La educacin permanente en el siglo XXI: nuevas funciones para el personal de educacin

Informe para el debate de la reunin paritaria sobre la educacin permanente en el siglo XXI: nuevas funciones para el personal de educacin Ginebra, 10 - 14 abril de 1998 Oficina Internacional del Trabajo Ginebra
Copyright 2000 Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) Fotografas: OIT/G. Cabrera; UNESCO/Vidal; Forum EFA/Ademola Idown

Indice
Introduccin Agradecimientos y fuentes 1. Sistemas de educacin permanente: conceptos, polticas, organizacin y empleo Por qu es importante: conceptos diferentes Eslabones en la cadena de la educacin permanente Polticas y organizacin correspondientes al aprendizaje permanente

Educacin primaria y secundaria Educacin superior De la escuela al trabajo Educacin, formacin, escuelas y empresas Vnculos y asociaciones estratgicas Estructura y aplicacin de los programas de estudios: las escuelas y las universidades se adaptan Cuestiones de gnero La educacin de adultos y la enseanza no instituciona La financiacin de la enseanza y la educacin permanente Financiacin diversificada: sector pblico, sector privado y frmulas mixtas Personal docente La igualdad de gnero en los lugares de enseanza 2. Educadores: funciones, responsabilidades y desarrollo profesional Funciones y responsabilidades en el futuro Gestin: por un control de la calidad

Los directores y sus adjuntos Escuelas y personal docente: los aos fundamentales Diferentes funciones, diferentes calificaciones, diferentes aptitudes El apoyo de las aulas al personal docente Personal auxiliar no docente Tecnologas de la informacin en los centros de enseanza Formacin del personal: un compromiso permanente La administracin en el sector de la enseanza: competencias y necesidades Directores de escuela: en primera lnea de la gestin Formacin inicial de los maestros: sentar las bases Educacin continua: la reinversin esencial Fomento de la progresin profesional y desarrollo de la carrera: la de la competencia y la motivacin Fomento de la progresin profesional continua: mltiples caminos y asociaciones El aumento de las carreras pblicas y la satisfaccin en el empleo

Movilidad profesional Evaluacin: eje de los resultados y del desarrollo de la carrera Seguridad del empleo: personal permanente y temporero Carreras profesionales y cuestiones de gnero 3. Remuneracin y trabajo en el mbito de la enseanza Estructura de la remuneracin: frmulas adecuadas para contratar profesionales altamente calificados y retenerlos en el sector Administracin de la enseanza Hay concordancia entre los sueldos y las responsabilidades de los directores? Sueldos e incentivos de los docentes: la calidad tiene su precio Comparaciones de escalas de sueldos e ingresos nacionales Comparaciones con otras profesiones Educadores tcnicos, de adultos y no institucionales Estructuras salariales: remodelacin de la compensacin para los nuevos establecimientos de aprendizaje Remuneracin en funcin de los resultados: mejora la calidad? Distribucin de los beneficios

El medio ambiente de docencia y aprendizaje: parmetros del trabajo del personal Directores y subdirectores Personal docente Tamao de las clases Organizacin de los planteles: horarios, infraestructura y salud Horarios flexibles Planteles escolares: aumento del acceso Un medio ambiente de trabajo seguro y saludable 4. Los marcos de la participacin en las decisiones respecto de los cambios El cambio de perspectiva: hacia una mayor participacin Un marco para la participacin: quin decide y cmo? El dilogo social: un factor esencial Libertad sindical y negociacin colectiva Las expectativas en la era de transformacin mundial

Actuar a nivel local es actuar a nivel mundial: las decisiones sobre la educacin deben adoptarse en los centros docentes Conceptos sobre adopcin de decisiones: limitar la estructura jerrquica y dar prioridad a la colaboracin Participacin del personal Participacin Participacin en la formulacin de decisiones en los establecimientos docentes Organos decisorios en los establecimientos docentes Representacin Papel de los interlocutores del sector de la educacin: sindicatos y empleadores Negociacin basada en la cooperacin Consejos docentes Solucin de conflictos Funciones de los empleadores y los trabajadores en el fomento de la educacin en el lugar de trabajo Los empleadores y la educacin en el lugar de trabajo El contexto empresarial Educacin en el lugar de trabajo

El significado y la funcin de la educacin en el lugar de trabajo por los empleadores Factores determinantes de la educacin en el lugar de trabajo por el empleador Efectos de la educacin en el lugar de trabajo financiada por el empleador Financiamiento de la educacin en el lugar de trabajo Asociaciones de empleadores y educacin en el lugar de trabajo Poltica gubernamental Formacin y aprendizaje profesionales Los sindicatos y la educacin en el lugar de trabajo Objetivos sustantivos Objetivos en materia de procedimiento Influencia directa de los sindicatos en la formacin Bsqueda de un nuevo consenso Datos sobre las repercusiones de los sindicatos en la formacin 5. Resumen, conclusiones y puntos propuestos para la discusin Conceptos, polticas, organizacin y empleo

Funciones y responsabilidades de los educadores La remuneracin y el trabajo en el sector de la educacin Participacin en la toma de decisiones en materia de educacin y en el aprendizaje en el lugar de trabajo Puntos propuestos para la discusin Formacin permanente: poltica, organizacin, financiacin y empleo Funciones y responsabilidades del personal de la educacin La remuneracin y el trabajo en el sector de la educacin Participacin en la toma de decisiones relativas a la y en el aprendizaje en el lugar de trabajo OIT Anexo Evolucin reciente en los sectores de la educacin y de la formacin: financiamiento, organizacin y empleo Financiacin de la educacin Tendencias de la inversin en la educacin Diversificacin de la financiacin: pblica, privada y asociaciones La educacin como negocio?

Descentralizacin de la financiacin Acceso a la educacin: tasas y niveles de matriculacin Estructuras: administracin y gobierno Empleo del personal docente El personal docente en la fuerza de trabajo Administradores de la enseanza Caractersticas de la profesin docente: edad y origen tnico de los docentes, trabajo a tiempo parcial Envejecimiento del personal docente? Diversidad en las clases Trabajo a tiempo parcial Remuneracin y trabajo: tendencias Campo de variacin de la escala de sueldos Condiciones de trabajo Directores Profesores

Bibliografa Recuadros 1.1. La University of Higlands and Islands (UHI) en Escocia 1.2. Proyecto piloto de transicin a la vida adulta, Glasgow, Escocia 1.3. Los sistemas basados en la competencia se extienden en todo el mundo 1.4. Poltica del Banco Grameen de apoyo a la enseanza y la educacin 2.1. Poltica de potenciacin de los directores de escuela en Filipinas 2.2. Innovacin en las zonas rurales de Colombia: el Programa Escuela Nueva 2.3. Utilizacin productiva del personal paraprofesional en los Estados Unidos 2.4. Aplicacin de las tecnologas de la informacin: incentivos y obstculos 2.5. Contratacin y formacin de directores en los Estados Unidos 2.6. Proyecto para voluntarios en el sector de la enseanza de Senegal 2.7. Contenido y procesos de la preparacin del personal docente y del desarrollo profesional 2.8. Fomento de la progresin profesional en la educacin secundaria: los casos de Alemania y Chile 2.9. Centros de recursos de personal docente en Sudfrica

2.10 .Nuevas carreras docentes en el Reino Unido-Inglaterra y Pas de Gales 2.11. Directoras de escuelas secundarias de Trinidad y Tabago 3.1. Nuevos conceptos para la compensacin del personal docente en los Estados Unidos 3.2. Cambios en la docencia y en las horas de trabajo en la Repblica Checa 3.3. Estudio sobre el tamao de las clases en los Estados Unidos: las clases ms pequeas son distintas 3.4. Tamao de las clases y labor del personal docente en China 3.5. Eficiencia en materia de educacin y docencia/aprendizaje en las escuelas de Guadalajara, Mxico 4.1. Consejos de establecimientos docentes en Nicaragua 4.2. Esquema del Programa de asistencia al desarrollo de los trabajadores (EDAP) de Ford Britain 4.3. Produccin flexible, gestin de los recursos humanos y rendimiento en la industria automotriz 4.4. Acuerdo concertado en 1994 entre United Distillers y el GMB Grficos 1.1. La importancia y los efectos de la educacin 1. Estimacin de gastos pblicos por concepto de educacin como porcentaje del PNB y como porcentaje del PNB per cpita, 1995 2. Nmero de profesores (de todos los niveles) por cada 1.000 habitantes en el grupo de edad de 15 a 64 aos, en 1985 y 1995

Cuadros 1.1. Estimacin de la poblacin analfabeta de 15 aos de edad o ms (porcentaje total de la poblacin) 1.2. Personal docente femenino, por nivel de enseanza: media porcentual en los pases de la UE y la OCDE, 1996-1997 3.1. Tamao medio de las clases en determinados pases, 1997-1998, salvo otra indicacin 1. Tasas porcentuales mundiales de incremento de matrculas y de personal docente (1985-1990, 1990-1996) 2. Tasas brutas de matrcula en el primer nivel (escuela primaria), pases menos desarrollados y pases desarrollados, 1980-1996 3. Tasas brutas de matrcula en el segundo nivel (enseanza secundaria), pases menos desarrollados y pases desarrollados, 1980-1996 4. Tasas brutas de matrcula en el tercer nivel (educacin superior), pases menos desarrollados y pases desarrollados, 1980-1996 5. Profesores de primer nivel: en el mundo, en los pases menos desarrollados y en los pases ms desarrollados, 1980-1996 6. Profesores de segundo nivel: en el mundo, en los pases menos desarrollados y en los pases ms desarrollados, 1980-1996 7. Indices de sueldos reales para profesores de enseanza preescolar y de enseanza primaria en un grupo de pases seleccionado, 19901998 (1990 = 1000) 8. Indices de sueldos reales para profesores de enseanza secundaria en un grupo de pases seleccionado, 1990-1998 (1990 = 100) 9. Indices de sueldos reales para profesores de enseanza superior en un grupo de pases seleccionado, 1990-1998 (1990 = 100) 10. Promedio de horas de enseanza semanales en un grupo de pases seleccionados, 1996-1998

Introduccin
Este informe se ha preparado a modo de documento de referencia principal para la Reunin paritaria sobre la educacin permanente en el siglo XXI: Nuevas funciones para el personal de educacin, que se celebrar en la OIT en Ginebra, del 10 al 14 de abril de 2000. El Consejo de Administracin de la Oficina Internacional del Trabajo decidi convocar esta Reunin en el curso de su 273., reunin en noviembre de 1998. Se trata de la segunda reunin de este tipo organizada por la OIT en el sector de la educacin desde que en 1996 se puso en marcha un programa de actividades sectoriales reformado. La primera de estas reuniones tuvo lugar en abril de 1996 y trat sobre las repercusiones del ajuste estructural en el personal de la educacin. Entre los resultados, de la Reunin de 1996 se cuenta la adopcin de una Resolucin sobre las actividades futuras de la OIT en el sector de la enseanza, por la que se invitaba al Consejo de Administracin a incluir en el orden del da de la prxima reunin sobre el sector de la educacin el punto sobre el personal docente en el marco de la educacin permanente en un mundo en evolucin(1). A raz de su decisin de convocar esta Reunin, el Consejo de Administracin decidi en su 274. reunin (marzo de 1999) que su ndole, composicin y propsito fueron los siguientes:

se tratara de una reunin paritaria; se invitara a los representantes de 16 gobiernos de pases miembros de la OIT(2), a 11 representantes de los empleadores del sector privado y a 27 representantes de los trabajadores; el objeto de la reunin sera intercambiar puntos de vista sobre las polticas y las prcticas relativas a la educacin permanente; adoptar conclusiones que incluyan propuestas de accin por parte de los gobiernos, de las organizaciones de empleadores y de trabajadores y de la OIT, y adoptar un informe sobre la discusin. La Reunin tambin podr adoptar resoluciones.

El presente informe se divide en cinco captulos principales y un anexo. Con el fin de crear la pauta para el tema principal, en el captulo 1 se examinan las definiciones, los conceptos, las polticas, la dotacin de fondos, la organizacin y la evaluacin de la educacin permanente, el alcance de su cobertura a finales del siglo XX a diversas poblaciones, las cuestiones relativas a los planes de estudios y a la tecnologa, y las relaciones sistmicas entre la educacin y la formacin institucionales, no institucionales e impartidas en el lugar de trabajo. En el captulo 2 se analizan las funciones y responsabilidades que se espera que desempee el personal administrativo, docente y de apoyo, sobre todo en lo que se refiere a mtodos de docencia, educacin bsica y formacin continua del personal y fomento de la progresin profesional y de la carrera profesional. En el captulo 3 se estudian los niveles y las estructuras de la remuneracin, as como los parmetros bsicos del medio ambiente de la enseanza y el aprendizaje (horas y organizacin del trabajo, tamao de las clases, uso de la tecnologa de la informacin e infraestructura

escolar). En el captulo 4 se examina el marco para la adopcin de decisiones de una forma abierta y participativa que fomente ms el dilogo social en los sitios educativos; esto se lleva a cabo a travs del anlisis de cuestiones tales como los mecanismos de consulta, de negociacin colectiva y de solucin de diferencias en que participan los actores principales. Las funciones tanto de los empleadores como trabajadores en el fomento del aprendizaje en el lugar de trabajo se abordan en la segunda parte de este captulo. En el captulo 5 se presenta un resumen y se proponen puntos para la discusin en la Reunin.

Agradecimientos y fuentes
Este informe se ha preparado con una gran variedad de fuentes, empezando por la informacin que proporciona una serie de informes y materiales estadsticos de la OIT. Facilitaron datos importantes los funcionarios de la OIT del Servicio de polticas y sistemas de formacin, de la Oficina de Estadstica y del Grupo Especial: El Empleo en el Mundo 1998-99. Se recurri ampliamente a los datos, anlisis y puntos de vista en materia de educacin y de educacin permanente que, generosamente, proporcionaron las siguientes personas y organizaciones: los funcionarios de la direccin de la Comisin Europea para la Educacin, Formacin y Juventud; el director y el personal de la Red de informacin sobre la educacin en la Comunidad Europea (EURYDICE); el personal del Centro Europeo para el Desarrollo de la Formacin Profesional; el personal de la Oficina Internacional de Educacin (OIE); el director adjunto (educacin) y los principales administradores de la Direccin de educacin, empleo, trabajo y asuntos sociales, y el Centro para la Investigacin y la Innovacin en materia de Educacin (CERI) de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE); y los funcionarios de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Las organizaciones de empleadores y de docentes, as como una serie de especialistas y practicantes acadmicos del campo de la educacin permanente, la educacin y la formacin tambin facilitaron diversos puntos de vista e informaciones. Tambin se utilizaron mucho los informes gubernamentales disponibles en las pginas de Internet o por conducto de organizaciones intergubernamentales. La Organizacin Internacional del Trabajo prepar el informe, que fue coordinado por el Sr. Bill Ratteree, especialista del sector de la educacin, Departamento de Actividades Sectoriales, OIT, Ginebra, autor de los captulos 2 y 3 y colaborador en la redaccin de otros captulos. El marco y gran parte del contenido en materia de educacin permanente del captulo 1, as como ciertas contribuciones al anexo, se basaron en un documento preparado por los Dres. David y Catherine Matheson, de la School of Education, University College Northampton, y la City University, Londres, Reino Unido, respectivamente. La primera parte del captulo 4 se basa, en gran medida, en un documento preparado por el Dr. Brian Caldwell, decano de educacin, y el profesor Gerard Canin, director de estudios en el Newman College, University of Melbourne, Victoria, Australia, quien tambin contribuy a la preparacin del captulo 3. La segunda parte del captulo se basa en escritos del Sr. Anthony Twigger, quien trabaj como especialista principal en formacin profesional en la OIT en Ginebra, de la Sra. Marilyn Davies, consejera de educacin y formacin de la Federacin de Empleadores de Nueva Zelandia (los cuales tambin contribuyeron al captulo 1), y del Sr. Keith

Drake, ex profesor y asesor del canciller en iniciativas externas de la University of Manchester. Los funcionarios de la Oficina de Actividades para los Empleadores, la Oficina de Actividades para los Trabajadores y el Servicio de Polticas y Sistemas de Formacin leyeron y comentaron el proyecto de informe. El informe se publica bajo la autoridad de la Organizacin Internacional del Trabajo. Sobra decir que un informe de esta ndole no puede ser exhaustivo en el tratamiento de una cuestin tan amplia. Sin embargo, se espera que el anlisis de un tema que solicita cada vez ms la atencin de los gobiernos, los empleadores, los trabajadores y otras partes interesadas en la educacin y la formacin a principios del siglo XXI redunde en el establecimiento de las bases para llevar a cabo una investigacin, una reflexin y una adopcin de decisiones ms detalladas mediante un mayor dilogo social sobre las condiciones que permitiran a la educacin permanente convertirse en una realidad para todos en los Estados Miembros de la OIT.

1.Sistemas de educacin permanente: conceptos, polticas, organizacin y empleo

Por qu es importante: conceptos diferentes
Las mltiples funciones que se atribuyen tradicionalmente a la educacin y a la formacin, combinadas con el nfasis que dan nuestras sociedades modernas a los cambios constantes -- polticos, econmicos ambientales, tecnolgicos, sociales -- exigen inevitablemente que el aprendizaje se convierta en una funcin permanente. Si el conocimiento, las calificaciones y las capacidades de aprendizaje no se renuevan, la capacidad de los particulares, y por extensin de las comunidades o de las naciones, para adaptarse a un nuevo entorno se ver considerablemente reducida, cuando no completamente anulada. Se trata de una cuestin de supervivencia. En este sentido, la importancia del aprendizaje a todo lo largo de la vida activa, e incluso despus, pasar a ocupar cada vez ms un lugar prioritario en los planes de los particulares, de los pases y de la comunidad internacional de maneras ms concretas que en la actualidad. El concepto de aprendizaje permanente visto como una actividad intencionada, trtese ya sea de formacin formal, no formal o informal, por oposicin al aprendizaje que adquieren en su vida cotidiana todas las personas a lo largo de su existencia constituye la base del presente informe.

La definicin del concepto de aprendizaje se puede articular en torno a los resultados obtenidos, a las competencias adquiridas y/o al proceso en s. La cuestin principal que se plantea en el debate sobre la educacin permanente -- que volvi a plantear el informe de Faure y otros autores, Learning to Be (1972) -- es si lo que cuenta es el fin o los medios. En 1996 este debate cobr mayor mpetu con la publicacin del informe de Delors y otros autores (1996) Learning: the treasure within, en el que, entre otras cosas se intentaba, sintetizar la manera en que ha evolucionado con el tiempo la reflexin acerca de este tema. El impacto que tuvo esta publicacin y las respuestas a que dio lugar, as como los ingentes trabajos de investigacin y de reflexin que suscit en la OCDE (1996) y en la Unin Europea (1995 y 1999) hacen resaltar el hecho de que, independientemente de la manera en que decidamos definir el concepto de aprendizaje en trminos generales, las nociones de aprendizaje permanente, de educacin permanente, de sociedad cognitiva y de edad de aprendizaje han pasado a ser una de las cuestiones ms estudiadas de poltica educativa con que se enfrentan las sociedades. El aprendizaje permanente constituye en la actualidad el principio rector de las estrategias de poltica para alcanzar objetivos que incluyen desde el bienestar econmico de los pases y la competitividad hasta la realizacin personal y la cohesin social. Hay un amplio consenso en que se trata de una cuestin importante para todos y por ende debe estar al alcance de todos (OCDE, 1996). Adems, concierne a todos los pueblos y naciones, independientemente de su nivel de desarrollo, razn por la cual cuenta con un respaldo cada vez mayor de los gobiernos, de las organizaciones de financiacin y de las organizaciones internacionales, que buscan poner en el mismo nivel el capital cultural y el humano (Jary y Thomas, 1999). Hay quienes ponen en duda que las sociedades humanas pueden alcanzar el objetivo de una sociedad cognitiva, pero la caracterizacin del aprendizaje permanente est hecha con una visin optimista de que en todas las etapas de la vida es posible adquirir nuevas habilidades, lo cual se distingue de la visin ms circunscripta y pesimista de la capacitacin que se desprende de la actual enseanza institucionalizada. Las teoras y modelos sobre cmo podra ser una sociedad cognitiva cubren toda una gama de propuestas desde aquellas segn las cuales la totalidad de la experiencia del aprendizaje se rige por la lgica del mercado y de la utilidad econmica, hasta propuestas cuyo principal objetivo es el bienestar personal, la participacin activa en la vida ciudadana y la potenciacin del individuo a fin de que pueda elegir verdaderamente su trayectoria (Duman, 1999). Entre estas dos posturas extremas en el debate sobre el aprendizaje permanente hay una multitud de posturas intermedias. En un extremo del espectro conceptual, el eje formado por la realizacin personal y el bienestar social se inspira en parte en la obra de Paulo Freire relativa a la alfabetizacin y el desarrollo cultural como medios para aumentar la toma de conciencia individual y colectiva. En el enfoque de Freire no se considera el crecimiento econmico como una condicin sine qua non sino ms bien como una consecuencia probable de la concienciacin personal y comunitaria (Freire, 1967). Por su nfasis en la justicia social, en la diferencia social y en la transformacin social, es

frecuente que se designe a las ideas de Freire con la expresin de pedagoga crtica (mayo, 1999); stas exigen al educador un papel completamente distinto al que la mayora de la gente suele asociar con la educacin formal y sobre todo con la educacin escolar, es decir, que el educador y el educando intercambian sus papeles, y aprendan el uno del otro. Las teoras posmodernas acerca del final de las clases sociales y las teoras econmicas sobre la formacin del capital humano conforman el polo opuesto que basa el aprendizaje permanente principalmente en la necesidad econmica. La idea de estas teoras es que el aprendizaje es tanto ms til cuanto que est vinculado con la obtencin o el mantenimiento del empleo o de una mejora general de la economa. Sin duda alguna, la educacin y las calificaciones superiores a menudo son la clave para aumentar los ingresos y el bienestar individuales. Algunas posiciones en materia de poltica gubernamental (por ejemplo, el documento verde del Gobierno del Reino Unido The Learning Age: A Renaissance for a New Britain DfEE, 1998a) presenta el concepto de educacin permanente principalmente en trminos de calificaciones para un mejor empleo. Los argumentos a favor de la educacin permanente que los ministros de educacin de la OCDE tuvieron en cuenta al adoptar una declaracin sobre el aprendizaje permanente en 1996 estn relacionados principalmente con el empleo y la economa, aun cuando tambin se menciona la importancia que tiene para la democracia y la cohesin social (OCDE, 1996). De hecho, la visin utilitaria colectiva del aprendizaje permanente tiene presentes sobre todo dos preocupaciones, a saber, la prosperidad econmica y la estabilidad social. Por un lado, la importancia de la educacin y de la formacin para el desarrollo de las calificaciones se est acelerando. El aumento del comercio y de las corrientes de capital que engloba el trmino de mundializacin, las presiones competitivas y las modificaciones de la organizacin del trabajo resultantes de este fenmeno, y la constante necesidad de ajustarse a los rpidos e incesantes cambios tecnolgicos fomentan una demanda cada vez mayor de mano de obra altamente calificada y adaptable. Estos cambios se observan fcilmente en la evolucin de los procesos industriales que anteriormente requeran mucha mano de obra y tenan poco valor aadido y que ahora son ms intensivos en capital y son altamente sofisticados, en la evolucin de economas que anteriormente eran en gran parte industriales y ahora estn orientadas a los servicios y en el sector de los servicios se observa una evolucin que favorece las aplicaciones de la comunicacin y la informacin. En este proceso, las investigaciones han puesto de manifiesto el papel fundamental que desempea un respaldo suficiente al desarrollo de las calificaciones gracias a buenos sistemas de formacin y de educacin -- ricos por su contenido y modos de aprender -- para alentar la transicin a una base econmica diferente y una mayor productividad de las empresas individuales. El desarrollo de la educacin y de las calificaciones es fundamental y constituye una condicin igualmente importante, pero no suficiente para el crecimiento intensivo en empleo (OIT, 1998a).

Al mismo tiempo, el cambio constante de las dimensiones y la estructura de los sectores econmicos sujetos a la competencia mundial no slo local o nacional, exige o incita a los trabajadores a ser ms adaptables a nuevas formas de organizacin del trabajo, a nuevos empleos y a nuevas carreras si no desean quedarse desempleados durante largos perodos. Los pases con altos ingresos pueden proporcionar varios niveles de redes de seguridad social para amortiguar el cambio, pero a menudo son de duracin limitada y adems son costosos. La gran mayora de los pases en desarrollo o bien no tiene recursos, o bien ha optado por no dotarse de un amplio sistema de seguridad social. Se ha sealado el riesgo que constituye la creciente estratificacin del lugar de trabajo si no se ampla y profundiza la enseanza; la idea de que el lugar de trabajo del futuro estar en manos de una elite educada y formada para administrar un creciente pero intercambiable ejrcito de trabajadores ocasionales y en rgimen de tiempo parcial (Wirt, 1989). La estratificacin de los ingresos, la exclusin social y los problemas sociales conexos (delincuencia, estupefacientes, etc.) resultantes de esta situacin indican que el aprovechamiento mximo de las oportunidades econmicas, individuales y colectivas, la reduccin de los costos humanos y sociales del cambio y las medidas para garantizar la base de un futuro democrtico van de la mano con las reflexiones sobre la transformacin de los sistemas educativos en un aprendizaje permanente accesible a todos.

Eslabones en la cadena de la educacin permanente

Estas preocupaciones dan ms vigor al desarrollo de una cultura comprometida con la enseanza y con la idea de proporcionar las oportunidades y la infraestructura necesarias. Sin embargo, en muchos casos esa cultura no existe o es muy dbil, y los sistemas formales de enseanza, incluidas la educacin y la formacin profesionales, a menudo se considerar insuficientes, desiguales y fragmentarios. Si el acceso a la enseanza ha de ser universal durante toda la vida de los individuos, segn se preconiza, hace falta un enfoque centrado en el educando, combinado con una educacin variada y diversa. Para lograrlo habra que movilizar y coordinar una amplia gama de actores y recursos especficos de cada regin y pas y habra que superar numerosos obstculos estructurales, institucionales e individuales. Una gran parte de la retrica y de la literatura en este campo ha tomado como premisa inicial el final de la educacin formal, y se ha desarrollado en parte por las preocupaciones expresadas ms arriba, y en parte por consideraciones de otro tipo, tales como los debates relativos a la educacin para adultos en los aos setenta. En el debate se acepta cada vez ms que la enseanza permanente dura toda la vida: empieza en la cuna y termina en la tumba, abarca la participacin democrtica, la realizacin personal/aprendizaje recreativo, y el proceso de envejecimiento adems de los imperativos econmicos y relacionados con el empleo (Comisin Europea, 1999). Sin embargo, la educacin an sigue considerndose con frecuencia como sinnimo de escuela, al igual que la enseanza. Una importante medida que se pueda adoptar en este proceso para crear verdaderos sistemas tiles de enseanza permanente consiste en modificar los conceptos de manera que la escuela sea sinnimo de un tipo de educacin formal, fundamental en un momento dado del proceso de aprendizaje, y no sinnimo del conjunto del concepto de educacin y de

enseanza. La enseanza debe considerarse como una parte activa de la vida antes de que los sistemas de aprendizaje permanente puedan desarrollarse con ms facilidad en la prctica. A pesar de esta situacin general, para la gran mayora de la poblacin del mundo, el proceso de educacin y aprendizaje sigue estando firmemente relacionado con la enseanza escolar. Los distintos componentes de este tipo de enseanza son, a su vez, elementos clave de este proceso o cadena. Se prev que la educacin temprana en la infancia proporciona las primeras oportunidades de aprendizaje formal al ampliar el aprendizaje temprano centrado en la familia y empezar el proceso de socializacin. Se prev que la educacin primaria, que sienta las bases de la educacin ulterior al inculcar rudimentos de lectura, aritmtica y otros tipos de aprendizaje bsico, refuerce los conocimientos y habilidades, y encuentre nuevos modos de aumentar la motivacin y la capacidad para aprender. En el nivel secundario debe seguirse haciendo hincapi en esto, y deben desarrollarse los conocimientos de nivel superior (por ejemplo, idiomas, matemticas, ciencias y cuestiones interdisciplinarias) as como la capacidad de aprender, al igual que conocimientos esenciales para la vida diaria que tal vez ya han sido objeto de un aprendizaje en las escuelas primarias. La educacin primaria y secundaria sigue siendo una institucin de socializacin, que inculca valores predominantes en los mbitos cultural, poltico y moral, y que incluso en ocasiones los impugna. Una cuestin importante que se plantea en la enseanza secundaria es la introduccin de secciones profesionales, que deberan impartir conocimientos acadmicos y tcnicos en todos los niveles, de acuerdo con el concepto de trayectorias y transiciones mltiples en el aprendizaje permanente y en el trabajo (OCDE, 1996). El objetivo de la educacin superior es inculcar conocimientos y capacidad de aprendizaje de un nivel cada vez ms sofisticado, para preparar a un nmero cada vez mayor de educandos para labores tecnolgicas, cientficas, intelectuales y profesionales. En todas las partes que componen el proceso de aprendizaje, los documentos de poltica y las investigaciones de los ltimos aos han recalcado el lugar que ocupan los educadores y las escuelas en inculcar la motivacin y los conocimientos necesarios para un verdadero aprendizaje permanente (OCDE, 1996 y 1999), tema que se explora con ms detenimiento en el captulo 2. Hay quienes han cuestionado el paradigma escuela/universidad/trabajo predominantemente occidental desarrollado en circunstancias muy particulares y basado en carreras fijas, empleos de por vida y competencias ms o menos permanentes y que est siendo cuestionado cada vez ms por la economa mundializada (King, 1999). Este modelo parece an menos apropiado para los pases en vas de industrializacin, ya que tiene que adaptarse a un clima econmico muy distinto al que prevaleca cuando este modelo se cre en el siglo XIX o antes. De resultas de ello, la educacin no formal se ha convertido en una doctrina que se debate y aplica cada vez ms. Esas nociones, de hecho, estn promoviendo el concepto de educacin permanente, ya que la idea de una educacin delimitada por la edad est dando paso a los imperativos del aprendizaje permanente. Se espera que la educacin y la escolaridad formales constituyen el punto de partida de un proceso de aprendizaje cuya duracin se cuenta en decenios. En este contexto, es necesario sentar una base firme de conocimientos bsicos

para todos por igual si se quiere evitar que una parte importante de la poblacin se vea privada de acceso a estudios adicionales, lo cual exacerbara los problemas de exclusin social (Comisin Europea, 1995; Delors, 1996). Sin embargo, cada vez ms se da por sentado que para que el aprendizaje dure verdaderamente toda la vida, la educacin posterior a la escolaridad formal, independientemente del nivel en el que sta se termina, debe proporcionar no slo oportunidades espordicas, sino un proceso continuo de aprendizaje que vaya ms all de las nociones ms limitadas de educacin para adultos que dieron lugar al debate moderno.

Polticas y organizacin correspondientes al aprendizaje permanente

Los gobiernos, las empresas y los particulares tienen expectativas (o al menos esperanzas) ms o menos grandes (segn los objetivos fundamentales de la educacin permanente antes sealados), de que recibirn ciertos beneficios financieros o de otro tipo a cambio de las inversiones que hacen en materia de educacin, por ejemplo, un aumento del empleo, del ingreso nacional, de la productividad/flexibilidad de los trabajadores, de la satisfaccin personal o un mayor desarrollo de la comunidad. Estas expectativas orientan las polticas y decisiones relacionadas con las oportunidades de educacin. Las distintas maneras en que los particulares, los grupos, las comunidades y las sociedades se benefician de la educacin se ilustran de manera correcta y sucinta en un documento del Banco Mundial titulado Education Sector Strategy (1999a).

Educacin primaria y secundaria

Estos beneficios se estn reconociendo, y en todo el mundo hay una tendencia clara a aumentar al mximo la esperanza de escolaridad de los jvenes educandos. Las estadsticas de la UNESCO de los ltimos aos muestran un aumento constante del nmero de jvenes que recibe educacin primaria. Sin embargo, sigue habiendo importantes disparidades entre las distintas regiones del mundo y esto se observa de manera cruda haciendo una comparacin entre los pases menos adelantados y los ms desarrollados, como se muestra en el anexo del presente informe. Es evidente que en el nivel educativo ms importante de todos los que componen la educacin permanente, a saber, la escuela primaria, hay demasiados jvenes que sencillamente no estn incluidos en el proceso de educacin formal y que tienen pocas probabilidades de ser alfabetizados con xito. Se estima que 130 millones de nios en edad de asistir a la escuela primaria no tienen acceso a una educacin bsica. Casi dos terceras partes de ellos son nias, y no es muy probable que se puedan modificar mucho estas cifras. Segn estimaciones anteriores del presente decenio, en muchos pases africanos y asiticos con graves problemas, sera necesario que el crecimiento anual medio de las matrculas fuera superior por lo menos al 10 por ciento o ms, tan slo para lograr una matrcula primaria universal para el ao 2000 (EFA, 1997), lo cual

constituira un objetivo sencillamente ilusorio habida cuenta de las cifras que se dan en el anexo. Adems, otros millones ms, en su mayora en pases en desarrollo, no llegan al quinto grado, que se considera un indicador medio de la escolaridad mnima necesaria para aprender a leer y adquirir conocimientos bsicos de aritmtica. Segn las estimaciones, el porcentaje de aquellos que llegan a quinto grado se eleva a apenas el 70 por ciento o menos en el Asia meridional, Amrica Latina, el Caribe y el Africa subsahariana en conjunto (UNESCO, 1998b). Adems, estas estadsticas indican que hay millones de nios que trabajan(3), y que hay pocas esperanzas de que puedan tener una escolaridad bsica. Grfico 1.1. La importancia y los efectos de la educacin

Estos fracasos se traducen en un gran nmero de adolescentes y adultos analfabetos, lo cual constituye un indicador ms del fracaso en establecer las bases de una educacin permanente. Como se indica en el cuadro 1.1 las tasas de analfabetismo(4) estn disminuyendo, pero siguen siendo

excesivamente altas en el mundo en desarrollo. Este indicador arroja resultados abrumadores: cerca de una sexta parte de la poblacin mundial no sabe leer ni escribir, no se prev que esta cifra disminuya considerablemente al empezar el nuevo milenio (UNESCO, 1998a; UNICEF, 1999). Cuadro 1.1. Estimacin de la poblacin analfabeta de 15 aos de edad o ms (porcentaje total de la poblacin)

Grupo de pases Mundo

Ao 1980 1985 1990 1995

Hombres /mujeres 30,5 27,5 24,7 22,6 63,5 59,5 55,2 51,2 3,4 2,5 1,8 1,3

Hombres 22,8 20,3 18,1 16,4 51,7 48,1 44,1 40,5 2,0 1,6 1,3 1,1

Mujeres 38,1 34,6 31,3 28,8 75,1 70,8 66,3 61,9 4,6 3,3 2,3 1,6

Pases menos adelantados

1980 1985 1990 1995

Pases desarrollados

1980 1985 1990 1995

Fuente: UNESCO 1998a.

El desequilibrio entre los sexos en los niveles de alfabetizacin es evidente a nivel mundial y entre los pases menos adelantados. Una lectura rpida de las estadsticas induce a la conclusin de que las mujeres pobres se ven doblemente marginadas en trminos de alfabetizacin (y por supuesto, en trminos de la experiencia global de una educacin formal) por el hecho de ser pobres y de ser mujeres. Sin embargo, la alfabetizacin y la adquisicin de conocimientos bsicos de aritmtica es no slo el primer paso de una educacin permanente para adultos, sino que tambin puede tener un profundo efecto, sobre todo para las mujeres de las zonas rurales, para la poblacin, la salud, el aprendizaje de los

nios y otros indicadores de desarrollo positivo, as como el proceso de potenciacin de la mujer a travs de proyectos de desarrollo de base (Heward y Bunwaree, 1999; Banco Mundial, 1999). Sin embargo, como se indica en el cuadro 1.1, esto sigue siendo un objetivo lejano para un gran nmero de mujeres (y de hombres), y ello sin siquiera entrar a analizar la cuestin de la alfabetizacin funcional y su impacto sobre el potencial de educacin, que ha sido objeto de detenidos anlisis tanto en los pases desarrollados como en desarrollo. Sin bien la educacin primaria busca impartir los conocimientos bsicos para aprender a leer y a calcular, la secundaria es la que, aunque esto sea discutible, da una preparacin slida para adquirir una educacin complementaria u ocupar un empleo. En este nivel, las disparidades entre los pases menos adelantados y los pases desarrollados crecen an ms, al igual que los desequilibrios de gnero en los pases menos adelantados. Sin embargo, es en el tercer nivel, aquel en el que se prepara la entrada a un nivel de educacin superior, en el que aparecen las disparidades ms chocantes, aunque en la mayora de los pases en desarrollo se siguen haciendo progresos en todos los niveles para ampliar la participacin en general y en particular la de las mujeres. Otra medida de acceso es la utilizacin de Internet y de otros medios didcticos a distancia. Un aspecto importante de la educacin a distancia es la posibilidad de impartir escolaridad hasta el primer ciclo de secundaria a los jvenes que no van a la escuela. Como se seal ms arriba, los ndices de participacin en los pases menos adelantados se reducen entre la primaria y la secundaria. Los otros pases en desarrollo tambin muestran una disminucin, aunque no suele ser tan marcada. La educacin a distancia basada en la tecnologa de la informacin se considera cada vez ms como un medio atractivo para reintegrar a estos educandos perdidos en los sistemas educativos. Estn creciendo las redes tales como Global Distance Education Net (DistEdNet), que es una gua de conocimientos para la educacin a distancia diseada para ayudar a los clientes del Banco Mundial y a otras personas interesadas en la utilizacin de la educacin a distancia para el desarrollo humano (Banco Mundial, 1999b).

Educacin superior
Los pases desarrollados han progresado desde la segunda guerra mundial en la obtencin de una educacin superior de masa aunque cada pas lo ha hecho a su propio ritmo. La educacin superior sigue siendo una proposicin elitista en los pases menos adelantados. De hecho, la educacin est globalmente menos generalizada que en muchas partes de Europa en el siglo XIX. Sin embargo, los datos deben situarse en el contexto de las posibilidades de empleo de los graduados. En los casos en que las posibilidades de empleo son limitadas, o incluso no existen en algunos campos, es difcil justificar la utilizacin de recursos escasos para estos fines. Al mismo tiempo, hay una necesidad evidente de evitar que se produzca o que se mantenga una fuga de cerebros en la que emigren las personas con ms altas calificaciones y se lleven consigo una valiosa

inversin en capital humano. Ello pone en una difcil situacin a las naciones en desarrollo para la cual hasta ahora se han encontrado muy pocas soluciones. Las opciones de poltica para abordar este dilema incluyen el enfoque tradicional de patrocinar estudiantes de posgrado o miembros de las facultades (o de buscarles patrocinio) para que estudien en el extranjero, a fin de que transmitan sus conocimientos a sus compatriotas al volver a su pas. Este enfoque tiene ventajas educativas y financieras, pero tambin tiene desventajas al exportar temporalmente al talento nacional. Priva temporalmente a los pases de origen de valiosos conocimientos durante el perodo de estudio, y puede privarlos para siempre de ese talento si el estudiante no vuelve nunca. Tambin hay problemas con situaciones educativas inapropiadas (y con la cultura correspondiente) en el pas de emigracin. Mucho ms ambiciosas son, por su enfoque y en particular por la utilizacin de la tecnologa, las instituciones educativas a distancia o virtuales, tales como la Universidad Virtual Africana (AVU). La AVU imparte educacin por videoconferencia y por enlaces Internet en vivo a travs del Africa subsahariana. Rene acadmicos de los pases desarrollados con sus colegas y los estudiantes de stos del Africa subsahariana para contribuir a superar los obstculos actuales tales como la reduccin del presupuesto, el nmero escaso de facultades, el equipo obsoleto, y el espacio y las instalaciones limitados que impiden que una gran mayora de los estudiantes tengan mayor acceso a una educacin superior (AVU, 1999). El xito depende en parte de si consigue abordar de manera acertada la diversidad cultural de sus estudiantes e integra la metodologa a distancia con un sistema de contacto individual, que constituye la espina dorsal de las universidades tradicionales. La AVU como iniciativa educativa a distancia es distinta del enfoque de varias universidades abiertas de alta tecnologa tales como la Open University del Reino Unido o la Fernuniversitt von Hagen de Alemania, que, como lo indica su nombre, estn abiertas a la poblacin en general. En la prctica stas dependen de un equipo de comunicaciones muy costoso que los estudiantes tienen en su casas y que, por lo tanto no est al alcance de la mayora de la poblacin del mundo. Esto podra cambiar a medida que la tecnologa se hace ms barata y accesible. Una iniciativa que trata de evitar muchas de las dificultades culturales de la AVU y que se ocupa a la vez de los problemas que plantea la tecnologa de la informacin es la Univertisy of Highlands and Islands (UHI) de Escocia (recuadro 1.1).

Recuadro 1.1 La University of Higlands and Islands (UHI) en Escocia

El proyecto UHI es una red acadmica de 13 escuelas superiores existentes y otras instituciones especializadas que cuenta con el apoyo del equipo de una pequea oficina ejecutiva que recurre en gran medida a avanzadas tecnologas de la comunicacin de la informacin (ICT). La UHI tambin lleva a cabo investigaciones sobre las maneras de reducir los costos que permite el acceso a Internet y aprovecha los recursos existentes y las infraestructuras fsicas para impartir a su clientela principal, que est repartida en zonas poco pobladas de Escocia, cursos que, en su gran mayora, han sido diseados para ellos. La mayora de instituciones de educacin superior que forman la Universidad Federal tienen centros educativos auxiliares con tecnologa de la informacin a travs de la cual los estudiantes de las zonas ms remotas pueden estudiar una amplia gama de temas para obtener diplomas que van hasta la licenciatura mediante mdulos didcticos a distancia, videoconferencias e Internet. La UHI, que es un proyecto sumamente interesante desde el punto de vista de los pases en desarrollo y de las culturas minoritarias, imparte varios de sus cursos en galico. Fuente: UHI, 1999a.

De la escuela al trabajo
Podra rebatirse que uno de los momentos ms crticos en la trayectoria de la educacin permanente se produce cuando el educando deja la educacin formal para entrar a formar parte del mundo laboral. Para un nmero cada vez mayor de personas de los pases desarrollados, la transicin se har de la universidad al trabajo, pero para la mayora de los educandos de todo el mundo, la transicin ser de la escuela al trabajo. La transicin en el mercado laboral vara de manera evidente en todo el mundo. En los pases en los que el sector del empleo formal es limitado, o en los que los padres dependen del trabajo infantil para sobrevivir, es evidente que no hay una transicin de la escuela al trabajo como la que se da en pases ms prsperos. Esto no significa que en los pases desarrollados los nios no trabajan, ni que el empleo del sector formal sea un hecho, sino que la transicin en los pases desarrollados suele significar para la mayora el paso de una etapa de la vida en la que la educacin formal es la actividad predominante (por lo menos en teora) a una etapa en la que esta actividad es el trabajo.

Educacin, formacin, escuelas y empresas(5)

Por lo que se refiere a esta transicin tan importante, el factor que ms influye sobre la organizacin de la educacin tcnica y profesional, la formacin en las escuelas secundarias, la educacin ulterior, y en cierta medida sobre la educacin superior de tipo universitario, es el lugar de trabajo del futuro, el cual, en algunos respectos y situaciones ya existe en la actualidad. En el sector de las manufacturas, y cada vez ms en otros sectores comerciales se observa una tendencia que consiste en adoptar sistemas de trabajo ms giles y mejor ajustados con un sistema de gestin subalterno, alianzas con los abastecedores, una mayor implantacin de las actividades tanto perifricas como principales y una mayor proporcin de trabajadores temporales o a tiempo parcial. Se prev un alto nivel de competencias y flexibilidad de los trabajadores, y que las bonificaciones

y la seguridad se basen en gran medida en el rendimiento y que al mismo tiempo los trabajadores sean ms responsables de su propio desarrollo. Adems de los altos niveles de conocimientos y calificaciones que requieren las nuevas tecnologas y sistemas complejos y multidisciplinarios, tanto generales como especficos a un tipo de empleo, se dar mucho valor a la capacidad para comunicar ideas y relacionarse con los colegas y clientes. La primera premisa de una educacin ajustada a las necesidades del lugar de trabajo, que imparta las calificaciones y las competencias requeridas, ensee cmo utilizar mquinas inteligentes, etc. es que los nuevos empleos, la nueva tecnologa y los lugares de trabajo reorganizados necesitarn una combinacin de conocimientos y calificaciones bsicos. Entre ellos cabe citar saber leer y calcular, conocimientos de informtica y comunicacin, y algunas competencias relacionadas con el lugar de trabajo -- la gestin de recursos (capital y tiempo), saber manejar las tecnologas y el equipo, comprender los sistemas y demostrar capacidades interpersonales relacionadas con el trabajo. Tambin se considera necesario que los trabajadores del futuro sean creativos, capaces de razonar, de adoptar decisiones independientes, de resolver problemas y de encontrar informacin. Deben tener caractersticas o disposiciones personales tales como la capacidad para trabajar de manera independiente y con otras personas, la confianza necesaria para adoptar decisiones y la voluntad y la capacidad de seguir aprendiendo. Adems, se han definido las cualidades (caractersticas) personales de los trabajadores que se consideran tiles, entre ellas, la integridad, la responsabilidad, el orgullo de llevar a cabo su trabajo y el respeto de los temas (OCDE, 1997c). En funcin de una perspectiva que se cia estrictamente al objetivo de la empleabilidad, es patente que la preparacin para el mundo del trabajo es tanto mejor cuanto ms responde a las situaciones de la vida real, lo cual se consigue mediante una mezcla de la enseanza explcita y de la prctica en la que se tiene en cuenta la capacitacin ya adquirida por el interesado en gran parte en el sistema de enseanza institucionalizado. Ahora bien, sigue siendo necesario abordar cuestiones relacionadas con la tarea de impartir formacin, entre las cuales cabe citar: definir qu calificaciones son transferibles, genricas, generales, esenciales o clave; las probabilidades de obtenerlas; los objetivos de la formacin y un orden de prioridades que indique si las caractersticas del lugar de trabajo pueden estar en peligro; hasta qu punto puede medirse la adquisicin de esas calificaciones (McCarty, 1996); en qu medida las atribuciones dependen de los conocimientos, creencias y valores prevalecientes; y qu factores permiten repetir los programas que han tenido xito. Tambin deben tenerse en cuenta las repercusiones de las respuestas a estas preguntas para la educacin de carcter general. Hay quienes especulan acerca de las lecciones que se pueden extraer de la educacin y la formacin profesionales a partir de los cambios que se estn dando en el lugar de trabajo y la posibilidad de recurrir a nuevas tecnologas para impartir una formacin flexible en el momento oportuno (Coffield, 1997). La educacin a distancia y los mdulos didcticos por Internet y en CD-ROM podran proporcionar una formacin sobre demandas, que utilice la tecnologa del siglo XXI, por ejemplo la modelizacin y la simulacin por computadora.

Vnculos y asociaciones estratgicas(6)

Al determinar el diseo apropiado y la orientacin que se ha de dar a la educacin y la formacin tcnicas y profesionales, tanto institucional como de las empresas, hay un concepto que cobra una importancia cada vez mayor: el establecimiento de relaciones asociativas entre los alumnos, las familias, los empleadores, el personal docente, los sindicatos y el gobierno para enriquecer la experiencia de la enseanza, facilitar la transicin hacia la vida laboral y responder a las necesidades individuales. Este concepto constituye una de los principales efectos de una transicin armoniosa entre la escuela y la vida laboral basada en valores, programas de estudios, recursos y resultados comunes (UNESCO, 1999). Deber prestarse especial atencin a los intereses de muchos grupos distintos, entre los que cabe citar: las necesidades de las pequeas empresas y de sus trabajadores; el establecimiento de vnculos con las empresas recin creadas basados en el capital de riesgo y en la iniciativa empresarial; las preocupaciones de los jvenes que buscan empleo por primera vez, sobre todo las de los grupos socioeconmicos desfavorecidos; las poblaciones compuestas por diversos grupos tnicos y las poblaciones de inmigrantes; y los deseos del gobierno de alcanzar altos niveles de empleo, de bienestar econmico y cohesin social. En el ltimo cuarto de siglo, las polticas gubernamentales de muchos pases han abandonado los sistemas de educacin y de formacin rgidos y restrictivos de acceso limitado, que definan una trayectoria profesional claramente definida y daban margen a muy pocas posibilidades interdisciplinarias. Esta tendencia se ha reforzado al reconocerse que con frecuencia la formacin institucional (en particular la de carcter estatal de muchos pases en desarrollo) no ha respondido a las necesidades de las empresas y no se ajusta bien a las necesidades de formacin de la realidad del mundo laboral. De resultas de ello, se estn desarrollando sistemas integrados que ofrecen ms variedad y flexibilidad, la posibilidad de postergar la decisin de optar por tal o cual rama profesional, la posibilidad de entrar en cualquier etapa, y la posibilidad de cambiar de orientacin profesional. La separacin clara y distinta entre escuela y trabajo que fue patente durante mucho tiempo en las escuelas, sobre todo en las ramas y clases de tipo acadmico, se ha atenuado ligeramente en la actualidad. As, estn aumentando las posibilidades profesionales que existen entre la educacin secundaria y la educacin superior y la vida laboral, y los vnculos entre ellas estn aumentando en nmero y variedad. Los gobiernos con frecuencia llevan la voz cantante en la creacin de asociaciones, aunque las experiencias de los pases y los objetivos varan. Una tendencia general en muchos Estados de la Unin Europea ha consistido en encontrar maneras de estrechar ms la relacin entre la educacin y el trabajo, tanto en trminos de pertinencia de los conocimientos y de las calificaciones impartidas a travs de la educacin, como en trminos de los vnculos orgnicos de las organizaciones educativas y laborales (Green, Wolf y Leney, 1999). Se han creado programas especiales para facilitar las transiciones (recuadro 1.2).

Recuadro 1.2 Proyecto piloto de transicin a la vida adulta, Glasgow, Escocia Este proyecto piloto, que cuenta con ayuda financiera de la Unin Europea, tiene mltiples objetivos, incluidos el establecimiento de vnculos con escuelas secundarias de otras partes de la UE, la organizacin de intercambios de alumnos (y de personal), y la creacin de proyectos de miniempresas con alumnos, bajo la supervisin de un docente, el establecimiento y la explotacin de pequeos negocios con fines de lucro. El proyecto foment los vnculos con la comunidad local y, a travs de sus buenos oficios, se llevaron a cabo iniciativas para alentar a los adultos a volver a la escuela, en algunos casos para seguir cursos junto con gente joven. En la experiencia escocesa, se superaron las barreras sociales, se alent a los participantes sobre todo a las mujeres, a beneficiarse no slo de disciplinas acadmicas de nivel escolar, sino tambin a tomar cursos destinados a mejorar la calidad de la vida. Este proyecto, se est llevando a cabo en una multitud de escuelas secundarias de toda Escocia, est haciendo desaparecer el concepto de edad escolar y la composicin del alumnado, lo cual potencialmente es un aspecto importante del desarrollo de un sistema de educacin permanente. Fuente: Mathenson, 1999.

La poltica de formacin de Malasia, principalmente de carcter estatal, ha recibido muchos elogios por su capacidad para adaptarse rpidamente a las necesidades de la industria como parte de una estrategia deliberada para alcanzar el estatuto de nacin desarrollada para el ao 2020. En la reforma de la educacin y la formacin tcnica y profesional de Chile se recalca una asociacin entre el Gobierno y el sector privado como cimiento de un sistema de formacin descentralizado y orientado hacia el mercado (Espinosa, 1998; Won Yuk Kiong, 1998). Algunas trayectorias educativas implican de manera explcita asociaciones estratgicas entre la educacin, la formacin y los empleadores. La cooperacin entre ellos se ha convertido en un elemento vital para comprender y resolver los problemas que plantea la adaptacin de la educacin bsica y de las competencias laborales de los jvenes que abandonan la escuela y de la fuerza de trabajo existente a las necesidades laborales del futuro. Esto ha dado lugar a la formulacin y ejecucin de programas conjuntos de las empresas y las instituciones profesionales, la evaluacin de las competencias y otros resultados que se buscaban. Las pequeas y medianas empresas (PYME) en particular, necesitan y pueden beneficiarse de los conocimientos tcnicos de profesionales de campos especializados tales como los anlisis de las necesidades, y estn dispuestas a pagar por los programas (formacin real o de otro tipo) que se ajusta a las necesidades inmediatas y especficas de la empresa, se ejecuta de manera no burocrtica y accesible (se puede obtener en los lugares y en el momento que mejor convengan a la empresa), y sin coste de cumplimiento. La exigencia de los empleadores de que se ajuste mejor a sus necesidades tambin ha generado la creacin de ms instituciones privadas de formacin, que se consideran ms flexibles y centradas en el consumidor. As, se est redefiniendo la naturaleza de las polticas contemporneas de empleo y formacin.

En muchos pases toda una gama de fundaciones privadas y de otro tipo, que con frecuencia son respaldadas por la industria, apoyan directamente las iniciativas educativas para fomentar el desarrollo social y la equidad, principalmente en las primeras fases y sin buscar ningn tipo de compensacin a cambio. Estos proyectos con frecuencia buscan servir de interfaz de los intereses nacionales y de los intereses del sector empresarial a largo plazo al tratar de mejorar la calidad y la pertinencia de la educacin. Muchas importantes empresas de los Estados Unidos estn muy comprometidas con programas de actividades variadas y novedosas que incluyen la organizacin y patrocinio de seminarios especiales para estudiantes y docentes. La falta de un sistema nacional de educacin y formacin profesionales ha permitido el desarrollo de redes de formacin locales que lo reemplazan, y que se basan en diversos tipos de asociacin para la formacin que incluyen intermediarios locales e instituciones de servicios pblicas y privadas y empresas individuales o grupos de empresas (Herschbach, 1998). En Francia, se imparten cursos cortos al final del primer ciclo de la escuela secundaria (a los 14 aos ms o menos) que familiarizan a los jvenes con ciertas ocupaciones como parte de una actividad nacional para tratar de reforzar los vnculos entre la escuela y la empresa. Por otro lado, las asociaciones escuela/empresa al parecer no son comunes en pases con sistemas muy desarrollados de formacin profesional orientados hacia la industria. En Japn, por ejemplo, la formacin tcnica y profesional es parte integrante de las actividades de las empresas y de la organizacin del trabajo en la industria, y como tal no es cuestionada por terceras partes. En Alemania, una parte importante de la formacin se lleva a cabo en las Berufsschule en los locales de los empleadores. Una funcin importante de la red nacional de los Consejos Empresariales de Formacin (TEC) del Reino Unido es ayudar a buscar y definir una estructura global y coherente de programas de formacin de las empresas. En Canad, la formacin posterior al empleo es responsabilidad de los gobiernos federal y provinciales. En 1985, la mayora de los programas federales fueron absorbidos por el Plan Estratgico de Empleos del Canad, que en la actualidad destina ms de la mitad de sus fondos a los desempleados a largo plazo, pero tambin destina fondos a las instituciones de formacin y apoyos a los ingresos de los aprendices, oportunidades para que los trabajadores mejoren sus calificaciones y sigan una readaptacin profesional, y mejoras de las calificaciones bsicas y de la alfabetizacin.

Estructura y aplicacin de los programas de estudios: las escuelas y las universidades se adaptan
En el ltimo decenio, en muchos pases se ha producido un enorme desarrollo de la variedad de cursos y mdulos de tipo profesional impartidos en las escuelas secundarias. Por ejemplo, el programa Higher Still de Escocia busca reducir al mnimo las diferencias entre el programa de estudios acadmico y el profesional en el segundo ciclo de la escuela secundaria a travs de: la introduccin eficaz de mdulos en todo el programa de estudios del segundo ciclo; la introduccin de mltiples opciones para empezar y terminar los estudios en distintos niveles; y mediante la posibilidad de que los alumnos combinen distintos niveles de distintas disciplinas, cosa que antes no era posible, y ahora les da ms

flexibilidad (Tchaban, 1998). Entre los obstculos que se plantean con esos enfoques est el hecho de que los profesores no siempre se toman en serio los cursos modulares de la misma manera que los cursos tradicionales, a pesar de la constitucin de grupos de mdulos particulares que permiten entrar a la universidad y que tienen el mismo valor que las calificaciones tradicionales de los mismos campos. Adems, se sabe que los administradores recurren a las calificaciones del sistema anterior cuando no comprenden los cursos modulares. Una ventaja de los programas modulares es que dan a los estudiantes la posibilidad de reorientar sus estudios si cambian de opinin. Una iniciativa similar es el Programa de aprendizaje para jvenes de Ontario, en Canad, el cual da a los estudiantes de 16 aos o ms y que han completado el grado 10, la oportunidad de terminar la escuela secundaria y de trabajar a medio tiempo como aprendices registrados (Ontario, 1999). Adems, los estudiantes que no son aptos para un oficio pueden volver al programa escolar ordinario sin que se les aplique ninguna sancin. En los Estados Unidos el Programa de oportunidades escuela-trabajo busca mejorar las perspectivas profesionales, los logros acadmicos en las escuelas secundarias, y posteriormente el inicio de una educacin posecundaria a travs de programas de experiencia laboral y de un sistema de colocaciones, de manera que el educando pueda participar de manera efectiva en el mundo del trabajo y en la escuela (Haimson, Hershey y Silverberg, 1999). Muchos pases desarrollados enfrentan problemas crecientes por la escasez de calificaciones. Se estn haciendo intentos por revitalizar (o reorganizar) sistemas de aprendizaje y sistemas fiables de calificaciones profesionales teniendo en cuenta que se necesitan trabajadores flexibles y adaptables. La aparente rigidez de algunos de los sistemas duales est siendo cuestionada y se estn examinando distintas opciones para las personas poco orientadas, como en el caso de Austria, en donde, adems, las escuelas estn introduciendo cada vez ms cursos profesionales en el programa de estudios. Sin embargo, esto no ocurre en todas partes y las divisin entre estudios acadmicos y estudios profesionales apenas est empezando a desaparecer. Dinamarca es un ejemplo en el que existen dos tradiciones principales paralelas: la llamada escuela latina, que consiste en la enseanza general del ciclo superior secundario y el mtodo del aprendizaje consistente en la capacitacin de trabajadores capacitados en un sistema de formacin profesional dual (en el que se combina la enseanza terica en el aula y el aprendizaje en el trabajo) (Nielsen, 1997). Los pases en desarrollo tambin siguen sufriendo con demasiada frecuencia de un legado colonial segn el cual la educacin acadmica se considera automticamente como superior a la educacin manual, independientemente del empleo real y del potencial de los ingresos (Matheson, 1996). En estos contextos, la falta de paridad y de progresin entre lo profesional y lo acadmico entraa el riesgo de que la educacin permanente sencillamente refuerce las estratificaciones y divisiones entre los estudiantes.

Para acabar con la renuencia de los docentes y de los empleadores respecto del valor de otras formas de impartir formacin tales como los mdulos, o del hecho de que no se rinden exmenes finales en esos programas, se puede contar con la ayuda de organizaciones que unifican la convalidacin tanto de las calificaciones escolares como de la mayora de las calificaciones profesionales, incluidas las ms avanzadas. En Escocia, la Autoridad de Calificaciones de Escocia (SQA), que se cre tras la fusin de la antigua Junta de Exmenes de Escocia (nivel escolar) y el Consejo de Educacin Profesional de Escocia (principalmente profesional), es una de esas organizaciones que promueve la creacin de una escala armoniosa de calificaciones (SQA, 1999). Irlanda, Inglaterra y el Pas de Gales tambin cuentan con instituciones propias para certificar la educacin escolar y la formacin profesional fuera de las universidades. Finlandia ha modificado las calificaciones de la escuela secundaria superior y profesional para adoptar un sistema basado en las competencias y sin grados, en el que se refuerza la cooperacin entre las instituciones profesionales y las empresas. Una importante tendencia en la educacin profesional y la formacin es el desarrollo de sistemas basados en las competencias, principalmente una iniciativa promovida por el Gobierno en la cual se prev que la industria sea la fuente principal de competencias de referencia. Las normas de competencia -- el rendimiento en el lugar de trabajo -- en determinados campos de calificaciones se estn homologando a nivel internacional, ya que los pases comparten sus experiencias y saben que la transferencia y el reconocimiento de las calificaciones no slo entre instituciones y ocupaciones, sino tambin entre naciones, se est convirtiendo en parte del nuevo comercio de la edad de la informacin (recuadro 1.3). Un marco basado en las normas ofrece: el reconocimiento nacional de las calificaciones de los trabajadores -- una fuerza altamente motivadora en el aprendizaje en el lugar de trabajo; parmetros para las normas de rendimiento en las empresas; el reconocimiento de la formacin en las empresas; y la integracin entre la educacin institucional y en el lugar de trabajo. Adems, una parte de la evaluacin de las competencias laborales corre a cargo hoy, de personas que actan en el mismo lugar de trabajo, y en especial de los superiores jerrquicos, que no slo tienen las calificaciones y conocimientos tcnicos del campo profesional en que se efecta dicha evaluacin, sino que han recibido la formacin necesaria para desempearse como evaluadores en el lugar de trabajo (de acuerdo con el sistema de formacin profesional de Nueva Zelandia, la capacitacin de los evaluadores laborales es financiada por las empresas). Por consiguiente, tanto los empleadores como los trabajadores pueden participar en la definicin de las normas de competencia laboral, el contenido de la formacin necesaria para su correcta aplicacin y los criterios de evaluacin del rendimiento en el lugar de trabajo con arreglo a dichas normas. La armonizacin de la formacin profesional -- tanto oficial como no reglamentada -- y el consiguiente reconocimiento de las calificaciones en funcin de las competencias laborales que necesita la economa permiten aprovechar al mximo los recursos nacionales y mantener el costo de la formacin profesional dentro de lmites razonables. Un denominador comn de las distintas modalidades de formacin es el enfoque basado en la adquisicin de competencias laborales.

En cuanto a la definicin de los niveles de competencia laboral, muchos pases de Asia y el Pacfico han adoptado un enfoque basado en las calificaciones profesionales, concebido en gran medida por los organismos estatales. La necesidad de revisar este enfoque es cada vez mayor, debido a que, salvo en algunos pases, ha sido mal aceptado por las organizaciones de trabajadores y de empleadores; adems se aplica nicamente a un pequeo porcentaje de la fuerza de trabajo y su comparacin entre los distintos pases es prcticamente imposible. A fin de remediar esta situacin, la OIT ha prestado asistencia tcnica para la elaboracin de nuevas normas de competencia laboral que sirvan de modelos regionales, aplicando a la acreditacin de competencias y de la formacin de los trabajadores un mtodo basado en las capacidades laborales efectivas y no nicamente en los certificados obtenidos, que se ajusta en gran medida a la reforma de los sistemas nacionales de formacin profesional.

Recuadro 1.3 Los sistemas basados en la competencia se extienden en todo el mundo Las autoridades australianas, tanto a nivel federal como estatal, han adoptado en el mbito de la formacin y capacitacin profesionales un sistema nacional piloto basado en las competencias, hoy institucionalizado en la Direccin Nacional de Formacin Profesional. En el marco de este sistema, se convino en proponer una definicin especfica para el concepto de competencia, basada en los conocimientos, las destrezas profesionales y su aplicacin a las normas de rendimiento exigidas habitualmente en el lugar de trabajo. En particular, esta nocin comprenda requisitos en cuanto a la realizacin de tareas individuales (competencias especficas), la organizacin de un cierto nmero de tareas diversas en el marco de las funciones del puesto (competencias para la organizacin de tareas), subsanar irregularidades y fallas en el funcionamiento cotidiano (competencias para afrontar imprevistos) y asumir las responsabilidades y las expectativas propias del entorno de trabajo (competencias para integrar puestos y funciones en el entorno de trabajo). La formacin de un nuevo marco normativo en materia de calificaciones profesionales -- en Nueva Zelandia y en muchos otros pases --, basado en las competencias requeridas para ocupar puestos de trabajo, ha comenzado a afectar considerablemente las actividades de aprendizaje en el lugar de trabajo. Adems, Nueva Zelandia ha colaborado estrechamente con pases como Sudfrica, Namibia, Samoa, Fiji y otros Estados insulares del Pacfico en la elaboracin de sistemas de calificacin y formacin profesional basados en normas, y varias delegaciones de pases del hemisferio norte han efectuado giras de estudio a Nueva Zelandia para conocer su experiencia en este campo. Por lo que se refiere a otros pases asiticos, las actividades de formulacin de normas nacionales sobre competencia laboral en el Japn estn a cargo del Ministerio de Trabajo, en cooperacin con el Consejo Central de Desarrollo de los Recursos Humanos, entidad tripartita de la que forman parte los empleadores, los sindicatos y los profesionales de la educacin. En Malasia, el sistema de normas de calificacin profesional y certificacin de estudios es administrado por el Consejo Nacional de Formacin Profesional. En Europa, los enfoques difieren considerablemente: Alemania y Dinamarca aplican unos sistemas de normas de calificacin profesional elaborados conjuntamente por los

sindicatos y los empleadores, sistemas que se sustentan esencialmente en el sistema de formacin de aprendices; en los Pases Bajos, un comit consultivo nacional sobre cuestiones de enseanza y mercado de trabajo cre una estructura unificada de formacin profesional. En las Amricas, el Gobierno federal del Canad instaur un sistema de competencias multifuncionales orientado hacia el logro de resultados; dicho sistema es promovido por los consejos sectoriales bipartitos formados por los empleadores y los sindicatos. Chile inici recientemente, con el apoyo de instituciones internacionales, un proyecto encaminado a establecer un sistema nacional de certificacin de competencias laborales. En Estados Unidos, la Comisin Nacional de Normalizacin de las Competencias Laborales se ha fijado como objetivo para el ao 2000 el establecimiento de un nuevo sistema voluntario de normalizacin, evaluacin y certificacin de competencias, que se prev abarcar a cerca del 40 por ciento de la fuerza de trabajo del pas. Fuente: Lewis, 1997; NZEF, 1997A; NSSB, 1999.

En la enseanza superior los vnculos entre la educacin y la formacin profesional revisten distintas formas. Los programas ms habituales son los que conducen al ejercicio de una profesin. Aunque muchos se desarrollan en un entorno fundamentalmente acadmico, una parte de la enseanza tiene lugar en el marco de actividades laborales, como las pasantas de medicina y de otras profesiones de la salud o las prcticas en gabinetes jurdicos, y tambin el marco de estudios en el extranjero. En este nivel han proliferado las nuevas carreras en disciplinas mono o multidisciplinarias como, por ejemplo, los estudios paramdicos, el diseo de productos, los estudios empresariales con especializacin en idiomas, los estudios tursticos y diversos programas basados en las tecnologas de la informacin. Las universidades se han visto obligadas a aumentar considerablemente la matrcula y a simplificar las condiciones de admisin. El sector privado tambin ha tenido que ofrecer alternativas de formacin a la demanda no satisfecha por el sistema educativo. Esto ha tenido dos grandes repercusiones en la enseanza de orientacin profesional y la capacitacin: en primer lugar, al facilitarse el acceso a la enseanza superior, ha disminuido el inters de los alumnos ms capacitados por ingresar a la enseanza secundaria profesional; en segundo lugar, ha aumentado la oferta de programas universitarios de primer ciclo orientados a la insercin en el mundo profesional, claro indicio de que muchas universidades ya no consideran que la licenciatura sea la llave que abre la puerta a un puesto de trabajo para toda la vida, sino ms bien un pase para buscar empleo en todos los sectores. En trminos ms generales, y dando por sentado que el principio de la educacin permanente se ha consolidado en muchos mbitos, en particular en el sistema escolar, la enseanza profesional, los institutos de capacitacin, las universidades, las empresas, las organizaciones comunitarias y en el hogar, es muy probable que aumente la utilizacin de modalidades flexibles de formacin. La posibilidad de escoger entre distintos mtodos de aprendizaje (por ejemplo, la formacin guiada por colegas experimentados o el aprendizaje segn el propio ritmo del interesado)

ampla la capacidad del sector de la formacin profesional y la capacitacin para dar respuesta a la creciente demanda de prestaciones de formacin adecuadas a las necesidades de los empleadores (OIT, 1999a). La oferta de metodologas flexibles permite potenciar y mejorar la educacin a distancia y alcanzar un dominio efectivo de las nuevas tecnologas, como los medios mltiples y las prestaciones de la Internet. En muchos casos, los interesados necesitarn poder recurrir a los medios de enseanza y los recursos didcticos mientras prosiguen sus actividades en el mundo profesional.

Cuestiones de gnero
El desfase entre los niveles de formacin de las mujeres y los hombres ha comenzado a reducirse en muchos pases, y en algunos las mujeres han comenzado incluso a superar a los hombres en lo que respecta a determinados indicadores de la educacin, como las tasas de matrcula en la enseanza superior (OCDE, 1998a; UNESCO, 1998a). La nueva orientacin de las inversiones en educacin puede explicar en parte el progreso relativo registrado por las mujeres en el mercado de trabajo, pero, por otra parte, pone de manifiesto otros factores que inciden en la persistencia de comportamientos discriminatorios y de segregacin. Por otra parte, esta evolucin positiva no basta para explicar por qu las mujeres consideran hoy que sus posibilidades de obtener beneficios de las inversiones en la educacin son mejores que en pocas anteriores, sobre todo si se tiene en cuenta que pocos pases han aumentado significativamente los servicios de guarderas infantiles u otras prestaciones directas que favorecen la permanencia de las mujeres en el mercado de trabajo. Un estudio reciente de la relacin entre la posicin que ocupan las mujeres en el mercado laboral y los sistemas de enseanza y formacin profesional puso de relieve los siguientes puntos principales:

se han producido cambios fundamentales en las funciones que cumplen las mujeres en el mercado de trabajo -- proceso en el que las trabajadoras han tenido una participacin activa --, en parte gracias a su acceso a la enseanza y la formacin profesional; la enseanza y la formacin en s no son suficientes para extirpar los elementos de discriminacin por gnero que se han incrustado en las estructuras y sistemas del mercado laboral. Las polticas concebidas para utilizar la enseanza y la formacin profesional como medios para mitigar la desigualdad y la segregacin por motivos de gnero tienen que ser complementadas por otras polticas, a fin de poder llevar a cabo la reestructuracin del sistema del mercado laboral segn pautas que aseguren una mayor igualdad entre los trabajadores y las trabajadoras; la enseanza y la formacin mismas son fuente de segregacin por gnero, en la medida en que la eleccin de los cauces profesionales y de carrera suele hacerse antes de la entrada en el mercado de trabajo;

hay que tratar de no dar por supuesto que las desventajas de las mujeres en el mercado de trabajo se derivan de la falta de competencias, ni tampoco que la carencia de calificaciones o de una formacin profesional adquirida en el sistema educativo implica automticamente la carencia de competencias laborales. Con frecuencia, la enseanza y la formacin profesional son ms bien medios para la obtencin de certificados y no para adquirir calificaciones y destrezas profesionales, por lo que cabe concluir que la participacin insuficiente de las mujeres en los programas institucionales de formacin profesional obedece tal vez a la escasa capacidad de influencia de las mujeres en el mercado laboral; las mujeres afrontan problemas particulares para conseguir la igualdad de condiciones de acceso a la formacin en el lugar de trabajo o a los programas de formacin permanente. Esta desigualdad de oportunidades cobra una importancia an mayor en aquellos pases en que los principales medios de formacin y progresin profesionales son ofrecidos por los propios mercados laborales internos. Tal desequilibrio agudiza la desigualdad entre los hombres y las mujeres a lo largo de la vida activa; los programas de formacin concebidos para facilitar la reinsercin laboral de los desempleados no siempre estn abiertos a las mujeres que desean incorporarse a la fuerza de trabajo, debido a que tal vez stas no figuran en el registro oficial de trabajadores desempleados (Rubery, 1998).

Para solucionar los problemas de desigualdad de acceso es necesario adoptar directrices polticas especficas y ejercer un control de los sistemas de formacin.

La educacin de adultos y la enseanza no institucional

La condicin de pariente pobre de la educacin de adultos y la enseanza no reglamentada es evidente tanto en los pases desarrollados como en los pases en desarrollo (Dodds, 1994). Con mucha frecuencia, estos subsectores son blancos fciles cuando se trata de aplicar restricciones presupuestarias. En parte, el problema obedece a que la educacin de adultos, sobre todo en los pases desarrollados, suele considerarse como un aspecto no esencial de la enseanza, y de hecho ocurre que queda catalogada entre las actividades de esparcimiento, y no de formacin (Matheson, 1995). Las tasas estimadas de la participacin de los adultos en la educacin y la formacin profesional permanentes relativas a 11 pases miembros de la OCDE fluctan entre 22 por ciento o menos (Blgica, Irlanda y Polonia) y ms de 40 por ciento (Estados Unidos, Nueva Zelandia, Reino Unido, Suecia y Suiza). El nmero de horas dedicadas cada ao a la formacin vari entre algo menos de 140 y ms de 200. En estos pases existe una correlacin relativamente alta entre las actividades de formacin vinculadas con el empleo y las dems modalidades formativas. Por lo

que se refiere a la formacin en el mbito laboral, no existen diferencias de gnero notables; con todo, en los pases estudiados se pusieron de manifiesto algunas diferencias significativas con respecto a los siguientes criterios:

edad: la participacin en actividades de formacin de los jvenes entre 25 y 34 aos es prcticamente el doble de la de las personas entre 55 y 64 aos; situacin en el empleo: la participacin de los trabajadores con empleo es muy superior a la de los desempleados; nivel de ingresos: cuanto mayores son los ingresos, mayor es la participacin en actividades de formacin. Las personas comprendidas en el 20 por ciento superior de la escala de ingresos tienen un grado potencial de participacin en la educacin permanente por lo menos tres veces superior al de las personas que no perciben ingresos o que estn comprendidas en el 20 por ciento inferior de dicha escala; nivel de instruccin: las tasas de participacin son tanto mayores cuanto mayor es el nivel de estudios y calificacin escolar.

Una conclusin que se desprende de estas pautas es que las diferencias de competencias laborales e ingresos tienden ms bien a aumentar. Aunque la mayor parte de las barreras en este campo estn, en principio, relacionadas con situaciones personales (por ejemplo, falta de inters en los cursos ofrecidos, falta de tiempo, etc.) y no con barreras institucionales, hasta el 20 por ciento de los adultos de algunos pases indicaron que su no participacin en actividades de formacin obedeca a la carencia de dinero (OCDE, 1998a). En trminos generales, el estudio ha puesto de manifiesto que para que la educacin y la formacin profesional de los adultos se convierta en un eslabn ms equitativo de la cadena de la educacin permanente, habr que prestar una gran atencin a la cuestin de las posibilidades de acceso. Aunque no se dispone de estadsticas comparables para la mayora de los pases no miembros de la OCDE, se puede inferir que, a pesar de la escasa consideracin de que es objeto la enseanza no institucional, sta desempea una funcin capital en la preparacin de trabajadores calificados en todos los pases en desarrollo. Los estudios realizados por encargo de la OIT, por ejemplo en Senegal (OIT, 1998), han mostrado la influencia considerable que la formacin tcnica y profesional no institucional ejerce en la preparacin de la fuerza de trabajo y en especial de las mujeres, incluso en aquellos pases en que las personas en formacin tienen que superar condiciones extremadamente desfavorables. En los pases desarrollados, los sectores de la educacin de adultos y la formacin profesional no institucional son de reducidas proporciones. En estos pases, salvo unas cuantas excepciones, existe una verdadera obsesin por los diplomas, lo que traduce el valor intrnseco que han adquirido las calificaciones conseguidas en el sistema institucional (Dor, 1976). Al mismo tiempo se da, al parecer, una importancia cada vez menor a la capacidad efectiva de las personas para desempear tareas o funciones. El inters primordial se centra en la obtencin de certificados, lo que, despus de todo, demuestran que en algn momento de su vida el titular de dichos certificados fue capaz de efectuar un nmero determinado de tareas. Este enfoque sirve de base a una forma esttica de aprendizaje, criticada por filsofos de la educacin como Paulo Freire,

quien rechaz el concepto de lo que denomin educacin bancaria, segn la cual el maestro deposita conocimientos en el cerebro del educando, conocimiento que ste girar de su cuenta el da que tenga un examen. Es muy posible que para rectificar esta situacin se necesiten formas de organizacin diferentes, algunas de las cuales se analizan en el captulo 2, y tambin mtodos de financiacin alternativos.

La financiacin de la enseanza y la educacin permanente

En el anexo al presente informe se pasa revista a las tendencias en materia de inversiones y gasto en la educacin. Tomando en consideracin los datos estadsticos que all figuran, la necesidad de lograr la financiacin que requieren los objetivos mltiples de un sistema educativo equilibrado (progreso personal, aprovechamiento compartido del conocimiento y la cultura, desarrollo cvico, cohesin social y prosperidad econmica) y adoptando una perspectiva a largo plazo de fomento de la educacin permanente, la UNESCO por medio de la Comisin Internacional sobre la Educacin para el Siglo XXI. Concretamente, se trata de destinar el 6 por ciento del producto nacional bruto (PNB) a la educacin (Delors, 1996), valor de referencia que fue adoptado por los mandantes de la OIT (OIT, 1996c). Este nivel de financiacin est muy lejos de ser una realidad en un gran nmero de pases en desarrollo, y sobre todo en los menos adelantados. Existe una fuerte relacin directa (que, valga sealar, no se observa en todos los pases) entre el gasto pblico en educacin y el porcentaje del PNB que cada pas destina a las polticas educativas. Los gobiernos que gastan el 10 por ciento o un porcentaje inferior en educacin son casi siempre los de aquellos pases que invierten hasta un 3 por ciento de la riqueza nacional en las actividades educativas; en cambio, los pases cuyo gasto pblico destinado a la educacin es elevado (entre un 20 y un 25 por ciento) suelen destinar un 5 por ciento o un porcentaje superior del PNB a la educacin. Ahora bien, conforme a medida que los pases se esfuercen por implantar un sistema de educacin permanente, se pondrn de manifiesto en forma creciente las repercusiones del bajo volumen de inversiones en la educacin. La falta de inversiones en uno de los componentes de los sistemas nacionales de educacin a que se refiere este informe -- la educacin de adultos -- es un hecho conocido desde hace bastante tiempo. Segn los resultados de algunos estudios internacionales (EFA, 1997), lo menos que se puede decir es que la financiacin de este componente es limitada, puesto que en una mayora de pases en desarrollo, hasta mediados del decenio de 1990, se situaba entre menos de 1 por ciento y 2 por ciento de la financiacin del sector pblico, superando en muy pocos casos el 3 por ciento. Este es un nivel muy poco alentador si se lo considera como un indicio de lo que sern las opciones polticas generales para la educacin impartida fuera de los establecimientos de enseanza y las universidades.

Financiacin diversificada: sector pblico, sector privado y frmulas mixtas

Los efectos conjugados de la demanda de prestaciones de educacin, generada por el aumento de la matrcula en los niveles superiores, y de la necesidad de contar con una mayor financiacin -- en un contexto de restriccin de los recursos del sector pblico -- han llevado a muchos pases a reorientar sus decisiones en materia de poltica general y poltica de financiacin de la educacin, a fin de lograr una mayor colaboracin entre las fuentes pblicas y privadas. Aunque todava se defiende el principio de que la educacin, en cuanto servicio pblico, es ante todo una responsabilidad del Estado (OIT, 1996c; Recomendacin, 1966), la financiacin pblica aparece cada vez ms como una fuente limitada de inversiones en la educacin, mientras va cobrando importancia el papel que desempean los fondos procedentes de distintas fuentes privadas, lo que permite optimizar el acceso y la calidad de la enseanza (Delors, 1996; OCDE, 1998a). Como se seala en el anexo, la financiacin procedente del sector privado puede constituir un aporte suplementario significativo para algunos sistemas de educacin. Las alternativas ms frecuentes que han aparecido a nivel nacional combinan, segn diversas proporciones, los recursos procedentes de distintas fuentes de financiacin, en funcin de los niveles de enseanza de que se trate. Hasta ahora, la introduccin de bonos educativos limitados (es decir, subsidios familiares para costear la enseanza privada de los hijos) con el objeto de estimular una mayor oferta escolar e incrementar las matrculas ha dado resultados mitigados. Algunos especialistas sostienen que los esfuerzos desplegados para ampliar la participacin comunitaria en la financiacin de ciertos aspectos de la educacin no se han aprovechado plenamente, y que conservan su potencial a condicin de que las familias y las comunidades puedan participar en forma ms plena en la toma de decisiones sobre la conduccin de los establecimientos se enseanza (Mehotra, Nigam y Tun Thet, 1996; UNICEF, 1999). En el anexo se da cuenta de otras opciones polticas. Durante los ltimos diez aos, han aparecido en muchos pases nuevos sistemas de financiacin de la enseanza superior destinados a absorber el aumento de la matrcula y el incremento de los costos, sistemas que podran ofrecer otras opciones polticas para financiar la educacin permanente. El pago de una tasa de matrcula obligatoria se ha generalizado en los pases de la OCDE, a menudo siguiendo frmulas de reparticin de los costos entre las fuentes directas o indirectas de financiacin pblica (prstamos a estudiantes, aportes por un monto fijo a los fondos bsicos de las instituciones, pagos efectuados por los fondos de readaptacin profesional para los desempleados) y las fuentes privadas, es decir, los estudiantes, sus familiares o los empleadores. En algunos pases se han comenzado a aplicar nuevos incentivos tributarios; por ejemplo, en los Estados Unidos se alienta a las familias y a los empleadores a participar en programas de financiacin anticipada de los gastos de matrcula. El aumento de la proporcin de estudiantes que siguen cursos de jornada parcial y el regreso a las aulas de estudiantes de ms edad han redundado en un aumento del porcentaje de los ingresos que los establecimientos de enseanza obtienen por concepto de pagos privados, incremento al que tambin ha contribuido el mayor nmero de estudiantes extranjeros que participan en programas de intercambio. Todo esto permite suponer que la educacin permanente contar con una slida financiacin privada o con fondos procedentes de transferencias del sector pblico. Por otra parte, la extensin de los sistemas de educacin de pago plantea un problema fundamental en todos los pases, a saber, la

necesidad de asegurar la igualdad de oportunidades de acceso para los estudiantes de menores ingresos, situacin que suele exigir el aporte de recursos financieros compensatorios provenientes de fuentes estatales. Como se ha sealado ms arriba, el aumento de las inversiones directas del sector privado destinadas a respaldar el perfeccionamiento de las competencias laborales y a potenciar el rendimiento de los mecanismos de asociacin mixta es un tema cada vez ms presente en las polticas de educacin. Una modalidad de fomento consiste en dar apoyo a instituciones o a personas en mbitos no universitarios. As operan. As operan, por ejemplo, el sistema de Enseanza y Perfeccionamiento Tcnico (TAFE) de Australia, los institutos de perfeccionamiento del Reino Unido o los sistemas de institutos preuniversitarios que, desde hace decenios, existen en los Estados Unidos. Las entidades asociativas, como la Iniciativa Empresarial en Favor de la Educacin Superior, del Reino Unido, reciben recursos financieros, humanos y materiales tanto del sector privado como de organismos pblicos. Los empleadores son una fuente principal de financiacin de la formacin permanente de adultos (entre 40 y 70 por ciento en los pases de la OCDE estudiados); la segunda fuente de financiacin est formada por las personas y las familias (OCDE, 1998a y 1998c). En lo que atae a los sistemas de formacin oficial, en que la certificacin incumbe a organismos exteriores -- como ocurre en el caso de los aprendices --, en la mayora de los pases son los empleadores quienes financian las actividades de formacin en el empleo (inclusive los costos efectivos de la enseanza, la supervisin y la prdida de produccin ocasionada por la ausencia del trabajador en formacin), mientras que los organismos pblicos financian los costos de la formacin impartida fuera del mbito laboral. Los aprendices contribuyen a financiar estos sistemas, en primer lugar aportando su productividad y, en segundo, por su menor peso en la masa salarial. Por otra parte, se ha observado un creciente rechazo a las polticas que consisten en aplicar los llamados impuestos de aprendizaje a las empresas; stos son un medio para compensar el hecho de que algunos empleadores contribuyen escasamente a la formacin de su personal o para remediar la insuficiente capacitacin o calificacin profesional de la fuerza de trabajo. En efecto, los empleadores estn convencidos de que el nivel ms indicado para tomar decisiones en materia de formacin profesional y de la financiacin correspondiente es el medio empresarial. Otra idea que ha ganado partidarios en los pases desarrollados es la de las llamadas cuentas individuales de formacin, mecanismo por el que se asigna a los educandos una suma de dinero o una cantidad de crditos de tiempo de formacin, correspondiente por lo general a un cierto nmero de aos lectivos. Los interesados pueden utilizar este capital -- que puede ser incrementado, en particular, por los empleadores -- para girar recursos del banco depositario y destinarlos a lo que se considere como necesidades educativas, en especial durante los aos de la vida adulta que siguen al egreso de la enseanza (Delors, 1996). A pesar del gran inters que este enfoque reviste como mecanismo equitativo para la oferta de posibilidades de formacin, algunos especialistas, como Standisch (1999), han puesto en duda que los grupos socioeconmicos de menores ingresos tengan la capacidad real de aprovechar dichas posibilidades.

Entre las distintas variedades de las cuentas de formacin analizadas en los pases de la OCDE (1996) figuraban los modelos basados en los derechos de giro, los derechos a prestaciones educativas (principalmente por intermedio de bonos) y el modelo de participacin progresiva en los costos (franchise). Los derechos de giro se basan en un programa de transferencia de ingresos destinados a costear el trabajo, la educacin, el esparcimiento y la jubilacin de las personas. Esta frmula conjuga ventajas como la flexibilidad, la posibilidad de eleccin, los incentivos y su carcter global, pero presenta dificultades en cuanto a la aplicacin de los costos de la educacin superior, la necesidad de ampliar la participacin legislativa y financiera del Estado, y las dificultades de coordinacin que surgen entre los distintos ministerios. Los derechos a prestaciones de formacin basados en la utilizacin de bonos han sido objeto de un gran rechazo a nivel de la educacin bsica, debido a los efectos desestabilizadores que ejerce en los establecimientos pblicos y al riesgo de que, a largo plazo, contribuya a menoscabar la igualdad de oportunidades. En los modelos propuestos para la enseanza postobligatoria no se ha resuelto plenamente la cuestin del equilibrio adecuado entre prstamos y subsidios, destinados a allanar las dificultades de acceso a la educacin con que tropiezan los grupos de menores ingresos. El modelo de financiacin con participacin progresiva de los interesados, que se ha propuesto en especial para ampliar la educacin no formal, aplica una estructura organizada en secciones o categoras basadas en la asignacin a los interesados de una suma global que cubre los servicios de educacin y los gastos de subsistencia, suma a la cual las personas contribuyen en una proporcin que aumenta progresivamente para las categoras de mayores ingresos. Partiendo del supuesto de que en cualquiera de estas modalidades se requiere una participacin privada considerable, sea de las personas en formacin, las familias, los empleadores o los sindicatos, subsisten las cuestiones cruciales de, por una parte, encontrar la manera de incentivar al sector privado para que aumente sus inversiones en la formacin posterior a la enseanza bsica, asegurando al mismo tiempo los recursos pblicos necesarios para preservar las bases del sistema de enseanza (OCDE, 1999a), y por otra parte, garantizar la igualdad de acceso y de utilizacin de los crditos a la educacin, teniendo en cuenta que los programas de becas son en la actualidad el sostn de los planes de pago de matrcula. Una solucin alternativa podra ser la propuesta por otros tipos de bancos de fomento de la enseanza, como el Grameen Bank (vase el recuadro 1.4), que ha logrado resultados cada vez ms alentadores en algunos pases en desarrollo.

Recuadro 1.4 Poltica del Banco Grameen de apoyo a la enseanza y la educacin

El Banco Grameen concede prstamos a las personas que se consideran entre las categoras menos solventes, a cambio del compromiso de los deudores de dar cumplimiento a una serie de prioridades sociales en materia de enseanza, sanidad y planificacin familiar. Tras haber logrado una tasa de reembolso de 94 por ciento y de haber fortalecido su papel en el desarrollo comunitario, y en particular en la educacin, el Banco Grameen propone un mecanismo ejemplar para romper el ciclo de la pobreza. Los especialistas de fomento comunitario en los pases en desarrollo podran sacar valiosas lecciones de la experiencia de este establecimiento. Otro aspecto de importancia comparable en la estrategia del Banco Grameen es la composicin de su clientela, en su mayora mujeres. El carcter reproducible del sistema Grameen ha quedado demostrado por la multiplicacin de los bancos de microcrdito (hoy ms de 150) que se han creado segn este modelo. Fuente: Banco Grameen, 1999.

Personal docente
El acceso a la educacin permanente y la participacin de los interesados depender tambin de la cantidad y la calidad de docentes y de personal auxiliar en cada nivel de la enseanza, sea en el medio escolar o en otros mbitos. En los ltimos aos, se ha registrado en todos los pases una considerable disminucin del ritmo de contratacin de personal docente (vase el anexo, cuadro 1). Despus de que, en el decenio de 1980, la tasa de contratacin de personal fuera superior a la tasa de crecimiento de la matrcula, esta situacin cambi de plano en el decenio de 1990, en forma especialmente significativa en los niveles de la enseanza preprimaria y en la enseanza secundaria, cuyo aumento de matrcula cuadriplic y duplic, respectivamente, los incrementos en la dotacin de personal docente. Este fenmeno no afect por igual a todas las regiones y niveles econmicos. Por lo que se refiere a la educacin parvularia, los pases desarrollados de Asia oriental y Oceana, as como los pases en desarrollo de Asia meridional, no lograron mantener una tasa de contratacin de maestros comparable a la tasa de crecimiento de la matrcula. En todas las dems regiones, el crecimiento de la matrcula y de la contratacin de personal docente se mantuvieron ms o menos a la par (en Europa ambas tasas disminuyeron, siendo algo mayor la reduccin proporcional del personal docente con respecto a las matrculas). En el nivel secundario, la tasa de crecimiento del personal docente fue inferior a la de las matrculas en todas las regiones, salvo los Estados rabes (UNESCO, 1998a). Las tendencias generales del empleo en la educacin se examinan en el anexo. Como se desprende de los datos recopilados, existen graves desequilibrios por regin y segn la situacin econmica y social de los distintos grupos de pases. Hay, sin duda, una enorme brecha entre los pases menos adelantados (PMA) y los ms desarrollados. Con todo, a pesar de que en los PMA se registran tasas de contratacin de personal docente sustancialmente mayores (vase el anexo, cuadros 2 y 3), estos pases adolecen de una gran escasez de docentes en relacin con la demanda generada por la matrcula. En los pases y regiones en que la contratacin de personal docente va a la zaga del crecimiento de la matrcula, las diferencias resultantes determinan habitualmente un aumento de los cocientes

alumnado/personal docente en los establecimientos preprimarios y los secundarios, al no haber factores compensatorios tales como una utilizacin mayor de las innovaciones tecnolgicas (lo que es ms difcil en los pases en desarrollo) o la contratacin de personal auxiliar o paraescolar. Valga sealar que los datos disponibles no toman en consideracin al personal docente de los sectores no formal y no institucional, a menos que estos trabajadores queden clasificados en la categora de profesores, lo que es poco probable dado que la mayora del personal docente de dichas categoras desempea funciones en el sector postescolar de la enseanza. Ahora bien, en trminos de acceso al sistema oficial de enseanza, como base para la educacin permanente, estos dficit precipitan a los pases en desarrollo en un crculo vicioso: por una parte, la falta de maestros y profesores constituye un factor que impide el acceso a la educacin, favorece la desercin escolar -- que alcanza tasas muy elevadas, lo que pone de manifiesto la necesidad de contar con medios de educacin paliativos, en el sector no informal -- y perpeta las fallas de la enseanza, deficiencias que menoscaban considerablemente la capacidad de los pases para invertir recursos en la constitucin de su capital humano. Los cambios demogrficos tanto en curso como previstos, inciden en forma significativa en los aumentos o reducciones del personal docente y comprometen los esfuerzos que se despliegan para facilitar el acceso y la participacin en la educacin. Entre 1990 y 2000, los pases menos adelantados registrarn una tasa general de crecimiento demogrfico de 2,5 por ciento, mientras que sta slo llegar a 0,4 por ciento en los pases desarrollados. En este mismo perodo, la categora de edad de 0-24 aos (es decir, la que recibe la mayora de las prestaciones de educacin) aumentar en 2,4 por ciento en los pases menos adelantados, pero se reducir en 0,5 por ciento en los pases desarrollados (UNESCO, 1998a). Se ha previsto que entre 1996 y 2006, en los pases de la OCDE y el grupo de pases que toman parte en el proyecto de indicadores internacionales de la educacin, la categora de edad de 5-14 aos crecer en Dinamarca en una tasa de 15 a 20 por ciento, pero experimentar una reduccin de entre 20 y 25 por ciento en Irlanda y Polonia (OCDE, 1998a). En otras palabras, mientras que en muchos pases en desarrollo el aumento del personal docente sirve nada ms para mitigar en alguna medida los efectos del crecimiento demogrfico, o sencillamente no llega a mantenerse a la par con ste, en algunos pases desarrollados los cocientes alumnado/personal docente permiten augurar buenas posibilidades de acceso a la educacin, con la salvedad de que tal vez se produzcan algunas insuficiencias debido al envejecimiento creciente del personal de la enseanza (vase el anexo 1), a las dificultades para contratar personal en determinadas especialidades pedaggicas y a los posibles cambios en la organizacin de la enseanza, temas que se analizan en los captulos siguientes.

La igualdad de gnero en los lugares de enseanza

La igualdad de gnero en la profesin docente es importante por cuanto condiciona en cierta medida el acceso de las nias a la educacin (aspecto crucial en algunas regiones y culturas), as como tambin los resultados del proceso de enseanza aprendizaje, si bien todava no se ha podido establecer cientficamente que exista una relacin directa entre la equidad de gnero y los resultados escolares. Por otra parte, la igualdad

de gnero incide considerablemente en el funcionamiento interno de un sistema en el que suele predominar el personal femenino, por lo menos en lo que se refiere a la igualdad de oportunidades y de trato, al grado de satisfaccin o insatisfaccin en el trabajo y a la forma en que se organiza la enseanza. La OIT ha venido estudiando peridicamente (1981, 1991a, 1996a) los cambios en materia de reparticin de gnero en la profesin docente, estudios que han puesto de manifiesto con el tiempo la creciente feminizacin de la enseanza, en especial en los niveles inferiores. Por otra parte, no se puede afirmar que esta tendencia sea universal, ni geogrficamente ni por lo que se refiere a los distintos niveles de la educacin, ni tampoco que se haya dado con la misma intensidad en todos los lugares. Sin embargo, la serie cronolgica de datos de la UNESCO (1998b) pone de relieve que entre 1980 y 1995 se registr un aumento cuantitativo y porcentual del personal docente femenino en todas las regiones y en todas las agrupaciones de pases segn el nivel econmico. Dicha tendencia es mucho ms marcada en los pases que no forman parte de la OCDE (Anker, 1998). A mediados del decenio de 1990, los aspectos ms destacados de esta evolucin eran los siguientes:

el personal docente femenino predominaba en los niveles preprimario y primario, y prosegua su avance en la enseanza secundaria general, en prcticamente todos los pases; en algunas regiones, y en particular en el Africa subsahariana, los Estados rabes y Asia meridional, el personal docente segua siendo mayoritariamente masculino, incluso en el nivel primario; en casi todos los pases, la educacin tcnica y la educacin superior seguan siendo sectores con personal docente mayoritariamente masculino; a pesar de algunos indicios positivos de una mayor presencia femenina en los puestos de direccin de establecimientos escolares de algunos pases, segua siendo insuficiente la proporcin de mujeres en puestos de responsabilidad, los que tambin estn muy estratificados en funcin de la categora docente, independientemente de la composicin del personal de la enseanza.

Segn algunos indicadores y anlisis sobre los pases de altos ingreso (EURYDICE, 1999a; OCDE, 1998a), se siguen observando las pautas profesionales segn las cuales la proporcin de profesoras disminuye en los niveles superiores de la educacin; en realidad, en el nivel secundario, el nmero de profesores y profesoras vara considerablemente segn los pases. Por ejemplo, la media nacional en los pases europeos y en otros pases de la OCDE (cuadro 1.2) muestra claramente el predominio abrumador de las mujeres en los niveles preprimario, o parvulario, y primario de todos los pases (con la nica excepcin de Turqua); en los primeros grados de la enseanza secundaria hay una clara mayora de mujeres; en los grados superiores, existe paridad entre hombres y mujeres; por ltimo, el personal docente masculino tiene una clara

mayora en los establecimientos secundarios de tipo profesional. Los perfiles nacionales no son sustancialmente diferentes en los pases europeos que siguen siendo miembros del grupo AELC/EEE, ni tampoco en los que aspiran a ingresar en la UE. Al mismo tiempo, en los grados inferiores de la educacin secundaria, algunos pases se apartan significativamente de estas tendencias generales. El porcentaje de mujeres en este nivel es ya minoritario en el Japn, los Pases Bajos y Suiza, adems de Turqua. En los grados superiores de la enseanza secundaria general, el porcentaje de personal docente femenino es hoy minoritario en Alemania, Corea, Dinamarca, Espaa, Islandia y Noruega; por lo que se refiere a los establecimientos secundarios de tipo profesional, slo la Repblica Checa, Finlandia y Hungra tienen un personal docente femenino ligeramente mayoritario. Adems, algunos de estos pases tienen en los niveles de la enseanza secundaria un porcentaje bastante bajo de personal docente femenino, que se sita entre un cuarto y un tercio del total. Cuadro 1.2. Personal docente femenino, por nivel de enseanza: media porcentual en los pases de la UE y la OCDE, 1996-1997

Educacin parvularia

Educacin primaria

Primeros grados de la educacin secundaria 61 57

Grados superiores de la educacin secundaria (general) 53 50

Grados superiores de la educacin secundaria (profesional) -42

UE OCDE

-95

79 75

Fuentes: EURYDICE, 1999a; OCDE, 1998a.

Estas observaciones han llevado a algunos especialistas a sostener que, aunque en el nivel parvulario y de enseanza primaria se haya llegado al parecer a un nivel de saturacin, la feminizacin de la profesin docente no tiene el alcance que se le ha atribuido, sobre todo en los niveles de la enseanza secundaria. Basndose en los datos de la serie cronolgica, en este informe se ha aceptado la hiptesis contraria, es decir, que se est registrando un aumento sostenido del porcentaje de personal femenino, incluso en el nivel secundario. Es muy probable que esta tendencia se acente, conforme vaya aumentando tambin en forma sostenida el porcentaje de mujeres que egresan de la enseanza secundaria y la enseanza superior; el hecho de que el alumnado femenino se concentre no slo en los estudios pedaggicos, sino tambin en las humanidades y las artes plsticas, implica que seguir aumentando la proporcin de mujeres que buscan hacer carrera en la enseanza. A menos que en los prximos aos se produzcan cambios desfavorables en la formacin, contratacin y, con mayor seguridad, en las polticas sobre empleo y condiciones de trabajo

del personal docente, es muy probable que la feminizacin de la enseanza -- hoy una realidad en el nivel primario -- se produzca en los niveles secundarios a ms tardar en el curso de una generacin en todas las regiones y pases, y en la enseanza superior posteriormente en el siglo XXI. Hay menos posibilidades de que tal evolucin se d tambin en los pases en desarrollo del Africa subsahariana, en algunos pases de Amrica Latina y de Asia meridional; si llegara a producirse, seguir en todo caso un ritmo mucho ms lento.

1. OIT: Nota sobre las labores, Reunin paritaria sobre las repercusiones del ajuste estructural en el personal de la educacin, Ginebra, 1996, (documento JMEP/1996/12). 2. En un principio se invitara a los siguientes pases, en virtud de los criterios establecidos por el Consejo de Administracin para invitar a las reuniones sectoriales, y del deseo de asistir a esta Reunin tal como se comunic a la OIT: Alemania, Argelia, Repblica Checa, Chile, Estados Unidos, Grecia, India, Japn, Jordania, Namibia, Noruega, Reino Unido, Federacin de Rusia, Suiza, Tailandia y Venezuela. En el caso de que uno de los pases desistiera o no pudiera asistir, se estableci una lista de reserva formada por los siguientes pases: Albania, Bangladesh, Belars, Brasil, Burundi, Canad, Comoras, Repblica de Corea, Croacia, Dominica, Repblica Dominicana, El Salvador, Emiratos Arabes Unidos, Filipinas, Finlandia, Francia, Hungra, Letonia, Lituania, Mauricio, Polonia, Rumania, San Marino, Tayikistn y Togo. 3. Las estimaciones de la OIT indican que hay alrededor de 250 millones de nios trabajadores de entre 5 y 14 aos de edad, de los cuales unos 120 millones trabajan a tiempo completo, muchos de los cuales realizan trabajos peligrosos. Estas cifras excluyen a los nios que se dedican a actividades no econmicas con regularidad, lo cual incluye el trabajo domstico a tiempo completo en los hogares de sus padres o de sus tutores (OIT, 1998b). 4. Pese a que no hay un acuerdo general para definir qu significa el hecho de no saber leer, la UNESCO define el analfabetismo de los adultos como el porcentaje de la poblacin de 15 aos de edad o ms que no puede leer, escribir y comprender una descripcin corta y sencilla acerca de su vida diaria (UNESCO, 1998a). 5. Algunas partes de esta seccin se basan en gran medida en el informe de Hykin, 1998. 6. Algunas partes de la presente seccin se basan en gran medida en OIT, 1993.

2. Educadores: funciones, responsabilidades y desarrollo profesional

Dejando aparte las cuestiones financieras y organizativas, la clave de la adopcin de los sistemas de educacin permanente reside sin duda alguna en definir claramente los perfiles, las funciones y las responsabilidades, as como las condiciones de trabajo de quienes se encargarn de ensear, administrar y apoyar las operaciones del sistema. Las instancias decisorias, a diferentes niveles, debern abordar toda una serie de cuestiones como por ejemplo: la educacin inicial, la formacin continua, las calificaciones y competencias del personal; la contratacin y el desarrollo profesional y de las carreras; la cuanta y la totalidad de los elementos de la remuneracin; las condiciones de enseanza y aprendizaje, y la infraestructura de escuelas o centros de enseanza. Las opciones polticas elegidas en relacin con estos parmetros determinarn en gran medida el xito relativo y el plazo de tiempo necesario para que la educacin permanente se convierta en algo ms que un sueo para muchos ciudadanos.

Funciones y responsabilidades en el futuro

Como ya se menciona en el captulo 2, aumenta el parecer general de que en el prximo siglo los mtodos de enseanza habrn cambiado de forma importante en relacin con este siglo. A fin de encaminarse poco a poco hacia el concepto de una sociedad cognitiva, se espera una mayor innovacin, inventiva y flexibilidad en la forma de organizar la educacin oficial y los programas de formacin que permitan aumentar al mximo el acceso a la enseanza y sus resultados. Los centros escolares, instituciones de formacin y lugares de trabajo debern convertirse en autnticas comunidades cognitivas, lugares donde se compartan conocimientos de base amplia, una socializacin que fomente tanto los modos de vida como el trabajo, y especialmente aprenda a aprender. La creacin de un entorno de tales caractersticas a su vez requerir a veces adaptaciones importantes de las funciones y responsabilidades de quienes se encargan de organizar las oportunidades de enseanza.

Gestin: por un control de la calidad

En su examen anterior sobre la naturaleza cambiante del trabajo en la educacin, la OIT (1996a) comprob que las tareas del personal administrativo central e incluso regional haban variado de forma importante como resultado de las polticas de descentralizacin. Las tareas administrativas se han reducido para favorecer un mayor nmero de actividades auxiliares en materia poltica, normativa, de investigacin y de informacin. Se han concedido ms responsabilidades para gestionar el desembolso de fondos a los niveles inferiores de la educacin o directamente a los centros docentes, a los diferentes niveles de educacin o instituciones en que stos se dividen, y a grupos de poblacin

especficos (discapacitados, grupos de minoras, etc.) a medida que evolucionan las prioridades y polticas nacionales. La transferencia de muchas decisiones a niveles ms bajos ha reducido al mnimo algunos aspectos relacionados con la autoridad, pero ha aumentado las funciones de asesoramiento y coordinacin que permiten obtener una verdadera visin global del sistema educativo, sus problemas y las condiciones necesarias para lograr los objetivos buscados. En algunos pases las funciones administrativas se han reducido para desviar recursos a la enseanza. Los cambios, por supuesto, no se han producido de la misma forma en todo el mundo. La autoridad administrativa central, y las funciones que se derivan de la misma, sobre cuestiones tales como los planes de estudio y el empleo de la enseanza se ha preservado en muchos pases, pero en general, la transferencia de competencias y la descentralizacin producidas en el decenio de 1990 han marcado profundamente el poder administrativo. Existe la certeza de que estas tendencias continuarn manifestndose en el nuevo siglo. El creciente nfasis por establecer y supervisar el cumplimiento por parte de los planes de estudio y el rendimiento pedaggico de las normas establecidas a nivel central significa que los administradores de la enseanza de algunos pases debern aumentar su capacidad para establecer nuevas direcciones polticas a instancias de los polticos o el pblico en general, crear y supervisar los criterios de resultados de sistemas enteros, administrar la presentacin de informes y el intercambio de informacin entre los principales agentes -- centros docentes, educadores e instituciones de apoyo -- y realizar ajustes en el funcionamiento del sistema. Como consecuencia de ello, las responsabilidades en materia de previsin (planificacin), asesoramiento y comunicacin de los administradores han aumentado considerablemente, motivadas por las presiones ejercidas en la educacin y la formacin para que resuelvan una gran cantidad de problemas que afectan a la sociedad en general y preparen a las personas para el futuro. Entre los temas que figuran en la planificacin prospectiva o estratgica de las administraciones de enseanza europeas hay que destacar la educacin permanente y la educacin para adultos, el desarrollo del conocimiento, las calificaciones intelectuales y orientadas al futuro y el acceso a la educacin y la formacin para todos (EURYDICE, 1999b). En el mismo estudio de la OIT tambin se sealaron cambios en las expectativas y funciones del personal docente como los inspectores de escuela. Estos, que desde hace mucho tiempo han estado sujetos a las exigencias contradictorias de que sean asesores y controladores de los docentes al mismo tiempo, estn experimentando una modificacin de sus funciones principales, centradas ahora en las cuestiones institucionales y sistmicas como son la inspeccin global de los centros escolares, la utilizacin de los resultados de las investigaciones, la formacin y el perfeccionamiento del trabajo en equipo con los directores de los centros docentes, y, de manera ms general, la supervisin y presentacin de informes como especies de pegamento en provecho de sistemas sujetos a un cambio acelerado y profundo. Esta funcin polivalente de los inspectores tambin se ha sealado en muchos pases de ingresos bajos (ADEA, 1995; OIT, 1996a).

La direccin y los administradores de la enseanza superior tambin se vern enfrentados a los nuevos retos que exigirn nuevas o mejores calificaciones en el futuro. En la actualidad, ya se est pidiendo a presidentes, rectores y vicerrectores que administren buena parte de los cambios gerenciales, financieros y educativos que afectan a las tareas institucionales tradicionales. Las responsabilidades en el futuro acentuarn la necesidad de proporcionar una visin estratgica de sus instituciones, de recaudar fondos entre empresas, ex alumnos y donantes pblicos o privados que reemplacen la reduccin de los ingresos pblicos generales y de fomentar un mayor sentimiento de innovacin y divulgacin a travs de polticas e incentivos institucionales. Los administradores institucionales (directores, jefes de departamento) participarn en cierta forma en esas decisiones, pero principalmente se encargarn de garantizar que el personal y los estudiantes apliquen eficazmente los cambios de las polticas sistmicas o institucionales. Crear equipos y volver a estimular la toma de decisiones colegiadas, fomentar el desarrollo profesional del personal, ser conscientes y sacar partido de las oportunidades para desarrollar asociaciones financieras y por materias con organizaciones externas, ser sensibles a las necesidades de poblaciones estudiantiles ms diversas y fomentar la divulgacin de servicios comunitarios sern posiblemente responsabilidades importantes en el futuro (Fielden, 1998; UNESCO, 1998c).

Los directores y sus adjuntos

La diversificacin de funciones y responsabilidades, y las presiones consiguientes sobre los funcionarios directivos de los centros docentes y de formacin se han acentuado durante los ltimos aos a medida que los movimientos de reforma educativa y escolar han alterado la naturaleza del trabajo. Se puede discutir que los cambios ms profundos se han producido en las obligaciones extraescolares de los directores, a saber: en la planificacin y organizacin de contactos con las autoridades educativas a diferentes niveles, en especial los consejos locales y escolares, en los esfuerzos independientes por recaudar fondos entre los padres de alumnos y la comunidad para compensar las lagunas de los acuerdos de financiacin descentralizados, y en las actividades de relaciones pblicas ms amplias. Como resultado, se ha desviado mucho tiempo de lo que a menudo se considera la tarea principal de los directores: la provisin de direccin en materia de innovacin y excelencia en las escuelas y los centros de enseanza. Los pases se han visto obligados a reconsiderar las responsabilidades de los directores de escuela con objeto de aligerar la carga y volver a concentrar su tiempo en las tareas principales (Blanchet, Wiener e Isambert, 1999). La funcin del director escolar conlleva cultivar diversos factores que son clave para que el centro de enseanza sea eficaz: el trabajo en equipo y la colaboracin entre el personal, la sensibilizacin hacia las preocupaciones y las aspiraciones no slo de los estudiantes sino tambin de sus padres, y la planificacin y aplicacin con visin de futuro de toda una serie de cuestiones administrativas -- contratacin o iniciacin del personal, construccin de edificios y pedidos de equipamiento, y organizacin de la escuela en general. Toda esta serie de responsabilidades vinculadas a la enseanza es naturalmente ms amplia en los pases donde la autonoma de las escuelas es mayor, ya tengan que responder ante las autoridades locales o ante los consejos escolares. Los principios en Norteamrica, Europa y el Pacfico estn muy avanzados en ese sentido,

aunque las tendencias son generalizadas. Entre stas se incluye la responsabilidad que tienen los directores de escuela de definir y garantizar la aplicacin de una visin estratgica de la escuela en relacin con otros componentes del sistema educativo, siendo Suecia un ejemplo claro. Otras responsabilidades anlogas varan desde la posicin de los directores de escuela en tanto autoridades de un sistema que pone de manifiesto la responsabilidad colegiada de todo el personal de enseanza en los resultados educativos, como ocurre por ejemplo en Alemania. En la actualidad, Polonia concede amplios poderes a los directores en materia de poltica de personal, decisiones presupuestarias, supervisin pedaggica de docentes y organizacin de los horarios de enseanza (EURYDICE, 1996b y 1997a; OIE, 1999). En los Estados Unidos, se ha subrayado la funcin clave de los directores a la hora de promover la planificacin, la enseanza y la utilizacin de recursos en colaboracin con profesores y bibliotecarios (Haycock, 1999a). Una nueva carga se ha aadido a la responsabilidad primordial de los directores de abordar estas expectativas de liderazgo estratgico que se ha traducido en la capacidad de dirigir unas escuelas autogestionadas (Caldwell y Spinks, 1992). Como consecuencia de la mayor autonoma de que disponen los centros docentes para organizar sus actividades educativas se produce una extensin de las responsabilidades de los directores de escuela de evaluar a los docentes y, en la medida de lo posible, organizar o prever las condiciones necesarias (bsqueda de reemplazos, reorganizacin de los horarios, etc.) para la formacin en el empleo y el desarrollo profesional del personal docente. En la actualidad, por lo menos una de estas responsabilidades recae en los directores en diversos pases europeos y otros pases de la OCDE. En Dinamarca, el director de escuela establece la poltica de perfeccionamiento en el trabajo, asigna los recursos y toma decisiones sobre la distribucin de los recursos entre el personal docente. En Nueva Zelandia los directores deben evaluar a los docentes principiantes y recomendar al Consejo de registro del personal docente si se justifica su plena inscripcin, aunque en la prctica y debido a la escasez de docentes es probable que se recomiende a casi todos ellos (EURYDICE, 1996b y 1997a; OIE, 1999). Es posible que dichas funciones aumenten paralelamente a las tendencias de descentralizacin en sistemas muy diversos, incluso en los muy centralizados, a medida que las funciones de autoridad de los directores aumentan para garantizar un entorno de enseanza dinmico. En los pequeos pases del Caribe, por ejemplo Granada y Santa Luca, los directores se encargan de la organizacin, la direccin, las actividades y la administracin diarias de los centros escolares. Los pases asiticos, por ejemplo Malasia, hacen hincapi tanto en la direccin profesional como administrativa de los centros docentes, donde las responsabilidades de gestin se comparten tambin con los consejos escolares y las asociaciones de padres de alumnos y de profesores. La poltica en Filipinas de potenciar a los directores de escuela (recuadro 2.1) proporciona un buen ejemplo de la ampliacin de funciones en un pas asitico geogrficamente grande.

Recuadro 2.1

Poltica de potenciacin de los directores de escuela en Filipinas La tendencia a la descentralizacin en Filipinas se ha basado en una poltica de potenciacin de los directores de escuela por la que se les concede mayor autoridad administrativa y la responsabilidad correspondiente para mejorar las competencias del personal docente y los resultados de los alumnos. Se espera de los directores que desarrollen innovaciones en los planes de estudio dentro de un marco nacional establecido, administren los fondos de operaciones de los centros de enseanza a los que pueden aadir los fondos recaudados a travs de asociaciones de padres de alumnos y de profesores y de asociaciones comunitarias, elaboren programas de mejora escolar en colaboracin con los padres y las comunidades y participen en la seleccin, contratacin y promocin del personal docente. Fuente: OIE, 1999.

Escuelas y personal docente: los aos fundamentales

Los docentes continan desempeando hoy en da y previsiblemente en el futuro la funcin central de autoridad educativa a la hora de determinar los resultados de la formacin. Coincidiendo con el lugar que ocupe la escolaridad como fundamento para la enseanza posterior, las funciones de los docentes (y de las escuelas) seguirn siendo muy diversas: la provisin de una educacin bsica, de conocimientos de aritmtica elementales y de tcnicas de aprendizaje iniciales a temprana edad y durante la enseanza primaria; la enseanza continuada de niveles superiores de conocimientos, competencias y capacidades de aprendizaje, junto con las calificaciones permanentes en la enseanza secundaria y posiblemente en la superior; y a todos los niveles, la prestacin de servicios en calidad de institucin o agente socializador, que transfiere valores culturales, polticos y morales de acuerdo con las normas comunitarias existentes, aunque a veces se enfrente a dichos valores. El anlisis pedaggico en los ltimos aos ha comenzado a reconsiderar la propuesta de que los docentes y la forma en que realizan su trabajo son piezas clave de cualquier estrategia eficaz de reforma educativa. Las arraigadas normas internacionales sobre la importancia de que los educadores cuenten con un buen material y una situacin social como variable clave para una educacin de calidad (Recomendacin, 1966; CEART, 1989) estn respaldadas por documentos o declaraciones de polticas ms recientes que insisten en la necesidad de situar a los educadores en el centro del proceso (OCDE, 1998b), demuestran que la reforma educativa reside finalmente en la capacidad y voluntad de los educadores por aplicarla (Connell, 1998) y han preconizado un mejoramiento de su situacin si se quiere que la educacin permanente cumpla su funcin central en las sociedades del futuro (Delors, 1996). La Conferencia Internacional de Educacin (CIE) celebrada en 1996 adopt una declaracin en la que los Estados miembros de la UNESCO reconocan la importancia de la contribucin que los docentes brindan a la renovacin educativa a travs de sus ideas, sus mtodos y sus prcticas (CIE, 1996). Ms recientemente, la Carta de Colonia: Educacin permanente: objetivos y aspiraciones adoptada por el G-8 en junio de 1999 declaraba que los docentes son el recurso ms vital para promover la

modernizacin y las normas superiores; su contratacin, formacin, distribucin y concesin de incentivos apropiados son claves para cualquier sistema educativo eficaz (G-8, 1999). Transformar lo que parece ser un consenso poltico en reformas concretas que creen un verdadero cuerpo docente profesional compuesto por personas de gran calidad, capaces de prestar un servicio de calidad, es un reto mucho ms importante que adoptar una declaracin o un informe. No obstante, con el proceso de definicin de los requisitos necesarios para los sistemas de educacin permanente, las autoridades nacionales tienen la oportunidad de realizar precisamente ese objetivo. Un modelo de enseanza alternativo al que aparentemente diriga las polticas a prueba de docentes en los decenios de 1960 y 1970, o los programas de ajuste estructural en funcin de los costos en los decenios de 1980 y 1990 -- esencialmente un trabajador de produccin, con escasa autonoma y posibilidades de creatividad, fuertemente sujeto a travs de diversos mecanismos de control -- ser claramente uno de los temas de discusin. En verdad, muchos sistemas educativos avanzados han comenzado a realizar reformas en ese sentido. El concepto operativo que se maneja es la profesionalizacin. Las implicaciones para el trabajo de los docentes incluyen un mayor sentimiento de responsabilidad gerencial (profesional) para con el desarrollo y la evolucin de los planes de estudio, los enfoques pedaggicos, la organizacin del trabajo y los resultados de la educacin. La motivacin para tener el ms alto comportamiento profesional posible, definido conjuntamente por los docentes y dems partes interesadas, debera convertirse en una consecuencia intrnseca de esta orientacin. Tambin deberan serlo la voluntad y capacidad de responder a los cambios en el entorno del aprendizaje, ya sean la innovacin tecnolgica, los cambios en la composicin socioeconmica o tnica o incluso de la edad de los educandos, o las nuevas expectativas de los resultados de la educacin a medida que el entorno poltico, cultural o econmico -- de la empresa y del empleo -- cambia con el tiempo (OIT, 1996b); CEART, 1998). En concreto, cabe preguntarse cmo podra interpretarse tal panorama.

Diferentes funciones, diferentes calificaciones, diferentes aptitudes

En el rea del desarrollo de los planes de estudio, una mayor responsabilidad de los docentes implicara mayor autonoma en la creacin, adaptacin y utilizacin de planes de estudio bsicos y dems material de enseanza. Deber producirse una vuelta a lo que se pueden llamar los principios de libertad acadmica del personal docente consagrados en la internacionalmente reconocida Recomendacin OIT/UNESCO relativa a la Situacin del Personal Docente, 1966 (Seccin VIII. Derechos y obligaciones del personal docente), considerada an hoy en da vlida como expresin global de toda prctica ptima relacionada con la docencia.

Estas recomendaciones distan mucho de ser prctica habitual, sin embargo recogen nociones importantes sobre la autonoma del personal docente en las aulas dentro de un marco de normas y direccin de los contenidos a nivel nacional o local ante el que el personal docente es responsable. Los esfuerzos de colaboracin entre autoridades educativas y personal docente y la posible funcin positiva que las organizaciones de profesores pueden desempear en dichos esfuerzos constituyen otros conceptos importantes de poltica dentro de estas recomendaciones. Estrechamente vinculada a la cuestin de la autonoma (y la responsabilidad en un marco ms amplio), aparece la funcin del personal docente en materia de investigacin, reflexin e innovacin. El examen (investigacin) de las prcticas pedaggicas en las aulas y los centros docentes, la transformacin de los conocimientos obtenidos en cambios innovadores respecto a los contenidos o la metodologa que mejorarn los resultados de la enseanza recibida y la transferencia de esa informacin a otros especialistas es crucial si se quiere que en las escuelas y centros de formacin surja una verdadera comunidad cognitiva. Algunos observadores han sealado las crecientes posibilidades de dichas funciones gracias a las tecnologas de la informacin que permiten a cada docente establecer redes de comunicacin con otros colegas y con los recursos de enseanza disponibles electrnicamente a un coste mnimo (OCDE, 1999). A fin de conseguir una implicacin ms general del personal docente en dichas prcticas, hasta el punto de que se convierta en una parte aceptada de las responsabilidades inherentes al empleo de personal docente, sern necesarios una formacin en tcnicas de investigacin que se adapten al entorno de los centros o establecimientos de enseanza, unos incentivos innovadores y tiempo. Junto con una organizacin del trabajo correcta, estos factores son esenciales para establecer una prctica profesional que represente un espacio privilegiado de enseanza para el cambio (Torres, 1999). A pesar de la importancia de estas funciones, el ncleo del trabajo del personal docente sigue siendo la enseanza, y es aqu donde las principales funciones nuevas deben aplicarse a gran escala. Las divergencias con el modelo clsico de un docente frente a una clase de alumnos, que domin los enfoques de la escuela industrial en el siglo XIX, han sido objeto de debate durante algn tiempo en varios pases de la OCDE. En los documentos sobre polticas presentados en los encuentros internacionales sobre educacin, hay cada vez ms muestras de la preocupacin que reina en torno a los mtodos de enseanza anquilosados como son el aprendizaje de memoria y la prctica de copiar en la pizarra que todava siguen utilizndose en muchos pases en Africa, Amrica Latina y Asia (OIE, 1999). Dejando aparte el apretn de manos que se merecen los especialistas educativos, se han producido realmente muy pocos cambios en la forma en que los docentes realizan por lo general su trabajo en la inmensa mayora de los centros de enseanza, ya sea en los pases ricos como en los pases pobres, pero en especial en estos ltimos. La modificacin de las prcticas de enseanza con miras a mejorar los resultados de la misma se ha centrado en dos reas: determinar lo que define a un buen docente en trminos de calidad de la enseanza impartida a los estudiantes, y definir los cambios que deben introducirse en el modelo de aula tradicional para reflejar las prcticas de enseanza ptimas a gran escala. Estas dos reas no son necesariamente sinnimos -muchos docentes excelentes trabajan de forma relativamente aislada -- pero divergen cada vez ms.

En la primera rea, una reciente investigacin sobre enseanza eficaz determin los elementos siguientes como los ms importantes: un entorno escolar propicio basado en una relacin cordial entre docentes y estudiantes; la concentracin por parte de los docentes en administrar conocimientos y no en ejercer una disciplina estricta; un programa de estudios unido, coherentemente presentado en vez de ofrecer extractos aislados de informacin; los intercambios que inducen a reflexionar entre docentes y estudiantes para fomentar la curiosidad exagerada; la aplicacin prctica de las calificaciones; la enseanza estratgica que integra el conocimiento, la comprensin y las calificaciones pedaggicas; una enseanza cooperativa de orden superior (grupo, proyecto, y trabajo de asistencia entre colegas), y grandes expectativas de obtener objetivos y resultados por parte de los docentes (Brophy, 1998). Estas dimensiones incluyen los conceptos principales propuestos para los pases de altos ingresos a principios del decenio (OCDE, 1994), en especial el conocimiento de los contenidos de los programas de estudios, la calificacin pedaggica, la reflexin, la empata hacia los dems, ya sean estudiantes o colaboradores, y la competencia gerencial. Todos estos conceptos se han propugnado de alguna forma u otra en casi todos los pases (Delors, 1996; UNESCO, 1998b). En la segunda rea, tanto las investigaciones como las polticas y la prctica se han centrado en mtodos tales como las prcticas innovadoras consistentes en usar un solo maestro para varios grados escolares en las zonas urbanas desfavorecidas, rurales o aisladas, las formas de enseanza que se basan ms en la colaboracin (en particular, la enseanza por equipos), el recurso a personal auxiliar o voluntario, y el recurso cada vez mayor a la nueva informacin o a las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin en contextos pedaggicos. Las prcticas innovadoras consistentes en emplear un solo maestro se han probado en muchos lugares, pero su aplicacin general plantea uno de los retos ms difciles de resolver en las zonas rurales y aisladas as como en las zonas urbanas desfavorecidas. De hecho, el verdadero docente que trabaja en un centro escolar de un pas en desarrollo procede de un contexto en particular y se enfrenta a condiciones que se alejan mucho de las del docente ideal definidas anteriormente (Torres, 1999). Son muchas las presiones que reciben los docentes en estos entornos para que no innoven. Los docentes o bien se encuentran solos con muy poco o casi ningn apoyo profesional, a menudo con un gran nmero de alumnos por clase o se enfrentan a retos difciles en trminos de poblacin estudiantil con medios insuficientes o a una combinacin de todos estos obstculos. La prestacin de unos planes de estudio muy bsicos y tradicionales se convierte en una prioridad que no deja lugar a la innovacin. Las prcticas innovadoras en las zonas rurales de algunos pases han tratado de romper este molde rgido mediante la organizacin de horarios ms flexibles, la formacin y los intentos por potenciar al personal docente con mayor autonoma, el respeto por las diferentes aptitudes de aprendizaje de los nios, y una concentracin de planes de estudio sobre educacin permanente que tengan relacin ms directa con las experiencias rurales. Entre los programas que combinan uno o varios de estos elementos cabe destacar las escuelas del comit de accin rural de Bangladesh (BRAC), cuyo nmero ha aumentado de forma importante desde el decenio de 1980 en ese pas, los programas de potenciacin del personal docente en algunos estados de India, los proyectos de desarrollo escolar integrado en Tnez, el programa de enseanza primaria para

oportunidades complementarias (COPE) en Uganda, los cursillos de educacin democrtica en Chile o el proyecto Escuela Nueva en Colombia, por enumerar solamente unos cuantos (UNICEF, 1999). Estas innovaciones han obtenido a veces resultados diversos (recuadro 2.2).

Recuadro 2.2 Innovacin en las zonas rurales de Colombia: el Programa Escuela Nueva Uno de los conceptos centrales del programa Escuela Nueva de Colombia tiene que ver con liberar al personal docente de la constante responsabilidad de ensear a los alumnos a travs de una mezcla de trabajo en grupo, utilizacin de manuales de enseanza, autoevaluacin de los alumnos y administracin escolar y relaciones ms estrechas con los padres de alumnos y la comunidad. A los docentes se les anim a travs de la formacin directa a asumir nuevas funciones como la de orientadores y guas para la autoenseanza de los alumnos ya fuera individualmente o en grupos en vez de ser simplemente transmisores de conocimientos, la de promotores de nuevos o adaptados materiales educativos, la de gestores de recursos como por ejemplo las bibliotecas o los centros de enseanza y la de lderes de la comunidad. Las evaluaciones iniciales del programa mostraron xitos importantes en castellano y matemticas en comparacin con las escuelas ms tradicionales, aunque segn parece en evaluaciones posteriores se conclua que las prcticas pedaggicas y los resultados de la enseanza a los alumnos no haban cambiado de forma significativa en comparacin con las escuelas rurales tradicionales. En ese sentido, McGinn (1998) ha concluido que tras su primera fase piloto, la expansin a escala masiva atenu el elemento esencial del enfoque que consista en fomentar la innovacin procedente de los mismos docentes, basada en su propia experiencia y apoyada por planificadores centrales abiertos a la diversidad, en vez de imponer un supuesto modelo eficaz sobre un gran nmero de docentes que no participaban de forma orgnica en el desarrollo de ideas. Fuente: McGinn, 1998.

Las formas de enseanza en colaboracin hacen hincapi en diferentes mtodos, calificaciones y, por lo tanto, a veces funciones que en el enfoque tradicional de un docente por clase. Cualquiera que sea la forma adoptada -- intercambio de informacin entre todos los docentes de un grupo de edad particular, enseanza por grupos de dos o ms clases o redes de especialistas trabajando entre diferentes grupos de clases --, los planes de estudio y la planificacin de los horarios, as como la coordinacin de los mtodos pedaggicos adquieren ms importancia para aumentar al mximo los beneficios aportados por cada profesional de la enseanza. Como ya han sealado algunos anlisis (OCDE, 1998b), lejos de amenazar la autonoma profesional y la especializacin por materias, la enseanza en colaboracin podra muy bien reforzar estos aspectos, permitiendo que cada individuo aporte sus puntos fuertes en materia de contenido y metodologa para hacer frente y reducir la aislacin en las aulas, sin mencionar las oportunidades de combinar frmulas de enseanza, como por ejemplo, la enseanza de la totalidad de la clase, el aprendizaje en grupos pequeos, la realizacin de proyectos y el estudio individualizado.

La mayor incertidumbre y dificultad a la hora de adoptar nuevos mtodos o funciones puede surgir de los docentes altamente especializados en materias especficas de la educacin secundaria del ciclo superior, y ms incluso si proceden de niveles superiores, para quienes resulta impensable hablar de un debilitamiento de sus competencias. No obstante, incluso en estos casos, un enfoque multidisciplinario podra ser necesario y beneficioso, ya que proporcionara oportunidades por ejemplo al profesor de geografa y economa para reforzar la interdependencia de ambas disciplinas en el estudio de escenarios dinmicos nacionales o internacionales, sin perder de vista la riqueza de las dos materias. La adopcin de tales enfoques requiere ciertamente un nuevo acuerdo sobre el tiempo de trabajo y los elementos -- planificacin, coordinacin, desarrollo de material, enseanza -- que componen el da a da de los docentes, cuestin que se explora en mayor detalle en el captulo 3. El mundo de la enseanza superior tampoco se ha librado de las preocupaciones por una enseanza de calidad en los centros escolares. A medida que la rendicin de cuentas a estudiantes, padres de alumnos y contribuyentes que financian las cuentas aumenta, los centros de enseanza superior y los docentes han recibido ms presiones para que se modifiquen la concepcin y las estructuras incentivas del trabajo y as se haga hincapi en nuevas funciones. Entre stas cabe destacar: la enseanza de gran calidad adems de la de investigacin, basndose en las calificaciones y los conocimientos adquiridos por los estudiantes a travs de la enseanza, la evaluacin y la utilizacin de las tecnologas de la informacin; la habilidad para tratar con un nmero cada vez mayor de estudiantes a tiempo parcial y maduros; el recurso tanto a la enseanza a distancia como a la enseanza presencial; y la prestacin de servicios a las comunidades, industrias, comercios, servicios pblicos locales o incluso a entidades regionales en colaboracin con otros proveedores de servicios. Las preocupaciones relativas a la calidad se ven influidas no slo por cuestiones de obligacin de rendir cuentas sino tambin por el progreso tecnolgico, los cambios en las finanzas y la gestin institucionales y por las alteraciones del entorno econmico externo, en particular las exigencias del mercado del trabajo procedentes de los empleadores y los estudiantes (Fielden, 1998; UNESCO, 1997a y 1998c).

El apoyo de las aulas al personal docente

En consonancia con una mayor profesionalizacin, y cuando sea necesario con una mayor especializacin, el recurso a personal auxiliar con funciones de asistencia y apoyo a la enseanza puede convertirse en un factor clave para la enseanza en el futuro. Una de las dificultades que plantea la tendencia a la rendicin de cuentas en general, y a satisfacer las normas impuestas a nivel central en particular, es la creciente cantidad de tiempo que cada docente debe consagrar a actividades extraescolares (mantenimiento de registros, informe a asesores externos, etc.). Informes precedentes de la OIT (OIT, 1991a y 1996a) han mostrado este cambio en la naturaleza del trabajo en las escuelas y su intensidad, las cargas (incluso la tensin), que recaen en los docentes y las distracciones de la funcin central de la enseanza y el aprendizaje que generan. Adems de la evidente necesidad de volver a disear las funciones y responsabilidades de los docentes sin por ello desviarse de lo que constituye su tarea

principal, debe examinarse un uso ms extendido y creativo de las necesidades no relacionadas con la enseanza, comenzando por las que pueden proporcionar un apoyo clave al trabajo de los docentes. Existen dos categoras diferentes de asistencia a la enseanza: el personal auxiliar formado y los voluntarios, en gran parte padres de alumnos pero incluso tambin docentes jubilados, que desean contribuir con sus experiencias y calificaciones a la mejora de las oportunidades de enseanza. En el primer caso, el recurso a personal auxiliar para asumir tareas no docentes o proporcionar un valioso apoyo relacionado con la educacin ha sido durante mucho tiempo una caracterstica de los sistemas educativos que podan sufragarlo, reconocido como esencial por las normas internacionales, y considerado cada vez ms como un elemento fundamental del xito de los centros docentes y no como un lujo (Delors, 1996; Recomendacin, 1966). El recurso al personal paraprofesional o a auxiliares docentes formados para asistir directamente en las tareas de enseanza y aprendizaje tambin ha venido aumentando en algunos pases, como por ejemplo en el Reino Unido (DfEE, 1998b) y los Estados Unidos. Dicho personal realiza tareas como por ejemplo la supervisin de los grupos de trabajo o la asistencia a la enseanza individual, sobre todo de cualificaciones fundamentales como son la lectura, la escritura y la aritmtica. La utilizacin eficaz de dicho personal con objeto de aumentar al mximo el tiempo de que disponen los docentes diplomados para realizar otras tareas relacionadas con la enseanza requiere a su vez un mayor trabajo de equipo entre el docente en calidad de profesional consumado (el administrador en este contexto) y el personal paraprofesional (recuadro 2.3).

Recuadro 2.3 Utilizacin productiva del personal paraprofesional en los Estados Unidos Las ltimas investigaciones realizadas en diversos estados de los Estados Unidos apoyan las ventajas positivas de los paraprofesionales en funciones pedaggicas. Se puede obtener una eficacia ptima respetando una serie de condiciones, entre las que cabe mencionar: la reforma escolar integral que incluye el desarrollo profesional de la totalidad de la enseanza que permite que los docentes y los paras colaboren para aplicar los cambios en las aulas; la asignacin de tareas claras para los paraprofesionales, incluidas las tareas acadmicas y administrativas; la coordinacin e instruccin sin fisuras entre docentes y paras, y el respeto mutuo por la labor y las funciones tanto de los docentes como de los paraprofesionales; la confianza en los paraprofesionales, quienes es ms probable que vivan en las comunidades donde trabajan que los docentes, para que acten de traductores de los acontecimientos y las cuestiones diarias que se produzcan entre la escuela y la comunidad, y

la claridad por parte de los directores en cuanto a lo que esperan del personal no diplomado.

Fuente: AFT, 1999.

Las calificaciones en materia de planificacin, coordinacin y comunicacin aumentan necesariamente. Esta evolucin de las funciones puede no obstante resultar eficaz en funcin de los costos en trminos de valor aadido, ya que los profesionales disponen de ms tiempo para dedicarse a los problemas educativos de diversos individuos o de clases enteras o pueden utilizarlo para enriquecer diferentes enfoques pedaggicos como son el trabajo de grupo o la enseanza autodidacta. La segunda categora de asistencia a la enseanza -- el recurso a padres de alumnos o a otros voluntarios -- es ms limitada y contestada por parte de los profesionales. Investigaciones en Europa (1997b) y otros pases de la OCDE indican que las funciones de los padres de alumnos todava siguen limitadas en gran medida a administrar los centros docentes y a ayudar a realizar los deberes. Aquellas experiencias que tienen relacin directa con la enseanza y el aprendizaje se han limitado en su mayora a las escuelas primarias, conciernen a las madres, y que por lo general se han centrado en clases de lectura en el contexto de programas destinados a alumnos desfavorecidos y a establecer vnculos con la comunidad local (OCDE, 1997b). La participacin ms generalizada de los padres, o de otros profesionales de diferentes ocupaciones, o quizs jubilados, incluidos antiguos docentes, posibilita enriquecer el contenido y los procesos de enseanza, rompiendo el molde clsico de las aulas de forma casi tan efectiva como los paraprofesionales formados. La mayor participacin de los padres de alumnos en todos los aspectos de la enseanza ha venido aumentando a nivel mundial, y cada vez atrae ms la idea de que el mundo laboral eche una mano o ponga sus conocimientos prcticos a disposicin de las aulas. Los estudiantes desfavorecidos de las escuelas situadas en comunidades marginales posiblemente tambin se beneficien de que los padres de alumnos, los empleadores y dems profesionales intervengan ms en eliminar la brecha existente entre el entorno algo hermtico de las escuelas y las comunidades y los lugares de trabajo donde operan. Diversas encuestas en algunas provincias de Canad y en Dinamarca han indicado un apoyo generalizado por la asistencia de los voluntarios a los educadores cuando se trata de grupos pequeos y de enseanza correctiva, de trabajos de recursos de biblioteca y de tareas administrativas y educativas especiales, ya que fomenta la instruccin y la calidad de vida en las escuelas (OCDE, 1997b). El entusiasmo debera moderarse con una toma de conciencia sobre los posibles riesgos de que dicha asistencia socave el sentimiento de responsabilidad profesional (y su formacin) o cree confusin sobre la situacin de la enseanza ya sea por falta de coordinacin o de

incapacidad del voluntario a comunicar eficazmente con los alumnos. Haran un flaco servicio a los argumentos en pro de una mayor profesionalizacin y autonoma de los docentes, si como parte de la redefinicin de las funciones las viejas mitologas de que cualquiera que conozca un tema puede ensearlo se convirtieran en prctica aceptada ampliamente como base para la utilizacin generalizada en las aulas de personal no formado. Tal nocin puede fcilmente ser un fracaso cuando se aplica en las escuelas (CEART, 1989). Una forma de luchar contra ese riesgo podra provenir del interior, ya que los padres de alumnos y los empleadores adquieren gracias a sus experiencias en las escuelas una perspectiva mucho mejor de las competencias profesionales de los docentes (OCDE, 1997b). Las investigaciones realizadas en diferentes partes de los Estados Unidos, al tiempo que refuerzan la idea de la competencia profesional, sealan los conocimientos prcticos de los docentes, incluidos los niveles de preparacin y experiencia, como la nica causa mensurable ms importante del aumento del aprendizaje entre los estudiantes, con diferencias en los niveles de resultados, especialmente entre los estudiantes blancos y los afroamericanos, fuertemente dependientes de las variaciones de las calificaciones y experiencia de los docentes. La importancia de toda enseanza hbil que sea desarrollada, cognitiva y culturalmente apropiada, facilita el xito escolar (Darling-Hammond y Falk, 1997). En las zonas rurales y aisladas de muchos pases en desarrollo, donde el nivel de analfabetismo es alto, no es del todo seguro que haya voluntarios capaces de ayudar en las tareas de ensear a leer, escribir o calcular, aunque pueden ser muy competentes para enriquecer los tipos de educacin para la vida cotidiana tan vitales en dichos lugares. Por lo tanto, existen cuestiones de equidad que entran en liza cuando se trata de generalizar el recurso a personal no calificado en la enseanza, sin mencionar cuestiones ticas y de seguridad, por lo menos mientras no se apliquen de forma sistemtica y rigurosa criterios de contratacin severos y medidas disciplinarias a los voluntarios de la enseanza, sobre todo para evitar el abuso de nios pequeos y de las nias. En suma, el mayor recurso a los voluntarios en los centros de enseanza oficiales debe evitar la desprofesionalizacin del trabajo de los docentes, lo que pondra a stos y a los directores de escuela en una posicin defensiva en relacin con una mayor participacin de los padres de alumnos y el apoyo a iniciativas de enseanza, cuando es evidente que son cada vez ms necesarios. Tal ha sido la conclusin de la investigacin realizada por la OCDE (1997b) sobre este tema, en la que se aboga por unas iniciativas bien planificadas en esta rea para aumentar los recursos en materia de enseanza y aprendizaje. Un nuevo punto de partida podra consistir en aumentar la formacin de los directores, docentes y padres sobre el modo de trabajar juntos respetando al mismo tiempo las funciones de cada uno y desarrollando una mejor comunicacin que podra verse impedida por las diferencias de clase o tnicas. Algunos ejemplos que sirven de modelos son los cursillos de formacin conjunta establecidos por las asociaciones de padres de alumnos y los cursos de formacin de docentes en el empleo organizados en Irlanda y Espaa, los cursos nocturnos sobre planes de estudio relacionados con las matemticas y las tecnologas de la informacin en el Reino Unido (Inglaterra y Pas de Gales) y los programas organizados por los centros de formacin de docentes tanto para stos como para padres de alumnos en algunos Lnder alemanes. El apoyo de la direccin de los centros escolares y de las autoridades educativas a los directores y docentes para que planeen de forma positiva y

contribuyan a organizar la participacin de los padres de alumnos y profesionales externos, en vez de tratar de utilizar las polticas de los padres para intentar poner freno a la responsabilidad de los docentes, es tambin otro elemento clave. Existen diversos mtodos para mejorar la comunicacin y la interaccin que cubren toda la gama desde la utilizacin de boletines electrnicos en Canad, los consejos escolares en Francia, las reuniones de padres de alumnos en Alemania y los centros de padres voluntarios en algunos distritos de los Estados Unidos, hasta los cuadernos de deberes y boletines escolares tradicionales en la mayora de los pases de la OCDE (EURYDICE, 1997b; OCDE, 1997b). Tales iniciativas precisan las definiciones de las funciones, aumentan las responsabilidades de los profesionales y refuerzan la posibilidad de que la colaboracin entre padres de alumnos, docentes y directores tenga xito. Otra rea en la que probablemente habra que volver a definir las funciones es la evaluacin del trabajo de los estudiantes y sus progresos o fracasos. Generalmente en la mayora de los sistemas, el docente evala y corrige cuando es necesario los deberes asignados, los proyectos y los exmenes de forma individual. Los beneficios que se derivan de una mayor participacin en la investigacin aplicada sobre lo que funciona o no, los resultados de la enseanza en general -- xitos y fracasos, individuales o colectivos -- y los acuerdos de enseanza en colaboracin exigirn probablemente la adopcin de enfoques diferentes, como por ejemplo, las evaluaciones por equipos de diferentes tipos de trabajo o de cada alumno, especialmente aquel que est atrasado, el intercambio de informacin sobre casos de problemas, la evaluacin basada en la informtica y otros medios existentes. Los anlisis han sealado la funcin clave que desempean los docentes que utilizan estrategias de evaluacin para atender a las nuevas normas de rendimiento y contenido, y los crecientes conocimientos y calificaciones que se requieren para hacer frente a las expectativas que generan estas funciones (Darling-Hammond y Falk, 1997).

Personal auxiliar no docente

Al igual que las funciones y responsabilidades de los administradores y el personal docente casi con toda seguridad evolucionarn en los aos a venir, es probable que el personal auxiliar deba cumplir funciones diferentes, as como adaptar sus calificaciones y resultados a las nuevas exigencias. En consonancia con las nociones del trabajo en equipo basado en formas de enseanza en colaboracin, algunas estrategias proponen la creacin de equipos compuestos por personal especializado como por ejemplo siclogos escolares, asesores de orientacin, bibliotecarios, etc., que favorezcan la integracin de las metodologas de enseanza y aprendizaje, la evaluacin y los servicios auxiliares. Si la investigacin realizada por los docentes sobre prcticas pedaggicas y enseanza en colaboracin pasa a ser ms generalizada, la funcin del bibliotecario en un centro escolar moderno de un pas miembro de la OCDE, por ejemplo, deber cambiar en consecuencia, a fin de integrar mejor el desarrollo de la enseanza, la investigacin y los planes de estudio en un enfoque de equipo que se adapte a las nuevas demandas: los requisitos de los planes de estudio de los educadores y el uso variado de estos planes por parte de los estudiantes (horario flexible) de forma

individual o en pequeos grupos. Ello a su vez supondr un aumento de las calificaciones de comunicacin y de la planificacin en relacin con la flexibilidad (Haycock, 1999b). Sin nimo de menospreciar el lugar que ocupa el material impreso, que ha demostrado ser extremadamente flexible ante la competencia de las tecnologas de la informacin, es posible que los recursos se basen cada vez ms en la electrnica, y que se espere de un bibliotecario que participe activamente en ofrecer los ms modernos libros, materiales y acceso a sitios de Internet para apoyar el trabajo que se realiza en las aulas y en los centros de enseanza. El desarrollo profesional continuo para mantenerse al da del contenido y las tcnicas de investigacin en una era de la informacin cada vez ms electrnica ser imperativo. Es posible que tambin se produzcan otros cambios en las funciones del personal. Los consejeros de orientacin en los centros docentes modernos combinan ahora funciones educativas, de orientacin de la carrera y sociales o personales destinadas a los estudiantes y deben conocer gran cantidad de reglamentos y normas, que varan del abuso infantil a los requisitos de acceso a la universidad. Los anlisis tambin han sealado que se producirn ms cambios que afectarn al clima escolar en relacin con cuestiones como por ejemplo los brotes de violencia, las tensiones raciales o tnicas, la gestin de las crisis y otras cuestiones que sirvan para garantizar al mximo el bienestar institucional de acuerdo con los objetivos escolares. De nuevo, las nuevas funciones dependen en gran medida de la colaboracin entre docentes y la direccin de los centros escolares (Niebuhr, et. al., 1999).

Tecnologas de la informacin(7) en los centros de enseanza

El aumento constante del uso de las tecnologas de la informacin en la enseanza, y su inusual o poco utilizado potencial, ha provocado un gran debate sobre las funciones actuales y futuras del personal docente, en especial de los docentes y los especialistas en apoyo pedaggico. Como es bien sabido, las impresionantes predicciones de una aplicacin masiva, sino universal, del equipo informtico realizadas hace 10 o 15 aos han resultado ser demasiado optimistas en el mejor de los casos. La OIT ya ha mencionado en informes anteriores (1991a y 1996a) que la formacin y las consideraciones sobre el volumen de trabajo impiden una mayor utilizacin de la informtica. En los pases desarrollados donde la instalacin generalizada de ordenadores, facilidades de medios mltiples y acceso de comunicaciones de alta velocidad a redes electrnicas est ms avanzada, el principal obstculo para su aplicacin universal sigue siendo el desequilibrio existente entre las inversiones en recursos de soporte fsico y lgico por un lado, y por otro la formacin y los acuerdos en el lugar de trabajo que permiten a los docentes hacer pleno uso de los mismos. Diversas investigaciones en los pases de la OCDE se refieren a lo que se ha denominado como escasos conocimientos en informtica de los docentes en general, es decir, su falta de formacin y apreciacin esenciales -- incluso su rechazo defensivo -- de la capacidad pedaggica posible de las tecnologas de la informacin. Curiosamente, en algunos pases como por ejemplo Suecia o el Reino Unido, las encuestas realizadas a los directores de escuela y jefes de departamento confirman el pesimismo existente ante la importante repercusin de las

tecnologas de la informacin en la enseanza y el aprendizaje, al tiempo que persiste la creencia de su importancia en relacin con cuestiones tales como el trabajo independiente, la solucin de problemas y la preparacin para la vida laboral (OCDE, 1998b). La brecha entre las expectativas y la realidad dista mucho de limitarse nicamente a los centros de enseanza primaria y secundaria. Un estudio realizado en los Estados Unidos (Ndahi, 1999) descubri que ms de la mitad de los docentes industriales y tcnicos de los centros superiores utilizaban una o varias tecnologas de enseanza a distancia (vdeos comprimidos, satlite, fibra ptica, cintas de vdeo, microondas o tecnologa basada en la informtica) para impartir entre una y tres clases por semestre. Sin embargo, ms de un tercio no crea que fueran a utilizar la tecnologa disponible en el futuro, lo que representa un porcentaje elevado de los docentes en un pas y un sector de la educacin que se encuentra entre los ms avanzados en trminos de acceso a las nuevas tecnologas (recuadro 2.4). A pesar de esos obstculos, sigue existiendo la firme conviccin entre quienes han escrito y estn planificando acerca de los cambios que la utilizacin de estas tecnologas est aumentando, posiblemente llegar a ser universal (en algunos pases ya se acerca a este nivel), y que las funciones de los docentes y los profesionales pedaggicos auxiliares cambiarn en consonancia con la evolucin de las prcticas de enseanza y aprendizaje sealadas anteriormente. Una de las claves para promover este proceso reside en realizar evaluaciones ms sofisticadas sobre por qu no todos los docentes son tan rpidos a la hora de adoptar nuevas tecnologas en la enseanza, y los ajustes necesarios en la formacin y aplicacin de los programas sobre tecnologas de la informacin para producir un cambio.

Recuadro 2.4 Aplicacin de las tecnologas de la informacin: incentivos y obstculos Un estudio reciente sobre las limitaciones en la aplicacin de las tecnologas de la informacin entre los docentes de materias profesionales y tcnicas de la enseanza superior en los Estados Unidos proporcionaba indicaciones sobre los obstculos y sobre los incentivos que sern necesarios para superarlos. En el estudio se informaba que su uso era mayor entre el profesorado relativamente ms antiguo y establecido con experiencia, con grado de doctorado y permanencia en el cargo, lo que sugera que la estabilidad en la profesin y los centros eran factores importantes. Entre los obstculos a su mayor utilizacin figuraban los fallos de los equipos, la falta de formacin adecuada y una informacin o polticas institucionales opacas en materia de tecnologa. El profesorado citaba algunos aspectos clave relacionados con la funcin misma de la enseanza como factores de inhibicin: la falta de calificaciones pedaggicas antes de tratar de utilizar las metodologas de enseanza a distancia, que nicamente aumentaban la inseguridad, y el rechazo a ajustar el volumen de trabajo para permitir una planificacin y coordinacin adecuadas. El hecho de que las clases de enseanza a distancia no contasen mucho para la promocin, el aumento del salario o la permanencia en el cargo, y la falta de apoyo incluso cuando dicha forma de enseanza era obligatoria, serva para desanimar al profesorado en algunos centros. Paradjicamente, muchos administradores institucionales sealaron que haban abordado esas cuestiones, incluido el desarrollo profesional, la

readaptacin del tiempo de trabajo y las compensaciones materiales. Fuente: Ndahi, 1999.

La investigacin sobre las innovaciones en la ciencia, las matemticas y la tecnologa en los pases desarrollados (Olson, James y Lang, 1999) ha mostrado la necesidad de estudiar detenidamente las incertidumbres, inseguridades e incluso miedos de los docentes acerca de las nuevas funciones y responsabilidades importantes que se alejen de la formacin y la prctica pedaggica profundamente arraigadas, y que reta sus propios conceptos de profesionalismo. Comprender la resistencia al cambio o la falta de formacin para hacerlo se convierte entonces en el punto de partida de una mayor participacin de los docentes en la planificacin, adopcin y evaluacin de las innovaciones que mejorarn la calidad de la enseanza. Un mayor uso de las tecnologas de la informacin es en especial sensible para este proceso, ya que a menudo su uso conlleva la colaboracin con otros docentes, especialistas en planes de estudio, informticos o incluso proveedores privados de material de programacin educativo, en la planificacin, estructuracin y utilizacin de los ordenadores, los recursos de Internet y dems medios. Asimismo, tambin requiere una mayor reflexin sobre cmo se llevan a cabo las prcticas de enseanza y aprendizaje, como se menciona anteriormente. La diversidad de los recursos de la informacin y la facilidad con que muchos estudiantes manejan los ordenadores y navegan por la World Wide Web en busca de estos recursos hacen que cada vez sea menos probable que los docentes que no han recibido una importante readaptacin inicial y constante sobre estos temas sean capaces de considerarse la autoridad suprema en un tema. Por el contrario, pueden asumir ante los estudiantes la funcin de un modelo de educacin permanente, de alguien que tiene e incorpora calificaciones pedaggicas, respeta los conocimientos y su contenido, comparte informacin sobre cmo buscar y utilizar fuentes y rene la habilidad de pensar de forma crtica acerca de la informacin disponible, en vez de permanecer a la defensiva acerca de sus limitaciones tcnicas. Un escritor ha descrito la necesidad de que los docentes sean generalistas calificados, echando abajo los muros creados por la especializacin por materias y la excesiva dependencia en las maravillas de la tecnologa (Burniske, 1999). A fin de garantizar la transicin hacia este tipo de perfil debern producirse cambios importantes en otros parmetros de las condiciones de la enseanza. En un gran nmero de pases en desarrollo, el abismo entre la necesidad y la utilizacin es sin duda alguna incluso mayor, debido a la escasez de inversin incluso en los soportes fsicos y lgicos, y en menor medida en la formacin de los docentes y las consideraciones del lugar de trabajo para garantizar su uso. No obstante, las indicaciones de un mayor uso y expectativas de las nuevas funciones de los docentes estn aumentando con la idea de utilizar las tecnologas de la informacin para superar la distancia histrica y las limitaciones de recursos y para crear entornos de

enseanza ms abiertos. Se han puesto en marcha proyectos innovadores que utilizan diferentes tecnologas de la informacin en pases tan diversos como Chile, Costa Rica (quien declar alcanzar el 30 por ciento en la escuela primaria y el 25 por ciento en la escuela secundaria en 1997), Jamaica, Mal, Mxico, Mongolia y Papua Nueva Guinea (OIE, 1999; UNESCO/UNICEF, 1997).

Formacin del personal: un compromiso permanente

La realizacin de muchos de los cambios sealados o propuestos anteriormente depende en primer lugar de que se inviertan recursos en la creacin de programas iniciales de formacin o capacitacin de calidad para el personal, respaldados mediante un sistema de educacin permanente de administradores, profesores y personal de apoyo en el que stos participen de forma entusiasta y activa. No es posible conseguir que la organizacin sea ms flexible, las prcticas innovadoras y las funciones diversificadas sin invertir tiempo, dinero y motivacin, tanto en todo el sistema como en el plano individual, en actividades que aseguren la educacin permanente del personal docente. Como han sealado anteriormente los mandantes de la OIT, para lograr los ambiciosos objetivos fijados respecto de la preparacin, la contratacin y el desarrollo profesional y de carrera de los maestros no slo se requiere que los gobiernos atribuyan la mxima prioridad a la inversin en esas esferas, sino tambin la mejora de la estrategia actual de inversin y el estudio de enfoques alternativos rentables y de alta calidad: las opciones de la tecnologa de la informacin y de la educacin a distancia, la creacin de redes de cooperacin entre sistemas de educacin, y dentro de los mismos, y la aportacin de recursos compartidos, del sector pblico y privado (OIT, 1996c).

La administracin en el sector de la enseanza: competencias y necesidades

Han surgido nuevas funciones y cada vez se exige mayor especializacin, pero el desarrollo profesional y la formacin de los administradores del sector de la enseanza no parece haber seguido el ritmo de esa evolucin. Es preciso realizar un importante esfuerzo, en particular en muchos pases en desarrollo, con miras a invertir en la formacin inicial y la educacin permanente de las personas contratadas para prestar servicios de calidad en el aspecto administrativo y las funciones de apoyo de la enseanza. En los informes de algunos pases, por ejemplo Etiopa, se critica un sistema que promociona a los profesores a puestos de carcter tcnico, por ejemplo, planificacin, elaboracin de presupuestos y recopilacin de datos, para los cuales no han recibido formacin, debido a la falta de apoyo tcnico fundamental en las oficinas de distrito (OIE, 1999).

Directores de escuela: en primera lnea de la gestin

Cada vez es ms aceptado el hecho de que la educacin o formacin inicial de los directores de escuela est pasando a ocupar un lugar decisivo entre las posibles opciones en materia de poltica de formacin que se ofrecen a las autoridades encargadas de la poltica y la educacin. La

mayor parte de los puestos de directores de escuela todava estn ocupados por profesores con cinco a diez aos de experiencia, la posibilidad clsica de promocin en el sector de la educacin. No resulta fcil, incluso con aos de experiencia, pasar de la enseanza a una actividad que combina enseanza y administracin, o al desempeo de las funciones y responsabilidades sumamente diversas que estos gestores de primera lnea deben asumir. Muchos pases de Europa y de Amrica del Norte que reconocen esta situacin (Islandia, Pases Bajos y el Reino Unido), antes de atribuir el puesto, exigen a los candidatos experiencia en la administracin como subdirectores, o en cargos con carcter provisional, o bien exigen una formacin a nivel universitario. En el Canad, muchas Juntas de Educacin piden a los directores un master en administracin del sector de la enseanza, en direccin o en elaboracin de planes de estudios (OIE, 1999). Actualmente, la mayor parte de los pases europeos ofrece algn tipo de formacin a los nuevos directores de escuela. Hasta mediados del decenio de 1990, esa formacin no era obligatoria ni estaba muy difundida. No obstante, cada vez es ms frecuente el requisito de formacin especfica de director de escuela, que combina cursos de capacitacin terica y prctica que duran varias semanas o varios meses, como en Francia donde se alterna la labor docente con el trabajo en empresas, oficinas de ministerios y escuelas (EURYDICE, 1996b y 1997a). En el programa que aplica desde 1996 la Repblica Checa para mejorar la competencia, se exige a los posibles directores, entre otros requisitos, un perodo de formacin obligatorio de dos aos en promedio. Los candidatos, tras pasar satisfactoriamente un examen de admisin, reciben formacin administrativa, pedaggica y psicolgica en varias instituciones educativas (OIE, 1999). La previsin de que se confirme esta tendencia parece ms clara al finalizar el decenio, a raz de la reforma sistmica de muchas cuestiones relacionadas con la educacin. En el Reino Unido se tiene el propsito de que las nuevas estructuras profesionales queden respaldadas mediante una norma nacional obligatoria en materia de formacin (NPQH) a partir del ao 2002, procedimientos de iniciacin para nuevos directores y formacin continua para actualizar los conocimientos tcnicos de los dirigentes con experiencia. Se ha previsto crear un Colegio Nacional para dirigentes del sector de la enseanza en cooperacin con la gestin pblica y privada (DfEE, 1988b). En algunos distritos de los Estados Unidos se ha aceptado el desafo de formar mejores directores, mediante programas especialmente diseados para la formacin de dirigentes (recuadro 2.5).

Recuadro 2.5 Contratacin y formacin de directores en los Estados Unidos Para contrarrestar la creciente escasez de candidatos calificados que estuvieran dispuestos a abandonar la enseanza para ocupar cargos de director, la ciudad de Filadelfia puso

en marcha el programa titulado Proyecto de aprendizaje para dirigentes del sector de la educacin. Se hace hincapi en la instruccin impartida durante seis semanas de pasanta con directores expertos, en un estudio de investigacin aplicada y en la evaluacin basada en los resultados de la capacidad de los candidatos para las actividades de direccin. Se invita a los subdirectores a incorporarse al centro de evaluacin y los nuevos directores pueden participar en seminarios mensuales. Adems de este programa, se ha creado una coalicin de ms de 30 empresas privadas para establecer una academia de direccin y aprendizaje a fin de mejorar la formacin de los dirigentes locales. En el estado de Nueva York, existe un programa ms modesto de seminarios de medio da organizado por la asociacin de administradores del sector de la enseanza (Look Before Your Leap) destinado a maestros capacitados que presenten su candidatura a cargos de director y se han formulado propuestas para aportar incentivos financieros a los distritos acadmicos que contratan internos en puestos administrativos. Fuente: Olson, 1999.

Al parecer, la situacin generalizada de falta de formacin inicial sistemtica y de criterios para la contratacin de directores existente en muchos pases africanos de bajos ingresos (ADEA, 1995) est dejando paso a un esfuerzo consciente para organizar esa formacin, e incluso para hacerla obligatoria en el caso de los directores recientemente nombrados. Algunas de esas actividades, por ejemplo, el programa de formacin en el servicio de Lesotho para directores y administradores de escuelas primarias, los cursos de formacin en el servicio del Instituto Nacional de Planificacin y Administracin del sector de la educacin de Nigeria para directores e inspectores, y el programa nacional de formacin de Swazilandia para directores de escuela (formacin que se exigir a todos los nuevos directores), estn orientadas al aprendizaje de muchas de las complicadas tareas que han de realizar actualmente los directores: planificacin de la enseanza, gestin financiera y del personal, desarrollo de la organizacin, y direccin pedaggica (OIE, 1999). Malasia fue el primer pas de Asia que promovi el desarrollo de los conocimientos tcnicos en direccin y administracin mediante los programas denominados escuelas excelentes y directores excelentes establecidos para fomentar la creatividad y la mxima eficacia entre los dirigentes acadmicos. En otros pases, la formacin inicial y continua de los encargados de la planificacin, as como de otros administradores, supervisores y directores, se imparte en instituciones ms tradicionales a nivel nacional, por ejemplo, la Academia de planificacin y administracin del sector de la enseanza de Pakistn, el Centro de dificultades del aprendizaje del Princess Sarvat College de Jordania y el Programa de desarrollo de la administracin del sector de la enseanza de los Emiratos Arabes Unidos, que se realiza en cooperacin con la Universidad U.A.E. (OIE, 1999).

Los pases de Amrica Latina y del Caribe siguen la misma tendencia que se registra en otros lugares. En Belice, la descentralizacin de la administracin acadmica ha fomentado la creacin de programas sobre administracin y direccin en el sector de la enseanza para los futuros directores, respaldados mediante el apoyo de supervisores y seminarios peridicos. Tambin puede utilizarse una combinacin de cursos de formacin de varios meses a nivel nacional y cursos de mayor duracin en el extranjero, como en el caso de Trinidad y Tabago (OIE, 1999).

Formacin inicial de los maestros: sentar las bases

Con el transcurso de los aos ha venido elevndose progresivamente el nivel de formacin de los maestros, a pesar de que la divergencia entre los requisitos solicitados y el nivel real de los maestros contratados fue mayor en el decenio de 1990, en particular en los pases en desarrollo. Se sigue criticando la tendencia por motivos de ajuste estructural alegando que los perodos de formacin inicial prolongados no son eficaces en funcin de los costos ni productivos en cuanto a la enseanza (por ejemplo, ADEA, 1995 y Mingat y Tan, 1998 en los pases africanos francfonos). Debido a este planteamiento ha disminuido considerablemente el nmero de instituciones que imparten formacin a los maestros, as como la duracin de los cursos, en determinados pases, por ejemplo, en el Senegal (UNESCO/OIT, 1997). Con todo, se ha venido reiterando constantemente (Connell, 1998; Delors, 1996; CEART, 1998) que la formacin inicial de los maestros es importante para crear una base slida sobre la cual aumentar la capacidad para impartir nuevas enseanzas, tanto tericas como prcticas, y defender la condicin de la educacin como profesin. Los mandantes de la OIT recomendaron que se siguiera fijando como norma mnima de incorporacin a la profesin el primer nivel de graduado universitario (OIT, 1996c). La tendencia mundial en esta direccin es evidente, impulsada en particular por los pases desarrollados. En los pases miembros de la Unin Europea, y en la mayor parte de los pases de Europa central y occidental que desean adherirse a la UE, se aprecia una tendencia prcticamente uniforme hacia el incremento del nivel de formacin de los futuros maestros. Casi en la mitad de los pases antes mencionados se exige una formacin universitaria a los maestros de enseanza primaria, en la mayora de los pases se exige formacin universitaria a los maestros de enseanza secundaria del primer ciclo y en todos los pases se exige formacin universitaria a los de enseanza secundaria del segundo ciclo. Los cursos de magisterio duran entre tres y cinco aos en el caso de la enseanza preescolar y la enseanza primaria, y de cuatro hasta siete aos en el caso de la enseanza secundaria en algunos pases. Evidentemente, esa tendencia es ms pronunciada en los ciclos superiores, no obstante, actualmente la formacin a un nivel superior de los nuevos maestros es prcticamente la norma, incluso en los ciclos preescolares (EURYDICE, 1999a). Esa tendencia se registra sin diferencias considerables en la mayora de los pases en desarrollo. Si bien algunos mantienen todava escuelas especiales de magisterio para la enseanza primaria, la tendencia predominante en todas las regiones es que los profesores de enseanza

secundaria reciban formacin a nivel terciario (UNESCO, 1998b). Sin embargo, en determinados pases, que aplican an programas de reajuste estructural y tienen limitaciones presupuestarias, los maestros reciben cursos de formacin inicial acelerados, y se prev superar las deficiencias de ese tipo de cursos mediante la formacin en el servicio u otras formas de educacin permanente (Connell, 1998; OIT, 1996b). Esta tendencia se ve respaldada en particular por algunos programas iniciados recientemente en pases francfonos del Africa occidental (recuadro 2.6).

Recuadro 2.6 Proyecto para voluntarios en el sector de la enseanza de Senegal A principios de 1995, el Gobierno de Senegal puso en marcha un nuevo programa para aumentar la contratacin de maestros en muchas zonas rurales alejadas, donde el ndice de escolarizacin era considerablemente inferior a la media nacional. El funcionamiento del programa estaba sujeto a graves limitaciones presupuestarias que no permitan gastos adicionales para contratar y formar adecuadamente a los maestros. Los graduados de la escuela secundaria o los jvenes universitarios que se ofrecan voluntarios para participar en el programa reciban una formacin inicial muy breve (cuatro meses) antes de pasar a dar clases. Posteriormente se asignaban a escuelas primarias con sueldos que equivalan al 50 por ciento del salario de un maestro con un contrato ordinario. Se presentaron argumentos relativos a la equidad en defensa de esas medidas excepcionales, que eran la nica forma de lograr en ltima instancia la escolarizacin universal en la escuela primaria, de conformidad con el objetivo de educacin para todos establecido en 1990, y, en particular, para aumentar la escolarizacin de las nias. Los mdulos de enseanza incluan cursos de idioma y formacin para adultos adaptados al entorno rural, y la breve formacin inicial. Segn informaciones, una evaluacin de la primera fase encargada por el Banco Mundial, seal que se haban obtenido resultados satisfactorios con este enfoque en comparacin con un grupo de control compuesto por maestros formados conforme a las normas habituales. El Comit mixto OIT/UNESCO de expertos (CEART) expres sus reservas sobre el plan, porque constitua una violacin fundamental de las normas y de los intereses de la enseanza de calidad que defenda la recomendacin de 1966. Con todo, segn los ltimos datos de que se dispone, el programa sigue adelante. Fuente: CEART, 1998, anexo 2; ADEA, 1995. A pesar de los decididos argumentos que se presentan para defender su uso por motivos de acceso a la enseanza, esos planes son esencialmente contrarios a los conceptos de sistema slido de formacin inicial de los maestros basado en el conocimiento del contenido de las asignaturas, prcticas de enseanza innovadoras y espritu de investigacin, elementos cada vez ms recomendados en el mundo como medio para que los

maestros puedan desempear las nuevas funciones que se espera de ellos. La preocupacin bsica a la que obedecen esos planes, que proponen el recorte de los gastos en concepto de formacin de maestros (y salarios conexos) alegando que tendr escaso o ningn efecto en las opciones de la enseanza, se defini como enfoque Taylorista de la formacin de maestros (OIT, 1996b) en un momento en que en muchos sectores econmicos coexistan enfoques bastantes distintos del aprendizaje de la organizacin del trabajo. Como los recursos son limitados y hay muchas necesidades que atender, es preciso realizar evaluaciones ms amplias para determinar si, en realidad, los fundamentos de la alfabetizacin y de las matemticas bsicas, as como una valoracin de la necesidad de seguir aprendiendo de forma permanente, pueden asentarse sobre programas incompletos de formacin de maestros. En el marco de esta tendencia generalizada al incremento al nivel de formacin de los futuros maestros, durante los ltimos aos se ha centrado la atencin en la necesidad de reformar el contenido, los enfoques y los centros de aprendizaje de los programas de formacin de maestros. Los cursos de formacin inicial han recibido crticas debido a la escasa preparacin del personal docente para comprender y perfeccionar las distintas estrategias educativas y las nuevas funciones requeridas, para asumir y difundir a los alumnos el inters de la educacin permanente, para generar una predisposicin a la creatividad, la innovacin y el cambio en el ejercicio de sus funciones as como para fomentar el respeto a la tica profesional (ICE, 1996). Con frecuencia las crticas se han centrado en los siguientes elementos: la supuesta divisin entre la formacin terica de los maestros impartida en la universidad y las necesidades prcticas de un aula dinmica; la nocin subyacente en muchos programas de que el contenido de las asignaturas y los mtodos de enseanza deben considerarse esferas separadas, y la reproduccin de modelos de enseanza autoritarios orientados a la transmisin en los programas de formacin de maestros (Connell, 1998; Torres, 1999). Una de las respuestas ha sido sustituir la educacin del personal docente impartida en centros universitarios por una educacin a cargo de una serie ms diversificada de proveedores, en particular escuelas de magisterio, y por el establecimiento de vnculos ms estrechos con instituciones docentes. La legislacin por la que se cre la Institucin de formacin del personal docente para administrar la financiacin de la educacin del profesorado en el Reino Unido (Inglaterra y Pas de Gales) no constituye sino un ejemplo de este movimiento de descentralizacin. Algunas autoridades responsables de la formulacin de polticas se han felicitado por estos cambios que estimulan la calidad y la adopcin de medidas pertinentes, mientras que otras los han condenado por provocar una prdida de aptitudes adicional de los profesionales de la enseanza (Steiner-Khamsi, 1999). Tambin se est tratando de introducir cambios por medio de la titulacin de los educadores del personal docente en los niveles ms elevados de la enseanza acadmica, estableciendo cursos de formacin obligatorios y estipulando criterios para trabajar como educadores del personal docente. Estn establecindose nuevos requisitos en materia de competencias, tales como la capacidad de supervisar y evaluar ms eficazmente la prctica docente y la labor de investigacin de los educandos por medio de nuevas metodologas o tecnologas (OIT, 1996b; OCDE, 1994).

La posibilidad cada vez mayor de acceder a material didctico a travs de la red de Internet plantear un nuevo desafo a los educadores del personal docente en una serie de esferas: incorporacin de guas didcticas sobre la utilizacin (y utilizacin errnea) de la informacin electrnica, ayudando al eventual personal docente a organizar su acceso a la misma; inculcacin de un sentimiento favorable a las modalidades didcticas colaborativas y fomento de tcnicas que favorezcan esas modalidades, y adopcin de medidas de evaluacin de la educacin del personal docente que muestren los progresos realizados en materia de competencias. La naturaleza sistmica e incluso obligatoria de la educacin sobre las mejores prcticas para integrar la informtica en la enseanza se est convirtiendo en la norma en muchos pases de la OCDE, tales como los Pases Bajos (ahora se registra normalmente un coeficiente de una computadora por cada tres maestros educandos) y el Reino Unido (la formacin para adquirir la condicin de personal docente recin titulado incluir para 2001 un componente obligatorio sobre tecnologa de la informacin y las comunicaciones) (DfEE, 1999a; OIE, 1999). En resumen, se pedir a los educadores del personal docente que asuman en gran parte los mismos tipos de funciones y responsabilidades que las personas a las que imparten formacin, lo cual constituye la misin esencial para introducir con buen xito cualquier cambio orientado hacia un nuevo paradigma de la enseanza y el aprendizaje. El propio consenso alcanzado en la OIT sobre los valores y objetivos indispensables para cumplir con esa misin, muchos de los cuales se reflejaron de manera diferente en la Recomendacin OIT/UNESCO, se resume ms abajo (recuadro 2.7).

Recuadro 2.7 Contenido y procesos de la preparacin del personal docente y del desarrollo profesional En la anterior reunin de la OIT sobre el sector de la educacin celebrada en 1996, se alcanz un consenso tripartito entre los gobiernos y los representantes (del personal docente) de los empleadores y los trabajadores del sector privado sobre el contenido y los procesos deseados de la preparacin del personal docente y del desarrollo profesional:

a. promover y alentar altos niveles de exigencia por lo que se refiere al aprendizaje de todos los educandos y a la capacidad de los docentes para influir positivamente en b. c.
ese aprendizaje; respetar y cultivar las capacidades intelectuales y de liderazgo de los docentes y de los dems educadores; reflejar las mejores prcticas e investigaciones disponibles en materia de enseanza, aprendizaje y perfeccionamiento de los recursos humanos, y elaborar un plan de estudios de calidad que tenga en cuenta estas esferas;

d.

e. f. g. h.

asegurar una preparacin de calidad y bien equilibrada entre unos slidos conocimientos temticos y tcnicos y las calificaciones relacionadas con las mltiples facetas de la funcin de los docentes, incluidas las de instructor, director de estudios, autoevaluador de su propia experiencia, innovador, dirigente profesional, modelo para los estudiantes y gua tecnolgico; incorporar la innovacin, la flexibilidad y la calidad en la elaboracin de enfoques para preparar a los docentes a asumir responsabilidades cada vez mayores, teniendo debidamente en cuenta estrategias tales como el apoyo entre colegas, el acceso tecnolgico a la informacin, los intercambios entre los docentes, las licencias de estudios, los traslados en comisin de servicios y otros medios de garantizar la competencia y un elevado espritu de cooperacin; respaldar la colaboracin entre los docentes, los dems trabajadores de la educacin y otras partes interesadas en cuanto a la creacin de comunidades educativas que desarrollen las capacidades locales de investigacin en la prctica y su continua mejora; obedecer a un plan a largo plazo, junto con otras estrategias de mejora de la educacin; ser supervisados y evaluados en funcin de su aportacin a la calidad de la enseanza, al aprendizaje y al progreso del alumno.

Fuente: OIT, 1996c.

Un aspecto de la educacin inicial del personal docente que cada vez resulta ms necesario es la capacidad de comprender el entorno local y de relacionarse con el mismo. El personal docente que se est preparando para su primer puesto de trabajo en una zona remota, rural o urbana marginal diferente de su lugar de origen, y el que se espera que imparta formacin a educandos con unos orgenes tnicos o de un ambiente socioeconmico en gran parte diferentes o muy diversos, tiene una necesidad especial de comprender ese entorno y de disponer de los instrumentos precisos para hacer frente a esa situacin. La informacin que figura en los estudios regionales e internacionales (ADEA, 1995; UNESCO, 1998b) no sugiere, no obstante, que esta cuestin se haya tratado suficientemente en los programas de educacin del personal docente. Este asunto figura todava con ms razn en el orden del da debido a la bsqueda cada vez mayor de una participacin activa de los padres o de la comunidad en el entorno en que se efecta el aprendizaje y a la necesidad de una comunicacin efectiva entre el personal docente y los padres. Tambin puede resultar necesario algn tipo de reformulacin en cuanto a los componentes de formacin prctica o profesional de los programas de educacin inicial del personal docente antes de completar un programa universitario o de obtener un certificado de estudios. Los partidarios abogan por un mayor recurso a mtodos de observacin, discusin y participacin, a la combinacin de experiencias (y la reflexin acerca de esas experiencias) sobre situaciones docentes regulares con mayores oportunidades de experimentacin educativa y de investigacin pedaggica como parte de una educacin ms amplia antes de empezar a ejercer la docencia. En algunos pases, han empezado a establecerse perodos de asistencia a los centros docentes ms prolongados para desarrollar las competencias y una cooperacin ms estrecha con los mentores (CIE, 1996; OCDE, 1994). Asimismo, lo que se ha calificado de programas de aprendizaje se utiliza con frecuencia en algunos pases en desarrollo

para compensar la insuficiencia de competencias o la enseanza en zonas en que hay escasez de personal docente; para supervisar y guiar al personal docente no calificado se nombran mentores o preceptores (OIT, 1996b).

Educacin continua: la reinversin esencial

Se est llegando a un consenso a nivel internacional en virtud del cual la inversin inicial para preparar al personal de la enseanza para el desempeo de sus tareas se debe sostener por medio de la educacin continuada o permanente a lo largo de toda la carrera; de esta forma, se debe establecer desde el principio un fuerte vnculo entre la educacin inicial y permanente, representndose ambas como un proceso nico (CEART, 1998; CIE 1996; Torres, 1999). Lo que con frecuencia se califica todava como formacin en el ejercicio de la actividad docente ha surgido de iniciativas especiales y voluntarias con frecuencia administradas por asociaciones de docentes para convertirse en programas oficialmente organizados, globales y en ocasiones obligatorios en muchos pases. Estos programas se ocupan de vez en cuando de objetivos nicos, a veces mltiples, en particular en algunos casos de las deficiencias muy difundidas de la educacin docente inicial, de nuevas asignaturas/planes de estudios y de los retos pedaggicos y tecnolgicos en otros, y del fortalecimiento de los objetivos gubernamentales en materia de polticas (por ejemplo, la mejora y la gestin responsable de los centros docentes) en muchos pases (OCDE, 1998b; UNESCO, 1998b). Al mismo tiempo, en la mayora de los pases las posibilidades de formacin continua siguen siendo limitadas por la escasez de recursos y, en consecuencia, esa formacin no es accesible a un gran nmero de personas, y mucho menos a todos. En algunos de los sistemas mejor financiados del mundo, los presupuestos para la formacin continua son relativamente limitados. Un estudio sobre los pases miembros de la Unin Europea desde principios hasta mediados del decenio de 1990 (EURYDICE, 1995) revel que el importe del presupuesto nacional de educacin destinado a la formacin continua excedi del 1 por ciento tan slo en un nmero reducido de pases, y lleg al 2 por ciento slo en un pas (Noruega). Estas cifras pueden subestimar los recursos totales debido a las discrepancias metodolgicas y a la transferencia cada vez mayor de los recursos y los esfuerzos en materia de formacin a los rganos locales o a los centros docentes, pero proporcionan una indicacin de la importancia relativa que se concede a esos tipos de inversiones. Las estimaciones ms recientes efectuadas en algunos pases revelan tal vez una inversin ligeramente ms elevada: en Irlanda, representa el 0,7 por ciento del sueldo del personal docente; en Luxemburgo, el 2 por ciento del presupuesto para educacin (un aumento considerable en relacin con las estimaciones anteriores de EURYDICE), y en el Reino Unido (Inglaterra y Pas de Gales), algo menos del 2 por ciento del presupuesto de los centros docentes. Ahora bien, esas cifras siguen siendo reducidas en otros lugares, por ejemplo en algunos Lnder de Alemania en donde representan el 0,2 por ciento del presupuesto para educacin, debido en parte a que no cubren al profesorado dispensado de sus funciones docentes (OCDE, 1998b).

En consecuencia, a pesar de la necesidad y de los textos legislativos o administrativos en los que con frecuencia se establece la formacin como un derecho, una gran parte del personal docente no puede disfrutar de esa posibilidad. Con la descentralizacin, muchos pases europeos incluidos en el estudio EURYDICE no pudieron determinar cuntos docentes se beneficiaron de las oportunidades de formacin, pero los que lo hicieron rara vez comunicaron una tasa de participacin efectiva superior al 40 por ciento, ascendiendo a niveles significativos tan slo en los pases en que la formacin est directamente vinculada al progreso en la carrera. En 1997-1998 se estim que particip en algn tipo de formacin durante el ejercicio de su magisterio el 45 por ciento de los maestros de escuelas primarias de Francia y el 60 por ciento de los profesores de enseanza secundaria (Cdelle, 1999). La financiacin no es el nico obstculo. El contenido, fecha o estructura de los programas no siempre se adaptan a las necesidades de los educadores y en materia de educacin. Dependiendo de la solucin que se encuentre para reemplazar al personal docente durante el horario escolar -- algunas veces se dispone de suplentes y otras esa responsabilidad incumbe a otros docentes del centro escolar --, el profesorado y los directores pueden verse enfrentados a dificultades para decidir a quin se le permite participar, cundo y durante cunto tiempo. Se han planteado preguntas sobre la cantidad de tiempo que se dedica en la formacin en el ejercicio de la docencia a mantenerse simplemente al da de las exigencias administrativas en relacin con las reformas ms que a las mejoras profesionales efectivas (OCDE, 1998b). En una profesin que cuenta con una mayora de maestras en los centros de enseanza primaria y cada vez con ms profesoras en los de enseanza secundaria, los programas de formacin en el servicio han sido sorprendentemente insensibles a lo largo del tiempo a las limitaciones impuestas por las responsabilidades familiares. Estos asuntos estn comenzando a examinarse, pero los resultados distan mucho de estar garantizados. El Gobierno del Reino Unido anunci en 1998 planes para establecer la obligacin contractual de que el personal docente actualice sus competencias, para prever ms horas de formacin fuera del centro docente y, cuando la formacin se imparta durante las horas reglamentarias de trabajo, para pagar al personal docente (DfEE, 1998b), pero la repercusin inmediata de esas medidas en el personal docente en general y en el de sexo femenino en especial todava se desconoce. Entre los pases de bajos ingresos, la escasez crnica de recursos financieros y un enfoque verticalista que con frecuencia no refleja las ideas del personal docente sobre las necesidades reales pesan an ms fuertemente en la formacin en el servicio. Los pases africanos tales como Burkina Faso, Mal y Nger sealaron en un estudio efectuado a mediados del decenio de 1990 que pese a la necesidad todava mayor de subsanar las deficiencias en cuanto a las competencias del personal docente para responder a una multitud de innovaciones pedaggicas, era cada vez ms difcil proporcionar incentivos financieros, conseguir suplentes y organizar la formacin en el servicio. Entre los enfoques que distan mucho de ser sistemticos figuran los cursos organizados por algunos inspectores o instructores pedaggicos los sbados por la maana, y la creacin a principios del decenio de 1990 del cargo de docentes directivos (instituteurs principaux) encargados de la supervisin pedaggica en su calidad adicional de directores escolares (ADEA, 1995).

En respuesta a esos obstculos y nuevos desafos, la combinacin de lugares para el aprendizaje y los objetivos estratgicos se estn modificando tanto en los pases de ingresos elevados como en los de ingresos reducidos. Un movimiento orientado hacia polticas definidas como una convergencia segn pautas en que la fijacin de las metas est centralizada, mientras que la responsabilidad por alcanzarlas recae en los rganos locales (OIT, 1996b) ha transferido la financiacin y las responsabilidades en cuanto a la organizacin de la educacin en el servicio fuera del monopolio virtual de los departamentos de educacin universitaria en los pases de ingresos elevados, y de las escuelas de magisterio en los pases de ingresos reducidos, en favor de una base educativa ms diversificada que incluye los institutos no universitarios, a las autoridades nacionales y locales, los centros pedaggicos dirigidos por el personal docente, las empresas, el aprendizaje a distancia y cada vez ms los centros de enseanza. Esta tendencia no es de alcance mundial. Francia ha decidido integrar plenamente la educacin inicial y la formacin continua por medio de las instituciones principales de formacin de docentes (IUFM) (Cdelle, 1999). En particular, el aprendizaje con base en la escuela se ha promovido en parte en funcin de las posibilidades de acceso y del costo, y por esta razn ha sido criticado como otro ejemplo en que el Estado ha transferido la responsabilidad a los rganos locales simplemente por razones financieras. Ahora bien, cada vez se defiende ese aprendizaje con ms fuerza por el hecho de que al centrarlo en torno a la prctica real en aulas y escuelas se ofrecen mayores oportunidades de integrar la educacin del personal docente con los esfuerzos de mejora escolar, con el establecimiento de redes y el control autnomo (responsabilidad) entre los educadores, y en ltima instancia con la creacin de centros docentes como entornos de aprendizaje plenamente integrados (CIE, 1996; OCDE, 1998b). En Filipinas, las unidades de acciones de aprendizaje en el programa de formacin en el servicio con base en la escuela constituyen un ejemplo. Otros pases recurren a cursos prcticos polivalentes y a programas especialmente diseados fuera del centro docente, pero con nfasis en el aprendizaje y las actitudes del personal docente propiamente dicho: formacin en varias escuelas y en subgrupos en Bangladesh; talleres de actualizacin utilizando en parte guas autodidcticas para el personal docente desde la educacin preescolar hasta la enseanza secundaria en Mxico, y un enfoque de formacin mutua en el servicio (PISA) basado en encontrar docentes debidamente capacitados que puedan impartir formacin a otros en Nigeria. El Instituto de mentalidad abierta (Avatud Meele Institute), de Estonia, se caracteriza por su orientacin centrada en el desarrollo de actitudes ms abiertas con respecto a la enseanza y el aprendizaje por medio de la orientacin individual y de programas de formacin en el servicio (OIE, 1999; UNESCO, 1997b). El aprendizaje a distancia se considera particularmente atractivo por razones de costo-beneficio y por la necesidad de atender al personal docente destinado en zonas rurales y aisladas. Como sucede con cualquier enfoque de aprendizaje a distancia, la concepcin del mismo es importante para compensar el escaso contacto personal entre el educador y el estudiante. Algunos pases se apoyan fuertemente en esos enfoques para mejorar la competencia profesional del personal docente por medio de lo siguiente: el certificado de medios mltiples en el programa de

orientacin de la India (CIG); el programa radiofnico de formacin en el servicio en Indonesia, y la metodologa de aprendizaje a distancia del Instituto de perfeccionamiento del personal docente (IAP) en Mozambique (OIE, 1999; UNESCO, 1997b). Se puede observar cada vez ms una modalidad de aprendizaje a distancia impulsado de manera autnoma a medida que los docentes (y otras personas) adoptan la iniciativa de desarrollar sus propias competencias profesionales por medio de las redes basadas en Internet. Estos medios estn aumentando de manera exponencial y se estn ofreciendo por una serie de proveedores: a) de mbito internacional, tales como el Commonwealth Institute y la European SchoolNet; b) de mbito nacional, en forma de redes pblicas y de centros pedaggicos virtuales, tales como el Canada SchoolNet, el EDUCNET en Francia, el SchoolNet South Africa, el National Grid for Learning y el Scottish Virtual Teachers Center en el Reino Unido, y c) una gran cantidad de programas privados en lnea de varias empresas de medios de informacin y de soporte lgico. Ms de 70 ministerios de educacin tienen sitios oficiales en la red de Internet y tambin es posible tener acceso a ms de 50 sindicatos de personal docente de todo el mundo a travs de esa red. El argumento slido a favor de reubicar gran parte de la formacin continua en el lugar en que pueda tener el mayor impacto pierde fuerza en proporcin con las decisiones de las autoridades encargadas de la educacin que sitan las oportunidades de formacin en el servicio u otras oportunidades de formacin continua al final de la lista de prioridades en materia de inversin. En el pasado, se critic el impacto de la descentralizacin en las oportunidades de formacin en pases tales como Suecia, y en un gran nmero de pases en desarrollo que actan en el marco de programas de ajuste estructural (OIT, 1996a y 1996b). Adems, cuando se garantiza la financiacin, la proximidad y los costos ms reducidos pueden alentar una mayor participacin. Si bien los talleres puertas abiertas y con base en los centros docentes no son obligatorios en Swazilandia, se ha estimado que entre el 40 y el 80 por ciento del personal docente participa en los mismos en funcin del tema de que se trate (OIE, 1999). Como red de seguridad, y para satisfacer las necesidades diversas que podran surgir en el futuro y que no siempre pueden ser atendidas por los centros docentes o los rganos locales, se recomienda una combinacin de polticas de formacin centralizada y descentralizada (CEART, 1998). El recurso a estrategias de establecimiento de redes proporciona un apoyo adicional en algunas regiones, permitiendo combinar recursos para proporcionar formacin en el servicio de carcter general o especializado. Este enfoque se utiliza por ejemplo por la Organizacin de Ministros de Educacin del Sudeste Asitico, en el Caribe por medio de la Universidad de las Indias Occidentales y en el Pacfico por conducto de la Universidad del Pacfico Sur (OIT, 1996c; OIT/UNESCO, 1998). La importancia y la atencin prestadas a la formacin continua para los directores y el personal de apoyo de centros docentes estn tambin aumentando en las actividades en materia de polticas. Sin un programa de formacin continua slido, las responsabilidades y nuevas funciones

de gran magnitud exigidas a los directores y otro personal directivo de los centros docentes que se han esbozado ms arriba no se pueden satisfacer de manera adecuada por personas que no poseen una formacin inicial que les capacite para una nueva organizacin de la docencia. La extensin de la gestin con base en la escuela ha aumentado la necesidad de actuar con urgencia. De acuerdo con la diversidad de sistemas educativos, se ofrece una combinacin de actividades pedaggicas concebidas por una institucin central y de formacin del personal directivo con base en la escuela. Los talleres impartidos a nivel central constituyen la norma en el Japn. Los programas de formacin en el servicio en casi todos los Lnder de Alemania contienen disposiciones para los directores de centros docentes sobre relaciones exteriores, gestin del personal y legislacin sobre centros docentes para compensar la falta de formacin inicial especfica sobre las responsabilidades que deben asumir los directores o los inspectores de establecimientos escolares. Algunos pases como Noruega han reconocido la necesidad de centrar los esfuerzos a nivel escolar, local y regional en la familiarizacin del personal directivo de las instituciones docentes con sus nuevas funciones. Un enfoque integrado a travs de su programa LUIS combina la contratacin de eventuales directores con la formacin inicial y continua. Un enfoque similar se aplica en el programa de formacin sistemtica de Malasia para el personal directivo del sector de la educacin en todos los niveles (OIE, 1999; OIT, 1996c). Hasta ahora, la informacin ha sido demasiado escasa para que resulte posible saber si esa formacin es en muchos pases sistmica o continua a lo largo de toda la carrera. De hecho, parece ser de carcter ms especial y no obligatorio y este efecto en los centros docentes se siente profundamente. Cabe citar a ttulo de ejemplo la insuficiente calidad de la enseanza en Kenya y la Repblica Unida de Tanzana, lo cual est vinculado en parte con la supervisin inadecuada de un personal directivo sin experiencia y con una inspeccin limitada, as como con la falta de orientacin apropiada y de formacin en el servicio para supervisores de pases de Asia. De manera similar, en el Brasil se estim en 1993 que las tres cuartas partes del personal directivo de escuelas primarias (en su mayora mujeres) no tenan titulacin sobre administracin escolar, si bien algo ms de la mitad haban participado en algn curso de formacin en los cinco ltimos aos (de Grauwe, 1998; OIE, 1999). En los pases de Africa y el Caribe, se han observado en el ltimo decenio algunos esfuerzos todava modestos por introducir o mejorar los programas de formacin continua para el personal directivo de los centros docentes. Los talleres en el servicio de breve duracin constituyen el enfoque predominante, si bien se ofrecen a veces actividades pedaggicas de mayor duracin, aunque de alcance limitado por la falta de fondos. Los nuevos programas con asistencia internacional abarcan el desarrollo y la utilizacin muy difundida de material pedaggico para los directores de centros docentes en el Africa meridional de habla inglesa y mdulos de aprendizaje sobre mejores centros docentes en el Caribe (ADEA, 1995; Commonwealth, 1996; OIE, 1999).

Fomento de la progresin profesional y desarrollo de la carrera: la fusin de la competencia y la motivacin

Una perspectiva sobre la educacin permanente para el personal de educacin exige que se renan una serie de condiciones, a saber unos recursos adecuados, tanto para suministrar la instruccin como para conceder tiempo al personal; mltiples caminos y formas de organizacin que justifican distintas necesidades en diferentes momentos de la progresin profesional y las limitaciones de la vida familiar y profesional; los mtodos de evaluacin adecuados para garantizar que la instruccin alcance sus objetivos; e igualmente, una participacin activa y continuada del propio personal docente. Existe un caso importante para dar por sentado que una mayor profesionalizacin de la docencia y de las labores educativas afines impeler a los individuos a buscar e invertir en las oportunidades de fomento de la progresin profesional con el fin de mejorar el rendimiento y la satisfaccin en el trabajo. Los aspectos, a menudo omitidos, relacionados con los vnculos de fomento de la progresin profesional como incentivo adicional tambin deberan figurar en las ecuaciones. A lo largo de este decenio la OIT, en el contexto de un planteamiento global del fomento de la progresin profesional y del desarrollo de la carrera, afirm que estas cuestiones deberan definirse como proceso continuo, adopcin de mtodos de contratacin, preparacin, entrega de ttulos, iniciacin y fomento de la progresin profesional a largo plazo (OIT, 1991b; OIT, 1996c).

Fomento de la progresin profesional continua: mltiples caminos y asociaciones

Los enfoques firmes en materia de fomento de la progresin profesional suelen confiar en estrategias y asociaciones de mltiples facetas que concentran las fuerzas de las partes interesadas en objetivos comunes. En los ltimos trabajos de la OCDE y otros pases aparecen numerosos casos que ejemplifican dichos enfoques. En algunos casos, los recursos con que cuentan los centros y el personal especializado, tales como museos o centros cientficos interactivos, se movilizan en beneficio de las escuelas y el personal docente. El respeto por la entera participacin del personal docente en la adopcin de los tipos de apoyo profesional necesario, las iniciativas locales y la flexibilidad para adoptar distintos enfoques segn las necesidades de la escuela en un marco definido centralmente resultan ser conceptos clave para formar asociaciones fructuosas. En Australia (Tasmania) los puntos de apoyo incluyen la participacin de los padres en talleres organizados para conocer el desarrollo de los planes de estudio a partir de la escuela, as como el apoyo al personal docente con experiencia que orienta el proceso en colaboracin con la direccin de la escuela y las autoridades escolares. En Alemania y Chile existen dos enfoques en materia de apoyo profesional para la docencia innovadora que se basan en mltiples elementos de una estrategia de asociacin (recuadro 2.8). Desde 1997 la oficina para la reforma de la educacin de los docentes de Tailandia (TERO) ha incorporado recompensas nacionales para los docentes, reformas de la educacin bsica de los docentes, nuevos incentivos para la formacin en el puesto de trabajo y visitas escolares dirigidas por profesionales tailandeses en el plan general de reforma de los profesores (OIE, 1999).

En algunas partes del mundo se est registrando un aumento de las asociaciones con la industria y otros empleadores para mejorar la capacitacin profesional. Los proyectos para ascender a los profesores, promovidos por los empleadores de los Estados Unidos, ofrecen entre otras cosas, trabajos de verano para que los profesores se familiaricen y se pongan al da con respecto a la nueva tecnologa o a la investigacin as como seminarios o talleres sobre las prcticas y equipos actuales. Asimismo las empresas patrocinan a los profesores de matemticas y de ciencias en los programas universitarios.

Recuadro 2.8 Fomento de la progresin profesional en la educacin secundaria: los casos de Alemania y Chile El proyecto Prctica de la ciencia bsica integrada en Alemania (Practicing Basic Integrated Science in Germany, PING) surgi a raz de la necesidad de atraer ms el inters de los estudiantes y la habilidad de los profesores para dar clases de ciencias en las escuelas secundarias generales como asignatura imprescindible de la sociedad moderna. Dicho proyecto, apoyado por el Instituto Nacional para la Educacin Cientfica (IPN), se caracterizaba por contar con: peticiones por iniciativa de los profesores para conseguir apoyo profesional; una asociacin activa formada por investigadores universitarios dedicados a promover materiales que innovaran constantemente segn las necesidades de los estudiantes; contactos entre profesores, formadores de personal docente, investigadores y representantes del Estado en los talleres o reuniones regionales peridicos dedicados a la formacin de docentes; tiempo adicional concedido a los profesores por las administraciones de la educacin para participar en el trabajo de desarrollo.

Fuente: James, 1999; Olson , James y Lang, 1999. Se dice que en Chile existe un conocido programa de fomento de la progresin profesional de la reforma de la educacin secundaria que combina una serie de estrategias que permiten mejorar el profesionalismo de la docencia. La prctica pedaggica se alcanza mediante la extendida formacin en el puesto de trabajo, los viajes de estudios al extranjero ms selectivos para algunos profesores y la reforma de la formacin del personal universitario mediante proyectos competitivos. A travs de los proyectos de mejora del personal docente de las escuelas, apoyados por diversas instituciones y fundados por el Gobierno sobre una base competitiva, se han creado nuevos incentivos destinados a proporcionar mayor autonoma en la adopcin de decisiones sobre las prcticas ms eficaces. Fuente: Fuente: Lemaitre, 1998.

Entre las cuestiones que se barajan para adoptar una decisin sobre la estrategia de fomento de la progresin profesional se encuentra el alcance de la experiencia y del control de las autoridades o especialistas de ms alto nivel por oposicin a la confianza en las propias iniciativas de los directores y del personal docente, por lo que se refuerza la autonoma, la responsabilidad y la titularidad dentro de la profesin. En muchos pases africanos y asiticos los centros de recursos docentes que han aparecido como reconocimiento del carcter subdesarrollado de las oportunidades de fomento de la progresin profesional tienden al control interno a la vez que intentan maximizar la red de conocimientos y los escasos recursos con que cuentan los profesores: la presencia de docentes con ms experiencia en Kenya y Tanzana para formar parte del personal de dichos centros; las zonas de docencia para la distribucin de material escolar en Swazilandia y la convocacin de reuniones del claustro escolar semanales en Nepal (OIE, 1999). Las experiencias de algunos pases sugieren que all donde los conceptos en materia de control y eficiencia, defendidos por las autoridades escolares, prevalecen sobre los conceptos de autoconfianza e iniciativa del docente, probablemente se perjudicar a los bloques clave de construccin de la motivacin que alientan al personal docente a desarrollar una mayor responsabilidad profesional (recuadro 2.9). El proceso es anlogo a una crtica similar realizada a partir de las experiencias de la Escuela Nueva de Colombia. Sin embargo, se puede presentar un argumento firme para sostener un enfoque doble que deja algunas iniciativas en manos del personal docente local (y otros interesados) conectados a travs de centros de recursos fsicos o electrnicos, complementados por servicios de apoyo ms sofisticados que las instituciones de formacin de personal docente y autoridades de la educacin proporcionan a nivel de distrito o de regin (Hoppers, 1998).

Recuadro 2.9 Centros de recursos de personal docente en Sudfrica En un estudio comparativo sobre los centros de recursos de personal docente en tres pases sudafricanos, a saber Mozambique, Zambia y Zimbabwe, se ha afirmado que la promesa inicial de que dichos centros se crearon para instaurar un mayor sentido de autoconfianza, las iniciativas de los profesores locales o la formacin prctica de grandes cantidades de personal sin calificaciones para mejorar las escuelas, se ha disipado con el tiempo debido a las diferentes formas con las que los centros terminaban siendo controlados centralmente o incluso por las autoridades locales. Este movimiento combin elementos de control por parte de las autoridades con un deseo genuino de mejorar la calidad de la formacin, la relacin entre coste y efectividad y los resultados, pero el resultado final fue que el significativo insumo de los profesores a los programas y a la gestin de los centros se desvanecieron con las nuevas oportunidades de la conexin en red. En muchos casos, los claustros de los colegios que funcionaban gracias a centros de recursos pasaron a ser cinturones de transmisin para los planes de estudio y los mtodos adoptados a nivel (regional) medio ms que expresiones de la autonoma y la autoconfianza del personal docente. De ah que la resultante prdida de motivacin en la autoconfianza y el sentido de titularidad de las mejoras basadas en la escuela constituyera un inevitable y lamentable accidente. Fuente: Hoppers, 1998.

El aumento de las carreras pblicas y la satisfaccin en el empleo

La importancia del fomento pertinente de la progresin profesional no siempre ha figurado de forma destacada en las frmulas para mejorar el trabajo del personal dedicado a la educacin. Durante el ltimo decenio las tendencias han sugerido que esta cuestin, a menudo desatendida es objeto de una rehabilitacin que reconoce que es necesario reformar la estructura de la carrera tradicionalmente plana y sin diversificacin alguna del personal docente y otras categoras, que reposa en gran medida en una serie de criterios lineales basados en la antigedad. Las indicaciones proceden de la revisin de las estructuras de la carrera aplicadas o en preparacin en muchos de los Estados Miembros. Los aspectos principales de dicha reforma incluyen:

la ampliacin del nmero de puestos de responsabilidad, tales como jefes de departamento, en el marco mismo de la docencia, aunque esta opcin se reserva generalmente a las escuelas ms grandes; la creacin de puestos de enseanza superior para el personal docente con experiencia y nivel que se espera que asuma responsabilidades muy distintas en relacin con la enseanza adems de, o en lugar de, cumplir con sus propias obligaciones en el campo de la docencia; caminos de progresin profesional no lineales (estrictamente en el marco de la jerarqua de la educacin) sin fisuras, tales como el permiso para las responsabilidades familiares o la experiencia laboral en otros puestos de trabajo relacionados o no con la educacin que igualmente cuentan como progresin profesional; oportunidades de rpido ascenso que valoran del mismo modo el mrito y los criterios de actuacin que la antigedad.

La estructura de la progresin profesional emergente en el Reino Unido ilustra muchos de estos puntos, destinados a facilitar la mejora de las recompensas por los resultados positivos, los mejores propsitos de progresin profesional y las nuevas oportunidades para la promocin de la calidad y los conocimientos as como un mejor clima de trabajo (recuadro 2.10). Entre otros ejemplos se cuenta la creacin de nuevos puestos de ayudantes de director/directora con experiencia en la Guayana (OIE, 1999). Los intentos por introducir una estructura de las carreras en Argentina, con muchos de los aspectos contemplados en el caso del Reino Unido, no ha tenido xito debido, en parte, a la fuerte oposicin de los sindicatos del personal docente (Vegas, Pritchett y Experton, 1999).

Recuadro 2.10 Nuevas carreras docentes en el Reino Unido-Inglaterra y Pas de Gales

Los planes del Gobierno del Reino Unido para reformar la estructura de la progresin profesional para los directores, suplentes y docentes, presentados por primera vez en 1998 y programados para ser aplicados en 2000, se basan en un enfoque integrado hacia el fomento de la progresin profesional y las perspectivas de carrera como clave de su estrategia normativa para mejorar las escuelas y la docencia. Dichos planes son objeto de una amplia consulta entre personal docente y sindicatos, representantes de los organismos del Gobierno y de las autoridades locales as como de otras agencias interesadas. Bsicamente se trata de una escalera en la progresin profesional que propone dos niveles as como las gamas de pago, para el personal docente situado en un umbral de resultados entre el primer y el segundo niveles. Las evaluaciones anuales, basadas en un Marco de Gestin de Resultados, estn concebidas para evaluar los resultados del personal docente frente a los objetivos acordados de antemano con los jefes de escuela o de departamento. Despus de superar el primer nivel, los docentes tendran derecho a pedir una apreciacin a nivel nacional con el fin de cruzar el umbral y llegar al segundo nivel; dicha apreciacin combinara elementos internos y externos que se mediran en virtud de las nuevas normas nacionales y se centraran en los resultados firmes de la clase. Adems de salarios ms elevados, el personal docente del segundo nivel tendra nuevas expectativas profesionales y segn las evaluaciones, tendra acceso a nuevas categoras de empleo tales como las del programa de perfeccionamiento pedaggico (Advanced Skills Teacher, AST) cuyas responsabilidades adicionales incluiran la formacin inicial y continua de otros profesores, tutoras, evaluaciones, produccin y difusin de material de docencia y trabajo de divulgacin a otras escuelas. Se calcula que hasta un 5 por ciento de los profesores se contrataran desde el principio o mientras estuvieran de servicio mediante un sistema de ascenso por va rpida basado en los procesos de seleccin para conseguir mejores resultados, oportunidades de formacin a medida, excelentes apreciaciones de los resultados y voluntad para aceptar contratos que impliquen un ao laboral ms largo y mayor movilidad. Todo eso podra derivar en el adelanto del ascenso de los puestos de direccin. El apoyo planificado para el trabajo y la progresin profesional del personal docente incluye nuevos acuerdos en materia de gestin, ms profesionales que trabajen en las escuelas, intercambios escolares, becas en materia de tecnologa de la informacin y acceso gratuito al baremo nacional para el aprendizaje. Fuente: DfEE, 1998b, 1999a y 1999b.

Movilidad profesional
Las distintas estructuras de las carreras docentes se fomentaran de forma significativa si se abrieran puertas al mundo laboral fuera de la educacin. La direccin institucional, la enseanza y otros puestos de trabajo del sector de la educacin podran enriquecerse si se pudiera acceder con mayor facilidad a los empleos a corto o medio plazo proporcionados por los puestos de trabajo del sector pblico o privado que exigieran calificaciones similares y pudieran convalidarse aunque el contenido del trabajo fuera distinto. A lo largo del ltimo decenio en algunos pases se han presentado oportunidades parecidas en orden inverso, a saber formacin por la va rpida y certificados para profesionales de carrera media con el fin de que se unan a la enseanza siempre que renan las normas de calidad (OIT, 1991a y 1991b). Observados en su

conjunto, esos nuevos planes de movilidad cuentan con un gran potencial para reforzar el entendimiento mutuo entre la educacin y el mundo del trabajo que muchos observadores consideran esencial para construir sistemas de educacin permanente. Sin embargo, para que esos planes sean efectivos es necesario tratar algunas cuestiones, a saber las repercusiones financieras, as como el tiempo de dedicacin de los docentes al servicio militar; las adaptaciones introducidas en las estructuras de las carreras docentes estrictamente lineales para evitar las multas y recompensar dichas experiencias; y las garantas contra prdidas a gran escala de personal a favor de puestos de trabajo ms lucrativos en otras partes. Hasta el momento, existen pocas pruebas de que dichas opciones se brinden en el campo de la educacin.

Evaluacin: eje de los resultados y del desarrollo de la carrera

Habida cuenta de su lugar estratgico para garantizar la efectividad de las escuelas y, por consiguiente, de las oportunidades de aprendizaje, la evaluacin de las capacidades administrativas de los directores de escuela y su liderazgo en las cuestiones relacionadas con la educacin tambin ocupan un lugar importante en los planes de desarrollo de la carrera de la profesin. Casi todos los pases europeos proporcionan algn tipo de evaluacin llevada a cabo por la autoridad del empleo o por inspectores pero ms sorprendentemente, en el estudio de mediados de 1990 (EURYDICE, 1996) consider que aproximadamente en la mitad de dichos pases, las evaluaciones no eran peridicas a uno o ms niveles. Los rganos de gobierno de las escuelas del Reino Unido (Inglaterra y Pas de Gales) actualmente deben evaluar cada ao los resultados de los directores de las escuelas con la ayuda de un asesor externo programado a partir de septiembre de 2000, que se basar en los objetivos de los resultados acordados con el director al principio del ciclo revisado o establecidos por el rgano de gobierno (DfEE, 1999a y 1999b). Los criterios y procedimientos para una evaluacin efectiva y justa de los docentes es el objeto del debate que igualmente est en candelero en el contexto de las nuevas estructuras de las carreras docentes. Durante mucho tiempo se ha recomendado evaluar a los docentes como medio para proporcionar la informacin necesaria para mejorar los resultados profesionales sin restringir la libertad, la iniciativa y la responsabilidad del personal docente (Recomendacin, 1966). En muchos escritos sobre la cuestin se sigue haciendo hincapi en el objetivo de fomento de la progresin profesional inherente al enfoque de participacin en vez del enfoque de gestin basado en las preocupaciones en materia de responsabilidad y rendimiento. Entre los elementos clave que se consideran deseables se cuenta la objetividad, una perspectiva no mecnica, la inclusin de una evaluacin paritaria dondequiera que sea necesaria y un planteamiento global dondequiera que se evale el entorno de la escuela. La participacin de los educadores, como individuos o a travs de sus sindicatos, para definir el contenido y los procedimientos de los sistemas de evaluacin suele ser un factor imprescindible en la aceptacin y la efectividad de dichas evaluaciones (OIT, 1991a y 1991b). Se dice que en los Estados Unidos cada vez hay ms programas de revisin paritarios, sobre todo para los nuevos funcionarios, programas a menudo negociados por los sindicatos del personal docente que ostenta cargos de direccin como parte de sus esfuerzos de mejora profesional. Muchos de los elementos de evaluacin clave fueron incluidos por educadores y administradores en un Coloquio conjunto OIT/UNESCO de 1998 sobre

los pases del Pacfico, caracterizado por unos criterios claros, predeterminados y negociados; tiempo para el proceso; insumos e informacin entre el evaluador y el evaluado; procesos de recurso y un proceso tan informativo como acumulativo. La evaluacin de las facultades y las cuestiones relacionadas con el fomento de la progresin profesional constituyen el seno de las carreras, las nuevas funciones y la calidad de la enseanza en la educacin superior. Los procedimientos bien desarrollados de revisin paritaria y publicaciones en los peridicos sirven para controlar la calidad de las investigaciones en muchas disciplinas. Sin embargo, las cuestiones relacionadas con el personal docente de educacin superior, evaluadas para garantizar la calidad de la instruccin e incluso ms la formacin pedaggica inicial y continuada de los mismos, continan siendo importantes reas de desarrollo tanto para la gestin como para las facultades. Est muy asumido que la tradicional subcapacitacin del personal en la docencia pedaggica ha derivado en una confianza extrema en la estructura de las clases tradicionales que cada vez supone un mayor desafo para los estudiantes y las nuevas tecnologas. Sobre todo a medida que se diversifica la poblacin estudiantil, debido al aumento del nmero de estudiantes a tiempo parcial y a distancia, al recurrir a innovaciones tales como la teletutora y la teleseleccin interactiva as como el mayor uso de proyectos individuales o colectivos y de trabajos de seminario cobran importancia. En muchos pases europeos y de la OCDE se ha registrado un desarrollo profesional y se han instaurado unidades de apoyo para remediar este problema, al mismo tiempo que se han concedido programas de becas para fomentar la innovacin y se ha registrado una mayor apertura en los sistemas de evaluacin de la docencia que presentan la informacin del estudiante (Fielden, 1998; OCDE, 1998c).

Seguridad del empleo: personal permanente y temporero

Una de las cuestiones relacionadas con la concepcin de las nuevas carreras docentes se refiere al lugar que deben ocupar los puestos permanentes. Los puestos permanentes del personal docente se han considerado durante mucho tiempo un elemento bsico de la vida en la educacin, elemento que debera estar garantizado incluso cuando se produzcan cambios en la organizacin tanto del conjunto como de una parte del sistema escolar (Recomendacin, 1966). Tradicionalmente la seguridad del empleo viene formulada por tres factores: la seguridad del empleo se concede al principio de la carrera profesional como docente tan solo despus de haber completado satisfactoriamente un perodo de prueba que determina si los individuos son aptos para la docencia; puede terminarse en el curso de una carrera profesional debido a diversas infracciones en la conducta tica y profesional; y est sujeto a la necesidad que sea financiado para garantizar su continuacin. No existe ninguna prueba que indique que las dos primeras condiciones se han modificado en los ltimos aos, aunque el camino hacia un puesto permanente en el campo de la docencia contina siendo muy variado. Existen algunos ejemplos de distintos pases que ilustran esta diversidad, a saber en Italia, el empleo permanente se obtiene tras superar satisfactoriamente un examen (concurso); en Filipinas tan slo se concede despus de superar satisfactoriamente un programa de induccin a la docencia que incluye la obtencin de un certificado de conocimientos prcticos; y en Tailandia

los profesores obtienen un puesto permanente despus de un perodo de prueba de seis meses y una evaluacin satisfactoria realizada por un comit formado por el supervisor inmediato y dos profesores con experiencia (OIE, 1999). No obstante, se est perdiendo el respeto por el concepto de empleo permanente en el campo de la educacin superior bajo las presiones de las limitaciones por razn de los costes y en mayor nfasis en la eficiencia y la contabilidad. Los puestos permanentes o su equivalente funcional, por ejemplo para los empleos en los servicios pblicos o civiles de algunos pases se defienden las normas internacionales como una garanta tradicional de libertad acadmica, pero tambin por motivos de responsabilidad individual y retencin de personal calificado en el campo de la investigacin y la enseanza superior (UNESCO, 1997a). Sin embargo, la precarizacin del empleo del sector terciario va en aumento a raz de las preocupaciones en materia de gestin institucional por conseguir mayor flexibilidad frente a los contratos financieros ms inseguros, la necesidad de responder a una poblacin estudiantil cada vez ms diversificada por la edad, la formacin y las expectativas as como la idea de que los puestos permanentes dominan la innovacin. Eso es especial motivo de preocupacin en la docencia, histricamente dejado de lado a favor de la investigacin como base de la seguridad del empleo y de los ascensos. A pesar de que las asociaciones profesionales y los sindicatos acadmicos defienden continuamente la necesidad de crear puestos permanentes, las tendencias internacionales apuntan hacia el declive de una gran cantidad de puestos de trabajo permanentes a favor de un aumento del personal temporero.

Carreras profesionales y cuestiones de gnero

La imagen de la mujer en el campo de la gestin est evolucionando de forma sustancial en ciertas regiones y niveles educativos. Sin embargo, las mujeres siguen accediendo a los puestos de direccin, es decir, tradicionalmente el nmero de mujeres que ocupan puestos de direccin de alto nivel ha sido bajo, con grandes diferencias entre algunos puestos masculinos (administradores e inspectores) y puestos femeninos (asesores y especialistas en mtodos). Sin embargo, en el decenio que precedi a 1995, se registr un progreso sustancial en el nmero de mujeres que pasaron a ocupar los puestos de presidencia y vicepresidencia en regiones tales como Norteamrica, el Caribe, Europa (del este y occidental) y Sudfrica. Se registr una relacin positiva entre el crecimiento continuo en nmero de profesores de primaria y secundaria y el aumento de dichas mujeres en el ascenso a puestos de direccin en las escuelas. Continan existiendo importantes desequilibrios en el nmero de mujeres administradoras en proporcin con el lugar que ocupan en el mundo acadmico y la gestin y direccin en materia de educacin superior contina estando tan segmentada como los dems niveles de educacin, a saber los hombres continan siendo decanos acadmicos y miembros de las juntas directivas de todo el sistema mientras que las mujeres siguen siendo directoras administrativas de los estudiantes y miembros de las comisiones departamentales (EURYDICE, 1997a; ILO, 1996a).

La tendencia a que haya ms directoras no es demasiado sorprendente en una profesin predominantemente femenina, si bien las mujeres estn en desigualdad de condiciones segn las regiones y el nivel de educacin, pues se tiende mucho ms a fomentar que las profesoras ocupen dichos puestos en las escuelas primarias mientras que existen pocas pruebas de que se haya producido algn progreso importante en el campo de la educacin tcnica y superior. Estas tendencias al alza encajaban con tendencias internacionales similares para las mujeres en otros mbitos directivos y profesionales (OIT, 1997). Los obstculos duraderos que hay que superar respecto de la igualdad de oportunidades y el trato en la direccin escolar y las medidas adoptadas por los pases e instituciones para conseguir la igualdad de gneros tambin han pertenecido anteriormente a la OIT (1996a). Los ltimos informes sugieren que estas tendencias siguen vigentes, propiciadas en parte por el nmero cada vez mayor de candidatas. Las ltimas cifras en el Reino Unido (Inglaterra y Pas de Gales) indican que, por primera vez, las mujeres ocupan ms de la mitad de los puestos directivos de las escuelas de primaria y ms de una cuarta parte de los puestos de secundaria, mientras que la cifra de hombres contratados como profesores-directores registra una disminucin constante (TES, 1999). Actualmente en los Estados Unidos las mujeres representan el 42 por ciento de las directoras de las escuelas de primaria y de secundaria inferior, cifra que se ha duplicado en 10 aos; dos tercios de ellas con cinco aos o menos de experiencia son mujeres (Doud y Keller, 1998). La gran cantidad de directoras en las escuelas influye en las definiciones de las funciones y en las mayores responsabilidades de los directores. El estudio del caso de Trinidad y Tabago (Morris, 1999) puso de manifiesto que mientras el porcentaje de profesores en las escuelas era todava inferior, el porcentaje de directoras continuaba aumentando en el decenio de los noventa, llegando a alcanzar un 52 por ciento en las escuelas de primaria y un 46 por ciento en las escuelas de secundaria en 1998. El anlisis de los rasgos caractersticos que hicieron que muchas de las directoras tuvieran xito en su trabajo fue de igual inters (recuadro 2.11).

Recuadro 2.11 Directoras de escuelas secundarias de Trinidad y Tabago Una muestra de directoras de escuelas de secundaria en Trinidad y Tabago puso de manifiesto una serie de puntos principales sobre su repercusin sobre los docentes y las escuelas. Entre las conclusiones, las directoras: se entregaban y colaboraban con los profesores y las profesoras; se preocupaban por mantener la armona en las relaciones de personal y, como consecuencia, por un estilo de direccin que hiciera especial hincapi en el trabajo en

equipo, considerado esencial segn su visin de los logros escolares; dirigan a travs de equipos de direccin que ampliaban los procesos de adopcin de decisiones y contribuan a las responsabilidades del personal docente; construan relaciones de colaboracin firmes con los padres y la comunidad.

Fuente: Morris, 1999.

La combinacin de entrega, compromiso para con el trabajo en equipo y construccin de relaciones de colaboracin, combinado con sus experiencias personales y profesionales, parece converger con las funciones y los enfoques esperados y defendidos para el futuro de las instituciones de docencia. Si comparamos dicha situacin con la del Reino Unido, un estudio similar de las directoras de secundaria en Singapur (Morris, Low Tin Guat y Coleman, 1999), en el que las mujeres en 1997 ya representaban una pequea mayora tanto en las escuelas de primaria como en las de secundaria (y ms de un 60 por ciento de las que ocupaban puestos adjuntos), tenda a confirmar la idea de que las mujeres se casaban con un estilo de direccin participativo, un ambiente de trabajo de colaboracin y una atmsfera de apoyo para los estudiantes y el personal que trabajaba a favor de la enseanza eficaz. Las nuevas perspectivas de carrera profesional para las profesoras no slo dependern del camino de ascenso tradicional de fuera de la enseanza a la administracin. Los desafos que se avecinan en cuanto a contratacin, retencin del personal calificado y motivacin para desarrollar nuevas funciones sugieren que es necesario adoptar una gama de medidas para garantizar que las perspectivas de carrera para las mujeres se adecuen a la labor que realizan, a saber flexibilidad, estructuras de carreras no lineales que permitan que las mujeres enseen y dejen de ensear por motivos profesionales o familiares sin que se las penalice profesionalmente; mejores salarios y paridad en la carrera profesional tanto para los puestos a tiempo parcial como para los puestos a jornada completa; incentivos para la particin del empleo voluntaria en lugar de obstculos burocrticos; y un marco de fomento de la progresin profesional sensible a la existencia de la doble carga que las mujeres soportan tanto en el hogar como en el lugar de trabajo. El continuo predominio de las mujeres en la docencia plantea nuevas preguntas en el contexto del gnero: puede y debera invertirse esta tendencia? En muchos de los pases en los que predominan las profesoras, se han planteado el mismo tipo de preguntas sobre los desequilibrios de gnero y la falta de modelos masculinos en la educacin primaria y en la infancia, del mismo modo que se ha planteado la falta de modelos femeninos en los escalafones superiores. En la medida en que esto constituye una preocupacin poltica, puede que haya que considerar una serie de medidas para contratar a ms hombres en los niveles inferiores de la enseanza mediante, por ejemplo, campaas de sensibilizacin que influyan en las elecciones profesionales en una primera etapa; campaas de contratacin agresivas para incluir a los hombres en los programas de

formacin del profesorado y discriminacin positiva en forma de incentivos materiales y contratacin por la va rpida as como opciones de ascenso para canalizar a los hombres en la enseanza y los puestos de responsabilidad. En aquellas partes del mundo en las que las mujeres representan una minora, incluso en los niveles inferiores, los desafos que existen son los ms clsicos, a saber encontrar la mezcla perfecta de incentivos materiales y de formacin que aumente sustancialmente el porcentaje de mujeres en el campo de la docencia pero, asimismo, su distribucin entre los puestos dedicados a la enseanza en las reas rurales y menos favorecidas. Uno de los obstculos ms importantes a la equidad en cuestin de gnero en el campo de la educacin, as como al despliegue eficiente de profesores calificados a las reas no urbanas contina siendo el de las barreras culturales, profesionales y materiales que se imponen a las mujeres en muchos pases en desarrollo cuando se las contrata o se las transfiere a reas rurales. (Gaynor, 1997).

3. Remuneracin y trabajo en el mbito de la enseanza

La aplicacin de una estrategia integrada para modificar el entorno educativo, acompaada por la introduccin de diferentes funciones y responsabilidades de los educadores, requerir casi con seguridad modificar la estructura de la remuneracin y la forma en que se organiza el trabajo educativo tanto en las escuelas como en las dems instituciones de educacin permanente. Habida cuenta de la importancia que tienen los sueldos en los gastos ordinarios de la educacin, y por lo tanto en el total de recursos disponibles, tendrn que fijarse en un nivel suficientemente alto, para atraer a los mejores candidatos para ocupar puestos docentes, y poder retenerlos luego durante un perodo razonable de su carrera, y tendrn tambin que estructurarse de tal modo que permitan motivar y recompensar el trabajo realizado con espritu innovador. Se reconoce cada vez ms que la nocin de educacin permanente requerir tambin una mayor flexibilidad en la organizacin de las escuelas y dems instituciones de enseanza a fin de facilitar el mximo acceso posible a las mismas a personas con perfiles educativos muy diversos.

Estructura de la remuneracin: frmulas adecuadas para contratar profesionales altamente calificados y retenerlos en el sector
Hay una serie de aspectos clave para determinar la frmula global de la remuneracin en el mbito de la enseanza. Lo ms esencial es fijar sueldos suficientemente altos para atraer a los jvenes ms capaces que el trmino medio que estn considerando distintas perspectivas de

carrera, as como a profesionales con ms experiencia que proyectan un cambio de carrera y, por ltimo, a las personas que quieren reincorporarse a la vida profesional, muchas de las cuales son mujeres. No se trata de una nueva poltica, sino de un criterio que adquiere renovada importancia en vista de la necesidad de contar con individuos creativos y motivados para ejercer la docencia en el campo de la educacin permanente. Otro aspecto importante es la medida en que el personal docente ver recompensado sus esfuerzos, ms all de la satisfaccin que produce el cumplimiento cabal del trabajo, lo cual es sin duda un factor poderoso pero no siempre suficiente para motivar una buena actuacin ni tampoco para retener en la profesin a docentes altamente calificados que encuentran en algunos pases alternativas muy lucrativas. Otra cuestin relacionada con esto es la formulacin de planes de incentivos para estimular al personal a fin de que participe de lleno en el anlisis y la reforma de la enseanza, as como en la puesta en prctica de mejoras que pueden alterar considerablemente la organizacin del trabajo en las escuelas y otros lugares de enseanza.

Administracin de la enseanza
En el estudio anterior de la OIT (1996a) sobre el nivel de los sueldos del personal de administracin en el sector de la enseanza se indic que esa categora del personal, incluidos los directores y subdirectores, registr mejoras en sus ingresos reales en un gran nmero de pases de altos y medianos ingresos entre mediados del decenio de 1980 y mediados del decenio de 1990. Salvo algunas excepciones, en los pases de bajos ingresos el personal de administracin sufri en cambio una disminucin de sus ingresos reales, probablemente como consecuencia del deterioro de la situacin macroeconmica y fiscal, que llev a limitar los gastos pblicos, lo cual afect a todos los sectores en general. Se desconocen las repercusiones de esos aumentos o disminuciones en la capacidad para contratar personal de alto nivel y conservarlo en sus puestos ante la competencia con otras profesiones u ocupaciones. En algunos pases, los sueldos que se pagan a los administradores de ms alto nivel son sustanciales, pero se considera que ese es el precio necesario que hay que pagar para poder contratar y conservar a los mejores candidatos, particularmente en sistemas descentralizados y altamente competitivos. En 1998, en los Estados Unidos, los superintendentes de establecimientos escolares ganaban en promedio 101.000 dlares de los Estados Unidos; la cifra pudo muy bien sobrepasar los 150.000 dlares en el caso de algunos superintendentes a cargo de distritos escolares de grandes ciudades. Ms an, dada la carga de trabajo que tienen (prcticamente casi todos los das del ao) y sus responsabilidades, que se consideran anlogas a las que supone la gestin de una empresa mediana o grande del sector privado, es cada vez ms frecuente el pago de primas en funcin de los resultados. Estas primas oscilan entre el 5 y el 20 por ciento del sueldo anual y se fijan con arreglo a indicadores tales como las mejoras en los resultados de los exmenes de los estudiantes, las tasas de asistencia y de desercin escolar. Sin embargo, aunque la mayora de los miembros de las juntas escolares locales estn de acuerdo con el sistema de las primas para promover mejores resultados, la mayora de los superintendentes no creen que cumplan ese propsito. Un aspecto clave que queda sin resolver es el criterio que se utiliza para

otorgar esos incentivos, dado que los logros obtenidos, por ejemplo mejores resultados en las evaluaciones escolares, son fruto de la labor de muchos miembros del personal de enseanza (Lafee, 1999).

Hay concordancia entre los sueldos y las responsabilidades de los directores?

En igual o mayor medida que en el caso de los administradores, tanto el valor que se atribuye a la direccin de las escuelas como las calificaciones que poseen los directores y las responsabilidades que asumen aunados a la competencia que suscita la obtencin de sus servicios dentro y fuera del campo de la educacin hacen que resulte muy difcil para los encargados de formular polticas y tomar decisiones en la materia determinar niveles de sueldos apropiados. Esto se acenta en algunos aspectos a raz del crecimiento y la prosperidad a largo plazo en los sistemas de altos ingresos con una financiacin adecuada. Segn estudios realizados hace poco en los Estados Unidos, a pesar de que los sueldos medios se sitan entre 67.000 dlares y ms para los directores de escuelas primarias y 76.000 dlares y ms para los de colegios de enseanza secundaria, la falta de candidatos calificados para desempear el cargo de director, que ya se haba observaba en 1998 en la mitad de los establecimientos incluidos en una muestra aleatoria de distritos escolares, ha de persistir probablemente o podra incluso agravarse. Se considera que las funciones sumamente diversificadas que deben cumplir los directores, debido en parte a la descentralizacin de las estructuras administrativas, la gran carga de trabajo (vase ms adelante) que tienen, y la diferencia relativamente pequea entre los sueldos iniciales de los directores y los que perciben los docentes con ms antigedad son los principales motivos por los cuales los docentes desisten de intentar ascender en la jerarqua profesional (Keller, 1999; Olson, 1999). Se han sealado dificultades similares en pases europeos, por ejemplo, en Francia y el Reino Unido (Inglaterra y Pas de Gales). Una posible solucin al respecto consiste en adoptar el criterio de aumentar los salarios para reflejar la importancia del papel rector que cumplen los directores de escuela y las responsabilidades considerablemente mayores que asumen. Un anlisis ms detenido de la cuestin lleva tambin a diversificar la estructura de la remuneracin basndose en parte en el criterio de la remuneracin en funcin de los resultados. Uno de cada cinco directores de escuelas primarias y de establecimientos de enseanza secundaria de primer ciclo en los Estados Unidos seala que participa en algn tipo de plan de remuneracin por mrito (Doud y Keller, 1998). Lo ms importante en relacin con cualquier sistema de retribucin de esa ndole son los criterios y medios que se utilizan para medir el xito del mismo (vase ms adelante).

Sueldos e incentivos de los docentes: la calidad tiene su precio

Los sueldos de los docentes no slo reflejan el inters relativo que suscita su trabajo en trminos materiales, sino que influyen adems de manera significativa en la distribucin de recursos dentro del sistema educativo, dado que constituyen entre el 60 y el 90 por ciento del gasto pblico en educacin, y determinan el volumen de recursos que se destina al resto del personal, en particular a los directores de establecimientos escolares.

Comparaciones de escalas de sueldos e ingresos nacionales

Los datos de que se dispone acerca de pases europeos y otros pases de la OCDE (vase el anexo) ilustran los tipos de poltica y las soluciones negociadas que se aplican en esos pases en relacin con los sueldos iniciales de los docentes y los que se pagan a quienes tienen aos de experiencia. Uno de los indicadores que se utilizan en ese sentido consiste en la comparacin del sueldo mnimo con el producto interno bruto (PIB) que permite hacerse una idea muy preliminar del valor que se atribuye a la condicin de docente en relacin con los ingresos nacionales. Por un lado, es probable que los pases que pagan sueldos iniciales relativamente bajos apliquen ese criterio porque suponen que los mercados de trabajo internos no son tan competitivos como para disuadir a los jvenes que acaban de terminar sus estudios de elegir la docencia como carrera profesional a pesar de que esa actividad no resulte demasiado atractiva en trminos materiales. Se supone que esa disparidad inicial ha de ser compensada por otros factores tangibles e intangibles que incitan a los jvenes a elegir la carrera docente y que, en todo caso, ir desapareciendo con el transcurso de los aos a medida que se va ascendiendo hacia el extremo superior de la escala de sueldos. Por otra parte, una pequea minora de pases opta por atraer candidatos altamente calificados ofrecindoles sueldos iniciales relativamente altos en comparacin con la renta nacional. En esos casos, se espera que la diferencia relativamente elevados importante que hay entre los sueldos mnimos y los sueldos mximos quedar compensada por otras prestaciones tangibles e intangibles en el transcurso de la carrera de modo de evitar una desercin masiva de docentes con experiencia. En ambos casos, y sin duda por motivos propios de cada pas segn su cultura y el mercado laboral interno, se ha considerado que las respectivas polticas han tenido xito hasta el presente ya que, dejando de lado los problemas de escasez de candidatos segn los lugares y las materias, la contratacin de docentes se ha mantenido a la par con la matrcula en trminos cuantitativos. De acuerdo con la informacin disponible, en la mayora de los pases europeos la estructura de la remuneracin favorece aparentemente a quienes poseen experiencia con respecto a quienes empiezan a trabajar, al menos en lo relativo a los sueldos en comparacin con el ingreso nacional. Las excepciones al respecto se dividen en dos categoras: los pases que no slo pagan salarios mnimos relativamente bajos, sino que adems mantienen los salarios mximos por debajo del nivel de referencia (Repblica Checa, Eslovaquia, Islandia, Noruega, Rumania y Suecia), y aquellos donde los niveles de remuneracin en las etapas iniciales y finales de la carrera docente son superiores a los indicadores del ingreso nacional (Chipre, Eslovenia, Espaa, Grecia, Pases Bajos y Portugal). Los dos pases donde la estructura de la remuneracin presenta menos diferencia entre los sueldos mnimos y los sueldos mximos son Noruega y Suecia, lo cual confirma el panorama descrito hace cuatro aos por la OIT y otras organizaciones.

Dejando de lado otras variables, el atractivo relativo de los sueldos ms altos al final de la carrera debera en principio recompensar la experiencia y evitar que un gran nmero de docentes abandonen el campo de la educacin en la mitad de su carrera profesional, o incluso despus; esto debe examinarse a la luz de los factores que provocan una prdida de estmulos para continuar enseando tras varios aos de prctica (condiciones de trabajo difciles, estrs y agotamiento), y el atractivo que presentan otros puestos de trabajo ms interesantes y mejor remunerados en otros mbitos laborales. Esto ha de tener repercusiones decisivas en relacin con los criterios que se adopten para conservar un ncleo esencial de docentes experimentados en los futuros sistemas de enseanza, pero no se dispone de suficiente informacin para determinar en este informe el impacto que tendr segn el caso en la contratacin de docentes o la capacidad de retenerlos. Algunos investigadores han sostenido al referirse a los pases de bajos ingresos, particularmente los pases africanos de habla francesa, que los sueldos de los docentes han sido durante mucho tiempo elevados en relacin con el PIB si se comparan con los de otros pases. Por ejemplo, en comparacin con los pases asiticos de nivel similar de ingresos, los sueldos relativamente altos que se pagan en los pases africanos de habla francesa contribuye a explicar por qu las tasas de escolarizacin son ms bajas en esos pases, los cuales, en efecto, al tener que arreglrselas con reducciones en los gastos, disponen de menos docentes. Se considera viable pues reducir los sueldos por dos razones: 1) los sueldos que se pagan en los institutos de enseanza del sector privado son mucho ms bajos que los del sector pblico (alrededor del 40 por ciento menos, si no ms); y 2) el hecho de que en virtud de los tipos de acuerdo voluntarios a los que ya se hizo referencia en el caso de Senegal y en otros pases como Burkina Faso, que han creado sistemas duales -- los nuevos maestros ingresan con menos calificaciones y perciben tambin una remuneracin ms baja -- el nmero de candidatos sobrepasa de lejos el nmero de puestos disponibles. Se argumenta que los alumnos que estudian en establecimientos no oficiales y los que tienen maestros menos calificados obtienen resultados equivalentes o incluso mejores que los de los estudiantes que cuentan con maestros ms calificados en las escuelas pblicas oficiales (Mingat y Tan, 1998). Otros observadores rechazan esta tesis. Carnoy y Welmond (1997) coinciden en que en algunos pases africanos se ha tendido a pagar sueldos elevados en relacin con el PIB y la razn alumno-maestro, pero no as en otros pases. Sealan tambin que en la mayora de los pases latinoamericanos no se pagan sueldos altos en relacin con el PIB, y que los gobiernos pueden optar a veces por pagar sueldos ms altos en algunos casos, pero no a expensas de reducir el tamao de las clases.

Comparaciones con otras profesiones

Las comparaciones con el nivel medio de riqueza nacional o el sueldo medio no indican realmente el grado de dificultad o la facilidad que tienen las autoridades del sector de la enseanza para contratar suficientes docentes, especialmente los ms calificados (los mejores y los ms brillantes) para los futuros sistemas de enseanza. Se requiere un anlisis pormenorizado de las pautas que se siguen en materia de contratacin

y retencin del personal desglosadas por pas y nivel de enseanza para poder responder a las preguntas siguientes: quines estn comenzando a ensear?, cuntos son los nuevos docentes?, a qu lugar geogrfico se les ha destinado?; estos datos deben clasificarse por materia o nivel de educacin, calificaciones, edad de los docentes, etc. Un enfoque posible del tema consiste en establecer una serie comn de indicadores que permitan medir el impacto potencial de los sueldos en las necesidades en materia de contratacin y retencin del personal en comparacin con otras profesiones con calificaciones similares, ya sea en el sector pblico o en el privado. Segn datos desglosados por pas, los pases europeos y los de la regin del Pacfico se enfrentan con distintas dificultades, pero tambin con un desafo comn: mantener los sueldos de los docentes en un nivel similar al de otras profesiones. Informes recientes sobre la Repblica Checa indican que hay un xodo continuo de docentes que abandonan la profesin, a pesar de haberse registrado varios aumentos de sueldos y de haberse adoptado una escala especial de sueldos para los docentes de ms alto nivel, cuya proporcin alcanzaba en 1998 al 8 por ciento del personal de enseanza. Este xodo se atribuye en parte al hecho de que las tasas de incremento fueron ms bajas en comparacin con las de otras categoras laborales. La desercin masiva es especialmente notoria en ciertas materias -- idiomas, matemticas, ciencias y tecnologa de la informacin -- que revisten ahora sumo inters, sobre todo para los bancos y las empresas extranjeras. Enfrentada con el mismo problema, Nueva Zelandia considera que la disminucin actual de la oferta de docentes obedece a la competencia de oportunidades en el mercado de trabajo sobre todo cuando se trata de contratar personal de alto nivel; probablemente esta tendencia persistir conforme la presin demogrfica acelere la demanda y aumenten las tasas de disminucin normal del personal decente. Se teme que esto redunde en la contratacin de personal menos calificado (OIE, 1999). Pueden observarse tambin disparidades en los sueldos dentro del propio campo de la educacin, por ejemplo, entre regiones o entre los establecimientos pblicos y los privados. En Rwanda, por ejemplo, se indica que el nmero de docentes calificados en las escuelas de las zonas urbanas es considerablemente mayor en las escuelas privadas que en las pblicas, porque los sueldos que se pagan en las escuelas privadas son muy superiores a los del servicio pblico (OIE, 1999). Algunos pases han adoptado medidas para superar el riesgo de no poder contratar personal calificado debido al bajo nivel de los sueldos en comparacin con los de otras profesiones. La solucin ms simple consiste en fijar una escala de sueldos ms alta para los docentes, a fin de mostrar claramente a los posibles candidatos la importancia que se atribuye a ese trabajo. En Arabia Saudita, por ejemplo, los sueldos que se pagan en el sector de la enseanza, tanto a los docentes como al personal no docente del sector (directores y subdirectores, bibliotecarios, consejeros de orientacin, etc.) Son entre un 20 y un 30 por ciento superiores que los que se pagan a los funcionarios del sector pblico de categora equivalente. Otros pases procuran tambin reducir las disparidades histricas basndose en los mismos criterios: en Georgia, por ejemplo, la ley sobre la educacin de 1997 especifica que el sueldo mnimo de los docentes no puede ser inferior al sueldo medio de los

funcionarios pblicos, y en Lituania se han aumentado continuamente los sueldos del personal de enseanza en comparacin con los que se pagan a los funcionarios pblicos (entre 1995 y 1997 la proporcin aument del 78 al 85 por ciento). En Belars, en cambio, la remuneracin de los docentes se ha mantenido en el 74 por ciento de los sueldos medios de la industria, y la situacin es incluso menos favorable en el caso de los docentes que han completado hace poco su formacin (OIE, 1999). Estudios efectuados hace poco en Amrica Latina bajo los auspicios del Banco Mundial muestran un panorama totalmente diferente. En una encuesta relativa a 12 pases latinoamericanos se lleg a la conclusin de que los ingresos anuales de los docentes son inferiores a los de sus homlogos del mismo gnero y calificaciones similares, tanto en el sector pblico como en el privado, sindicados o no. Esta diferencia desaparece, en principio, cuando se toman en cuenta los ingresos por hora en el transcurso de un ao civil y el nmero inferior de horas de trabajo reglamentarias de los docentes (un promedio de 35 horas en comparacin con un total de 50 horas en el caso de otros trabajadores). No hay indicios de que se tengan en cuenta las horas de trabajo de los docentes fuera de las horas obligatorias de presencia. Por lo que respecta a la proporcin de hombres y mujeres en la fuerza de trabajo del sector, predominantemente femenina, una de las conclusiones a las que se llega en el estudio es que muchas mujeres cuya remuneracin no constituye la principal fuente de ingresos de la familia eligen la docencia porque las condiciones de trabajo son ms flexibles en esta profesin y pueden as atender sus responsabilidades familiares. En trminos generales, se sugiere en el estudio que no hay un argumento contundente para promover un aumento de los sueldos a escala nacional a fin de poder contratar docentes ms calificados y conservarlos, pero dado que en muchas zonas rurales los sueldos son ms bajos que en las zonas urbanas, se deberan prever incrementos mayores para los primeros (Liang, 1999). En otro estudio efectuado por separado en Argentina, en el que se reconoce la necesidad de tener en cuenta todos los aspectos de la jornada laboral de los docentes, se concluye sin embargo que un aumento nacional de la remuneracin o incluso de una poltica nacional al respecto no es quiz la mejor manera de atraer docentes calificados y de conservarlos. Se propone, en cambio, recurrir en mayor medida a las frmulas de remuneracin basadas en el rendimiento, as como a las primas individuales o colectivas (por establecimiento) (Vegas, Pritchett y Experton, 1999).

Educadores tcnicos, de adultos y no institucionales

El personal docente de enseanza tcnica y profesional parece estar relativamente mal pagado en comparacin con el personal homlogo que posee calificaciones parecidas pero, de nuevo, la informacin disponible es insuficiente para hacer una afirmacin general. En Suecia, un informe sobre la situacin del personal docente de enseanza profesional sugiri que tanto las perspectivas de carrera como de salario son pocas (CEDEFOP, 1998). Contratar y retener a personal docente/educadores de adultos calificados en este campo es especialmente difcil debido a la dura competencia por parte de las empresas privadas, que todava es mayor en los pases en desarrollo.

El personal docente que se dedica a la educacin de adultos y a la educacin no institucional rara vez recibe el calificativo de docente, lo que implica que el salario que reciben puede no parecerse en absoluto al salario que se paga al personal docente oficial. Por ejemplo, en el Reino Unido existen muy pocos educadores de adultos a tiempo completo por la sencilla razn de que existen pocos puestos a tiempo completo de educadores para adultos. Los salarios que se pagan a estos educadores generalmente son bajos, a saber entre 15 y 30 libras por hora de docencia para una media de tres o cuatro horas de docencia por semana. En la mayora de contextos, la educacin de adultos constituye una actividad a tiempo parcial, sobre todo en el caso de los educadores de adultos.

Estructuras salariales: remodelacin de la compensacin para los nuevos establecimientos de aprendizaje Remuneracin en funcin de los resultados: mejora la calidad?
En vista de las perspectivas de los sistemas educativos reestructurados, la cuestin de la remuneracin en funcin de los mritos o de los resultados se contempla como base de las estructuras de remuneracin del futuro, si bien ya est presente en algunos de dichos sistemas. Los argumentos que actualmente defienden una estructura salarial diversificada en el sector de la educacin incluyen la necesidad de compensar a los buenos educadores para fomentar la calidad del servicio y compartir los beneficios de los mejores resultados en materia de aprendizaje con los individuos y los equipos de los establecimientos de aprendizaje que los producen. Estas afirmaciones no se limitan a los pases de alto ingreso. Aunque en muchos pases ms pobres se plantean problemas ms bsicos -- por ejemplo, una de las cuestiones que tiende a ser primordial es la escala de sueldos adecuada, en comparacin con los ingresos nacionales y la seguridad de que los salarios sern pagados a tiempo -- as, pases tales como Etiopa han empezado a reflexionar o a introducir una serie de reformas en materia de remuneracin para compensar al personal docente basndose en la calidad y el rendimiento ms que solamente en las calificaciones formales y la antigedad (OIE, 1999). A principios del decenio la OIT llev a cabo un examen previo sobre esta cuestin tras el cual los mandantes tripartitos llegaron a la conclusin de que, habida cuenta de la naturaleza subjetiva y desestabilizante de la remuneracin con arreglo al rendimiento en la profesin de docente, as como de las limitaciones que la definen, era necesario formular una serie de estrategias que intentaran instaurar suficientes incentivos materiales para motivar a todo el personal docente. Adems, se tena la impresin de que las tcnicas de gestin modernas podran contribuir a proporcionar los criterios de evaluacin objetivos necesarios para llevar a cabo dicha estrategia (OIT, 1991b).

Los gobiernos de distintos pases se han esforzado por tratar esta cuestin mediante sistemas de recompensas vinculadas a los resultados que implican cierto tipo de evaluacin que pueden llevar a concebir una nueva escala de sueldos. Un ejemplo de enfoque parecido es el del Reino Unido (Inglaterra y Pas de Gales) que , en 1998, desbloque la poltica relativa a las carreras del personal docente (vase recuadro 2.10). El Gobierno se justificaba claramente en el Libro Verde, donde reconoca que la remuneracin actual y la estructura de indemnizacin reflejaba tanto una era distinta como la necesidad de una nueva visin de la profesin que ofreciera nuevas recompensas y apoyo a cambio de niveles ms altos (DfEE, 1998b). Este sistema en funcin de los resultados ha contado con poco apoyo entre la profesin. Existe un consenso acerca de la necesidad de una profesin ms firme y remunerada de forma ms idnea, pero se observa una diversidad de opiniones en cuanto a la relacin entre las recompensas para el personal y los beneficios del xito de los estudiantes (niveles ms altos), que dependen de factores ms complejos tanto a nivel individual como del hogar y de los establecimientos de enseanza.

Distribucin de los beneficios

Otro de los conceptos creados por los programas de participacin de los empleados que trabajan en el sector privado es el de la distribucin de los beneficios basada en la productividad. En el contexto de la distribucin de los beneficios, se elaboran planes para medir la productividad laboral y despus el aumento de la productividad de toda la compaa se asocia a las recompensas financieras. As, se intenta fomentar la creatividad, la solucin de problemas y el trabajo en equipo como incentivo para que los empleados mejoren la productividad. Hasta cierto punto, est en manos de los propios empleados alcanzar dichos objetivos. Este tipo de participacin de los trabajadores se considera especialmente pertinente a la era del conocimiento en la que los trabajadores tienen la capacidad de aportar e invertir capital, en forma de conocimientos, para recoger despus los beneficios. Las compaas relacionadas con las tecnologas de la informacin tales como Microsoft, por ejemplo, cuentan con empleados con incentivos financieros que se traducen en opciones de compra de acciones para mantener sus activos intelectuales (Stewart, 1999). La distribucin de los beneficios rara vez se han tenido en cuenta para el personal de educacin pero puede que no sean incompatibles con los valores esenciales de la profesin. Los nuevos acuerdos en materia de compensacin destinados a los trabajadores cientficos proponen que la remuneracin en funcin del empleo, la remuneracin en funcin de la experiencia, las primas por servicios meritorios individuales y la remuneracin por incentivos se sustituye por la remuneracin en funcin de la competencia y los conocimientos tericos y prcticos, la remuneracin vinculada a la experiencia terica y prctica, las recompensas colectivas por aadir valor a los resultados, beneficios compartidos y las recompensas por los resultados vinculados al

trabajo en equipo. Existe una nocin de armonizacin de la compensacin a modo de incentivo institucional que incluye las necesidades estratgicas del lugar de trabajo (Odden y Kelley, 1997). Est previsto que habr de adoptarse un enfoque anlogo para muchos de los conceptos destinados al cambio que se esbozan anteriormente en este informe, a saber: la transformacin de la docencia en una profesin ms firme; el nuevo concepto de lo que se considera buena docencia; las medidas adoptadas por los profesores para describir y evaluar lo que el personal docente principiante y experimentado sabe y puede hacer y la creacin de incentivos para que el personal docente aprenda estas nuevas prcticas de docencia. El movimiento de reforma de la educacin en funcin de las normas, en el que el personal docente desempea o debera desempear un papel principal, identifica el contenido de los planes de estudio con las normas que regulan el resultado de los alumnos, cuya aplicacin requiere un nivel de competencia profesional ms elevado. Adems, entre estas reformas figuran conceptos como la reestructuracin de los establecimientos de aprendizaje y de la gestin vinculada a los planteles. Ambos conceptos exigen que el personal docente desempee nuevas funciones clave en la organizacin y la gestin de los entornos de trabajo y requieren tanto competencias adicionales por parte de los docentes para aplicarlos como incentivos por parte del personal docente para desarrollar esas competencias. Al observar la aparicin de nuevos sistemas de compensacin en muchos lugares de trabajo, Odden y Kelley (1997) sugieren que stos ahora podran aplicarse al personal docente y, de hecho, ya estn en curso de aplicacin en diversos distritos escolares de los Estados Unidos. Asimismo, en el Reino Unido ya se han considerado parte de una nueva estructura de la carrera. En el recuadro 3.1 se propone un modelo de marco para la compensacin del personal docente.

Recuadro 3.1 Nuevos conceptos para la compensacin del personal docente en los Estados Unidos A partir de los nuevos acuerdos en materia de compensacin que empiezan a aplicarse en algunos distritos escolares, podra establecerse un nuevo marco para la compensacin en el campo de la educacin basado en cinco principios clave, cada uno de los cuales comprendera mltiples elementos.

1. Principios de proceso (diez elementos): participacin de todas las partes clave; amplio acuerdo en materia de los resultados de la educacin ms valorados; sistemas de
evaluacin general; financiamiento pertinente; inversiones en el desarrollo profesional en curso; ninguna cuota; condiciones generales de trabajo; madurez en materia de gestin; madurez laboral y persistencia.

2. Principios generales de diseo tcnico (tres elementos): justicia; globalidad y compatibilidad entre incentivos y comportamiento. 3. Principios de remuneracin vinculados a la competencia (dos elementos): bloques de competencias claras, especficas y medibles as como un sistema de evaluacin
objetivo, sano y verdico para determinar la obtencin de conocimientos tericos y prcticos.

4. Principios de remuneracin vinculados a la contingencia (dos elementos): identificacin de las labores crticas a unos objetivos educativos mximos del sistema y a
5. sus esfuerzos de reforma; y seleccin de una o dos labores que tanto el personal docente como el distrito puedan aplicar rpidamente. Principios de recompensa por los resultados (siete elementos): concesin de recompensas solamente a un grupo (probablemente a una escuela entera), y no individualmente; claridad sobre cul es el resultado ms valioso; basar los niveles de rendimiento de cada escuela en las mejoras a lo largo de la historia; suministro de una serie de fondos integrados y protegidos; concesin de recompensas valoradas por el personal docente; si la recompensa se materializa en salario, concederlo a modo de bonificacin, no como suplemento a la remuneracin de base; y conceder al personal docente control profesional en el medio de trabajo.

Fuente: Odden y Kelley, 1997.

Estos principios pueden aplicarse a toda una nacin, a un sistema escolar o a un establecimiento de aprendizaje individual, es decir, a cualquier lugar de trabajo para el personal de educacin. Si bien se brindan ms oportunidades a la participacin individual en este enfoque orientado a la distribucin de los beneficios, es ms probable que los educadores profesionales y otro tipo de personal estn directamente implicados mediante un acuerdo colectivo u otra base de representacin, cuestin analizada con mayor detalle en el captulo 4. As, por ejemplo, en el marco de algunos sistemas vinculados a los resultados se han propuesto consejos salariales mixtos formados por representantes del sindicato y la administracin para controlar y hacer propuestas a los ajustes vinculados a determinadas necesidades de las calificaciones (Kerchner, Koppich y Weeres, 1997).

El medio ambiente de docencia y aprendizaje: parmetros del trabajo del personal Directores y subdirectores
Adems de los cambios en sus funciones, la labor de los directores se ve afectada por distintas variables: las obligaciones tradicionales de los directores o responsables en relacin a las obligaciones de docencia; el tamao de los establecimientos de aprendizaje y el personal docente; y la composicin del cuerpo estudiantil. Anteriormente la OIT no registr ningn cambio significativo en el promedio de horas de trabajo o en las horas de trabajo legales que se esperaba que los directores cumplieran, que en casi todas partes ascenda a 40 horas por semana en 1994 (entre los pases analizados, slo la Repblica Checa y el Reino Unido ya registraban el promedio ms alto). Sin embargo, en algunos pases las horas

adicionales importantes, aadidas a una gran variedad de actividades no acadmicas, no suelen constar en las consideraciones relativas al volumen de trabajo (OIT, 1996a). Los ltimos clculos procedentes de los Estados Unidos sitan el promedio del volumen de trabajo de los directores de las escuelas de primaria y de las escuelas de secundaria inferior tpicas en 9 horas por da y 54 horas por semana (Olson, 1999). Es probable que las funciones cada vez ms diversificadas refuercen este aspecto de la labor de los directores.

Personal docente
Existen pocas pruebas de que los modelos generales de trabajo previamente sealados por la OIT (1996a) hubiesen cambiado a finales del decenio. Salvo algunas excepciones, rara vez se pidi al personal docente que trabajase ms horas, por lo menos en trminos de requisitos legales o administrativos. No obstante, la intensificacin de los esfuerzos por mejorar la calidad para responder a las normas centralmente establecidas y el deseo expreso de medir cuantitativamente los mejores resultados del rendimiento de los estudiantes parece tener un impacto en la distribucin de las horas y, al mismo tiempo, parece presionar cada vez ms al personal docente para llevar a cabo su labor, exceptuando muchas obligaciones de carcter no pedaggico, fuera de las horas de enseanza (contactos). Los horarios de trabajo generales y la docencia en la Repblica Checa no han cambiado significativamente en los ltimos aos pero recientemente se ha provocado un conflicto (recuadro 3.2) que pone de manifiesto las susceptibilidades que puede generar una transicin a un tipo distinto de docencia.

Recuadro 3.2 Cambios en la docencia y en las horas de trabajo en la Repblica Checa En 1997, despus de varios aos de estudio, un anlisis de contenidos del puesto de trabajo y una serie de cambios introducidos en otras partes de la legislacin pertinente, el Gobierno de la Repblica Checa lleg a la conclusin de que la reduccin de las actividades de carcter no pedaggico desde el cambio del sistema poltico a principios del decenio de los noventa haba brindado nuevas posibilidades para aumentar las horas de trabajo del personal docente. Se public un decreto a fin y a efecto de aumentar las horas de enseanza (contactos) con el personal docente de las escuelas preescolar, primaria y secundaria, sin aumentar en principio el nmero total de horas de trabajo. Se esperaba que los directores de los establecimientos de enseanza distribuyeran los nuevos acuerdos en materia de horas de trabajo como funcin de mayor autonoma escolar. El principal sindicato de docentes, el CMOS PS, objet al Comit mixto OIT/UNESCO de expertos sobre la aplicacin de la recomendacin relativa a la situacin del personal docente (CEART) que el total de horas aumentara cuando se tuvieran en cuenta las otras actividades pedaggicas o de carcter no pedaggico, sobre todo debido a que la complejidad de la labor del personal docente haba aumentado en la transicin a un nuevo sistema social y educativo. Los nuevos planes de estudios, las tecnologas, la metodologa de la docencia, el impacto de los medios de comunicacin, la creciente agresividad de los jvenes y las grandes diferencias sociales entre los estudiantes haban aumentado drsticamente la necesidad de planificar y realizar ms consultas entre el personal docente en un marco de mayor autonoma escolar. El aumento del volumen de trabajo, sin recursos que lo compensaran (por ejemplo, personal auxiliar), tendran una repercusin directa en los nuevos enfoques tales como la docencia en los pequeos

grupos, en la satisfaccin del personal docente y, como consecuencia, en la calidad de la enseanza dispensada. Al revisar las pruebas disponibles, incluidas las comparaciones internacionales en materia de horas de trabajo, el CEART acogi con beneplcito el deseo del Gobierno de volver a focalizar ms horas en la funcin central de la docencia, pero advirti las consecuencias potenciales de un aumento del volumen de trabajo en el rendimiento de la labor del personal docente, la contratacin, el trabajo de los directores y el rendimiento de los estudiantes, sobre todo en un momento de transicin a un modelo educativo distinto. Se formularon recomendaciones para asociar ms ntimamente el Sindicato del Personal Docente con la aplicacin del plan y la reorganizacin escolar. Como resultado de las negociaciones con el Sindicato del Personal Docente, en junio de 1999, el Gobierno anul el decreto. Fuente: CEART, 1999, y carta del CMOS PS, 1999.

Existen suficientes pruebas de que ciertas polticas de ajuste estructural han contribuido significativamente a un declive del medio de docencia y aprendizaje (OIT, 1996b), incluso si eso no es lo que siempre se ha pretendido. Prueba de ello es el ausentismo del personal docente debido al segundo y tercer trabajo, al volumen de trabajo ms intenso debido al mayor tamao de las clases o al doble puesto de empleo y las reducciones de material escolar. Sin embargo, algunos investigadores continan sosteniendo que mantener un elevado nmero de alumnos por docente y reducir lo que, al menos en los pases desarrollados, se consideran salarios del personal docente relativamente altos implica decantarse por polticas ms sanas que brindan a la poblacin de un pas ms posibilidades de acceso a la educacin. Segn los resultados obtenidos en pruebas internacionales destinadas a medir el grado de aprovechamiento de los alumnos, se sabe que, de acuerdo con dichos argumentos, la reduccin del nmero de alumnos por docente tiene poco o ningn impacto en el xito de los estudiantes (Mingat y Tan, 1998). Estas recomendaciones polticas continan ejerciendo cierta presin sobre algunos gobiernos, tal como demuestran algunos documentos de poltica gubernamental. Por ejemplo, el programa de desarrollo del sector de la educacin en Etiopa 1997-2002 invita a que se aumente la eficacia mediante el uso de los servicios del personal docente de forma ms efectiva con un nmero de alumnos por docente de 50:1 de promedio y un amplio uso del sistema de turnos mltiples (OIE, 1999).

Tamao de las clases

Como se indicaba en el ltimo estudio de la OIT (1996a), el debate sobre el tamao apropiado de las clases(8) en relacin con los resultados de la enseanza dista mucho de llegar a su fin. Las investigaciones realizadas en los pases de alto ingreso durante el ltimo decenio han puesto de manifiesto la debilidad de centrarse exclusivamente en el tamao de las clases sin modificar los mtodos de docencia y la organizacin de la clase (por ejemplo, OFSTED, 1995). Al mismo tiempo, se ha progresado hacia un consenso en lo que respecta a que los efectos de las clases ms

pequeas son los ms significativos al principio de la infancia y en la educacin primaria inicial y las autoridades escolares se han visto influenciadas a restringir el tamao de las clases a dichos niveles. En Finlandia (los primeros tres grados) y en Francia se restringen las clases de primaria a 25 alumnos o menos mientras que en el Reino Unido (Inglaterra y Pas de Gales) la poltica pretende reducir todas las clases de parvulario a un mximo de 30 alumnos para 2001. Si dejamos de lado lo que suele ser un anlisis mecnico del tamao de las clases o del nmero de alumnos por docente en relacin con los resultados de la docencia basados en la aplicacin de pruebas normalizadas, algunas investigaciones de los Estados Unidos demuestran que el personal docente de las clases pequeas dedica ms tiempo a la instruccin y se sirve de enfoques instructivos alternativos, es ms innovador, planifica las clases, evala con mayor frecuencia a los estudiantes y gestiona mejor las clases (recuadro 3.3).

Recuadro 3.3 Estudio sobre el tamao de las clases en los Estados Unidos: las clases ms pequeas son distintas Un amplio estudio llevado a cabo en 1999 sobre la investigacin en el curso del tiempo en materia de reduccin del tamao de las clases en los Estados Unidos revel los siguientes puntos: en algunas ciudades los experimentos de las clases pequeas han dado resultados positivos que han beneficiado a los nios procedentes de familias de ingresos bajos y de grupos minoritarios; adems, dos profesores que compartan una clase de 30 alumnos podran ser tan efectivos como uno con una clase de 15 alumnos; los profesores de las clases pequeas suelen tener mejor interaccin con los alumnos, menos problemas de disciplina, ms tiempo para la instruccin y ms trabajo en equipo; las clases ms grandes en las escuelas de secundaria inferior y superior se asociaban con una reduccin del tiempo dedicado al trabajo en grupos pequeos, a las estrategias de instruccin innovadoras y a la discusin de todo el grupo mientras que los profesores de las clases pequeas dedicaban ms tiempo a la planificacin y menos a la gestin de la clase; los argumentos que tienden a restar importancia al tamao de las clases radican, en gran medida, en pruebas normalizadas polivalentes destinadas a medir el rendimiento, que limita significativamente su pertinencia a la experiencia educativa general; los ejemplos de las clases asiticas (japonesas), ms grandes pero sin ninguna repercusin negativa en el rendimiento de los estudiantes, tienden a descontar otros factores, tales como la tutora individual (juku) destinada a conseguir buenos resultados en las pruebas y a aumentar la cantidad de tiempo de instruccin fuera del establecimiento de enseanza.

El estudio present los resultados de las investigaciones realizadas sobre el tamao de las clases grandes que suscitaron un importante debate en el decenio de 1970 (Glass y Smith, informe de la OIT, 1981) que sostena que bajo ciertos umbrales y en distintas circunstancias, el tamao de las clases marca una diferencia en la docencia y el

aprendizaje. Fuente: Bracey, 1999.

Como sugieren los captulos 1 y 2, entre las cuestiones clave relativas a la instauracin de sistemas de educacin permanente se cuentan los medios ms innovadores en materia de docencia y aprendizaje. Las investigaciones llevadas a cabo en las clases ms pequeas y las polticas que las sustentan mediante la reduccin del tamao de las clases en las primeras etapas del aprendizaje formal parecen reconocer el valor de las situaciones de docencia/aprendizaje que favorecen al mximo la interaccin entre profesores y alumnos con el fin de garantizar que los fundamentos se ponen como es debido. Una cuestin clave en materia de poltica de futuro es el alcance que dichos medios de aprendizaje pueden tener y deberan tener con respecto a otros niveles de educacin para facilitar los distintos cambios en la funcin de los educadores, que se consideran deseables en el captulo 2 de este informe. Est claro que existen consideraciones acerca del coste en trminos de cantidad de profesores necesaria para instaurar verdaderamente clases ms pequeas a nivel nacional; no obstante, queda por confirmar que existan consideraciones primordiales en materia de instruccin que pudieran justificar esta inversin. Las investigaciones y polticas fundamentadas en cuanto a las cuestiones relacionadas con el tamao de las clases en los pases en desarrollo suelen ser ms confusas, en parte porque se han centrado muy poco en los aspectos de la calidad del aprendizaje en clase, como contraposicin a los resultados de las pruebas y en parte debido a las presiones acuciantes del tamao de las clases grandes compuestas por 40, 50, 60, o ms alumnos en muchos pases que tienden a dar un matiz acadmico a dichas consideraciones. La informacin procedente de determinados pases sugiere que no se est desplegando ningn esfuerzo consciente para favorecer a las clases pequeas ni siquiera en los primeros aos de la escolarizacin (cuadro 3.1). El tamao medio de las clases contina siendo elevado, a saber por encima de 40 50 alumnos en las escuelas primarias y secundarias, en prcticamente todos los pases de bajos ingresos y de ingresos medianos. El tamao de las clases de preescolar es ms pequeo pero, al mismo tiempo, refleja el carcter sumamente privado de la educacin infantil en la mayora de los pases en desarrollo. En la mitad de 14 pases menos adelantados de Asia y Africa estudiados a mediados del decenio de 1990, se contaban ms de 55 alumnos en primer grado (en Guinea Ecuatorial, 110). Los promedios nacionales reflejan parcialmente el crculo vicioso de esta ecuacin: en quinto grado o al final de la escuela primaria de muchos pases, el tamao medio de las clases se reduce a cerca de 40 alumnos por clase debido al ndice sumamente elevado de deserciones escolares en los primeros cuatro grados (EFA, 1996).

En todos los casos es significativo tener en cuenta que el nmero de alumnos por docente frecuentemente es bastante inferior al tamao medio de las clases, con lo cual se encubre el verdadero medio de aprendizaje. Las estadsticas relativas al tamao medio de las clases tampoco revela las desproporciones, a menudo inmensas, entre las reas rurales poco pobladas y los centros urbanos con mucha poblacin en los pases en desarrollo y en los pases menos adelantados. Por ejemplo, en Etiopa el tamao de las clases primarias oscila entre tan slo 15 alumnos en algunas reas rurales y ms de 80 en las reas urbanas. En Sudn, algunas clases de secundaria cuentan con ms de 70 alumnos. A veces las diferencias entre el nmero de alumnos por docente y el tamao de las clases encubren diferencias de otro tipo (recuadro 3.4).

Recuadro 3.4 Tamao de las clases y labor del personal docente en China Los expertos internacionales han puesto de relieve las grandes discrepancias entre el nmero de alumnos por docente y el tamao de las clases en las escuelas secundarias (algunas estimaciones sitan el promedio de alumnos por docente en 13 mientras que las clases suelen tener 50 alumnos). El Banco Mundial ha afirmado, supuestamente a partir de la disminucin del nmero de alumnos por docente, que el volumen de trabajo de los profesores de China en materia de docencia es ineficiente, aunque la prioridad de dichas escuelas parece radicar en la preparacin de la docencia colectivamente durante las horas de escuela (inclusive las ausencias del personal docente y la sustitucin por parte de los colegas), en gran medida mediante grupos de docencia y de investigacin (jiaoyanzu) organizados para discutir los horarios de los cursos, el material de docencia, la pedagoga y el conocimiento de la materia. Por otra parte, el nfasis puesto en la preparacin de los exmenes y el efecto de las grandes clases desemboca en un predominio de la docencia formal. No obstante, los resultados de los estudiantes parecen apoyar el factor del trabajo colectivo como elemento importante del xito en China, as como en otros pases asiticos, cuando ste se combina con otros factores. Fuente: Bush, Coleman y Si Xiaohong, 1998.

Una de las consideraciones indispensables para modificar los parmetros de la labor del personal docente, ya sea en cuanto al tamao de clases grandes o ms grandes, horas de trabajo o cambios en la organizacin del trabajo, es el alcance del cambio o de un statu quo indeseable pero inevitable capaz de ser gestionado convenientemente tanto desde las esferas superiores como inferiores. Tal como se menciona arriba, dicho apoyo, en forma de programas de desarrollo profesional y el liderazgo de gestin a nivel escolar o central que tiene en cuenta las realidades de la vida de la clase y sobre todo de la reforma escolar, puede alterar sustancialmente los resultados tanto positiva como negativamente. Lo mismo ocurre con el apoyo prestado desde las esferas superiores a travs del personal con mayor antigedad o de los voluntarios externos que contribuyen a la labor del personal docente y reducen el estrs de la docencia que puede redundar en resultados y medios de aprendizaje negativos.

Cuadro 3.1. Tamao medio de las clases en determinados pases, 1997-1998, salvo otra indicacin

Grupo de pases Pases africanos de bajos ingresos Egipto Etiopa (1995/1996) Kenya (1995/1996) Mozambique (1995/1996) Sudn Tanzana, Repblica Unida de Zambia Pases africanos de ingresos medianos Mauricio (1995/1996) Estados rabes de ingresos medianos Jordn Pases asiticos de bajos ingresos Viet Nam Pases asiticos de ingresos medianos Malasia Filipinas (1994-1995) Pases americanos de ingresos medianos Repblica Dominicana (1995-1996) Paraguay (1993-1994)

Preescolar

Primaria

Secundaria

36 40 25-30 -20-30 25 -22 24 27 --35 24

44 50 (grados 1-4) 40 (grados 5-8) 40 50 46 45 37 (1994) 33 30 32 33 (1996) 40 50 22

40 -40 40-46 57 -48 (1995) 33 -42 35 (1996) 49 40 32

Fuente: OIE, 1999.

Los ltimos descubrimientos realizados por un estado de Mxico (Guadalajara) ofrecen una interesante visin del alcance negativo que pueden tener los procesos de cambio sin apoyo en la cooperacin entre profesores, padres y alumnos a fines de docencia y enseanza (recuadro 3.5). Uno de los inconvenientes ms importantes de dicho ambiente es, casi con total seguridad, una debilitacin del ambiente positivo y de mutuo apoyo de la clase, el aprendizaje cooperativo en grupo y las posibilidades para los intercambios intelectualmente estimulantes entre profesores y estudiantes. Tal como se indica arriba, existen algunos elementos clave considerados esenciales en el buen aprendizaje, la motivacin de los estudiantes para desarrollar sus calificaciones y una tendencia al aprendizaje a lo largo de la vida (Brophy, 1998).

Recuadro 3.5 Eficiencia en materia de educacin y docencia/aprendizaje en las escuelas de Guadalajara, Mxico Un estudio basado en investigaciones sobre el terreno en dos escuelas de Guadalajara, Mxico, ambas situadas en el mismo barrio, analiz los resultados de la transferencia de competencias de la autoridad administrativa en un momento de limitaciones fiscales sustanciales, que conllevaron presiones considerables en el lugar de trabajo de los profesores, a saber nuevas prcticas pedaggicas para las que el personal docente no estaba preparado, el volumen de trabajo de los planes de estudio y la falta de apoyo profesional. Como parte de sus mecanismos de gestin, es bien sabido que los profesores desarrollaron prcticas destinadas a conceder material intil o preempaquetado para cubrir la imposibilidad de cumplir con los planes de estudios y encontraron formas de ausentarse de las clases y descargar algunas de las nuevas responsabilidades en forma de deberes a los padres, quienes no suelen estar preparados para cumplir con la labor debido a las difciles circunstancias socioeconmicas. Las decisiones autoritarias relativas a la evaluacin de los alumnos y al ascenso encubren la defensa de la autonoma profesional pero se consideran la nica forma de que el personal docente pueda gestionar sus responsabilidades. El resultado neto era un clima de sospecha y recriminacin que reduca las oportunidades de los alumnos de tener xito escolar. Fuente: Martin, 1998.

Sorprendentemente, las dificultades acumuladas que implica ser profesor en muchos pases en desarrollo, sobre todo en los pases menos adelantados, no redunda en dimensiones masivas en todos esos pases. Eso puede ser reflejo de la restriccin de las posibilidades del mercado laboral, sobre todo en las reas rurales, si bien, como se ha sealado anteriormente, existe una elevada incidencia de profesores jvenes que pueden ser los primeros en dimitir de la docencia. Otro obstculo igualmente serio a la educacin de calidad es el frecuente ausentismo del

personal docente, a saber un 10 por ciento de los profesores se ausentaron durante dos o ms das a la semana por diversos motivos en siete de los cuatro pases menos adelantados a mediados del decenio de 1990, cifra que en la Repblica Unida de Tanzana aument ms de una tercera parte (EFA, 1996). Los expertos en gestin docente tienden a considerar este hecho como un grave problema de la tica del personal docente. Sin embargo, los factores que ms influyen son los salarios no pagados y los sistemas de seguridad social y los permisos relativamente poco desarrollados que dificultan el profesionalismo del personal docente en esos ambientes de trabajo tan restrictivos.

Organizacin de los planteles: horarios, infraestructura y salud

Si tenemos en cuenta las dimensiones de la labor educativa arriba esbozada, las expectativas de las modificaciones en las funciones y las responsabilidades de una gran parte del personal docente en el futuro, parece inevitable tener que considerar diversos factores que actualmente condicionan la enseanza y el aprendizaje. Uno de estos factores es el ritmo escolar diario, semanal y anual y las horas de trabajo del personal docente. Puede instaurarse un horario ms flexible? En caso afirmativo, cmo? En segundo lugar, la posibilidad de transformar las escuelas en centros de aprendizaje permanentemente disponibles tambin debe examinarse ms detalladamente. En tercer lugar, debera garantizarse un medio de aprendizaje seguro y saludable.

Horarios flexibles
El acuerdo actual por el que, por lo menos en los pases de alto ingreso, las escuelas estn abiertas a la docencia y al aprendizaje cuatro o cinco das a la semana durante un cierto nmero de horas, se ajusta a las sociedades industriales organizadas alrededor de cierto nmero de horas de trabajo al da. Esta forma de organizar las escuelas no tiene por qu continuar indefinidamente en las sociedades en las que la creacin de conocimientos, el tratamiento de la informacin y la distribucin mediante las tecnologas de la comunicacin reducen la jornada laboral de nueve a cinco. Se han presentado distintas formas de organizar el ao escolar a partir de los acuerdos de negociacin colectiva concluidos por las autoridades locales y los bloques basados en los establecimientos de enseanza (vase el captulo 4) que instauraran un perodo de instruccin mnima y los das en los que se esperara que las escuelas estuvieran reunidas. As pues, las escuelas individuales gozaran de libertad para modificar el calendario aumentando el nmero de das de clase y fijando sus horas de trabajo (Kerchner, Koppich, y Weeres, 1997). Sin duda, dichos acuerdos deberan tener en cuenta las limitaciones impuestas por el modelo de jornada laboral actual pero, como la organizacin del trabajo cada vez se vuelve ms flexible, dichas oportunidades iran en aumento. Asimismo si se instauraran acuerdos ms flexibles en materia de tiempo de trabajo para el personal docente y otros tipos de personal educativo, estas oportunidades mejoraran. Asimismo el aumento del trabajo a tiempo parcial voluntario por lo menos en muchos pases desarrollados y las disposiciones de la reparticin del trabajo en algunos

pases as como la facilidad con la que la tecnologa de la informacin puede contribuir a la enseanza a distancia, a la investigacin y a la evaluacin del trabajo de los alumnos representan una amalgama de bloques de construccin esenciales para aumentar la respuesta de las instituciones a las necesidades del personal de aprendizaje. Del mismo modo, en los pases en desarrollo, el aumento de las oportunidades en materia de educacin no institucional tanto en las reas rurales como en las reas urbanas conlleva aprender importantes lecciones para reorganizar la educacin institucional con el fin de incorporar a ms estudiantes jvenes y adultos que actualmente tienen dificultades para acceder a ella.

Planteles escolares: aumento del acceso

Con el fin de que los estudiantes promuevan el mayor acceso posible a la educacin se van a desplegar nuevos esfuerzos para volver a disear los establecimientos de aprendizaje y el modo en que stos se emplean para maximizar el uso de las importantes inversiones de capital e integrar una gama de servicios educativos y otros. El diseo fsico o la renovacin de los establecimientos es importante, pero a la vez, tambin lo es el marco de gobierno de las instituciones de la comunidad educativa y la gestin de los recursos compartidos. Una vez ms, la tecnologa de la informacin desempear una funcin importante, quizs decisiva, para permitir el uso y el nuevo diseo de la infraestructura que va aparejada con la nueva demanda en materia de aprendizaje y el modo en que los educadores llevan a cabo su labor. En estas reflexiones tambin se plantea la nocin de asociaciones locales que gestionen dicha transicin (OCDE, 1998e). Conceptos similares invaden el alcance de las escuelas basadas en la comunidad, sobre todo aquellas que se agrupan en los recursos en materia de empleo y en las oportunidades de aprendizaje. Dykstra y Kucita (1998) describen cmo los centros de recursos de los claustros de Camboya se han transformado a costes marginales en lugares de aprendizaje que ofrecen una amplia variedad de cursos cortos para los miembros de la comunidad, a modo de libreras de prstamo y de centros de recursos de personal docente, idea que se analiza en el captulo 2.

Un medio ambiente de trabajo seguro y saludable

Una de las cuestiones ms actuales del orden del da de las autoridades escolares, el personal docente y los directores de establecimientos de enseanza es la de la violencia en las escuelas. Los estudios de la OIT (Chappell y di Martino, 1998) sugieren que el personal docente se encuentra entre los grupos que corren ms riesgo de ser atacados violentamente en el lugar de trabajo. Eso tambin debera examinarse a la luz de las investigaciones fiablemente documentadas en materia de estrs y agotamiento fsico del personal docente, a saber Cox y Griffiths (1995) han calculado que alrededor de un 25-33 por ciento del personal docente de los pases de alto ingreso consideran que su trabajo es extremadamente estresante. Entre las consecuencias que repercuten en el medio ambiente escolar se encuentran un aumento del ausentismo y de las bajas del

personal y, al mismo tiempo, un descenso del rendimiento laboral y un aumento de las actitudes negativas para con los estudiantes. La salud de los establecimientos de enseanza como organizacin puede moderar los efectos del estrs en la salud y el comportamiento laboral del personal docente. Los sistemas de aprendizaje innovadores y con expectativas de futuro necesitarn garantizar un medio de docencia y aprendizaje seguro y saludable si desean alcanzar los beneficios mximos de la nueva metodologa. La mayora de las propuestas para controlar tanto la incidencia de la violencia como la reduccin del estrs radican en una respuesta poltica de mltiples facetas con responsabilidad tanto institucional como individual para disear un lugar de trabajo que, en la medida de lo posible, est libre de estos efectos negativos. Los cambios introducidos en la organizacin del establecimiento de aprendizaje para hacer especial hincapi en las escuelas pequeas o en las escuelas aun ms pequeas, a saber escuelas dentro de las escuelas, pueden a la vez alentar un mejor aprendizaje y probablemente reducir la alienacin y la violencia. Muchas de las ideas y prcticas que se encuentran en la lnea de la nueva organizacin escolar presentada en este informe tambin podran tener repercusiones positivas en la cuestin de la seguridad y la salud en los establecimientos de enseanza y, a la vez, beneficiarse del medio ambiente de aprendizaje ms seguro y abierto que deriva de ella.

7. En este informe, el trmino se utiliza para referirse indiferentemente a las Nuevas Tecnologas de la Informacin (NTI) o a las Nuevas Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (NTIC) que pueden utilizarse en los centros de enseanza. 8. La medida del tamao de las clases, a saber el nmero de alumnos permitidos por promedio o legalmente en una clase de un solo profesor, tal como se entiende en este informe difiere del nmero de alumnos por docente, indicador estadstico de todos los estudiantes dividido por personas contratadas en la docencia, a tiempo parcial, temporalmente y a tiempo completo de la poblacin estudiada, a saber por distrito escolar, regin o pas. Se suelen usar ambos indicadores indistintamente, aunque producen distintos resultados en trminos de trabajo del personal docente y del medio ambiente de docencia en la clase. Para ms detalles vanse OIT, 1981, 1991, 1996a.

4. Los marcos de la participacin en las decisiones respecto de los cambios

En este captulo se estudian dos temas complementarios: los medios por los cuales los protagonistas principales (especialmente el personal de la educacin) pueden participar ms enteramente en la toma de decisiones sobre la educacin, y los mtodos que utilizan los empleadores, los trabajadores y sus respectivas organizaciones para promover la educacin en el lugar de trabajo.

El cambio de perspectiva: hacia una mayor participacin

Durante muchos aos, se consider directa o indirectamente que el personal de la educacin, y en particular los docentes, era el principal problema u obstculo que se opona al cambio en los programas de reforma de la educacin. Se le reprochaba un conservadurismo excesivo en su enfoque de la enseanza y el aprendizaje, una garanta del empleo y de prestaciones injustificadas que mermaba recursos de la educacin ms productivos, y, sobre todo, un despliegue tan exagerado de esfuerzos para defender sus intereses individuales y de gremio, por medios sindicales, que lo volva incapaz de aceptar, y ya no se diga de emprender, los cambios requeridos. Por consiguiente, como era de esperar, muchas reformas de la educacin se planificaron y pusieron en prctica sin la participacin del personal interesado, en oposicin total a sus puntos de vista, o se impusieron bajo coaccin. A raz de ello, ocurri con frecuencia que las reformas fracasaran o no alcanzaran sus objetivos. En un estudio de la reforma de la educacin en Noruega se hace un relato elocuente del cumplimiento de las formalidades en que suele redundar el mtodo verticalista. Y se llega a la conclusin siguiente: Quiz los docentes estn aplicando mecnicamente la poltica en las escuelas, pero, de ser as, ello obedece a que han quedado privados de todo poder a causa de un cambio formulado con la retrica de la responsabilidad y la competencia profesionales (Klette, 2000). Otra consecuencia es que en las escuelas el personal ha experimentado un incremento en el volumen de trabajo, un mayor estrs, un deterioro de su situacin profesional y una prdida de ventajas con relacin a otros sectores profesionales. La disminucin de la calidad de la educacin se deriva de esta serie de factores.

A medida que se ha puesto de manifiesto que la indiferencia o la hostilidad del personal hacia las reformas necesarias crea conflictos que dificultan un cambio real, se ha intensificado la bsqueda de medios y arbitrios para lograr la plena participacin del personal de la educacin, tanto en lo individual como en lo colectivo, en todas las etapas de la toma de decisiones. El impulso de esa bsqueda procede en parte del reconocimiento por los ministros de educacin de que los docentes son actores clave en el cambio de la educacin (ICE, 1996), lo cual ha conducido a los movimientos de reforma de la educacin a tener en cuenta el mensaje claro y vigente de la Comisin Internacional para la Educacin en el Siglo XXI: Ninguna reforma que se haya hecho contra los docentes o sin su participacin ha tenido xito (Delors, 1966). En relacin con este reconocimiento, las conclusiones a que lleg la Reunin paritaria sobre las repercusiones del ajuste estructural en el personal de la educacin son aleccionadoras: Los gobiernos son, en ltimo trmino, responsables de aplicar las polticas de educacin que mejoren el acceso a la enseanza y permitan una adquisicin de conocimientos eficaz en funcin de los costos y de elevada calidad ... Es ms probable que las decisiones gubernamentales tengan xito si se formulan y aplican con la plena participacin del personal docente y de sus organizaciones, ya que son ellos los que, en ltima instancia, aplicarn las polticas (OIT, 1996c). Lo mismo cabe decir con respecto a los directores de escuela y al personal de apoyo docente, en situaciones en que la mayora de las decisiones importantes que repercuten en la enseanza son tomadas por los responsables directos en la escuela o en el lugar de aprendizaje. En esta tesis se basan cada vez ms los cambios en la organizacin, las funciones y las responsabilidades de la enseanza as como los marcos del desarrollo profesional concomitante, del empleo y del lugar de trabajo que facilitan la educacin permanente.

Un marco para la participacin: quin decide y cmo? El dilogo social: un factor esencial
El problema central es, por consiguiente, determinar quin debera participar en la adopcin de decisiones y cmo debera garantizarse esa participacin, a medida que se producen los cambios y que se responde a las expectativas. En lo que se refiere a los principios, la respuesta a las preguntas planteadas requiere la instauracin de un dilogo social en sus diversas formas, ya se trate de foros consultivos o de negociaciones a nivel nacional o de negociaciones colectivas en el lugar de trabajo. La OIT promueve cada vez ms el dilogo, que considera como un procedimiento propicio para llegar a un consenso, fortalecer el gobierno democrtico y crear instituciones dinmicas y flexibles que contribuyan a la estabilidad social y econmica a largo plazo. Por medio del dilogo, los interlocutores sociales ayudan a resolver problemas complejos y a fomentar la cohesin social (OIT, 1999b).

Existe un consenso cada vez mayor en muchos pases segn el cual las relaciones laborales en la educacin no slo deben estar basadas en la cooperacin y la consulta, sino tambin en la negociacin, y no ser relaciones en sentido nico en donde el personal directivo consulta a sus trabajadores pero, en ltima instancia, decide segn su voluntad. Los trabajadores de categora profesional, al igual que los otros, es ms probable que disfruten de su trabajo si se les faculta de manera constructiva para ejercer algn tipo de control sobre su entorno laboral y, a su vez, tienen la posibilidad de mejorar los resultados del establecimiento en que trabajan y, por consiguiente, de favorecer la aplicacin de estrategias de educacin permanente. Resulta paradjico observar, en lo que se refiere a las sociedades, e incluso an ms a las instituciones fundadas en el conocimiento, que los sindicatos del sector de la educacin se han quedado atrs de los sindicatos de otros sectores econmicos, debido en parte a que con frecuencia no se han respetado totalmente los derechos de plena libertad sindical, negociacin colectiva y otros medios de participacin.

Libertad sindical y negociacin colectiva

La instauracin de un dilogo social en sentido amplio, es decir, que abarque la consulta, la negociacin y otras formas de adopcin de decisiones en el sector de la educacin, conduce posiblemente al respeto de los principios y derechos bsicos de libertad sindical, negociacin colectiva y, cuando procede, de consulta tripartita, lo cual ha sido confirmado por los mandantes tripartitos de la OIT (OIT, 1996a y 1996c). No presenta ninguna utilidad concebir un marco de participacin del personal de la enseanza en relacin con las decisiones sobre educacin permanente si sus fundamentos son inestables o inexistentes. Las principales normas internacionales son los Convenios nms. 87 y 98(9) de la OIT, respaldados en el contexto especfico de la participacin del personal docente en la adopcin de decisiones por la Recomendacin OIT/UNESCO relativa a la situacin del personal docente, 1966, y ms recientemente por la Recomendacin de la UNESCO sobre la condicin del personal docente de la enseanza superior, 1997. Las normas relativas a la libertad sindical abarcan no slo al personal docente, sino a los administradores de la enseanza, a la direccin escolar y al resto del personal. Estas normas establecen una serie de principios con respecto a la elaboracin de estructuras slidas en materia de formulacin de decisiones que nicamente aumentarn de importancia a medida que evolucione en las prximas generaciones la participacin de los interesados en la adopcin de decisiones en los centros docentes y las instituciones de aprendizaje. Asimismo, establecen derechos de los que deberan disfrutar tanto los trabajadores como los empleadores con respecto a la libertad de constituir organizaciones independientes de las autoridades pblicas y de afiliarse a las mismas para que puedan representar sus intereses, participar en negociaciones voluntarias (sobre todo negociaciones colectivas) y otros tipos de decisiones sobre asuntos relacionados con el trabajo (por ejemplo, en la administracin pblica y para ciertas categoras del personal), y disponer medios de solucin de conflictos cuando stos sean inevitables. La Recomendacin OIT/UNESCO de 1966, y su instrumento complementario sobre la educacin superior, ponen especialmente de relieve la funcin decisiva que deberan desempear los docentes en sus respectivos niveles, ya sea a ttulo individual o por intermedio de sus organizaciones, en cuanto a la definicin de una serie de

polticas educativas; a la cooperacin con los interlocutores en materia de educacin -- autoridades, empleadores y trabajadores del sector educativo, padres de alumnos, e instituciones culturales y de enseanza -- para delimitar objetivos, determinar la organizacin del centro docente y garantizar los intereses de los alumnos y de la enseanza; al establecimiento de normas sobre resultados profesionales; a la participacin plena en la vida social y pblica, y a la bsqueda en general de un equilibrio entre sus derechos y las enormes responsabilidades que la sociedad les confa. Lamentablemente, en un mundo que est lejos de ser perfecto, estos principios y derechos distan mucho de respetarse plenamente. El Comit de Libertad Sindical de la OIT registra cada ao numerosos casos de violacin de los derechos de los trabajadores del sector de la educacin (en los ltimos aos han sido objeto de examen ms de 20 pases de todos los continentes, algunos de ellos en mltiples ocasiones). El Comit Mixto OIT/UNESCO de Expertos tambin recibe regularmente comunicaciones procedentes de organizaciones del personal docente sobre alegaciones de violacin de las disposiciones de la Recomendacin en pases miembros. Un estudio efectuado en 1998 por la principal organizacin internacional del personal docente, a saber, la Internacional de la Educacin (IE, 1998), que abarcaba a ms de 120 pases de todo el mundo, revel muchos aspectos positivos, pero tambin amplias diferencias entre la legislacin y la prctica: al personal de la educacin se le deneg total o parcialmente su derecho a constituir sindicatos o a afiliarse a los mismos y a negociar colectivamente, en particular a los que tenan la condicin de funcionarios o asimilados; con frecuencia, los salarios se fijaban en virtud de decisiones gubernamentales unilaterales ms que por medio de negociaciones, y no se reconoca del derecho de huelga o se imponan severas restricciones sobre el ejercicio efectivo de ese derecho recurriendo a procedimientos complicados de solucin de conflictos, invocando consideraciones de inters nacional y clasificando las actividades del personal docente como servicios esenciales. Pese a esas restricciones o como consecuencia de las mismas, durante el perodo comprendido entre 1996 y 1998 se comunic la realizacin de huelgas en el sector de la educacin en ms de una cuarta parte de los pases que fueron objeto del estudio para protestar contra la denegacin del derecho al dilogo, a la negociacin o a la libertad sindical y para reclamar aumentos de salarios o el pago de atrasos salariales, as como por cuestiones de reorganizacin del trabajo o los centros docentes. Si bien en los ltimos aos se han observado cambios positivos en algunas regiones que estn evolucionando por lo general hacia sociedades ms abiertas y democrticas, la imagen general que se nos presenta es la de un mundo en que, en teora, se predica la participacin, pero en donde en la prctica ese principio con frecuencia queda menoscabado o bien se pasa por alto. Para conseguir que en el futuro las decisiones sobre educacin permanente se adopten con un enfoque plenamente participativo, es preciso reforzar los principios y derechos bsicos. La Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, adoptada en 1998, se propone la promocin y aplicacin universal de estos derechos bsicos.

Las expectativas en la era de transformacin mundial

Actuar a nivel local es actuar a nivel mundial: las decisiones sobre la educacin deben adoptarse en los centros docentes
Como se indic anteriormente, los cambios en la educacin, que reflejan la transformacin profunda de la sociedad, han contribuido a la creacin de un consenso incipiente a nivel mundial sobre la necesidad de la educacin y las expectativas para los centros docentes, al menos si se toman como base los documentos procedentes de instituciones internacionales importantes y las polticas propugnadas por los gobiernos (Chapman y Aspin, 1997; Delors, 1996). El examen de los acontecimientos que se estn produciendo en el mundo (Caldwell y Spinks, 1998) sugiere que la transformacin de los centros docentes se est produciendo a tres niveles y a velocidades diferentes segn los establecimientos, los sistemas de enseanza, los Estados y las naciones. Es preciso, en primer lugar, elaborar sistemas de establecimientos autogestionados, que hayan sido descentralizados o a los que se haya transferido un grado considerable de autoridad y responsabilidad en materia de decisiones; esos establecimientos siguen estando, no obstante, dentro de un marco determinado a nivel central de objetivos, prioridades, polticas, planes de estudios, normas y responsabilidades. En segundo lugar, se requiere concentrar incesantemente los esfuerzos en los resultados de los alumnos en todos los niveles de la escolaridad o del aprendizaje, para reflejar el consenso sobre las expectativas con respecto a los centros docentes. En tercer lugar, es necesario adaptar las instituciones escolares a la sociedad del conocimiento y volver a concebir prcticamente todos los aspectos de los establecimientos docentes, teniendo en cuenta el hecho de que una parte cada vez mayor de los conocimientos se adquiere fuera del marco escolar.

Conceptos sobre adopcin de decisiones: limitar la estructura jerrquica y dar prioridad a la colaboracin
Al aplicar los conceptos relativos a la adopcin de decisiones en la esfera de la enseanza, se deben tener en cuenta las tendencias sociales, econmicas y polticas ya mencionadas en este informe, que a fines de este siglo han evolucionado de manera espectacular. Esta evolucin se considera por lo general como una caracterstica del final de la era industrial y como un anuncio de la era del conocimiento, que recuerda la evolucin asociada a la transicin de la era agrcola a la era industrial a fines del siglo XIX. Las caractersticas de la era industrial, a saber, la coherencia y el control, as como los modelos de gestin fundamentados en estructuras muy jerarquizadas y basados en principios claramente establecidos en materia de supervisin, responsabilidades y gestin responsable (Leadbeater, 1999; y Steward, 1999), se estn debilitando como consecuencia de las fuerzas de esta era del conocimiento. Estas fuerzas han hecho que caigan en desuso muchas de las prcticas de trabajo y de los modelos de gestin en que se basaban estas nociones. Adems, durante los ltimos decenios se han realizado esfuerzos para conseguir un entorno de trabajo ms humano en el que se pueda mejorar la satisfaccin en el empleo de los trabajadores y, por consiguiente, su satisfaccin general y su calidad de vida. Adems del desmoronamiento de los modelos de organizacin jerrquica tradicionales, esta evolucin mundial se

orienta hacia una participacin mayor de los trabajadores y hacia el desarrollo de calificaciones y competencias tanto en el plano profesional como personal. Estos cambios son evidentes en el sector de la enseanza y tienen repercusiones en el personal de este sector, as como en el conjunto de los trabajadores. Uno de los aspectos centrales de la reforma de la educacin est relacionado con los factores que conducen a la realizacin de innovaciones fructferas en los establecimientos escolares y otros lugares de aprendizaje. Un nmero cada vez mayor de estudios y anlisis sobre esta cuestin establece con exactitud que el xito de las reformas est vinculado a la participacin del personal docente en la elaboracin de las mismas e incluso en su puesta en aplicacin. Ahora bien, esas reformas no deben ser emprendidas por el profesorado y el personal de forma aislada. Cada vez es ms frecuente encontrar en el orden del da sobre medidas de poltica la nocin de colaboracin para adoptar decisiones. Los cambios deben adoptarse a todos los niveles del proceso de adopcin de decisiones -- o sea, central, regional, gubernamental, provincial o municipal/local -- y por todos los actores, ya sean internos o externos, a saber, los padres de los alumnos, los empleadores, los sindicatos, los dirigentes locales, etc. Una caracterstica importante del concepto de colaboracin es el reconocimiento de que las decisiones sobre cuestiones tales como los planes de estudio y los mtodos pedaggicos o sobre la manera en que se organizan los establecimientos en el contexto de la innovacin, no pueden adoptarse a nivel central o por las autoridades externas e imponerse simplemente a los educadores en el establecimiento docente, el aula o el lugar en que se imparte la formacin, sino que son el resultado de un proceso de dilogo entre los interlocutores sobre qu es lo que funciona y lo que no. As, corresponde a las autoridades docentes establecer el marco que favorezca el dilogo efectivo, as como la solucin de conflictos, con base en el respeto mutuo y la interdependencia (Olson, James y Lang, 1999). El caso de la Escuela Nueva de Colombia (vase el captulo 2, recuadro 2.2) constituye un ejemplo del fracaso relativo de los enfoques verticalistas mencionados por uno de los analistas. Los docentes locales que en un principio desempeaban un papel esencial en el desarrollo de programas perdieron esta prerrogativa en las ltimas fases de la aplicacin generalizada que se basaban en guas tipo impresas y distribuidas por los responsables de las autoridades centrales. Se ha demostrado que los resultados muy mediocres de los ltimos aos estaban directamente relacionados con la resistencia al cambio manifestada por las ltimas generaciones de docentes (McGinn, 1998). Esta situacin contrasta con el enfoque participativo que constituye uno de los puntos fuertes de la reforma de la educacin secundaria efectuada en Chile durante el decenio de 1990. Apoyndose en un conjunto de programas de perfeccionamiento profesional destinados a alentar a los docentes a examinar sus mtodos pedaggicos y a introducir los cambios necesarios en las prcticas docentes, se estara desarrollando en los establecimientos escolares un programa compuesto de proyectos de mejora de la educacin definidos por el personal docente, apoyados por el

establecimiento escolar y financiados con criterio competitivo, as como una reglamentacin destinada a alentar una mayor participacin de ese personal en la adopcin de decisiones, un mayor sentido del trabajo en equipo y el sentimiento de que esta reforma tambin les incumbe. Se ha reforzado la autonoma de los establecimientos y se ha descentralizado la formulacin de decisiones, especialmente por medio del recurso a proyectos de mejora de los centros escolares concebidos por el personal docente (LeMaitre, 1998).

Participacin del personal

El aumento del nmero de programas de participacin de los trabajadores, que por lo general tienen como objetivo aumentar el poder de decisin del personal de una organizacin, se basa en tres supuestos: 1) que los trabajadores desempearan mejor su labor si estn mejor informados y participan ms en las decisiones, ya que su sentido de responsabilidad y su sentimiento de pertenencia a la empresa sern ms fuertes; 2) que la participacin en la adopcin de decisiones conducir a una mejora de la eficacia, la calidad del trabajo y la moral, y 3) que tales programas despertarn en los trabajadores una actitud favorable a una filosofa de mejora continua. Estos supuestos son particularmente importantes en el contexto del replanteamiento del sistema educativo desde el punto de vista de la educacin permanente y de la transformacin de los mtodos docentes considerada como la idea central de ese proceso. Los estudios recientes en esferas distintas de la enseanza (IRS, 1996) sugieren que el establecimiento de programas de participacin del personal permite, entre otras ventajas, una disminucin de la tasa de absentismo y de rotacin de personal, y un aumento de la satisfaccin en el empleo, del empeo de los trabajadores y de la calidad de su labor. Adems, los trabajadores dan pruebas de una mayor dedicacin y se identifican ms fcilmente con los objetivos de la organizacin, al mismo tiempo que se fortalece su sentimiento de pertenencia, al igual que su contribucin a los conocimientos. La mejora de la predisposicin a adoptar una actitud abierta y la capacidad de solucionar problemas, adaptarse al cambio y preocuparse por la calidad se deben tambin al aumento de la participacin de los trabajadores. Un estudio realizado por Ellmin sobre la descentralizacin del sistema escolar de Suecia (1995) ha mostrado cmo la satisfaccin del personal docente en su empleo puede aumentar cuando se determinan con precisin los objetivos del trabajo y se aumenta la influencia del personal docente en su entorno de trabajo y cuando se refuerza la cooperacin dentro de las instituciones docentes, incluso en los casos en que todava queda mucho por hacer para mejorar la cooperacin en los equipos o unidades de trabajo y entre los docentes, los estudiantes y los padres de stos. Los programas de colaboracin de los trabajadores se pueden agrupar en dos grandes categoras: la participacin (que permite al personal intervenir directamente en las decisiones relacionadas con su propia labor y con la distribucin de los beneficios resultantes de la misma), y la representacin (que da a los trabajadores acceso a los procesos de adopcin de decisiones por intermedio de las acciones de otras personas que les representan). En el marco de la formulacin de decisiones sobre educacin, los programas de participacin se ocupan de la ampliacin de las

formas de consulta que influyen, directa o indirectamente, en las decisiones adoptadas en diversos niveles -- escuelas, autoridades locales y ministerios centrales -- sobre cuestiones que con frecuencia tratan de la poltica general, a saber, de la formacin de los docentes y de otro personal, los programas de estudios, la organizacin de los establecimientos docentes y los mtodos de enseanza. En la segunda categora se incluir el marco de negociacin, en sus diversas formas, sobre cuestiones que inciden directamente en las condiciones de trabajo del personal, de las cuales la negociacin colectiva en materia de condiciones y modalidades de empleo y los procedimientos de solucin de conflictos -individuales y colectivos -- constituyen los medios ms clsicos de llegar a una decisin.

Participacin
Los programas de participacin ofrecen mayores posibilidades de participar directamente en la adopcin de decisiones en los establecimientos escolares y otros lugares de formacin y de compartir los frutos resultantes del xito en el trabajo. Esos programas llevan implcito el deseo de crear condiciones de trabajo plenamente satisfactorias, de favorecer el desarrollo personal de los trabajadores de la enseanza y de conferirles un sentimiento de utilidad y de responsabilidad, factores que resultan esenciales para el desarrollo, preconizado ms arriba, de las capacidades profesionales del personal de este sector. El xito de estos programas depende necesariamente de la voluntad del personal directivo de garantizar un seguimiento peridico de los programas, de establecer vas de comunicacin eficaces y, lo que es an ms importante, de instaurar un clima de confianza; esta condicin es conveniente y posible en el contexto de la educacin, as como en cualquier otro. Los estudios de casos relativos a establecimientos docentes de Africa, Amrica Latina y Asia administrados de manera autnoma permiten llegar a la conclusin de que el personal del sector de la educacin, ya se trate de los docentes o de sus superiores, deben interesarse por el desarrollo de su establecimiento y tener los medios de promover ese desarrollo, es decir, deben gozar de la confianza de las autoridades centrales de este sector y de la poblacin/comunidad para poder mejorar la situacin (Shaeffer y Govinda, 1998).

Participacin en la formulacin de decisiones en los establecimientos docentes

Muchos pases disponen desde hace ya algn tiempo de estructuras que permiten al personal de la educacin participar en la adopcin de decisiones en los centros docentes. De hecho, los profesionales de la enseanza que visiten otros lugares de trabajo reconocern inmediatamente los mtodos utilizados desde hace mucho tiempo en las salas de reunin de los establecimientos docentes. Adems, los equipos de alto rendimiento y los crculos de calidad suscitan inters en los centros docentes desde hace relativamente poco tiempo.

Si una de las caractersticas principales de la transformacin que ha experimentado en todo el mundo el sector de la educacin reside en la aparicin de centros docentes de gestin autnoma, entonces el marco de participacin de los trabajadores debera inspirarse en modelos que han aparecido a medida que este movimiento se ha desarrollado en el mundo. Caldwell y Spinks (1988) presentaron uno de esos modelos a raz de estudios efectuados en establecimientos docentes australianos de alto rendimiento y sus ideas han sido ampliamente suscritas durante el ltimo decenio. Este enfoque se basa en la creacin de equipos de elevado rendimiento que aplican criterios elevados en materia de transparencia y de responsabilidad. Su modelo de administracin de los establecimientos, fundamentado en la colaboracin, preconiza la creacin de equipos encargados de planificar, presupuestar, poner en prctica y evaluar un programa concreto. Los programas cubren una serie de actividades que reflejan la labor del establecimiento en la esfera del aprendizaje y la enseanza, as como de las actividades de apoyo. Cada miembro del personal debera pertenecer a un equipo por lo menos. Los equipos adoptan decisiones sobre la mayora de los aspectos de su trabajo, respetando los objetivos, polticas y prioridades definidos para todo el establecimiento, pero que tambin reflejan las orientaciones generales que se aplican al conjunto de los establecimientos del sistema. El personal docente participa directa o indirectamente en la elaboracin de estas orientaciones por medio de su representacin en los consejos docentes o en rganos similares (vase ms abajo). El concepto de equipo de alto rendimiento se ha desarrollado en el marco del movimiento de mejora del sistema educativo centrado en los resultados obtenidos por los estudiantes. Aparte de sus actividades intensivas con respecto al desarrollo de sus conocimientos, competencias y aptitudes, los equipos de profesionales se renen peridicamente para evaluar el progreso de los alumnos e intercambiar informacin sobre los mtodos que dan buenos resultados y sus causas, y desempean por lo general un papel de especialistas, al igual que otros profesionales tales como los mdicos; en opinin de algunas personas (Caldwell y Spinks, 1998), se trata de un nuevo profesionalismo.

Organos decisorios en los establecimientos docentes

Los consejos docentes, los comits escolares o los consejos de administracin constituyen los elementos clave del sistema participativo de adopcin de decisiones. Esos rganos de los establecimientos docentes pblicos, presentes ahora en muchos sistemas descentralizados, funcionan normalmente en el marco de polticas, programas de estudios, normas y sistemas de gestin definidos por los poderes centrales. Su composicin es variable, pero estn integrados por lo general por los padres de los alumnos, los docentes, miembros de la comunidad tales como personalidades del mundo empresarial o profesional, y a veces algunos estudiantes, bajo la direccin del jefe del establecimiento escolar. Estos rganos tienen diferentes tareas que consisten, en especial, en determinar la orientacin estratgica general del establecimiento, sus objetivos y sus polticas, as como en aprobar el presupuesto, controlar los resultados y evaluar los programas. En pases tales como Australia y Nueva Zelandia, este sistema se basa en los estatutos del centro docente que reflejan la orientacin que sigue el establecimiento de acuerdo con el sistema educativo en su conjunto, o con la comunidad, o con ambos a la vez. La preparacin de este documento estratgico se efecta en gran

parte por el grupo encargado de las orientaciones polticas del establecimiento docente, que consiste con frecuencia en un comit o algn otro rgano, que rene a todos los actores y en el que el personal docente desempea normalmente un papel prominente (Caldwell y Spinks, 1988). Los proyectos de mejora del sistema educativo, que forman parte de los proyectos educativos elaborados por los establecimientos en el Per, constituyen un ejemplo de gestin compartida en que los equipos docentes analizan las dificultades y proponen soluciones como, por ejemplo, en caso de problema de perfeccionamiento profesional o cuando se deben reforzar las relaciones entre los padres de los alumnos y los establecimientos docentes (Hidalgo, 1997). De conformidad con la estrategia de colaboracin que est presente en otros niveles de las nuevas estructuras establecidas en el sector de la enseanza, tambin deberan participar en el proceso de consulta llevado a cabo en los establecimientos sobre las reformas y las orientaciones estratgicas los destinatarios finales de esos servicios, a saber, los empleadores y los trabajadores, los dirigentes locales, los padres y los alumnos. La colaboracin genera un consenso, el cual puede ser de importancia decisiva cuando se quieren introducir cambios duraderos con un mnimo de conflicto, en especial en pocas en que los establecimientos docentes y los sistemas educativos deben someterse a ajustes estructurales y en que se realizan esfuerzos para mejorar el acceso de las poblaciones rurales de los pases ms pobres a la educacin. La disponibilidad de tiempo, la transparencia de los procedimientos, la comunicacin adecuada con todas las partes interesadas y la definicin clara del papel de cada interlocutor, en particular de los actores comunitarios en el marco de la gestin del sistema educativo local, son factores esenciales para la instauracin de una colaboracin eficaz (OIT, 1996c; Shaeffer y Govinda, 1998). La gestin por el establecimiento docente tambin puede tener repercusiones fuera del mismo modificando las relaciones entre otros interlocutores que forman o no parte del sistema educativo, permitiendo compartir mejor los recursos, las instalaciones y las ideas en las redes, y estableciendo vnculos (por ejemplo con la educacin preescolar y la educacin de adultos) que favorezcan una cierta continuidad del aprendizaje que se efecta a lo largo de la vida. En Camboya, hay redes escolares que estn dirigidas por comits compuestos, segn los casos, de representantes elegidos de directores de establecimientos docentes y del profesorado, de autoridades municipales, de asociaciones de padres y de religiosos, cuyos objetivos pueden ser tanto econmicos (aumentar los recursos) y pedaggicos (igualdad de acceso de los estudiantes a una formacin especializada y creacin de centros de material didctico para los docentes) como comunitarios (supervisin de servicios escolares e incitacin a frecuentar los centros docentes) (Dykstra y Kucita, 1998). En la India, el programa Lok Jumbish de administracin de las escuelas por la comunidad ofrece al personal docente una ayuda valiosa para trazar las lneas generales de la organizacin del centro escolar con el fin de aumentar la tasa de matrcula y elaborar de planes de accin en el sector educativo, y desempea un papel decisivo en la renovacin de los edificios escolares (Govinda, 1998). En Tailandia, la ley sobre educacin nacional de 1999 prev la creacin de consejos de establecimientos docentes y de comits educativos compuestos de representantes de padres de alumnos, de personal docente, de administradores escolares, de autoridades locales y religiosas y de eruditos.

La tendencia general hacia el desarrollo de sistemas de adopcin de decisiones por los centros docentes no debe ocultar el hecho de que los intereses de los diferentes interlocutores son a veces contradictorios, como lo muestra el estudio sobre la introduccin en Nicaragua del sistema de consejos de los establecimientos escolares (recuadro 4.1). En Australia, quienes critican el sistema de gestin por la escuela sostienen que el hecho de que los establecimientos docentes tengan la obligacin de rendir cuentas a las autoridades pblicas, las cuales controlan los estatutos escolares y financian los establecimientos en funcin de los resultados obtenidos, les impide actuar de manera realmente autnoma en materia de decisiones (Smyth, 1993). La tendencia a delegar en los rganos de administracin docentes compuestos en su mayor parte de padres de alumnos las decisiones sobre la contratacin del profesorado no deja de ser preocupante, ya que puede ir en contra de las nociones de mrito y de competencia profesionales en este contexto de reestructuracin, as como de las disposiciones previstas en los convenios colectivos de mbito local. Este ltimo asunto ha sido planteado dentro del marco de los rganos compuestos de padres, docentes, alumnos y representantes locales, creados recientemente en virtud de la ley sudafricana sobre los establecimientos escolares (Garson, 1997). En el Brasil, se est llevando a cabo una reforma de manera sistemtica con el fin de eliminar lo que se denomina clientelismo en la contratacin de los directores de establecimientos docentes, del profesorado y de otro personal.

Recuadro 4.1 Consejos de establecimientos docentes en Nicaragua Estos consejos, que surgieron en el marco del programa de establecimientos docentes autnomos que puede establecer el profesorado, han permitido a los padres de los alumnos y a los docentes (a los primeros ms que a los ltimos) una mayor participacin en la gestin de la escuela. Estos consejos estn compuestos en su mayor parte de padres de estudiantes y pueden constituirse de manera muy democrtica, con base en una eleccin de los docentes y de los padres de los alumnos, o por el contrario estar compuestos de miembros elegidos por el director del establecimiento, el alcalde o el representante local del ministerio. Estos consejos disfrutan de amplios poderes de gestin de los recursos humanos y pueden contratar o despedir al personal. Ahora bien, las contradicciones son mucho ms flagrantes en lo que se refiere a la eleccin de los mtodos pedaggicos. En efecto, los representantes del ministerio, apoyados por el personal docente, tratan de introducir mtodos pedaggicos innovadores, pero los padres que participan de manera mayoritaria en los consejos se oponen con frecuencia a esos mtodos y votan a favor de otros ms tradicionales. Fuente: Gershberg, 1999.

Representacin

Contrariamente a la participacin que tiende a poner de relieve el compromiso individual del personal, los programas de representacin tienen como finalidad permitir a ste el acceso a la adopcin de decisiones cuyo mbito excede de los asuntos relacionados con el lugar de trabajo inmediato por medio de su representacin por sindicatos u otras organizaciones. En el sector de la enseanza, se trata en especial de consejos consultivos nacionales o locales en materia de programas escolares y de formacin, de miembros de los consejos de administracin de los establecimientos docentes y de comits consultivos mixtos. Estas decisiones que influyen en las orientaciones y los proyectos futuros en materia de educacin, si bien tienen un alcance ms amplio, se proponen los mismos objetivos, a saber, la democratizacin del lugar de trabajo, la mejora de los resultados de los establecimientos docentes en lo que se refiere a la calidad y la productividad y la garanta de la seguridad en el empleo. Tambin tienen como objetivo mantener la capacidad del sistema educativo o de los establecimientos docentes, ya sean privados o pblicos. La gama de programas es muy amplia, y algunos de ellos estn previstos por la ley mientras que otros se establecen por los propios centros docentes. En este ltimo caso, los actores sociales pueden tener una influencia directa en la orientacin estratgica del establecimiento de que se trate. Son muchos los pases europeos que disponen de consejos u organismos consultivos nacionales (o estatales, como los Lnder en Alemania). Estas entidades estn compuestas de representantes de los principales actores, a saber, funcionarios del ministerio, miembros de organizaciones del personal docente y representantes del personal administrativo y auxiliar, representantes de padres y de alumnos, y representantes de los sectores econmicos y sociales, tales como el sector empresarial, as como las minoras y el medio cultural. En algunos pases (Francia, Italia y Escocia), estos rganos se componen en su mayor parte de personal docente y de representantes de los ministerios. Su mandato consiste en aconsejar sobre cuestiones relativas a la enseanza a nivel nacional -- polticas, reformas y funcionamiento -- o en formular propuestas. En los sistemas ms descentralizados, la mayor parte de las decisiones relativas a la gestin de los establecimientos docentes se adopta a este nivel. En casi todos los pases existen consejos nacionales independientes que se encargan de asesorar sobre formacin profesional (vase tambin el captulo 1) (EURYDICE, 1996c). Los rganos encargados de la gestin de los establecimientos escolares y dotados de funciones de representacin se dividen esencialmente en tres categoras: los rganos consultivos centrados en la organizacin de los establecimientos escolares (programas escolares, distribucin del tiempo, seguridad, etc., en Blgica, Alemania, Luxemburgo, Pases Bajos y Noruega); los rganos decisorios que intervienen, con los directores de los establecimientos docentes, en algunas cuestiones relacionadas con el funcionamiento de los mismos, en particular con la gestin del presupuesto (Dinamarca, Grecia, Francia e Italia), y los rganos de gestin de los establecimientos escolares realmente autnomos, como los de Inglaterra y el Pas de Gales. La composicin de estos rganos vara entre los diferentes pases (EURYDICE, 1996c).

Papel de los interlocutores del sector de la educacin: sindicatos y empleadores

Como consecuencia de la mayor amplitud adquirida a finales del siglo XX por la nocin de una mayor participacin del personal, el papel de los empleadores y de los administradores y el personal del sector de la educacin est evolucionando considerablemente. El logro de una mayor fluidez y flexibilidad en la organizacin del trabajo implica que los empleadores, los directores y los sindicatos deben desarrollar de manera creativa procedimientos de dilogo social, y en particular de negociacin colectiva, como instrumentos para el progreso social y la democracia industrial, y no slo preocuparse por las condiciones econmicas del sistema escolar o del personal (Kerchner, Koppich y Weeres, 1997). A medida que la poltica de adopcin de decisiones a nivel de los establecimientos docentes se difunde basndose en mayor medida en orientar las competencias y los conocimientos del personal hacia una colaboracin constructiva, centrada en el trabajo de equipo, es probable que puedan mantenerse relaciones de trabajo ms flexibles y ms desarrolladas a nivel local. En este contexto, los sindicatos de la enseanza deberan desempear dos funciones principales. En primer lugar, deben mantener los acuerdos generales sobre las condiciones de trabajo en el sector de la enseanza y, por medio del procedimiento de negociacin colectiva, velar por que los miembros se beneficien de las condiciones de trabajo bsicas. Los acuerdos locales entre la direccin y los trabajadores deben complementar ms que sustituir las negociaciones colectivas. Desde hace varios aos, se encuentra este tipo de sistema de negociacin a dos niveles en numerosos sistemas de relaciones profesionales del sector pblico que han sido objeto de reformas y que tratan, en particular, de las cuestiones de fijacin de salarios (OIT, 1998d). En el sector de la enseanza, la negociacin a dos niveles que predomina en algunas provincias canadienses se ha descrito por Thompson (1994) y Cooper (2000) como un marco en el que las cuestiones, en su mayor parte de ndole econmica, se negocian a nivel central, mientras que muchas cuestiones importantes, que no son de ndole material (perfeccionamiento profesional, disciplina, seguridad y salud), se negocian a nivel local. Los rganos provinciales de los sindicatos de docentes desempean un papel activo en la formacin y el apoyo a la negociacin de los miembros locales. Los establecimientos de enseanza o de formacin propiamente dichos, y no las asociaciones nacionales o sectoriales, son quienes deben hacer frente a la evolucin del entorno de trabajo y de la tecnologa adaptndose rpidamente y dando pruebas de creatividad, para lo cual pueden perfectamente concertar acuerdos a nivel local. En un contexto menos centralizado, la funcin de los sindicatos es ayudar a los trabajadores a negociar acuerdos locales, garantizando el respeto de las normas mnimas. Esto implica, para los sindicatos de la enseanza, evolucionar de un estilo de negociacin tradicional basado en la confrontacin hacia una colaboracin social ms constructiva. En segundo lugar, la funcin central de los sindicatos en la era del conocimiento es ayudar a los trabajadores del sector de la enseanza a mejorar sus calificaciones y competencias y a desarrollar, de este modo, su capacidad de adaptarse y orientarse hacia el futuro. El mbito de la educacin inicial y la formacin continua, del perfeccionamiento profesional, de la transicin de la escuela al lugar de trabajo y de las estrategias de formacin permanente ofrece a los sindicatos una posibilidad nica de defender y promover la adquisicin de nuevas calificaciones profesionales

frente a la evolucin de las demandas a que deben poder responder los lugares de formacin modernos. La evaluacin directa de las calificaciones y competencias profesionales y la bsqueda de otros mtodos de remuneracin -- por ejemplo, estructuras salariales basadas en la evolucin de la carrera y en las competencias profesionales -- constituyen otra va de la que disponen los sindicatos para poner en prctica una colaboracin constructiva con los trabajadores y la direccin. Sin duda alguna, estas relaciones se basarn en mayor medida en la cooperacin y la mejora de las relaciones profesionales que en la confrontacin, mtodo que actualmente se considera que ha cado en desuso. Los problemas que deben superar las autoridades del sector de la enseanza, los empleadores de establecimientos privados y los dirigentes de establecimientos pblicos son similares. En primer lugar, es preciso que las mentalidades evolucionen y que se produzca un distanciamiento de un sistema en que las decisiones se adoptan de manera unilateral, ya sea por el gobierno, elegido democrticamente o no y considerado como el rbitro en ltima instancia de las decisiones pblicas, o bien por personas con cargos dirigentes, de conformidad con el principio cultural segn el cual el poder les pertenece y cuanto menos se comparta mejor. Los establecimientos de enseanza o los centros de formacin privados suelen estar en mejores condiciones de adaptarse a este cambio de mentalidad, adoptando un enfoque orientado hacia los objetivos ms que basado en normas, pero tambin pueden mostrarse reticentes a compartir el poder con los educadores, que con frecuencia no estn sindicados, ya sea por conviccin ideolgica, cultural o religiosa. Uno de los elementos clave de este cambio de mentalidad, como se mencion antes a propsito de la colaboracin, se basa en la conviccin de que las partes avanzan en la misma direccin y en la voluntad de establecer un marco propicio al dilogo y a la solucin de conflictos. En segundo lugar, los empleadores y los directores, al igual que sus homlogos sindicalistas, deben ensear a sus colegas y aprender ellos mismos a negociar, escogiendo preferentemente una actitud de cooperacin, consenso y promocin de los intereses, ms que de confrontacin de opiniones. Las asociaciones de administradores de la educacin, de directores de centros de enseanza y de empleadores de establecimientos docentes privados que existen en la mayora de los pases pueden desempear una funcin esencial en cuanto al fomento de tales principios y garantizar su aplicacin por medio del suministro de formacin a sus miembros y de servicios de apoyo en materia de negociacin. Para conseguir mejores resultados, pueden requerir la ayuda de los diversos suministradores de servicios de formacin mencionados en el captulo 2.

Negociacin basada en la cooperacin

Habida cuenta de que cada vez es menos frecuente que los contratos negociados a nivel de todo el sistema rijan las relaciones profesionales y las decisiones del sector de la enseanza, algunas personas preconizan el recurso a un proceso a dos niveles: un contrato relativamente limitado concertado a nivel del sistema y un pacto ms amplio concertado a nivel del establecimiento docente. En el contrato central se definira la arquitectura filosfica y funcional, a saber, los objetivos en materia de educacin convenidos por los sindicatos y la direccin, as como ciertas

condiciones salariales y laborales bsicas que podran, no obstante, modificarse a nivel del establecimiento docente (Kerchner, Koppich y Weeres, 1997). Esto podra hacerse en el marco del pacto escolar, que tratara no slo de la filosofa o de la visin estratgica, de los resultados de los alumnos, de la participacin en actividades comunitarias y de la asignacin de recursos al establecimiento, sino tambin de ciertos aspectos de las condiciones de empleo y de trabajo, tales como la contratacin de personal, la fijacin de los salarios, la organizacin de las clases, el perfeccionamiento profesional, la evaluacin de los resultados y la solucin de conflictos. Este concepto podra ir acompaado de un procedimiento y de criterios decididos conjuntamente cuyo objetivo sera examinar la situacin de los establecimientos cuyos resultados son insuficientes y adoptar medidas sobre el particular. Los pactos escolares son muy similares a los estatutos del centro docente vigentes en pases tales como Australia (Victoria). La negociacin centrada en los intereses de las partes constituye un ejemplo de procedimiento basado en la cooperacin, que es cada vez ms frecuente en el Canad y los Estados Unidos. Al principio, se invita a las dos partes -- la direccin y el personal -- a definir temas de preocupacin comunes ms que a formular exigencias o puntos de vista. Desde el comienzo, trabaja con las partes una persona neutra encargada de facilitar la negociacin y cuyo papel es anlogo al de un mediador o un conciliador. Las decisiones, soluciones y polticas adoptadas sobre los problemas formulados dependen de la aptitud de las dos partes para negociar concediendo prioridad al espritu de grupo o de equipo ms que comportndose como adversarios que tratan de proteger o imponer sus puntos de vista. Una vez que se han negociado los detalles, el acuerdo se considera como definitivo. El suministro de formacin a los actores sobre tcnicas de comunicacin y resolucin de problemas es esencial para este enfoque. Este tipo de negociacin basado en los intereses, los objetivos o la visin tambin ofrece a otros actores ms posibilidades de contribuir a la negociacin, ampliando as el crculo de participantes. Se podra promover la participacin de padres de alumnos, de empresarios, de sindicalistas o de representantes de la comunidad en calidad de observadores, o incluso de personas que ayuden a definir los problemas y a buscar soluciones, siempre y cuando se defina claramente el papel que debe desempear cada uno de ellos con el fin de no debilitar el objetivo central de la negociacin colectiva voluntaria.

Consejos docentes
A nivel nacional, en algunos pases de habla inglesa ha surgido una forma de representacin directa que consiste en un consejo docente general (GTC), basado en parte en los tipos de organismos autnomos que establecen y vigilan las normas en la profesin mdica (Hargreaves, 1997). Esta institucin se encuentra afianzada en Escocia desde hace tiempo, se introdujo en Sudfrica a mediados del decenio de 1990 bajo la

denominacin de Consejo de Educadores de Sudfrica (SACE), entrar en funcionamiento en Inglaterra y Pas de Gales en 2000, y est siendo objeto de estudio en otros pases africanos y del Pacfico. Los consejos docentes se consideran cada vez ms como un foro interesante para tratar de una serie de cuestiones que conjuntamente permitan establecer unas bases profesionales ms slidas para la educacin. Estos consejos constituyen en el plano nacional un complemento importante del mayor esfuerzo participativo a nivel de los establecimientos docentes, de la misma manera que un marco de negociacin a dos niveles puede ocuparse de cuestiones puramente de empleo, dado que cuentan con una fuerte presencia de educadores entre sus miembros elegidos o designados, a saber, con una mayora en Inglaterra y Pas de Gales, y con una mayora de dos tercios en Escocia y Sudfrica. Sus objetivos y funciones varan entre los distintos pases, pero en general comprenden los siguientes: el establecimiento de normas en materia de titulacin y aptitudes del personal docente; el mantenimiento de un registro de todos los docentes diplomados y la obligacin de inscribirse para poder ejercer la docencia; la vigilancia de la conducta profesional y la sancin de las violaciones, que puede suponer la eliminacin del registro de la persona de que se trate y su exclusin de la docencia, y el asesoramiento sobre cuestiones profesionales, a saber, educacin del personal docente, orientacin, planes de estudios y metodologas, y perfeccionamiento profesional. Esta posicin en la encrucijada de las cuestiones profesionales es probable que realce en el futuro su importancia para la educacin permanente. En otros pases han arraigado sistemas similares, pero con facultades menos amplias de control del acceso a la docencia. En los Estados Unidos, se ha creado una Junta nacional sobre normas profesionales en materia de enseanza (NBPTS) que tiene como misin elaborar un sistema de evaluacin para habilitar para el ejercicio de esta profesin al personal docente que satisfaga o sobrepase los requisitos fijados en las normas sobre prctica profesional establecidas por la NBPTS. Existen sistemas similares, tales como el nuevo Consorcio de asistencia al personal docente y de evaluacin de su labor (INTASC), el proyecto PRAXIS del Servicio de mbito nacional de pruebas pedaggicas y la Iniciativa para los profesionales de la enseanza del Consejo nacional para la convalidacin de los estudios del personal docente (NCATE) que establece normas para la educacin del personal docente con base en la universidad. Si bien los sindicatos del personal docente participan en muchos de estos rganos, su presencia no tiene necesariamente tanta importancia como los consejos docentes reglamentarios. En Nueva Zelandia, la Junta de registro del personal docente (TRB) define los criterios que debe satisfacer el profesorado en relacin con el certificado necesario y renovable para gozar de la condicin de personal titular, y puede anular el registro si la persona de que se trate no posee las competencias exigidas, pero no tiene la misma autoridad que los consejos docentes ni el mismo nmero de componentes.

Solucin de conflictos

Muchos pases tienen criterios bien concebidos para la solucin de conflictos (aunque esta situacin dista mucho de estar generalizada), que oscilan desde la conciliacin hasta el arbitraje o los tribunales laborales (vase tambin el recuadro 4.1). La evolucin de las estructuras existentes en algunos pases pretende reagrupar los procedimientos de negociacin y de solucin de conflictos para facilitar un proceso sin trabas de las relaciones de trabajo en el sector de la educacin. El Consejo sudafricano de relaciones de trabajo en el sector de la educacin (ELRC) constituye un ejemplo, con procedimientos de solucin de conflictos minuciosamente elaborados tanto para los conflictos individuales como colectivos; este Consejo tambin asesora al gobierno en materia de relaciones de trabajo en el sector de la educacin (Garson, 1997). Cabra preguntarse si las ideas actuales sobre las ventajas de los programas de participacin del personal y de la negociacin colectiva cooperativa con respecto a los procedimientos tradicionales de las relaciones laborales anunciarn cambios en la solucin de conflictos. Lo ms probable es que la respuesta sea negativa. La negociacin cooperativa para promover un mejor rendimiento y calidad de los establecimientos escolares puede conducir a una mayor participacin colectiva en los resultados y, por consiguiente, aumentar las oportunidades de que las decisiones se apliquen sin rplica. Ahora bien, esto no elimina la necesidad de disponer de procedimientos o mecanismos para resolver las diferencias de interpretacin, la incapacidad de los directores, del personal o de sus representantes de aplicar correctamente los acuerdos que se hayan convenido, o los cambios en el entorno poltico, econmico o educativo que modifican los supuestos que subyacen tras los acuerdos, ya sean a nivel de establecimientos escolares o de sistemas. Las reflexiones vinculadas al desarrollo de un enfoque escolar concentrado con respecto a la negociacin tambin dan por sentado diferentes formas de solucin de conflictos que se basan en rganos obreropatronales mixtos o en compromisarios colectivamente autorizados similares a los rbitros para adoptar decisiones que equilibren los objetivos mutuamente convenidos del acuerdo negociado, las visiones del centro docente o del sistema y los intereses de los actores con los de los distintos docentes, lo cual supone un equilibrio entre la equidad con respecto a cada docente y las cuestiones relacionadas con el bienestar general de los centros escolares (Kerchner, Koppich y Weeres, 1997). Cualquiera que sea el cambio que se produzca en las estructuras decisorias, es poco probable que aparezca en breve un modelo uniforme de adopcin de decisiones o de relaciones laborales, dada la diversidad de culturas propias del empleo existentes en el mundo. A este respecto, a medida que las nuevas modalidades de adopcin de decisiones y de participacin en la educacin se difunden y se vuelven ms sofisticadas, es necesario investigar y reflexionar ms detenidamente sobre qu medios son apropiados para solucionar los conflictos sin recurrir a la huelga, y sobre otras formas de defender los intereses de los educadores. Lo cierto es que las normas internacionales del trabajo siguen reconociendo la huelga como un derecho fundamental al que los educadores no dudan en recurrir, ya est reconocido oficialmente o no, cuando estn en juego sus intereses bsicos y sus derechos en el lugar de trabajo.

Funciones de los empleadores y los trabajadores en el fomento de la educacin en el lugar de trabajo(10)

Los nuevos mtodos utilizados en el lugar de trabajo, con la asistencia de la tecnologa de la informacin y las comunicaciones, estn revolucionando la capacitacin de los equipos y del personal en general. En todo el mundo, est disminuyendo la atencin prestada a la formacin en beneficio de la importancia concedida a la educacin. Actualmente, los educandos son el centro de atencin y pueden requerir, slo en caso de necesidad, la ayuda de animadores de la formacin para promover su instruccin (Oxtoby, 1999). Para utilizar de manera efectiva los mtodos que recurren a las tecnologas de la informacin y las comunicaciones para desarrollar las competencias individuales y de los equipos, las innovaciones deben estar arraigadas en un marco o pauta de cambio y de educacin que guarde relacin con el establecimiento de que se trate. Las funciones de los empleadores, las asociaciones de empleadores, los trabajadores y los sindicatos en relacin con el fomento de la educacin en el lugar de trabajo se han considerado a la vista de estos antecedentes.

Los empleadores y la educacin en el lugar de trabajo El contexto empresarial

Como ya se ha sealado, las nuevas tecnologas y la mundializacin de los mercados, en particular los mercados de trabajo, estn modificando fundamentalmente las empresas y la manera en que desempean sus actividades. Los conocimientos, y la manera en que se aplican, son el factor que ms contribuye al nuevo orden econmico, concediendo mucha importancia a la educacin en las empresas. A medida que aumenta la preponderancia de este conocimiento, se reduce el perodo de validez de los conocimientos tcnicos y resulta necesario disponer de una variedad ms amplia y de un nivel mayor de competencias bsicas que permitan a las empresas ser flexibles, receptivas e innovadoras, y que contribuyan a la empleabilidad de los trabajadores: aptitud para relacionarse con los dems, gestin autnoma y capacidad de trabajo en equipo; conocimientos de impresin y de informtica; solucin de problemas, e ideas creativas. Estos cambios tienen en muchos pases una repercusin en el lugar de trabajo y crean enormes imperativos en materia de reorientacin profesional y de aumento de calificaciones dentro de las empresas. Los empleadores tienen ahora ms que nunca un importante papel que desempear como educadores y encargados de propiciar la educacin.

Educacin en el lugar de trabajo

Las empresas funcionan eficazmente cuando sus empleados adquieren conocimientos a un ritmo ms rpido o igual al de los cambios que se producen en el exterior de las mismas. Esto supone que la educacin tiene que centrarse en la produccin actual y futura de la empresa, es decir, lo que es preciso saber y hacer para llevar a cabo las actividades de produccin. Para los empleadores tanto de empresas grandes como pequeas y medianas (PYME), la cultura de la educacin debe comenzar con la visin y los objetivos econmicos de la empresa y, adems, debe alentar a asumir riesgos para alcanzar esos objetivos. El ambiente de confianza, la gestin responsable y la solucin de problemas son condiciones indispensables para la educacin. Entre el conjunto de componentes del ciclo normal de planificacin empresarial deberan integrarse las decisiones sobre cmo se va a contratar, conservar y remunerar al personal debidamente calificado, y las estructuras de formacin y asistencia probablemente oficiales. A este nivel estratgico, se pueden adoptar decisiones sobre, por ejemplo, la contratacin de aprendices o la participacin en otros sistemas oficiales de formacin, y sobre cmo se llevar a cabo la formacin en el empleo. Por lo general, los empleadores definen la formacin en funcin de la educacin estructurada o formal para la que se reservan tiempo y dinero. Ahora bien, consideran asimismo que la formacin es simplemente una de las posibilidades de entre una lista de opciones para el perfeccionamiento de los trabajadores y que la mayora de las personas aprenden mejor en el empleo en donde los conocimientos adquiridos tienen una aplicacin prctica y una pertinencia inmediata. As, la educacin en el empleo es un proceso continuo que abarca desde los programas estructurados tradicionales con una mezcla de formacin en el trabajo y en el exterior hasta la educacin en el empleo no estructurada o informal, pasando por una enorme serie de opciones y oportunidades de adquisicin de conocimientos. Las pequeas empresas tambin encajan en este espectro de educacin, que se encuentra determinado por muchos factores, en especial por la diversidad de productos, abastecedores, clientes, nmero de trabajadores, emplazamiento y sistemas de explotacin. En consecuencia, un tipo de formacin nico no puede servir para todas. Segn Telecom NZ, una de las principales empresas privadas de Nueva Zelandia, la falta de competencias contribuye en menos del 20 por ciento a un desempeo insuficiente. La solucin para conseguir una mejora del rendimiento o de la productividad puede radicar no tanto en la formacin como en la preparacin individual, el recurso a asesores y una serie de otras oportunidades de perfeccionamiento que se deben encontrar preferentemente en el nivel ms bsico.

El significado y la funcin de la educacin en el lugar de trabajo facilitada por los empleadores

La educacin en el lugar de trabajo abarca todas las posibilidades de formacin e instruccin que los empleadores financian para sus trabajadores. Esa educacin se divide de forma clara en dos categoras: la formacin en el servicio para los trabajadores de la empresa, normalmente adultos, y la formacin previa al empleo, por lo general para los jvenes empleados en el marco de contratos de aprendizaje ms

que de contratos de trabajo. Esas dos categoras abarcan dos tipos diferentes de capacitacin. El aprendizaje tiene actualmente como objetivo un desarrollo ms amplio, tanto personal como profesional, del educando. La formacin en el empleo se centra ms estrechamente en las competencias relacionadas con las asignaciones de tareas reales o previsibles, en particular la orientacin y adiestramiento para nuevos contratados, as como la formacin y capacitacin para adquirir ms calificaciones en relacin con las promociones, traslados y licenciamientos de los trabajadores de plantilla. La formacin en el servicio es importante en todas la economas. El aprendizaje tiene una importancia selectiva prominente, en especial en los pases europeos tales como Alemania y sus vecinos (Austria, Suiza y Dinamarca). En casi todas las economas desarrolladas se puede encontrar algn tipo de aprendizaje, sistema que representa la modalidad de formacin dominante en los sectores informales de muchos pases en desarrollo. En los pases en desarrollo, dada la falta de recursos de los gobiernos y los trabajadores para financiar la formacin, los empleadores tienen la funcin esencial de orientar la formacin de los trabajadores tanto de las grandes empresas del sector formal como, por medio del aprendizaje, de las empresas ms pequeas del sector informal (Middleton, Ziderman y Van Adams, 1993). La importancia del financiamiento por los empleadores se destaca an ms por la observacin muy difundida de que contribuye ms seriamente a un mejor resultado econmico, tanto para los empleadores como para los trabajadores, que otras formas de financiamiento, en particular los programas de formacin pblicos (Grubb y Ryan, 1999).

Factores determinantes de la educacin en el lugar de trabajo subvencionada por el empleador

Se pueden distinguir dos amplios tipos de influencias en la educacin en el lugar de trabajo financiada por el empleador. Los planteamientos econmicos ponen de relieve el contexto del mercado, en particular el mercado del trabajo; los enfoques gerenciales subrayan la estrategia empresarial ms amplia adoptada por el empleador. El anlisis econmico vincula la voluntad de los empleadores de proporcionar formacin a su capacidad tcnica y financiera. Las competencias se consideran como especficas, es decir, vlidas tan slo para un empleador en un mercado del trabajo interno, o generales, a saber, vlidas para muchos empleadores en un mercado del trabajo por ocupaciones. Las decisiones sobre la estrategia empresarial en general, y sobre los mtodos de produccin, la organizacin del trabajo y la motivacin de los trabajadores en particular, tambin tienen repercusiones en la educacin en el lugar de trabajo. Las encuestas sobre formacin efectuadas por la Federacin de Empleadores de Nueva Zelandia (NZEF, 1997) indican que los empleadores se interesan por la formacin si cubre una falta de competencias especfica y proporciona una respuesta a los problemas de las empresas, tales como los requisitos gubernamentales en materia de reglamentacin

y cumplimiento, la introduccin de nueva tecnologa y de nuevos productos o servicios, los cambios en los procesos de produccin o en la organizacin del trabajo, y las opciones sobre nuevos mercados. Las decisiones en materia de formacin o de educacin son especialmente cruciales para las PYME, con frecuencia el sector que registra el mayor crecimiento del empleo, que asume ms riesgos y que introduce las mejores innovaciones. Es importante reconocer la diversidad de las opciones de educacin entre las grandes y las pequeas empresas (Abbott, 1994). El tipo de formacin en las pequeas empresas, la cual es predominantemente informal y receptiva a las necesidades en el momento en que surgen, se subestima con mucha frecuencia por lo que se refiere al desarrollo de las aptitudes y competencias de las personas que trabajan en las mismas. La estrategia de produccin ha atrado una considerable atencin al determinar los requisitos en materia de educacin, en gran parte por lo que se refiere a la eleccin entre produccin en serie y flexible. Los empleadores que optan por la produccin flexible ms que por la produccin en serie escogen, ms bien, una va de formacin especializada con gran densidad de competencias. Las repercusiones de la produccin flexible no se limitan necesariamente a la educacin en relacin con el puesto de trabajo. Algunos empleadores subvencionan asimismo la educacin de los trabajadores al margen de cualquier vnculo directo con los requisitos del puesto. Ford Britain constituye un ejemplo sorprendente. Su decisin de financiar la educacin para adultos destinada a su personal se ha visto motivada por las posibles ventajas competitivas resultantes del aumento del inters de los trabajadores por la educacin, as como por las relaciones laborales (vase el recuadro 4.2).

Recuadro 4.2 Esquema del Programa de asistencia al desarrollo de los trabajadores (EDAP) de Ford Britain Desde 1988, en el marco del Programa de asistencia al desarrollo de los trabajadores (EDAP) de Ford Britain se han subvencionado cursos de orientacin educativa fuera del horario de trabajo para el personal de las 22 fbricas de esa compaa ubicadas en el Reino Unido. Los cursos no deben estar relacionados con los requisitos del cargo. Los cursos que han tenido ms xito han sido los idiomas modernos, las competencias tcnicas (albailera, computadoras y reparacin de automviles) y la salud y aptitudes personales. El programa est administrado por organismos obreropatronales conjuntos, en los que los sindicatos disfrutan de una representacin mayoritaria y pueden escoger a sus propios

presidentes. El fondo se genera mediante una contribucin de la compaa por trabajador-ao. El inters demostrado por los trabajadores ha superado con creces todas las expectativas: el 45 por ciento de los trabajadores participa cada ao y, en total, ha participado un 70 por ciento. Si bien el EDAP se inspir en parte en el Programa de formacin para el desarrollo de los trabajadores, creado en 1982, de la casa matriz de la Ford Motor Company de los Estados Unidos, ha invertido menos recursos en medios educativos, ha favorecido la educacin general ms que la educacin correctiva o la capacitacin, y ha impuesto menos restricciones en la utilizacin de fondos. Fuentes: Ford Motor Company (1996), Mortimer (1990) y datos inditos de la compaa.

Se ha encontrado una fuerte relacin entre los esfuerzos de formacin de los empleadores y sus estrategias de produccin; la fabricacin en gran escala de productos de inferior calidad ha ido acompaada de esfuerzos de formacin menos intensivos, mientras que las prcticas de organizacin del trabajo con alto rendimiento, en particular los equipos de trabajo autnomos, la rotacin de puestos, los crculos de calidad, el control del proceso estadstico y el control descentralizado de la calidad han ido acompaados de actividades de formacin ms importantes, como ha sucedido en los Estados Unidos (Osterman, 1995). La adopcin de prcticas de formacin avanzada tambin est vinculada al refinamiento tecnolgico. Es considerablemente ms probable que los trabajadores de los Estados Unidos y de Gran Bretaa reciban formacin si su empleador fabrica productos de tecnologa avanzada, invierte ms recursos en investigacin y desarrollo e introduce ms innovaciones en los productos y procesos que los empleadores de otros sectores (Dench, 1993). En los pases en desarrollo, los ndices de los esfuerzos de investigacin y de innovacin de los empleadores tambin guardan relacin con el suministro de formacin (Tan y Batra, 1995). Las prcticas de formacin tambin pueden incorporar un componente especficamente empresarial que refleje las influencias del origen de una corporacin multinacional en las polticas de formacin de las filiales nacionales (vase el recuadro 4.4). En la industria manufacturera de tecnologa avanzada y de propiedad extranjera de Irlanda, las compaas que aplican prcticas de organizacin del trabajo con alto rendimiento tienen ms tendencia que las otras a enviar a su personal irlands al extranjero con fines de formacin. Las prcticas de capacitacin de las empresas conjuntas internacionales en China se ven influenciadas por la compaa matriz (Lu y Bjorkman, 1997). Las repercusiones de la produccin flexible en la formacin de los trabajadores dependen tambin del sistema nacional de preparacin profesional. En los pases econmicamente avanzados con una preparacin profesional inicial poco slida, tales como el Reino Unido y los

Estados Unidos, los requerimientos en cuanto a la formacin financiada por los empleadores en relacin con la produccin flexible son correspondientemente grandes. En cambio, la formacin generalizada proporcionada en Alemania por medio de aprendizajes reduce la necesidad de impartir formacin adicional para adultos con miras a la produccin flexible y a la adquisicin de competencias mltiples (Scott y Cockrill, 1997). En muchos pases en desarrollo, el problema es ms grave. Las deficiencias en cuanto a las competencias bsicas disuaden a los empleadores de poner en prctica la produccin flexible, ya que antes se requieren inversiones costosas en educacin correctiva. As, tres fabricantes brasileos que trataron de adoptar varias modalidades de produccin flexible atribuyeron la disminucin progresiva de sus esfuerzos a las desfavorables competencias bsicas, capacidades y actitudes de sus trabajadores. Entre los otros factores determinantes figuran la funcin de los supervisores directos (que, en el caso de las pequeas empresas, pueden ser perfectamente el empleador/propietario/operador del negocio) que asumen la responsabilidad del perfeccionamiento de los recursos humanos como parte esencial de su trabajo. Esos supervisores se encuentran en la situacin ms favorable para planificar con los trabajadores la mejora de sus capacidades y rendimiento por medio del dilogo con stos sobre una base continua e informal, as como en las evaluaciones ms formales de la labor realizada.

Efectos de la educacin en el lugar de trabajo financiada por el empleador

Los efectos de la educacin en el lugar de trabajo subvencionada por el empleador son potencialmente de gran alcance. Las fbricas que recurren a la produccin flexible y a prcticas conexas de gestin de los recursos humanos, en especial la formacin avanzada, disfrutan de una productividad de la mano de obra y de una calidad de la produccin ms elevadas que las que se conforman con la produccin en serie y con polticas de personal afines (vase el recuadro 4.3). La adopcin de prcticas de organizacin del trabajo de gran potencia, con inclusin de un suministro ms importante, de formacin a los trabajadores, est positivamente asociada a una productividad ms elevada en una muestra de casi 1.000 corporaciones de los Estados Unidos. Del mismo modo, las ventajas que obtienen los empleadores de los niveles elevados de formacin de los trabajadores aumentan de resultas de otras dos caractersticas de los sistemas de empleo similares a los practicados en el Japn: seguridad en el empleo, que alienta el compromiso a largo plazo entre las dos partes, y participacin de los trabajadores, que anima a stos a compartir sus conocimientos sobre asuntos relacionados con la formacin.

Recuadro 4.3 Produccin flexible, gestin de los recursos humanos y rendimiento en la industria automotriz La actuacin econmica en torno a 1990 de 62 fbricas de montaje de automviles de todo el mundo, medida en funcin de la productividad de la mano de obra (horas de trabajo por vehculo) y de la calidad del producto (defectos relacionados con el montaje por vehculo), result estar estrechamente vinculada a la presencia de tres modalidades de estrategia empresarial: i) produccin ajustada (reservas escasas), ii) trabajo en equipo y iii) prcticas innovadoras de gestin de los recursos humanos (HRM). El suministro de formacin, tanto para los nuevos contratados como para los trabajadores en servicio, constituyeron dos de las cinco prcticas de la modalidad de gestin de los recursos humanos. Se registraron pruebas de complementariedad entre las tres modalidades: los efectos de la produccin en la productividad, la organizacin del trabajo y las prcticas de gestin de los recursos humanos cuando se presentaron conjuntamente fueron ms elevados que cuando se consideraron por separado. La consecuencia es que las ventajas de la formacin para la productividad dependen fuertemente de la seleccin de una organizacin compatible de produccin, trabajo, contratacin y remuneracin. Fuente: MacDuffie (1995).

Financiamiento de la educacin en el lugar de trabajo

Por lo que se refiere al lugar de trabajo, los empleadores adoptan en general la postura de que los costos deberan distribuirse entre las empresas y los trabajadores. Cuanto ms integrada est la educacin con los ingresos, ms difcil les resulta a los empleadores evaluar los costos y beneficios (directos e indirectos) reales. Pese al riesgo de sustraccin de personal por otras corporaciones, las empresas con frecuencia impartirn formacin y proporcionarn otras oportunidades de instruccin a los trabajadores si stos se muestran dispuestos a sufragar una parte de los costos y las competencias adquiridas no se consideran fcilmente transferibles.

Asociaciones de empleadores y educacin en el lugar de trabajo Poltica gubernamental

Las asociaciones de empleadores tratan normalmente de influir en la poltica de formacin del Gobierno con el fin de que al formular las polticas se tomen en consideracin los intereses econmicos de los empleadores y la informacin particular poseda por stos. As, en pases como Alemania y el Reino Unido, las federaciones de empleadores han influido en la realizacin de encuestas a los miembros, el intercambio de

informacin y la movilizacin de los miembros para apoyar la introduccin de cambios en la legislacin oficial sobre formacin o en los consejos oficiales sobre capacitacin, con frecuencia pese a la oposicin de los sindicatos. En el sistema de formacin inicial aplicado en Francia que est dirigido por el Estado y orientado hacia la educacin, las asociaciones de empleadores participan de manera oficial, tanto a nivel nacional como sectorial, en las consultas sistemticas sobre la poltica de formacin pblica, las cuales a menudo conducen a la concertacin de acuerdos que se convierten directamente en legislacin general: la institucin de la licencia pagada de estudios; la formacin para el personal sobrante y el pago de impuestos por los empleadores con fines de formacin, y los acuerdos peridicos de orientacin multisectorial que han moldeado las polticas nacionales de formacin desde el decenio de 1980. En los pases que carecen de asociaciones de empleadores importantes con un nmero elevado de miembros, en especial los Estados Unidos y los pases en desarrollo, la formulacin de la poltica de formacin pblica se enfrenta con una dificultad importante: la de determinar las actitudes de los empleadores y movilizar su participacin. Esa dificultad se puede observar en la dependencia general de los Estados Unidos de las asociaciones de formacin de base local entre los organismos pblicos y los empleadores locales (Herschbach, 1997; Mitchell, 1997). Los esfuerzos gubernamentales por establecer asociaciones de formacin en Malasia y Chile se enfrentan con dificultades similares (Espinoza, 1997; Kiong, 1997).

Formacin y aprendizaje profesionales

Un segundo sector de importancia para las asociaciones de empleadores est relacionado con la formacin en general orientada hacia una actividad profesional, y con el aprendizaje en particular. La formacin profesional en algunos sectores supone normalmente el aprendizaje, con lo cual se concede un papel todava ms amplio a la asociacin de empleadores. Dado que el aprendizaje se considera por lo general como parte de la educacin profesional, y no simplemente como formacin para un puesto especfico, los intereses del sector pblico y de los sindicatos inciden en su concepcin y aplicacin. El aprendizaje funciona mejor en el marco de la colaboracin social, es decir, la gestin pblica por rganos conjuntos en los que estn representados los empleadores, el gobierno, los educadores y los sindicatos. El ejemplo clsico de tal estructura reglamentaria lo constituye Alemania, pero en pases vecinos se aplican formas menos elaboradas, si bien el sistema dual de formacin oficial para el aprendizaje, modelado en muchos pases de Europa septentrional y seguido con diversos grados de xito por pases de ambos hemisferios, parece estar perdiendo popularidad a pesar de las numerosas ventajas que presenta para las empresas, aprendices y autoridades gubernamentales (Hannart y Bossio, 1998). Muchas personas consideran que ese sistema responde de manera insuficiente a los cambios que se estn produciendo rpidamente en las necesidades de las empresas.

Si continan llevndose a cabo, los programas del futuro equivalentes al aprendizaje sern muy diferentes de los que se han aplicado hasta ahora. As en el marco de los sistemas australianos de aprendizaje en grupo se ha recurrido al empleo de aprendices desde hace aos y a su cesin a varias pequeas empresas. Este acuerdo de mediacin garantiza la obtencin de toda la serie de competencias; que un nmero mayor de pequeas y medianas empresas tengan la posibilidad de compartir la responsabilidad en materia de formacin de aprendices; la solucin en parte del problema de la escasez de trabajadores calificados y la aplicacin de un enfoque de experimenta antes de contratar. Los sistemas en grupo como ste constituyen una forma de diversificar los riesgos y compartir los costos. Las pequeas y medianas empresas, cuyo movimiento de personal es por lo general ms elevado, dependen especialmente del suministro de formacin colectivo en mayor medida que las grandes empresas, las cuales estn en mejores condiciones de conservar a los trabajadores capacitados. Muchos gobiernos, en particular en los pases en desarrollo, se muestran interesados por desarrollar el aprendizaje orientado hacia el trabajo en general. Entre los ejemplos recientes cabe citar los de la Repblica de Corea, Malasia y Chile. En esos tres pases, la debilidad observada de la organizacin de empleadores ha constituido una restriccin importante para el xito de tales polticas, y ha hecho que sea ms difcil conseguir la participacin de los empleadores y disuadirles, en los casos en que participan, de suministrar formacin de baja calidad (Espinoza, 1997; Jeong, 1997; Kiong, 1997).

Los sindicatos y la educacin en el lugar de trabajo

Las aspiraciones y la influencia de los sindicatos en la esfera de la formacin y la educacin en el lugar de trabajo son objeto de amplios debates. La importancia de la formacin para los sindicatos es sumamente variable, al igual que los objetivos en relacin con la formacin que persiguen los sindicatos y la influencia que stos ejercen en la prctica. La educacin en el lugar de trabajo es importante para algunas organizaciones sindicales, si bien no para todas, aunque su importancia para tales organizaciones parece, no obstante, estar aumentando. Los objetivos de los sindicatos con respecto a la formacin se dividen en sustantivos y de procedimiento; los primeros tratan de las modalidades de formacin y los ltimos de las instituciones por conducto de las cuales se adoptan las decisiones sobre el particular.

Objetivos sustantivos
Los sindicatos ejercen tradicionalmente presin sobre los empleadores para que financien ms formacin para sus miembros. La razn aducida normalmente es que por lo general los miembros pueden beneficiarse de recibir ms formacin. En primer lugar, los miembros pueden acoger la formacin como un beneficio complementario. La presin de los sindicatos en favor de la extensin de la licencia pagada de estudios en el decenio de 1960 que condujo al establecimiento de los derechos a permisos individuales de formacin (Cong Individuel de Formation) estuvo

motivada por tales consideraciones. El sistema EDAP de Ford Britain (vase el recuadro 5.1) representa en parte un nuevo progreso dentro de ese marco en el que se excluyen los cursos relacionados con el trabajo y se permiten algunos cursos sobre actividades ldicas. El apoyo a las normas internacionales del trabajo puede desempear un papel importante al alentar un mayor recurso a la licencia con fines de formacin(11). La mayor prioridad concedida por los miembros a la seguridad en materia de remuneracin y de empleo ha limitado, no obstante, esta fuente de inters de los sindicatos por la formacin: los trabajadores prefieren beneficiarse en la remuneracin propiamente dicha. Una perspectiva ms actual es que los afiliados pueden valorar la formacin como fuente de mejores salarios y posibilidades de empleo, en la medida en que est vinculada de hecho a salarios ms elevados, promociones y seguridad en el empleo. Los reducidos beneficios previsibles de la formacin impartida a los diferentes afiliados que se dedican a actividades de produccin en serie para las que se requieren pocas calificaciones contribuyeron en el pasado a explicar, a su vez, el bajo inters por la formacin demostrado por los sindicatos a los que estaban afiliados los trabajadores menos calificados. En la medida en que los empleadores pongan en prctica la organizacin de la educacin reivindicada por los defensores de la produccin flexible y los partidarios de la gestin de los recursos humanos, el inters de los sindicatos por la formacin podra aumentar. Los vnculos entre la produccin flexible, la formacin y una mayor productividad alientan a los sindicatos a presionar para que se imparta ms formacin financiada por los empleadores como fuente de mejores perspectivas de remuneracin y de posibilidades de empleo para sus afiliados. Varios sindicatos que actualmente tratan de conceder mayor importancia a la formacin en el programa de negociaciones hacen con frecuencia referencia a las ventajas que se derivan para los afiliados de la mejora de la competitividad del empleador de resultas de un aumento de la formacin (TGWU/GMB, 1997). El inters de los miembros de los sindicatos por la formacin a menudo parece, no obstante, estar impulsado por inminentes supresiones de puestos y por las ventajas que supone para la mejora de las posibilidades de reempleo. El inters potencial que presenta la formacin para los sindicalistas por razones de competitividad reside en su financiamiento por los empleadores. Otra razn para apoyar la formacin impartida por el empleador es de ndole estratgica: una fuerza de trabajo en la que el empleador ha efectuado mayores inversiones es ms costosa de sustituir por nuevo personal contratado del exterior, y por consiguiente se encuentra en mejor situacin para negociar las modalidades de empleo. El aumento del poder resultante de conocer bien un asunto da a los sindicatos nuevas razones de preferir la formacin financiada por los empleadores. Con frecuencia, los sindicatos se interesan tambin por la formacin por razones de equidad. Dado que los empleadores por lo general restringen el acceso a la formacin y favorecen el suministro de la misma al personal de sexo masculino ms altamente instruido, muchos sindicatos tratan

de reducir las desigualdades de acceso entre sus miembros. Uno de los objetivos de las negociaciones que goza actualmente de popularidad entre muchos sindicatos del Reino Unido -- cinco das por ao de derecho a formacin para todos los trabajadores -- trata explcitamente de la desigualdad de acceso a la formacin financiada por los empleadores (TUC, 1996). Del mismo modo, los sindicatos tambin han ejercido presiones a nivel nacional en favor de un aumento del contenido de formacin en los programas pblicos para los desempleados. En algunos casos, los sindicatos propiamente dichos han actuado como patrocinadores de la formacin, ofreciendo cursos de formacin tcnica a sus afiliados. Muchos sindicatos imparten formacin a sus propios representantes sobre tcnicas de relaciones de trabajo, en particular respecto de cmo promover mejor la negociacin colectiva por medio de la formacin.

Objetivos en materia de procedimiento

El objetivo de los sindicatos en materia de procedimiento es por lo general participar en la elaboracin de las decisiones sobre formacin. A su vez, tales esfuerzos se ven motivados en parte por el deseo de garantizar los objetivos sustantivos que ya se han discutido, y en parte por el inters de los representantes sindicales de compartir el ejercicio del poder. Los sindicatos tratan por lo general de conseguir el desarrollo de instituciones reglamentarias que estn facultadas para adoptar decisiones en materia de formacin o para influir en tales decisiones, junto con la representacin oficial de los sindicatos en tales organismos. En las economas relativamente desreglamentadas, la principal va previsible para que los sindicatos puedan ejercer influencia en la reglamentacin es la negociacin colectiva. Hay dos enfoques que gozan de gran popularidad. El primero es la negociacin de los acuerdos sobre formacin con los distintos empleadores, y el segundo es la institucin de organismos conjuntos permanentes para determinar la poltica de formacin y reglamentar los conflictos que se planteen sobre el particular. En las economas ms reglamentadas de Europa continental, la lucha de los sindicatos por influir en las decisiones sobre formacin ha tenido como resultado una amplia participacin en los organismos conjuntos que intervienen en las decisiones en materia de formacin, que abarcan desde los consejos de empresa por medio de los organismos sectoriales y regionales hasta las instituciones nacionales encargadas de la formulacin de polticas. Las aspiraciones a influir en la formacin se han visto por lo general ms satisfechas en lo que se refiere a la preparacin profesional y los programas pblicos iniciales que a la formacin continuada de los trabajadores.

Influencia directa de los sindicatos en la formacin

Bsqueda de un nuevo consenso

En una poca en que la sindicacin y la influencia de los sindicatos se ven fuertemente sometidas a prueba, el aumento de las aspiraciones de los sindicatos a intervenir en la formacin podra esperarse que no llegue en buena parte a concretarse. Adems, dado que un nmero cada vez mayor de empleadores considera que la formacin es esencial para el xito de la empresa, la resistencia con respecto a los objetivos de las organizaciones sindicales en materia de formacin tambin puede estar disminuyendo, lo cual deja la puerta abierta a una mayor influencia por parte de esas organizaciones. En algunos aspectos, el advenimiento de la produccin flexible est transformando el ambiente de negociacin al que se enfrentan los sindicatos con respecto a la formacin, ampliando la esfera de intereses comunes con los empleadores y alentando las negociaciones cooperativas y productivistas ms que las negociaciones conflictivas y distributivas. Se pueden encontrar ejemplos de esa situacin en Australia y en los enfoques consensuales en materia de competencias y de formacin en las empresas japonesas (Benson, 1996). Un ejemplo sorprendente del cambio que se est produciendo en el ambiente de negociacin al que se enfrentan los sindicatos en algunos sectores lo constituye el Programa EDAP de Ford Britain. El reconocimiento por la direccin de que la mejora de la competitividad haca necesario un entorno de relaciones laborales caracterizado por una mayor cooperacin condujo a la puesta en prctica de un programa que promova la educacin en sentido amplio, en el que la compaa se interesaba por la formacin indirecta ms que por la formacin directamente relacionada con el empleo. Tambin se ofreca a los sindicatos un patrocinio conjunto (Mortimer, 1991). La medida en que la produccin flexible abre las puertas a la cooperacin en materia de formacin es, no obstante, un asunto controvertido. La aplicacin de las tcnicas de gestin de los recursos humanos ha supuesto con frecuencia una intensificacin del trabajo, una polarizacin de las competencias y reducciones de personal. Algunas variantes de gestin de los recursos humanos en particular incorporan con frecuencia un punto de vista individualista y unitarista de la relacin de empleo que es intrnsecamente hostil a los valores colectivistas y pluralistas vinculados con la influencia de los sindicatos (Stuart, 1996). No obstante, el conflicto entre la gestin de los recursos humanos y el sindicalismo no parece estar muy extendido en la prctica. En algunos pases, las tcnicas de gestin de los recursos humanos estn ms difundidas entre los trabajadores sindicados que entre los no sindicados. Parece razonable pensar que la produccin flexible favorece una mayor coincidencia entre los intereses de los empleadores y de los sindicatos en la esfera de la formacin, si bien es preciso reconocer que se deben esperar asimismo importantes conflictos de intereses. Como se seal ms arriba, la formacin subvencionada por los empleadores se ve ampliamente limitada por el temor de perder a la mano de obra calificada y se imparte nicamente a una categora de trabajadores que ya se encuentran en condiciones privilegiadas; en consecuencia la voluntad de los empleadores de compartir los beneficios resultantes de la formacin con los trabajadores por medio de salarios ms elevados y de promociones, o

permitindoles la validacin externa de sus competencias, es con frecuencia escasa. En todos estos aspectos, hay una divergencia entre los intereses de los sindicatos y de los empleadores, lo cual implica que hay un margen considerable para la celebracin de negociaciones colectivas sobre formacin. Una respuesta pragmtica, respaldada por el importante sindicato GMB del Reino Unido, consiste en apoyar un aumento de la flexibilidad funcional, a cambio de un incremento de la seguridad en el empleo y del acceso a la formacin. En el recuadro 4.4 se esboza un acuerdo concertado segn esos criterios.

Recuadro 4.4 Acuerdo concertado en 1994 entre United Distillers y el GMB A raz de las reestructuraciones y supresiones de puestos que se produjeron a comienzos del decenio de 1990, junto con un aumento de la competencia en los mercados de productos mundiales, la filial de destilacin de whisky de Guinness negoci en 1994 con el GMB y otros cinco sindicatos un acuerdo trienal de colaboracin en el marco del cual los trabajadores se mostraron de acuerdo con el trabajo flexible, la redistribucin de personal, la reorientacin profesional e incluso la reubicacin; la compaa se mostr adems dispuesta a garantizar la seguridad en el empleo, al menos durante la validez del acuerdo. Se estableci una red de comits consultivos conjuntos para tomar decisiones sobre cambios precisos y se elaboraron programas de formacin para satisfacer las necesidades convenidas. Se decidi que la remuneracin y la formacin deberan negociarse por separado. Ese acuerdo se ha renovado desde entonces cada ao. El responsable regional del GMB describe un cambio rpido de unas relaciones laborales poco dignas de crdito a unas relaciones laborales basadas en una gran confianza, y observa la ausencia de conflictos laborales desde 1994. Fuente: IPA Magazine, marzo de 1997.

El resultado del inters de un sindicato por la formacin tambin depende de su fuerza. Los que tienen suficiente influencia pueden exigir a los empleadores que cuiden de sus intereses en la esfera de la formacin. En las economas relativamente desreglamentadas, los sindicatos se han centrado en conseguir que los empleadores sindicados se ocupen de la formacin como de una cuestin propicia para la negociacin, que es de esperar que conduzca a la negociacin de acuerdos de formacin y a la creacin de comits de formacin conjuntos. Ahora bien, en gran parte de Europa continental, los sindicatos disfrutan de derechos legales a participar en las decisiones en materia de formacin y hay un nmero cada vez mayor de empleadores que proceden de buen grado a la reglamentacin en comn de por lo menos algunos de los aspectos de la formacin. Los sindicatos alemanes han adquirido una influencia importante en materia de cursos de aprendizaje por medio de una representacin oficial en la jerarqua de los organismos conjuntos que reglamentan los programas de formacin, los exmenes y la metodologa utilizada. En los Estados Unidos, la industria automotriz, los comits mixtos locales de empleadores y los sindicalistas han administrado histricamente lo que queda del

aprendizaje de oficios de mantenimiento y, ms recientemente, los fondos de formacin basados en la nmina y convenidos de manera colectiva mediante los que se financian las iniciativas locales de formacin para los afiliados.

Datos sobre las repercusiones de los sindicatos en la formacin

Los datos estadsticos para las economas ms desreglamentadas indican que los sindicatos ejercen una influencia considerablemente positiva en la formacin. Por lo general, se han encontrado vnculos positivos entre la sindicacin y la formacin nicamente en lo que se refiere a la formacin subvencionada por los empleadores, en especial la formacin y el aprendizaje en el trabajo. La experiencia de los Estados Unidos muestra que la formacin impartida al margen del empleo no es ms frecuente en el caso de los afiliados que en el del resto de trabajadores, lo cual es un hallazgo consecuente con la preferencia general de los sindicatos por el suministro de la formacin por los empleadores. Las mujeres y las minoras raciales ocupan un lugar importante entre las categoras de trabajadores con un acceso particularmente restringido a la formacin financiada por los empleadores. La informacin limitada procedente de algunos pases indica que la sindicacin no slo permite aumentar el acceso de las mujeres a la formacin, sino que los beneficios pueden ser considerablemente ms elevados que en lo que se refiere a los hombres, en cuyo caso los sindicatos reduciran la desigualdad de acceso a la formacin. La nivelacin del acceso de las mujeres al aprendizaje en relacin con el de los hombres registrada en Alemania en los ltimos aos se atribuye en parte a los esfuerzos de los sindicatos, inspirados por el inters por aumentar la contratacin de mujeres. Del mismo modo, la tendencia de los empleadores australianos de compaas sin representacin sindical a ofrecer menos formacin a las minoras raciales que a otros trabajadores no se observa al parecer en el sector sindicado (Kennedy, Drago, Sloan y Wooden, 1994).

5. Resumen, conclusiones y puntos propuestos para la discusin

Conceptos, polticas, organizacin y empleo
El presente documento, que toma como base los sistemas de formacin permanente, que en su mayora estn apenas en sus primeras fases, si es que se les puede reconocer como tales, y examina los cambios de las funciones y de las responsabilidades del personal de la educacin, su remuneracin y la organizacin de su trabajo en las escuelas y los sitios de formacin, los medios para lograr una mayor participacin en la toma

de decisiones relacionadas con la educacin, las funciones de los empleadores y de los trabajadores en la promocin del aprendizaje en el lugar de trabajo, y su participacin, as como la de otros interesados, en la formulacin de polticas generales de educacin y formacin. La necesidad de que el aprendizaje se convierta en una actividad permanente se ha sealado como un cambio conceptual fundamental de la manera en que se imparten la educacin y la formacin para permitir que los particulares, las comunidades y las naciones estn a la vanguardia de la transformacin constante y radical poltica, econmica, ambiental, tecnolgica y social de las sociedades y para que cuando sea necesario se adapten a ella. La formacin permanente, que ha acaparado la retrica poltica de los dos ltimos decenios, es en la actualidad el principio rector de las estrategias de poltica relacionadas con objetivos mltiples: el bienestar econmico y la competitividad; la empleabilidad; el desarrollo personal; la democracia y la cohesin social. Para que la educacin permanente sea ms que una simple retrica, es necesario que los sistemas de educacin se orienten hacia un enfoque centrado en el educando y una cultura comprometida con el aprendizaje en los casos en que esa cultura no exista o cuando la misma no sea muy firme. Tambin deben garantizar las oportunidades y la infraestructura necesarias para impartir una educacin variada. La escolaridad formal constituye cada vez ms la piedra angular de un proceso educativo y de aprendizaje que dura varios decenios. Sin embargo, hay importantes disparidades en los ndices de participacin en la educacin institucional -- la escolaridad universal en la escuela primaria sigue siendo un ideal, al igual que la alfabetizacin universal y la erradicacin del trabajo infantil. Las disparidades en materia de gnero han desaparecido en gran medida en los pases desarrollados, sin embargo siguen siendo muy importantes en los pases menos adelantados. Adems, hace falta una reorientacin para equilibrar la dicotoma acadmico-profesional en los niveles secundario y de educacin superior, garantizar el acceso a esos niveles, y prever medidas relativas a la transicin entre los estudios y el trabajo. Para responder a los retos inherentes al puesto de trabajo moderno, la educacin, la formacin, las escuelas y las empresas estn cada vez ms interconectadas, existen mltiples vnculos entre ellas, y se forman asociaciones estratgicas para facilitar la transicin. Dos objetivos principales en el proceso de reorientar los sistemas de educacin y formacin consisten: en reducir las desigualdades de acceso a la educacin no institucional y a la educacin para adultos, que en la actualidad se caracteriza por diferencias basadas en la edad, la situacin en el empleo, el nivel de ingresos y el nivel educativo, y en equilibrar mejor el acceso de las mujeres y los hombres a la educacin y al mercado laboral. El acceso a la educacin y la calidad de la misma dependen de una financiacin suficiente, y del nmero y la calidad del personal de la educacin, sobre todo del personal docente. Las inversiones insuficientes en la financiacin de la educacin, es decir, las inversiones que estn por debajo del nivel medio recomendado del 6 por ciento del PNB, tienen repercusiones importantes tanto sobre el acceso como sobre la calidad. Para hacer frente a las necesidades, habra que diversificar an ms las medidas de financiacin mediante una combinacin de asociaciones pblicas y privadas. Los incentivos fiscales, las cuentas de formacin individuales, los gravmenes para la formacin, los programas de permisos educativos y la concesin de prstamos de pequea escala constituyen algunas de las ideas propuestas para financiar un mayor acceso. En todo el

mundo se ha producido una baja considerable del ndice de contratacin de maestros en los ltimos aos, y hay una importante brecha entre los pases menos adelantados y los ms desarrollados, que afecta seriamente la participacin. En el informe se prev un aumento de la feminizacin de la profesin docente en los niveles ms altos de la educacin, es decir que se prev una continuacin de la tendencia que ya se observa en los niveles ms bajos.

Funciones y responsabilidades de los educadores

Por encima de las cuestiones de la financiacin y la organizacin, la redefinicin de los sistemas de educacin permanente depende de la atribucin de nuevas funciones y responsabilidades a los educadores o de una modificacin de la manera en que las asumen y de las polticas seleccionadas en relacin con la educacin inicial, la formacin continua, las calificaciones y competencias del personal, su contratacin, y el desarrollo profesional. Se ha observado, o cabe prever, un aumento de las responsabilidades que asumen los administradores y el personal de direccin de las escuelas en trminos de: previsin (planificacin) de los cambios; servicios de asesoramiento y comunicacin con el personal, los estudiantes y los mandantes; desarrollo de visiones estratgicas para sus instituciones; colecta de fondos; fomento y organizacin del personal; evaluacin del personal; utilizacin de sus atribuciones de direccin para fomentar la innovacin, el trabajo en equipo y la colaboracin con sitios de aprendizaje. Los docentes y la manera en que realizan su trabajo constituyen el fundamento de toda estrategia exitosa para introducir reformas de la educacin permanente. Partiendo del concepto de una mayor profesionalizacin, se prev que los docentes asuman ms responsabilidad en los resultados del aprendizaje a travs de: la elaboracin y la modificacin de los programas de estudio; investigaciones, reflexiones y modificaciones de los enfoques de enseanza para orientarlos hacia una enseanza basada en la colaboracin; la evaluacin de los progresos y fracasos de los estudiantes; y la modificacin del trabajo, y sobre todo de la organizacin de las clases en asociacin con personal de apoyo educativo y con los padres. Las funciones del personal de apoyo para facilitar la adopcin de un aprendizaje ms enfocado en la colaboracin han pasado a ocupar un lugar ms importante en el programa de cambios que se han de introducir. En los lugares de aprendizaje se est recurriendo cada vez ms a la tecnologa de la informacin pero los conocimientos de la informtica siguen siendo bajos y a esto hay que aadir la falta de formacin profesional para integrar la tecnologa con el potencial de aprendizaje, lo cual ha provocado una reaccin defensiva por parte de muchos docentes. Harn falta una formacin apropiada e incluso una mayor participacin del personal en la planificacin y la aplicacin de los cambios tecnolgicos a fin de abatir estos obstculos, extender el aprendizaje a distancia y permitir un acceso libre a los entornos de aprendizaje. Para asumir estas nuevas funciones y responsabilidades ser necesario que todo el personal -- los administradores, los miembros del personal de direccin y docentes de las escuelas -- cuenten con una educacin inicial de alto nivel, y oportunidades, as como un firme compromiso

individual e institucional con la formacin continua. En la actualidad, en muchos casos el nivel bsico de educacin que se exige a los docentes es una educacin superior, al mismo tiempo que se han diversificado los centros de educacin para docentes y que se han reforzado sus vnculos con el rendimiento de las escuelas. Las funciones y responsabilidades de los educadores de docentes se han modificado en funcin de otras reformas. El carcter especfico que sola tener la educacin continua anteriormente se est convirtiendo en cosa del pasado, pero sigue contando con recursos insuficientes y sigue siendo inaccesible en relacin con las necesidades de muchos directores de escuela y docentes. Las respuestas de poltica formuladas han consistido en combinar los sitios de aprendizaje y modificar los objetivos estratgicos aplicando una formacin ms basada en la escuela, en red y a distancia que guarde vnculos ms directos con las necesidades de los educadores y las mejoras de la escuela. La confluencia entre los cambios de la educacin y de la formacin y las expectativas frente a las nuevas funciones y responsabilidades ha dado lugar a un mayor nfasis en el desarrollo profesional permanente de los educadores. Cada vez ms, el desarrollo profesional est vinculado a estructuras de carrera rediseadas para compensar altos niveles de competencia, calificaciones y rendimiento, frente a una dependencia casi total en las calificaciones formales y la antigedad. En el informe se sostiene que una estructura de carrera ms abierta y diversificada, con inclusin de distintas trayectorias para asumir puestos de responsabilidad, criterios no lineales de ascenso y una mayor fluidez entre la educacin y otras posibilidades de empleos (tales como intercambios entre las escuelas y el personal de las oficinas pblicas o privadas) aumentar tanto la satisfaccin en el trabajo como el rendimiento. Los diferentes sistemas de evaluacin del personal constituyen una base para el desarrollo del rendimiento y de la carrera. En muchos niveles de educacin se observa una tendencia hacia un equilibrio ms armonioso de las oportunidades de progresin profesional por lo que se refiere al gnero; el aumento del nmero de directoras de escuela es la caracterstica ms prominente de esta situacin, ya que tiene repercusiones positivas que favorecen una organizacin de los sitios de aprendizaje ms orientada hacia la colaboracin y el trabajo en equipo.

La remuneracin y el trabajo en el sector de la educacin

Una estrategia integrada para modificar el entorno del aprendizaje requerir cambios en los programas de remuneracin y en la manera en que el trabajo educativo est organizado en las escuelas y en los dems componentes de la educacin permanente. Har falta que el nivel de los sueldos sea suficiente para atraer a los candidatos ms calificados para ocupar los empleos educativos, conservarlos durante un perodo razonable de su carrera y que estn estructurados de tal manera que motiven y recompensen el trabajo innovador. Los niveles de los salarios siguen siendo relativamente estables en los pases con altos ingresos, pero no compensan todas las posibles faltas de personal. Siguen siendo relativamente bajos en los pases en transicin y en los pases en desarrollo, en donde las frmulas de ajuste estructural siguen dictando gran parte de las polticas. Se presta ms atencin a la necesidad de aplicar un enfoque de salarios diversificados dentro de los pases, y an ms para ajustar la remuneracin a criterios de rendimiento. En algunos pases, los salarios del personal de direccin de las escuelas tienen un componente

importante basado en el rendimiento, idea que se est examinando cada vez ms en el caso de los puestos del sector docente, a pesar del malestar que podra causar al desestabilizar los grupos escolares y el trabajo en equipo. Sin embargo, las nuevas disposiciones de remuneracin pueden estructurarse sobre una base de grupo/escuela/sistema, y no por individuos, a fin de evitar las desventajas del salario basado en los mritos individuales. Los horarios de trabajo que se exigen al personal de la educacin no han cambiado en los ltimos aos, pero en algunas categoras las horas efectivas s han cambiado, sobre todo en el caso del personal de direccin, mientras que las nuevas expectativas siguen y seguirn modificando la intensidad del trabajo de los docentes. El debate sobre el tamao de los grupos, y las medidas concretas originadas en el mismo, favorecen actualmente los grupos ms pequeos en algunos pases de altos ingresos. En la mayora de los pases en desarrollo siguen prevaleciendo los grupos muy numerosos en todos los niveles, lo cual reduce el aprendizaje cooperativo y los intercambios entre el docente y los estudiantes. Se prevn ms flexibilidad en la organizacin de la escuela y ms oportunidades de aprendizaje para los educandos de caractersticas diversas, lo cual incluye horarios flexibles, arreglos relativos a los horarios de trabajo de los docentes, y servicios integrados entre la escuela y la comunidad para aprovechar al mximo la infraestructura. Est aumentando la preocupacin por la violencia y el estrs en las escuelas, lo cual requiere una respuesta de poltica multisectorial para garantizar la seguridad, la salud y un entorno de aprendizaje innovador.

Participacin en la toma de decisiones en materia de educacin y en el aprendizaje en el lugar de trabajo

El fracaso de los esfuerzos que se han efectuado anteriormente para reformar la educacin a fin de involucrar de manera apropiada al personal (sobre todo a los docentes) en las decisiones ms importantes oblig a replantearse la situacin en conjunto y a formular propuestas para dar mayor participacin al personal en la reformulacin de los componentes de la educacin permanente. El dilogo social considerado de manera amplia, y el respeto de los derechos fundamentales de libertad sindical y de negociacin colectiva, son factores importantes para la construccin de un marco de participacin. Lamentablemente, estos derechos siguen siendo vulnerados con demasiada frecuencia en muchos pases. La toma de decisiones basada en la escuela, los conceptos de administracin y la negociacin se estn extendiendo, atizados por un deseo de mejorar los resultados obtenidos en el aprendizaje en la principal fuente de educacin/aprendizaje. La gestin en la escuela se basa cada vez ms en un concepto de asociacin de los principales interesados a fin de movilizar los mximos recursos posibles y decidir una manera eficaz de utilizarlos. La participacin del personal puede obtenerse ya sea a partir de un marco local o nacional para celebrar consultas, o a travs de enfoques representativos, incluida la negociacin colectiva. La naturaleza de la negociacin est cambiando en algunos pases para tender hacia enfoques cooperativos, o basados en los intereses, frente a los enfoques basados en el enfrentamiento, sin obviar la necesidad de establecer mecanismos apropiados de solucin de conflictos, ni reducir el derecho a huelga para defender los intereses de los educadores.

Adems de contribuir a la educacin pblica y a la formulacin de polticas de formacin, los empleadores y los trabajadores han desempeado un papel primordial en fomentar el aprendizaje en el lugar de trabajo, que no deja de transformarse en un contexto comercial cada vez ms mundializado. Los empleadores y sus asociaciones facilitan el aprendizaje en el lugar de trabajo estableciendo vnculos entre el aprendizaje y la visin estratgica y los objetivos comerciales de la empresa, fomentando el aprendizaje y desarrollo de los trabajadores, participando en la educacin pblica y en la poltica de formacin, y formando asociaciones dinmicas con el sector educativo pblico y privado, sobre todo en campos tales como la formacin profesional y el aprendizaje de oficios y el establecimiento de calificaciones. Los trabajadores a travs de sus sindicatos influyen en el aprendizaje en el lugar de trabajo, haciendo presin sobre los empleadores para que den ms oportunidades de formacin a travs de la negociacin colectiva y la creacin de organismos paritarios para determinar la poltica de formacin y solucionar los conflictos; patrocinar conjuntamente con los empleadores nuevos programas de educacin, que no estn directamente relacionados con el lugar de trabajo; y reduciendo la desigualdad de acceso de las mujeres y de las minoras.

Puntos propuestos para la discusin

A partir de la informacin contenida en el presente informe, la Oficina Internacional del Trabajo propone los siguientes puntos como base para la discusin de la Reunin, en el entendimiento de que, de acuerdo con las caractersticas generales de las reuniones sectoriales de la OIT, la Reunin tiene plena libertad para organizar su labor como lo estime conveniente.

Formacin permanente: poltica, organizacin, financiacin y empleo

1. Polticas de organizacin, financiacin y empleo para brindar progresivamente oportunidades de formacin permanente, que den una importancia particular a: a. una participacin universal y al equilibrio entre los sexos; b. la integracin de las escuelas, de las instituciones de educacin superior, de los lugares de aprendizaje en el lugar de trabajo, de la educacin para adultos y no institucional en las disposiciones sobre educacin, y c. nuevos arreglos para financiar la formacin permanente, incluidas las cuentas de formacin. 2. Asociaciones para la educacin -- formulacin de polticas, gobernacin y utilizacin de los recursos.

Funciones y responsabilidades del personal de la educacin

3. Funciones y responsabilidades de todas las categoras de personal de la educacin que den una importancia particular a: a. la direccin de la escuela; b. las funciones y profesionalizacin de los docentes; c. las funciones de los facilitadores del aprendizaje en el lugar de trabajo: personal de capacitacin, directores y sindicalistas, y d. la integracin de la tecnologa de la informacin. 4. Educacin inicial y formacin continua relacionadas con las funciones y las responsabilidades de la educacin. 5. Fomento de la progresin profesional, incluida la utilizacin de evaluaciones.

La remuneracin y el trabajo en el sector de la educacin

6. Niveles de los sueldos y estructura de la remuneracin, incluidos los criterios de rendimiento individual o colectivo. 7. Organizacin del entorno de enseanza y aprendizaje, en particular: a. los horarios, el tamao de los grupos y la organizacin de horarios flexibles, y b. la infraestructura, la salud y la seguridad.

Participacin en la toma de decisiones relativas a la educacin y en el aprendizaje en el lugar de trabajo

8. La gestin basada en la escuela y la toma de decisiones basadas en la participacin. 9. El papel de los mecanismos de consulta y de la negociacin colectiva, en particular: a. la negociacin cooperativa, y b. la solucin de conflictos. 10. Las funciones de los empleadores y de los trabajadores en la promocin de la enseanza en el lugar de trabajo, y la organizacin y la estructuracin de la formacin permanente.

OIT
11. Propuestas de acciones que podra llevar a cabo la OIT.

9. Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin, 1948 (nm. 87), y Convenio sobre el derecho de sindicacin y de negociacin colectiva, 1949 (nm. 98). Cabe citar tambin otras normas aplicables en un contexto pblico/privado o simplemente pblico, tales como el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (nm. 135), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administracin pblica, 1978 (nm. 151), y el Convenio sobre la negociacin colectiva, 1981 (nm. 154). 10. Algunas partes de esta seccin se inspiran extensamente en Ryan (1998). 11. Convenio sobre la licencia pagada de estudios, 1974 (nm.140).

Anexo
Evolucin reciente en los sectores de la educacin y de la formacin: financiamiento, organizacin y empleo Financiacin de la educacin
La cantidad de recursos que un pas destina a la educacin es uno de los indicadores ms reveladores de su importancia en el orden de prioridades de las decisiones polticas, econmicas y sociales del pas. En los ltimos aos parecen haberse incrementado los recursos asignados a la educacin, ya que los documentos de poltica internacional han promovido que se otorgue mxima prioridad a la financiacin de la educacin y del personal docente, como inversin en el desarrollo humano para sociedades basadas en el conocimiento.

Tendencias de la inversin en la educacin

En 1995, los gastos pblicos por concepto de educacin como porcentaje del producto nacional bruto (PNB) siguieron situndose cerca del 5 por ciento, nivel que prevaleci en los 15 aos anteriores. Sin embargo, las diferencias regionales son considerables y van desde un nivel ligeramente superior al 5 por ciento en los pases desarrollados de Amrica del Norte, Asia oriental/Oceana y Europa a slo la mitad de dicho porcentaje en los pases menos desarrollados. En los pases en desarrollo de Asia oriental y meridional (vase grfico 1) los gastos por concepto de educacin continan siendo inferiores al 4 por ciento del producto nacional bruto.
Grfico 1 Estimacin de gastos pblicos por concepto de educacin como porcentaje del PNB y como porcentaje del PNB per cpita, 1995

Las diferencias entre los pases ms ricos y los dems son considerables y cada vez ms pronunciadas. Teniendo en cuenta las fuentes de financiacin pblicas y privadas, los pases de la OCDE en su conjunto invierten casi el 6 por ciento de su producto interior bruto (PIB) colectivo en educacin, y slo cinco de los 22 pases declarantes invierten menos del 5 por ciento. En varios pases, el porcentaje del PNB destinado a la educacin se sita entre el 6 y el 8 por ciento cuando se incluyen todos los gastos y subvenciones que se pagan a individuos y hogares. Adems, la mayora de los pases de la OCDE han incrementado sus niveles de inversin, a veces de forma considerable (esto es, entre un 20 y un 30 por ciento), entre 1990 y 1995. Los gastos por concepto de educacin aumentaron a un ritmo ms rpido que el patrimonio nacional en casi todos los pases del grupo. Actualmente, los pases desarrollados invierten en educacin el 80 por ciento de los gastos totales mundiales, que se elevan a 1,4 billones de dlares, frente al 72 por ciento en 1980 (UNESCO, 1998b).

A pesar de las comparaciones desfavorables basadas en las cifras del PNB y del PIB, muchos pases en desarrollo de ingresos medianos y bajos realizan importantes sacrificios para invertir en educacin si se tienen en cuenta los gastos pblicos totales. En comparacin con la amplia media de la OCDE del 12,6 por ciento de fondos pblicos destinados a la educacin en 1995 (ltimo ao del que se tiene informacin), entre los pases que no son miembros de la OCDE y que participan en el estudio de indicadores mundiales de educacin, las cifras van desde la media de la OCDE para Argentina y Uruguay hasta el 27 por ciento del gasto pblico destinado a la educacin en Filipinas. Las estadsticas de la UNESCO correspondientes a 1996 revelan tambin una gran diversidad dentro de las regiones en cuanto a los porcentajes de inversin pblica destinados a la educacin en relacin con los gastos totales:

en Africa, la inversin generalmente se sita entre un 15 y un 20 por ciento (superior a la media de la OCDE), pero vara del 9 por ciento en Sudn al casi 25 por ciento en Marruecos; en el Caribe y Amrica Central, la mayor parte de los pases invierten entre el 13 y el 15 por ciento, con porcentajes mnimos del 9 por ciento (St. Kitts y Nevis) hasta mximos de casi el 23 por ciento (Costa Rica); el campo de variacin regional en Amrica del Sur es muy similar y oscila entre el 10 por ciento en Guyana al 19 por ciento en Bolivia; en los Estados rabes se adoptan decisiones de inversin notablemente diferentes. As, el Lbano gasta un poco ms del 8 por ciento frente a Jordania que invierte casi el 20 por ciento; y en Asia sudoriental, Indonesia invierte menos del 8 por ciento frente a Tailandia que invierte el 20 por ciento (UNESCO, 1998a).

Es necesario aclarar estas cifras. Los niveles de gastos relativamente ms bajos entre pases no significa automticamente que la calidad o acceso a la educacin sea inferior; tampoco demuestran totalmente por s solos la prioridad que se da a la educacin. Existen diversos factores que afectan a las obligaciones de los gobiernos de invertir en educacin y formacin, entre ellos cabe citar: la demografa de la poblacin; las decisiones polticas en apoyo de diferentes niveles de educacin y la finalidad de las inversiones; y las contribuciones previstas de fuentes privadas, ya se trate de empresas, familias o individuos. Sin embargo, en conjunto, el anlisis llevado a cabo por la OCDE de sus pases miembros llega a la conclusin de que la financiacin pblica de la educacin es una prioridad social en todos los pases, incluso en aquellos en donde la participacin pblica es escasa en otros mbitos (OCDE, 1998a). Las cifras indican que se estn realizando importantes inversiones en algunos pases en desarrollo, aunque por supuesto no en todos, pero que en la mayor parte de ellos es necesario desplegar mayores esfuerzos para subsanar la escasa financiacin histrica y prepararse para el futuro. Otra medida de inversin social en educacin es el gasto corriente por alumno como porcentaje del PNB per cpita (vase grfico 1). Frente al gasto de capital por concepto de edificios y equipo, el gasto corriente incluye sueldos y otros gastos correspondientes al personal docente. En

1995, el promedio mundial de gastos pblicos corrientes ascenda al 22 por ciento para todos los niveles de educacin segn las cifras de la UNESCO. La mayor parte de los pases desarrollados considerados en su conjunto invirtieron ms del 20 por ciento del PNB, mientras que las inversiones de la mayor parte de los pases en desarrollo se situaron muy por debajo de esta cifra. Entre las excepciones ms destacadas cabe citar a los Estados rabes y al Africa subsahariana; este ltimo grupo de pases invirti hasta el 30 por ciento de los gastos pblicos corrientes en educacin, pese a una financiacin ms limitada.

Diversificacin de la financiacin: pblica, privada y asociaciones

Los datos de los indicadores de la OCDE indican que el sector privado es la fuente de financiacin de aproximadamente el 20 por ciento de los gastos de centros docentes. Esto representa el 1,2 por ciento del producto interior bruto agregado de 19 pases; tambin en este caso existen grandes diferencias entre los diferentes pases, que van desde el 3 por ciento o incluso menos del capital privado en apoyo de centros docentes en Italia, los Pases Bajos y Suecia a ms del 18 por ciento en Australia y Alemania. Las fuentes de financiacin tambin varan y abarcan desde principalmente hogares en muchos pases hasta fondos procedentes de empresas, como en Alemania para sostener el sistema de aprendizaje dual. Adems, las cantidades no tienen en cuenta los costos totales que las familias reservan para la educacin de los nios. Buena parte de la financiacin -- desde los pagos efectuados por el gobierno para subvencionar los gastos privados de los centros docentes hasta los pagos directos de individuos y familias -- se destina a centros de enseanza superior. A menudo, los pagos directos se efectan para incrementar el acceso a la educacin de estudiantes con bajos ingresos. No existe un modelo constante que indique un ritmo de crecimiento ms rpido en la financiacin privada frente a la pblica en estos pases (OCDE, 1998a). No se dispone de cifras comparativas para muchos pases fuera del grupo de la OCDE pero la financiacin privada es considerable en muchos pases. Por ejemplo, se informa que en Chile representa el 2,5 por ciento del PIB, es decir, prcticamente igual al porcentaje pblico. Por otro lado, en India y Malasia es del 0,2 por ciento e incluso inferior (OCDE, 1998a). De igual modo, el capital privado que se destina a los centros docentes vara del 2 por ciento de todos los gastos (pblicos y privados) en Malasia al 45 por ciento en Chile. Pano (1998) cita dos ejemplos en Africa para mostrar cmo la financiacin no estatal proporciona importantes recursos adicionales a las inversiones en la educacin. Segn se ha informado, en Madagascar el Gobierno asigna el 51,8 por ciento de los gastos a la enseanza primaria y secundaria, los padres aportan el 27,2 por ciento, los donantes externos el 4,1 por ciento y las subvenciones representan el 7 por ciento. En Mal, el Gobierno aporta el 52,5 por ciento de la financiacin, las familias y comunidades el 15,9 por ciento, los prstamos externos representan el 9,6 por ciento, las subvenciones externas el 15,8 por ciento, y el resto corresponde a los comits locales de desarrollo y a las organizaciones no gubernamentales (ONG). Las tendencias hacia un incremento del nmero de matrculas a que se hace referencia en este informe, junto con las limitaciones continuas a las inversiones del

sector pblico, indican que continuar esta expansin de la enseanza privada en lo que respecta a los ciclos de enseanza secundaria y superior como respuesta a la demanda insatisfecha que la OIT haba observado anteriormente (1996a).

La educacin como negocio?

En un extremo del espectro, la tendencia hacia una privatizacin completa de la enseanza con el objeto de convertirla en una empresa lucrativa ha cobrado impulso en los ltimos aos. Las tentativas de aplicar en la prctica estos conceptos se han desarrollado sobre todo en los Estados Unidos, a menudo sobre la base de que la eficiencia del mercado mejorar el acceso a la educacin y su calidad. Esta privatizacin de la enseanza incluye la asignacin de fondos pblicos en forma de bonos a las familias para que los utilicen en escuelas privadas, y la toma del control administrativo de escuelas anteriormente pblicas por una direccin privada con fines lucrativos. En el primer caso, las experiencias se limitan hasta la fecha a experimentos en dos distritos escolares urbanos (Milwaukee, Wisconsin y Cleveland, Ohio). En el segundo caso, las experiencias tambin son limitadas pero se estn incrementando debido a la aparicin de sociedades privadas que dirigen escuelas primarias en diversos estados. Los crticos defienden que los planes de asignacin de fondos pblicos mediante bonos y la administracin privada de las escuelas corre peligro de aumentar la igualdad de acceso y no garantiza la conformidad con las normas mnimas de calidad. Hasta la fecha, hay pocos indicios que indiquen que los resultados individuales o escolares hayan mejorado de hecho en estas escuelas. Asimismo, la mundializacin del comercio de servicios ha dado lugar a la especulacin, y en algunos sectores a temores, de que la educacin se presta a una expansin a gran escala de movimientos de capital y de recursos humanos entre las fronteras nacionales en un comercio altamente privatizado de los servicios de educacin. El comercio internacional de los servicios de enseanza superior se ha vuelto un gran negocio, aunque a menudo se trata de una combinacin de instituciones o autoridades pblicas y privadas. Segn las estimaciones, el comercio de la educacin represent en 1995, 27.000 millones de dlares de los Estados Unidos (EI, 1999; Mallea, 1998), cifra ligeramente superior al 2 por ciento de los gastos mundiales prescritos por concepto de educacin. En lugar de basarse de forma general en iniciativas privadas, los mandantes de la OIT defendieron en la ltima reunin sobre educacin la aplicacin de un conjunto de medidas tales como una recaudacin de impuestos ms eficaz para recaudar posibles contribuciones de individuos y empresas ms elevadas, la eliminacin de la corrupcin y el canje de deuda por inversiones sociales a fin de impulsar las inversiones pblicas (OIT; 1996c). El concepto de canjes de deuda e iniciativas similares para concentrar los recursos nacionales e internacionales en los problemas sociales parece estar ganando terreno en los crculos financieros internacionales. Entre estas iniciativas se encuentra la iniciativa 20/20 que se propone que los gastos presupuestarios de los pases en desarrollo y la asistencia de los donantes internacionales para los programas sociales alcancen el 20 por ciento de los gastos totales (UNICEF, 1999). El comunicado adoptado por el Grupo de los Ocho (G-8) en la Cumbre de

Colonia en junio de 1999 que trat en parte de las iniciativas de la educacin permanente, pidi que se introdujeran cambios en las iniciativas de alivio de la deuda de los pases pobres severamente endeudados (HIPC) administradas por las instituciones financieras internacionales que podran asignar recursos para la reduccin de la pobreza, la educacin y la salud. En la serie de reuniones de las instituciones de Bretton Woods que se celebraron en el otoo de 1999, se observaron progresos en el nmero de pases endeudados que se suscriben a la iniciativa para los HIPC, as como las decisiones adoptadas por los pases acreedores, colectivamente por conducto del Club de Pars y bilateralmente, para proporcionar hasta el 90 por ciento o ms del alivio de la deuda mediante prstamos para el comercio y el desarrollo com parte de estas iniciativas (Fondo Monetario Internacional, 1999). Adems de otros sistemas de financiacin para la enseanza superior que se analizan en el captulo 1 del presente informe, en las universidades se est recurriendo en gran medida a un nuevo sistema importante de financiacin complementaria que reviste la forma de actividades generadoras de ingresos derivadas de los programas de contratacin de profesorado y programas de investigacin conjuntos con empresas privadas, pero se plantea la cuestin de su incidencia en el cometido y tica de la institucin. Estas actividades pueden adoptar la forma de empresas conjuntas entre instituciones, facultades o profesores y empresas individuales.

Descentralizacin de la financiacin
Al parecer continan las tendencias que la OIT ya seal (1996a) a favor de una responsabilidad ms local y basada en la escuela para las decisiones adoptadas en materia de financiacin y especialmente en materia de gastos en un amplio nmero de pases. Sin embargo, las diferencias son muy pronunciadas en relacin con el nivel de enseanza. En la mayora de los pases el gobierno central sigue siendo la principal fuente de financiacin de la enseanza primaria y secundaria, aunque la facultad de autorizar gastos se ha transferido en gran medida a los niveles locales y escolares. Los estados federales y algunos otros pases han transferido en gran medida la responsabilidad de la financiacin a los niveles locales. La enseanza superior sigue siendo en buena parte la responsabilidad de los niveles central y regional del gobierno (OCDE, 1998a).

Acceso a la educacin: tasas y niveles de matriculacin

En comparacin con la segunda mitad del decenio de 1980, en el decenio de 1990 la demanda de servicios de enseanza continu registrando un fuerte aumento en todos los niveles excepto en la enseanza preescolar (vase cuadro 1). En 1996, el nmero de estudiantes matriculados en todo el mundo en todos los niveles de enseanza super los 1.200 millones (UNESCO, 1998a). No hay indicios de que el ritmo de crecimiento vaya a

descender en los prximos aos, aunque la composicin demogrfica afectar de forma diferente a los niveles de enseanza en los distintos pases. Cuadro 1. Tasas porcentuales mundiales de incremento de matrculas y de personal docente (1985-1990, 1990-1996)

Preescolar 1985-90 Matrculas Profesores Fuente: UNESCO, 1998a. 3,3 3,6 1990-96 2,0 0,5

Primaria 1985-90 1,0 1,5 1990-96 1,7 1,5

Secundaria 1985-90 1,6 2,8 1990-96 3,2 1,8

Superior 1985-90 2,6 3,2 1990-96 3,5 2,9

Las tasas brutas de matrcula (GERs)(12) aumentaron en todas las regiones y en todos los niveles con excepcin del Africa subsahariana y de determinados pases en desarrollo en Asia oriental (enseanza primaria) y en los pases en transicin de una economa centralmente planificada a economas de mercado de Europa y Asia central (en todos los niveles). El descenso de las tasas de matrcula en estos pases desde las transformaciones polticas y econmicas a principios de la presente dcada ha sido especialmente espectacular en la enseanza preescolar y secundaria. Se observaron importantes aumentos de las tasas de matrcula de las mujeres en casi todo el mundo y en casi todos los niveles de educacin (UNESCO, 1998a y 1998b). Sin embargo, este panorama positivo es menos halageo cuando se comparan los progresos conseguidos en los pases ms pobres y en los menos pobres. Sigue habiendo un abismo entre las tasas brutas de matrcula de las escuelas primarias de los pases menos desarrollados y la de los pases desarrollados (vase cuadro 2). Cuadro 2. Tasas brutas de matrcula en el primer nivel (escuela primaria), pases menos desarrollados y pases desarrollados, 1980-1996

Grupo de pases Pases menos desarrollados

Ao 1980 1985 1990 1996

Mujeres y hombres 65,8 65,5 64,8 70,3 100,9 101,0 100,7 103,0

Hombres 77,1 74,3 72,2 79,1 101,1 101,3 101,0 102,8

Mujeres 54,3 56,4 57,3 61,4 100,6 100,8 100,4 103,2

Pases desarrollados

1980 1985 1990 1996

Fuente: UNESCO, 1998a.

Uno de los factores ms destacados que se desprende de estos datos es el equilibrio que se da (ms o menos) entre los gneros en los pases desarrollados y la enorme disparidad entre los gneros en los pases menos desarrollados. En todos los pases desarrollados la participacin escolar en el primer nivel se aproxima al 100 por ciento tanto para hombres como para mujeres, mientras que en muchos pases en desarrollo, especialmente en Africa y Asia meridional, existen enormes disparidades entre la participacin de los hombres y de las mujeres (segn estadsticas de la UNESCO, la mayor disparidad se encuentra en Yemen en donde la participacin de los hombres es del 99 por ciento frente al 40 por ciento de las mujeres). En la enseanza secundaria y superior se encuentran de nuevo niveles similares de participacin entre hombres y mujeres como se muestra en los cuadros 3 y 4. Cuadro 3. Tasas brutas de matrcula en el segundo nivel (enseanza secundaria), pases menos desarrollados y pases desarrollados, 1980-1996

Grupo de pases Pases menos desarrollados

Ao 1980

Mujeres y hombres 14,7

Hombres 20,5

Mujeres 8,8

1985 1990 1996 Pases desarrollados 1980 1985 1990 1996 Fuente: UNESCO, 1998a.

16,2 17,5 18,8 89,5 93,7 93,6 100,3

21,0 22,1 23,0 89,3 93,4 92,7 98,8

11,2 12,9 14,5 89,8 94,0 94,7 101,8

Cuadro 4. Tasas brutas de matrcula en el tercer nivel (educacin superior), pases menos desarrollados y pases desarrollados, 19801996

Regiones Pases menos desarrollados

Ao 1980 1985 1990 1996

Mujeres y hombres 1,8 2,5 2,5 3,1 36,2 38,7 44,3 50,5

Hombres 2,7 3,7 3,7 4,6 36,2 37,6 42,4 46,8

Mujeres 0,9 1,3 1,3 1,7 36,2 39,8 46,3 54,4

Pases desarrollados

1980 1985 1990 1996

Fuente: UNESCO, 1998a.

En una sorprendente inversin de las diferencias tradicionales entre los gneros en los pases desarrollados, las tasas de matrcula de las mujeres tanto en la enseanza secundaria como superior eclipsan ahora a las de los hombres, y la diferencia no dej de agrandarse en el decenio de 1990.

Estructuras: administracin y gobierno

Aunque desigual en cuanto al ritmo y alcance dentro de los pases de la misma regin o del mismo nivel econmico, contina la descentralizacin uniforme o transferencia de competencias no slo financieras sino tambin organizativas y administrativas de las autoridades centrales y regionales a los niveles locales y escuelas a las puertas ya del siglo XXI. As, pases de Asia y el Pacfico tan diferentes en tamao y riqueza como la Repblica de Corea, las Maldivas, Nueva Zelandia y Filipinas han todos experimentado una descentralizacin de la administracin escolar. Esto ha revestido varias formas que van desde los consejos escolares compuestos por directores, profesores, padres, dirigentes comunitarios y especialistas de la educacin en la Repblica de Corea a directores y juntas escolares locales para las grandes escuelas en las Maldivas, a asociaciones escolares/comunitarias institucionalizadas en juntas directivas de la poltica de Nueva Zelandia de las Escuelas del Maana, y las escuelas de Filipinas mediante una importante poltica de habilitacin. Los pases europeos, tanto de Europa oriental como occidental, tambin han experimentado, de una u otra forma, esta tendencia, y la incidencia ms pronunciada se dio en los sistemas altamente centralizados que solan prevalecer en Europa central y oriental. En Polonia, todas las escuelas de enseanza primaria y secundaria en los principales centros urbanos pasaron a manos del control municipal desde 1996, mientras que en Malta se estn delegando ms poderes y responsabilidades a los centros docentes y a los consejos escolares (OIE, 1999). La transferencia de competencias ha provocado otro importante cambio la aparicin de un amplio concepto de asociacin que va ms all de los intereses puramente financieros para abarcar un nuevo paradigma de escolarizacin. Un resultado es el concepto de red de aprendizaje de Tailandia que se propone crear la diversidad y el autogobierno como contrapunto a opciones de aprendizaje homogneas al movilizar a las familias, instituciones religiosas, empresas, medios de comunicacin y organizaciones no gubernamentales para establecer un proceso de educacin permanente que tenga en cuenta las necesidades locales (OIE, 1999).

Empleo del personal docente El personal docente en la fuerza de trabajo

Adems de proporcionar un indicador adicional de las prioridades de inversin, el empleo en la educacin constituye un importante mercado de trabajo del sector formal. El personal docente sigue representando una proporcin considerable de la fuerza de trabajo empleada o

econmicamente activa de los pases de ingresos medianos y altos de Europa y de la OCDE. Si algo puede afirmarse es que su presencia aument durante el decenio de 1990. Segn estimaciones de la OCDE, el porcentaje medio de profesores de todos los niveles de la enseanza se situ en un 3,9 por ciento (2,9 por ciento de profesores de enseanza primaria y secundaria) en 1995, y el porcentaje total de personal docente se situ en un 5,4 por ciento. Esto representara un aumento de los totales y de la proporcin de personal docente en relacin con todo el personal frente al ao 1992 (OIT, 1996a; OCDE, 1997a). Segn las estimaciones ms recientes de la Unin Europea, el nmero de profesores de la enseanza pblica y privada en lo que respecta exclusivamente a las escuelas de enseanza primaria y secundaria de sus pases miembros se situ en un 3 por ciento en 1996/1997, y se registran cifras similares en los pases de Europa central y oriental. Las diferencias entre los pases de la Unin Europea y los de la OCDE son bastante notables, lo que refleja diferentes elecciones en cuanto al volumen de personal y a la distribucin entre las categoras. En lo que respecta a los profesores de todos los niveles, los porcentajes varan entre un 2,4 por ciento o menos de la fuerza de trabajo en la Repblica de Corea y Turqua a un porcentaje bastante superior al 5 por ciento en Blgica y Hungra; en lo que respecta a todo el personal docente, los porcentajes van de un 4 por ciento en Grecia, la Repblica de Corea y Japn a ms del 7 y 8 por ciento en Dinamarca y Hungra, respectivamente. Pases tales como Canad, Grecia e Italia decidieron asignar una cantidad mayor de sus recursos directamente al personal docente (80 por ciento o ms), mientras que en pases como Dinamarca, Nueva Zelandia y los Estados Unidos el 40 por ciento o ms del personal contratado es personal docente, administrativo o profesional de apoyo. Como lo indicaron los anlisis estadsticos de la Unin Europea y de la OCDE, estas variaciones dependen de la duracin de la enseanza obligatoria y del tiempo de instruccin, del tamao de la poblacin en edad escolar, y de parmetros de trabajo de los profesores, entre otros, horas de trabajo, nmero de alumnos por clase y tiempo dedicado a las obligaciones escolares y extraescolares (EURYDICE, 1999a; OCDE, 1997a). Aunque no se dispone de informacin sobre el empleo total en la educacin fuera de estos dos grupos de pases, se dispone de una medida estadstica sobre el nmero de profesores por cada 1.000 habitantes en el grupo de edad de 15 a 64 aos, que equivale a grosso modo a la poblacin econmicamente activa en la mayor parte de los pases (vase grfico 2). Las proporciones que se registran en las diversas regiones no reflejan cambios importantes desde el ltimo informe de la OIT (1996a). Los datos relativos a los perodos de tiempo indican, no obstante, que en la dcada anterior a 1995, todas las regiones y pases importantes independientemente de su nivel econmico (con excepcin de China, que experiment un descenso del 14 al 13 por ciento) mantuvieron el mismo porcentaje de profesores o lo aumentaron. En los Estados rabes, en los pases ms desarrollados de Asia y Oceana y en los pases en transicin, el crecimiento fue muy importante.
Grfico 2 Nmero de profesores (de todos los niveles) por cada 1.000 habitantes en el grupo de edad de 15 a 64 aos, en 1985 y 1995

La configuracin de la contratacin de personal docente confirma que, en gran medida para responder a los factores demogrficos, el aumento del nmero de profesores sigue siendo ms pronunciado en los pases menos desarrollados que en el mundo desarrollado tanto en lo que respecta a las escuelas de enseanza primaria como secundaria (vanse cuadros 5 y 6). El aumento de la contratacin de profesoras supera al de profesores en las escuelas de enseanza primaria de los pases tanto desarrollados como en desarrollo, y en la enseanza secundaria de este ltimo grupo de pases, pero en las escuelas de enseanza secundaria de los pases desarrollados la contratacin de profesoras es inferior. Sin embargo, la estadstica ms reveladora es la enorme diferencia entre el nmero de profesores en relacin con la poblacin en los pases menos desarrollados frente a los de los pases ms desarrollados, y el hecho de que el nmero de profesores en el grupo de pases menos desarrollados se mantuvo esttico en los ltimos diez aos, si bien la necesidad de profesores no ha cesado de aumentar.

Administradores de la enseanza

La escasa informacin disponible sobre las tendencias en el empleo entre los administradores de distintos niveles indica que el cambio de funciones y responsabilidades de los centros docentes implicar en el futuro una gran demanda de conocimientos de gestin. Asimismo, la demografa tambin tendr un papel que desempear. Por ejemplo, la Oficina de Estadsticas del Trabajo de los Estados Unidos prev un incremento del 10 por ciento en el empleo de los administradores de centros docentes de todo tipo hasta el ao 2006. Las jubilaciones sern la causa de la mayor parte de las ofertas de empleo, especialmente directores; se estima que en la prxima dcada se jubilarn aproximadamente el 40 por ciento de los directores de enseanza preescolar y de enseanza secundaria de primer ciclo. (Olson, 1999). Cuadro 5. Profesores de primer nivel: en el mundo, en los pases menos desarrollados y en los pases ms desarrollados, 1980-1996

Regin En el mundo

Ao 1980 1985 1990 1996

Total (en miles) 19.046 20.948 22.593 24.641 909 1.097 1.247 1.548 4.843 5.018 5.147 5.368

Mujeres (% del total) 52,8 54,5 56,3 57,9 28,3 29,8 33,3 34,3 77,0 78,9 80,4 81,8

Perodo

Evolucin en %: total

Evolucin en %: mujeres

80-85 90-95 90-96 80-85 90-95 90-96 80-85 90-95 90-96

2,0 1,5 1,5 3,8 2,6 3,7 0,7 0,5 0,7

2,6 2,2 1,9 4,9 4,9 4,2 1,2 0,9 1,0

En los pases menos desarrollados

1980 1985 1990 1996

En los pases desarrollados

1980 1985 1990 1996

Cuadro 6. Profesores de segundo nivel: en el mundo, en los pases menos desarrollados y en los pases ms desarrollados, 1980-1996

Regin En el mundo

Ao 1980 1985 1990 1996

Total (en miles) 15.368 16.832 19.352 21.535 324 413 548 684 7.244 7.451 8.066 8.217

Mujeres (% del total) 40,6 43,0 43,7 47,3 79,3 79,2 75,7 77,6 51,4 53,1 54,9 59,0

Perodo

Evolucin en %: total

Evolucin en %: mujeres

80-85 90-95 90-96 80-85 90-95 90-96 80-85 90-95 90-96

1,8 2,8 1,8 5,5 4,5 6,5 0,9 2,4 2,6

3,0 3,7 2,7 7,2 7,1 5,0 1,5 2,3 1,4

En los pases menos desarrollados

1980 1985 1990 1996

En los pases desarrollados

1980 1985 1990 1996

Fuente: (UNESCO, 1998a).

Caractersticas de la profesin docente: edad y origen tnico de los docentes, trabajo a tiempo parcial
A los responsables de la adopcin de decisiones y de la elaboracin de la poltica educativa no slo les preocupan los nmeros sino tambin las caractersticas del personal de sus sistemas. Las caractersticas de gnero se examinaron en el captulo 1. Los otros dos factores, la edad y el origen tnico, tienen tambin cierta importancia en la poltica de contratacin. La edad del cuerpo de profesores de un pas tiene incidencia en la planificacin de los recursos humanos y en las finanzas por lo que se refiere a los cambios repentinos de la oferta y de la demanda de profesores, la formacin continua y el desarrollo profesional necesario para mantener niveles de competencia elevados y las cuestiones relacionadas con el salario. A menudo, el origen tnico es un factor importante en sociedades en las que hay una gran diversidad tnica y cultural ya que se espera que la profesin docente refleje en cierta medida esta diversidad como base para una cooperacin ms estrecha con los estudiantes y la

comunidad a fin de alcanzar objetivos comunes. Las tendencias en la enseanza a tiempo parcial afectan a la contratacin, a la carrera y a la organizacin del trabajo.

Envejecimiento del personal docente?

Desde principios de la dcada de 1990, se han expresado preocupaciones por la edad del personal docente en los pases desarrollados, tanto por lo que se refiere a las consecuencias que tiene para la oferta y la demanda el reemplazamiento de profesores experimentados y que estn a punto de jubilarse como por las consecuencias presupuestarias de un cuerpo de profesores compuesto de muchos profesionales que se encuentran en el nivel ms alto de una escala de sueldos determinada por la antigedad. Una curva de edad demasiado sesgada hacia arriba puede tambin implicar un programa de formacin continua ms extensivo especialmente en el mbito de la tecnologa de la informacin. Los sistemas de contratacin a largo plazo en los pases de Europa desde mediados del decenio de 1970 muestran un descenso constante del porcentaje de profesores menores de 30 aos y un aumento progresivo del porcentaje de profesores mayores de 40 aos (EURYDICE, 1996a). Si bien las estadsticas varan considerablemente de un pas a otro, en 1996-1997, casi la mitad de los profesores de la enseanza primaria y del primer ciclo de enseanza secundaria en la mayora de los pases europeos y en otros pases de la OCDE tenan 40 aos o ms. En las escuelas de enseanza primaria y del primer ciclo de enseanza secundaria, el porcentaje de profesores jvenes menores de 30 aos alcanz o se aproxim al 20 por ciento en slo cuatro de los 16 pases declarantes (Blgica, Repblica de Corea (primer ciclo de enseanza secundaria), Suiza y el Reino Unido). En los ltimos ciclos de la enseanza secundaria, el nmero de profesores de edad es incluso superior para casi todos los pases e incluso algunos (en concreto Alemania, Italia y Suecia) notificaron que cuatro quintos o ms de los profesores tenan ms de 40 aos. En pases de Europa central y oriental, el cuerpo de profesores tanto de la enseanza primaria como secundaria es relativamente ms joven, a menudo con un cuarto o ms de profesores menores de 30 aos (EURYDICE, 1999a; OIE, 1999; OCDE, 1998a y 1998b). Este tipo de tendencias plantea posibles problemas a pases que prevn un nmero estable o creciente de matrculas (OCDE, 1998a). En ausencia de sistemas de contratacin compensatorios, como por ejemplo una proporcin elevada de profesores que regresan despus de haber interrumpido sus carreras por cierto tiempo o el reclutamiento de personal a mitad de carrera de otras profesiones, el continuo descenso de la contratacin de profesores jvenes en el grupo de edad de 20 a 29 aos propicia un dficit de profesores en los prximos aos para muchos pases de ingresos altos. Esta tendencia ser incluso ms pronunciada si continan los modelos de fuerte crecimiento econmico ya que stos debilitan la ventaja competitiva de la enseanza entre las mujeres que hasta ahora proporcionaban la principal reserva de contratacin para la enseanza primaria y gran parte de la enseanza secundaria. Las deficiencias pueden ser de carcter cualitativo y cuantitativo, ya que los pases han experimentado en el pasado diversas dificultades para contratar a profesores calificados de matemticas y ciencias, materias esenciales para

la sociedad de la informacin. Deberan adoptarse importantes medidas correctivas y de planificacin para hacer ms atractiva la enseanza, y debera prestarse la debida atencin a los programas de formacin continua necesarios para mantener y desarrollar las competencias a fin de evitar una situacin de este tipo. En lo que respecta a la edad de los docentes, la situacin es diferente en pases de la Unin Europea y de la OCDE. En general, los profesores son por trmino medio ms jvenes y las estadsticas generales no muestran cambios importantes en comparacin con aos anteriores. Una compilacin de informes de 14 pases (cifras de 1994) mostraba que excepto en dos pases (en Africa) en todos los dems ms del 20 por ciento de los profesores de la enseanza primaria o secundaria tenan menos de 30 aos, y en todos, el porcentaje de profesores menores de 40 aos oscilaba entre ms del 60 por ciento a casi el 90 por ciento (UNESCO, 1998b). En algunos pases, la esperanza media de vida puede desempear un papel importante. A este respecto, una tendencia especialmente preocupante en el Africa subsahariana es que, segn las informaciones, la tasa de mortalidad entre los docentes es muy elevada debido al SIDA: por ejemplo, el programa ONUSIDA estima que la enfermedad causar la muerte a aproximadamente 27.000 profesores en la Repblica Unida de Tanzana para el ao 2020 (ONUSIDA, 1999). La expansin demogrfica que exige un nmero cada vez mayor de nuevos profesores, los bajos sueldos y las perspectivas de carrera de muchos profesores experimentados que pueden propiciar altas tasas de abandono prematuro de la profesin en busca de trabajos ms lucrativos, tambin afectan al factor de la edad de los profesores en estos pases. La respuesta poltica en muchos pases podra reflejar la de los miembros de la Unin Europea y de la OCDE, aunque con un acento diferente: financiar los incentivos necesarios para hacer que los profesores experimentados continen en la enseanza ms all de la mitad de sus carreras.

Diversidad en las clases

En pases multiculturales, tanto ricos como pobres, la diversidad tnica o racial de la fuerza docente puede ser un factor importante para facilitar, o para obstaculizar, la integracin educativa y social. Una profesin docente que refleje slo la composicin dominante, tnica o cultural, de la circunscripcin educativa correspondiente corre el riesgo de levantar barreras culturales y lingsticas para minoras, inmigrantes y otras poblaciones que a su vez son, a menudo, el grupo en que hay un ndice ms alto de fracaso escolar. La cuestin de la contratacin de profesores entre las poblaciones minoritarias es una importante cuestin poltica en un nmero cada vez mayor de pases de Africa, de Norteamrica, de Europa y del Pacfico, como ya seal la OIT (1996a). Aunque no se dispone de datos sistemticos, se continuaron aplicando medidas para solucionar este problema a finales de la dcada en estos pases. Los programas de formacin de profesores en Nueva Zelandia, por ejemplo, estn acelerando la formacin de profesores de maor y de la Isla del Pacfico en un intento por ajustarse a la demografa cambiante de los alumnos matriculados (OIE, 1999).

Trabajo a tiempo parcial

La tendencia a largo plazo hacia el trabajo a tiempo parcial en la educacin, sobre todo en la enseanza (OIT, 1996a), no parece haber disminuido en aquellos pases que han recurrido tradicionalmente a esta opcin. En los pases miembros de la Unin Europea, uno de cada cinco profesores de la enseanza primaria y secundaria trabaja a tiempo parcial, y en Islandia y Noruega, uno de cada cuatro. Las comparaciones entre pases con un informe similar que se realizaron hace tres aos indican una tendencia al alza, aunque dicha tendencia no es de ningn modo universal. La enseanza a tiempo parcial en estos pases predomina sobre todo en la enseanza secundaria, especialmente en el ltimo ciclo, sistema que tambin prevalece en Europa central y oriental en donde cinco de siete de los pases declarantes registran porcentajes a tiempo parcial prximos o superiores al 20 por ciento. En los niveles de enseanza primaria, slo Alemania, Suecia y Letonia declaran porcentajes superiores al 30 por ciento y, en Alemania, ms de la mitad de los profesores trabajan a tiempo parcial. Como en el pasado, el porcentaje de mujeres que decide ensear a tiempo parcial es muy superior al de hombres excepto en alguno pases nrdicos (Dinamarca y Suecia) y en la enseanza secundaria en algunos pases (Irlanda y Espaa) (EURYDICE, 1996a y 1999a). Los datos disponibles no permiten deducir que se hayan producido cambios con el tiempo. En los niveles de enseanza superior y ms especializada, la OIT (1996a) observ una creciente utilizacin de profesores a tiempo parcial en los pases de ingresos elevados y de ingresos medianos altos en los diez aos anteriores a 1995. Si bien los datos de los que se tiene conocimiento parecen indicar que esta tendencia pudiera estar aumentando a medida que aumenta la flexibilidad en las modalidades de empleo en la educacin tcnica/profesional y superior, en el informe no hay datos que lo confirmen. De igual modo, este informe no dispone de datos de pases fuera de Europa que pudieran modificar las conclusiones anteriores y provisionales de la OIT (1996a) de que la enseanza a tiempo parcial no es muy corriente en la mayor parte de los pases de ingresos bajos y de que, incluso pudiera estar disminuyendo. Sin embargo, la propagacin de sistemas escolares informales especialmente en zonas rurales de pases pobres, en donde los profesores contratados localmente o los que viajan de regin a regin ensean efectivamente slo unas cuantas horas, representa un recurso de facto al trabajo a tiempo parcial. A pesar de la falta de claridad en todos los niveles de enseanza y por grupos principales de pases, estas tendencias, al menos en Europa, tienen consecuencias interesantes para las oportunidades de enseanza y de aprendizaje en el futuro. Como muestran los indicadores, las mujeres optan a menudo por el trabajo a tiempo parcial, al que tradicionalmente han recurrido para compaginar las responsabilidades familiares en algn

momento de sus carreras. La convergencia de la feminizacin y del trabajo a tiempo parcial que se aplica a una mayora de profesores como, por ejemplo, en algunos pases europeos puede tambin ofrecer mayores posibilidades para una distribucin ms flexible del horario escolar.

Remuneracin y trabajo: tendencias

Un muestreo de pases basado en los datos de la OIT hasta 1998 indica que las anteriores conclusiones basadas en exmenes de las tendencias salariales desde la dcada de 1980 hasta mediados de 1990 (1991a, 1996a) no han cambiado esencialmente (vanse cuadros 7, 8 y 9). Sigue siendo muy importante la diferencia que existe entre profesores de los pases de ingresos elevados y medianos y los de los pases menos desarrollados. En los primeros, los sueldos de los profesores de casi todos los niveles experimentaron un aumento, o al menos se mantuvieron estables con el tiempo, lo que refleja como se seal anteriormente: una mayor capacidad para pagar en un entorno econmico ms prspero; el mantenimiento del gasto pblico y del porcentaje del producto interior bruto destinado a la educacin a un nivel elevado; y la incidencia de las escalas de sueldos negociadas entre los sindicatos de profesores y los empleadores. Los aumentos ms espectaculares se produjeron en los pases asiticos -- Japn, Repblica de Corea, Singapur y Tailandia -- y en pases pequeos y relativamente prsperos como en las Bermudas y Mauricio. El efecto de la crisis financiera que se produjo en Asia a final de la dcada pudiera haber modificado estas tendencias en lo que respecta al primer grupo de pases, aunque de lo datos de la OIT no se puede deducir cul ha sido la incidencia exacta de dicha crisis. Los datos de la OCDE (1998a) tienden a confirmar esta tendencia general, si bien indican que los aumentos en trminos reales han seguido un ritmo ms lento que el crecimiento del producto interior bruto per cpita. Cuadro 7. Indices de sueldos reales para profesores de enseanza preescolar y de enseanza primaria en un grupo de pases seleccionado, 1990-1998 (1990 = 1000)

Pas Pases de ingresos altos Austria Preescolar Mujeres Bermudas

1990

1994

1995

1996

1997

1998

100,0

102,7

193,3

101,4

101,1

101,5

Primara y preescolar Mnimo Chipre Preescolar Mujeres Primaria Hombres Mujeres Finlandia Preescolar Hombres Mujeres Primaria Hombres Mujeres Italia Primaria y preescolar Japn Preescolar Mujeres Pases de ingresos medianos altos Bahrein Primaria y preescolar Hombres 100,0 102,9 101,9 89,5 -98,1 100,0 -115,1 117,5 118,7 -100,01 94,4 91,1 92,5 97,1 95,4 100,0 100,0 98,3 93,4 92,0 89,0 ------100,0 100,0 103,9 104,0 105,9 106,1 ------100,0 100,0 106,0 105,8 106,2 104,6 107,8 106,8 111,9 109,9 --100,0 98,2 105,4 105,0 105,5 -100,0 125,6 143,8 143,3 144,4 --

Mujeres Barbados Primaria y preescolar Mnimo Mximo Corea, Repblica de Primaria y preescolar Hombres Mujeres Pases de ingresos medianos bajos Belice Primaria Mnimo Mximo El Salvador Preescolar Primaria Tailandia (ndice de 1991) Preescolar Hombres Mujeres Primaria Hombres Mujeres

100,0

101,4

100,8

79,9

--

88,1

100,0 100,0

90,2 90,3

88,1 88,1

---

---

---

100,0 100,0

143,7 128,4

---

159,6 152,9

156,5 148,2

---

100,0 100,0 100,0 100,0

149,4 120,5 ---

145,2 117,1 90,4 90,4

----

--120,1

----

--

120,1

--

100,01 100,0
1

136,4 159,4 129,0 133,3

117,9 161,5 147,3 128,4

-----

-----

-----

100,01 100,0
1

Pases de ingresos bajos Repblica Centroafricana Primaria Honduras Preescolar Hombres Mujeres Primaria Hombres Mujeres Myanmar Preescolar Primaria Zambia Primaria Hombres Mujeres -- = no disponible o no notificado. 1 Indice de 1991 = 100. Fuente: OIT, encuesta de octubre, 1990-1998. 100,0 100,0 --63,2 63,2 60,4 60,4 ----100,0 100,0 48,2 48,0 39,6 39,4 34,1 33,8 27,0 26,8 --100,0 100,0 61,6 45,4 100,0 70,6 --121,1 71,8 --100,0 100,0 59,7 64,3 55,4 64,6 --60,6 94,6 --100,01 -65,9 67,3 74,7 --

Cuadro 8. Indices de sueldos reales para profesores de enseanza secundaria en un grupo de pases seleccionado, 1990-1998 (1990 = 100)

Pas

1990

1994

1995

1996

1997

1998

Pases de ingresos altos Bermudas Mnimo Chipre Idiomas y matemticas Hombres Mujeres Estudios tcnicos Hombres Mujeres Finlandia Idiomas Hombres Mujeres Matemticas Hombres Mujeres Estudios tcnicos Hombres Mujeres Italia Idiomas y matemticas Estudios tcnicos Singapur 100,01 100,0
1

100,0

102,2

123,1

127,8

128,8

--

100,0 100,0 100,0 100,0

110,4 110,6 110,4 110,6

105,7 102,3 105,7 102,3

104,9 101,1 ---

109,3 104,8 ---

-----

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

92,7 90,6 86,7 85,0 105,7 105,3 94,4 94,4

107,4 103,2 100,4 96,8 115,1 111,3 91,0 91,0

------92,5 92,5

------97,4 97,1

------95,6 95,4

Idiomas y matemticas Hombres Mujeres Estudios tcnicos Hombres Mujeres Pases de ingresos medianos altos Barbados Mnimo Mximo Bahrein Hombres Mujeres Corea, Repblica de Mauricio Idiomas y matemticas Estudios tcnicos Venezuela Ingresos medianos bajos Belice Mnimo Mximo El Salvador Filipinas Tailandia 100,0 100,0 100,0 100,0 89,5 93,5 -90,9 86,9 90,9 107,6 104,6 -------117,7 -------100,0 100,0 100,0 191,9 223,4 -182,8 212,8 -173,4 201,8 -183,8 213,9 65,0 183,3 213,3 -100,0 100,0 100,0 102,9 101,4 143,6 101,9 100,8 -89,5 79,9 ---156,5 98,1 88,1 -100,0 100,0 90,2 90,3 88,1 88,1 ------100,0 100,0 ----83,7 119,4 ----100,0 100,0 ----161,2 162,4 -164,4 ---

Hombres Mujeres Pases de ingresos bajos Repblica Centroafricana Idiomas y matemticas Estudios tcnicos Chad Hombres Honduras Idiomas Hombres Mujeres Matemticas Mujeres Estudios tcnicos Hombres Myanmar Idiomas y matemticas Estudios tcnicos -- = no disponible o no notificado. 1 Indice de 1991 = 100. 2 Indice de 1992 = 100. Fuente: OIT, encuesta de octubre, 1990-1998.

100,01 100,0
1

126,2 127,6

137,9 128,6 ----

100,01 100,0
1

----

58,5 65,9 --

56,3 67,3 81,0

62,5 74,7 76,6

--85,2

100,02

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

-139,1 61,1 59,4 47,6 47,8

50,3 111,4 59,6 67,3 38,8 38,0

----33,5 32,5

73,0 112,1 59,2 130,1 26,4 26,4

-------

Cuadro 9. Indices de sueldos reales para profesores de enseanza superior en un grupo de pases seleccionado, 1990-1998 (1990 = 100)

Pas Pases de ingresos altos Bermudas Matemticas Idiomas Chipre Hombres Mujeres Finlandia Idiomas Hombres Mujeres Matemticas Hombres Mujeres Pases de ingresos medianos altos Bahrein Hombres Mujeres Corea, Repblica de Idiomas Hombres Mujeres Matemticas

1990

1994

1995

1996

1997

1998

100,0 100,0 100,0 100,0

102,2 102,2 107,0 87,5

117,0 117,0 109,0 88,5

116,6 116,6 109,1 86,6

117,5 128,8 111,4 89,8

-----

100,0 100,0 100,0 100,0

--90,9 108,0

101,5 101,7 101,5 101,7

-----

-----

-----

100,0 100,0

102,9 101,4

101,9 100,8

89,5 79,9

---

98,1 88,1

100,0 100,0

85,7 67,5

---

---

93,4 77,9

---

Hombres Mujeres Mauricio Pases de ingresos medianos bajos El Salvador Matemticas Tailandia Hombres Mujeres Pases de ingresos bajos Repblica Centroafricana Honduras Idiomas Hombres Mujeres Matemticas Hombres Mujeres Myanmar Idiomas Matemticas -- = no disponible o no notificado. 1 Indice de 1991 = 100. Fuente: OIT, encuesta de octubre, 1990-1998.

100,0 100,0 100,0

85,7 67,5 108,8

--114,4

95,2 80,4 118,8

93,4 77,9 113,6

--109,6

100,0 100,01 100,0

1

-242,4 270,2 --

101,4 181,0 155,4 141,4

146,9 --125,1

144,3 --140,8

-----

100,0

100,0 100,0 100,0 -100,0 100,0

75,9 60,0 58,8 -47,4 47,4

96,6 60,4 54,4 -38,9 38,1

----33,4 32,8

107,1 114,7 37,4 -26,4 25,5

-------

En general, los pases de ingresos bajos continuaron perdiendo terreno en todos los niveles, aunque se pueden observar sueldos relativamente ms elevados en la enseanza superior en algunos pases como en la Repblica Centroafricana y Honduras. La evolucin desfavorable de las escalas de sueldos de los profesores, incluso importantes disminuciones en trminos reales en todos los niveles, se atribuyen a las continuas dificultades fiscales y a las polticas de ajuste estructural que recortan los gastos pblicos y la financiacin de la enseanza. Debido a la base limitada de datos no se debern sacar conclusiones precipitadas, ya que algunos pases muestran importantes divergencias respecto de las tendencias generales en cada grupo de ingresos.

Campo de variacin de la escala de sueldos

El estudio ms reciente de sueldos mnimos y mximos en los pases europeos en relacin con el PIB per cpita en el ao escolar 1997-1998 (EURYDICE, 1999a) tiende a confirmar la situacin que present anteriormente la OIT, en la que slo una pequea minora de pases entre los miembros de la Unin Europea, los que han solicitado el ingreso en la Unin Europea, principalmente de Europa oriental y central, y los pases de la AELC/EEE, pagan a los profesores de enseanza primaria en la categora de ingreso sueldos equivalentes o superiores al PIB per cpita. Ms pases pagan cantidades superiores al PIB en la enseanza secundaria de primer y segundo ciclo, aunque siguen siendo minoritarios. Dos tercios de estos pases pagan sueldos mximos, que se alcanzan generalmente al final de la carrera docente, los cuales son superiores al PIB per cpita, oscilando en la mayor parte de los casos de casi un 1,5 a ms del triple de este punto de referencia (Portugal, todos los niveles; Chipre y Espaa para los profesores de enseanza secundaria). En algunos pases de ingresos medianos como por ejemplo en Jordania y Malasia, los sueldos de los profesores de enseanza secundaria superior son entre dos y tres veces superiores al PIB per cpita. Los sueldos de los profesores de enseanza secundaria son a menudo superiores a los de la enseanza primaria, lo que refleja la persistencia de diferencias en los niveles de calificacin del personal docente entre los dos ciclos. Los datos de la OCDE (1998a) indican que en ms de la mitad de los pases declarantes, incluidos los pases no miembros que participaron en la encuesta WEI, los sueldos reglamentarios de los profesores con 15 aos de experiencia y calificaciones mnimas son superiores para los profesores de enseanza secundaria superior que para los de enseanza primaria, algunas veces la diferencia es notable. En tres cuartos de los pases, los sueldos de profesores de enseanza general y profesional son a grosso modo equivalentes.

Condiciones de trabajo Directores

Existe una gran diversidad en las variables de las condiciones de trabajo en lo que respecta a los directores, incluso en pases de niveles econmicos relativamente homogneos. Los directores pueden dirigir pequeos o grandes establecimientos: el promedio de personal docente de una escuela primaria puede oscilar entre ocho profesores en Noruega y 100 en Portugal (OCDE, 1998a). Muchos sistemas educativos siguen asignando responsabilidades docentes a los directores, en funcin del nmero de alumnos de la escuela o consideraciones similares como por ejemplo el nmero de clases, el tamao o tipo de escuela. En los pases europeos en donde la enseanza sigue ocupando un lugar destacado en las responsabilidades de los directores, por ejemplo en Bulgaria, Grecia y Espaa, los directores dedican a la enseanza entre 72 y 216 horas anuales en el primer pas citado, y entre 5 y hasta 20 horas semanales en los dos ltimos. Los informes de pases no europeos tambin muestran un lmite de horas que los directores deben dedicar a la enseanza: en la Repblica Unida de Tanzana, cinco horas semanales para los directores y diez horas semanales para lo subdirectores (EURYDICE, 1996b; OIE, 1999).

Profesores
Los anteriores estudios de la OIT sobre las tendencias en las horas de trabajo (1996a) no mostraron cambios notables en las horas de trabajo de los profesores respecto de los diez aos precedentes, que se mantuvieron en los lmites de 20-30 horas semanales de enseanza en preescolar y escuelas primarias y disminuy ligeramente en niveles superiores. Sin embargo, el nmero total de horas semanales de trabajo puede ser considerablemente superior a estas medias generales cuando se tienen en cuenta todos los aspectos del trabajo de los profesores. Algunos analistas han estimado que el componente no pedaggico del trabajo de los profesores representa entre el 10 y el 50 por ciento del trabajo semanal en los pases europeos. Adems, en la dcada de 1990 se ha presenciado una modificacin progresiva de la naturaleza del trabajo y su intensidad en relacin con la organizacin de los centros docentes, los programas de estudio y la metodologa de enseanza, y las actitudes de los alumnos. La informacin disponible no refleja importantes diferencias en los pases en desarrollo respecto de los modelos sealados. En el cuadro 10 se indican las horas de enseanza semanales en un grupo de pases seleccionado. El nmero total de horas anuales de instruccin en el decenio de 1990 vari ampliamente independientemente del grupo de ingresos. Por ejemplo, entre los pases de la OCDE oscil entre un poco ms de 400 horas anuales a casi 1.000 horas (el nivel ms bajo se registr en la Repblica de Corea y el ms alto en los Estados Unidos), en funcin del pas y del nivel de enseanza. De igual modo, puede oscilar entre ms de 600 horas en Tailandia a ms de 1.100 en Indonesia, de casi 400 en Bangladesh a 700 en las Maldivas y a casi 1.000 en Togo (EFA, 1996, OCDE, 1998a).

Cuadro 10. Promedio de horas de enseanza semanales en un grupo de pases seleccionados, 1996-1998

Grupo de pases Ingresos altos Blgica1 Noruega Ingresos medianos Croacia Malta Arabia Saudita Rep. Arabe Siria Ingresos bajos Bangladesh Benin Ghana Mozambique Nger Sudn Repblica Unida de Tanzana

Preescolar

Primaria

Primer ciclo de secundaria

Ultimo ciclo de secundaria

Tcnica secundaria

19 --15,6 14 (+13) 32 -28 20 (+15) ---40 (todas las tareas)

19,95 22,1 18-24 (+16-22) 22,5 18 (+12) 30 36 (+7,5) 28 22 (+20) 24 (+14) 27,5 24 (+4-6) 25-33

-20 20-24 (+16-20) 24,3 18 (+12) 19-21 (+15) -18-20 25 (+20) 24 24 22 (+4-6) 18-24

--20-24 (+16-20) -18 (+12) 19-21 (+15) -18-20 16 (+17) 24 (+4) 18 22 (+4-6) 18-24

--20-28 (+12-20) -20+15 ---18 (+27) 18-24 ----

Nota: Las cifras que figuran entre parntesis corresponden a las horas dedicadas a la preparacin de las lecciones, actividades de apoyo, actividades escolares complementarias, evaluacin y otras actividades educativas. Fuente: OIE, 1999.

Bibliografa
ADEA. (1995). Gestion et mobilisation des personnels enseignants dans les pays francophones dAfrique subsaharienne (Paris, Ministre de la Coopration). AFT. (1999). On close inspection: How schools are making intelligent, productive use of paras, in American Federation of Teachers Worldwide Website, PSRP Reporter (Washington, DC, AFT) (http://www.aft.org/publications/psrp_reporter/fall99/close.html). Anker, R. (1998). Gender and jobs: Sex segregation of occupations in the world (Geneva, ILO). AVU. (1999). African Virtual University: A distance education program for sub-Sahara Africa (http://www.avu.org/). Benson, J. (1996). A typology of Japanese enterprise unionism, in British Journal of Industrial Relations, (Oxford), Sep., Vol. 34, No. 3, pp. 371-387. Blanchet, R., Wiener, C. and Isambert, J.P. (1999). La revalorisation du rle des chefs dtablissement de lenseignement secondaire, Report, Apr. (Paris, Ministre de lducation nationale, de la recherche et de la technologie). Bracey, G. (1999). Reducing class size: The findings, the controversy, in Phi Delta Kappan (Bloomington, Ind.), Nov., Vol. 81, No. 3, pp. 246-250. Brophy, J. (1998). Teaching (Brussels, International Academy of Education, and Geneva, International Bureau of Education, Educational Practice Series-1). Burniske, R.W. (1999). The teacher as skilled generalist, in Phi Delta Kappan (Bloomington, Ind.), Oct., Vol. 81, Issue 2, pp. 121-129. Bush, T., Coleman, M. and Si Xiaohong (1998). Managing secondary schools in China, in Compare (Oxford), June, Vol 28, No. 2, pp. 183-195. Caldwell, B.J. and Spinks, J.M. (1988). The Self-Managing School (London, Falmer Press).

. (1992). Leading the Self-Managing School (London, Falmer Press). . (1998). Beyond the Self-Managing School (London, Falmer Press). CEART. (1989). Report of the Joint ILO/UNESCO Committee of Experts on the Application of the Recommendation concerning the Status of Teachers, Fifth Session, Geneva, 1988 (Geneva, ILO, CEART/V/1988/5). . (1998). Report of the Joint ILO/UNESCO Committee of Experts on the Applicationofthe Recommendation concerning the Status of Teachers, Fourth SpecialSession,Paris,1997 (Paris, UNESCO and ILO, CEART/SP/1997/13, 1998). (http://www.ilo.org/public/english/dialogue/sector/techmeet/ceart97/index.htm). . (1999) Report on allegations received from teachers organisations on non-observance of the Recommendation, Mar. 1999 (Geneva, ILO and UNESCO, CEART/INT/1999/1). (http://www.ilo.org/public/english/dialogue/sector/techmeet/ceart99/index.htm). CEDEFOP. (1998). Teachers and trainers in vocational education and training: Denmark,Finland, Iceland, Norway and Sweden (Luxembourg, Office of the European Communities). Cdelle, L. (1999). La formation continue la recherche dune cohrence, in Le Monde de lducation (Paris), Nov., No. 275, pp. 3839. Chapman, J. and Aspin D. (1997). The School, the Community and Lifelong Learning (London, Cassell). Chappell, D. and di Martino, V. (1998). Violence at Work (Geneva, ILO). Coffield, F. (1997). The Learning Society (Newcastle University). Commonwealth (1996). Better Schools: Resource Materials for School Heads (London, Commonwealth Secretariat). Cooper, B. (2000). Teacher unions, politics, and organizational adaptation: An international perspective, in Loveless, T. (ed.), Conflicting Missions: Teacher Unions and Education Reform (Washington, DC, The Brookings Institution).

Connell, H. (1998). Reforming schooling - What have we learnt? Educational studies and documents 68 (Paris, UNESCO Publishing). Cox, T. and Griffiths, A. (1995). Occupational Stress and Burn-out of Teachers: A Review (Geneva, ILO Sectoral Activities Programme Working Paper). Darling-Hammond, L. and Falk, B. (1997). Using standards and assessments to support student learning, in Phi Delta Kappan, (Bloomington, Ind.), Nov., Vol. 79, Issue 3, pp. 190-199. Delors. (1996). Learning: The Treasure Within. Report to UNESCO of the International Commission on Education for the Twenty-First Century (Paris, UNESCO Publishing). Dench, S. (1993). Employers provision of continuous training, Working Paper number 6, (London, Social Science Research Branch, Employment Department). DfEE. (1998a). The Learning Age: A renaissance for a new Britain (London, The Stationery Office). . (1998b). Teachers: Meeting the challenge of change (London, Department for Education and Employment). . (1999a). Advanced Skills Teachers: Explanatory Note by the DfEE, A Fast Track for Teachers, and Performance Management Framework for Teachers (London, Department for Education and Employment) (http://www.dfee.gov.uk/) (for teacher training: http://www.teach-tta.gov.uk/). . (1999b). School Teachers Pay and Conditions Document (London, Department for Education and Employment) (http://www.dfee.gov.uk/). Dodds, A. (1994). Distance learning for pre-tertiary education in Africa, in M. Thorpe and D. Grugeon (eds.): Open Learning in the Mainstream (Harlow, Longman Group) (http://www.globaldistancelearning.com/Teaching/Design/con-02.html). Dor, R. (1976). The diploma disease: Education, qualification and development (London, Allen and Unwin).

Doud, J.L. and Keller, E.P. (1998). Elementary/middle school principals: 1998 and beyond, in The Education Digest (Ann Arbor), Nov., Vol. 64, No. 3, pp. 4-10. Duman, A (1999). The demise of local government adult education in England and Wales and the idea of learning society, in International Journal of Lifelong Education (Basingstoke, Hants.), Vol. 18, No. 2, pp.127-135. Dykstra, A.H. and Kucita, P. (1998). School-based Management Through Cluster Schools: A Case Study from Cambodia, Education for All, Change in Action (Paris, UNESCO and UNICEF). EFA. (1996). The Conditions of Primary Schools: A Pilot Study in the Least-Developed Countries, a Report to UNESCO and UNICEF (Paris, UNESCO) synthesis available at: (http://www.unesco.org/education/efa/07Gpubl.htm). . (1997). Adult Education in a Polarizing World (Paris, International Consultative Forum on Education for All (EFA) and UNESCO). EI. (1998). EI Barometer on Human and Trade Union Rights in the Education Sector, 1998 (Brussels, Education International). . (1999). Education: Questions for Debate: The WTO and the Millennium Round: What is at Stake for Public Education? (Brussels) (http://www.ei-ie.org). Ellmin. (1995). Job satisfaction and decentralization: The effects of systemic change on Swedish comprehensive school teachers from 1988 to 1993 (Geneva, ILO Sectoral Activities Programme Working Papers). Espinoza, E.M. (1997). Training partnerships Chile: Experiences in a market-oriented training system (Geneva, ILO). European Commission. (1995). Teaching and Learning: Towards the Learning Society (Luxembourg, Publications of the European Communities). . (1999). Report from the Commission on the implementation, results and overall assessment of the European Year of Lifelong Learning, 1996 (Luxembourg, Publications of the European Communities).

EURYDICE. (1995). In-service Training of Teachers in the European Union and the EFTA/EEA Countries (Brussels, EURYDICE European Unit). . (1996a). Key data on education in the European Union, 95 (Luxembourg, Publications of the European Communities). . (1996b). School Heads in the European Union (Brussels, EURYDICE European Unit). . (1996c). Consultative Councils and Other Forms of Social Participation in Education in the European Union (Brussels, EURYDICE European Unit). . (1997a). Key data on education in the European Union, 97 (Luxembourg, Publications of the European Communities). . (1997b). The Role of Parents in the Education Systems of the European Union (Brussels, European Unit of EURYDICE). . (1999a). Key data on education in the European Union (Luxembourg, Publications of the European Communities). . (1999b). Forward Planning in Education in the Member States of the European Union (Brussels, EURYDICE European Unit). Faure, E. et al. (1972). Learning to Be (Paris, UNESCO). Fielden, J. (1998). Higher Education Staff Development: A Continuing Mission, Thematic Debate Discussion Paper, World Conference on Higher Education, Oct. 1998 (Paris, UNESCO). Ford Motor Company. (1996). Learning Through EDAP (Dagenham, Essex, Ford Motor Company). Frazis, H., Herz, D. and Horrigan M. (1995). Employer-provided training: results from a new survey, in Monthly Labor Review, May (Washington, DC), Vol. 118, No. 5, pp. 3-17. Freire, P. (1967). A Pedagogy of the Oppressed (Harmondsworth, Penguin).

Garson, P. (1997). New ties, new challenges: Labour relations in the education sector, in South African Labour Bulletin (Johannesburg), Nov., Vol. 21, No. 3, pp. 16-23. Gaynor, C. (1997). The supply, condition, and professional development of women teachers (Paris, IIEP). Gershberg, A.I. (1999). Decentralization, citizen participation, and the role of the State: The autonomous schools program in Nicaragua, in Latin American Perspectives (Riverside, Ca), July, Vol. 26, No. 4, pp. 8-38. Govinda, R. (1998). Lok Jumbish: An innovation in grassroots level management of primary education, Education for All, Change in Action (Paris, UNESCO and UNICEF). Grameen Bank (1999). A short history of Grameen Bank (http://www.grameen-info.org/bank/index.html). de Grauwe. (1998). Improving supervision: A challenging task, in IIEP Newsletter (Paris), Oct.-Dec., pp. 10-12. G-8. (1999). Kln Charter on Aims and Ambitions for Lifelong Learning (Toronto, University of Toronto G8 Information Centre). Green, A., Wolf, A. and Leney, T. (1999). Convergence and Divergence in European Education and Training Systems (London, Bedford Way Papers). Grubb, N. and Ryan, P. (1999). The roles of evaluation for vocational education and training (Geneva, ILO). Haimson, J., Hershey, A. and Silverberg, M. (1999). Analysis and Highlights: Report to Congress on the National Evaluation of Schoolto-Work Implementation (Princeton, NJ, Mathematica Policy Research, Inc.). Hargreaves, D. (1997). The Mosaic of Learning: Schools and Teachers for the New Century (London, Demos). Haycock, K. (1999a). Fostering collaboration, leadership and information literacy: Common behaviors of uncommon principals and faculties, in NASSP Bulletin (Reston, Va.), Mar., Vol. 83, Issue 605, pp. 82-87.

. (1999b). Collaborative program planning and teaching, in Teacher Librarian (Seattle, Wa.), Oct. 1999, Vol. 27, Issue 1, p. 38. Herschbach, D. (1998). Training partnerships United States: Local training networks (Geneva, ILO). Heward, C. and Bunwaree, S. (eds.) (1999). Gender, Education & Development (London, Zed Books). Hidalgo, L. (1997). School-based educational projects in Peru: Strengthening the local education community, Education for All, Change in Action (Paris, UNESCO and UNICEF). Hykin, J. (1998). Training for employment, background paper for the World Employment Report, 1998-99 (Geneva, ILO). Hoppers, W. (1998). Teachers resource centres in southern African education: an investigation into decentralization and educational change, in Buchert, Lene (ed.), Education Reform in the South in the 1990s (Paris, UNESCO Publishing, 1998). IBE. (1999). World Data on Education (Geneva, International Bureau of Education IBE). (http://www.ibe.unesco.org). ICE. (1996). Declaration and Recommendations of the forty-fifth session of the International Conference on Education, 1996 (Geneva, IBE/UNESCO). ILO. (1981). Employment and conditions of work of teachers, Joint Meeting on Conditions of Work of Teachers, Geneva, 1981 (Geneva). . (1991a). Teachers: Challenges of the 1990s, Second Joint Meeting on Conditions of Work of Teachers, Geneva, 1991 (Geneva, JMEWCT/2/1991). . (1991b). Final Report, Second Joint Meeting on Conditions of Work of Teachers, Geneva, 1991 (Geneva, JMEWCT/2/1991/15). . (1993). Consequences of structural adjustment for employment, training, further training and retraining in the metal trades, Report II, 13th session of the ILO Metal Trades Committee (Geneva, ILO).

. (1996a). Recent developments in the education sector, Joint Meeting on the Impact of Structural Adjustment on Educational Personnel, Geneva, 1996 (Geneva, ILO, JMEP/1996/I). . (1996b). Impact of structural adjustment on the employment and training of teachers, Joint Meeting on the Impact of Structural Adjustment on Educational Personnel, Geneva, 1996 (Geneva, ILO, JMEP/1996/II). . (1996c). Note on the proceedings, Joint Meeting on the Impact of Structural Adjustment on Educational Personnel, Geneva, 1996 (Geneva, ILO, JMEP/1996/12). . (1997). Breaking through the glass ceiling: Women in management, Tripartite Meeting on Breaking Through the Glass Ceiling: Women in Management, Geneva, 1997 (Geneva, ILO, TMWM/1997) (http://www.ilo.org/public/english/dialogue/sector/techmeet/tmwm97/index.htm). . (1998a). Employability in the Global Economy: How Training Matters, World Employment Report 1998-99 (Geneva, ILO). . (1998b). Statistics on Working Children and Hazardous Child Labour in Brief (Geneva,International Programme for the Elimination of Child Labour IPEC) (http://www.ilo.org/public/english/standards/ipec/index.htm">). . (1998c). Les Femmes dans les Filires techniques et professionnelles: Situation des Enseignantes dans quatre Pays ouest-africains (Bnin, Cte dIvoire, Mali et Sngal), Rapport de synthse des travaux de recherches et des ateliers nationaux (Geneva, ILO). . (1998d). Human resource development in the public service in the context of structural adjustment and transition, Joint Meeting on Human Resource Development in the Public Service in the Context of Structural Adjustment and Transition, 1998 (Geneva, ILO, JMPS/1998). . (1999a). Skills in Asia and the Pacific: Why training matters, Report presented at the Tripartite Asia and Pacific Consultative Meeting on Human Resources Development and Training, July (Geneva, ILO). . (1999b). Decent Work, Report of the Director-General to the 87th Session of the International Labour Conference, June (Geneva, ILO) (http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc87/rep-i.htm).

ILO/UNESCO. (1998). Final Report, Joint ILO/UNESCO Pacific Regional Seminar on the Status of Teachers, Nadi, Fiji, 28-30 Sep. 1998 (Apia, UNESCO and ILO). IMF. (1999). Overview: Transforming the Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF) and the Debt Initiative for the Heavily Indebted Poor Countries (HIPCs), and Communiqu of the Development Committee (Washington, DC, International Monetary Fund) (http://www.imf.org/external/np/esafhipc/1999/). IRS. (1996). Assessing employee involvement strategies, in IRS Employment Trends (London), No. 6, pp. 4-12. James, E. (1999). Innovation in Science, Mathematics and Technology Education (Paris, mimeographed paper from the author). Jary, D. and Thomas, E. (1999). Editorial: Widening participation and lifelong learning, in Widening Participation and Lifelong Learning (Staffordshire University), Vol. 1, No. 1, pp. 3-7. Jeong, J. (1995). The failure of state vocational training policies in Korea from a comparative perspective, in British Journal of Industrial Relations (Oxford), June, Vol.33, No. 2, pp.237-252. Keller, B. (1999). Principals salaries rising, but slowly, survey finds, in Education Week (Bethesda, Md.), Mar., Vol. 18, No. 26, p. 3. Kennedy, S., Drago, R., Sloan, J. and Wooden, M. (1994). The effect of trade unions on the provision of training: Australian evidence, in British Journal of Industrial Relations (Oxford), Dec., Vol. 32, No. 4, pp. 565-580. Kerchner, C.T., Koppich, J.E. and Weeres, J.G. (1997). United Mind Workers: Unions and Teachers in the Knowledge Society (San Francisco, Jossey-Bass Publications). King, E. (1999). Education revised for a world in transformation, in Comparative Education (Abington, Oxon.), Vol. 35, No. 1, pp. 109-117. Kiong, W.Y. (1998). Training partnerships Malaysia: Skills for global competitiveness (Geneva, ILO).

Klette, K. (2000). Working-time blues: How Norwegian teachers experience restructuring in education, in Day, C., Fernandez, A., Hauge, T.E. and Moller J., (eds.), The Life and Work of Teachers: International Perspectives in Changing Times (London, Falmer Press). Lafee, S. (1999). Pay for performance, in School Administrator (Arlington, Va.), Feb., Vol. 56, No. 2, pp. 18-22. Langlois, R. (1999). The Tobin tax: The seed of a new international finance scheme?, in Education International Magazine (Brussels), Apr., Vol. 5, No. 1, pp. 6-7. Leadbeater, C. (1999). Living on Thin Air: The New Economy (London, Viking). LeMaitre, M.J. (1998). Turning improvement into reform: Secondary-school education in Chile 1991-2001, in Lene Buchert (ed.), Education Reform in the South in the 1990s (Paris, UNESCO Publishing, 1998). Lewis, A. (1997). A Study On New Approaches To Regional Skill Standards, Paper prepared for ILO APSDEP (Bangkok, ILO). Liang, X. (1999). Teacher pay in 12 Latin American countries: How does teacher pay compare to other professions, what determines teacher pay, and who are the teachers?, background paper for the Conference on Teachers in Latin America: New Perspectives on their Development and Performance, San Jos, June. Lu, Y. and Bjorkman, I. (1997). HRM practices in China-Western joint ventures: MNC standardization versus localization, in International Journal of Human Resource Management (London), Oct.; Vol. 8, No. 5, pp. 6-15. MacDuffie, J.P. (1995). Human resource bundles and manufacturing performance: Organizational logic and flexible production systems in the world auto industry, in Industrial and Labor Relations Review (Ithaca, NY), Jan.; Vol. 48, No. 2, pp. 197-221. Mallea, J.R. (1998). International Trade in Professional and Educational Services: Implications for the Professions and Higher Education (Paris, OECD-CERI, mimeo).

Matheson, C. (1999). An exploration of the experience of women in non-traditional adult education spaces, in Merrill, B. (ed.) The Final Frontier: Exploring Spaces in the Education of Adults (Warwick, Standing Conference on University Teaching and Research in the Education of Adults). Matheson, D. (1995). Adult education in Suisse romande in Compare (Abingdon. Oxon.), Vol. 25, No. 2, pp. 115-136. . (1996). Imperial culture and cultural imperialism, in European Journal of Intercultural Studies (London), Vol. 7, No. 1, pp. 51-56. Mayo, P. (1999). Gramsci, Freire and Adult Education (London, Zed Books). Martin, C.J. (1998). More for less: The Mexican cult of educational efficiency and its consequences at school level, in Buchert, Lene (ed.), Education Reform in the South in the 1990s (Paris, UNESCO Publishing, 1998). McCarty, F.H. (1996). Learning faster and better, in Manufacturing Engineering (Dearborn, Mi.), July, Vol. 117. McGinn, N. (1998). Resistance to good ideas: Escuela Nueva in Colombia, in Lene Buchert (ed.), Education Reform in the South in the 1990s (Paris, UNESCO Publishing, 1998). Mehotra, S., Nigam, A. and Tun Thet, A. (1996). Public and Private Costs of Primary Eduation: Evidence from Selected Countries in Asia and Africa (New York, UNICEF Staff Working Papers, Number 15). Middleton, J., Ziderman, A., and Van Adams, A. (1993). Skills for Productivity: Vocational Education and Training in Developing Countries (Oxford: Oxford University Press, for the World Bank). Mingat, A. and Tan, J.P. (1998). The Mechanics of Progress in Education: Evidence from Cross-Country Data (Dijon, Institut de recherche sur lconomie de lducation). Mitchell, A. (1997). Strategic training partnerships between the State and enterprises: competitiveness, employability and growth, report, Training Policies and Systems Branch (ILO, Geneva).

Morris, J. (1999). Managing women: Secondary school principals in Trinidad and Tobago, in Gender and Education (Abingdon, Oxon.), Sept., Vol. 11, Issue 3, pp.343-355. Morriss, S.B., Guat Tin, L. and Coleman, M. (1999). Leadership stereotypes and styles of female Singaporean principals, in Compare (Abingdon, Oxon.), June, Vol. 29, Issue 2, pp. 191-202. Mortimer, K.W. (1990). EDAP at Ford: A research note, in Industrial Relations Journal (Oxford), winter; Vol. 21, No. 4, pp. 309-314. . (1991). The establishment and early development of the Employee Development and Assistance Programme, unpublished MA dissertation, Polytechnic of East London. Ndahi, H.B. (1999). Utilization of distance learning technology among industrial and technical teacher education faculty, in Journal of Industrial Teacher Education, (Columbus, Oh.), Summer, Vol. 36, No. 4, pp. 21-37. Niebuhr, K.E., Niebuhr, R.E. and Cleveland, W.T. (1999). Principal and counselor collaboration, in Education (Chula Vista, Ca.), summer, Vol. 119, Issue 4, pp. 674-678. Nielsen, S.P. (1997). Denmark, in Country specific reports, Window on VET Systems, European Centre for the Development of Vocational Training Website (http://www.trainingvillage.gr/etv/vetsystems/report/dk_en.asp). NSSB. (1999). International Initiatives, in National Skills Standards Board Website (Washington, DC, NSSB) (http://www.nssb.org/inter.htm). NZEF. (1997a). Building Your Business: The Qualifications Framework A Tool for Change (New Zealand Employers Federation and New Zealand Qualifications Authority). Odden, A. and Kelley C. (1997). Paying Teachers for what They Know and Do (Thousand Oaks, CA, Corwin Press, Inc.). OECD. (1994). Quality in Teaching (Paris, OECD-CERI).

. (1996). Lifelong Learning for All (Paris, OECD). . (1997a). Education at a Glance, OECD Indicators 1997 (Paris, OECD). . (1997b). Parents as Partners in Schooling (Paris, OECD). . (1997c). Prepared for Life: How to measure cross curricular competencies, Indicators of Education Systems (Paris, OECD). . (1998a). Education at a Glance, OECD Indicators 1998 (Paris, OECD). . (1998b). Education Policy Analysis 1998 (Paris, OECD). . (1998c). Redefining Tertiary Education (Paris, OECD). . (1998d). Staying Ahead: In-service Training and Teacher Professional Development (Paris, OECD). . (1999a). Resources for lifelong learning: What might be needed and how might they be found, in Chapter 1, Education Policy Analysis, 1999 (Paris, OECD). . (1999b). Innovating Schools (Paris, OECD). OFSTED. (1995). Class size and the quality of education (London, Office for Standards in Education). Olson, J.; James, E. and Lang, M. (1999). Changing the subject: The challenge of innovation to teacher professionalism in OECD countries, in Journal of Curriculum Studies (Basingstoke, Hants.), Vol. 31, No. 1, pp. 69-82. Olson, L. (1999). Demand for principals growing, but candidates arent applying, in Education Week (Bethesda, Md.), Mar., Vol. 18, No. 25, pp. 1, 20-22. Ontario. (1999). What is Apprenticeship? (Toronto, Ontario Ministry of Education and Training).

Osterman, P. (1995). Skill, training, and work organization in American establishments, in Industrial Relations (Cambridge, Ma.), Apr.; Vol. 34, No. 2, pp. 125-146. Oxtoby, B. (1999). New methods, modes, techniques for applying information and communication technologies to develop individual and team competencies, Paper prepared for the ILO, Aug. 1999. Pano, S. (1998). Assessing the costs of education, in ADEA Newsletter (Paris), Jan.-Mar., Vol. 10, No. 1. Recommendation. (1966). Recommendation concerning the Status of Teachers (Geneva and Paris, ILO and UNESCO). Rubery, J. (1998). Women and training, a background paper prepared for the World Employment Report, 1998-99 (Geneva, ILO). Ryan, P. (1998). Training by Enterprises; Trade Union Policies towards Training; Employer Associations and Training, Background paper prepared for the ILOs World Employment Report, 1998-99 (Geneva, ILO). Scott, P. and Cockrill, A. (1997). Multi-skilling in small- and medium-sized engineering firms: Evidence from Wales and Germany, in International Journal of Human Resource Management (London), Dec., Vol. 8, No. 6, pp. 807-824. Shaeffer, S. and Govinda, R. (1998). Towards a new framework for school management: Creating stronger partnerships for better education, Education for All, Change in Action (Paris, UNESCO and UNICEF). Smyth, J. (1993). A study of participation, consultation and collective bargaining in the teaching profession in Australia, paper prepared for the Joint ILO/UNESCO Committee of Experts on the Application of the Recommendation concerning the Status of Teachers, Dec. (Geneva, ILO). SQA. (1999). Your vision, your future, Scottish Qualifications Authority Website, (http://www.sqa.org.uk). Standish, P. (1999). Adult and Continuing Education in Scotland in Bryce, T. and Humes, W. (eds.) Scottish Education (Edinburgh, University Press).

Steiner-Khamsi, G. (1999). Teacher education reform, in Comparative Education Review (Chicago, Il.), Aug., Vol. 43, No. 3, pp. 353361. Stewart, T.A. (1999). Intellectual Capital: The New Wealth of Organisations (London, Nicholas Brealey Publishing Limited). Stuart, M. (1996). The industrial relations of training: A reconsideration of training arrangements, in Industrial Relations Journal, Vol. 27, No. 3, pp. 253-265. Tan, H.W. and Batra, G. (1995). Enterprise Training in Developing Countries: Incidence, Productivity Effects and Policy Implications (Washington, DC, Private Sector Development Department, World Bank). Tchaban, A. (1998). Towards more flexibility in training: A review of some experiences to rationalize the provision of vocational qualifications (Geneva, ILO abstract). TES. (1999). Women lead in headship stakes, in Times Educational Supplement (London), 15Oct. TGWU/GMB. (1997). Training for Success (London, Transport and General Workers Union/General, Municipal and Boilermakers Union). Thompson, M. (1994). Participation, consultation and negotiation by teachers in Canada, paper prepared for the Joint ILO/UNESCO Committee of Experts on the Application of the Recommendation concerning the Status of Teachers, Feb. (Geneva, ILO). Torres, R.M. (1999). The new role of the teacher: What teacher education model for what education model?, in The Major Project of Education in Latin America and the Caribbean (Santiago), Aug., Bulletin 49, pp. 37-52. TUC. (1996). Training in the Workplace: A Negotiators Guide (London, Trades Union Congress). UHI. (1999b). Prospectus 2000 (Inverness, University of Highlands and Islands) (http://www.uhi.ac.uk/prospectus_2000/webintro.html). UNAIDS. (1999). World AIDS Day message, 1999 (Geneva, UNAIDS Website) (http://www.unaids.org/wad99/index.html).

UNESCO. (1997a). Recommendation concerning the Status of Higher-Education Teaching Personnel, General Conference of UNESCO, Oct.-Nov. 1997 (Paris, UNESCO). . (1997b). Teachers as lifelong learners: Case studies of Innovative In-service Teacher Training Programmes in the E-9 Countries (Paris, UNESCO and UNDP). . (1998a). Statistical Yearbook, 1998 (Paris, UNESCO Publishing). . (1998b). World education report, 1998: Teachers and teaching in a changing world (Paris, UNESCO Publishing). . (1998c). World Declaration on Higher Education for the Twenty-First Century: Vision and Action, and Framework for Priority Action for Change and Development in Higher Education, World Conference on Higher Education, Oct. 1998 (Paris, UNESCO) (http://www.unesco.org/education/educprog/wche/declaration_eng.htm). . (1998d). World Education Indicators (Paris, UNESCO) (http://unescostat.unesco.org/Indicator/Indframe.htm). . (1999). Technical and Vocational Education and Training: A Vision for the Twenty-First Century, Recommendations of the Second International Congress on Technical and Vocational Education, Seoul, Apr. 1999 (Paris, UNESCO). UNESCO/ILO. (1997). Rapport Final, Colloque conjoint UNESCO/OIT sur les programmes dajustement structurel et la condition du personnel enseignant, Dakar, Senegal, 23-26 June 1997 (Dakar, ILO and UNESCO). UNESCO/UNICEF. (1997). Technology and Learning, Education for All: Making it Work Project (Paris, UNESCO). UNICEF. (1999). The State of the Worlds Children, 1999 (New York, United Nations Childrens Fund). Vegas, E., Pritchett, L. and Experton, W. (1999). Attracting and Retaining Qualified Teachers in Argentina: Impact of the Structure and Level of Compensation, in Background paper for the Conference on Teachers in Latin America: New Perspectives on their Development and Performance, San Jos, June 1999.

Wirt, J.G. (1989). Vocational Education and Training for Youth: Towards Coherent Policy and Practice (Paris, OECD). World Bank (1999a). Education Sector Strategy (Washington, DC, World Bank Group) (http://www.worldbank.org/html/extpb/educat.htm). . (1999b). Global Distance Education Net (Washington, DC, World Bank) (http://wwwglobaldistancelearning.com)..

12. Nmero total de matrculas dividido por la poblacin oficial en edad escolar para el nivel correspondiente.