Ilpes Cepal Desc

S E R I E
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gestin pblica
escentralizacin en Amrica Latina: cmo hacer viable el desarrollo local
Ivn Finot
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)

Direccin de Gestin del Desarrollo Local y Regional Santiago de Chile, octubre de 2003
Este documento fue preparado por Ivn Finot, experto en descentralizacin y participacin, de la Direccin de Gestin del Desarrollo Local y Regional del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), organismo dependiente de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), de la Organizacin de las Naciones Unidas. El trabajo se elabor sobre la base de las ponencias presentadas en reuniones regionales realizadas entre 2001 y 2003 en Antigua (Guatemala), La Paz (Bolivia), Asuncin (Paraguay), Quito (Ecuador), Cancn (Mxico), Valparaso (Chile) y Arequipa (Per), as como de la cooperacin tcnica prestada principalmente a Guatemala, Per y Bolivia, y de clases y conferencias en mbitos acadmicos. El autor agradece las preguntas e intervenciones de panelistas y participantes en esas reuniones y en actividades acadmicas, especialmente en los cursos del ILPES. En particular, expresa su reconocimiento a las autoridades y expertos de los pases con los que trabaj en estos aos, quienes, ayudaron a contrastar con la prctica, las ideas que se presentan en este documento. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas ISSN impreso 1680-8827 ISSN electrnico 1680-8835 ISBN: 92-1-322260-2 LC/L.1986-P LC/IP/L.232 N de venta: S.03.II.G.147 Copyright Naciones Unidas, octubre de 2003. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - SERIE Gestin pblica
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ndice
Resumen ...................................................................................... 5 I. El desarrollo econmico local: nuevo objetivo de la descentralizacin ............................................................... 7 II. Autonoma y eficiencia........................................................ 11 III. Los procesos en Amrica Latina...................................... 15 A. Profundidad de los procesos.............................................. 15 B. Los sistemas de transferencias........................................... 17 C. La participacin ciudadana................................................ 20 D. Conclusiones sobre los procesos ....................................... 21 IV. Para hacer viable el desarrollo local y regional ........... 23 A. Son bienes locales la salud y la educacin?..................... 23 B. Redistribucin social y redistribucin territorial............... 25 C. Reordenamiento territorial y participacin........................ 27 D. Estrategias locales y polticas nacionales .......................... 28 E. Es viable en Amrica Latina una descentralizacin como la propuesta? ............................................................ 29 Bibliografa .................................................................................... 31 Serie Gestin pblica: nmeros publicados ........................ 33
ndice de cuadros
Cuadro 1 Criterios de distribucin de las transferencias territoriales bsicas .................................................... 18
Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local
ndice de grficos
Grfico 1 Grfico 2 Participacin en ingresos y gasto pblico por niveles de gobierno en pases seleccionados.............................................................................................................. 16 Sistemas de compensacin en Amrica Latina .......................................................... 19
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Resumen
A fin de estimular la competitividad, la descentralizacin debe orientarse a propiciar el desarrollo local. Para ello, habra que transferir competencias, particularmente en lo que se refiere a provisin de infraestructura bsica, hasta los niveles ms prximos al ciudadano. Asimismo, se debera apoyar procesos autnomos de concertacin local con mayores transferencias de recursos de libre disponibilidad, pero que sean proporcionales a los respectivos esfuerzos locales relativos, a fin de asegurar eficiencia fiscal y a la vez garantizar equidad. Los procesos de la regin, sin embargo, no han sido orientados en ese sentido sino, primordialmente, a implementar polticas sociales de carcter asistencial. Cmo reorientarlos para estimular el desarrollo local sin desmedro y ms bien con ventajas para la equidad social? Para que mediante la descentralizacin se contribuya mejor al desarrollo local se debera lograr la mayor correspondencia posible entre los procesos subnacionales de decisin democrtica y las demandas geogrficamente diferenciadas, adems de facilitar una efectiva revelacin de preferencias. Para que ello ocurra, se propone, principalmente: (i) estimular la conformacin de mancomunidades municipales que correspondan a micro-regiones; (ii) adoptar el sistema de representacin territorial para la eleccin de representantes en rganos locales, y (iii) vincular las decisiones sobre el gasto local con las que se refieren a los aportes de cada localidad.
Esto ltimo no sera pertinente cuando se trata de facilitar el acceso de todos los habitantes a niveles similares de educacin y salud, independientemente de su lugar de residencia, pero s en el caso de la provisin de infraestructura y servicios bsicos, sobre cuya base podran promoverse procesos autnomos de concertacin pblico-social-privada, para el desarrollo local. Debera diferenciarse, entonces, entre dos sistemas redistributivos: uno, social, destinado a garantizar a cada habitante una canasta social y el otro, territorial, orientado a apoyar los esfuerzos locales en autoprovisin de infraestructura y servicios bsicos. Las estrategias de desarrollo local emergentes de estos procesos de concertacin deberan complementarse con polticas de provisin de infraestructura y servicios en mbitos supralocales, y de fomento productivo y apoyo a pequeas y medianas empresas, para cuya implementacin sera esencial el papel de los niveles intermedios. Junto con propiciar la competitividad, el apoyo a unidades productivas de menor dimensin dentro de estrategias de desarrollo local debera contribuir eficazmente a mejorar los niveles y la distribucin del ingreso, objetivo respecto al cual las polticas asistenciales son slo subsidiarias. Hacer viable el desarrollo local a travs de polticas como las propuestas tambin debera contribuir eficazmente a fortalecer y desarrollar la gobernanza democrtica.
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I.
El desarrollo econmico local: nuevo objetivo de la descentralizacin
Los actuales procesos de descentralizacin en Amrica Latina tienen como principal antecedente a la planificacin regional, modalidad que asumi mayor importancia durante las dcadas de 1960 y 1970. En aquellos aos, y con el propsito de hacer ms eficiente a la inversin pblica y tambin de desconcentrar la generacin del producto y la poblacin, estados, provincias o departamentos, segn los pases, fueron agrupados en regiones en funcin de caractersticas territoriales similares y en cada una de ellas fueron creadas corporaciones de desarrollo, que tenan a su cargo la planificacin de la regin y la consiguiente elaboracin de proyectos de infraestructura. Cada corporacin estaba a cargo de una autoridad nombrada por el gobierno central pero que deba ser asesorada por sendos consejos de desarrollo regional. Estos consejos estaban constituidos tanto por representantes de organismos nacionales desconcentrados como de la sociedad civil, representacin esta ltima asumida por lo general por quienes encabezaban los gremios que agrupaban a las principales actividades productivas y las entidades cvicas. La regionalizacin implic, en lo primordial, una desconcentracin pero tambin algunos elementos de descentralizacin poltica, en la medida en que participaban en las decisiones representantes de la sociedad civil, aunque slo fuera una representacin corporativa.
La dcada de los setenta se caracteriz, adems, por la preponderancia de regmenes militares. Con la recuperacin, durante los ochenta, del derecho a elegir gobernantes en aquellos pases en que los pueblos haban sido privados de ese derecho, se inicia en Amrica Latina una tendencia histrica a la democratizacin. Gobiernos subnacionales ahora electos se hacen cargo de competencias antiguamente centralizadas en los gobiernos nacionales. La descentralizacin, ahora s predominantemente poltica y, sobre todo, democrtica, hace parte del proceso de democratizacin. Pasando por alto la regionalizacin operada anteriormente, se orienta no hacia las regiones previamente definidas sino hacia las circunscripciones polticoadministrativas tradicionales: estados, provincias o departamentos, y municipios. Slo en Chile la regionalizacin realizada por el rgimen militar se transform en descentralizacin democrtica, al conformarse en cada regin Consejos Regionales electos (indirectamente). Pero ste era el nico caso en que la regionalizacin no se haba guiado por el principio de tender a conformar regiones homogneas sino por el mismo que predomina en la conformacin de cualquier otra divisin poltico-administrativa: controlar el territorio. Al orientarse hacia gobiernos subnacionales electos, en los pases federales la descentralizacin se dio, por lo general, principalmente hacia sus respectivos niveles intermedios, y en los unitarios, hacia el nivel municipal. En Brasil, sin embargo, que haba pasado en los aos cuarenta por una descentralizacin hacia los estados, el actual proceso se caracteriza por su nfasis en el nivel municipal. Los procesos contemporneos de descentralizacin hacen parte, entonces, de procesos ms amplios, de democratizacin. En este sentido la descentralizacin se orient a recuperar y abrir espacios de participacin. Interesaba sobre todo, para asegurar la gobernabilidad democrtica, poder canalizar la participacin popular de carcter reivindicativo, que haba caracterizado la lucha por la democracia, en una participacin constructiva. Por otro lado, con frecuencia la apertura democrtica coincidi no casualmente con crisis en las finanzas pblicas que haban implicado fuertes reducciones en la prestacin de servicios sociales. Otro objetivo de la descentralizacin fue organizarse de una manera ms eficiente para reducir la deuda social (acertada expresin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)) a pesar de las restricciones presupuestarias. Consecuentemente, si bien todos los procesos de descentralizacin implicaron ampliaciones de algunas competencias que los gobiernos subnacionales ya ejercan tales como provisin de infraestructura bsica y algunos servicios pblicos lo caracterstico de los procesos que acompaaron a la democratizacin fue la transferencia, a dichos gobiernos, de responsabilidades en la prestacin de servicios de educacin y salud que haban sido centralizadas. En los pases con mayor tradicin federal (como Argentina y Brasil) los niveles subnacionales no haban dejado de prestar ese tipo de servicios, pero con la descentralizacin se les transfiri prcticamente todos aquellos que estaban siendo prestados por el gobierno nacional. En los otros pases, el ejercicio de competencias en materia de prestacin de servicios de educacin y salud por parte de gobiernos subnacionales, fue una novedad. Los procesos de descentralizacin, entonces, se orientaron principalmente tanto a profundizar la democratizacin acercando las decisiones a los ciudadanos para as incrementar la participacin como a ejecutar polticas sociales, particularmente en lo que se refiere a la provisin de educacin y salud. Contemporneamente, sin embargo, surge un nuevo imperativo para descentralizar, esta vez de carcter primordialmente econmico: facilitar el desarrollo econmico local, y para ello es imprescindible incrementar la autonoma local y tambin, por razones de equidad, garantizar igualdad de oportunidades para todas las localidades.1 Adems, las concentraciones metropolitanas no slo han disminuido sino tienden a aumentar, las economas de
1
Particularmente dadas las actuales disparidades territoriales (Silva, 2003).
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aglomeracin tienden a convertirse en deseconomas (la congestin, la contaminacin) y la desconcentracin de la poblacin y del producto vuelve a ser un imperativo para la eficiencia econmica. La teora del desarrollo local se basa en la evidencia de que actualmente ya no compiten solamente empresas, ni siquiera empresas respaldadas por pases, sino territorios locales. Las empresas requieren de otras empresas de su entorno, de diferentes tamaos, para adquirir mayor eficiencia y competitividad; requieren de concertaciones no solamente pblico-privadas, sino pblico-social-privadas; de territorios que se comprometan, cuyos actores se asocien para competir. Cuanto ms se desarrollen localmente relaciones de confianza, reciprocidad y cooperacin,2 mayores sern las posibilidades de aumentar la productividad y por tanto los ingresos de las personas. Se trata entonces de dar un nuevo contenido a la descentralizacin: contribuir a crear las condiciones ms favorables para estimular el desarrollo local y ello pasa por incrementar sustancialmente la autonoma de las localidades. Hasta qu punto los actuales esquemas de descentralizacin permiten avanzar en el logro de este objetivo? Hasta qu punto permiten hacerlo equitativamente y sin comprometer la estabilidad econmica? Qu modificaciones habra que hacer, no solamente para lograr este objetivo sino para seguir avanzando en el logro de los anteriores (democratizacin, equidad social)? Para poder responder a estos interrogantes a continuacin se presenta una sntesis de las condiciones tericas para poder incrementar la autonoma de las localidades con ganancias en trminos de eficiencia y equidad; a la luz de esas bases se evala de una manera sucinta la situacin actual, y finalmente se propone algunos elementos que habra que tomar en cuenta a fin de orientar los procesos de descentralizacin a propiciar el desarrollo local/regional, todo ello sobre la base de trabajos anteriores del autor (principalmente: Finot 1996 y 2001).
Caractersticas del capital social, segn John Durston (2001).
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II. Autonoma y eficiencia
La descentralizacin poltica consiste primordialmente en el traslado de decisiones sobre qu, cunto y con qu recursos se proveer de bienes pblicos, desde un proceso centralizado hacia procesos democrticos subnacionales. Y es esencial que los sistemas de compensacin, que hacen parte los procesos de descentralizacin, se orienten a apoyar esas decisiones descentralizadas, a fin de que los territorios cuenten tanto con autonoma como con recursos equitativamente distribuidos para encarar sus propias estrategias de desarrollo local. Tambin es necesario considerar que los gobiernos subnacionales no slo actan como cabezas de autonomas territoriales sino tambin como agentes del gobierno nacional. A diferencia de lo que acontece con la descentralizacin poltica, en este caso los gobiernos subnacionales no deciden sobre qu, cunto y con qu recursos proveer sino solamente operan decisiones centrales adoptadas al respecto, dentro de lo que sera una Descentralizacin Operativa. En los procesos de traslado de competencias generalmente coexisten ambas formas de descentralizacin pero para poder definir fuentes de financiamiento y accountability sera esencial poder distinguir claramente quin es el principal en cada caso: si la colectividad subnacional o un gobierno central. Para lo que se refiere a los procesos de decisin autnoma que es lo que ms interesa cuando se trata de fortalecer autonomas locales habra dos condiciones bsicas de eficiencia (segn se desprende del teorema de la descentralizacin, enunciado por Wallace Oates en 1972:
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(a) que haya la mayor correspondencia posible entre preferencias territorialmente diferenciadas y las circunscripciones poltico-administrativas dentro de las que se harn efectivos los correspondientes procesos de decisin, y (b) que las prdidas de economas de escala que la centralizacin puede implicar3 sean inferiores a las ganancias en trminos de eficiencia generadas por la descentralizacin. Vale la pena detallar un poco la primera condicin bsica, es decir la que se refiere a una mejor adecuacin de los procesos a las preferencias territorialmente diferenciadas. Antes que nada, para descentralizar el proceso de decisin sobre qu, cunto y con qu recursos proveer un bien pblico transformarlo en bien pblico local se debe tener la certeza de que su demanda est efectivamente diferenciada ya que, de lo contrario, sera preferible mantener centralizado (o recentralizar) dicho proceso de decisin, es decir mantenerlo como bien pblico nacional. Estando esto claro, cuanto mayor sea la correspondencia entre la demanda de cada bien a descentralizar y los respectivos procesos de decisin democrtica, tanto mejor. El problema prctico radica en que, por un lado, la demanda no se diferencia geogrficamente de manera similar para todos los bienes pblicos y, por otro, dicha diferenciacin no tiene por qu coincidir con los lmites poltico-administrativos. De hecho, segn ya se mencion, la divisin polticoadministrativa histricamente suele haberse conformado con el objetivo primordial de controlar el territorio, no con una alguna lgica de regionalizacin econmica. Es ms: esta ltima vara a lo largo del tiempo principalmente en funcin de la inversin fsica mientras la primera suele permanecer bsicamente inamovible. El principio de solucin terica para este caso sera profundizar la descentralizacin hasta los niveles ms prximos al ciudadano y luego agregar circunscripciones en funcin de la demanda de cada bien pblico local. Se podra llegar a una aproximacin a esta solucin fomentando la asociatividad entre circunscripciones de un mismo nivel en funcin de las diferentes demandas y aplicando estrictamente el principio de subsidiariedad. E inversamente, en la medida en que la descentralizacin no alcance hasta los niveles ms prximos al ciudadano, habr menos posibilidades de lograr una correspondencia entre demandas geogrficamente diferenciadas y procesos de decisin poltica. Una segunda condicin para que la provisin se adecue mejor a las demandas diferenciadas sera que las preferencias ciudadanas estuvieran correctamente expresadas en los procesos de decisin. Para que esto pudiera darse deberan cumplirse dos condiciones especficas: (i) Transferir al respectivo nivel subnacional el proceso completo de decisiones colectivas: que los ciudadanos puedan decidir democrticamente no slo de qu y en que cuanta proveerse en cada nivel, sino tambin sobre qu parte de su ingreso van a destinar a cada nivel de provisin colectiva. Esta condicin sera imprescindible para asegurar eficiencia pues en su ausencia los ciudadanos no podran comparar los beneficios de los bienes pblicos de que se proveeran con los respectivos costos que les implicaran estas provisiones. El nico sistema de compensacin que reforzara sta sera uno cuyas transferencias fueran de libre disponibilidad pero estuviera directamente relacionado con los respectivos aportes subnacionales y, por lo general, los sistemas de transferencias rara vez cumplen ambas condiciones. (ii) En segundo lugar tan importante como lo anterior que los representantes expresen efectivamente las preferencias de sus representados, es decir, las opciones que stos adoptaran si se les diera a comparar los beneficios que obtendran con los costos que ello le implicara. Es decir, en la descentralizacin poltica la eficiencia no depende solamente de la medida en que la
Ahora menores, debido al cambio tecnolgico, pero todava importantes cuando se consideran los mayores costos del personal calificado.
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diferenciacin de la demanda corresponda con la divisin poltico administrativa (como lo sealara Oates, 1972) y de que las decisiones sobre gasto sean adoptadas simultneamente con las que se refieren a la respectiva generacin de ingresos fiscales (como lo indicaran Richard Musgrave y Peggy Musgrave, 1989); todas estas ganancias pueden perderse si en los procesos descentralizados las preferencias no estn mejor expresadas que en los centralizados (Finot, 2001). Es decir, para que la descentralizacin poltica suscite la eficiencia es imprescindible que ella genere ganancias netas en participacin. No basta una participacin que se reduzca a elegir representantes (ya que stos siempre tendrn incluso legtimamente sus propias preferencias): resulta conveniente compensar el poder poltico y el econmico con una amplia participacin popular en los procesos de decisin sobre gastos y aportes territoriales, y de control del gasto, ms posible cuanto ms cerca de los ciudadanos estn las decisiones. De lo contrario la descentralizacin puede generar nuevos centralismos y oportunidades de corrupcin, ms difciles de controlar cuanto ms dispersos estn. En sntesis: para que las decisiones descentralizadas sean efectivamente ms eficientes, los procesos de decisin local tienen que corresponder a las respectivas demandas, referirse tanto a gasto como a aportes, y ser ms democrticos y participativos que los del gobierno central. En qu medida los procesos de la regin viabilizan la autonoma local? En qu medida se cumplen estas condiciones de eficiencia?
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III. Los procesos en Amrica Latina
A.
Profundidad de los procesos
En primer lugar: hasta qu niveles alcanza la descentralizacin? Segn ya se ha mencionado, en algunos casos, sobre todo en pases unitarios como Chile, Colombia y Bolivia, los procesos de descentralizacin poltica se han orientado en forma preponderante hacia un nivel bastante prximo a los ciudadanos, como es el nivel municipal, para despus ir avanzando hacia los niveles intermedios. Es ms: en algunos de ellos el proceso de empoderamiento alcanza hasta niveles submunicipales, como seran los casos de Panam (hasta el cantn) o, ms recientemente, de Ecuador (hasta la parroquia). En otros casos, en pases federales sobre todo, la descentralizacin se ha orientado primordialmente hacia provincias o estados seran los casos de Argentina, Venezuela y Mxico y entonces, por lo general se deja a este nivel la potestad de decidir una descentralizacin hacia los municipios. Y ello est ocurriendo slo excepcionalmente, hacia los municipios con mayores recursos. La descentralizacin tampoco llega hasta los niveles ms prximos al ciudadano en el caso de los mega municipios, donde gobiernos municipales centralizados administran y asignan recursos de millones de personas y la participacin ciudadana se hace extremadamente difcil. En estos casos, una descentralizacin poltica del tipo aqu propuesto, pero en este caso intra municipal, resultara indispensable para propiciar la eficiencia.
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Brasil, sin embargo, en el artculo primero de su Constitucin (1988) se define como una Unin constituida por estados y municipios. A diferencia de los otros pases federales, contemporneamente reconoce igual estatuto de autonoma a los municipios que a los estados y el proceso se orienta, s, al nivel estadual, pero sobre todo al municipal, alimentado por dos sistemas distintos de transferencias de libre disponibilidad, con un monto total ligeramente superior en beneficio de los municipios. En Brasil la descentralizacin hacia los municipios fue una bandera en la lucha por la democracia durante el rgimen militar, y contemporneamente define otra manera, polticamente ms democrtica y econmicamente ms eficiente, para descentralizarse, cual es el enfoque, con iguales grados de autonoma, hacia el nivel municipal y al estadual. En cambio en los dems pases latinoamericanos, de tradicin castellana, sobrevive el prejuicio de que los municipios deben subordinarse a los niveles intermedios. Un segundo indicador de profundizacin sera comparar los niveles de recaudacin y de recursos que pueden ser decididos por el nivel municipal, con los de otros niveles. En el grfico 1 se presenta un anlisis comparativo entre los esfuerzos fiscales y los niveles de gasto que se deciden en los distintos niveles. Para el caso de los pases federales, se puede apreciar la importancia de los respectivos niveles intermedios en la generacin de ingresos fiscales y en las decisiones sobre gasto, y la ponderacin, relativamente menor, del nivel municipal. En Argentina, los impuestos sobre la propiedad inmueble no son municipales y por ello, en este caso, dicho nivel no aparece en el grfico. El esfuerzo fiscal municipal en Mxico slo representa un 4% del total y en este nivel se estara decidiendo slo un 4,5% del gasto pblico. Incluso en Brasil, la recaudacin de impuestos municipales slo representa un 3,7% del total nacional (pero el gasto, el 9,2%).
Grfico 1
PARTICIPACIN EN INGRESOS Y GASTO PBLICO POR NIVELES DE GOBIERNO EN PASES SELECCIONADOS

100% 5.4% 16.6% 90%
11.1%
1.4% 12.3% 7.3% 10.4%
80% 57.1% 68.5% 77.6% 70.2% 50% 78.3 70.7% 92.8% 91.9% 87.7% 40% 92.6% 75.1% 79.1%
70%
60%
30% 25.0% 20% 24.9% 10% 9.2% 0% 4.9%

Ingresos G astos Ingresos G astos
42.9% 17.3% 21.7% 8.0% 5.1%

Ingresos
24.2%
15.1% 12.0% 1.6% 5.8%

Ingresos
5.1%
G astos
7.2%
Ingresos
8.1%
G astos
9.8%
G astos
8.9%
G astos
4.3%
Ingresos
BRASIL
ARG ENTINA
M XICO
CHILE
BO LIVIA
PER
M unicipal
Interm edio
Fed./Nacional
T ransferencias
Df./S upervit
Fuente: Elaborado sobre la base de datos del Fondo Monetario Internacional (FMI) (2001). Nota: 1991: ltimo ao disponible; Argentina, Brasil y Mxico:1998; Per: 1999; Bolivia y Chile: 2000.
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En cambio en Chile el 7% de la recaudacin total corresponde a impuestos municipales (lo que adems tiene que ver con el bajo porcentaje de evasin de impuestos destinados a los municipios) y los gastos decididos en este nivel representan el 8% del gasto pblico total. En el caso de Bolivia y Per, los gastos municipales constituyen el 8,9% y 8,2%, respectivamente, del gasto pblico, pero solamente estaran generando un 4,2% y un 5,4% de la recaudacin en este nivel. Y en ambos pases el nivel intermedio sera ms importante en lo que se refiere al gasto. Sin embargo, mientras en Bolivia ste es un nivel desconcentrado, mientras en Per, con las recientes elecciones departamentales, se transform en un nivel polticamente descentralizado. En todo caso, todas estas cifras muestran claramente que tanto los impuestos que se percibe como el gasto que se decide en el nivel municipal representan proporciones bastante bajas en relacin con los totales nacionales. Es ms: para la gran mayora de los municipios, los grados de autonoma local son en realidad mucho menores que lo que estas cifras que son promedios representan. Un anlisis horizontal mostrara, sin duda, que la mayor parte de estos ingresos fiscales corresponde a unos pocos municipios donde se concentran los ingresos y las actividades econmicas, dependiendo los otros para su gasto primordialmente de transferencias, en la mayora de los casos, altamente condicionadas. Como conclusin de este punto se podra afirmar que, tanto en los pases federales como en los unitarios, existe un amplio espacio para descentralizar hacia los niveles locales.
B.
Los sistemas de transferencias
Oates (1972), a partir de sus observaciones en Estados Unidos, clasifica a las transferencias entre block grants: aquellas de libre disponibilidad y no condicionadas a aportes locales, y matched grants: aquellas otras condicionadas segn uso y/o aportes locales. Sin embargo, segn ya se mencion anteriormente, una condicin (necesaria pero no suficiente) para estimular la autonoma territorial, la eficiencia y la participacin sera que las transferencias territoriales fueran de libre disponibilidad pero estuvieran condicionadas al aporte local. En Amrica Latina slo el sistema de Participaciones de Mxico corresponde a esta situacin. En efecto: en dicho pas las transferencias de libre disponibilidad (Ramo 28) a los estados dependen, en un 45%, de incrementos en las recaudaciones conjuntas del respectivo nivel estatal y de los municipios que integran ese estado (pero de tales ingresos slo un 20% debe ser obligatoriamente transferido al nivel municipal). Este sistema da evidentes resultados positivos en trminos de eficiencia fiscal pero no estimula el cumplimiento de otras condiciones de eficiencia (al propiciar el centralismo en el nivel intermedio). Adems, tambin puede entregar resultados negativos en trminos de equidad, ya que con frecuencia los estados que tienen mayor capacidad para aumentar sus recaudaciones son aquellos que poseen los mayores niveles de ingreso mientras que en otros ni siquiera se recauda el impuesto estatal. En todos los dems casos los sistemas de transferencias bsicas no estn o estn muy dbilmente vinculados con los esfuerzos locales. En cambio se tiende a que estas transferencias estn condicionadas segn uso o destino de las mismas. Segn se puede observar en el cuadro 1, slo en el caso de las provincias argentinas no existe otro condicionamiento para el gasto de las transferencias que destinar un monto previamente establecido a educacin. En Mxico la nica condicin impuesta a los estados es, segn ya se ha mencionado, que el 20% de las transferencias se destine a los municipios. En Brasil cada nivel subnacional tiene la obligacin de destinar al menos el 25% de ellas en educacin y, segn la Ley de Responsabilidad Fiscal (2001), no ms de un 50% a gastos de funcionamiento. En Venezuela, en forma similar al caso de Brasil, al menos un 50% de las transferencias a los estados debe ser gastado en formacin bruta de capital fijo.
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Cuadro 1
CRITERIOS DE DISTRIBUCIN DE LAS TRANSFERENCIAS TERRITORIALES BSICAS

Bolivia (Municipios) Chile (Municipios) Argentina (Provincias) Colombia (Propsito General) Venezuela (Estados)
Brasil (Estados)
Pases Criterios
Mxico (Estados)
Por territorio
85%
Norte, Nordeste y Centro-Este
30%
En partes iguales
9%
En partes iguales
Densidad poblacional Nmero de habitantes
10% 65% 50% 45,17% 70% 100%

De recursos de coparticipacin
40%
13,5%
Menor ingreso por habitante
25%
Inverso a indicadores de ingreso por habitante
50%
9,66%
Inverso a recursos coparticipados por habitante
100%
De recursos de alivio a la deuda nacional
40%
Segn nivel de necesidades bsicas insatisfechas
27%
Segn propiedade s exentas
9%
Segn niveles de pobreza
Incremento en la recaudacin Eficiencia administrativa Previsin de emergencias
45,17%
10% 10% 36,5% 5,0%
Fuente: Elaboracin del autor, a partir de legislacin de cada pas.
Los mencionados seran casos de relativamente bajo condicionamiento. En cambio en pases como Bolivia y Chile la situacin es diferente. En Bolivia existen actualmente dos sistemas de transferencias en principio de libre disponibilidad, hacia el nico nivel polticamente descentralizado, que es el municipio: uno, el introducido con la Ley de Participacin Popular (1994) (20% de todos los impuestos nacionales internos), donde el 85% de las transferencias debe destinarse a proyectos de inversin, y otro, en vigencia con la Ley del Dilogo Nacional (2001), donde los recursos provienen de la condonacin de una parte de la deuda pblica externa del gobierno central4 y que se distribuye en funcin de niveles de pobreza y en forma ms condicionada. Lo particular del caso es que se induce a los municipios a que estos recursos, en principio de libre disponibilidad, sean empleados como aportes locales para obtener recursos de fondos concursables (uno de transferencias y otro de crdito) cuyos recursos se asignan siguiendo prioridades definidas nacionalmente. Como resultado, en la gran mayora de los municipios el gasto se decide autnomamente slo en muy pequea medida. Algo similar ocurre en Chile: las transferencias, que en este caso provienen de recursos generados por los municipios que perciben mayores ingresos (a travs del Fondo Comn Municipal), son en principio de libre disponibilidad pero igual se los induce a utilizar estos recursos como aportes locales para optar a varios fondos concursables, donde el ms importante es el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, administrado en cada regin por un Gobierno Regional donde el titular es designado por el Presidente de la Repblica.
El programa High Indebted Poor Countries (HIPC).
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Hasta el 2001 Colombia tena un sistema similar a los que se acaba de mencionar pero a partir de la Ley 715 de 2001, tanto los recursos de la participacin municipal como los del situado fiscal y los fondos de desarrollo han pasado a integrar un solo Sistema General de Participaciones para las entidades territoriales (departamentos y municipios). Actualmente un 83% de los recursos es destinado slo a financiar la prestacin de servicios de educacin (58,5%) y salud (24,5%), en funcin de las necesidades de los habitantes, a travs de subsidios a la oferta en el primer caso y de subsidios a la demanda en el segundo. La administracin de los subsidios a la demanda queda como competencia exclusiva de los municipios y la organizacin de la provisin de los servicios a cargo de municipios y departamentos, dejando establecida la subsidiariedad de stos respecto a los municipios. Slo el 17% restante es en principio de libre disponibilidad y da lugar al sistema de Participacin de Propsito General, con el objetivo primordial de financiar la provisin local de infraestructura y servicios bsicos (41% para saneamiento bsico). Estas transferencias territoriales siguen siendo distribuidas en funcin del nmero de pobres (como se haca anteriormente) pero favoreciendo adems a los territorios con mayor poblacin rural y estimulando en mayor medida que antes la recaudacin local (10%) y la eficiencia administrativa (10%). Segn la ley, en ambos casos servicios sociales e infraestructura bsica y servicios pblicos los municipios tienen prioridad respecto al nivel departamental pero deben demostrar idoneidad para desempear sus funciones. En el grfico 2 se muestra un cuadro analtico de los sistemas de transferencias mencionados, clasificndolas segn ellas dependan o no de aportes locales y sean o no de libre disponibilidad (se denomina sistemas bsicosa aquellos donde las transferencias son, al menos en principio, de libre disponibilidad y complementarios a aquellos donde deben ser gastadas en funcin de prioridades establecidas centralmente).
Grfico 2
SISTEMAS DE COMPENSACIN EN AMRICA LATINA Autonoma deGasto
II Chile hile C Argentina Argentina
Mxico Brasil
Brasil
+ Bolivia Bolivia Colombia Colombia Fondos Concursables IV Vnculo con Esfuerzo Local
III
Aportaciones Sectoriales
Sistemas Bsicos Sistemas Complemen-tarios
Fuente: Elaboracin del autor, sobre la base de la legislacin de cada pas.
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Este anlisis permite clasificar a las transferencias en cuatro: (i) vinculadas con el esfuerzo local y de libre disponibilidad; (ii) no vinculadas con el esfuerzo local y de libre disponibilidad; (iii) no vinculadas con el esfuerzo local, y condicionadas segn uso, y (iv) vinculadas con el esfuerzo local y condicionadas segn uso. Resulta claro que, segn ya se seal anteriormente, el nico sistema que generara estmulos econmicos para que la descentralizacin poltica propicie la eficiencia sera el primero. En cambio el segundo, al estimular la autonoma en el gasto sin vincular a ste con los aportes necesarios para financiarlo dara lugar a otro tipo de descentralizacin, que hemos denominado Descentralizacin Poltica del Gasto. En el cuadrante tres se dara una situacin mixta entre descentralizacin poltica del gasto y descentralizacin operativa (operativa de decisiones centrales, segn se mencion anteriormente). Finalmente la situacin sintetizada en el cuadrante cuatro dara lugar a una situacin donde el componente descentralizacin operativa superara al de descentralizacin poltica.5 Lo anterior implica que el nico sistema de transferencias compatible con la descentralizacin poltica la descentralizacin de decisiones sobre qu, cunto y con qu parte del ingreso ciudadano proveer sera el sistema mexicano de participaciones a los estados mientras los otros sistemas, tanto los que se refieren al nivel intermedio como aquellos otros orientados al nivel municipal, estaran favoreciendo situaciones variables entre descentralizacin poltica del gasto y descentralizacin operativa, pero en todo caso no generando las condiciones para que la autonoma local en la medida en que an se diera contribuya a la eficiencia. Por otro lado, los condicionamientos sobre uso pueden resultar favorables para instrumentar polticas nacionales pero ciertamente no favorecen la autonoma que los territorios requieren para plantearse el desarrollo local. Los nicos municipios que podran adoptar decisiones autnomas en funcin del esfuerzo propio seran aquellos, escasos, que pueden autofinanciar su gasto, pero an en esos casos rara vez se involucra a la ciudadana en las decisiones sobre gasto vinculado con aportes (la condicin fundamental para la eficiencia). Un problema adicional que suscitan las transferencias no vinculadas con los aportes locales es que, al carecer de mecanismos econmicos de autocontrol tienden a crear presiones sobre el dficit fiscal y sobre los equilibrios macroeconmicos. La nica excepcin sera Chile, pues en dicho pas, las transferencias de libre disponibilidad provienen exclusivamente de impuestos municipales, por lo que su monto depende de la recaudacin en los municipios con mayores ingresos. Los sistemas de transferencias y los tipos de condicionamientos con que son entregadas resultan ser, entonces, el principal instrumento para generar, o no, condiciones de eficiencia, incluida la fiscal, y para orientar la descentralizacin hacia fortalecer las autonomas locales y an la participacin, o a instrumentar polticas nacionales.
C.
La participacin ciudadana
Si el grado de autonoma de los niveles locales es reducido, la participacin de la ciudadana en las decisiones sobre gasto y el aporte locales lo es an ms. En este sentido, los incentivos a la participacin ciudadana contemplados en las polticas de descentralizacin no han demostrado, en general, la capacidad de suscitar amplias movilizaciones participativas en la gestin pblica. Cuando la participacin social se da, por lo general se refiere a proyectos especficos y cesa cuando los proyectos han concluido. Una excepcin es el caso de Bolivia donde se puede observar una participacin mayoritaria de la poblacin sobre todo en el mbito rural a travs de sus organizaciones de base, en la
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Ver justificacin y definicin de descentralizacin poltica del gasto y descentralizacin operativa en Finot (2001).
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identificacin de necesidades y en el control del gasto estatal esto ltimo a travs de Comits de Vigilancia pero no precisamente en las asignaciones presupuestarias. Sin embargo, ya se puede observar fatiga y situaciones de cooptacin en los comits de vigilancia. Ms interesante an sera el caso de Brasil, pas rico en organizaciones funcionales y experiencias de presupuestos participativos cada vez ms extendidos, donde se destaca el municipio de Porto Alegre. All el Conselho do Oramento Participativo tiene poder de decisin, y la participacin de la ciudadana es cada vez ms numerosa (Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 2002). Sin embargo, tomando en cuenta a todo Brasil, la proporcin de la poblacin involucrada en presupuestos participativos sera bastante ms reducida que en el caso boliviano. Los dos casos mencionados tienen en comn la existencia de importantes experiencias previas de prcticas autogestionarias,6 que han sido aprovechadas para la gestin pblica. Pero estas prcticas, aunque ms antiguas y generalizadas en algunas zonas latinoamericanas como las mencionadas no son privativas de stas. En contraste con una baja participacin en la gestin estatal, en todos los pases muchos ciudadanos suelen participar activamente en organizaciones sociales que no se relacionan sino ocasionalmente con la gestin pblica, y sin embargo les sirven para proveerse sobre la base de las iniciativas y aportes de sus miembros de bienes colectivos7 y an de bienes pblicos. Lograr transferir esta cultura a la gestin pblica es todava una tarea pendiente. En cuanto a participacin poltica, la descentralizacin ha significado un notable incremento de la misma, al menos en lo que se refiere a poder elegir gobiernos locales. Pero en lo que tiene que ver con participacin indirecta, los resultados son desalentadores. Ello en razn de que los vnculos entre representantes y representados en todos los niveles son sumamente dbiles, y esto tiene mucho que ver con los sistema electorales. Ms concretamente, mientras se mantengan sistemas electorales de representacin proporcional y no territorial aquellos que en los gobiernos locales formalmente son representantes de la poblacin, seguirn respondiendo primordialmente a sus partidos o a quienes los integraron en sus listas, antes que a sus representados. En trminos generales, se puede afirmar que, en trminos de participacin en las decisiones sobre provisin de bienes pblicos locales, hasta el presente se ha logrado bastante poco.
D.
Conclusiones sobre los procesos
El anlisis realizado permite concluir que en Amrica Latina la descentralizacin ha alcanzado poco a los municipios y en la mayora de casos la autonoma efectiva de stos para encarar el desarrollo local es an muy precaria. Una excepcin relativa sera Brasil, donde la descentralizacin poltica del gasto alcanza al nivel municipal, pero con un sistema de transferencias que no estimula la eficiencia. Los sistemas financieros que no vinculan el gasto con los aportes locales tampoco estimulan la participacin ciudadana, ya que para inducirla efectivamente se requerira que a travs dicha participacin los ciudadanos pudieran influir efectivamente en sus ingresos disponibles, actuales y futuros, y que los beneficios de participar fueran superiores al respectivo costo de oportunidad. Por otro lado, en la medida en que la descentralizacin implique mayores riesgos en materia de equilibrios fiscales no se la podr profundizar para poder viabilizar el desarrollo local y suscitar la mayor participacin que ste requiere.
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Capital social comunitario, en trminos de Durston (2001). Bienes colectivos: a cuyo consumo tienen derecho todos los miembros de una asociacin. Bienes pblicos: a cuyo consumo tienen derecho todos los ciudadanos (Finot, 2001).
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Que la descentralizacin haya generado escasos avances de en materia de fortalecimiento de las autonomas locales se debera, no slo a la fuerza de las tendencias centralistas, sino tambin a que los procesos ha sido orientados hasta ahora primordialmente hacia la gestin social. De hecho, lo ms significativo de los procesos contemporneos fue la descentralizacin de servicios de salud y educacin, logrndose, por lo dems, importantes metas en trminos de cobertura. Ahora es necesario reorientarlos, hacia el desarrollo local, s, pero sin perder de vista otros objetivos que mantienen plena vigencia, tales como eficiencia, particularmente fiscal, participacin ciudadana, equidad social y desconcentracin.
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IV. Para hacer viable el desarrollo local y regional
Para poder viabilizar el desarrollo local sera entonces indispensable profundizar la descentralizacin y generar condiciones de eficiencia. Pero, cmo hacerlo sin perjudicar y ms bien favoreciendo la equidad, sobre todo la social? Estimular la autonoma, la participacin y la eficiencia, para propiciar el desarrollo local no debera estar reido con la equidad. Al contrario, ms bien favorecerla. En esta seccin se desarrolla una propuesta para conseguirlo, a partir de algunos elementos definidos anteriormente (principalmente en Finot, 1996).
A.
Son bienes locales la salud y la educacin?
El camino para lograr esta compatibilidad comenzara por diferenciar entre bienes privados y bienes pblicos y, entre estos ltimos, entre nacionales y locales. Ya se ha mencionado que en Amrica Latina se ha descentralizado, principalmente, la provisin de dos tipos de bienes pblicos: (i) infraestructura y servicios bsicos, y (ii) en distintos grados, servicios de educacin y salud. El problema fundamental sera que, inicialmente al menos, se ha dado un tratamiento similar a ambos tipos de bienes.
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Empezando por los segundos: es conveniente descentralizar la provisin de servicios de educacin y la salud? Para poder responder a esta pregunta, en primer lugar habra que diferenciar entre la produccin de estos bienes que incluidos los de seguro en el caso de la salud strictu sensu seran bienes privados8 y la provisin que aquello que sera, propiamente, bienes pblicos,9 es decir, ciertos servicios que permitieran garantizar a todos los habitantes un nivel mnimo de servicios de educacin y salud que, juntamente con otros, conformaran lo que hemos denominado la canasta social. Estos servicios, claramente, seran bienes pblicos pero no locales sino nacionales. Entonces lo conveniente sera que las decisiones sobre estructura y niveles de la canasta social se mantuvieran centralizadas (o fueran recentralizadas). En cambio, lo que s tiene una demanda geogrficamente diferenciada y por tanto sera conveniente descentralizar en funcin de esa diferenciacin sera la definicin del contenido de cada componente, por ejemplo, los programas mnimos en educacin o el contenido de la canasta en materia de servicios de salud (esto ltimo en funcin de perfiles epidemiolgicos). Siguiendo con el ejemplo de los servicios de salud: gran parte su contenido puede ser igual en todo el pas (por ejemplo, la atencin de partos) pero en aquello en lo que la demanda se diferencia (los perfiles epidemiolgicos) las decisiones deberan ser descentralizadas. Tambin hay un amplio espacio para la descentralizacin poltica en materia de uso de suelo, lo que a su vez est directamente vinculado con la organizacin de la prestacin de dichos servicios. Para que los gobiernos locales pudieran decidir autnomamente sobre el uso del suelo se debera contar con una normativa superior especfica. En su defecto, se debera prever una interaccin entre niveles de gobierno. Y, dentro del concepto de descentralizacin econmica,10 tambin sera conveniente descentralizar la produccin de los servicios de educacin y salud hasta nivel de unidad productiva (establecimiento) y abrindola a establecimientos no pblicos, aunque bajo condiciones que aseguren calidad y competencia en igualdad de condiciones y, sobre todo, que no haya prdidas sino ganancias en equidad social. Ello implica no solamente desarrollar regulaciones y establecer un sistema de subsidios (a la oferta o a la demanda, segn lo casos) sino ms difcil contar con la capacidad para controlar el cumplimiento de esas regulaciones y para operar los sistemas de subsidios. Para esto ltimo sera particularmente til aprovechar las ventajas que, en principio, los gobiernos locales tendran, por su mayor proximidad al ciudadano. Por cierto, entregar a los gobiernos locales la responsabilidad de operar esos sistemas no sera una descentralizacin poltica (el poder decisin sobre qu, cunto y con qu recursos, en lo que se refiere a subsidios, permanecera centralizado) sino operativa. Ahora bien: tanto para la operacin de subsidios como para la organizacin de la provisin de los servicios, ocurre nuevamente que la divisin poltico-administrativa no coincide con la distritacin tcnica que resultara ms eficiente. Una manera de resolver este problema sera que cuando no hubiera esa correspondencia se trasladara esas competencias al nivel superior. Otra, preguntarse al menos, si siguiendo el principio de subsidiariedad, a travs del asociativismo no se encontrara una solucin ms eficiente. En sntesis: en lo que se refiere a la provisin de una canasta social sera recomendable mantener centralizadas o recentralizar las decisiones en lo que corresponde a estructura, niveles y financiamiento de dicha canasta; descentralizar polticamente lo que se refiere a contenido y organizacin de la provisin, y tender a descentralizar econmicamente, hacia
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Porque pueden ser producidos eficientemente en forma privada (Finot, 2001). Porque proveerlos privadamente llevara a un equilibrio de Nash (Finot, 2001). Descentralizacin econmica: transferir las decisiones sobre cmo producir aquello que ser provisto pblicamente, a la competencia econmica (Finot, 2001).
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establecimientos, las decisiones sobre produccin de los servicios y bienes que haran parte de esa canasta. Tambin sera conveniente contar con el concurso de los gobiernos locales para el control de regulaciones (por ejemplo sobre calidad de los servicios de educacin y salud) y la operacin de un sistema de subsidios, pero esta ltima sera una descentralizacin operativa (no poltica). En cambio, la provisin que s sera conveniente descentralizar polticamente (es decir, las decisiones sobre qu cuanto y con qu aportes ciudadanos proveer) hasta los mbitos que mejor se aproximen a la respectiva configuracin de la demanda incluidos los ms prximos al ciudadano sera la de infraestructura bsica: principalmente de transportes y de uso de recursos hdricos, y tambin la de algunos servicios bsicos, como agua potable y disposicin de deshechos lquidos y slidos, y distribucin local de energa y comunicaciones. En este caso, a diferencia del anterior, la demanda est claramente diferenciada, tanto cualitativa como cuantitativamente, se trata tpicamente de bienes locales. Ahora bien: lo ms relevante es que el desarrollo local depende primordialmente de que las decisiones sobre la provisin de ese tipo de bienes sean adoptadas localmente. Ello implica que para estimular dicho desarrollo sera decisivo transferir a niveles locales el poder de decisin y los recursos complementarios necesarios para dicha provisin. Y en este caso s cabra plenamente una descentralizacin poltica respaldada por transferencias de libre disponibilidad pero proporcionales a los respetivos aportes (un sistema de tipo I).
B.
Redistribucin social y redistribucin territorial
Es evidente que los sistemas de financiamiento actuales, al no favorecer la autonoma en los niveles locales, no resultan ser los ms adecuados para promover el desarrollo local. Pero tampoco son los ms adecuados para asegurar la equidad territorial o para garantizar la equidad social: lo primero porque salvo el mencionado caso de Mxico el monto de las transferencias no est relacionado con el respectivo esfuerzo subnacional y lo segundo porque inversamente no se puede garantizar la equidad social mientras la provisin de la canasta social dependa de las recaudaciones subnacionales y as ocurre cuando se descentraliza polticamente al menos en parte la provisin de servicios de educacin y salud. Lo anterior podra resolverse si, segn lo hemos propuesto en anteriores oportunidades, se diferenciara ntidamente entre un sistema de distribucin social, orientado a garantizar a todas las personas un mismo nivel de satisfaccin de necesidades como de salud y educacin, y otro, territorial, dirigido a propiciar el desarrollo local. Ello implica separar la redistribucin social de la redistribucin territorial y establecer dos sistemas redistributivos diferentes: uno que se oriente a reducir inequidades entre las personas y otro dirigido a reducir desigualdades entre colectividades territoriales. Ambos seran bsicamente subsidiarios: el primero, de redistribucin social, respecto a los ingresos familiares, estara destinado a garantizar a todo ciudadano el acceso a una canasta social similar en trminos de nivel, independientemente del lugar donde viva; el otro, de redistribucin territorial, sera subsidiario respecto a las iniciativas y a los aportes de las colectividades territoriales, y estara orientado a apoyar las decisiones locales para provisin de infraestructura, servicios bsicos y de todo aquello que hace parte de este desarrollo. El primero tendra como objetivo a las familias y las transferencias seran distribuidas estrictamente en funcin de carencias, quedando en el nivel nacional la determinacin del monto total destinado a este fondo (el monto que sera fijado en funcin de las disponibilidades de recursos). El objetivo del segundo seran las comunidades territoriales y las transferencias seran distribuidas en funcin de los esfuerzos tributarios de cada comunidad. El primero tendra que ser administrado a travs de una descentralizacin operativa, el segundo estara orientado a profundizar la descentralizacin poltica y a fortalecer la autonoma local y la gobernancia democrtica. 25
Y sobre este ltimo: sera imprescindible que las decisiones autnomas que se tomen en cada territorio sean respetadas, que los territorios contaran con transferencias de libre disponibilidad, proporcionales a los esfuerzos fiscales de cada uno. Al respecto la regin cuenta con el varias veces mencionado sistema mexicano de participaciones. En este caso se da una condicin esencial de eficiencia: que las decisiones sobre gasto se adopten sobre la base del esfuerzo fiscal, medido por incrementos en la recaudacin. Pero no de equidad, segn ya se mencion. Cmo conciliar eficiencia con equidad? En 1996 hicimos una propuesta para responder a esta pregunta: que las transferencias de libre disponibilidad fueran proporcionales al aporte local relativo de cada comunidad, es decir, valorizando sus contribuciones en funcin de su respectivo ingreso geogrfico o, lo que es similar, en funcin directa de su nivel de pobreza.11 Sealbamos adems que en dichas contribuciones habra que incluir, no solamente la recaudacin local, sino tambin los aportes que la gente realiza en tiempo o trabajo, materiales y dinero para mejorar su entorno local (Finot, 1996). Desde el punto de vista de la estabilidad, este sistema de transferencias sera convergente: el lmite al gasto estara dado por la decisin de aportar de los ciudadanos. La descentralizacin, al mismo tiempo que a desarrollar ciudadana, podra contribuir efectivamente a la estabilidad fiscal. Los aportes comunitarios en trabajo, materiales y dinero suelen ser valorizados como condicin para desembolsos de los fondos de desarrollo. Existe la tcnica. Pero no se trata de financiar el desarrollo local a travs de las actuales modalidades de los fondos sino de utilizar estos mtodos de clculo para valorizar los aportes comunitarios, considerarlos como parte de la recaudacin local (como cuasi impuestos) y premiar este esfuerzo a travs del sistema de transferencias de libre disponibilidad propuesto. Postulbamos entonces que los sistemas de transferencias fueran transformados en dos: uno social y otro territorial, ntidamente diferenciados. En lo que se refiere al sistema de redistribucin social, se tratara de concretar tendencias que ya se manifestaban. En Brasil, por ejemplo, haber mantenido un sistema central de financiamiento de la salud, la obligacin de gastar al menos un 25% de las transferencias en educacin y los programas federales destinados a reducir diferencias en las remuneraciones de los docentes, eran consistentes con la responsabilidad nacional de asegurar coberturas mnimas. Lo eran y an lo son con mayor evidencia, las polticas de capitacin y de subsidios al consumo aplicadas en Chile y Colombia, donde los gobiernos municipales actuaban y an actan como agentes de los gobiernos nacionales, al operar las polticas nacionales de redistribucin social del ingreso. En cambio la nica experiencia en la regin sobre lo planteado para el sistema de transferencias territoriales sera la varias veces mencionada de Mxico. El sistema mexicano de transferencias tiene adems otra particularidad: se diferencia claramente entre transferencias de libre disponibilidad, orientadas a apoyar procesos autnomos de decisin (las Participaciones, Ramo 28), y aquellas otras destinadas a financiar distintos programas sociales (las Aportaciones, Ramos 33 y 25). Pero Colombia, a travs de su Ley General de Participaciones (ya mencionada) ha sido el primer pas donde se ha diferenciado claramente entre un sistema de redistribucin social y otro territorial (Colombia, 2001). En lo que se refiere al sistema de transferencias sociales, la situacin se aproxima bastante a lo que se planteaba, pero no as en lo que respecta al de transferencias territoriales, en cuyo caso, slo se ha
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Extendiendo a las localidades un principio ya planteado por Adam Smith (1677), para los individuos: gravarlas en proporcin a sus respectivas capacidades, esto es, en proporcin las rentas que respectivamente disfrutan. Este principio resultara plenamente aplicado en el nivel local, tambin en lo que se refiere a las familias, si se toma en cuenta que los impuestos sobre la propiedad inmueble principal impuesto local reflejan bien las rentas que respectivamente disfrutan bajo la proteccin del Estado (citado por Richard Musgrave, 1959).
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aumentado ligeramente la ponderacin del esfuerzo fiscal (de 6 a 10%) y se mantiene dichas transferencias an muy condicionadas segn uso (el 51%). Prevalece an la orientacin social de la descentralizacin.
C.
Reordenamiento territorial y participacin
Al hacer las diferenciaciones planteadas estaran dadas las condiciones bsicas para que la descentralizacin fuera orientada al desarrollo local. Sin embargo habra que revisar qu ajustes adicionales sera recomendable hacer para asegurar que una profundizacin de la descentralizacin poltica coadyuve a una mayor eficiencia el gasto pblico. Las tres condiciones seran que: la organizacin poltico-administrativa se adecue lo ms posible a la configuracin geogrfica de la demanda, las decisiones sobre gasto estn vinculadas con las de aportes locales y las preferencias ciudadanas estn correctamente expresadas en las decisiones de asignacin. Ya se ha mencionado que no existe correspondencia entre una regionalizacin determinada por factores fsicos, econmicos y culturales y la divisin poltico-administrativa pero que, una manera de encarar este problema, sera profundizar la descentralizacin hasta los niveles ms prximos al ciudadano y luego conformar distritos de decisin poltico-administrativa por agregacin. Ello implicara entonces, por un lado, profundizar la descentralizacin poltica tanto en trminos de competencias transferidas como de alcance estrictamente no hacer nada arriba que con igual relacin beneficio/costo se pueda hacer abajo hasta un nivel submunicipal, ya que la demanda de infraestructura, por ejemplo, se diferencia hasta este nivel,12 y por otro, estimular la asociacin distrital y municipal en funcin de diferentes mbitos de demanda. Es ms: para lo que se refiere al desarrollo econmico local, lo idneo podra ser incentivar la mancomunizacin de los municipios en funcin de micro regiones, definidas stas en funcin de criterios fsicos, econmicos y culturales comunes, y transferir a estas mancomunidades las competencias que correspondan, en funcin de su mayor mbito, para viabilizar el desarrollo econmico local, y contribuir al financiamiento de las mismas y a la vez estimular su ejercicio a travs de un sistema de transferencias territoriales como el propuesto. De esta manera se espera por un lado se podra vencer las naturales resistencias a asociarse a que a veces presentan gobiernos municipales de distinto signo poltico y, por otro, conciliar polticas nacionales de desarrollo regional con procesos autnomos de desarrollo local, la unidad con la diversidad. En general, el asociativismo territorial podra ser la manera de hacer ms compatibles la divisin poltico-administrativa existente con los procesos de regionalizacin. Por esa misma razn, las mancomunidades municipales, en particular, deberan ser organizaciones de derecho pblico pero de carcter temporal (ya que los procesos de regionalizacin tienden a cambiar, segn se mencion anteriormente). Por otro lado, tambin las distritaciones para la provisin de los servicios de salud y educacin suelen corresponder mejor a una micro regionalizacin como la propuesta que a la divisin poltico-administrativa. Concretamente: en muchos casos se ganara en eficiencia integrando supra municipalmente a nivel de mancomunidad municipal no slo los planes de uso de suelo sino tambin la organizacin de la prestacin de servicios incluidos los sociales y la operacin de la provisin de subsidios, particularmente en el caso de los municipios de menor dimensin.
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De hecho, en trminos de alcance, as ya ocurre, segn se ha afirmado anteriormente, en pases como Panam (el cantn) y Ecuador (la parroquia). Faltara sin embargo en estos casos aumentar las competencias y recursos de este nivel.
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La segunda condicin de eficiencia que se plante fue que el gasto decidido autnomamente en cada nivel estuviera directamente vinculado con los respectivos esfuerzos fiscales territoriales,13 es decir con la recaudacin de los impuestos de cada nivel y/o de los aportes cuantificados como cuasi impuestos. El sistema de transferencias propuesto est orientado a que se cumpla esta condicin. La tercera condicin de eficiencia sera que lo que se decide descentralizadamente corresponda lo ms fielmente posible a las preferencias ciudadanas y para ello: (i) sera recomendable cambiar el actual sistema de eleccin del Concejo Municipal, de representacin proporcional, por uno de representacin territorial, con obligacin de los representantes de informarse e informar a sus representados; (ii) generar espacios de informacin y consulta sobre aportes ciudadanos y uso de tales aportes, particularmente en los casos donde se compromete no slo sus ingresos actuales sino los futuros, y tanto ejecutivos como representantes deben tener la obligacin de rendir cuentas pblicas peridicamente; (iii) estimular la participacin tanto directa como en y a travs de las organizaciones polticas y sociales14 correspondientes a cada nivel, principalmente a travs de la valorizacin de sus aportes a la provisin de bienes y externalidades pblicas. Se tratara en todo caso de una participacin diferente a la que se intenta movilizar con la denominada planificacin participativa, la cual suele reducirse a consultar a las comunidades sobre sus necesidades y luego convocarlas al control del gasto, sin que los ciudadanos estn adecuadamente representados en los rganos de decisin. Ms prximo a lo deseado estara el caso, ya mencionado, de Brasil: all los Consejos de Presupuesto Participativo prcticamente deciden sobre gasto directamente vinculado con aportes comunitarios.15 Sin embargo, la participacin social debera ser slo complementaria respecto a una mayor participacin poltica, que sera viabilizada a travs de la transformacin planteada de los mecanismos de eleccin y funcionamiento de los rganos pblicos de representacin en este nivel. En todo caso, lo decisivo para estimular la participacin en la gestin pblica sera que los ciudadanos perciban que su involucramiento les reporta mayores beneficios netos que no hacerlo y esto se logra en la medida en que ellos puedan incidir en las decisiones no slo sobre gasto sino tambin sobre sus aportes, es decir, sobre sus ingresos actuales y futuros. Pero el bien general prevalecera sobre los particulares slo en la medida en que se lograra, a la vez que fortalecer la participacin social, que todos puedan ejercer su igual derecho a participar a travs de rganos como el Concejo Municipal.
D.
Estrategias locales y polticas nacionales
Establecidas estas condiciones bsicas para viabilizar y estimular el desarrollo local, el mismo debera ser encarado a travs de acciones tanto locales como supra locales. En el mbito local, a travs del involucramiento ciudadano en la elaboracin, ejecucin, control y evaluacin de estrategias de desarrollo para distintos mbitos: desde el submunicipal hasta el de mancomunidad de municipios, elaboradas sobre la base de sus iniciativas y sus aportes. Tan involucramiento debera darse, segn ya se ha mencionado, a travs de procesos de concertacin pblico-social-privada. En lo que se refiere al mejoramiento del hbitat,
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Entre estos impuestos no estaran consideradas las regalas o cnones por explotacin de recursos naturales, ya que los tributos de este tipo no pueden ser considerados esfuerzos fiscales. Organizaciones polticas: territoriales (las del Estado) y funcionales (los partidos polticos). Organizaciones sociales: territoriales (comunidades, juntas de vecinos) y funcionales (de productores, culturales, deportivas, ambientales...), (Finot, 2001, sobre la base de una clasificacin de Douglass North, 1990). Reduciendo al Concejo Municipal a casi slo ratificar lo as aprobado, lo que demuestra una vez ms, tambin en este caso, la obsolescencia del sistema de conformacin de dicho rgano.
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la participacin social debera ser ejercida, bsica (pero no exclusivamente) a travs de organizaciones territoriales, mientras en lo que respecta al desarrollo econmico local, por las funcionales econmicas. Sin embargo, al representar siempre estas organizaciones intereses particulares (Cunill, 1991), es indispensable que las decisiones finales sean adoptadas a travs de rganos pblicos conformados sobre la base del principio de igualdad jurdica del ciudadano. Bajo las condiciones antedichas, los procesos de concertacin local podran ser fuertemente estimulados en la medida en que se transfieran competencias y recursos a los niveles locales. Pero para viabilizar el desarrollo local y la competitividad econmica no bastan acciones locales: es indispensable desplegar con el mismo vigor polticas nacionales y subnacionales destinadas a apoyar dicho desarrollo, primordialmente en dos grandes reas: (i) en materia de provisin de infraestructura y servicios bsicos de mbito supra local y (ii) en la de fomento productivo: investigacin y desarrollo, y apoyo a la pequea y mediana empresa con capacitacin, asistencia tcnica y crdito de fomento. De esta manera, junto con propiciar la competitividad, el apoyo a unidades productivas de menor dimensin dentro de estrategias de desarrollo local debera contribuir eficazmente a mejorar los niveles y la distribucin del ingreso, objetivo respecto al cual las polticas asistenciales son slo subsidiarias. Dentro de este marco, el papel primordial de las organizaciones pblicas territoriales de nivel intermedio sera facilitar el desarrollo local, articular las estrategias de desarrollo local con las polticas, ms amplias, definidas en niveles superiores.16 Y para ello lo ms adecuado parece ser la instauracin de procesos de concertacin no slo dentro de cada mbito sino entre distintos niveles, todo ello con el objetivo central de desarrollar la competitividad a travs del desarrollo local.17 El desarrollo local/regional, entonces, sera un desarrollo territorial en varios niveles, empezando por los ms prximos al ciudadano, pasando por los municipios a las micro regiones y luego facilitando los vnculos entre micro regiones, incluso discontinuas para constituir regiones virtuales en trminos de Boisier (1994) y tambin entre localidades de distintos pases. Lo esencial sera fortalecer la capacidad de decisin autnoma de los territorios y para hacerlo sera imprescindible partir de una efectiva descentralizacin poltica hacia el nivel local. Hasta aqu nos hemos reducido a analizar las condiciones tcnicas que esta descentralizacin debera tener para viabilizar la eficiencia con igualdad de oportunidades. Pero, es viable en Amrica Latina una transformacin como la propuesta?
E.
Es viable en Amrica Latina una descentralizacin como la propuesta?
Una efectiva descentralizacin poltica hasta el nivel local sera indispensable para potenciar la competitividad econmica. Adems, la puesta en prctica de lineamientos como los propuestos podra hacer sinrgicos los objetivos de eficiencia con los de desconcentracin, equidad y gobernancia democrtica. Pero se trata de una reforma institucional, de un cambio en las reglas del juego, ms difcil en Amrica Latina donde, segn Claudio Vliz (1980), la cultura predominante
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Estos niveles superiores seran, en principio, los de decisin poltica autnoma: en los pases federales, los estados o provincias, y la nacin; en los unitarios, la nacin. El sistema de planificacin vigente en Brasil a cargo de su Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Publica posiblemente sea la forma ms avanzada de elaboracin de estrategias concertadas en y entre varios niveles, todas ellas directamente vinculadas con presupuestos plurianuales. En un gran ejercicio de planificacin en todos los niveles se realizan procesos de discusin y elaboracin de estrategias en el nacional a partir de una macro-regionalizacin del pas para definir alternativas y, en una segunda instancia, todo ello se consolida en un proceso de concertacin cuya finalidad es potenciar las estrategias de cada nivel.
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sera el centralismo. Es ms: el neoinstitucionalista North (1990) se apoya, entre otras, en la obra de Vliz (1980), para concluir que las instituciones castellanas seran el origen del subdesarrollo latinoamericano. Robert Putnam (1993), a su vez, demuestra, para el caso de Italia, que, bajo las mismas reglas de juego tanto de descentralizacin como de fomento productivo unas regiones se desarrollan las del norte y otras no las del sur. La diferencia la hara el capital social, abundante en las primeras y escaso en las segundas, donde el progreso personal dependera, no tanto de la cooperacin entre iguales segn ocurrira en el Norte como de la subordinacin al poderoso. Las conclusiones de Vliz (1980), nos aproximaran ms a la segunda situacin. Sera entonces poco viable una descentralizacin poltica como la aqu planteada? Afortunadamente, junto a la evidente tradicin centralista oficial, propia de los pases de herencia espaola, coexiste, en primer lugar, la tradicin municipalista desde los cabildos en la poca de la Colonia. Existe tambin la tradicin federalista de Brasil, donde la Repblica, surgi a fines del Siglo XIX, como una revolucin en contra del centralismo imperial localizado en el propio Brasil. Desde entonces esa tradicin descentralista ha tendido, histricamente, a fortalecerse. Pero tal vez lo ms importante en Amrica Latina para poder viabilizar la descentralizacin que el desarrollo local requiere, seran las tradicionales prcticas autogestionarias de mltiples organizaciones sociales, que en la regin funcionan en distintos mbitos y donde la provisin de bienes colectivos y an pblicos se decide sobre la base de las iniciativas y los aportes de sus miembros.18 Es cierto que en los pases de herencia espaola histricamente se ha seguido desarrollando una cultura centralista oficial, pero tambin hay la certeza de que simultneamente se han desarrollado, al margen del Estado, otras prcticas y otras tradiciones, de autogobierno, en todos los pases. Esta cultura es compatible con lo planteado como condiciones de eficiencia para la descentralizacin poltica y debera ser aprovechada en los procesos de concertacin local. Finalmente la coyuntura econmica ofrece una nueva oportunidad para avanzar en democratizacin a travs de una profundizacin de la descentralizacin. Segn se ha mencionado, esta sera indispensable para estimular la competitividad pero el principal obstculo para hacerlo sera la desconfianza que se ha creado en torno a los sistemas de financiamiento territorial (Finot, 2001). Si se consigue demostrar que tales sistemas pueden ser transformados no solamente para avanzar en equidad y eficiencia sino hasta ser compatibles con el objetivo de estabilidad, slo restara contar con voluntad poltica para profundizar la descentralizacin en el sentido propuesto y, conjuntamente con polticas de infraestructura y fomento productivo, viabilizar el desarrollo local.
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Pero, desafortunadamente, estos procesos de decisin han sido objeto de escasos estudios.
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Bibliografa
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N 38
Serie
gestin pblica
Nmeros publicados
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Funcin de coordinacin de planes y polticas, Leornardo Garnier, (LC/L.1329-P; LC/IP/L.172) No de venta: S.00.II.G.37 (US$10.00), 2000 www Costo econmico de los delitos, niveles de vigilancia y polticas de seguridad ciudadana en las comunas del Gran Santiago, Ivn Silva, (LC/L.1328-P; LC/IP/L.171) No de venta: S.00.II.G.14 (US$10.00), 2000 www Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina, Marcos Makon, (LC/L.1343-P; LC/IP/L.173) No de venta: S.00.II.G.33 (US$10.00), 2000 www Funcin de evaluacin de planes, programas, estrategias y proyectos, Eduardo Wiesner, (LC/L.1370-P; LC/IP/L.175) No de venta: S.00.II.G.49 (US$10.00), 2000 www Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y redimensionamiento institucional, Javier Medina, (LC/L.1385-P; LC/IP/L.176), No de venta: S.00.II.G.58 (US$10.00), 2000 www Gestin pblica y programacin plurianual. Desafos y experiencias recientes, Ricardo Martner, (LC/L.1394-P; LC/IP/L.177), No de venta: S.00.II.G.67 (US$10.00), 2000 www La reestructuracin de los espacios nacionales (LC/L.1418-P, LC/IP/L.178) No de venta: S.00.II.G.90 (US$10.00), 2000 www Industria y territorio: un anlisis para la provincia de Buenos Aires, DanteSica, (LC/L.1464-P; LC/IP/L.185), No de venta: S.01.II.G.52, (US$10.00), 2001 www Policy and programme evaluation in the english-speaking Caribbean: conceptual and practical issues, Deryck R. Brown (LC/L.1437-P; LC/IP/L.179) Sales number: E.00.II.G.119 (US$10.00), 2000 www Long-term planning: institutional action and restructuring in the Caribbean, Andrew S. Downes,(LC/L.1438-P; LC/IP/L.180) Sales number: E.00.II.G.120 (US$10.00), 2000 www The British Virgin Islands national integrated development strategy, Otto O'Neal, (LC/L.1440-P; LC/IP/L.181) Sales number: E.00.II.121 (US$10.00), 2000 www Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, Ivn Finot, (LC/L. 1521-P; LC/IP/L. 188), No de venta: S.01.II.G.64 (US$10.00), 2001 www Evolucin de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial, Edgard Moncayo Jimnez, (LC/L. 1587-P;LC/IP/L.190), No de venta: S.01.II.G.129, (US$10.00), 2001 www Per: gestin del Estado en el perodo 1990-2000, Carlos Otero, (LC/L. 1603-P; LC/IP.L.193), No de venta: S.01.II.G.143, (US$10.00), 2001 www Desempeo de las industrias de electricidad y gas natural despus de las reformas: el caso de Argentina, Hctor Pistonesi, (LC/L. 1659-P; LC/IP/L. 196), No de venta: S.01.II.G.193 (US$10.00), 2001 www Polticas de concesin vial: anlisis de las experiencias de Chile, Colombia y Per, Dolores Mara Rufin Lizana, (LC/L. 1701-P; LC/IP/L. 199), No de venta: S.02.II.G.12 (US$10.00), 2002 www El sistema presupuestario en el Per, Rossana Mostajo, (LC/L.1714-P; LC/IP/L.200), No de venta: S.02.II.G.24 (US$10.00), 2002 www Competitividad, eficiencia energtica y derechos del consumidor en la economa chilena, Patricio Rozas Balbontn, (LC/L.1718-P; LC/IP/L.201), No de venta: S.02.II.G.29 (US$10.00), 2002 www Per: el Estado como promotor de la inversin y el empleo, Juan Carlos Lam, (LC/L.1727-P; LC/IP/L.202), No de venta: S.02.II.G.37 (US$10.00), 2002 www La equidad distributiva y el sistema tributario: un anlisis para el caso argentino, Juan Carlos Gmez Sabaini, Juan Jos Santieri y Daro Alejandro Rossignolo, (LC/L.1733-P; LC/IP/L.203), No de venta: S.02.II.G.43 (US$10.00), 2002 www
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La presupuestacin tiene algn futuro?, Allen Shick, (LC/L.1736-P; LC/IP/L.204), No de venta: S.02.II.G.46 (US$10.00), 2002 www El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002, Ariela Ruiz Caro, (LC/L.1762-P; LC/IP/L.207), No de venta: S.02.II.G.75 (US$10.00), 2002 www Reformas y polticas sectoriales en la industria de telecomunicaciones en Chile y Per, Jos Ricardo Melo, (LC/L.1768-P; LC/IP/L.208), No de venta: S.02.II.G.83 (US$10.00), 2002 www Desarrollo local y alternativas de desarrollo productivo: el impulso de un cluster eco-turstico en la regin de Aysn, Ivn Silva Lira, (LC/L.1804-P; LC/IP/L.210), No de venta: S.02.II.G.124 (US$10.00), 2002 www Competencia y conflictos regulatorios en la industria de las telecomunicaciones de Amrica Latina, Patricio Rozas Balbontn, (LC/L.1810; LC/IP/L.211), No de venta: S.02.II.G.121 (US$10.00), 2002 www Identificacin y anlisis de oportunidades de inversin para la Regin de Aysn, Varios autores, (LC/L.1745-P; LC/IP/L.205), No de venta: S.02.II.G.57 (US$10.00), 2002 www Nuevos enfoques tericos, evolucin de las polticas regionales e impacto territorial de la globalizacin, Edgar Moncayo Jimnez, (LC/L.1819-P; LC/IP/L.213), No de venta: S.02.II.G.131 (US$10.00), 2002 www Concertacin nacional y planificacin estratgica: elementos para un nuevo consenso en Amrica Latina, Ariela Ruiz Caro, (LC/L.1827-P; LC/IP/L.214), No de venta: S.02.II.G.134 (US$10.00), 2002 www Planificacin estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local, Antonio Elizalde Hevia, (LC/L.1854P, LC/IP/L.217), No de venta: S.03. II.G.24 (US$10.00), 2003 www Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per, Fernando Snchez Albavera, (LC/L.1861-P;LC/IP/L.220), No de venta: S.03.II.G.34 (US$10.00), 2003 www La descentralizacin en el Per a inicios del siglo XXI: de la reforma institucional al desarrollo territorial, Manuel Dammert Ego Aguirre, Volumen I (LC/L.1859-P; LC/IP/L.219) No de venta S.03.II.G.31; Volumen II (LC/L. 1859/Add.1-P; LC/IP/L.219/Add.1), No de venta: S.03.II.G.32 (US$10.00), 2003 www Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos, Fernando Snchez Albavera, (LC/L.1870-P; LC/IP/L.221), No de venta S.03.II.G.41 (US$10.00), 2003 www Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en Amrica Latina, Ivn Silva Lira, (LC/L.1882P; LC/IP/L.223), No de venta S.03.II.G.47 (US$10.00), 2003 www Comienzos diversos, distintas trayectorias y final abierto: una dcada de privatizaciones en Argentina, 1990-2002, Pablo Gerchunoff, Esteban Greco, Diego Bondorevsky, (LC/L.1885-P; LC/IP/L.226), No de venta S.03.II.G.50 (US$10.00), 2003 www Poltica fiscal en Argentina durante el rgimen de convertibilidad, Oscar Cetrngolo, Juan Pablo Jimnez, (LC/L.1900-P; LC/IP/L.227), No de venta S.03.II.G.60 (US$10.00), 2003 www Gestin pblica, regulacin e internacionalizacin de las telecomunicaciones: el caso de Telefnica S.A., Patricio Rozas Balbontn, (LC/L.1934-P; LC/IP/L.228), No de venta S.03.II.G.93 (US$10.00), 2003 www Ciudad y globalizacin en Amrica Latina: estado del arte, Luis Mauricio Cuervo G., (LC/L.1979-P; LC/IP/L.231), N de venta S.03.II.G.138 (US$10.00), 2003 www Descentralizacin en Amrica Latina: como hacer viable el desarrollo local, Ivn Finot, (LC/L.1986-P; LC/IP/L.232), N de venta S.03.II.G.147 (US$10.00), 2003 www
El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico, publications@eclac.cl.
www Disponible tambin en Internet: http://www.eclac.cl
Nombre: ................................................................................................................................... Actividad:................................................................................................................................. Direccin:................................................................................................................................. Cdigo postal, ciudad, pas: ..................................................................................................... Tel.: ............................ Fax:......................................E.mail: ....................................................
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S E R I E

escentralizacin en Amrica Latina: cmo hacer viable el desarrollo local

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

CEPAL - SERIE Gestin pblica

El desarrollo econmico local: nuevo objetivo de la descentralizacin

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

Particularmente dadas las actuales disparidades territoriales (Silva, 2003).

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Caractersticas del capital social, segn John Durston (2001).

CEPAL - SERIE Gestin pblica

II. Autonoma y eficiencia

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

CEPAL - SERIE Gestin pblica

CEPAL - SERIE Gestin pblica

III. Los procesos en Amrica Latina

Profundidad de los procesos

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

PARTICIPACIN EN INGRESOS Y GASTO PBLICO POR NIVELES DE GOBIERNO EN PASES SELECCIONADOS

1.4% 12.3% 7.3% 10.4%

30% 25.0% 20% 24.9% 10% 9.2% 0% 4.9%

42.9% 17.3% 21.7% 8.0% 5.1%

15.1% 12.0% 1.6% 5.8%

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Los sistemas de transferencias

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

CRITERIOS DE DISTRIBUCIN DE LAS TRANSFERENCIAS TERRITORIALES BSICAS

Densidad poblacional Nmero de habitantes

10% 65% 50% 45,17% 70% 100%

Menor ingreso por habitante

Incremento en la recaudacin Eficiencia administrativa Previsin de emergencias

10% 10% 36,5% 5,0%

Fuente: Elaboracin del autor, a partir de legislacin de cada pas.

El programa High Indebted Poor Countries (HIPC).

CEPAL - SERIE Gestin pblica

SISTEMAS DE COMPENSACIN EN AMRICA LATINA Autonoma deGasto

II Chile hile C Argentina Argentina

Sistemas Bsicos Sistemas Complemen-tarios

Fuente: Elaboracin del autor, sobre la base de la legislacin de cada pas.

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Conclusiones sobre los procesos

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

CEPAL - SERIE Gestin pblica

IV. Para hacer viable el desarrollo local y regional

Son bienes locales la salud y la educacin?

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Redistribucin social y redistribucin territorial

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Reordenamiento territorial y participacin

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

Estrategias locales y polticas nacionales

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Es viable en Amrica Latina una descentralizacin como la propuesta?

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

CEPAL - SERIE Gestin pblica

Descentralizacin en Amrica Latina: como viabilizar el desarrollo local

CEPAL - SERIE Gestin pblica