativos sobre polticas pblicas, em nveis municipais, estaduais e federal, nas mais diversas reas de atuao do Estado: sade, educao, assistncia social, infncia e adolescncia, idosos, promoo da igualdade racial, poltica urbana, de segurana alimentar e nutricional, entre outros. Assim, o Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei N 8.069/90), traz como uma das diretrizes para sua poltica de atendimento, em seu artigo 88, inciso II, a criao de conselhos municipais, estaduais e nacional, dos direitos da criana e do adolescente, rgos deliberativos e controladores das aes em todos os nveis, assegurada a participao popular paritria, ou seja, composta por nmero equivalente entre membros que representam o governo e aqueles que representam a sociedade civil (BRASIL, 1990a). H disposies semelhantes em outras reas, a exemplo da Lei n 8.142/90, que trata dos Conselhos de Sade. Suas principais caractersticas so o seu carter permanente e deliberativo, a competncia para formular estratgias e controlar a execuo das polticas de sade, e composio paritria, entre representantes do governo, prestadores de servio e profissionais, de um lado e usurios, de outro (BRASIL, 1990b). No mesmo sentido, foram criados conselhos como, da assistncia social (LOAS - Lei n 8742/93), dos direitos do idoso (Lei n 8.842/94), da educao (LDB - Lei n 9394/96), das cidades (Estatuto das Cidades Lei n 10.257/2001), da promoo da igualdade racial (Lei n 10.678/2003 e Decreto n 4.885/2003), de segurana alimentar e nutricional (LOSAN - Lei n 11.346/2006 e Decreto n 6.272/2007). Outro importante marco normativo, que demonstra o fortalecimento do princpio do controle social, a Lei Complementar n 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que trata de normas de finanas pblicas voltada para a responsabilidade na gesto fiscal, e define no seu artigo 48, como instrumentos de transparncia, controle e fiscalizao, a ampla divulgao dos planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, prestaes de contas, parecer prvio, relatrio resumido da execuo oramentria, relatrio da gesto fiscal, e suas verses simplificadas, inclusive em meios eletrnicos de acesso (BRASIL, 2000). O acesso a estes documentos da gesto fiscal relevante, pois permite observar a aplicao dos recursos pblicos e possveis indcios de irregularidades. No pargrafo nico do mesmo artigo, ainda elenca que ser assegurado o incentivo participao popular e a realizao de audincias pblicas durante os processos de

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elaborao e discusso dos planos, leis de diretrizes oramentrias e oramentos. Tambm de grande relevncia esta obrigao, porque nestes espaos que so definidas as prioridades e as metas na aplicao dos recursos do oramento. H tambm, a Lei n 10.257/2001, chamada de Estatuto da Cidade, que trata das polticas urbanas dos Municpios, e estabelece no seu artigo 2, inciso II, como uma de suas diretrizes gerais, a gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos diversos segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento dos planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (BRASIL, 2001). Trata-se de uma ntida insero do princpio do controle social como diretriz da referida lei. Neste mesmo diploma legal, ao tratar do Plano Diretor, instrumento bsico das polticas urbanas, definido no artigo 40 4, que no seu processo de elaborao e na fiscalizao de sua implementao, deve haver a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da sociedade, a publicidade e amplo acesso dos documentos e informaes produzidos. Foi previsto ainda que, caso o prefeito no observe esta obrigao, responder pelo crime de improbidade administrativa, conforme o art. 52, inc. VI do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001). Ou seja, o controle social mereceu tamanho reco nhecimento de importncia, nos casos acima previstos, que a no observncia ao seu cumprimento tornou-se crime. Dentre outros exemplos de inovaes normativas, pode-se citar o estabelecimento da exigncia legal no sentido de possibilitar o controle de rec ursos pblicos por meio da Internet. Tanto a Lei de Responsabilidade Fiscal como o Estatuto da Cidade, apontados acima, j prevem esta obrigao. J foi visto, tambm, que a Controladoria Geral da Unio criou o do Portal da Transparncia para divulgar os recursos gastos e transferidos pelo Governo Federal (Decreto n 5.482/05). De grande importncia e com grande carter disciplinador aos procedimentos licitatrios foram a regulamentao dos Preges Eletrnicos (Decreto n 5.450/05) e o uso do Portal Comprasnet, o Portal de Compras do Governo Federal. E ainda, um dos exemplos mais recentes, foi a criao do Portal dos Convnios e do Sistema de Gesto de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parcerias SINCOV (Decreto n 6.170/07), que desde 1 de setembro de 2008 possibilita ao pblico, via Internet, o controle e a fiscalizao a qualquer tempo dos convenentes e dos convnios com recursos pblicos. Todas estas inovaes apontam para o reforo na perspectiva do controle social da administrao pblica, pois ao disponibilizar tais informaes para consulta pblica facilitam

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o acompanhamento e o controle de recursos por parte de qualquer cidado ou de organizaes da sociedade civil. A atuao do Estado, entretanto, no pode se restringir a garantir

institucionalizao normativa dos instrumentos de controle social, em que pese j serem relevantes os deveres assumidos pelo Estado perante todas estas legislaes. Alm d isso, deve dar condies concretas para o seu desenvolvimento, por meio da promoo e do incentivo ao seu exerccio, pois obrigao do Estado Brasileiro realizar o princpio do controle social da administrao pblica na maior medida possvel. Desta forma, dentre outras atuaes que devem ser realizadas pelo Estado, priorizando-se aquelas em que se visualiza a atuao em uma perspectiva mais direta sobre o exerccio do controle social, h a necessidade de dispor de infra-estrutura aos espaos de participao, como aos conselhos de polticas pblicas, promover ou financiar a capacitao dos seus membros, aplicar suas deliberaes e divulgar sua atuao para que o restante da sociedade seja informada sobre a sua existncia e sobre a importncia do controle social. Para exemplificar uma atuao estatal sob perspectiva mais ampla e com significativa potencialidade de abrangncia, temos a Lei n 9.394/96, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional. Conforme o artigo 2 deste diploma legal (BRASIL, 1996), a educao tem como uma de suas finalidades o preparo para o exerccio da cidadania do educando, configurando, portanto, o dever do Estado de realizar a promoo e o incentivo do exerccio do controle social nas escolas brasileiras. Ocorre que, para a sua efetividade, o princpio do controle social no prescinde apenas do seu estabelecimento no plano normativo ou de condies dadas pelo Estado. fundamental, ainda, que a prpria sociedade se articule para exercer o controle social. Destarte, torna-se necessrio, alm da articulao da sociedade civil, que haja o desenvolvimento de uma nova cultura poltica de controle social, na qual os cidados tenham interesse em se preparar e conhecer os instrumentos de participao, controle e fiscalizao no planejamento, execuo e avaliao da administrao pblica, para exercitar a efetivao do controle social no plano concreto. A construo da cultura poltica do controle social, semelhante cultura ticopoltica apontada por NOGUEIRA (2005, p. 152), depende de educao para a cidadania, com a qual se dissemina a capacidade de valorizar as instituies polticas, os direitos e deveres [...] de compreender, em suma, que participar mais do que eleger representantes.

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Coadunando-se com esta perspectiva TEIXEIRA (2000, p. 48) elenca o fazer ou tomar parte no processo poltico-social e a cidadania, como os elementos constitutivos da idia de participao cidad, presente na cultura poltica do controle social. Para Nogueira (2005, p. 152), portanto, trata-se de uma questo de conscincia poltica, que se resolve por intermdio de um crculo de fatores que se combinam e que vo da escola poltica, da cultura s lutas sociais, do esforo social ao vnculo associativo. Por isso, arremata Nogueira (2005, p. 153), a participao no pode ser dissociada nem da educao para a cidadania, nem da formao de uma cultura poltica. Tais pressupostos so fundamentais, pois a partir deles, segundo (SOARES, 2008, p. 23) que se consegue compreender as contradies do Estado e das prprias instncias do controle social que se do no confronto de interesses presentes na realidade, possibilitando a ampliao do processo social de emancipao dos sujeitos por meio da conscientizao crtica e aumentando as chances destes mesmos sujeitos atuarem na arena poltica do controle social. Esta nova cultura poltica demanda tempo e grande esforo para se desenvolver. Entretanto, isto no implica dizer que para atuar no controle social a sociedade, como prrequisito, esteja devidamente preparada, pois uma nova cultura poltica s se constri por meio da prtica cotidiana. Atualmente, existem diversas organizaes da sociedade civil que atuam na divulgao, fortalecimento e exerccio do controle social6 . Dentre outras aes, promovem eventos, criam redes de articulao, mantm stios eletrnicos, realizam a formao de atores da sociedade civil, como os membros de conselhos de polticas pblicas, para que estes tenham uma atuao mais qualificada nos conselhos, e tambm os compem por meio de seus prprios representantes. O Projeto Conselho Ativo, promovido pela ONG Centro de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente Padre Marcos Passerini (CDMP) um exemplo deste tipo de ao. Este projeto decorreu da institucionalizao da municipalizao das polticas direcionadas a crianas e adolescentes, por meio da participao da sociedade nos Conselhos

Neste sentido, citam-se algumas organizaes da sociedade civil que se destacam nacionalmente em sua atuao no controle social: Instituto Plis (http://www.polis.org.br/), Associao Brasileira de Organizaes no Governamentais (www.abong.org.br/), Transparncia Brasil (http://www.transparencia.org.br/index.ht ml), Rede de Controle Social (http://www.redecontrolesocial.org.br/), Articu lao Brasileira Contra a Corrupo e a Impunidade (http://abracci.ning.co m/), A migos Associados de Ribeiro Bonito (http://www.amarribo.org.br/), dentre outros. Cita-se, ainda, um exemplo maranhense, o Centro de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente Pe. Marcos Passerini (www.cd mp.org.br).

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Municipais de Direitos da Criana e Adolescente (CMDCA) e nos Conselhos Tutelares (CT), respectivamente, instncias deliberativas e de atendimento direto. O projeto objetivou articular a instalao destes conselhos, de modo que ao seu final todos os Municpios do Maranho os tivessem instalado, bem como a realizao de cursos de capacitao, para sensibilizar e capacitar atores sociais no apenas para a criao, como para o fortalecimento e qualificao dos Conselhos de Direitos e Tutelares. Segundo dados disponveis poca do incio do Projeto, o Maranho apresentava dos 217 Municpios, um total de 90 Municpios com seus conselhos devidamente criados, 59 apenas com CMDCA e 68 sem qualquer dos dois conselhos. Aps a sua execuo (janeiro de 2007 a maio de 2008), apesar de o objetivo no ter sido totalmente alcanado, havia 189 com seus conselhos criados, 19 apenas com CMDCA e 09 sem nenhum dos conselhos. Portanto, observa-se como pode ser decisiva a atuao da sociedade civil organizada para o desenvolvimento do controle social. No exemplo acima, a inexistncia de conselhos nos Municpios expressa a negao da possibilidade do exerccio do controle social nestes espaos, por falta de sua institucionalizao, que deve ser reivindicada pela sociedade. Porm, como alerta SOARES (2009, p.27), a ausncia ou pouca participao e entendimento acerca do processo de controle social democrtico previsto nestas estruturas vem a limit- las em sua partilha de poder com a sociedade. Neste sentido, ressalta-se que o reconhecimento normativo em nvel de princpio constitucional e a institucionalizao dos instrumentos de controle social so apenas parte das dimenses a serem observadas, que por si s no bastam. De tal modo, quando a dimenso do seu exerccio concreto e efetivo se realizar, certamente haver melhores condies e possibilidades para o atingimento dos importantssimos fins que o princpio do controle social estabelece.

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5 CONSIDERAES FINAIS

Aps todo o percurso que compreendeu o presente estudo, mais do que certezas e concluses, construram-se diversas inquietaes, impresses, reflexes e questionamentos. Uma forte preocupao presente no texto, digna de ser ressaltada, a busca por uma perspectiva plural do fenmeno jurdico. Decorre da a dedicao de dois captulos relacionados a temticas sem um contedo caracteristicamente jurdico. Isto reflete a tentativa de se obter uma compreenso mais ampla do Direito por meio de suas interfaces com outras reas do conhecimento. Assim, a abordagem conceitual seguida da abordagem histrica e poltica, s vieram a enriquecer as anlises e permitir melhor entendimento na abordagem jurdica do princpio constitucional do controle social sobre a administrao pblica. Deste modo, o primeiro captulo trouxe, a partir de Warat, importantes reflexes sobre a linguagem que, se fundamental para as diversas cincias, para o Direito, alm de objeto de estudo, se expressa de forma prtica, ou seja, o poder da linguagem se evidencia na prpria aplicao da lei por meio da interpretao e da argumentao jurdicas. Ainda sobre a linguagem, cabem vrias ressalvas para se pensar no estabelecimento de conceitos e sentidos, pois so processos permeados de interesses, como alerta Bourdieu, uma luta poltica, anunciada por Dagnino, e como afirma Alvarez, no se encontra sentidos unvocos. Sobre os conceitos abordados, o primeiro apresentado foi o princpio constitucional, que se evidencia enquanto norma jurdica, distinta das regras, alcanando papel de destaque no constitucionalismo contemporneo. So suas caractersticas: o grau de abstrao e generalidade da norma; a funo de fundamento normativo para a tomada de deciso; o carter axiolgico; a dimenso de peso; realizao normativa reciprocamente limitada; a obrigao prima facie; e o estabelecimento de fins. O controle social, por sua vez, permitiu visualizar bem o embate discursivo na sua construo, permeado de diversas significaes e interesses antagnicos. De tal modo que de conceito utilizado na sociologia para tratar do controle do Estado sobre a sociedade, ganha sentido oposto (controle da sociedade sobre o Estado) para movimentos sociais ligados a setores progressistas, depois apropriado por setores conservadores neoliberais e inserido na prpria institucionalidade do Estado, como fica bem demarcado no Brasil com a reforma do Estado iniciada em 1995.

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Assim, o sentido do controle social que prevalece e que foi utilizado neste trabalho relaciona-se com a democracia, a cidadania e a soberania popular, exercidas mediante a participao permanente da sociedade no controle da administrao pblica. Porm, deve haver o cuidado de observar que esta perspectiva emancipatria pode ser meramente discursiva, que legitima uma realidade de excluso, misria e desigualdade social. Por fim, no conceito de administrao pblica, abrangeu-se todas as atividades desenvolvidas pelo Estado, no somente o Executivo, apesar de sua prevalncia, como o Legislativo e o Judicirio. Todos eles, portanto, esto sujeitos ao controle. Deste modo, a abordagem conceitual permitiu uma melhor compreenso dos possveis sentidos do princpio constitucional do controle social sobre a administrao pblica. No segundo captulo desenvolveu-se uma abordagem ligada a aspectos histricos e polticos para que houvesse uma reflexo sobre as relaes entre Estado e sociedade civil e a construo da idia do controle social. Tomando-se com referncia inicial o advento da modernidade at os dias atuais, percebe-se que as relaes entre Estado e sociedade civil passaram por profundas alteraes, de modo que a noo de controle social recebeu seus pressupostos por meio da construo e do reconhecimento de direitos aos cidados. Este processo se iniciou em um contexto no qual o Estado Absoluto prevalecia com a idia de que o soberano no precisava prestar contas de seu governo perante seus sditos. Tal condio comeou a mudar a partir de experincias ocorridas na Inglaterra (Revoluo Gloriosa), nos Estados Unidos (Revoluo Americana) e na Frana (Revoluo Francesa), de carter liberal, no sentido de reconhecer as liberdades dos indivduos perante o Estado. No seu bojo, trouxeram limitaes ao poder poltico dos governantes, reconhecendo o povo como detentor da soberania e no mais aqueles. Consequentemente abriu-se a possibilidade de controle sobre os governos. Diante do reconhecimento dos direito e liberdades individuais, bem como da soberania popular, houve uma nova caracterizao do Estado Moderno, consolidado aps o estabelecimento do sufrgio universal, qual seja, o Estado Representativo Democrtico, conforme Wanderley Guilherme dos Santos. Desde seu estabelecimento o Estado Representativo Democrtico passou pelas fases do Estado Liberal, do Estado Social at chegar ao estgio atual do Estado Neoliberal. As duas primeiras fases at chegaram a apresentar o crescimento do poder poltico manifestado

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pelo direito ao voto e pelo reconhecimento de direitos sociais, porm, somente na terceira fase que efetivamente ganha fora a idia de controle social. De tal maneira, o controle social foi incorporado como paradigma presente na implementao das reformas do Estado e de novos modelos de administrao pblica. com bastante cuidado que deve ser observada esta incorporao, pois pode implicar na sua no efetivao concreta. Mas no se pode desconsiderar que houve, ainda que no plano discursivo, o reconhecimento de uma diretriz, o Estado deve ser controlado pela sociedade, e de um direito, do cidado controlar o Estado, processo gera reflexos no ordenamento jurdico. Neste sentido, a introduo do controle social e sua expresso normativa no bojo do discurso neoliberal, podem abrir espaos para avanos significativos. Um exemplo que pode ser comparado a entrada em vigor da Consolidao das Leis Trabalhistas, promovida pelo populista e ditador Getlio Vargas, pois, em que pesem os interesses polticos que estivessem por trs da concesso de direitos, a legislao trabalhista foi um avano poca e ainda vige atualmente. No terceiro e derradeiro captulo, munido das reflexes desenvolvidas nas abordagens anteriores, chegou-se anlise jurdica do princpio constitucional do controle social sobre a administrao pblica. Para tanto, realizou-se uma prvia avaliao panormica do controle sobre a administrao pblica que abrange, alm do controle social, o controle externo e o controle interno. A diferena mais evidente entre o controle social e os demais que estes so realizados por instituies da prpria administrao pblica, chamado controle institucional, sem a participao direta da sociedade, enquanto que aquele realizado por cidados e por organizaes da sociedade civil. O controle interno (previsto constitucionalmente nos artigos 70 a 74), deve ser realizado por cada rgo existente na administrao pblica, destacando-se setor com esta funo especfica de controlar o prprio rgo. Importante salientar que a existncia de sistemas de controle interno efetivos fundamental para uma boa administrao, e pressuposto essencial para o exerccio adequado e para o fortalecimento dos controles externo e social. O controle externo (previsto constitucionalmente nos artigos 5, inciso LXXIV; 31; 32; 70 a 75; 129, incisos II e III; e 134) realizado por rgos estatais diversos daquele que se est controlando, expressando o equilbrio entre os poderes. So rgos de controle externo o poder legislativo, os tribunais de contas, bem como o ministrio pblico e a

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defensoria pblica, que no podem se escusar de realizar fiscalizao diante de denncia apresentada por qualquer cidado. Os controles externo e interno devem se articular com o controle social, pois juntos ampliam suas potencialidades no combate corrupo e pela busca de uma administrao pblica mais eficiente. O controle institucional, por tanto, deve incentivar o controle social at mesmo como forma de melhorar sua prpria atuao. Quanto ao controle social, sua expresso normativa na Constituio Federal de 1988 ocorre por meio da presena de diversos dispositivos ao longo do texto constit ucional que fundamentam a sua existncia. Assim, h a determinao da Repblica Federativa do Brasil como Estado democrtico de direito, tendo como fundamento a cidadania e a definio de que todo poder emana do povo (art. 1, caput, inciso II e pargrafo nico da CF88) que trazem uma fundamentao mais geral do controle social, relacionada idia de democracia, cidadania e soberania popular. Diversos outros artigos, relacionados mais diretamente participao, transparncia e a instrumentos de garantia do controle social deixam bem caracterizado que de todo este rol normativo emana a norma constitucional do controle social. Norma esta que serve para atingir alguns fins que podem ser sintetizados como a busca pelo controle da sociedade sobre o Estado de modo a garantir que este atue conforme sua constituio. Diante da caracterizao do controle social como norma constitucional, realizouse anlise comparativa entre as distines entre regras e princpios. Isto resultou na percepo da possibilidade de identificar que a norma do controle social no se caracteriza enquanto regra, mas como princpio, o que permite apontar no sentido de reconhec- lo como princpio constitucional. Observa-se que o reconhecimento do princpio constitucional do controle social sobre a administrao pblica uma construo inacabada. Ressalta-se, porm, que este reconhecimento importante na medida em que traz uma nova configurao para democracia que exige a participao permanente dos cidados e da sociedade civil organizada por meio do controle da administrao pblica. Alm dos diversos dispositivos constitucionais relacionados ao princpio do controle social, bastante significativo o surgimento, nos ltimos anos, de legislaes que refletem este princpio, com destaque para a Lei de Responsabilidade Fiscal, alm de outras leis como aquelas que instituem conselhos de polticas pblicas, ou a criao de portais eletrnicos que possibilitam o controle dos gastos via internet.

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Salienta-se que a efetividade do princpio do controle social no prescinde apenas do seu estabelecimento no plano normativo e da atuao do Estado no sentido de aplic- lo, pois s ocorrer na medida em que a prpria sociedade se articule para exercer o controle social, demandando a construo de uma nova cultura poltica que s se desenvolve por meio de uma educao voltada para o despertar da conscincia crtica e para emancipao pela cidadania, e com a sua prtica cotidiana. Portanto, a construo de direitos, no qual se inserem os princpios constitucionais, no parte somente dos legisladores, dos juristas, ou ainda de acadmicos. Alhures, ela se d tambm no seio da prpria sociedade, pois todos so atores da arena poltica e discursiva na disputa pelo reconhecimento e pela efetividade de direitos. O princpio constitucional do controle social sobre a administrao pblica encontra-se neste patamar, em construo, mas j possui slido alicerce no plano normativo composto por um conjunto vasto de dispositivos constitucionais e infraconstitucionais. H, tambm, implicaes fticas, a exemplo da existncia de espaos de exerccio do controle social como audincias pblicas, conferncias, conselhos de polticas pblicas, bem como a disponibilizao dos portais de transparncia, malgrado suas limitaes. Considera-se, finalmente, que se o reconhecimento deste o princpio

constitucional traz a potencialidade de alcanar os fins de fortalecer a democracia, a cidadania e a soberania popular, de fomentar uma nova cultura poltica de participao e fiscalizao permanente dos governos, de combater a corrupo e desperdcios, propiciando uma administrao pblica mais eficiente que promova polticas pblicas de modo a efetivar os direitos fundamentais dos cidados. Enfim, trata-se de instrumento deveras importante que no pode ser desconsiderado e que s tem a contribuir para a sociedade brasileira. E assim, para quem vislumbra com esperana a possibilidade da construo coletiva de realidades, lembra-se que os instrumentos jurdicos, tal como o princpio abordado, podem e devem servir como ferramentas na busca deste objetivo, ainda que no sejam suficientes.

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