Aregional Planeacion

Planeacin Sistmica para impulsar la Competitividad y el Desarrollo Regional en Mxico
ndice
PRESENTACIN 1 TEORAS
DEL DESARROLLO REGIONAL Y EXPERIENCIA MEXICANA
2 PLANEACIN
NACIONAL Y REGIONAL EN
MXICO
17 17 21 22 23 25 26 28 28 29 32 36 39 41 42 46 55 56 61
II.1 Sistema Nacional de Planeacin Democrtica II.2 Plan Lerma Asistencia Tcnica a) Estructura, funcionalidad y objetivos del PLAT b) Ordenamiento y asesoramiento del PLAT en programas de desarrollo c) Apoyo a la pequea y mediana industria d) Resultados ms relevantes del PLAT II.3 Estrategia de Microrregiones a) Objetivos de la Estrategia de Microrregiones b) Ejes de accin de la Estrategia de Microrregiones c) Experiencias internacionales que sustentan la efectividad de intervenciones con enfoque territorial d) Experiencias recuperables
3 EXPERIENCIA EN
PLANEACIN DEL DESARROLLO REGIONAL EN LA
UNIN EUROPEA
III.1 Fondos estructurales y de cohesin interterritorial III.2 Planeacin regional en territorios rezagados III.3 Balance sobre el crecimiento y la convergencia regional
4 PLANEACIN
SISTMICA DEL DESARROLLO REGIONAL
IV.1 Proyecto de Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional IV.2 Planeacin sistmica de la inversin en infraestructura
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFA
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Presentacin
l cambio en el modelo de desarrollo que Mxico experiment a mediados de los ochenta, caracterizado por una creciente apertura comercial y liberalizacin econmica, no estuvo precedido de polticas pblicas integrales y de largo plazo tendientes a elevar la competitividad nacional, as como a preparar a nuestras regiones y sectores a competir bajo un contexto de globalizacin y competencia internacionales. Esta situacin ha dado lugar a una baja capacidad de las empresas, particularmente las pequeas y medianas, para adaptarse a la nueva dinmica, limitndose con ello el crecimiento nacional y la generacin de empleos formales. Esta realidad se ha agravado, en la medida en que en aos recientes se han incorporado al escenario mundial pases intensivos en mano de obra, como China o la India, desplazando buena parte de la produccin mexicana en los principales mercados de exportacin. A escala regional, la apertura de nuestras fronteras al comercio exterior ha dado lugar a un incremento de las disparidades econmicas y sociales, en gran medida debido a que las zonas de menor desarrollo inicial no han contando con un contexto competitivo integral y sistmico que les permita atraer y retener inversiones de alto valor agregado. En general, las regiones prximas y mejor comunicadas al principal mercado de exportacin, as como aqullas que cuentan con una mayor y mejor dotacin de infraestructura fsica y de capitales humano e institucional, han mostrado un mejor desempeo. Por el contrario, los estados y regiones que carecen de estos atributos no slo no han logrado beneficiarse del proceso, sino que han mostrado retrocesos relativos. En particular, hoy en da, y de dcadas atrs, distintas entidades federativas del sur y sureste de Mxico muestran importantes dficit de infraestructura econmica y social, que en buena forma han determinado su inhabilidad de poderse adaptar al actual modelo de competencia mundial. Entre otros aspectos, esto es resultado de la asignacin espacial de la inversin pblica, histricamente orientada hacia la capital del pas y los estados ms industrializados. Si bien hoy en da el sur y sureste recibe importantes montos de recursos provenientes de la Federacin en programas sociales y proyectos de inversin, stos no han tenido impacto positivo relevante, ya que no se cuenta con una planeacin sistmica del desarrollo regional, que favorezca la creacin de infraestructura competitiva capaz de elevar el atractivo econmico local y generar procesos de crecimiento endgeno en dicha zona. Propiamente hablando, Mxico no cuenta con una poltica de desarrollo regional, aunque s tiene polticas nacionales con implicaciones territoriales importantes, particularmente en los campos social, agropecuario, de capacitacin y productivo. Estas polticas sectoriales tienen un impacto espacial dados sus diferentes objetivos y prioridades, aunque carecen de una visin integral y de largo plazo. En buena forma, ello explica que los esfuerzos hasta ahora realizados no han contribuido a corregir de raz las causas que han dado lugar a un muy heterogneo desempeo econmico entre las distintas zonas, particularmente desde mediados de los ochenta cuando la economa se abri de forma a abrupta al comercio exterior.
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De esta forma, los avances que en materia de desarrollo regional se tuvieron hasta los aos previos a liberalizacin comercial se han compensado y superado, de tal forma que las disparidades que hoy en da nuestro pas experimenta son incluso mayores a las que se tenan, por lo menos, hace 30 aos. Dicho de otra forma, en Mxico no ha habido avances netos en materia de desarrollo regional desde 1970. El presente estudio hace ver la urgente necesidad de replantear la planeacin del desarrollo regional en Mxico. Entre otros aspectos, se propone incorporar los elementos fundamentales de la Competitividad Sistmica en los procesos de planeacin, programacin, presupuestacin, ejecucin y evaluacin de las polticas que en materia de desarrollo regional debern darse en nuestro pas bajo el actual contexto de apertura y globalizacin; ello con objeto de revertir la tendencia de polarizacin en el plano geogrfico de nuestro pas y alcanzar un desarrollo regional equilibrado, sostenible y sustentable. El trabajo se conforma de cinco apartados. En el primero se presentan brevemente algunas teoras del desarrollo regional y la localizacin productiva, las cuales contribuyen, al menos en parte, a explicar los fuertes desequilibrios regionales que actualmente experimenta nuestro pas. En el segundo apartado se explica de forma general la situacin de la planeacin en Mxico, poniendo especial nfasis en el desarrollo regional. Asimismo, se estudian brevemente dos iniciativas que se han considerado representativas de intervenciones de impulso -o incidencia- regional y local en Mxico, aunque con objetivos distintos; una es el Plan Lerma-Asistencia Tcnica, en los setenta, y la Estrategia de Microrregiones, puesta en marcha a inicios de la presente dcada. En el tercer apartado se estudian brevemente las experiencias que en materia de planeacin del desarrollo regional se han tenido en la Unin Europea, principalmente en lo que corresponde al diseo e implementacin de los fondos estructurales y de cohesin interterritorial. Como se ver, estos fondos se han orientado a dotar de infraestructura competitiva a las zonas ms desaventajadas de dicho bloque econmico, con el objetivo de favorecer y propiciar la convergencia regional comunitaria. Este tipo de intervenciones constituye, sin duda, una experiencia relevante a tener presente en el -creciente- proceso de integracin econmica de Mxico con Amrica del Norte. En el cuarto apartado se hace ver la necesidad de avanzar hacia una planeacin integral y sistmica del desarrollo regional, examinando para ello los elementos fundamentales que considera la reciente Iniciativa de Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional; asimismo, considera la necesidad de disear e implementar un Plan Nacional de Infraestructuras, tal y como recientemente se ha dado a conocer pblicamente por el Ejecutivo Federal. Como se ver, si bien este instrumento de planeacin contribuir a ordenar mejor el gasto de inversin en infraestructura, carece de una visin integral en trminos regional y sectorial, as como, de manera relevante, en materia del marco legal que asegure la transparencia y efectividad de esas erogaciones. Tambin se menciona la necesidad de contar con un Sistema Nacional de Indicadores Regionales que proporcione datos confiables, oportunos y lo suficientemente desagregados, fundamentales para mejorar el anlisis regional y local, y facilitar la toma de decisiones en materia de polticas pblicas y privadas. Finalmente, en el ltimo apartado se efectan algunas recomendaciones basadas en una planeacin del desarrollo regional integral, coordinado y de largo plazo. Una herramienta esencial para ello es el modelo de Competitividad Sistmica diseado y propuesto por aregional.com, el cual sin duda provee elementos de suma utilidad para la planeacin y el impulso del desarrollo nacional y regional en nuestro pas.
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Captulo 1
Teoras del Desarrollo Regional y Experiencia Mexicana
l esquema 1 muestra algunos modelos generales de crecimiento que, en buena forma, contribuyen a explicar el desenvolvimiento econmico de las regiones bajo determinados supuestos y condiciones. Estas teoras ayudan a comprender los resultados que a escala regional se han obtenido en Mxico, brindando asimismo algunos elementos para el diseo e implementacin de medidas tendientes a reducir las disparidades entre distintos espacios geogrficos. As, por ejemplo, la teora neoclsica del crecimiento prev convergencia regional bajo el supuesto de la existencia de rendimientos decrecientes del capital y movilidad de los factores. Bajo estos supuestos, las inversiones se dirigen hacia los territorios que ofrecen las mayores rentabilidades. Asimismo, los trabajadores tienden a desplazarse a las regiones o localidades ms productivas y que ofrecen los salarios ms elevados. El enfoque considera que la libre competencia y la movilidad de los factores tienden a igualar el rendimiento de los factores entre las distintas regiones, ya que prev que la rentabilidad del capital llegar a un punto de saturacin a partir del cual aumentos marginales en el mismo daran lugar a rendimientos decrecientes. Como resultado de este proceso, las inversiones en el mediano y largo plazos deberan dirigirse hacia las zonas de menor desarrollo, ya que la rentabilidad de las mismas debera ser mayor que en las de nivel de ingreso ms elevado. De esta forma, bajo la teora neoclsica las disparidades econmicas entres las regiones deberan corregirse de forma automtica, por lo que no sera necesaria la intervencin gubernamental para eliminar esos desequilibrios. Adicionalmente, se prev el fenmeno de catch-up tecnolgico en el que las regiones ms atrasadas se beneficiaran de los adelantos tecnolgicos de las regiones con mayores niveles de industrializacin y mayor dinamismo econmico. Esto permitira que las zonas de mayor rezago pudiesen elevar su productividad y con ello crecer a tasas ms elevadas que las desarrolladas.
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Esquema 1
Argumentos tericos sobre el crecimiento regional

Modelos Supuestos Resultados
Neoclsico (crecimiento exgeno)
Competencia perfecta Rendimientos decrecientes del capital Movilidad de bienes y factores Adopcin tecnolgica La reduccin de los costos de transporte provocan concentracin espacial en los mercados ms grandes Las economas de escala y los encadenamientos hacia atrs y adelante actan como fuerzas centrpetas y favorecen la concentracin Crecimiento local auto-sostenido Eficiente infraestructura en comunicaciones y transportes Tecnologa, I+D y capital humano, etc Incapacidad de adopcin tecnolgica por parte de las regiones de menor desarrollo Movilidad de factores magnifican desigualdades entre regiones Libre mercado favorece regiones con ventajas Ventajas iniciales locales favorecen la concentracin espacial El crecimiento local puede generarse mediante intervencin exgena para crear polos de desarrollo
Convergencia regional
Nueva geografa econmica
Concentracin de la actividad cerca del mercado ms grande
Crecimiento endgeno
Divergencia regional
Causalidad acumulativa
Polarizacin regional Generacin de centros de crecimiento mediante polticas pblicas: convergencia regional
Polos de crecimiento Fuente: aregional.com
Sin embargo, como en otros lugares a nivel mundial, la experiencia mexicana ha evidenciado la falta de convergencia regional desde que la economa se abri al comercio internacional, cuestionando las previsiones de los modelos de crecimiento neoclsico. Como se aprecia en la grfica 1, a decir del indicador de disparidades regionales o convergencia sigma1, el proceso de igualacin de los niveles de desarrollo de las entidades federativas en Mxico se detiene en 1985, cuando nuestro pas adopta un modelo de crecimiento hacia fuera. Hasta entonces, el ingreso por habitante entre las entidades federativas tendi a igualarse, observndose un proceso de convergencia. Por el contrario, a partir de 1985 la evidencia seala el inicio de un proceso de divergencia regional, en buena medida como resultado de la distinta capacidad de las economas locales de insertarse a la dinmica del modelo de crecimiento abierto y globalmente competitivo. Al observar el nivel de convergencia sigma en 2004, se aprecia que en la actualidad la magnitud de las disparidades interregionales en Mxico es similar, incluso ligeramente superior, a la observada en 1970; es decir, en los ltimos 30 aos no ha habido ningn avance neto en materia de desarrollo regional en nuestro pas.
Dicha dispersin se cuantifica a travs de la desviacin estndar del logaritmo natural del PIB per cpita de las entidades federativas. Para evitar algn sesgo o distorsin en el anlisis, se excluy de la muestra a los estados de Campeche y Tabasco. Adems y dado que existen estrechas interrelaciones ente los factores de produccin del Distrito Federal y el Estado de Mxico, a ests ltimas se les consider como un solo mbito territorial.
Como se aprecia en la grfica 2, bajo el modelo de crecimiento basado en la sustitucin de importaciones, la reduccin de las disparidades regionales se atribuy a que el producto interno bruto -PIB- per cpita, al interior de cada regin fue ms homogneo. Por el contrario, despus de 1985 las mayores disparidades se explican, principalmente, porque las diferencias del ingreso por habitante entre las regiones han sido ms elevadas2. Este resultado sugiere que la existencia de estructuras productivas, infraestructura y 'activos territoriales' -fsicos, humanos e institucionales- relativamente parecidos al interior de las regiones ha contribuido a generar una evolucin similar del desempeo econmico de los estados que pertenecen a cada una de las regiones. Por el contrario, existe una fuerte heterogeneidad de la capacidad entre las regiones para adaptarse al esquema de desarrollo nacional implementado desde mediados de los ochenta; esto ltimo como consecuencia de contrastes importantes entre grupos regionales de estados en materia de acceso a los mercados internacionales y diferencias en infraestructuras fsicas y de capital humano, entre otros factores. As, el nuevo escenario de apertura comercial y competitividad internacional se ha traducido en la formacin de clubes de ingresos similares, pero dando lugar a importantes desequilibrios regionales y a un destacado proceso de polarizacin interterritorial entre las distintas agrupaciones de regiones mexicanas.
Grfica 1 0.44 Desviacin estndar del Ln del PIB per cpita 0.42 0.40 0.38 0.36 0.34 0.32 0.30
Convergencia regional del PIB per cpita en Mxico, 1970-2004*
0.420 0.412 0.405 0.392
0.424
0.420
0.413
0.322
1970 1975 1980 1985 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
* Excluye a Campeche y Tabasco y se considera el Distrito Federal y el Estado de Mxico como un slo mbito territorial Fuente: aregional.com, con informacin del INEGI
La convergencia intrarregional se calcula como la media aritmtica de la convergencia sigma de las regiones, mientras que la convergencia interregional se obtiene de la diferencia de la convergencia sigma total y la convergencia intrarregional.
Grfica 2 Desviacin estndar del Ln del PIB per cpita 0.50 0.45 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05
Convergencia intra e interregional del PIB per cpita, 1970-2004*
Total
Interregional
Intrarregional
1970 1975 1980 1985 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
* Para una explicacin de la forma de clculo de la convergencia total en intra e interregional, ver pie de pgina 2 Fuente: aregional.com, con informacin del INEGI
El fenmeno de convergencia que las regiones del pas experimentaron durante el subperiodo previo a la apertura comercial (1970-1985) se aprecia tambin al examinar la convergencia beta, la cual mide la velocidad con la que distintas economas convergen a un mismo nivel de ingreso promedio. Como se aprecia en la grfica 33, durante esos aos los estados con los mayores niveles iniciales de ingreso por habitante por lo general crecieron a tasas menores que las entidades federativas de menor nivel de desarrollo. Destaca el desempeo de algunos estados de la Macrorregin Sur-sureste como Chiapas, Oaxaca y Guerrero, as como la mayora de la Macrorregin Central, excepto Guanajuato y Morelos, los cuales si bien tenan un PIB per cpita inferior a la media nacional, estaban creciendo a tasas por arriba del promedio de las 32 entidades federativas. Un claro ejemplo se tiene al comparar el PIB per cpita de la entidad federativa ms rica (el Distrito Federal) en 1970 respecto al estado ms rezagado econmicamente (Oaxaca). En 1970 el producto por habitante de la primera era 4.4 veces mayor que el de Oaxaca; para 1985 dicha relacin se redujo a slo 3.0 veces4.
La regionalizacin es la habitualmente utilizada en los estudios de aregional.com: Macrorregin Norte: Regin Noroeste (Baja California, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora); Regin Norte-Central (Chihuahua y Coahuila); y Regin Noreste (Nuevo Len y Tamaulipas). Macrorregin Central: Regin Centro-Norte (Aguascalientes, Durango, San Lus Potos y Zacatecas); Regin CentroOeste (Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacn y Nayarit); y Regin Centro (Hidalgo, Morelos, Puebla, Quertaro y Tlaxcala). Macrorregin Capital (Distrito Federal y Estado de Mxico). Macrorregin Sur-sureste: Regin Este (Tabasco y Veracruz); Regin Sur (Chiapas, Guerrero y Oaxaca); y Regin Pennsula de Yucatn (Campeche, Quintana Roo y Yucatn). El mejor desempeo econmico de los estados menos desarrollados durante el periodo previo a la apertura comercial, en general se asocia a su mayor dotacin de insumos y productos primarios relevantes para el crecimiento nacional, cuyos excedentes se exportaban principalmente a Estados Unidos.
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Grfica 3 Crecimiento del Ln del PIBE per cpita,1970-1985 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00 9.50
Convergencia regional en Mxico*, 1970-1985
TLAX CHIS OAX ZAC MICH GRO HGO SLP PUE YUC NAY AGS DGO QRO JAL CHIH COAH TAMP MOR COL BC MEX SON GTO VER QROO BCS SIN 10.30 10.50 10.70 10.90 DF NL
9.70
9.90
10.10
11.10
11.30
11.50
Ln del PIBE percpita 1970 Macrorregin Norte Macrorregin Central Macrorregin Capital Macrorregin Sur-Sureste
* No se incluye a Campeche y Tabasco Fuente: aregional.com, con informacin del INEGI
Sin embargo durante 1985-2004, periodo caracterizado por la apertura y competencia internacionales, Mxico ha experimentado un claro proceso de divergencia regional; es decir, las entidades con los mayores niveles iniciales de ingreso por habitante, en general, ha crecido a tasas mayores que los estados con los menores niveles de PIB per cpita -ver grfica 4-. En buena medida, dicho proceso se explica por un aumento en las disparidades entre las entidades de la Macrorregin Norte y las de la Macrorregin Sur-sureste.
Grfica 4 Crecimiento del Ln del PIBE per cpita, 1985-2004 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00 10.00 -0.20 -0.40
Convergencia regional en Mxico*, 1985-2004
QROO AGS GTO CHIH YUC COAH QRO SLP MOR DGO PUE TAMP BCS BC COL JAL SON SIN HGO 10.60 VER 10.90 11.20 TLAX NAY MEX OAX Ln del PIBE per cpita, 1985 Macrorregin Central Macrorregin Capital Macrorregin Sur-Sureste DF NL
GRO
MICH ZAC CHIS 10.30
11.50
11.80
Macrorregin Norte
* No se incluye a Campeche y Tabasco Fuente: aregional.com, con informacin del INEGI
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El detenimiento del proceso de convergencia regional hasta 1985 y el inicio de uno de divergencia puede, en buena medida, explicarse como resultado de un proceso de relocalizacin productiva hacia el norte del pas, como estrategia por parte de las empresas para reducir costos de transporte. Bajo el enfoque de la nueva geografa econmica, Fujita (1993) explica que las concentraciones territoriales de la actividad econmica dependen, de forma significativa, de la posicin comercial de cualquier pas respecto al resto del mundo. Menciona que si bien la composicin de los centros industriales es funcin de la naturaleza de las economas de aglomeracin, cuando las economas de escala son internas a la empresa lo importante para las mismas es estar cerca de los consumidores, lo que influye tambin sobre el patrn de localizacin resultante. Menciona, de hecho, que si un centro industrial contiene una gran concentracin de empresas, ello no necesariamente constituye por s mismo un polo de atraccin. En realidad, la importancia del comercio exterior en la localizacin industrial consiste, bsicamente, en que ampla el conjunto de mercado al que las empresas pueden abastecer. Cuando un mercado de mayor tamao se ubica en uno de los extremos del pas, se presenta una ventaja de localizacin prxima a dicho mercado debido a la reduccin de costos de transporte que ello genera. Si los costos de transporte son elevados y el mercado externo tiene un peso relativo mayor al de los mercados locales, entonces las empresas productivas tenderan a concentrarse en el extremo ms cercano a dicho mercado, dando con ello lugar a un nuevo patrn de localizacin, ms disperso y diversificado. Fujita (1993) considera que los costos fijos de movimiento operan como una barrera inicial a la reubicacin geogrfica de actividades, pero a largo plazo tienden a perder fuerza en las decisiones de localizacin de las empresas. De esta forma puede considerarse que, en el largo plazo, es posible la reubicacin y el establecimiento de centros industriales completos, dadas las ventajas de estar ubicados cerca del mercado ms grande y, por ello, ms importante. Como se ha visto, este tipo de comportamiento se ha presentado de forma clara en el caso de la actividad industrial de Mxico a partir de mediados de los aos ochenta. Por otro lado, y de forma complementaria, el incremento de las disparidades en Mxico desde 1985 puede tambin explicarse con base en las teoras de crecimiento endgeno (ver esquema 1). En general, este enfoque presta ms atencin a los factores que interpretan el desarrollo desigual de los territorios, considerando como los principales: la existencia en las zonas ms desarrolladas de un adecuado acervo y calidad de las infraestructuras de transportes y comunicaciones, tecnologa, inversin en investigacin y desarrollo (I+D) y capital humano. Bajo estos modelos, dichos factores condicionan el proceso de desarrollo de los estados o regiones; una mejor dotacin de esos activos territoriales puede ayudar a mantener la ventaja inicial a lo largo del tiempo, contribuyendo a alcanzar un crecimiento local autosostenido gracias a la generacin de economas de escala territoriales. De esta forma, en contraste con las teora neoclsica, las teoras de crecimiento endgeno explican la falta de convergencia porque las regiones que presentan mayores ventajas iniciales logran que el capital no muestre rendimientos decrecientes; por el contrario, es posible que stas entren en una dinmica de rendimientos crecientes, atrayendo de forma acumulativa ms inversiones que, a su vez, estimulan el crecimiento econmico local. Asimismo, la falta de condiciones competitivas en las zonas de menor desarrollo limitan su capacidad de adoptar y adaptar el cambio tecnolgico; es decir, bajo este enfoque no se cumple necesariamente el supuesto de catch-up tecnolgico explicado anteriormente, por lo que las regiones
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ms atrasadas no se benefician de las innovaciones para elevar su productividad y crecer a tasas ms elevadas, de tal forma que les permitan alcanzar a las economas ms ricas y favorecer la convergencia. Bajo un enfoque similar, el modelo de causalidad acumulativa contribuye a explicar tambin la polarizacin regional y la falta de convergencia entre territorios -ver esquema 1-. Considera que las actividades productivas y la poblacin tienden a concentrarse en espacios geogrficos determinados como resultado de las ventajas que se derivan de la aglomeracin y la existencia de economas de escala internas y externas, lo que tiende a magnificar las disparidades entre las regiones ms y menos desarrolladas. Este modelo supone que existen diferencias en el espacio y que el libre funcionamiento del mercado tiende a beneficiar a las regiones que parten de condiciones favorables. Los movimientos de la mano de obra, capital, bienes y servicios no contrarrestan por s mismos la tendencia hacia la desigualdad regional, por el contrario, la magnifican. Es decir, las localidades que estn en un proceso expansivo son las que atraen mano de obra de otras regiones, al mismo tiempo que se incrementa su demanda e impulsan la inversin, por lo que los capitales tambin son atrados hacia dicha zona. Por el contrario, en las regiones pobres no existen expectativas de crecimiento que impulsen la inversin, por lo que la demanda de capital permanece a niveles relativamente bajos. La falta de polticas pblicas en Mxico encaminadas a dotar de las condiciones bsicas de infraestructura competitiva a las regiones ms desaventajadas, particularmente del sur y sureste, ha dado lugar a un importante proceso de causalidad acumulativa, en el que las regiones de mayor desarrollo, especial del norte del pas, continan beneficindose del modelo de crecimiento nacional, gracias a su favorable posicin geogrfica que facilita el acceso al principal mercado de exportacin, y por la mejor dotacin de infraestructura inicial que el Estado foment en dichas zonas. En la grfica 5 se aprecia de forma clara el incremento de las disparidades entre el norte y sur y sureste de Mxico, en buena medida como resultado del cambio en el modelo de crecimiento nacional, el cual no fue precedido de una poltica explcita de desarrollo regional que preparase a las zonas 'perifricas' y de menor dotacin relativa de infraestructura competitiva a la nueva realidad de competencia internacional. Como se observa, hasta 1985 la participacin en el PIB de las Macrorregiones Norte y Sursureste en la produccin nacional tendi a igualarse. En 1985 la Macrorregin Norte particip con 21.6 por ciento, mientras que la produccin de la Macrorregin Sur-sureste represent 17.6 por ciento del total, es decir, sta fue slo cuatro puntos porcentuales menor que la de las entidades del norte. Despus de mediados de los ochenta, las diferencias de participacin relativa regional se incrementaron, con una importante ganancia de la Macrorregin Norte en detrimento de la Sur-sureste. Mientras en 1993 la diferencia fue de 9.4 puntos porcentuales, para 2004 se ampli a 12.6 puntos porcentuales. En el mapa 1 se muestra la geografa de la Competitividad Sistmica en Mxico, ilustrando claramente que, en general, las entidades federativas del norte del pas actualmente muestran los grados ms elevados y, por tanto, la mayor capacidad de poderse adaptar e insertar al actual esquema de desarrollo globalmente competitivo. Por el contrario, los estados del sur y sureste presentan rezagos competitivos importantes, explicando as su menor habilidad de obtener beneficios del modelo de apertura y liberalizacin comercial. Es decir, los clculos de Competitividad Sistmica elaborados por aregional.com revelan fielmente la realidad compe13
titiva de las entidades federativas, la cual como se aprecia es considerablemente heterognea -particularmente entre norte y sur-, lo que ha determinado los distintos resultados en trminos de crecimiento y desarrollo econmicos examinados anteriormente. Grfica 5
Evolucin de la participacin relativa de las Macrorregiones Norte y Sur-Sureste en el PIB total nacional, 1970-2004
Convergencia Divergencia
Grfica 5 30 25 20 % 15 10 5 0
1970
1975
1980
1985
1994
1996
1998
2000
2004
Macrorregin Norte Fuente: aregional.com, con informacin del INEGI
Macrorregin Sur-Sureste
Mapa 1
Grado de Competitividad Sistmica de las Entidades Federativas, 2007
Alto Medio Bajo Fuente: aregional.com
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Esta evidencia hace ver la urgente necesidad de disear e implementar una poltica de desarrollo regional en Mxico que considere medidas para disminuir las disparidades regionales. El modelo de polos de crecimiento -ver esquema 1- prev algunos elementos en este sentido, ya que supone que el territorio no es homogneo y que el crecimiento puede darse en determinados lugares que se constituyen en centros o polos de desarrollo, desde los cuales es posible expandir, por diversos canales y bajo ciertas condiciones, la actividad productiva al conjunto de esa economa regional. En estos centros en los que se inicia o impulsa el desarrollo econmico existen industrias potenciales que pueden crecer a tasas superiores que el resto, ejerciendo un efecto positivo en su rea de influencia. As, bajo este enfoque, las actividades productivas se concentran como respuesta al fomento de una industria motriz o actividad productiva prioritaria, en vez de dispersar los esfuerzos por todo el territorio, sino que se efecta en las cercanas de la zona objetivo, ya que es en sus proximidades donde se pueden aprovechar las economas de aglomeracin y la posibilidad de acceder a determinados servicios. En este sentido, el resultado que plantea el modelo de polos de desarrollo es la generacin de centros de crecimiento en zonas inicialmente poco favorecidas, a travs de polticas pblicas tendientes a dotar de las condiciones de infraestructura necesarias para atraer inversiones privadas y, as, generar crecimiento endgeno futuro. Sin duda alguna, bajo un proceso de planeacin integral y sistmico, el diseo e implementacin de polticas pblicas orientadas a generar este tipo de polos de crecimiento, identificando actividades productivas con potencial en las regiones y localidades, es una alternativa que contribuira a impulsar el crecimiento econmico en los estados del sur y sureste de Mxico. Es importante sealar que, durante los aos setenta y posteriormente, se implementaron en Mxico distintas polticas y programas para impulsar el desarrollo econmico en distintas regiones y zonas del pas. Muchos de stos tuvieron un carcter nacional pero operaron de manera focalizada en diversos mbitos geogrficos del pas; asimismo, tuvieron recursos para soportar su funcionamiento de forma continua y crearon infraestructura y otros aportes al desarrollo nacional. Como ejemplos se pueden citar iniciativas como las Comisiones del Balsas, del Papaloapan, Valle del Fuerte, del Ro Grijalva y del Lerma; ello durante la dcada de los setenta. Ms recientemente, destacan el Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural (PIDER), el Consejo para la Atencin de las reas Marginadas (COPLAMAR), el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y, ms recientemente, la Estrategia de Microrregiones. Con el objetivo de sealar las caractersticas esenciales de estas iniciativas, a continuacin se explica brevemente el diseo y operacin de dos ejemplos ilustrativos de los cuales hoy en da se pueden retomar experiencias claves para el diseo de una poltica regional con enfoque sistmico. En particular se trata del Plan Lerma-Asistencia Tcnica, en los setenta, y la Estrategia de Microrregiones, en la pasada Administracin Federal. Auque con objetivos distintos, en esencia estas intervenciones se basan en un enfoque territorial, coordinacin interinstitucional y participacin ciudadana, elementos que se consideran fundamentales para lograr un elevado impacto de ese tipo de iniciativas, si estn bien diseadas y operadas. Antes de describir estad dos medidas de planeacin regional, a continuacin se explica y analiza el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica de nuestro pas, bajo el que se circunscribe el proceso de planeacin; como se ver, en principio el marco normativo prev y brinda elementos para alcanzar una planeacin regional bajo un enfoque sistmico.
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Captulo 2
Planeacin Nacional y Regional en Mxico
a planeacin en general, es un proceso de organizacin de la sociedad para alcanzar objetivos especficos en distintos campos del desarrollo nacional. Este concepto, entendido como instrumento fundamental para dar orden a las acciones de gobierno, comprende la elaboracin de diagnsticos de la situacin econmica y social, con el fin de establecer estrategias para incidir sobre el desarrollo y crecimiento econmico y social de manera equitativa y sostenida. Una planeacin racional, ordenada y sistemtica permitir alcanzar un mayor nivel de desarrollo y crecimiento econmico de forma sostenible y con igualdad de oportunidades. Sin duda, parte fundamental de este proceso es el desarrollo regional; es decir, el proceso de transformacin del sistema econmico y social de un espacio geogrfico determinado, que debe traducirse en un incremento del bienestar para el conjunto de la sociedad, incidiendo as en un mayor equilibrio en el plano geogrfico nacional.
II.1. SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN DEMOCRTICA

El fin primordial de la planeacin es el impulso del desarrollo nacional y regional, lo cual se logra a travs de la promocin armnica de las ramas econmicas y de distintos mbitos territoriales que componen el pas, satisfaciendo las necesidades de la poblacin y alcanzando metas superiores de produccin y distribucin de los ingresos. En este sentido, la planeacin nacional debe englobar los lineamientos de la poltica econmica para alcanzar dicho objetivo.
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La base normativa de la planeacin en Mxico se encuentra en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; en particular, la planeacin est circunscrita a una red de coordinacin y cooperacin entre las distintas instancias de la Administracin Pblica Federal, denominada Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, que se regula por el Artculo 26 de la Carta Magna. Dicho articulo establece que El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la nacin. Asimismo, sustenta dicho sistema, referente a la Ley de Planeacin la Ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participacin y consulta en el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del Plan y los programas de desarrollo. La planeacin nacional cuenta con distintos medios e instrumentos para regular la organizacin territorial, las polticas y estrategias de desarrollo nacional las cuales, en orden jerrquico son: la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Planeacin, el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y el Plan Nacional de Desarrollo. De este ltimo debern desprenderse los programas sectoriales, institucionales, especiales y regionales. Como se observa en el esquema 2, la Ley de Planeacin se integra de siete ejes fundamentales de accin, los cuales se describen a continuacin. Las disposiciones generales son las normas y principios bsicos para realizar el Plan Nacional de Desarrollo, con el fin de encauzar las actividades de la Administracin Pblica Federal. De igual manera, establece las bases de integracin y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y del Ejecutivo Federal en aras de garantizar una participacin democrtica de los diversos grupos sociales, pueblos y comunidades indgenas en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo. En este sentido, los principios de la planeacin que establece dicha Ley son: la atencin de las necesidades bsicas de la poblacin; el respeto de las garantas individuales; la promocin del empleo en un marco de estabilidad econmica y social; y la promocin de la descentralizacin de la vida nacional, entre otros. Asimismo, las disposiciones generales establecen los lineamientos a seguir para la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo, las Cuentas de la Hacienda Pblica Federal, la Ley de Ingresos y los Proyectos de Presupuesto de Egresos de la Federacin, documentos esenciales para un proceso de planeacin y presupuestacin transparente y eficiente. En el captulo Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, la Ley establece las normas de organizacin y funcionamiento del Sistema, as como el proceso de planeacin al que debern sujetarse las actividades conducentes a la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo. En este apartado, se establecen de igual manera las funciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico dentro del proceso de planeacin, entre las que destacan la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo; la coordinacin de la planeacin regional con la participacin de los gobiernos estatales y municipales; y la elaboracin de los programas anuales globales para la ejecucin del plan y los programas regionales y especiales. Asimismo, el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica prev la coordinacin entre las distintas instancias de gobierno para formular el Plan Nacional de Desarrollo, observando las variables ambientales, econmicas, sociales y culturales que inciden en el desarrollo nacio18
nal. Establece tambin que las dependencias del Gobierno Federal debern elaborar los planes sectoriales correspondientes. Referente a la participacin social en la planeacin, la Ley establece que el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica deber prever la organizacin y funcionamiento de instancias que recojan la participacin y consulta ciudadana con el propsito de que la poblacin exprese su opinin para la elaboracin, actualizacin y ejecucin del plan y los programas de desarrollo. En la categora plan y programas se establece que el Plan Nacional de Desarrollo debe incluir los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados. As, los programas deben mostrar congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo, en el sentido de crear certeza entre los gobiernos estatales y municipales, al tiempo que mediante dichos programas se catalogan las prioridades y polticas que rigen el desempeo de las actividades del sector administrativo correspondiente, as como las estimaciones de recursos y determinacin de instrumentos pertinentes para la eficiente ejecucin de los mismos. Debe existir coordinacin entre el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas, con el fin de incluir en la planeacin nacional las demandas de las localidades. En este sentido, se deben realizar programas regionales que propicien la planeacin del desarrollo integral de cada entidad federativa y de los municipios, en congruencia con la planeacin nacional. El captulo de concertacin e induccin se refiere a las acciones que puede realizar el Ejecutivo Federal a travs de sus dependencias y entidades paraestatales para llevar a cabo lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. Es decir, mediante convenios y contratos que se celebren entre las partes sern el marco normativo para la realizacin de programas que impulsen el desarrollo nacional. Por ltimo, las responsabilidades de la Ley de Planeacin recaen en los funcionarios de la Administracin Pblica Federal, ya que se les impondrn medidas disciplinarias de apercibimiento o amonestaciones en caso de incumplimiento de lo establecido en dicha Ley.
Esquema 2
Ley de Planeacin
Disposiciones generales Sistema Nacional de Planeacin Democrtica
Participacin social en la planeacin
Ley de Planeacin
Plan y programas
Concertacion e induccin Coordinacin Responsabilidades Fuente: aregional.com, con base en informacin de la Ley de Planeacin
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Una vez definidos los lineamientos generales para establecer las estrategias e instrumentos jurdicos y econmicos del desarrollo nacional, el Plan Nacional de Desarrollo es la columna vertebral de la planeacin nacional. Como se observa en el esquema 3, el Plan Nacional de Desarrollo se divide en cuatro tipos de programas mediante los cuales se incluyen todos los mbitos de la economa nacional. Los programas sectoriales se refieren al conjunto de actividades del sector administrativo, los cuales debern tomar en cuenta las propuestas que presenten las entidades del sector correspondiente y de los gobiernos estatales, as como las opiniones de la ciudadana. Por su parte, los programas institucionales deben estar sujetos a las previsiones de los programas sectoriales correspondientes; es decir, debe existir coherencia entre estos dos tipos de programa. Los programas especiales deben hacer referencia a las prioridades del desarrollo integral, en la medida que alguna actividad competa a dos o ms dependencias coordinadoras del sector en cuestin. Es decir, mediante los programas especiales se mantiene la comunicacin y congruencia entre varias dependencias que intervienen en un mismo proyecto. Por ltimo, los programas regionales se refieren a aqullos que se consideren estratgicos y cuya extensin territorial sea mayor que el mbito jurisdiccional de una entidad federativa. Es decir, a travs de los programas regionales, se consideran las actividades y demandas de dos o ms entidades federativas geogrficamente prximas y que requieren ya sea de infraestructura o condiciones particulares para un desarrollo ms armnico y dinmico.
Esquema 3
Clasificacin de los programas contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo segn su objetivo

Programas Institucionales.Se sujetan a las previsiones contenidas en el PND y en el programa sectorial correspondiente
Programas Sectoriales. Especifican los objetivos, prioridades y polticas que rigen el desempeo de las actividades del sector administrativo de que se trate
Plan Nacional de Desarrollo
Programas Regionales. Se refieren a las regiones que se consideran prioritarias o estratgicas, en funcin de los objetivos nacionales fijados en el PND, y cuya extensin territorial rebase el mbito jurisdiccional de una entidad federativa Fuente: aregional.com, con base en informacin de la Ley de Planeacin
Programas Especiales. Se refieren a las prioridades del desarrollo integral del pas fijados en el PND o a las actividades relacionadas con dos o ms dependencias coordinadoras de sector
En el esquema 4 se muestra la relacin que existe entre la planeacin nacional y la regional. Como se observa, se considera la participacin de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios mediante la elaboracin de planes anuales y programas regionales; sin embargo, la Ley de Planeacin no considera de forma explcita la forma en que debe realizarse dicho esfuerzo, ni las instancias necesarias que deban apoyar y coordinarlo.
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Esquema 4
Planeacin Regional
Procedimientos de coordinacin entre las autoridades federal, estatales y municipales para propiciar la planeacin del desarrollo integral Planeacin Regional
Participacin de las entidades federativas en la planeacin nacional
Ejecucin de acciones que deban realizarse en cada entidad federativa, y que compete a ambos rdenes de gobierno, considerando la participacin que corresponda a los municipios interesados y a los sectores de la sociedad Fuente: aregional.com, con base en informacin de la Ley de Planeacin
Elaboracin de los programas regionales
De esta forma, los responsables de la planeacin en Mxico cuentan con los instrumentos bsicos necesarios para disear e implementar medidas de promocin e impulso del desarrollo nacional y regional. Sin embargo, es necesario tener mejores herramientas y el andamiaje legal que asegure una efectiva coordinacin institucional tanto horizontal (entre secretaras y dependencias del gobierno) como vertical (entre rdenes de gobierno), as como mecanismos y formas explcitas para incorporar las demandas de los actores locales y que representan los requerimientos y necesidades de las regiones y localidades mexicanas. En este sentido, debe reconocerse que actualmente el proceso de planeacin en Mxico se caracteriza ms bien por establecerse de arriba hacia abajo y contar con una escasa participacin ciudadana y una reducida coordinacin institucional, por lo que es necesario tomar en cuenta experiencias de esquemas de planeacin regional en Mxico como el Plan LermaAsistencia Tcnica, la Estrategia de Microrregiones o incluso a escala internacional como el caso de la Unin Europea, que de alguna forma han considerado estos elementos, al menos en su diseo.
II.2. PLAN LERMA ASISTENCIA TCNICA

Durante los aos sesenta y parte de los setenta se realiz en Mxico un importante esfuerzo en materia de desarrollo regional de forma integral, como extensin de las labores realizadas por la Comisin Lerma-Chapala-Santiago. En particular, se fund en 1963 el Plan LermaAsistencia Tcnica (PLAT), como Fideicomiso en la Nacional Financiera, en colaboracin con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organizacin de Naciones Unidas (ONU). En un inicio, el PLAT se orient principalmente hacia proyectos de fomento a las actividades agropecuarias y a la realizacin de obras de infraestructura necesarias para el desarrollo de la agricultura y la ganadera en la Regin Lerma; posteriormente fue ampliando su rango de actividades llegando a dar apoyos a otras regiones y sectores dentro de la totalidad de las 10 entidades federativas donde se ubica la Cuenca Lerma-Chapala-Santiago. En una tercera etapa, el PLAT se extendi a las 32 entidades federativas definiendo 10 georegiones econmicas en las que se comenz a realizar algunos proyectos sectoriales.
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La planeacin del desarrollo regional considerada en el PLAT fue integral en cuanto al diagnstico, tomando en cuenta las problemticas en materia social, geogrfica, de infraestructura y econmica. Asimismo, consideraba una programacin global y sectorial, implementando programas especficos y proyectos de corto, mediano y largo plazos. De igual manera, el PLAT consideraba elementos sociales, agrcolas, ganaderos, industriales, de comercializacin, tursticos y de infraestructura para la seleccin de los proyectos. De esta forma el PLAT se constituy como un organismo de poltica de desarrollo regional basada en una planeacin integral, orientada a impulsar las potencialidades de distintas zonas del pas mediante diversos proyectos productivos y la dotacin de infraestructura bsica. En principio se bas en un enfoque territorial al tener un campo de actuacin en territorios especficos; coordinacin institucional, al establecer relaciones con las distintas dependencias que tuvieran incidencia en los distintos proyectos; y participacin ciudadana, al realizar mesas y foros populares entre productores, ciudadanos y un equipo tcnico que emita recomendaciones especializadas. En este sentido, en el presente apartado se hace una revisin de los objetivos, estructura y resultados del PLAT con el fin de, en su momento, recoger las experiencias sobresalientes que hoy en da se pudiesen incorporar a los programas y estrategias de desarrollo nacional y regional.
a. Estructura, funcionalidad y objetivos del PLAT

El PLAT se caracteriz por ser un organismo de planificacin y promocin del desarrollo regional en el pas, fungiendo como enlace entre la oferta y la demanda de recursos, dando asesora a los productores y facilitando la realizacin de los proyectos productivos. Como se observa en el esquema 5, la oferta de recursos provena de Nacional Financiera, el BID, la ONU y del presupuesto de distintas Secretaras de Estado. Por su parte, los productores, junto con los gobiernos Federal, estatales y municipales conformaban una cartera de proyectos susceptibles a recibir financiamiento. Es decir, el PLAT identificaba proyectos viables y de elevada rentabilidad econmica y social, contribuyendo con asesora y facilitando su financiamiento, haciendo partcipe en este proceso tanto a las autoridades Federal y locales, como a la misma ciudadana.
Esquema 5
Lgica funcional del Plan Lerma-Asistencia Tcnica

Demanda de recursos Productores Agrupaciones ciudadanas y empresariales Gobiernos Federal, estatales y municipales Resultados
Oferta de recursos Nacional Financiera Organismos internacionales BID y ONU Presupuesto de otras secretaras federales
PLAT
Realizacion de proyectos
Fuente: aregional.com, con base en informacin del documento de difusin del PLAT
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Si bien el PLAT inici en la Cuenca del Lerma-Chapala-Santiago, los programas y proyectos tal organismo se extendieron hacia distintas zonas de atencin, las cuales se definieron como regiones o sub-regiones de alta marginacin o regiones estratgicas para el desarrollo nacional. En stas se articul la programacin regional a la nacional a partir de la planeacin democrtica integral. Entre las ms importantes, el PLAT tuvo como objetivos particulares potenciar centros urbanos estratgicos; fomentar la derrama tecnolgica y de recursos; incrementar la oferta de alimentos y las exportaciones de productos agropecuarios; y promover la creacin de pequeas y medianas industrias. De esta manera, la estructura de la iniciativa tuvo como objetivo central, asegurar niveles mnimos de bienestar para la poblacin en distintas localidades, focalizando recursos y esfuerzos conjuntos entre la ciudadana, empresarios y el gobierno en sus tres niveles -ver esquema 6-.
Esquema 6
Marco lgico del Plan Lerma-Asistencia Tcnica
Situacin inicial: Disparidades regionales socioeconmicas
Zonas de atencin: Regiones y sub-regiones de alta marginalizacin y estratgicas para el desarrollo nacional
Estrategia: Articular la programacin regional a la nacional a partir de la planeacin democrtica e integral
Objetivos particulares: Potenciar centros urbanos estratgicos Fomentar la derrama tecnolgica y de recursos; el incremento de la oferta de alimentos y las exportaciones de productos agropecuarios; y promover la creacin de pequeas y medianas industrias
Objetivo ltimo: Asegurar niveles mnimos de bienestar Fuente: aregional.com, con base en informacin del documento de difusin del PLAT
b. Ordenamiento y asesoramiento del PLAT en programas de desarrollo

El PLAT parta de la identificacin de las problemticas, focalizando programas y proyectos en localidades y regiones especficas. Tales problemticas podan ser sociales, geogrficas, de infraestructura o econmicas. Una vez identificadas, se plantearon perspectivas y estrategias para abordarlas, es decir, alternativas de solucin. Esas alternativas tuvieron tambin una visin integral, incluyendo aspectos sociales, agrcolas, ganaderos, industriales, comerciales, tursticos y de infraestructura, con los cuales se realiz una programacin global y sectorial. Los programas especficos y los proyectos fueron de corto, mediano y largo plazo (ver esquema 7). Este tipo de ordenamiento para los planes, programas y proyectos le imprimi una visin integral y focalizada a la problemtica de las localidades o regiones atendidas. Con dicha estructura integral se busc que los programas a realizar tuvieran una mayor eficacia, al incluir a todos los sectores y actividades que interactan en una economa local o regional.
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Esquema 7
Ordenamiento del PLAT

Problemtica
Diagnstico
Social
Geogrfica
Infraestructura
Econmica
Perspectivas y estrategias Programacin global y sectorial Programas especficos Alternativas de solucin Social Plazo Corto Proyectos Plazo Mediano Largo Fuente: aregional.com, con base en informacin del documento de difusin del PLAT Agrcola Ganadero Corto Mediano Largo Industrial Comercializacin Turismo Infraestructura
El PLAT no se limit a realizar planes y programas de desarrollo, sino que se especializ en el asesoramiento y asistencia tcnica para los mismos. Es decir, bajo la funcin de un organismo de planificacin, el PLAT coordinaba las acciones para realizar un programa o proyecto de inversin, considerando y promoviendo la participacin de los gobiernos estatales y municipales, junto con el sector privado y la ciudadana. Para el asesoramiento en los planes estatales el PLAT contaba con un equipo tcnico de especialitas de cinco reas de trabajo. As, la asistencia abarcaba los campos de anlisis y programacin regional; anlisis y programacin sectorial; proyectos de inversin; promocin; e informacin estadstica, documental y bibliogrfica. As, como se observa en el esquema 8, la recoleccin de la informacin estadstica, documental y bibliogrfica se canalizaba hacia los grupos de trabajo regional y sectorial. Estos grupos realizaban tareas de focalizacin territorial de polticas de gran visin y recomendaciones para actividades estratgicas, respectivamente. Con tales anlisis, el equipo tcnico de proyectos de inversin estudiaba la viabilidad econmica de los proyectos para la inversin pblica (como centros de salud, agua potable, carreteras, etctera) y proyectos para la inversin privada (de tipo agropecuario, industrial, de comercializacin, etctera), todos ellos derivados de la programacin; mientras que el equipo de promocin plateaba varias alternativas de financiamiento de la inversin por parte de los gobiernos estatales y empresarios, que pudieran estar interesados en invertir. Dicho mecanismo de accin brind herramientas fundamentales para un uso eficiente de recursos escasos y, as, poder llevar las ayudas a localidades ya fueran de bajo desarrollo econmico, marginadas o estratgicas para el impulso de polos de desarrollo.
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Esquema 8
Asesoramiento del PLAT para programas estatales

PLAT Planificacin democrtica Gobernadores estatales Programa estatal
Participacin del sector pblico, privado y ciudadana Anlisis y programacin regional Focalizacin territorial de polticas de gran visin Anlisis y programacin sectorial
Equipo tcnico
Proyectos de inversin
Promocin
Centro de informacin
Recomendaciones para actividades estratgicas
Inversin pblica
Empresarios y gobiernos estatales
Recoleccin de informacin estadstica, documental y bibliogrfica
Fuente: aregional.com, con base en informacin del documento de difusin del PLAT
c. Apoyo a la pequea y mediana industria

Si bien el objetivo original del PLAT fue fomentar el desarrollo del sector agropecuario, con el paso del tiempo se detectaron dos problemticas: por una parte, este objetivo exclua a los dems sectores de la actividad econmica de un plan de desarrollo y, por otra, identificaba rigurosamente un mbito socioeconmico con un espacio fisiogrfico que no coincida con la divisin poltica. En este sentido, el PLAT ampli sus horizontes e influy directamente en otros sectores, como lo fue el industrial a travs del apoyo y asesoramiento a la pequea y mediana industria. Desde el punto de vista operativo, el PLAT se convirti en una parte importante del aparato tcnico y promocional para la pequea y mediana industria de la Regin Lerma, poniendo en evidencia que para resolver los problemas del crecimiento econmico se requiere el uso intensivo de tres factores: 1. Un aparato tcnico que pueda, a travs de estudios serios, detectar las posibilidades de inversin, con el fin de disminuir el desempleo, igualar la distribucin del ingreso y generar utilidades. 2. Un aparato promocional que no slo establezca el contacto entre los tcnicos que detectan oportunidades de inversin y los inversionistas privados, sino que sea capaz de formar una nueva mentalidad empresarial. 3. Un aparato financiero que pueda ofrecer a los interesados, capital de riesgo y crdito para facilitar la materializacin de los proyectos.
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El PLAT contaba con dos fuentes primarias para la identificacin y elaboracin de proyectos. stas eran las que se derivaban internamente de los planes y programas elaborados por el organismo, por un lado, y de los resultados de las reuniones con los grupos de industriales, empresarios, comerciantes, productores, campesinos y profesionales, por otro, a los cuales se les exponan las ventajas comparativas de la zona, los recursos no-explotados y se buscaba interesarlos como patrocinadores de proyectos concretos -ver esquema 9-.
Esquema 9
Proceso promocional del PLAT

Patrocinadores Ideas para inversin Programas estatales: ventajas comparativas
Anlisis tcnico econmico
PLAT Proyectos terminados
NAFINSA
Anlisis financiero
Tcnicos ejecutores del proyectos Banca privada
Patrocinadores Financiamiento
Tcnicos en aspectos financieros Banca oficial
Constitucin y puesta en marcha de la empresa Asesora tcnica permanente Fuente: aregional.com, con base en informacin del documento de difusin del PLAT
d. Resultados ms relevantes del PLAT

Entre las grandes tareas que el PLAT realiz destacan las obras de la Presa la Codorniz, el Complejo Agropecuario La Begoa, caminos rurales, obras de electrificacin y de infraestructura social, as como planes de vivienda campesina, todos stos dentro de la Regin Lerma. Asimismo, destacan los proyectos piloto para el desarrollo micro-regional en Ptzcuaro, Temascalcingo y la Regin Huicot, los cuales se describen brevemente a continuacin.
Operacin Ptzcuaro
El programa operativo de Ptzcuaro contaba con tres metas especficas: completar la infraestructura a nivel municipal; organizar la produccin agropecuaria y artesanal; y elevar los niveles de vida de la poblacin. El proyecto de desarrollo se realiz en los municipios circundantes al Lago de Ptzcuaro, en una superficie de 918 kms2, en la que vivan 65 mil habitantes con un 30 por ciento de poblacin indgena. Con base en la participacin ciudadana y la estrategia de trabajo que estableci el PLAT, la Operacin Ptzcuaro logr la organizacin de grupos auxiliares en salud y entrenamiento de parteras empricas, lo cual dio lugar al sistema Nacional de Casas de la Salud; la organizacin de campesinos para la utilizacin de fertilizantes; la formacin de la Sociedad Avcola Comunal; la realizacin de caminos vecinales; la constitucin de sistemas de agua potable; la ejecucin de obras de electrificacin; y el mejoramiento de escuelas.
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Operacin Temascalcingo
El objetivo de la Operacin Temascalcingo fue mejorar integralmente las condiciones de vida de los campesinos mediante el esfuerzo propio, la organizacin y la adecuada utilizacin de sus recursos naturales. El PLAT logr que en esta regin se modificaran los sistemas de produccin tradicional, mediante la industrializacin de productos agropecuarios en pequea escala; el mejoramiento del ganado criollo; la experimentacin agrcola, y el programa de vivienda campesina entre otras acciones.
Plan Huicot
El Plan Huicot fue un programa de desarrollo integral para los grupos culturales de huicholes, coras, tepehuanes, mexicaneros y mestizos que viven en el rea montaosa donde confluyen los estados de Durango, Jalisco, Nayarit y Zacatecas. La estrategia de trabajo estuvo dirigida en una primera etapa a dotar a la regin de infraestructura indispensable para despus, en una segunda etapa, canalizar las inversiones a las actividades productivas con el fin de lograr independencia econmica en tal regin. Con base en los estudios elaborados por el PLAT, se firm un convenio con los cuatro estados de la Regin Huicot para financiar la operacin y coordinar sus esfuerzos en la realizacin del proyecto. De esta forma, el Plan Lerma-Asistencia Tcnica constituye una experiencia recuperable en materia de desarrollo regional en Mxico que logr identificar zonas de atencin; elaborar planes y programas productivos de forma integral; y operar como enlace para el financiamiento de las inversiones. En este sentido, el PLAT se consolid como un organismo de planificacin y asistencia regional, sectorial y financiera continua para la elaboracin y realizacin de programas de desarrollo tendientes a elevar las condiciones de vida de una localidad especfica. Si bien el PLAT en un inici se limit al estudio y programacin de actividades agropecuarias en la Cuenca Lerma-Chapala-Santiago, su influencia se expandi hacia otras regiones y sectores del pas, impulsando actividades industriales, comerciales y tursticas, entre otras, a partir de las experiencias positivas, que beneficiaron de manera relevante a la poblacin de tales regiones. Desafortunadamente, el cambio en las prioridades nacionales en las polticas pblicas a finales de los setenta e inicios de los ochenta se tradujo en la desaparicin de dicha iniciativa, orientndose a partir de entonces buena parte de las acciones hacia la bsqueda del desarrollo nacional hacia el exterior. Sin embargo, por como fue planeado e implementado, el PLAT es un ejemplo de la importancia de establecer planes y programas de desarrollo regional integral con elementos como el enfoque territorial, la coordinacin interinstitucional y la participacin de los pobladores locales, para impulsar el conjunto de actividades productivas potenciales en regiones estratgicas o de altos niveles de marginalizacin, con el fin de promover un desarrollo econmico territorialmente equilibrado.
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II.3. ESTRATEGIA DE MICRORREGIONES

La Estrategia de Microrregiones (EM) se implement a inicios de 2001 y se constituye como uno de los principales instrumentos recientes de la poltica de desarrollo social en Mxico orientada a reducir la pobreza y la marginacin en las zonas de mayor rezago socioeconmico. Si bien no es una intervencin que busca el equilibrio regional a escala nacional, s es una iniciativa de planeacin regional y local cuyo objetivo es incorporar a determinados territorios a la dinmica del desarrollo nacional. La evidencia en Mxico en materia de pobreza y marginacin seala que sta se encuentra localizada de forma preponderante en las zonas aisladas y rurales, lo que pone de manifiesto la necesidad de intervenir a travs de un enfoque territorial con el fin de contener las amplias y crecientes desigualdades territoriales en trminos econmicos y sociales. Es por ello que a inicios de la Administracin Federal pasada se implement la EM, la cual tiene como fin mejorar las condiciones estructurales de marginacin en los municipios del pas con mayores rezagos. Pretende establecer y consolidar un piso bsico de infraestructura, servicios y capital social que promueva el desarrollo integral de las localidades designadas como Centros Estratgicos Comunitarios (CEC), as como el acceso a stos por parte de la poblacin que habita en localidades consideradas dentro de sus reas de influencia, a travs de la concurrencia de programas y polticas pblicas. Para lograr sus objetivos, la EM combina el enfoque territorial, la participacin comunitaria y la coordinacin interinstitucional.
a. Objetivos de la Estrategia de Microrregiones

El objetivo central de la EM es el desarrollo rural, el cual, mediante la conjuncin de distintas acciones, pretende generar e impulsar capacidades y oportunidades para reducir la marginacin y la dispersin poblacional. Esto se pretende lograr a travs de intervenciones eficaces, eficientes e incluyentes basadas en la coordinacin de las acciones institucionales y con intervenciones centradas en la comunidad, para incidir en una mayor y mejor conectividad y acceso a las localidades, en el crecimiento econmico general, en la generacin y desarrollo de capital humano, en viviendas en condiciones adecuadas, en el desarrollo sustentable y en la inclusin y cohesin social de las comunidades -ver esquema 10-.
Esquema 10
Objetivos de la Estrategia de Microrregiones

Desarrollo rural Reduccin de los niveles de marginacin Concentracin poblacional
Generacin de capacidades
Generacin de oportunidades
Equidad territorial
Intervencin eficaz, eficiente e incluyente Fuente: aregional.com,con base en la Sedesol
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b. Ejes de accin de la Estrategia de Microrregiones

La EM cuenta con tres ejes principales de accin que le permiten alcanzar sus objetivos -ver esquema 11-5. En primer lugar, la EM se basa en un enfoque territorial, a partir de la identificacin de 250 microrregiones constituidos por los municipios de alta y muy alta marginacin. A este total se le sumaron 13 microrregiones ms con el fin de incluir a todos los municipios en los que, por lo menos, 40 por ciento de su poblacin habla una lengua indgena, as como a algunos municipios de marginacin media de cinco entidades federativas que haban quedado fuera de la estrategia. De esta forma, la estrategia acta en 263 microrregiones objetivo, dispersas entre mil 334 municipios en 31 entidades federativas. En estas 263 microrregiones hay un total de 99 mil localidades con una poblacin cercana a los 20 millones de personas. Por tanto, los lmites de las 263 microrregiones resultantes -que se componen de uno a 25 municipios- se determinan por proximidad geogrfica, identidad tnica y cultural, y condiciones socioeconmicas; es decir, el criterio principal para definir estas reas es, en principio, funcional. Dentro de estas microrregiones, se identifican regiones para impulsar el desarrollo endgeno autosostenido a escala local mediante la creacin de micro-polos de desarrollo, llamados Centros Estratgicos Comunitarios (CEC). Los CEC se identifican con base en criterios espaciales, econmicos y sociales, mediante la seleccin de una comunidad particular relativamente bien comunicada y con elevada asociacin econmica con las localidades aledaas. El objetivo es crear un polo local para recibir demandas de los lderes de las comunidades, con objeto de proveer servicios y coordinar inversiones pblicas, suponiendo que en el largo plazo el desarrollo gradual de estos polos contribuir a contener el patrn de dispersin rural y promover la actividad econmica. En este sentido, la EM descansa en la hiptesis de que la asistencia en los CEC mediante obras de infraestructura social bsica se traducir en un mayor bienestar para los habitantes de las microrregiones. As, la EM asume que las reas rurales ms marginadas del pas tienen un adecuado potencial de desarrollo en los CEC, donde se pueden generar las condiciones para que la inversin, el empleo y el ingreso, en el largo plazo, crezcan lo suficiente para eliminar las causas estructurales que originan la marginacin. As, la EM es vista como el principal vehculo de transformacin del territorio y su gente, y como el instrumento del proceso de desarrollo en el mediano y largo plazos, el cual incluye las decisiones y las acciones, bajo una perspectiva local para dar respuesta a problemas y objetivos locales6. En suma, la EM se plantea reforzar los servicios en el medio rural acercndolos a la poblacin aislada, sin dispersar los recursos. Se espera que esta concentracin de infraestructura y servicios pueda generar condiciones econmicas y de empleo favorables y dar origen, en el mediano y largo plazos, a un reagrupamiento de la poblacin en torno a los CEC. El segundo eje de accin de la EM es la participacin comunitaria, a travs de la cual se busca fomentar la inclusin de los habitantes en la planeacin de su propio desarrollo, es decir, involucrar a la gente que habita en los lugares en donde se ejecutan los proyectos con el propsito de aprovechar el hecho de que son, precisamente ellos, los que tienen mayor informacin de las necesidades y prioridades de su localidad, y as hacer ms eficiente el proceso de toma de decisiones.
5 6
Ver Sedesol 2004, Mxico desde sus Microrregiones. Ver Presidencia de la Repblica 2002, Segundo Informe de Gobierno, Mxico.
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El supuesto terico que sustenta la promocin del papel activo de la sociedad, tanto en el diseo como en la instrumentacin de las polticas pblicas, descansa en la idea de que su inclusin en el quehacer gubernamental es necesaria para otorgar eficiencia a la accin social del Estado. La literatura especializada en esta materia menciona dos conceptos que contribuyen a explicar las ventajas, desventajas, riesgos y soluciones que son resultado de dicha inclusin. Estos conceptos son: participacin comunitaria y capital social. Entre los beneficios que identifica la EM como consecuencia de la participacin comunitaria se encuentran los relativos al desarrollo de una cultura participativa que fortalezca la cooperacin y promueva el sentimiento de pertenencia, no slo hacia la comunidad, sino tambin hacia los proyectos y la conformacin de ciudadanos que se consideren protagonistas del desarrollo de su propia comunidad. As, el diseo de la EM est basado en un enfoque descentralizado, en el cual las estrategias y decisiones tendientes a reducir las condiciones estructurales de marginacin, mejorar las oportunidades de empleo y elevar la calidad de vida de las localidades van de la comunidad hacia los gobiernos locales y de ah hacia el Gobierno Federal. Este enfoque participativo es conocido como de abajo hacia arriba y se centra en mostrar la utilidad de formular y tomar las decisiones partiendo del contexto local, considerando para ello las capacidades reales de las organizaciones que habrn de poner en marcha los proyectos, programas y acciones y, una vez valoradas las debilidades y fortalezas de los mismos, se procede a definir las estrategias y acciones. El ltimo eje de accin de la EM es la coordinacin interinstitucional. A travs de sta se pretende articular tanto los programas de las 14 Secretaras de Estado y entidades paraestatales involucradas, como las acciones y proyectos de los tres rdenes de gobierno (Federal, estatal y municipal). Lo anterior con la finalidad de hacer ms eficiente la aplicacin de los recursos disponibles y potenciar el desarrollo de las microrregiones mediante la concentracin de las obras y acciones de infraestructura y servicios bsicos en las localidades CEC. Los mecanismos de coordinacin considerados en el diseo de la EM son tanto verticales como horizontales; es decir, entre los distintos rdenes de gobierno, por un lado, y entre dependencias al interior de cada nivel de gobierno, por otro. Dada la interaccin entre actores y organizaciones en la EM, es importante el establecimiento de reglas claras y especficas en su diseo, ya que stas jugarn un papel fundamental para generar las sinergias institucionales, operativas, de procedimientos y sociales necesarias para la coordinacin y colaboracin entre los diferentes actores (pblicos, privados y sociales), en aras de asegurar una elevada calidad y eficiencia de las obras y acciones instrumentadas, e incrementar la efectividad de las polticas y programas gubernamentales. Es importante sealar que, adems de infraestructura y servicios bsicos, la EM plantea promover y financiar el establecimiento de una infraestructura institucional microrregional, que detone y apoye procesos endgenos y sustentables de desarrollo local; esta infraestructura institucional consta de tres columnas, que son: un Consejo Microrregional de Planeacin del Desarrollo, una Agencia de Desarrollo Local (ADL) y un Fondo Pro Desarrollo Microrregional. El Consejo Microrregional debera ser el mbito de reflexin y decisin conjunta en que los actores locales definen y se comprometen con un plan general de desarrollo, el cual debe incluir a todos los actores. En principio, la ADL la debe conformar un equipo profesional, cuya funcin debe ser la promocin social y el soporte tcnico del proceso de desarrollo; debera
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dirigir su esfuerzo al acrecentamiento de la capacidad de accin colectiva de la microrregin, a la capacitacin, al soporte tcnico y metodolgico del proceso de desarrollo y al aseguramiento de una conexin funcional de la microrregin con sus entornos relevantes. La ADL se encargara de crear capacidad a nivel local y generar incentivos para la inversin local; para ello, deber financiar redes de residentes responsables de involucrar a actores locales, dando a conocer experiencias sobre mejores prcticas, y realizando actividades de seguimiento de la aplicacin de la estrategia a nivel local. Finalmente, el Fondo Pro Desarrollo Microrregional se plantea como un fideicomiso o figura que debera contribuir a concentrar los recursos econmicos provenientes de diversas fuentes, asegurar su uso oportuno, expedito y transparente para el financiamiento de proyectos especficos claramente alineados con el plan general de desarrollo microrregional elaborado por el Consejo de Planeacin; en dicho fideicomiso los programas pblicos o privados de transferencia de recursos monetarios debern fungir como los fideicomitentes; el grupo de Accin Local como fideicomisario, y como fiduciario, cualquier institucin del sistema bancario formal, sea pblica o privada. A nivel local, la coordinacin se dar entre cada CEC mediante una reunin peridica del Consejo para el Desarrollo Regional Sustentable (CDRS), que correspondera al Comit de Planeacin del Estado (Coplade) o al Comit de Planeacin Municipal (Complademun). Se plantea que en el caso en que los lmites de la microrregin excedan los lmites administrativos municipales, se formar una nueva figura, llamada Comit Microrregional, a travs de la unin de cada Coplademun. El objetivo de esta coordinacin a nivel local ser la de articular una sociedad en la que se encuentran representadas las organizaciones comunales. Bajo este escenario, la EM se trata de una poltica de desarrollo regional focalizada a los municipios de mayor marginacin, orientada a disminuir los costos que implica la provisin de servicios pblicos y el desarrollo de infraestructura en localidades dispersas; evitando la duplicidad de funciones derivada de la participacin de diferentes gobiernos, organizaciones y actores y; fundamentalmente, fortaleciendo la corresponsabilidad en la poltica social.
Esquema 11
Ejes de accin de la Estrategia de Microrregiones

Participacin comunitaria Coordinacin interinstitucional
Enfoque territorial
Dotar a las zonas rurales ms pobres del pas de un piso mnimo de infraestructura bsica que permita reducir los altos niveles de marginacin, pero que tambin siente las bases para un mejor aprovechamiento de los escasos activos productivos locales
Fomentar la inclusin de los habitantes en la planeacin de su propio desarrollo
Articular tanto los programas de las 14 Secretaras de Estado y entidades paraestatales involucradas, como las acciones y proyectos de los tres rdenes de gobierno Coordinacin vertical y horizontal Hacer ms eficiente la aplicacin de recursos
Enfoque de participacin de abajo hacia arriba
Localidades CEC
Participacin comunitaria y capital social
Fuente: aregional.com, con base en informacin de Sedesol
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Es importante sealar que la EM representa un esfuerzo recuperable en materia de planeacin del desarrollo regional, particularmente del desarrollo rural, ya que combina una visin de abajo hacia arriba y elementos fundamentales como el enfoque territorial, la participacin comunitaria y la coordinacin interinstitucional, al menos en su planteamiento original. Si bien es prematuro evaluar sus resultados, se trata de un esfuerzo a tener presente, al constituirse en una poltica pblica innovadora porque intenta conjuntar los esfuerzos institucionales focalizando los recursos hacia los municipios de alta y muy alta marginacin, con el objetivo de reducir los niveles de pobreza mediante la creacin de micro-polos de desarrollo en localidades con potencial de desarrollo econmico y social. Es decir, esta Estrategia pretende transformar territorios que presentan importantes rezagos socioeconmicos bajo una perspectiva local reforzando los servicios en el medio rural, acercndolos a la poblacin aislada, y sin dispersar tales recursos.
c. Experiencias internacionales que sustentan la efectividad de intervenciones con enfoque territorial

A nivel internacional existen casos de intervenciones con enfoque territorial y que adems se basan en la coordinacin interinstitucional y la participacin de las comunidades en el proceso de planeacin. Una buena parte de estas experiencias tiene como objetivo reducir los rezagos estructurales en el medio rural; entre stos destacan los de Extremadura y el Pas Vasco, en Espaa; China; y Sudfrica.
Unin Europea
En la Unin Europea (UE) la Iniciativa Comunitaria LEADER 2 fue puesta en marcha en 1991, con el propsito de explotar los recursos locales e incrementar la competitividad de las reas rurales bajo un enfoque integral de desarrollo territorial. Su intencin es impulsar a los actores locales a llevar a cabo proyectos multisectoriales a pequea escala, utilizando el potencial endgeno del territorio. En trminos generales, los principales elementos de esta Iniciativa son: la identificacin de un territorio o rea LEADER; una estrategia sustentada en el enfoque de desarrollo endgeno e innovacin; y los Grupos de Accin Local (GAL), los cuales operan mediante financiamientos descentralizados y a travs de una elevada cooperacin y colaboracin entre los inversionistas tanto pblicos como privados, as como con el gobierno de Extremadura.
La Iniciativa tiene un enfoque territorial por el diseo y ejecucin de los proyectos; ascendente, por la toma de decisiones de 'abajo hacia arriba'; participativo, por la integracin de los agentes e instituciones representativos de cada lugar en los Grupos de Accin Local; innovador, por las acciones promovidas en los centros de desarrollo rural (CEDER); integral y multisectorial, por el anlisis global de problemas y oportunidades de los mbitos de actuacin; descentralizado por la modalidad de gestin financiera; finalmente, est organizado en red para transferir las experiencias obtenidas a otros grupos con la finalidad de impulsar la cooperacin entre los actores para el desarrollo de los territorios.
Extremadura
En Extremadura, Espaa, se vio la necesidad de implementar un esquema de planeacin territorial que impulsara la dotacin de infraestructura y de servicios pblicos en el mayor nme32
ro de localidades rurales y que les permitiera integrarse con la regin, con Portugal y con el resto de Espaa. Esta necesidad surgi por el hecho de que, aun cuando Extremadura posee importantes atractivos naturales y culturales, la regin muestra un elevado nmero de pequeas zonas rurales en un extenso territorio, en las que predomina una baja densidad de poblacin y de actividad econmica, elevado desempleo y altas tasas de dependencia. Se reconoce que el xito de la Iniciativa LEADER se atribuye principalmente a la participacin del sector privado y a la elevada capacidad y dinamismo de los GAL. En cuanto al enfoque territorial, uno de los mayores impactos ha sido la generacin y consolidacin de poco ms de 5 mil empleos desde su origen, adems de la creacin de un importante nmero de nuevas empresas y asociaciones, y una destacada expansin de los establecimientos tursticos. En lo referente a la participacin comunitaria, las medidas adoptadas en Extremadura se han dirigido a promover la participacin privada en el apoyo tcnico para el desarrollo rural, capacitacin y reclutamiento, fomento al turismo rural, promocin de pequeas empresas, artesanas y servicios, aumento de la calidad y comercializacin de la produccin local pesquera y agrcola, as como el apoyo a los GAL para su integracin al comercio internacional. Respecto a la coordinacin interinstitucional, las estructuras de gobierno estn conformadas por un complejo esquema de redes y capas administrativas, de las cuales destaca la centralizacin en las funciones de definicin de la estrategia en la Direccin de Poltica Regional de la Comisin Europea. Esta instancia elabora las estructuras regulatorias de la coordinacin institucional y provee recursos financieros pblicos para el desarrollo de los proyectos. En un segundo nivel de jerarqua se encuentran el Ministerio de Agricultura de cada Estado miembro de la UE, el cual se encarga de implementar las reglas para el cofinanciamiento de los proyectos con las estructuras de administracin regional, como es el caso del Consejo de Desarrollo Rural. Los GAL se encargan de definir las zonas de influencia, as como la aplicacin y seleccin de los proyectos subsidiados. En el ltimo nivel se encuentran los beneficiaros finales, quienes contribuyen a la definicin de los proyectos prioritarios y a la ejecucin y financiamiento de los mismos. La operacin a nivel interterritorial de los GAL cuenta con una instancia interregional que establece los parmetros de coordinacin entre diferentes zonas de influencia. Esta situacin ha permitido incrementar la cobertura de los servicios y, con ello, elevar el nivel de vida de comunidades que no pertenecen a la zona LEADER.
Pas Vasco
El Pas Vasco, Espaa muestra una importante diversidad urbana y rural; las comunidades rurales representan el 90 por ciento del total de su territorio, aun cuando la poblacin es predominantemente urbana. Pese a que la poblacin ocupada en el sector agrcola de las comunidades rurales ha venido reducindose en el tiempo, an representa poco ms de 7.5 veces ms que el promedio del Pas Vasco.
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El Pas Vasco destaca respecto al resto de Comunidades Autnomas de Espaa porque muestra un elevado grado de autonoma en materia impositiva y de facultades de gasto; adems, sus municipios tienen la tradicin de cooperacin de forma autnoma a travs de reas locales llamadas comarcas, mientras que los municipios pequeos se coordinan y agrupan en mancomunidades, por medio de las cuales se busca proveer bienes y servicios pblicos a los municipios aprovechando economas de escala. De esta manera, las comarcas y las mancomunidades son particularmente tiles en reas de baja densidad poblacional y en regiones con muchas localidades pequeas. Cada territorio enfrenta problemas diferentes, por lo que la elaboracin de los programas de desarrollo rural al nivel de cada comarca presenta la oportunidad de elaborar estrategias territoriales que respondan a cada realidad. La poltica de desarrollo rural en el Pas Vasco se basa en medidas con visin integral que pretenden asegurar una estructura territorial, econmica y demogrfica balanceada entre las regiones urbanas y rurales. Dichas polticas han evolucionado, pasando de un enfoque sectorial a uno territorial, lo que ha permitido atender de forma ms efectiva las necesidades de cada zona rural. El programa LEADER ha reforzado el enfoque de integralidad y ha impulsado la iniciativa local en las zonas rurales. El principal objetivo ha sido financiar proyectos multisectoriales basados en la coinversin de actores pblicos, privados y los distintos rdenes de gobierno. Dichos proyectos se concentraron en turismo rural y en pequeas empresas. Los resultados ms importantes en materia territorial apuntan a que la zonificacin del territorio a partir de las comarcas, ha presentado deficiencias para alcanzar una adecuada masa crtica para el desarrollo. Al parecer, las comarcas en esta Comunidad Autnoma estn mayormente definidas por criterios histricos o geogrficos que por aspectos econmicos, topogrficos y de capacidad de interaccin espacial en trminos sociales y de redes, etctera. A pesar de las ventajas potenciales que implica la colaboracin y coordinacin entre municipios pequeos en las comarcas, investigadores de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) han puesto en evidencia que la mayor parte de los proyectos locales exitosos se han ejecutado al nivel municipal, existiendo slo una reducida cantidad de proyectos a escala de las comarcas. Pese a que existe una representacin a nivel comarca, a travs de las Asociaciones de Desarrollo Regional, los proyectos usualmente se limitan al nivel municipal. La evidencia seala que si bien el programa LEADER ha estimulado el empleo en las zonas rurales del Pas Vasco, la existencia de mayores sinergias para la ejecucin de proyectos de forma conjunta entre municipios hubiese tenido mayor impacto sobre el empleo y el desarrollo de esas zonas 5.
China
China ha experimentado una de las tasas de crecimiento econmico ms altas durante las ltimas dos dcadas.7 Sin embargo, la expansin econmica no ha sido un proceso uniforme en todas las regiones, ya que se ha concentrado en las zonas urbanas y costeras, mientras que las reas rurales y el interior han quedado rezagados. En este contexto, los principales desafos para China son: la concentracin de pobres en zonas con bajos recursos, particularmente en las regiones montaosas del norte, noroeste y suroeste; la sobreconcentracin de mino7
En el periodo 1979-2003, la tasa de crecimiento promedio anual del PIB fue de 9.4 por ciento.
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ras y discapacitados en las zonas rurales; y la carencia o mala calidad de la infraestructura social y productiva, de los servicios sociales y del estado nutricional de la poblacin en las zonas menos desarrolladas. Debido a lo anterior, el gobierno Chino ha diseado diversas estrategias con el propsito de reducir la pobreza en estas zonas. En la dcada de los ochenta, la estrategia de reduccin de la pobreza llev el nombre de Sptimo Plan del Lustro 1986-1990, y se bas en el establecimiento de una Oficina del Grupo de Alto Nivel para la Reduccin de la Pobreza (OGANRP), as como de la Oficina de Desarrollo para las reas Pobres (ODAP) a nivel central y con representaciones en cada una de las provincias, prefecturas y condados.8 Los tres principales programas de esta estrategia son: el Programa de Prstamos Subsidiados (PPS), a cargo de la ODAP y el Banco Agrcola; el Programa de obras pblicas Trabajo por Comida (PTC), bajo supervisin de la Comisin de Planeacin del Estado; y el Programa de Subvenciones Presupuestales, administrado por el Ministerio de Finanzas. Con el fin de reducir las disparidades observadas en la dcada de los ochenta, el gobierno de China dise en 1993 el Plan 8-7 de Reduccin de la Pobreza para proporcionar asistencia a los hogares pobres a travs del mejoramiento de tierras, incrementar la produccin ganadera y agrcola, as como las oportunidades de empleo en actividades no agrcolas; proveer a las localidades con caminos rurales, electricidad y agua potable; y lograr la universalidad en la educacin primaria, as como en la provisin de servicios bsicos de salud. Las desigualdades observadas en China tambin son consecuencia de las reformas aplicadas a su esquema fiscal en 1994. En ellas, se estableci que los gobiernos de los condados deban regresar una proporcin de los ingresos fiscales a las provincias, con el fin de que stas canalizaran los recursos a los condados ms pobres por medio de transferencias. No obstante, dichas transferencias constituyeron, en su mayora, un subsidio al consumo en favor de las zonas urbanas. Otro punto a destacar es que la mayor parte del gasto social se realiza en los niveles de gobierno que se encuentran por debajo de las provincias: aproximadamente, 70.0 y 60.0 por ciento del gasto en educacin y salud, respectivamente, proviene de los condados y las localidades quienes, adems, deben sufragar el seguro de desempleo y la seguridad social.
Sudfrica
Sudfrica presenta una problemtica particular debido a la herencia histrica del Apartheid. Durante este periodo, la poblacin de raza negra fue forzada a vivir en reas rurales conocidas como Bantustans, carentes de infraestructura adecuada y con recursos naturales infrtiles. Asimismo, las disparidades han alcanzado niveles en los que las regiones habitadas por blancos e indios reportan ndices de desarrollo humano (IDH) similares al de Israel; mientras que en las provincias habitadas por personas de raza negra el IDH es comparable al de otros pases africanos como Namibia9.
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Dado el tamao de este pas, existen cinco niveles de gobierno, los cuales se ordenan jerrquicamente de la siguiente forma: gobierno central; provincias; prefecturas; condados; y localidades. De acuerdo con cifras del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) correspondientes a 2004, el Coeficiente de Gini en Sudfrica es 0.593; aspecto que lo convierte en uno de los pases con mayor desigualdad en el mundo. Incluso, pese a que la poblacin blanca representa menos del 10.0 por ciento del total, recibe cerca del 60.0 por ciento de los ingresos; por su parte, la poblacin negra absorbe el 76.0 por ciento y recibe apenas el 30.0 por ciento de los ingresos totales. De igual forma, la pobreza en las zonas rurales asciende a 63.0 por ciento, mientras que en las zonas urbanas es de nicamente 22.0 por ciento.
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Para contrarrestar esta situacin, el Congreso Nacional Africano (CNA) cre el Programa de Reconstruccin y Desarrollo (PRD) en 1994 con el propsito de satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin en condiciones de pobreza; fomentar el desarrollo en las reas rurales y urbanas; democratizar a la sociedad sudafricana; y reformar las instituciones que surgieron en la poca del Apartheid. De igual forma, el CNA estableci un ministerio para supervisar la operacin de dicho programa. Lo anterior constituy una iniciativa para redistribuir equitativamente el ingreso nacional y atacar la pobreza por medio de un enfoque de provisin de necesidades bsicas orientado al crecimiento econmico, buscando proporcionar el acceso a la electricidad, agua potable, telecomunicaciones y transportes, as como servicios de salud, educacin y entrenamiento. Sin embargo, los resultados de este programa no fueron los esperados debido a la intervencin constante del Estado en su operacin. La situacin anterior propici la creacin del Programa de Crecimiento, Empleo y Redistribucin (PCER) con el propsito de establecer una economa competitiva de rpido crecimiento con amplias oportunidades de empleo; proporcionar servicios educativos y de salud a toda la poblacin y; redistribuir el ingreso y las oportunidades en favor de los pobres. Para ello, se llevaron a cabo restricciones fiscales que eliminaran el dficit presupuestario, as como la reestructuracin y reasignacin el presupuesto. Los Planes Integrales Locales (PIL) surgieron en 1998 con el propsito de convertir a las localidades en promotoras del desarrollo, a travs de la creacin de infraestructura que abasteciera de servicios bsicos a la poblacin en condiciones de pobreza; de este modo, los gobiernos locales dejaran de ser vehculos de las prioridades nacionales y provinciales. Sin embargo, surgieron los mismos problemas administrativos observados a nivel provincial, pues los administradores locales no contaban con la suficiente capacitacin ni habilidades para llevar a cabo este proceso. Debido a las deficiencias observadas en los programas anteriores, el gobierno sudafricano implement tres iniciativas de alivio a la pobreza con enfoque territorial en 2001: el Programa Integrado de Desarrollo Rural Sustentable (PIDRS); el Programa de Renovacin Urbana (PRU); y la Perspectiva Nacional de Desarrollo Espacial (PNDE). Estas ltimas tres iniciativas de alivio a la pobreza con enfoque territorial implementadas en Sudfrica, representan un marcado avance en la identificacin de la poblacin objetivo, as como del mejor aprovechamiento de los recursos para obtener resultados satisfactorios. No obstante, para mejorar su efectividad, se requiere de informacin ms precisa acerca del grado de privacin y exclusin social a nivel local.
d. Experiencias recuperables
En todos los casos analizados anteriormente, se pueden establecer referencias respecto a las experiencias en materia de poltica regional, con enfoque microrregional, participacin comunitaria y coordinacin interinstitucional. As, en el caso de la poltica regional, se puede mencionar que el progreso en la reduccin de la pobreza en China ha sido resultado de la promocin al crecimiento econmico, priorizando el apoyo a los proyectos productivos por encima de la construccin de infraestructura y la provisin de servicios sociales. De esta experiencia es importante destacar la necesidad de garantizar que los beneficios efectivamente lleguen a
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los ms pobres mediante una focalizacin al interior de las regiones marginadas. De otra manera, se corre el riesgo de que los beneficios sean aprovechados por aqullos con menores necesidades, ya que son ellos quienes en ocasiones presentan las mejores propuestas y cuentan con los contactos necesarios para realizar los proyectos. Una leccin muy importante caso chino es que se debe procurar la inclusin de la mayor parte de las localidades de menor desarrollo, an cuando stas se encuentren fuera de municipios cuyo grado de marginacin y pobreza sea alto. Asimismo, es importante destacar el hecho de que en el caso de Sudfrica, se decidi establecer alianzas y asociaciones con otros sectores para subsanar las carencias de capacidades en estos municipios; aunado a lo anterior, se nombr un responsable directo en cada una de las regiones atendidas, el cual cuenta con el suficiente apalancamiento poltico para establecer negociaciones y/o abogar por mayores recursos. Respecto al enfoque microrregional, los casos internacionales han evidenciado que, en general, han resultado exitosos para ejecutar obras de infraestructura social y productiva en el medio rural, mejorando las condiciones estructurales que causan marginacin y pobreza en tales zonas. Dichas acciones se han reflejado en la generacin de empleos, contencin de la emigracin y aumento del ingreso. Los casos de Extremadura y el Pas Vasco en Espaa muestran que la falta de una adecuada delimitacin territorial basada en criterios funcionales, puede reducir el impacto de las polticas en trminos de sus efectos de derrame hacia un mayor nmero municipios dentro de cada rea objetivo o microrregin. Estos casos representan un punto a favor de la EM en Mxico, ya que la conformacin de las microrregiones abarca a los municipios ms marginados y que comparten afinidades culturales, histricas, econmicas y tnicas. La participacin comunitaria juega un papel de suma importancia en cualquier poltica pblica diseada bajo un enfoque territorial. La experiencia de los programas basados en el desarrollo de la comunidad, como es el caso de la iniciativa LEADER instrumentada en la Unin Europea, sugiere que es necesario hacer explcita la importancia de establecer los mecanismos que impulsen una adecuada inversin y acumulacin del capital social; ello a travs de un sistema de monitoreo y evaluacin que requiera la participacin activa de Organizaciones No Gubernamentales (ONG's) o de grupos comunitarios especficos. El caso de Extremadura, Espaa, tambin ofrece implicaciones importantes: a raz de la elevada participacin comunitaria en dicha regin, la iniciativa LEADER proporcion sostenibilidad a los procesos de desarrollo local, a travs de la interconexin o creacin de sinergias entre las cadenas de produccin existentes, lo cual a su vez permiti aadir valor a los productos y servicios a travs de una poltica integral. De la revisin de la literatura terica y emprica en materia de coordinacin y colaboracin institucional se concluye que la viabilidad de intervenciones similares en Mxico, como la EM, depender del nivel de coordinacin que pueda generarse entre las distintas agencias y actores, los cuales son numerosos y difieren en naturaleza e intereses. Por ejemplo, una de las implicaciones que tiene Extremadura para la EM, es que la instancia ejecutora, el Ministerio de Agricultura, tiene las facultades legales para fomentar la participacin comunitaria y la coordinacin institucional mediante unidades de gestin encargadas de establecer vnculos entre las distintas agencias. Adems, cuenta con un presupuesto asignado que le otorga poder real para fomentar dicha coordinacin.
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De esta experiencia es importante destacar que existen dos elementos que han completado el diseo de la iniciativa LEADER y que podran ser considerados para la EM. Por un lado, se encuentra la aprobacin de una norma que obliga a los agentes sociales, privados y pblicos a participar en los proyectos que hayan sido aprobados por la iniciativa y, por el otro, destaca la participacin privada en el financiamiento de los proyectos, la cual se ha logrado mediante el trabajo desempeado por los GAL, como foros de discusin e identificacin de proyectos, as como de la promocin de la participacin comunitaria, lo cual ha contribuido a resolver el problema de escasez de recursos. Como ya se coment, intervenciones de este tipo en Mxico, como el PLAT y la EM representan un esfuerzo importante en materia de planeacin del desarrollo regional, ya que combina, al menos en su planteamiento original, una visin de abajo hacia arriba y elementos que han probado ser eficaces en la promocin del desarrollo local: el enfoque territorial, la participacin comunitaria y la coordinacin interinstitucional. Es importante, sin embargo, crear los mecanismos que aseguren que en la prctica se de efectivamente la coordinacin interinstitucional y la participacin ciudadana en nuestro pas, de tal forma que se incrementen las sinergias del esfuerzo conjunto en determinados territorios prioritarios. A continuacin se revisa brevemente
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Captulo 3
Experiencia en Planeacin del Desarrollo Regional en la Unin Europea
a evidencia emprica ha puesto de manifiesto que el proceso de conformacin de bloques econmicos a escala internacional tiende a incidir en un aumento de las brechas regionales al interior de los distintos pases que los conforman. Esto es un fenmeno mundial, en el que las zonas y territorios inicialmente ms competitivos habitualmente han mostrado mayor capacidad de insertarse a los nuevos esquemas de desarrollo global, mientras que otras de menor desarrollo inicial han quedado relegados de dicho proceso por falta, entre otros factores, de una adecuada dotacin de activos competitivos territoriales esenciales, como capital humano, instituciones, infraestructura en comunicaciones y transportes, en agua potable, tecnologa e, incluso, empresarios con cultura y vocacin emprendedoras. En este contexto, el caso de la Unin Europea es un claro ejemplo de una poltica regional exitosa basada en mecanismos de compensacin para apoyar a las regiones que no se han beneficiado de la expansin del comercio internacional y de la formacin y consolidacin de bloques econmicos mundiales10. Durante las ltimas cinco dcadas, la poltica regional europea se ha replanteado y rediseado continuamente y hoy da es la columna vertebral que impulsa el desarrollo regional en el occidente del continente europeo. sta es una poltica de solidaridad tendiente a estimular, a escala comunitaria, las intervenciones que permiten a las regiones con mayores dificultades superar sus desventajas para insertarse con xito a la dinmica de dicho bloque econmico. Asimismo, es una poltica concreta, en el sentido de que todos los ciudadanos europeos han sido beneficiarios del proceso de integracin al elevar su calidad de vida.
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Es importante recordar que la integracin europea ha tenido un largo proceso de formacin. Han transcurrido 50 aos para que hoy en da 27 economas la formen: Blgica, Holanda, Luxemburgo, Alemania, Francia, Italia, Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Grecia, Espaa, Portugal, Austria, Suecia, Finlandia, Polonia, Repblica Checa, Hungra, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Chipre, Bulgaria y Rumania.
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Mediante apoyos financieros por parte de las autoridades pblicas se dota a la comunidad con nueva infraestructura y se impulsan a las empresas para que sean ms competitivas. Gracias a la cofinanciacin de los fondos europeos, conocidos como Fondos Estructurales, se construyen y renuevan autopistas, aeropuertos y vas de tren, sin dejar de cumplir las normas europeas a favor del medio ambiente. En las regiones perifricas se crean y mantienen pequeas y medianas empresas, y se instalan nuevos servicios de educacin, salud y recreacin en suburbios en vas de desarrollo, generando as externalidades positivas para el conjunto de las regiones. La UE cuenta con diversas instituciones y rdenes de gobierno para contribuir al buen funcionamiento de la integracin econmica. A travs de stos, logra distribuir de manera ordena, sistmica y balanceada los recursos de la comunidad. Las tres autoridades principales son el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unin Europea y la Comisin Europea, y el mecanismo de cohesin ms importante son los Fondos Estructurales11. La poltica regional, entonces, se rige mediante la interaccin de dichos actores e instrumentos. En el esquema 12 se muestra el proceso general de planeacin regional en la Unin Europea. Como se observa, el primer paso es aprobar el presupuesto de los Fondos Estructurales. Este presupuesto, as como las normas jurdicas de su utilizacin lo decide el Consejo Europeo; es decir, todos los miembros de la Comunidad, a partir de una propuesta de la Comisin Europea negocian con el Parlamento Europeo. Los recursos de los Fondos Estructurales se reparten por pas y por objetivo prioritario, y las zonas que pueden beneficiarse de dichos fondos son determinadas por la Comisin de acuerdo con los Estados miembros. Asimismo, la Comisin propone diversas orientaciones temticas comunes que pueden adoptar los Estados en su planeacin interna. Una vez establecido lo anterior, cada Estado o regin establece y recoge en un Plan sus propuestas en favor de las zonas rezagadas o de los grupos sociales vulnerables, teniendo en cuenta las orientaciones temticas de la Comisin. Los agentes econmicos y sociales, as como otros organismos habilitados para ello, participan en la elaboracin de este Plan, el cual se presenta ante la Comisin Europea para su revisin y aprobacin. Cuando ambas partes llegan a un acuerdo sobre el contenido de los planes, programas y proyectos de cada Estado y regin, la Comisin proporciona a los Estados un anticipo monetario que les permita poner en marcha los programas. Por su parte, los detalles de dichos programas son decididos de forma autnoma por las autoridades nacionales o regionales. Estos documentos no se negocian con la Comisin, pero le son enviados para su informacin. Las autoridades responsables de la gestin siguen de cerca el progreso de los programas, con la ayuda de los Comits de Seguimiento (integrado por agentes econmicos, sociales y medioambientales). Asimismo, informan a la Comisin Europea, presentndole las pruebas de que los fondos han sido utilizados en las mejores condiciones (certificacin de gastos). La Comisin supervisa los sistemas de control aplicados y va pagando progresivamente el resto de la contribucin de los Fondos Estructurales. Analiza la evolucin de los indicadores de seguimiento y los estudios de evaluacin, y alienta la realizacin de intercambios temticos. Del mismo modo, informa a los responsables de programas de las nuevas prioridades comunitarias que tengan una incidencia en el desarrollo regional.
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Los Fondos Estructurales son: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola y el Instrumento Financiero de Orientacin de la Pesca, los cuales se explican ms adelante en este captulo.
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Bajo dicho esquema, se le da prioridad a las demandas y necesidades de las localidades, al tiempo que las mismas comunidades participan activamente en el proceso de planeacin interna. Es decir el proceso de planeacin europea se concibe como una poltica de abajo hacia arriba, comenzando por la incorporacin de las necesidades de las localidades y regiones menos favorecidas, ascendiendo al conjunto de naciones europeas.
Esquema 12
Proceso de planeacin regional en la Unin Europea

2. Programas regionales a favor de las zonas menos favorecidas (Estado o regin) 3. Presentacin y aprobacin de los planes ante la Comisin Europea
1. Presupuesto de los Fondos Estructurales (Consejo Europeo)
5. Seleccin de programas
4. Complementos de los programas (autoridades nacionales o regionales) 7. Seguimiento de los proyectos (Comit de Seguimiento de la Comisin Europea)
6. Puesta en marcha de proyectos y programas
Fuente: aregional.com, con base en informacin del portal de la Unin Europea (http://europa.eu/)
III.1. FONDOS
ESTRUCTURALES Y DE COHESIN INTERTERRITORIAL
Los instrumentos financieros de la poltica regional de la UE, dirigidos a reducir las diferencias econmicas entre las regiones y los Estados miembros se componen de dos fondos principales: los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesin, los cuales han contribuido al objetivo de cohesin econmica, social y territorial. Existen cuatro Fondos Estructurales: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Otorga ayudas econmicas para la construccin de infraestructura y la realizacin de inversiones productivas capaces de generar empleo; buena parte de los apoyos se dirige al sector empresarial. Fondo Social Europeo (FSE). Financia principalmente actividades de formacin para favorecer la insercin profesional de los desempleados y de los grupos ms desfavorecidos de la poblacin. Fondo Europeo de Orientacin y de Garanta Agrcola (FEOGA). Es el instrumento financiero de la Poltica Agrcola Comn (PAC) y del desarrollo rural. Consta de dos secciones: Orientacin, que financia medidas de desarrollo rural y de apoyo a los agricultores establecidos en las regiones rurales de la UE; y la seccin de Garanta, que financia las organizaciones comunes de mercado. Instrumento Financiero de Orientacin de la Pesca (IFOP). Contribuye a la adaptacin y modernizacin del equipo en el sector pesquero y diversifica las actividades econmicas de las zonas dependientes de la pesca.
Por su parte, el Fondo de Cohesin es un instrumento de la poltica regional orientado a acelerar la convergencia econmica, social y territorial de la UE. La finalidad de este Fondo con41
siste en financiar proyectos de infraestructura relacionados con el medio ambiente y los transportes. A partir de 2007, los apoyos se ampliarn para cubrir proyectos en las reas de eficiencia energtica, energas renovables, as como en transporte intermodal, urbano o colectivo. Tanto los Fondos Estructurales como el Fondo de Cohesin se cofinancian por los pases miembros, donde el importe de la ayuda concedida depende del nivel de retraso econmico de la regin en la que se lleva a cabo el proyecto, el cual se establece conforme a los siguientes tres objetivos: Objetivo 1. Apoyar el desarrollo de las regiones menos prsperas. Constituye la principal prioridad de la poltica de cohesin de la UE. Consiste en ayuda para las regiones con un PIB inferior al 75.0 por ciento de la media comunitaria. En todas esas regiones, muchos de los indicadores econmicos estn en situacin de alerta: escaso nivel de inversin; tasas de desempleo superiores a la media; falta de servicios a las personas y empresas y; dficit de infraestructuras bsicas. Los Fondos Estructurales han permitido respaldar el impulso de las actividades econmicas de dichas regiones, dotndolas del equipamiento bsico del que an carezcan, adaptando y mejorando el nivel de formacin de los recursos humanos y favoreciendo las inversiones en las empresas. Objetivo 2. Reactivar las zonas con dificultades estructurales. Persigue dinamizar zonas con dificultades estructurales, las cuales se refieren a cambios en los sectores industriales o de servicios, declive de las actividades tradicionales en zonas rurales, situacin de crisis econmica en el medio urbano, o falta de infraestructura y baja productividad en el sector pesquero. Esas zonas pertenecen a regiones cuyo nivel de desarrollo se sita en torno a la media comunitaria, pero que presenta notables rezagos socio-econmicos y que a menudo son la causa de una tasa de desempleo elevada. Objetivo 3. Desarrollo de los recursos humanos. Cubre una amplia gama de intervenciones, destinadas a la promocin de las polticas activas del mercado laboral para combatir el desempleo; promocin de la accesibilidad al mercado laboral con una atencin especial a las personas amenazadas de exclusin social; refuerzo de la capacidad de empleo mediante sistemas de educacin y formacin continua; promocin de las medidas para anticipar y facilitar la adaptacin a los cambios econmicos y sociales e; impulso de la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres. Los Estados miembros cuyo PIB per cpita sea inferior al 90.0 por ciento de la media comunitaria y, que sigan un programa que les permita cumplir con las condiciones de convergencia econmica (como lo es el evitar dficit pblicos excesivos), pueden destinar hasta el 85.0 por ciento de los gastos de las subvenciones del Fondo de Cohesin en proyectos.
III.2. PLANEACIN
REGIONAL EN TERRITORIOS REZAGADOS
Como se mencion anteriormente, los recursos de los Fondos Estructurales y la poltica regional estn dirigidos prioritariamente a las zonas y localidades con mayores rezagos econmicos. Para ello, la Unin Europea ha desarrollado diversos mecanismos de identificacin y planeacin, mediante los cuales se llevan a cabo distintos programas y proyectos. A continuacin se presentan cuatro ejemplos de programas operativos para localidades identificadas bajo el Objetivo 1 de prioridades de cohesin regional: Andaluca, Espaa; Centro,
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Portugal; Sicilia, Italia; y Merseyside, Inglaterra. Estos programas operativos se disean, operan y se les da seguimiento mediante el proceso y estructura de planeacin regional expuesto en el esquema 12. El aparato productivo de Andaluca, Espaa se considera en transicin, ya que los esfuerzos para adaptarla al proceso de apertura y modernizacin han sido insuficientes. El sector primario est destinado principalmente a la exportacin, siendo esta regin el principal productor mundial de aceite de oliva y vendiendo numerosos productos hortofrutcolas; sin embargo, presenta puntos dbiles, especialmente en lo que se refiere a la transformacin y comercializacin de la produccin. Algunas zonas rurales que no se han adaptado a la evolucin de la agricultura se han quedado rezagadas y necesitan experimentar una diversificacin econmica para garantizar los ingresos suficientes a sus habitantes. La regin no cuenta con mucha tradicin industrial, por lo que la contribucin del sector en el desarrollo local es marginal. Como se observa en el esquema 13, el programa operativo andaluz se divide en siete ejes prioritarios, los cuales van encaminados a elevar el nivel competitivo de la regin en las reas en las que ya est especializada. Por ejemplo, se brinda especial atencin a la agricultura y el desarrollo rural, mediante la innovacin tecnolgica, la inversin en investigacin y desarrollo, y el establecimiento de redes de comunicacin y energa. Al mismo tiempo, se plantea la integracin de las mujeres y de las personas con discapacidades al mercado laboral, as como el cuidado del medio ambiente.
Esquema 13
Programa operativo de Andaluca, Espaa, 2000-2006

Sociedad del conocimiento (Innovacin, I+D, Sociedad de la Informacin) Mejora de la competitividad y desarrollo del aparato productivo
Integracin al mercado de trabajo de las personas con dificultades especiales
Insercin y reinsercin ocupacional de los desempleados
Desarrollo local y urbano
Programa operativo
Infraestructura educativa y refuerzo de la educacin tcnico profesional
Agricultura y desarrollo rural Refuerzo de la estabilidad en el empleo y adaptabilidad Participacin de las mujeres en el mercado de trabajo Medio ambiente, entorno natural y recursos hdricos
Redes de transporte y energa
43
En Portugal, la localidad Centro se caracteriza por un desequilibrio regional interno entre el centro urbano y la zona costera. Esto se debe a que esta localidad alberga al 17.2 por ciento de la poblacin total nacional y al 75.0 por ciento de las ciudades de tamao medio del pas. De igual manera, La Universidad de Coimbra, ubicada en la zona urbana de la localidad, ha polarizando el acceso a la educacin, concentrando buena parte de la mano de obra calificada respecto a la zona costera. En este sentido, como se observa en el esquema 14, el programa operativo de Centro combina medidas de apoyo encaminadas al desarrollo regional y sectorial mediante el impulso de la inversin productiva. As, se pretende mejorar la infraestructura bsica y modernizar los servicios pblicos. Adems, consideran el impulso del capital humano y la diversificacin de la economa, mediante el establecimiento de metas especficas de empleo, capacitacin, salud, redes de comunicacin e investigacin y desarrollo.
Esquema 14
Programa operativo de Centro, Portugal, 2000-2006
Medidas integrales de apoyo al desarrollo territorial
Apoyo a la inversin por parte de las autoridades
Programa operativo
Medidas de apoyo regional y sectorial por parte del gobierno central
Sicilia, Italia se caracteriza por un aparato productivo dbil y una estructura econmica en la que el empleo industrial es significativamente menor que el agrcola o que las ramas de la construccin. La tasa de desempleo en dicha regin es superior a 25.0 por ciento y para los jvenes menores de 25 aos el escenario es an ms desolador, con una tasa de desempleo superior al 50.0 por ciento. En trminos de infraestructura, Sicilia se ubica por debajo del promedio italiano, ya que si bien mientras su situacin es comparable en puertos, telecomunicaciones y estaciones de energa elctrica, la regin presenta un importante dficit en aeropuertos, caminos y autopistas. Como se observa en el esquema 15, el programa operativo para Sicilia se divide en seis prioridades, las cuales van desde el cuidado de los recursos naturales hasta el apoyo para mejorar los centros operativos maestros de comunicacin y transporte. Destaca el eje de accin para las ciudades, en donde se pretende que stas pasen a ser zonas urbanas competitivas mediante el desarrollo de redes de comunicacin como una va ferroviaria. Tambin se enfatiza la coordinacin con el plan nacional italiano y las prioridades de la Unin Europea en trminos de innovacin, investigacin y desarrollo, al presentar un eje de accin especfico para el impulso del desarrollo de capital humano calificado.
44
Esquema 15
Programa operativo de Sicilia, Italia, 2000-2006
Recursos naturales
Sistemas de desarrollo local
Recursos culturales
Programa operativo
Ciudades
Capital humano
Centros operativos maestros de redes y servicios
Por ltimo, el Reino Unido tambin presenta localidades de bajo desarrollo; una de stas es Merseyside. Esta regin fue uno de los principales puertos comerciales durante el siglo XIX, sin embargo, su economa ha estado en declive por ms de un siglo. Hoy en da esta localidad se caracteriza por una importante carencia de oportunidades laborales, lo que ha provocado la disminucin de la poblacin, en particular de jvenes econmicamente activos. El comercio es el sector dominante y presenta fortalezas en algunas actividades industriales como la produccin de qumicos, productos farmacuticos, automviles y el turismo. Dadas las caractersticas anteriores, la Unin Europea ha decidido apoyar el desarrollo integral y equilibrado de Merseyside. Para ello, las autoridades inglesas han desarrollado un programa operativo con cuatro ejes de accin prioritaria. Como se observa en el esquema 16, uno de los objetivos es elevar el nivel competitivo de los negocios y empresas en la regin mediante un esquema de economa dirigida por el conocimiento. Es decir, a travs de capacitacin, desarrollo de habilidades y esquemas de direccin para pequeos negocios, se pretende impulsar un mayor y mejor nivel de capital humano calificado. Asimismo, en Merseyside se implementan un conjunto de medidas denominadas Pathways communities. Este proyecto pretende, en primer lugar identificar las zonas de Mersyside con mayores carencias, para despus reducir las disparidades econmicas entre estas zonas y el resto de la localidad. Estas medidas incluyen entrenamiento especializado para trabajadores en actividades tradicionales y estrategias de aprendizaje para emprendedores de pequeos negocios familiares.
45
Esquema 16
Programa operativo de Merseyside, Inglaterra, 2000-2006
Desarrollo competitivo de negocios
Capital humano competitivo
Programa operativo
Medidas de apoyo para las comunidades ms rezagadas
Desarrollo de localidades
III.3. BALANCE
SOBRE EL CRECIMIENTO Y LA CONVERGENCIA REGIONAL
La Comisin Europea presenta un balance positivo en relacin a la cohesin econmica y social como resultado de la intervencin de los Fondos. Los recursos canalizados por el Fondo de Cohesin y los Fondos Estructurales durante el periodo 2000-2006 en su mayor parte fueron canalizados hacia las regiones Objetivo 1, siendo sus mayores beneficiarios Espaa, Grecia y Portugal. El crecimiento del PIB, del empleo y de la productividad en las regiones del Objetivo 1, informa la Comisin, han sido superiores al que se ha producido en el resto de las regiones, superando la media comunitaria. En este sentido, la mejora de las infraestructuras fsica y social como resultado de las inversiones en las regiones menos desarrolladas y en los Estados de la UE, han estimulado el crecimiento y favorecido la convergencia. Segn la Comisin las inversiones en cohesin interterritorial benefician indirectamente a toda la UE, ya que aproximadamente una cuarta parte de las mismas retorna desde los puntos receptores al resto de la UE a travs de la demanda de maquinaria y de otros equipos. Como se observa en el mapa 1, el patrn regional del PIB per cpita europeo muestra que los niveles ms elevados se concentran en los pases ubicados al occidente de Europa, reducindose de manera radial hacia los pases del sur y del este.
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Mapa 2
Producto interno bruto per cpita de la Unin Europea* 2004 (ndice de Poder de Paridad de Compra)
1. Suecia 2. Finlandia 3. Estonia 4. Letonia 5. Lituania 6. Polonia 7. Rumania 8. Bulgaria 9. Grecia 10. Hungra 11. Eslovaquia 12. Eslovenia 13. Austria 14. Repblica Checa 15. Alemania 16. Dinamarca 17. Pases Bajos 18. Reino Unido 19. Irlanda 20. Belgica 21. Francia 22. Italia 23. Espaa 24. Portugal 25. Luxemburgo Promedio comunitario = 100
16 19 25 21 24 23 18 17 20 15 22 6
9 5 14 11 13 10 12 9
3 4
7 8
Mayor a 111
Entre 70 y 111
Menor a 70
* No se considera a Malta y Chipre Fuente: aregional.com, con base en informacin EUROSTAT
Al observar la participacin relativa del PIB de la Unin Europea12 en el total comunitario, se observa que durante el periodo 1998-2006 los pases con elevado PIB13 pasaron de representar el 86.3 por ciento del producto total de la comunidad en 1998 a 82.3 por ciento en 2006; mientras que los pases con bajo PIB14 pasaron de 13.7 por ciento al inicio del periodo a 17.7 por ciento en 2006. Esto implica que, en una dcada la UE ha logrado disminuir las disparidades regionales entre los pases ms y menos desarrollados en 9.4 puntos porcentuales, logrando con ello una mayor integracin econmica de aquel bloque econmico. En este sentido, como se observa en la grfica 6, los pases de la UE tienden a un nivel similar de ingreso promedio, objetivo prioritario de la actual poltica regional comunitaria.
12
La Unin Europea est conformada por Blgica, Holanda, Luxemburgo, Alemania, Francia, Italia, Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Grecia, Espaa, Portugal, ustria, Suecia, Finlandia, Polonia, Repblica Checa, Hungra, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Bulgaria, Rumania; no se considera a Malta y Chipre que tambin conforman la Unin Europea. 13 Comprende Luxemburgo, Irlanda, Pases Bajos, Austria, Dinamarca, Blgica, Reino Unido, Suecia, Alemania, Finlandia, Francia e Italia. 14 Comprende Espaa, Grecia, Eslovenia, Repblica Checa, Portugal, Hungra, Eslovaquia, Estonia, Lituania, Polonia, Letonia, Rumania y Bulgaria.
47
Grfica 6 100 80 60 % 40 20 0
Participacin relativa del PIB de los pases de la Unin Europea en el total comunitario, 1998-2006
Convergencia regional
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006e
Pases de PIB elevado_1/
Pases de PIB bajo_2/
_1/ Luxemburgo, Irlanda, Pases Bajos, Austria, Dinamarca, Blgica, Reino Unido, Suecia, Alemania, Finlandia, Francia e Italia _2/ Espaa, Grecia, Eslovenia, Repblica Checa, Portugal, Hungra, Eslovaquia, Estonia, Lituania, Polonia, Letonia, Rumania y Bulgaria e = estimado Fuente: aregional.com,con base en informacin del EUROSTAT
Sin embargo, cabe sealar que si bien la poltica de cohesin econmica y social ha sido positiva para los territorios de la Unin Europea que se encuentran en situacin de atraso, aun persisten importantes disparidades socioeconmicas entre las regiones y Estados miembros. Estas divergencias de riqueza y dinamismo tienen su origen en deficiencias estructurales en algunos factores decisivos para la competitividad, como infraestructura fsica, innovacin y recursos humanos entre otros. Por esta razn, se reconoce que las regiones y Estados Miembros requieren que las polticas comunitarias continen para superar sus condicionantes de crecimiento econmico, desarrollar sus ventajas comparativas y evolucionar en un entorno cada vez ms competitivo. En otras palabras, si bien la eficacia de la poltica regional comunitaria y la estrategia de los Fondos Estructurales hoy en da se refleja en un intenso proceso de convergencia regional, se reconoce que aun queda terreno por recorrer. La grfica 7 muestra el nivel de PIB per cpita de la Unin Europea durante 2004. El promedio de la UE es de 21.5 mil de euros; como se observa, los pases que se ubican por arriba de dicha cota son aqullos que se caracterizan por ser economas dinmicas y que se ubican en Europa Occidental. Por su parte, los Estados Miembros que se ubican por debajo de la media comunitaria presentan un menor nivel de desarrollo econmico y se localizan en Europa del Este, siendo los de ms reciente anexin a dicho bloque econmico. Al considerar el PIB per cpita del Estado Miembro ms elevado (Luxemburgo), se observa que ste asciende a 59.6 miles de euros; es decir, tres veces la media comunitaria y 24 veces el PIB por habitante de Bulgaria (2.5 miles de euros). En este sentido, es evidente que existe una importante disparidad entre los pases europeos de occidente y el este, as como respecto a los perifricos del sur. Es importante sealar que Espaa, Portugal y Grecia se unieron a la UE en la dcada de los ochenta. Estas regiones perifricas han logrado desde su anexin, y gracias a las ayudas financieras, de estrategia y capacitacin de los Fondos Estructurales, mejorar significativamente
48
sus niveles productivos. En particular, Espaa se ha aproximado claramente al promedio comunitario de PIB per cpita, pasando de estar 25 por ciento debajo de la media en 1980 a 10 por ciento debajo del promedio comunitario en 2004.
PIB per cpita de la Unin Europea, 2004 (miles de euros)
Grfica 7
Luxemburgo Irlanda Dinamarca Suecia Holanda Finlandia Reino Unido Austria Blgica Alemania Francia Italia UE Espaa Chipre Grecia Portugal Eslovenia Malta Repblica Checa Hungra Estonia Eslovaquia Polonia Lituania Letonia Rumania Bulgaria 0 10 20
Promedio comunitario = 21.5
30
40
50
60
Fuente: aregional.com,con base en informacin del EUROSTAT
El crecimiento relativamente rpido de los trece pases de cohesin15 en comparacin con la mayora de los pases de la Europa de los Quince16, 3.6 por ciento anual frente a una media comunitaria de 2.2 por ciento anual durante el periodo 1995-2005, sugiere que la convergencia del PIB es una realidad; sin embargo, la diferencia del PIB es tal, que an existe un largo camino por recorrer para que la UE logre una reduccin significativa en dicha diferencia y, con ello, un crecimiento armnico y equilibrado de aquel boque econmico en su conjunto. A continuacin se aplica el concepto de convergencia beta para estudiar las diferencias econmicas entre los pases de la Unin Europea a partir de 1997. Este ejercicio se basa en realizar una comparacin entre el nivel inicial del PIB per cpita y las tasas de crecimiento del producto por habitante de los distintos pases comunitarios. Como se observa en la grfica 8, en los ltimos 10 aos ha existido un patrn de convergencia entre los pases; es decir existe una relacin negativa entre el nivel de ingreso per cpita en 1997 y el crecimiento de ste durante el periodo 1997-2007. Como se aprecia, Luxemburgo es un pas con una muy alta tasa de crecimiento y con un PIB per cpita muy por encima del resto de naciones, por lo que resulta ser una observacin atpica que en cierta forma distorsiona el patrn general de convergencia regional.
15
Los pases denominados de cohesin son aqullos con mayores desventajas y atraso econmico: Espaa, Portugal, Grecia, Polonia, Repblica Checa, Hungra, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Malta y Chipre. 16 La Europa de los Quince considera a Blgica, Holanda, Luxemburgo, Alemania, Francia, Italia, Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, Grecia, Espaa, Portugal, Austria, Suecia y Finlandia; para la comparacin porcentual que aqu se efecta, se excluye a Espaa, Portugal y Grecia por considerarse primordialmente dentro de los pases de cohesin.
49
Grfica 8 Crecimiento del PIB per cpita 1997- 2007 (IPPC) 80
Convergencia regional en la Unin Europea, 1997-2007
MT 60 40 20 0 -20 -40
LU
RO
LV
EE LT PT SK HU BU PL
GR SI ES CZ CY
IE FI UK NL SE BE AT FR DE DK IT
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
PIB per cpita 1997 (IPPC) IPPC: ndice de Poder de Paridad de Compra Fuente: aregional.com,con base en informacin del EUROSTAT
Al observar la grfica 9, que excluye a Luxemburgo, se evidencia de forma clara la existencia de convergencia entre los pases europeos, constatndose la formacin de clubes de convergencia. Es decir, al parecer se han formado subgrupos de pases que convergen entre s a un mismo nivel de ingreso y que se encuentran alejados del resto. En general, esto se explica porque entre dichos grupos de economas existen distintas estructuras productivas y de dotacin de infraestructura fsica, capital humano y capacidad de innovacin, entre otros factores, lo que ha dado lugar a un proceso de convergencia de los pases al interior de cada grupo hacia a un mismo nivel de ingreso promedio. Asimismo, y en gran medida como resultado de las polticas de cohesin regional de la UE, las economas de menor desarrollo estn creciendo a tasas ms elevadas que los pases ms desarrollados; es decir existe tambin un proceso de convergencia comunitaria. Finalmente, como se aprecia en la grfica 9, existe una importante brecha en el ingreso por habitante entre los pases de la Europa Occidental, la Europa del Este y la periferia del sur. Los cuatro clubes de convergencia claramente identificados en la UE son: 1. En el primer grupo se encuentran Malta y Rumania. Se caracterizan por ser pequeas economas que han logrado elevar su ritmo de crecimiento econmico; sin embargo su nivel por habitante an se encuentra en niveles muy bajo; es decir PIB per cpita bajo y crecimiento alto. El segundo grupo est conformado por Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Hungra, Polonia, Portugal y Eslovaquia. Presentan PIB per cpita medio y crecimiento medio. En un tercer grupo se ubican Repblica Checa, Grecia, Espaa, Chipre y Eslovenia. Estas economas se caracterizan por presentar un nivel de PIB per cpita elevado pero un crecimiento bajo.
2. 3.
50
4.
Por ltimo, se observa que los pases de Blgica, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Francia, Italia, Holanda, Austria, Finlandia, Suecia y Reino Unido presentan un PIB per cpita muy elevado pero una tasa de crecimiento del producto por habitante muy baja.
Grfica 9 80 Crecimiento del PIB per cpita 1997- 2007 (IPPC) 60 40 20 0 -20 -40
Convergencia regional en la Unin Europea*, 1997-2007
MT
RO
LV BU
EE LT PT SK HU PL
GR SI CZ
IE CY ES FI UK NL SE BE AT FR DE DK IT
20
40
60
80
100
120
140
PIB per cpita 1997 (IPPC) * No incluye a Luxemburgo IPPC: ndice del Poder de Paridad de Compra Fuente: aregional.com,con base en informacin del EUROSTAT
Bajo dicho proceso de convergencia, la Unin Europea ha reestructurado la poltica regional comunitaria en buena medida a travs del fortalecimiento de los Fondos Estructurales, con el objetivo de reducir la brecha interregional entre el Occidente y el Este de Europa. Para ello, se prev que durante el periodo 2007-2013 la poltica regional se concentrar en un nmero limitado de temas clave: la innovacin y la economa del conocimiento; el medio ambiente y la prevencin de los riesgos; la accesibilidad; y los servicios de inters general. Para impulsar estas prioridades, se han fijado tres ejes principales comunitarios: 1) convergencia; 2) competitividad regional y empleo; y 3) cooperacin territorial. Adicionalmente a estas estrategias, la Comisin Europea ha desarrollado nuevos instrumentos para ayudar a los Estados Miembros y a las regiones para mejorar la calidad de los proyectos y el rendimiento de los recursos financieros comunitarios, aumentando el efecto multiplicador de la poltica de cohesin. Estas acciones se emprendern mediante cooperacin de la UE, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y otras instituciones financieras internacionales. Estas nuevas herramientas se caracterizan por brindar asistencia tcnica para grandes proyectos; recursos para la micro y mediana empresa; y apoyo de inversiones sustentables en zonas urbanas. La JASPERS (Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions / ayuda conjunta en apoyo de proyectos en regiones europeas) es una nueva asociacin de asistencia tcnica entre la Comisin, el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo (BERD). Dicha asociacin estar a disposicin de los Estados miembros para ayudar a elaborar grandes proyectos que contarn con el apoyo del Fondo de Cohesin y el FEDER, y refleja la amplia experiencia del BEI y el BERD en la elaboracin de grandes proyectos, espe51
cialmente en los sectores del transporte y el medio ambiente. La labor combinada de las tres instituciones est destinada a apoyar una aplicacin acertada de la poltica de cohesin durante el perodo de programacin 2007-2013 aumentando considerablemente los recursos disponibles para la elaboracin de proyectos. El principal objetivo de JASPERS es ayudar a los Estados miembros en la compleja tarea de elaborar proyectos de calidad, de tal manera que los servicios de la Comisin puedan autorizar ms rpidamente la ayuda comunitaria, que incluir ayuda para desarrollar proyectos basados en acuerdos maduros de asociacin entre el sector pblico y el sector privado. JASPERS facilitar una ayuda completa en todas las etapas del ciclo de un proyecto, desde la identificacin inicial de un proyecto hasta la decisin de la Comisin de conceder la ayuda. Con el fin de mejorar el acceso a la financiacin para el desarrollo empresarial, se ha establecido una nueva iniciativa en asociacin con el Fondo Europeo de Inversiones (FEI). La iniciativa, denominada Recursos Europeos Conjuntos para las Microempresas y las Medianas Empresas (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises, JEREMIE), se inici en 2006 con una evaluacin de las disparidades en la prestacin de servicios de ingeniera financiera en los Estados Miembros y las regiones. Esta iniciativa preparar el terreno para una segunda fase en la que el FEI o una institucin financiera similar apoyarn a las autoridades responsables para que los programas de cohesin superen las disparidades identificadas. El apoyo se concretar en una gestin experta de los recursos reservados en el marco del programa para desarrollar el acceso a la financiacin, as como en la atraccin y la acreditacin de intermediarios financieros que concederan prstamos para el desarrollo empresarial. Sin embargo, para que la iniciativa JEREMIE se aplique con xito, ser necesario contar con todo el apoyo y la colaboracin de las autoridades de los Estados Miembros y las regiones. Una tercera iniciativa es JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas / ayuda europea conjunta en apoyo de inversiones sostenibles en zonas urbanas) como marco para la cooperacin reforzada en materia de ingeniera financiera entre la Comisin y el BEI, el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa y otras instituciones financieras internacionales para el desarrollo urbano sostenible. Su objetivo es facilitar a las autoridades una solucin concreta para la compleja tarea de financiar proyectos de renovacin y desarrollo urbanos mediante el uso de fondos renovables. Se est estableciendo JESSICA en el marco de una asociacin entre la Comisin, el BEI y el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa. Las experiencias en materia regional dentro de la Unin Europea constituyen elementos de gran valor que deben ser tomadas en cuenta durante los procesos de planeacin regional en Mxico. Sin duda, medidas similares pueden contribuir a mejorar las condiciones infraestructurales y competitivas de las regiones perifricas del pas, principalmente del sur y sureste, que hasta la fecha no han logrado insertase con xito al proceso de apertura e integracin comercial con Amrica del Norte. Si el proceso de apertura y liberalizacin econmica en Mxico contina en los prximos aos, como es esperable, sin que se diseen e implementen de forma oportuna y efectiva polticas regionales de Estado, que reviertan la tendencia y los desequilibrios regionales que el mercado, por s slo, hasta ahora ha llevado, se corre el riesgo de hacer insostenible el modelo de crecimiento mexicano.
52
La falta de una poltica regional y de competitividad sistmica en Mxico que prepara a nuestro pas y a sus distintas regiones a enfrentar a la competencia de la apertura comercial, ha dado lugar a una prdida de competitividad nacional, as como a un incremento de la divergencia y la polarizacin regional, particularmente entre el norte y sur y sureste mexicanos. Es por ello que es fundamental corregir estas tendencias mediante una efectiva intervencin gubernamental, como resultado de una planeacin del desarrollo regional integral, coordinada y de largo plazo. En este sentido, una herramienta es el modelo de Competitividad Sistmica diseado y propuesto por aregional.com, el cual sin duda provee elementos de suma utilidad para la planeacin y la toma de decisiones para el impulso del desarrollo nacional y regional en Mxico.
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Captulo 4
Planeacin Sistmica del Desarrollo Regional
n eficiente proceso de planeacin del desarrollo nacional y regional debe contar con un marco normativo que establezca de forma clara y precisa los lineamientos a seguir para alcanzar los objetivos que se desean, as como las instancias y rdenes institucionales que deben participar. En esencia, este proceso debe ser integral y ordenado, de manera que los recursos pblicos se dirijan de forma estratgica y sistmica para, entre otras acciones, impulsar la competitividad y un desarrollo regional equilibrado. En este sentido, en Mxico no se cuenta con un una poltica nacional del desarrollo regional como tal, aunque s tiene polticas federales 'aisladas' con implicaciones territoriales importantes, particularmente en los campos social, agropecuario, de capacitacin y productivo. Un claro ejemplo es la EM recientemente analizada, la cual si bien no es una poltica nacional de desarrollo regional, aporta elementos relevantes en materia de planeacin del desarrollo territorial. Estas polticas sectoriales tienen un impacto espacial a partir de sus objetivos y prioridades, sin embargo carecen de una visin integral que efectivamente logre promover el desarrollo regional de forma conjunta y armnica a escala nacional. En buena forma, ello explica que los esfuerzos hasta ahora realizados no han contribuido a corregir de raz las causas que han dado lugar a un muy heterogneo desempeo econmico entre las distintas regiones mexicanas. Entre otros aspectos, es fundamental que se reforme la actual Ley de Planeacin, con el objetivo de incorporar y sustentar explcitamente el desarrollo regional en la planeacin nacional, para con ello incidir de manera directa en la disminucin de las crecientes disparidades regionales observadas particularmente en los ltimos 25 aos en nuestro pas. Aun ms importante, en Mxico se requiere el diseo e implementacin de un gran Programa de Competitividad Internacional donde se encuentren inmersas, de forma explcita e integral, medidas y proyectos de impulso al desarrollo regional.
55
IV.1. PROYECTO DE LEY GENERAL NACIONAL Y REGIONAL
DE
PLANEACIN
DEL
DESARROLLO
En gran medida, las diferencias interregionales que actualmente muestra nuestro pas se deben a que han sido escasos los instrumentos de poltica econmica orientados a promover de forma equilibrada la productividad y competitividad de los estados mexicanos. En las ltimas dcadas ha existido una falta de medidas normativas que guen las polticas pblicas en materia de desarrollo regional; es decir, no se ha dado una planeacin integral y sistmica, de manera que se logren armonizar y coordinar efectivamente las distintas reas al interior de los gobiernos federal y locales (coordinacin horizontal), as como entre los mismos (coordinacin vertical) para promover la competitividad nacional y regional. Ms an, esas acciones han permanecido distantes de los esfuerzos del sector productivo, universidades y centros de investigacin, sindicatos y organizaciones civiles. Es importante sealar que hoy en da se encuentra en la H. Cmara de Diputados, para su discusin, el Proyecto de Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional (LGPDNR), el cual pretende reflejar la nueva realidad poltica y econmica de Mxico, al hacer ver la necesidad de renovar y mejorar los procesos de planeacin y presupuestacin del desarrollo nacional y regional; entre otros elementos, toma en cuenta explcitamente a las entidades federativas, municipios y localidades en las decisiones y en la planeacin de su propio desarrollo. Como se ver, si bien considera aspectos positivos para el desarrollo regional que sin duda deben recuperarse, tales como la coordinacin, la participacin de la sociedad y el enfoque de mediano y lago plazos, no es del todo clara en materia de financiamiento ni, aun ms importante, no sustenta su base en la promocin de la competitividad bajo un enfoque realmente sistmico. A continuacin se muestran los aspectos fundamentales que incorpora dicha Iniciativa, a efecto de analizar la forma en que se pretende concebir la planeacin regional del pas en los prximos aos. Las reformas de iniciativa a la Ley de Planeacin se basan en cuatro ejes fundamentales de accin que se muestran en el esquema 17. Mediante stos se pretende mejorar de forma sustantiva la planeacin del desarrollo, al incorporar explcitamente en este proceso la coordinacin vertical y horizontal; una visin a largo plazo; una dimensin regional; y la participacin social. A continuacin se explica brevemente cada uno de estos cuatro ejes de accin.
Esquema 17
Ejes fundamentales del Proyecto de Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional
A. Coordinacin institucional
B. Visin a largo plazo
Proyecto de Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional
C. Dimensin regional
D. Participacin social Fuente: aregional.com, con base en informacin de la iniciativa de reformas a la Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional
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El Proyecto de LGPDNR tiene una de sus bases en la coordinacin institucional, tanto horizontal como vertical. Como se ilustra en el esquema 18, para ello pretende crear dos figuras institucionales. En primer lugar, la Comisin Interinstitucional para el Desarrollo Nacional y Regional, mediante la cual pretende asegurar la coordinacin horizontal. Se integrara por las Secretaras de: Hacienda y Crdito Pblico (SHCP); de Desarrollo Social (SEDESOL); de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); de Energa; de Economa; de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA); y de Comunicaciones y Transportes (SCT) de manera permanente, y por otras que, en su caso, determine el Titular del Poder Ejecutivo Federal. La Comisin ser presidida por quien designe el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Esta Comisin tendra varias funciones y atribuciones, entre las que destacan: Asegurar que la planeacin nacional del desarrollo incorpore de manera congruente la planeacin a nivel mesorregional17, regional y metropolitano. Aportar, para la elaboracin del Plan Nacional del Desarrollo, las propuestas para lograr un desarrollo regional competitivo, equitativo y sustentable. Participar, con la SHCP en el anlisis de las estrategias financieras para fortalecer , el desarrollo regional, a partir de los clculos de los ingresos de la Federacin y de las entidades paraestatales, as como del crdito pblico.
En segundo lugar, se prev la creacin de las Agencias de Desarrollo Regional, las cuales tambin promoveran la coordinacin horizontal y vertical para la planeacin integral de las mesorregiones, regiones y zonas metropolitanas. stas se constituirn por el Ejecutivo Federal como organismo pblicos descentralizados de la Administracin Pblica Federal. Las Agencias estaran ubicadas administrativamente en el sector coordinado por la Secretara cuyo titular presida la Comisin Interinstitucional para el Desarrollo Nacional y Regional, y podran participar en stas los gobiernos de los estados que, mediante convenio, decidan integrarse a las mismas. Habra una Agencia de Desarrollo por mesorregin, las cuales se especifican ms adelante; sin embargo, de ser necesario, se podrn crear Agencias de Desarrollo para regiones intraestatales o interestatales o para zonas metropolitanas, con el fin de contar con las instancias pertinentes para fomentar y dar seguimiento a los programas de desarrollo regional que se implementen en las localidades. El rgano principal de cada agencia son las Juntas de Coordinacin, las cuales supervisarn las acciones de las agencias. Las Agencias para el Desarrollo Regional o Metropolitano tendran, entre otras atribuciones las siguientes: Elaborar los acuerdos de desarrollo de las mesorregiones o regiones, que como se ver enseguida, son los planes anuales y multianuales referentes a los programas y planes que se implementan en las regiones. Dar seguimiento a la puesta en prctica de los acuerdos de desarrollo mesorregionales y regionales.
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Mesorregin es el territorio conexo conformado por la superficie total de varias entidades federativas.
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Analizar los avances y obstculos que se observen ante la puesta en marcha de los programas y evaluar los resultados e impactos de acuerdo a las metas establecidas en dichos programas. Promover e impulsar la introduccin de esquemas de financiamiento adecuados, que faciliten la realizacin de proyectos de infraestructura.
La mxima autoridad en cada Agencia de Desarrollo Regional ser una Junta de Coordinacin, integrada por los titulares de las Secretaras anteriormente mencionadas o sus representantes que determine el Presidente de la Repblica y los gobernadores de las entidades federativas o sus representantes que formen parte de la regin. Entre las atribuciones de las Juntas de Coordinacin destacan: Aprobar los acuerdos de desarrollo. Aprobar las estimaciones o previsiones anuales y multianuales y los anteproyectos de presupuesto de los acuerdos de desarrollo de las mesorregin y someterlos a la Comisin Interinstitucional. Dar seguimiento al ejercicio de los recursos pblicos estatales y federales asignados para el logro de los objetivos previstos en los Acuerdos de Desarrollo Mesorregional.
Coordinacin interinstitucional
A. Coordinacin interinstitucional Coordinacin horizontal: mayor y mejor coordinacin entre distintas Secretaras de Gobierno Agencias de Desarrollo Regional o Metropolitano Juntas de Coordinacin de las Agencias SHCP SEDESOL SEMARNAT Energa Economa SAGARPA SCT
Esquema 18
Coordinacin vertical: mayor y mejor coordinacin entre rdenes de gobierno
Comisin Interinstitucional para el Desarrollo Nacional y Regional
Fuente: aregional.com, con base en informacin de la iniciativa de reformas a la Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional
Otro de los ejes fundamentales del Proyecto de Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional es la visin a largo plazo. En la actualidad existe una falta de visin integral y a largo plazo en la planeacin en Mxico, que permita la coordinacin entre instancias de gobierno para la exitosa integracin de las regiones y localidades en el desarrollo. En este sentido, las reformas a la iniciativa de Ley de Planeacin promueven la realizacin de Acuerdos de Desarrollo Mesorregional y Acuerdos de Desarrollo Metropolitano, segn sea el caso. Estos acuerdos son planes anuales y multianuales que, como se observa en el esquema 19, debern incluir temas referentes a la inversin pblica, el marco regulatorio, la competitividad, el empleo y la educacin entre otros.
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Esto con el fin de llevar una agenda de trabajo actualizada y que contenga los puntos centrales de desarrollo para cada una de las mesorregiones, regiones o zonas metropolitanas, tomando en cuenta la opinin de los gobiernos locales a partir de sus ventajas y debilidades en las actividades productivas. Se plantea que cada Agencia de Desarrollo deber tener una Junta de Coordinacin, la cual, como se explic anteriormente, es la autoridad mxima de cada una de estas instancias. Estas Juntas debern aprobar, modificar y llevar seguimiento de los acuerdos de desarrollo, con el fin de alcanzar los objetivos establecidos.
Esquema 19
Visin a largo plazo

Agencias de Desarrollo Regional o Metropolitano Acuerdos de Desarrollo Mesorregional y Acuerdos de Desarrollo Metropolitano Mejoran: Educacin en todos los niveles Capacitacin laboral Servicios de salud y seguridad pblica Oportunidades de desarrollo social Juntas de Coordinacin de las Agencias
B. Visin a largo plazo
Planes anuales y multianuales que:
Promueven: Multiplicacin de inversin pblica Mejora regulatoria nacional y estatal Incremento en competitividad Creacin de nuevos empleos
Fuente: aregional.com, con base en informacin de la iniciativa de reformas a la Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional
Uno de los principales ejes de la Ley General de Planeacin es la dimensin regional en el proceso de planeacin del desarrollo. Dado que en la actualidad el desarrollo regional no est normado por la ley, las reformas proponen que por medio de la Comisin Interinstitucional para el Desarrollo Nacional y Regional, y de las Agencias de Desarrollo Regional se puedan incorporar al Plan Nacional de Desarrollo las propuestas, actividades y obras de las mesorregiones, regiones y zonas metropolitanas. Uno de los atributos de las Agencias de Desarrollo Regional es el de promover la planeacin sistmica de las mesorregiones, regiones intraestatales e interestatales y zonas metropolitanas. Se considera como mesorregin al territorio conexo conformado por la superficie total de varias entidades federativas, determinadas como sigue: a) b) c) d) e) Noroeste: Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Sinaloa y Sonora. Noreste: Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo Len y Tamaulipas. Occidente: Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacn, Nayarit, Quertaro y Tlaxcala. Centro: Distrito Federal, Estado de Mxico, Hidalgo, Morelos, Puebla, Quertaro y Tlaxcala. Sur-Sureste: Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatn.
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As, en cada una de estas mesorregiones existir una Agencia de Desarrollo Regional que recoger las necesidades particulares de cada una de stas, con el fin de incorporarlas a la planeacin nacional. La dimensin regional tambin forma parte de la visin a largo plazo, ya que debe estar sujeta una planeacin sistmica que contenga planes anuales y multianuales de fomento a la produccin de la mesorregin.
Esquema 20
Dimensin regional
C. Dimensin regional
Agencias de Desarrollo Regional o Metropolitano
Promover la planeacin sistmica de las mesoregiones, regiones intraestatales e interestatales y zonas metropolitanas
Acuerdos de Desarrollo Mesorregional y Acuerdos de Desarrollo Metropolitano Fuente: aregional.com, con base en informacin de la iniciativa de reformas a la Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional
La Ley General de Planeacin contempla tambin la participacin de la sociedad. Por medio del Consejo Social para el Desarrollo Mesorregional, se pretende promover la participacin social en aspectos econmicos, polticos, culturales y ambientales de las mesorregiones. Esto se pretende lograr al convocar a ciudadanos que tengan conocimientos geogrficos, fsicos, culturales, sociales o polticos de cada una de las mesorregiones con el fin de recavar informacin y sugerencias para una planeacin sistmica integral.
Esquema 21
Participacin social
D. Participacin social
Consejo Social para el Desarrollo Mesorregional
Fomenta la participacin social en la vida econmica, poltica, cultural y ambiental de las mesoregiones Fuente: aregional.com, con base en informacin de la iniciativa de reformas a la Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional
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El Proyecto de Ley General de Planeacin propone la creacin de instituciones que recojan las necesidades y proyectos desde las localidades y zonas metropolitanas por medio de acuerdos de desarrollo regional y con una visin de largo plazo. Sin embargo, estas iniciativas a la Ley General de Planeacin implican cambios en el Presupuesto Federal, es decir, se propone claramente en la Ley de Planeacin que parte de los recursos provendrn del Presupuesto de Egresos de la Federacin, pero no se especifican las reducciones en otros rubros o las modificaciones que se harn para obtenerlos. De igual manera, es necesario que el Reglamento de la Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional especifique la forma en que se van a financiar tales necesidades de gasto y la forma en que se van a repartir entre las mesorregiones, ya que las reformas a dicha ley tambin plantean la creacin de un fondo compensatorio para las regiones ms atrasadas. Por su parte, tambin se plantea que mientras las Agencias de Desarrollo Regional inician operaciones formalmente, el gobierno federal debe apoyar el funcionamiento de las mismas mediante fideicomisos para el desarrollo de las regiones. Segn la Ley de Planeacin, dicho fideicomiso pudo constituirse previamente por los gobiernos federales integrantes de la mesorregin o regin, como fideicomitentes, y con aportaciones del gobierno federal, en el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (Banobras) como fiduciario.
IV.2. PLANEACIN
SISTMICA DE LA INVERSIN EN INFRAESTRUCTURA
Las reformas planteadas a la Ley de Planeacin constituyen un esfuerzo importante en materia de planeacin integral y de largo plazo del desarrollo nacional regionalmente equilibrado y sostenido. Es fundamental sealar, sin embargo, que bajo un enfoque sistmico este tipo de iniciativas debe considerarse y acompaarse de herramientas que den orden e integralidad a la inversin pblica, principalmente las de infraestructura, las cuales son esenciales para detonar el crecimiento regional en aquellas zonas hasta ahora poco favorecidas econmicamente y que no han logrado insertarse a la actual dinmica de crecimiento abierto y competitivo internacionalmente. Como se puso en evidencia en el Captulo I, durante las ltimas dos dcadas algunas entidades federativas han logrado insertarse con xito a la nueva dinmica econmica, elevando su productividad y competitividad, mientras que otras no slo no han logrado beneficiarse de tal proceso, sino que se han rezagado en trminos relativos. Es decir, el nuevo modelo de apertura comercial e interdependencia a escala mundial ha generado un nuevo patrn de localizacin de la actividad econmica caracterizado por un profundo y creciente proceso de polarizacin regional, particularmente entre el norte y el sur del pas. Como se explic, la proximidad geogrfica al principal mercado de exportacin de los estados norteos, adems de la existencia de mejores condiciones en infraestructura competitiva, han beneficiado su insercin a la actual dinmica de crecimiento nacional; por el contrario, la baja asociacin econmica de los estados del sur con Estados Unidos, determinada por su lejana geogrfica y por la falta de infraestructura en comunicaciones y transportes, adems de su incipiente dotacin de activos territoriales, esenciales para competir con xito en el mundo globalizado, han provocado que dicha regin se mantenga al margen de esa dinmica.
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La falta de infraestructura tanto econmica (carreteras, presas, hidroagrcolas, etctera), como social (escuelas, hospitales, caminos, agua potable, alcantarillado, etctera) en el sur y sureste, ha contribuido a la generacin de un crculo vicioso de baja rentabilidad de las inversiones privadas - baja demanda - escasas oportunidades de trabajo - bajos ingresos - alta pobreza y marginacin - bajo nivel de vida - , el cual difcilmente podr romperse sin una eficaz, coordinada, integral y oportuna intervencin por parte del gobierno en sus tres rdenes de gobierno. Bajo este escenario, se hace evidente la necesidad de que la planeacin del desarrollo regional en Mxico considere un proceso de planeacin de largo plazo de la inversin pblica en infraestructura, tomando en cuenta las caractersticas particulares, efectos e impactos de los distintos tipos de obras en las diferentes regiones y sectores del pas. Contar con una adecuada dotacin y calidad de infraestructura contribuye a elevar la eficiencia del aparato productivo nacional y regional, permitiendo colocar los productos en los mercados nacional e internacional a un precio y calidad competitivos. En este sentido, la Federacin, estados y regiones de Mxico requieren utilizar la poltica de gasto en infraestructura (econmica y social) como herramienta para potenciar el desarrollo y obtener el mayor provecho del actual proceso de creciente apertura comercial. Bajo este contexto, el ndice de Infraestructura elaborado cada ao por aregional.com, el cual mide el avance en la cobertura de servicios educativos, de salud, de comunicaciones y transportes en las entidades federativas, evidencia que para 2006 los estados ms competitivos en materia de infraestructura se localizan, en su mayora, en la Macrorregin Norte del pas. Por el contrario, las Regiones Sur y Este muestran los mayores rezagos. Lo anterior implica que las entidades norteas, adems de la Capital, cuentan con las mejores condiciones en materia de disposicin de recursos humanos y materiales, lo que les ha permitido adaptarse mejor y ms rpidamente a la nueva dinmica nacional de crecimiento. Por el contrario, las entidades del sur y sureste continan presentando importantes deficiencias, que sin duda han limitado de manera relevante sus posibilidades para incrementar su competitividad y, con ello, enfrentar mejores alternativas para insertarse al esquema de crecimiento nacional e internacional. Es importante sealar que la actual estructura del Presupuesto de Egresos de la Federacin muestra claramente la falta de planeacin regional, particularmente en materia de inversin fsica por parte de las distintas Secretaras de Estado y que en buena medida deberan impulsar el desarrollo y crecimiento econmico regional. Por ejemplo, si bien el monto asignado y ejercido por la SCT en la Macrorregin Sur-Sureste en general ha sido superior que en el resto de la Macrorregiones, excepto en la Macrorregin Capital en los aos 2003 y 2005 (ver grfica 10 y mapa 2), la falta de una planeacin integral y de largo plazo que considere las caractersticas particulares, efectos e impacto de los distintos tipos de obras en las diferentes regiones y sectores del pas, ha dado lugar a que dicha inyeccin de recursos no se haya traducido en crecimiento econmico de tal Macrorregin. En particular, si bien en los ltimos seis aos el gasto de la SCT en el sur y sureste ha crecido a una tasa promedio de 13.8 por ciento, el crecimiento del PIB de dicha Macrorregin ha sido menor a 1.0 por ciento en promedio real durante el mismo periodo. Es decir, para detonar el crecimiento en esa zona, se requiere inyectar recursos en otros rubros, como lo es la educacin, la salud, sanidad, tecnologa e incluso en cuestiones como una mejora regulatoria y al impulso de la micro y pequea empresa, de manera que las inversiones se realicen de forma integral y sistmica, para con ello potenciar las ventajas de tales regiones.
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Grfica 10 600 500 400 300 200 100 0
Inversin fsica per cpita de la SCT en las macrorregiones, 2001-2006
2001 Norte
2002
2003 Centro
2004 Capital
2005
2006a Sur-Sureste
a = aprobado Fuente: aregional.com,con base en informacin del Informe de Gobierno
Mapa 3
Inversin fsica per cpita para la SCT, 2006a (pesos por habitante)
Mayor a 380 pesos Entre 240 y 380 pesos Menor a 240 Promedio nacional = 268.8 pesos a = aprobado Fuente: aregional.com, con informacin del VI Informe de Gobierno
Es importante sealar que las polticas pblicas tendientes a ordenar y a mejorar la planeacin en trminos de infraestructura, requieren sustentarse en estudios serios y profundos para determinar cul es el impacto y la rentabilidad de la inversin pblica en Mxico segn su tipo. Por ejemplo, Hansen18 establece que el efecto de la inversin pblica sobre el crecimiento econmico regional depende de las caractersticas econmicas y de desarrollo de la regin (regin congestionada, intermedia o rezagada) y, del tipo de inversin en infraestructuras (econmicas, sociales o ambas). Concluye que la inversin pblica en infraestructura social tiene mayor impacto en las zonas rezagadas, y que la infraestructura econmica en las de mayor desarrollo -ver esquema 22-.
18
Hansen, N.M. (1965). "Unbalanced Growth and Regional Development", Western Economic Journal, Vol. IV, No. 1, otoo, pp. 3-14.
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Con el objetivo de mejorar la planeacin de la inversin en infraestructura en Mxico, entre otros aspectos, es necesario comprobar en qu grado se cumple la teora de Hansen, para as maximizar el efecto multiplicador de dichas inversiones. Asimismo, debido al intenso proceso de polarizacin regional que desde 1985 y hasta la fecha Mxico presenta, es fundamental utilizar a la poltica de gasto, distinguiendo por tipo de en inversin en infraestructura, a fin de que sta efectivamente sea una palanca de impulso al desarrollo en las zonas perifricas y favorecer la convergencia regional.
Esquema 22
Infraestructura pblica y convergencia regional

Teora de Hansen
Infraestructura econmica
Infraestructura social
Regiones de desarrollo intermedio Fuente: aregional.com, con base en Hansen (1965)
Regiones con rezagos econmicos
A nivel internacional, el Plan Estratgico de Infraestructura y Transportes 2005-2020 (PEIT) de Espaa es un claro ejemplo de un enfoque coordinado de mediano y largo plazos en materia de planeacin de la inversin en infraestructura. Como se observa en el esquema 23, el PEIT se integra de los siguientes elementos: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Diagnstico de la situacin actual del sistema de transporte en Espaa. Objetivos. Alternativas o escenarios de actuacin. Indicadores de seguimiento. Criterios y directrices de intervencin. Prioridades de actuacin en el corto y mediano plazos. Trabajos futuros a travs de la elaboracin de normativas, planes y programas de desarrollo del Plan. 8. Sistema de anlisis de las actuaciones del Ministerio de Fomento, proponiendo la elaboracin de estudios de viabilidad de nuevas actuaciones, as como la de estadsticas y estudios de base en apoyo a la toma de decisiones futuras. 9. Marco econmico-financiero para la ejecucin del Plan. 10. Compromiso de revisin en el 2008-2009, ya sea para corregir los objetivos marcados o para recoger nuevas intervenciones.
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Esquema 23
Plan Estratgico de Infraestructura y Transporte de Espaa
1. Diagnstico 7. Revisin 2. Objetivos
PEIT 6. Marco financiero
3. Alternativas de actuacin 4. Indicadores de seguimiento
5. Corto y mediano plazos
Fuente: aregional.com, con base en informacin del Documento del PEIT, 2004. Ministerio de Fomento de Espaa
El PEIT establece un sistema coherente de planeacin para el conjunto de la poltica nacional, desde la planificacin estratgica a la sectorial, atendiendo tanto las infraestructuras como los servicios de transporte. Entre otros aspectos, el PEIT busca la cooperacin activa del conjunto de las administraciones y dependencias del gobierno para mejorar la coordinacin y poder alcanzar los objetivos establecidos, no slo en cuanto al tipo de actuaciones que el Ministerio de Fomento debe poner en marcha en cada territorio, sino a las acciones complementarias que pueden desarrollarse desde otros mbitos para alcanzar los objetivos del PEIT. Asimismo, el PEIT converge con los principios de planificacin de los pases de la Unin Europea; en particular con el compromiso de integracin de los objetivos de desarrollo sostenible en el sector transporte y en la profundizacin de los principios que sustentan la poltica comn de transporte y de redes transeuropeas. Recientemente el Gobierno Federal en Mxico ha dado a conocer el Programa Nacional de Infraestructura (PNI) 2007-2012. Si bien este instrumento es un avance importante en trminos de planeacin del gasto de inversin en infraestructura, carece de una visin integral en trminos regional y sectorial, as como, de manera relevante, en materia del marco legal que asegure la transparencia y efectividad de ese tipo erogaciones. En particular, no hay las mejoras deseables y suficientes en materia de transparencia de los procesos de licitacin de los proyectos, as como tampoco considera mejoras en el marco regulatorio que norma -o debe normar- de forma certera las Asociaciones Pblico-Privadas para la realizacin de obras o prestacin de servicios. Asimismo, entre otros aspectos fundamentales, el PNI 2007-2012 carece de un sistema de informacin regional claro y confiable sobre el registro de las inversiones pblicas; en particular, no define una metodologa que establezca si la inversin en infraestructura por entidad federativa y regin se realiza: a) donde estas erogaciones efectivamente se efectan; b) donde impactan territorialmente; o, c) donde se registran administrativamente.
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De la misma forma, no cuenta con una base de estudios tcnicos que verifiquen el rendimiento de la infraestructura segn su tipo (econmica o social) en las distintas regiones; en particular, es fundamental conocer hasta qu punto en las regiones de menor desarrollo se requiere invertir en infraestructura social en vez de econmica, con objeto de establecer una slida base de recursos humanos, para posteriormente destinar inversiones en infraestructura econmica. Asimismo, es fundamental establecer criterios de asignacin que logren premiar a las regiones desarrolladas y promover su competitividad, pero tambin compensar sin desincentivar a las de menor desarrollo. Sin estos elementos, difcilmente se podr contar con herramientas suficientes para promover e impulsar los sectores y regiones ms competitivos y rentables, y alcanzar, al mismo tiempo, un desarrollo regionalmente ms equilibrado. El PNI 2007-2012 tampoco da la importancia que merece a la inversin en infraestructura basada en fuentes de energa y tecnologas alternativas, al menos no como en otros pases. Es importante sealar que en pases como Mxico, las tecnologas alternativas, permiten mejorar la infraestructura social bsica en comunidades pobres y marginadas del pas que no puede cubrirse mediante el tipo tradicional de obras. No se trata de llevar servicios e infraestructura a todas las poblaciones dispersas, pero s de disear e implementar una poltica de Estado que potencie las vocaciones productivas de las localidades rurales con oportunidades para ofrecer opciones de trabajo e ingreso, y llevarles servicios bsicos mediante tecnologas de red, tales como placas solares o energa elica. Finalmente, dentro del PNI 2007-2012 ni dentro de las polticas pblicas en general, no queda claro cmo en la prctica se pretenden alcanzar sinergias entre las distintas dependencias y rdenes de gobierno, as como con la iniciativa privada, ya que no se han generado los incentivos ni tampoco se han establecido los mecanismos ni el andamiaje legal para ello, que garantice maximizar el efecto multiplicador del gasto en las economas nacional y regional. Estos mecanismos son fundamentales para efectivamente impulsar una poltica de Estado basada en la coordinacin y suma de esfuerzos y capacidades nacionales, regionales y locales.
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Conclusiones y Recomendaciones
oy da es evidente la prdida de competitividad de Mxico de dentro del esquema de crecimiento globalizado en el que las empresas, negocios e industrias compiten de forma creciente con otras ubicadas en cualquier parte del mundo. Esta situacin es aun ms evidente, en la medida en que los avances en la ciencia, la tecnologa y las comunicaciones han logrado mejorar las interconexiones entre corporaciones en el plano internacional, intensificando con ello la competencia por el control de las inversiones y los mercados mundiales. En este sentido, Mxico enfrenta la necesidad de dotar a sus regiones y empresas de las condiciones competitivas fundamentales requeridas para que stas logren beneficiarse de la dinmica mundial. Ante la evidente polarizacin que experimentan las entidades y regiones del pas, esta necesidad de contar con los activos territoriales suficientes se vuelve prioritaria en aquellas zonas de menor desarrollo pero que, sin embargo, presentan importantes ventajas para potenciar un desempeo econmico sostenido en el largo plazo. A nivel internacional se ha reconocido la importancia de fomentar un desarrollo regional equilibrado, ya que se reconoce que no todos los territorios presentan las mismas caractersticas y capacidades para adaptarse al dinamismo de la competencia internacional. Es por ello que, en muchos casos, las intervenciones orientadas a dotar las condiciones bsicas de competitividad local en regiones que se han mantenido al margen del proceso de integracin mundial, han sido una poltica pblica prioritaria. En particular, como vio, el caso de la Unin Europea es un ejemplo del xito que pueden tener polticas regionales con enfoque territorial basadas en la coordinacin interinstitucional y la participacin ciudadana. En este sentido, y como se mostr en el presente trabajo, la planeacin mexicana carece de herramientas para lograr, en la prctica, las sinergias necesarias entre las distintas secretaras de Estado, y entre rdenes de gobierno, para con ello impulsar de forma efectiva la competitividad y el desarrollo regional. As, es importante sealar que, a pesar de los esfuerzos
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'aislados' en materia de planeacin regional, como ha sido el Plan Lerma-Asistencia Tcnica o la reciente Estrategia de Microrregiones, los cuales en esencia han combinado factores de coordinacin interinstitucional, participacin ciudadana y enfoque territorial, no han dejado de ser acciones de corto y mediano plazos, en ocasiones respondiendo nicamente a prioridades sectoriales. Bajo dicho contexto, es fundamental incorporar al proceso de planeacin mexicana una visin integral y de largo plazo, considerando este tipo de elementos fundamentales (coordinacin institucional y participacin ciudadana). As, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, recientemente publicado, carece de lineamientos generales para llevar a cabo un programa de competitividad y desarrollo regional, que orienten las acciones sectoriales, especiales e institucionales hacia ese fin. Es importante sealar, de hecho, que desde mediados de los ochenta los esfuerzos para impulsar el desarrollo de regiones econmicamente deprimidas han desaparecido de la estrategia gubernamental. Si bien las iniciativas locales de desarrollo han tomado cierta importancia a inicios de los noventa, stas no han sido suficientes para extender de forma equilibrada los beneficios de las polticas de desarrollo nacional, como la liberalizacin comercial y del rgimen de inversin extranjera, y el desarrollo del mercado de capitales y la privatizacin. Si bien estas medidas han logrado incrementar la produccin y los flujos de inversin extranjera directa a escala nacional, en las regiones se han generado fuertes desequilibrios. En particular, la Capital del pas y los estados industrializados de la Frontera Norte han sido los ms beneficiados de este nuevo modelo de desarrollo abierto y competitivo, mientras que el resto de las regiones se han mantenido al margen de dicha dinmica, en especial el sur y sureste. De continuar el proceso de apertura y liberalizacin econmica en Mxico durante los prximos aos, sin que se diseen e implementen de forma oportuna y efectiva polticas regionales de Estado, bajo un enfoque de Competitividad Sistmica, se corre el riesgo de hacer insostenible el modelo de crecimiento mexicano. Es fundamental corregir estas tendencias mediante una efectiva intervencin gubernamental, como resultado de una planeacin integral, coordinada y de largo plazo del desarrollo nacional y regional. En este sentido, una herramienta til es el modelo de Competitividad Sistmica diseado y propuesto por aregional.com, el cual sin duda provee elementos de suma relevancia para la planeacin y la toma de decisiones en este sentido. De manera muy simplista y sin pretender ser un anlisis exhaustivo, el esquema 24 muestra la forma en que se puede abordar el problema de la baja y la prdida de competitividad nacional y regional en Mxico. El problema central se ubica en el tronco del 'arbol', las causas se desprenden del tronco hacia abajo, son las races del rbol. Los efectos se ubican hacia arriba, representando las hojas del rbol. La falta de condiciones competitivas integrales y sistmicas necesarias para generar un entorno certero, confiable y estable a las inversiones, como lo son la inseguridad pblica, la falta de financiamiento, la corrupcin, la opacidad en los procesos, los dficit en infraestructura, la baja coordinacin entre actores, y la existencia de rezagos importantes en materia de capital humano, infraestructura e instituciones, entre muchas otras, han dado lugar a una baja productividad de las empresas y los trabajadores, y ha limitando el atractivo nacional a los capitales. Esta incapacidad de competir exitosamente en la globalizacin y captar inversiones en actividades de elevado valor aadido, se ha traducido en una reducida habilidad de generar emple68
Conclusiones y Recomendaciones
os, ingresos y elevar el bienestar social. Asimismo, se ha reflejado en una importante disparidad social y regional. Para resolver el problema, es necesario actuar de la misma forma pero en sentido inverso, es decir, atacando las causas estructurales que lo originan al definir medios y fines, lo que finalmente debe reflejarse en el diseo de un gran Programa Nacional de Competitividad y Desarrollo Regional.
Esquema 24
rbol del problema (ejemplo ilustrativo)

Aumento de las disparidades sociales y regionales Bajo nivel de ingresos y de bienestar social Reducida cohesin social
Baja capacidad de generar empleos de calidad
EFECTOS
BAJA COMPETITIVIDAD SISTMICA INTERNACIONAL PROBLEMA CENTRAL Reducida capacidad de atraer inversiones de alto valor agregado Baja productividad de las empresas, particularamente MIPyMEs Baja productividad de la poblacin y trabajadores
Falta de seguridad, certeza, estabilidad y certidumbre Fuente: aregional.com
Falta de financiamiento, corrupcin, poca transparencia deficiente marco regulatorio
Dficit en infraestructura e instituciones, nula coordinacin
Escasos recursos para promover el desarrollo mediante educacin, salud, capacitacin, nuevas tecnologas
CAUSAS
Este programa debe basarse en un extenso y profundo diagnstico de la situacin del pas y sus distintas regiones, entidades federativas y municipios en los seis niveles de la Competitividad Sistmica19. Entre otos aspectos, esta metodologa permite identificar al actor o actores responsables de la competitividad en cada nivel, lo que sin duda facilita el diseo e implementacin de cualquier poltica pblica. A partir de este diagnstico, la intervencin debe tener como pilares fundamentales la coordinacin gubernamental, tanto horizontal como vertical, as como con el resto de los agentes; la inclusin y la participacin; y la eficiencia y transparencia gubernamentales. La planeacin debe considerar tambin medidas e incidencias de corto, mediano y largo plazos, as como en y para cada unos de los sectores de la actividad econmica. El modelo toma en cuenta interrelaciones mltiples en el tiempo, espacio, rdenes de gobierno y agentes econmicos y sociales en general (ver como ejemplo, slo con fines ilustrativos, el esquema 25). El Programa debe disearse e implementarse junto con otras herramientas fundamentales para la planeacin, tales como un Sistema Nacional de Indicadores Regionales, que genere datos confiables, oportunos y precisos sobre un amplio abanico de fenmenos econmicos,
19
Ver ndice de Competitividad Sistmica de las Entidades Federativas ar, 2007, aregional.com.
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sociales, naturales, laborales, etctera, de las regiones, entidades federativas, municipios y localidades de nuestro pas, a fin de contar con mejores insumos y datos duros para el diagnstico, diseo, monitoreo y evaluacin de las acciones y programas en Mxico. Como ya se ha comentado, es tambin importante recuperar las experiencias positivas que en materia de planeacin se tienen en Mxico, as como lo que aporta la Iniciativa de Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional. La experiencia de otras naciones y bloques econmicos es tambin positiva para el caso mexicano. Finalmente, las medidas que en nuestro pas debern tomarse en los prximos aos debera asegurar el poder contribuir a revertir las tendencias de polarizacin regional observadas en desde que se abrieron las fronteras al comercio internacional. El objetivo ltimo debe ser el que las regiones y entidades federativas del pas logren insertarse exitosamente al modelo de crecimiento nacional, crecientemente interdependiente de las condiciones y la competencia mundial.
Esquema 25 Objetivo Niveles Responsables
Objetivo y componentes fundamentales del Programa Nacional de Competitividad y Desarrollo Regional (ejemplo ilustrativo)
Elevar la Competitividad Sistmica nacional y regional Empresario Empresario en lo personal Empresa Empresas y cmaras empresariales, gobierno Sectorregional Gobiernos nacional, regionales y locales, sectores acadmico y empresarial Nacional Gobierno nacional e instituciones supranacionales Valores Sociales Sociedad, familias, asociaciones civiles, iglesia Internacional Gobierno nacional y locales, organizaciones internacionales
Estrategia de intervencin (elementos fundamentales) Dimensin temporal Dimensin sectorial Coordinacin Inclusin y participacin Eficiencia y transparencia gubernamental Fuente: aregional.com
Programa Nacional de Competitividad Sistmica Corto Minera y extractivas Mediano Agropecuario Industria Largo Servicios Comercio
Gobierno Federal Gobiernos estatales Gobiernos municipales Sector acadmico Sector Empresarial Sindicatos Asociaciones civiles Productores nacionales y locales Organizaciones civiles Empresarios Sindicatos
Productividad del gobierno Transparencia gubernamental Honradez Trabajo en equipo Visin de conjunto
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Bibliografa
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
Consejo Nacional de Poblacin (Conapo), varias series estadsticas. Documentos de Difusin del Plan Lerma-Asistencia Tcnica. Fujita, M. (1993), Monopolistic Competition and Urban Systems, European Economic Review, no. 37, pp 308-315. Hansen, N.M. (1965). Unbalanced Growth and Regional Development, Western Economic Journal, Vol. IV, No. 1, otoo. Informes de Gobierno, Mxico, varios aos. Iniciativa de reformas a la Ley General de Planeacin del Desarrollo Nacional y Regional, 29 de noviembre de 2005. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), varias series estadsticas. Ley de Planeacin. Diario Oficial de la Federacin, 5 de enero de 1983. Ministerio de Fomento de Espaa. Documento del Plan Estratgico de Infraestructura y Transportes 2005-2020 (PEIT) de Espaa.
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Planeacin Sistmica para impulsar la Competitividad y el Desarrollo Regional en Mxico

PLANEACIN DEL DESARROLLO REGIONAL EN LA

SISTMICA DEL DESARROLLO REGIONAL

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFA

Planeacin Sistmica para impulsar la Competitividad y el Desarrollo Regional en Mxico

Planeacin Sistmica para impulsar la Competitividad y el Desarrollo Regional en Mxico

Argumentos tericos sobre el crecimiento regional

Neoclsico (crecimiento exgeno)

Nueva geografa econmica

Concentracin de la actividad cerca del mercado ms grande

Polos de crecimiento Fuente: aregional.com

Teoras del Desarrollo Regional y Experiencia Mexicana

Convergencia regional del PIB per cpita en Mxico, 1970-2004*

0.420 0.412 0.405 0.392

Planeacin Sistmica para impulsar la Competitividad y el Desarrollo Regional en Mxico

Convergencia intra e interregional del PIB per cpita, 1970-2004*

Teoras del Desarrollo Regional y Experiencia Mexicana

Convergencia regional en Mxico*, 1970-1985

* No se incluye a Campeche y Tabasco Fuente: aregional.com, con informacin del INEGI

Convergencia regional en Mxico*, 1985-2004

MICH ZAC CHIS 10.30

* No se incluye a Campeche y Tabasco Fuente: aregional.com, con informacin del INEGI

Planeacin Sistmica para impulsar la Competitividad y el Desarrollo Regional en Mxico

Teoras del Desarrollo Regional y Experiencia Mexicana

Planeacin Sistmica para impulsar la Competitividad y el Desarrollo Regional en Mxico

Macrorregin Norte Fuente: aregional.com, con informacin del INEGI

Grado de Competitividad Sistmica de las Entidades Federativas, 2007

Alto Medio Bajo Fuente: aregional.com

Teoras del Desarrollo Regional y Experiencia Mexicana

II.1. SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN DEMOCRTICA

Planeacin Sistmica para impulsar la Competitividad y el Desarrollo Regional en Mxico

Planeacin Nacional y Regional en Mxico

Participacin social en la planeacin

Planeacin Sistmica para impulsar la Competitividad y el Desarrollo Regional en Mxico

Clasificacin de los programas contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo segn su objetivo

Plan Nacional de Desarrollo

Planeacin Nacional y Regional en Mxico

Participacin de las entidades federativas en la planeacin nacional

Elaboracin de los programas regionales

II.2. PLAN LERMA ASISTENCIA TCNICA

Planeacin Sistmica para impulsar la Competitividad y el Desarrollo Regional en Mxico

a. Estructura, funcionalidad y objetivos del PLAT

Lgica funcional del Plan Lerma-Asistencia Tcnica

Planeacin Nacional y Regional en Mxico

Marco lgico del Plan Lerma-Asistencia Tcnica

Situacin inicial: Disparidades regionales socioeconmicas

Estrategia: Articular la programacin regional a la nacional a partir de la planeacin democrtica e integral

b. Ordenamiento y asesoramiento del PLAT en programas de desarrollo

Planeacin Sistmica para impulsar la Competitividad y el Desarrollo Regional en Mxico

Ordenamiento del PLAT

Planeacin Nacional y Regional en Mxico

Asesoramiento del PLAT para programas estatales

Recomendaciones para actividades estratgicas

Empresarios y gobiernos estatales

Recoleccin de informacin estadstica, documental y bibliogrfica

c. Apoyo a la pequea y mediana industria

Planeacin Sistmica para impulsar la Competitividad y el Desarrollo Regional en Mxico

Proceso promocional del PLAT

Anlisis tcnico econmico

PLAT Proyectos terminados

Tcnicos ejecutores del proyectos Banca privada

Tcnicos en aspectos financieros Banca oficial

d. Resultados ms relevantes del PLAT