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Acrdo do Tribunal Constitucional n. 256/2010 Processo n. 375/09 Acordam, em plenrio, no Tribunal Constitucional I - Relatrio.

- 1 - O Representante da Repblica para a Regio Autnoma da Madeira requer, ao abrigo do artigo 281., n.os 1, alnea c), e 2, alnea g), da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP), a declarao de ilegalidade, com fora obrigatria geral, das normas contidas nos artigos 4., n.os 1 e 2, e 5. do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M, de 12 de Janeiro, que '[a]dapta administrao regional autnoma da Madeira a Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas', por desconformidade com o artigo 79., n. 2, do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da Madeira (EPARAM). 2 - O requerente comea por fazer o enquadramento normativo da matria a sindicar nos seguintes termos: 1 - A Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, objecto da Declarao de Rectificao n. 12-A/2008, publicada no Dirio da Repblica, 1. srie, de 24 de Abril de 2008, e alterada pela Lei n. 64-A/2008, de 31 de Dezembro, 'estabelece os regimes de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas' e, complementarmente, 'define o regime jurdico-funcional aplicvel a cada modalidade de constituio da relao jurdica de emprego'. 2 - O seu mbito de aplicao objectivo definido no artigo 3., cujo n. 2 estabelece que '[a] presente lei tambm aplicvel, com as necessrias adaptaes, designadamente no que respeita s competncias em matria administrativa dos correspondentes rgos de governo prprio, aos servios das administraes regionais e autrquicas.' 3 - E, na decorrncia deste preceito, o Decreto Legislativo Regional n. 26/2008/A, de 24 de Julho, cuja bondade no cabe apreciar, adaptou aquela lei administrao pblica regional dos Aores. [...] 7 - Ora, os n.os 1 e 2 do artigo 4. e o artigo 5. do decreto legislativo regional em apreo introduzem, por confronto com a Lei n. 12-A/2008, solues inovatrias no tocante ao regime de manuteno e converso da modalidade de constituio da relao jurdica Administrao de emprego pblico aplicvel aos actuais trabalhadores da assim como ao regime atinente aos concursos de Pblica,

recrutamento e seleco, reclassificaes e reconverses profissionais de pessoal pendentes data da sua entrada em vigor. [...] 17 - Verifica-se, assim, que da Lei n. 12-A/2008, diferentemente do que estabelece o n. 1 do artigo 4. do decreto em epgrafe, no resulta para os trabalhadores nomeados definitivamente a manuteno do vnculo da nomeao definitiva, com a

possibilidade

de

opo

pelo

regime

do

contrato

de

trabalho

por

tempo

indeterminado. Os trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funes em condies diferentes das referidas no artigo 10. da Lei n. 12-A/2008 transitam necessariamente, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, no podendo manter o regime de nomeao definitiva. 18 - Por outro lado, do artigo 89. da Lei n. 12-A/2008 decorre que os actuais trabalhadores provisoriamente nomeados e em comisso de servio durante o perodo probatrio transitam para a modalidade de nomeao definitiva em perodo experimental se exercerem funes nas condies referidas no artigo 10. e para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em perodo experimental, se exercerem funes em condies diferentes das referidas no artigo 10., sendo que a transio operou os seus efeitos a partir da data da entrada em vigor do RCTFP (cf. artigos 109., n. 2, e 118., n. 7, da Lei n. 12-A/2008). 19 - Segundo o n. 1 do artigo 91. da Lei n. 12-A/2008, os actuais trabalhadores em contrato administrativo de provimento transitam, em conformidade com a natureza das funes exercidas (nas mesmas condies ou em condies diferentes das referidas no artigo 10.) e com a previsvel durao do contrato: 'a) para a modalidade de nomeao definitiva, em perodo experimental'; 'b) para a modalidade de nomeao transitria'; 'c) para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em perodo experimental'; 'd) para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo ou incerto'. A transio operou os seus efeitos a partir da data de entrada em vigor do RCTFP (cf. artigos 109., n. 2, e 118., n. 7, da Lei n. 12A/2008). 20 - Por seu turno, o artigo 90. da Lei n. 12-A/2008 estabelece que os actuais trabalhadores em comisso de servio extraordinria para a realizao de estgio transitam para a modalidade de nomeao definitiva em perodo experimental se exercerem funes nas condies referidas no artigo 10. e para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em perodo experimental, se exercerem funes em condies diferentes das referidas no artigo 10. A transio operou os seus efeitos a partir da data da entrada em vigor do RCTFP (cf. artigos 109., n. 2, e 118., n. 7, da Lei n. 12-A/2008). 21 - Ora, o n. 2 do artigo 4. do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M determina a transio, em condies diversas das estabelecidas pela Lei n. 12A/2008, dos actuais trabalhadores provisoriamente nomeados ou em comisso de servio durante o perodo probatrio, bem como em contrato administrativo de provimento para a realizao de estgio ou em comisso de servio extraordinria, findos os respectivos perodos probatrios ou os estgios e reunidos os demais requisitos de ingresso previstos nos regimes que lhes deram origem, para a modalidade de nomeao definitiva. 22 - Por outro lado, e na decorrncia do regime fixado pelo seu artigo 4., o artigo 5. do decreto legislativo regional em apreo estabelece, como j se referiu, que '[s]o vlidos os procedimentos relativos a concursos de recrutamento e seleco, reclassificaes e reconverses profissionais de pessoal pendentes data da entrada em vigor do presente diploma ou do RCTFP.'

23 - Todavia, o artigo 110. da Lei n. 12-A/2008, inserto no ttulo vii ('Disposies finais e transitrias'), que produziu efeitos na data de entrada em vigor do RCTFP (cf. artigo 118., n. 7, da Lei n. 12-A/2008), diferentemente, dispe assim: [...] 24 - Tambm diversamente da soluo adoptada pelo artigo 5. do decreto regional, o artigo 111. da Lei n. 12-A/2008, que produziu efeitos na data de entrada em vigor do RCTFP (artigo 118., n. 7, da Lei n. 12-A/2008), rege do modo seguinte: [...] depois aduzida a seguinte fundamentao: 1 - Por fora do disposto no artigo 227., n. 1, alnea a), da Constituio, as Regies Autnomas tm o poder, a definir nos respectivos Estatutos, de '[l]egislar no mbito regional em matrias enunciadas no respectivo Estatuto PolticoAdministrativo e que no estejam reservadas aos rgos de soberania.' 2 - Mas, em concomitncia com o respeito pelo limite da reserva de competncia dos rgos de soberania, h que tomar tambm em considerao, como parmetro de legalidade do regime em apreo, o Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da Madeira, aprovado pela Lei n. 13/91, de 5 de Junho, e alterado pelas Leis n.os 130/99, de 21 de Agosto, e 12/2000, de 21 de Junho. 3 - Na verdade, como se extrai das disposies conjugadas do n. 3 do artigo 112. e das alneas b) do n. 2 do artigo 280. e c) e d) do n. 1 do artigo 281. da Constituio, os Estatutos Poltico-Administrativos das Regies Autnomas so leis de valor reforado, gozando de superioridade relativamente aos restantes diplomas legais [...] 4 - Ora, na situao em apreo, e tendo em ateno o quadro normativo invocado como credencial autorizadora no formulrio inicial - artigos 227., n. 1, alnea a), da Constituio, e 37., n. 1, alnea c), do Estatuto Poltico-Administrativo - importa, desde logo, ter presente o sentido e alcance do artigo 79., n.os 1 e 2, do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio, com a epgrafe 'Estatuto dos Funcionrios', preceito que no pode deixar de se haver como materialmente estatutrio, nos termos do qual '[a] capacidade para o exerccio de funes pblicas nos servios regionais, o regime de aposentao e o estatuto disciplinar so os definidos na lei geral' (n. 1), e '[a]s habilitaes literrias, a formao tcnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionrios dos servios regionais regem-se pelos princpios fundamentais estabelecidos para os funcionrios do Estado' (n. 2) (sublinhados acrescentados). E parece manifesto que o n. 3 deste mesmo dispositivo ('[a] legislao sobre o regime da funo pblica procurar ter em conta as condicionantes da insularidade') no constitui credencial justificativa da opo do legislador regional dado que a matria em apreo no se apresenta com qualquer especial e particular condicionalismo derivado da natureza arquipelgica da Regio Autnoma. 5 - Por fora destas normas estatutrias, os princpios fundamentais estabelecidos no regime de vinculao dos trabalhadores que exercem funes pblicas, em particular

os que concernem ao regime de manuteno e converso da modalidade de constituio em da relao jurdica de de emprego pblico e aplicvel aos actuais e trabalhadores da Administrao Pblica e aos que poderiam adquirir essa qualidade resultado de concursos recrutamento seleco, reclassificaes reconverses profissionais de pessoal pendentes data da entrada em vigor daquele regime, havero de ser, no essencial, os mesmos para os funcionrios dos quadros da administrao regional e da administrao central. 6 - Tal imposio justifica-se, sob pena de fractura do direito intercomunicabilidade entre os funcionrios da administrao central e das administraes regionais, com salvaguarda dos direitos adquiridos em matria de antiguidade e carreira, assegurado e garantido pelo artigo 80. do Estatuto Poltico-Administrativo. Na verdade, o efectivo exerccio do direito mobilidade pressupe a uniformidade de regime de vinculao dos trabalhadores que exercem funes pblicas como corolrio tambm do direito igualdade de que gozam estes trabalhadores. E, a no ser assim, no deixariam, por certo, de se suscitarem graves dificuldades na transio entre os quadros da administrao central e regional, de funcionrios integrados nas mesmas carreiras mas com distinta relao jurdica de emprego. 7 - A este propsito, no Acrdo do Tribunal Constitucional n. 525/2008, cit., houve ensejo de se ponderar que '[...] esta garantia de mobilidade explicvel pela preocupao, tambm traduzida nos Estatutos, de conservar a identidade de regras de provimento e de estatuto profissional fixadas na lei geral para os funcionrios do Estado (artigos 79. do EPARAM e 92. do EPARAA) radica, afinal de contas, no princpio da unidade do Estado, garantido no artigo 6. da Constituio [...]' (sublinhados acrescentados). E mais adiante: 'Deve, por isso, reconhecer-se no s que esta garantia de mobilidade corresponde a uma caracterstica essencial das administraes pblicas regionais mas tambm que o Estatuto de cada uma das Regies local adequado para ela se inserir, dada a fora paramtrica das suas disposies, que vinculam simultaneamente as Regies e a Repblica.' 8 - Deste modo, devero considerar-se feridas do vcio de ilegalidade, por coliso com o artigo 79. do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da Madeira, as disposies contidas nos n.os 1 e 2 do artigo 4. e no artigo 5. do decreto em apreo, na medida em que delas resulta, para todos os trabalhadores nomeados definitivamente, a manuteno do vnculo da nomeao definitiva, embora com a possibilidade de opo pelo regime do contrato de trabalho por tempo indeterminado, enquanto que, nos termos do artigo 88. da Lei n. 12-A/2008, os trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funes em condies diferentes das referidas no artigo 10. da mesma lei transitam necessariamente, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, no podendo manter o regime de nomeao definitiva. 9 - Na verdade, como se viu, em concretizao do princpio da igualdade e para assegurar o exerccio do direito intercomunicabilidade entre os funcionrios da administrao central e das administraes regionais, o artigo 79. do Estatuto Poltico-Administrativo impe uma uniformidade de disciplina quanto aos 'princpios estabelecidos para os funcionrios do Estado', sendo manifesto que a disciplina

contida naqueles preceitos reveste semelhante natureza e da que as normas em causa as contrariam violando assim o Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da Madeira. Na sequncia da fundamentao exposta, conclui-se no sentido de que as normas contidas nos n.os 1 e 2 do artigo 4. e no artigo 5. do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M, de 12 de Janeiro, que '[a]dapta Administrao Regional Autnoma da Madeira a Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculao de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas', por desconformidade com o artigo 79., n. 2, do Estatuto PolticoAdministrativo da Regio Autnoma da Madeira, so susceptveis de padecer do vcio de ilegalidade. 3 - Notificado para se pronunciar, querendo, sobre o pedido, o Presidente da Assembleia Legislativa da Regio Autnoma da Madeira sustentou, entre o mais, o seguinte: 8 - Da evoluo constitucional descrita, o dado mais relevante que se retira para o caso dos autos , portanto, a eliminao da categoria da lei geral da Repblica e do respeito pelos seus princpios fundamentais. Este aspecto no pode, na verdade, deixar de ser tido em conta na prpria determinao do sentido e do alcance do artigo 79., n. 2, do EPARAM, onde se determina que 'as habilitaes literrias, a formao tcnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionrios dos servios regionais' se regem 'pelos princpios fundamentais estabelecidos para os funcionrios do Estado'. Tenha-se presente, efectivamente, que o EPARAM foi aprovado pela Lei n. 13/91, de 5 de Junho, e que a ltima alterao legislativa que incidiu sobre o mesmo foi efectuada atravs da Lei n. 12/2000, de 21 de Junho, ou seja, antes da reviso constitucional de 2004. Esta perspectiva dos dados normativos subjacentes permite evidenciar que aquilo que hoje tende a surgir - e como tal apresentado pelo Representante da Repblica para a Regio Autnoma da Madeira - como um requisito material autnomo do exerccio da competncia legislativa regional em matria de estatuto dos funcionrios da administrao regional perfilava-se, originariamente, como mero corolrio ou explicitao da necessidade de observncia dos princpios fundamentais das leis gerais da Repblica. Necessidade essa que foi, precisamente, eliminada na reviso constitucional de 2004, que erradicou do nosso sistema constitucional a categoria das leis gerais da Repblica e prescindiu, como tal, da referncia imprecisa e equvoca aos respectivos princpios fundamentais. Daqui resulta, claramente, que a suposta relevncia material autnoma do artigo 79., n. 2, do EPARAM, em que vem estribado o requerimento do Representante da Repblica para a Regio Autnoma da Madeira, tem de ser relativizada luz do quadro constitucional hoje vigente. Em causa no pode estar tanto descortinar os elementos estruturais de todos e cada um dos diplomas legais aprovados pelos rgos de soberania a respeito das matrias elencadas naquele preceito legal - e, em concreto, a respeito da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro - quanto a questo de saber se o exerccio da competncia legislativa regional foi exercida dentro dos parmetros constitucionais actualmente aplicveis e no ps em causa o princpio da

mobilidade entre os quadros da administrao regional e da administrao central, consagrado no artigo 80. do EPARAM. 9 - A concluso reforada quando, numa interpretao dos estatutos conforme ao sistema, se atende ao facto de as Regies Autnomas terem hoje, por imperativo constitucional, competncia para desenvolver as bases do regime e mbito da funo pblica [artigos 165., n. 1, alnea t), e 227., n. 1, alnea c)]. Significa isto que, por fora da Constituio, esta competncia legislativa complementar das Assembleias Legislativas das Regies Autnomas est apenas limitada pelo dever de observncia das opes polticas fundamentais adoptadas pelas leis de bases em matria de funo pblica. [...] do cotejo da alnea c) do n. 1 do artigo 227. da CRP com a alnea t) do n. 1 do artigo 165. possvel retirar-se a atribuio directa e genrica de competncia s Assembleias Legislativas das Regies Autnomas para 'desenvolver para o mbito regional os princpios ou as bases gerais' do regime e mbito da funo pblica. Logo, numa interpretao conforme ao sistema constitucional de repartio de competncias entre o Estado e as Regies Autnomas consagrado em Portugal, foroso reconhecer que, contanto que se conforme com o princpio da mobilidade entre os quadros da administrao regional e da administrao central, consagrado no artigo 80. do EPARAM, a Assembleia Legislativa da Regio Autnoma da Madeira apenas est limitada, quando legisla em matria de funo pblica, pelas opes poltico-legislativas fundamentais respeitantes matria e que estejam plasmadas em leis ou decretos-leis autorizados de bases. 10 - Em face do exposto, torna-se agora claro que, interpretado correctamente o artigo 79., n. 2, do EPARAM, no se pode afirmar que o Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M - ou, mais rigorosamente, as disposies concretamente em apreo - viole os princpios fundamentais em matria de habilitaes literrias, formao tcnica e regime de quadros e carreiras dos funcionrios estabelecidos para os funcionrios do Estado. Com efeito, e no essencial, tais disposies limitam-se a introduzir algumas adaptaes s regras transitrias de aplicao no tempo do regime institudo pela Lei n. 12-A/2008. Do que se trata, no fundo, to-somente de evitar a imediata converso da modalidade de constituio da relao jurdica de emprego pblico dos actuais funcionrios da administrao regional e assegurando a validade dos procedimentos pendentes tendentes admisso de novos trabalhadores ou prtica de actos de administrao e de gesto de pessoal. 11 - Subsidiariamente, para o caso de se entender que o juzo decisivo a fazer ainda sobre a caracterizao dos artigos da Lei n. 12-A/2008 (derrogados pelo decreto legislativo regional em apreo) como acolhendo princpios fundamentais desse mesmo diploma legal - hiptese que se admite, sem conceder, como mera hiptese acadmica -, cumpre recordar que os artigos 4., n.os 1 e 2, e 5. do mesmo Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M adaptam apenas as disposies daquela lei em matria de aplicao no tempo. Assim, a prpria disciplina material da Lei n. 12-A/2008 sai inclume desta iniciativa legislativa regional.

[...] o princpio da mobilidade entre os quadros da administrao central e da administrao regional no incompatvel com alguma espcie de condicionamento desde que constitucionalmente fundado, como sucede no caso em apreo. Acresce a isto que, a existir, tal condicionamento se revelar, em qualquer caso, muito tnue. Em primeiro lugar, a preservao do estatuto e dos direitos de que gozam os actuais - e, sublinhe-se, apenas os actuais - funcionrios da administrao regional, comparativamente com os demais funcionrios abrangidos pela Lei n. 12-A/2008, no impede, naturalmente, a mobilidade no sentido da deslocao destes ltimos para os quadros da administrao regional. Tal circunstncia no os beneficia nem os prejudica. Em segundo lugar, da perspectiva da deslocao de funcionrios da administrao regional para a administrao central, o prprio artigo 80. do EPARAM determina que os seus direitos adquiridos em matria de antiguidade e carreira no podem ser afectados. Poder objectar-se que, por isso mesmo, os rgos e servios de destino, na administrao central, tendero a opor-se transferncia de funcionrios da administrao regional que beneficiam de situao mais estvel e, porventura, mais vantajosa do que os trabalhadores da administrao central da mesma carreira. Aqui, contudo, no estamos, efectivamente, perante uma impossibilidade ou impedimento mas apenas perante uma circunstncia condicionante potencialmente limitativa. Alm disso, mesmo neste ltimo cenrio, no se pode esquecer que os actuais funcionrios interessados na transferncia para os quadros da administrao central podem, nos termos do artigo 4., n.os 1 e 2, do decreto legislativo regional em apreo, optar pelo regime do contrato por tempo indeterminado, assim evitando quaisquer potenciais dificuldades na concretizao da transferncia. 4 - Debatido o memorando apresentado pelo Presidente do Tribunal Constitucional e fixada a orientao do Tribunal sobre as questes a resolver, procedeu-se distribuio do processo, cumprindo agora formular a deciso. II - Fundamentao. - 5 - O Representante da Repblica para a Regio Autnoma da Madeira requer a declarao de ilegalidade, com fora obrigatria geral, das normas contidas nos artigos 4., n.os 1 e 2, e 5. do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M, de 12 de Janeiro (diploma alterado e republicado, entretanto, pelo Decreto Legislativo Regional n. 9/2010/M, de 4 de Junho). As normas cuja legalidade questionada dispem da seguinte forma: Artigo 4. Manuteno e converso da relao jurdica de emprego pblico 1 - Os actuais trabalhadores da administrao regional autnoma nomeados definitivamente mantm a nomeao definitiva, sem prejuzo de poderem optar pela transio para o regime de contrato por tempo indeterminado, nos termos previstos na Lei n. 12-A/2008, caso manifestem essa inteno por escrito, no prazo de 90 dias contados da entrada em vigor do presente diploma ou do Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas (RCTFP).

2 - Os actuais trabalhadores provisoriamente nomeados ou em comisso de servio durante o perodo probatrio, bem como em contrato administrativo de provimento para a realizao de estgio ou em comisso de servio extraordinria, findos os respectivos perodos probatrios ou os estgios e reunidos os demais requisitos de ingresso previstos nos regimes que lhes deram origem, transitam para a modalidade de nomeao definitiva, aplicando-se o disposto na parte final do nmero anterior. ... Artigo 5. Concursos, reclassificaes e reconverses So vlidos os procedimentos relativos a concursos de recrutamento e seleco, reclassificao e reconverses profissionais de pessoal pendentes data da entrada em vigor do presente diploma ou do RCTFP. Segundo o requerente, estas normas do diploma que adapta administrao regional autnoma da Madeira a Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas, violam o n. 2 do artigo 79. do EPARAM, nos termos do qual as habilitaes literrias, a formao tcnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionrios dos servios regionais regem-se pelos princpios fundamentais estabelecidos para os funcionrios do Estado. Os artigos da Lei n. 12-A/2008 convocados pelo requerente tm a seguinte redaco: Artigo 88. Transio de modalidade de constituio da relao jurdica de emprego pblico por tempo indeterminado 1 - Os actuais trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funes nas condies referidas no artigo 10. mantm a nomeao definitiva. ... 4 - Os actuais trabalhadores nomeados definitivamente que exercem funes em condies diferentes das referidas no artigo 10. mantm os regimes de cessao da relao jurdica de emprego pblico e de reorganizao de servios e colocao de pessoal em situao de mobilidade especial prprios da nomeao definitiva e transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado. Artigo 89. Converso das nomeaes provisrias e das comisses de servio durante o perodo probatrio 1 - Os actuais trabalhadores provisoriamente nomeados e em comisso de servio durante o perodo probatrio transitam, nos condicionalismos previstos nos n.os 1 e 4 do artigo anterior, conforme os casos:

a) Para a modalidade de nomeao definitiva, em perodo experimental; b) Para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em perodo

experimental. ... Artigo 90. Converso das comisses de servio extraordinrias e de outras comisses de servio 1 - Os actuais trabalhadores em comisso de servio extraordinria para a realizao do estgio transitam, nos condicionalismos previstos nos n.os 1 e 4 do artigo 88., conforme os casos: a) Para a modalidade de nomeao definitiva, em perodo experimental; b) Para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em perodo

experimental. ... Artigo 91. Converso dos contratos administrativos de provimento 1 - Sem prejuzo do disposto no artigo 108., os actuais trabalhadores em contrato administrativo de provimento transitam, em conformidade com a natureza das funes exercidas e com a previsvel durao do contrato: a) Para a modalidade de nomeao definitiva, em perodo experimental; b) Para a modalidade de nomeao transitria; c) Para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em perodo

experimental; d) Para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo ou incerto. ... Artigo 110. Concursos de recrutamento e seleco de pessoal 1 - As relaes jurdicas de emprego pblico decorrentes de concursos de recrutamento e seleco concludos e vlidos data de entrada em vigor do RCTFF constituem-se com observncia das regras previstas no presente ttulo. 2 - O disposto no nmero anterior aplica-se ainda aos concursos de recrutamento e seleco pendentes data de entrada em vigor do RCTFP desde que tenham sido abertos antes da entrada em vigor da presente lei.

3 - Caducam os restantes concursos de recrutamento e seleco de pessoal pendentes na data referida no nmero anterior, independentemente da sua modalidade e situao. Artigo 111. Procedimentos em curso relativos a pessoal 1 - Caducam os procedimentos em curso tendentes prtica de actos de administrao e de gesto de pessoal que, face ao disposto na presente lei, tenham desaparecido da ordem jurdica. 2 - Os procedimentos em curso tendentes prtica de actos de administrao e de gesto de pessoal cujos requisitos substanciais e formais de validade e, ou, de eficcia, face ao disposto na presente lei, se tenham modificado prosseguem, sendo procedimentalmente possvel e til, em ordem verificao e aplicao de tais requisitos. 6 - O pedido comporta duas questes de legalidade: a primeira tem a ver com o regime de manuteno e converso da relao jurdica de emprego pblico (artigo 4., n.os 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M); a segunda refere-se aos concursos de recrutamento e seleco, reclassificaes e reconverses profissionais de pessoal (artigo 5. daquele decreto). Em ambos os casos, o parmetro de legalidade convocado o artigo 79., n. 2, do EPARAM, face ao valor reforado do diploma [artigos 112., n. 3, 280., n. 2, alnea b), e 281., n. 1, alneas c) e d), da CRP]. O requerente alega que o legislador regional disciplinou de forma inovatria em relao mesma matria, tal como regulada pela Lei n. 12-A/2008, criando, pois, em relao a certos aspectos, uma disciplina diferente para os trabalhadores pertencentes aos servios da administrao regional da Madeira por comparao com os restantes trabalhadores da funo pblica. Apesar de o carcter inovatrio da interveno do legislador regional ser retirado do confronto dos artigos 4., n.os 1 e 2, e 5. do diploma regional com os artigos 88. a 92., 110. e 111. da Lei n. 12A/2008, para o requerente a ilegalidade decorre da violao do artigo 79., n. 2, do EPARAM. Concretamente por violao dos princpios fundamentais estabelecidos para os funcionrios do Estadona matria em causa. 7 - O requerente fundamenta a ilegalidade dos artigos 4., n.os 1 e 2, e 5. do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M na violao de uma das normas do EPARAM. Sucede que, se consensualmente aceite que as leis estatutrias que contm os Estatutos Poltico-Administrativos das Regies Autnomas possuem valor reforado - o qual decorre da conjugao dos artigos 112., n. 3, 280., n. 2, alneas b) e c), e 281., n. 1, alneas c) e d) - tambm verdade que se tem entendido que nem todas as normas estatutrias possuem esse valor reforado e, nessa medida, servem de parmetro para ajuizar da legalidade de outras normas legislativas. Isto mesmo j foi sublinhado por diversas vezes por este Tribunal, numa posio em que acompanhado pela generalidade da doutrina. Assim, v. o que foi recentemente dito a este respeito no Acrdo n. 525/2008 (disponvel em www.tribunalconstitucional.pt):

Na verdade, a Constituio permite que certas leis apresentem um valor (absolutamente) reforado quando, como o caso, 'devam ser respeitadas' pelas outras leis (artigo 112., n. 3, da Constituio). A fora vinculativa das suas normas determina a ilegalidade das normas inscritas em actos legislativos que as violem [alneas b) e c) do n. 1 do artigo 281. da Constituio]. Os Estatutos das Regies Autnomas so efectivamente leis especiais que a Constituio gradua entre as leis constitucionais e as leis ordinrias [artigo 161., alnea b), da Constituio] e, achando-se submetidas a um especial regime de aprovao e de alterao, no podem ser modificadas seno pela forma prevista no artigo 226., n. 4, da Constituio. Esta circunstncia impe que se reconhea s suas disposies normativas maior perenidade, no s em face da rigidez do seu processo de alterao mas tambm por ser uma lei onde se desenvolvem os princpios constitucionais respeitantes autonomia regional e se concentram as bases dos poderes regionais (artigos 227., n. 1, e 228., n. 1, da Constituio). A aludida rigidez decorre da circunstncia de a Constituio haver concedido s Assembleias Legislativas das Regies o exclusivo da iniciativa legislativa em matria de estatutos, reservando, simultaneamente, de forma absoluta, Assembleia da Repblica a competncia para a sua aprovao. O sistema permite supor que as matrias com assento estatutrio resultam tendencialmente de um compromisso, pelo menos formal, entre cada uma das Regies e a Repblica, que se materializa no respectivo Estatuto e que constitui o fundamento da restrio ao poder de livre iniciativa legislativa na Assembleia da Repblica. Esta restrio, no entanto, h-de ser aceite a ttulo excepcional pois no decorre de um critrio relativo separao e interdependncia dos poderes soberanos do Estado mas da adopo de um princpio de cooperao no relacionamento entre rgos de soberania e os rgos de governo prprio das Regies. E a verdade que o Tribunal j recusou carcter estatutrio a normas inscritas em preceitos dos Estatutos das Regies. O Tribunal considerou, por exemplo, que no podem haver-se como materialmente estatutrias as normas respeitantes a matrias relativas ao direito eleitoral (Acrdo n. 1/91), organizao e funcionamento dos tribunais administrativos (Acrdo n. 460/99) e s relaes financeiras entre a Repblica e as Regies Autnomas (Acrdos n.os 567/04, 11/07, 581/07 e 238/08). Nestes casos, o Tribunal verificou que as matrias tratadas se incluam no mbito da reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica, tendo concludo que a sua incluso nos Estatutos afecta essa reserva, por fora da regra da iniciativa originria exclusiva das Assembleias Legislativas das Regies. Mais frente, citando Jorge Miranda, mencionado que, 'competindo a iniciativa originria do estatuto ou das suas alteraes (como bem se compreende) Assembleia Legislativa Regional (artigo 226.), se o estatuto pudesse abarcar qualquer matria, ficaria, por esse modo, limitado o poder de iniciativa dos deputados, dos grupos parlamentares, de grupos de cidados ou do Governo da Repblica (artigo 167.)' [...] 6.2 - Mas o Tribunal tambm j reconheceu que a disciplina jurdica de determinadas matrias h-de necessariamente incluir-se nos Estatutos. o caso do estatuto dos deputados regionais (os seus especficos deveres, responsabilidades e incompatibilidades, assim como os seus direitos, regalias e imunidades), matria

obrigatoriamente regulada nos Estatutos, conforme dispe o artigo 231., n. 7, da Constituio [...] 6.3 - O Tribunal tem tambm admitido que so materialmente estatutrias as normas dos estatutos que se referem aos poderes das Regies Autnomas decorrentes do artigo 227. da Constituio [...] De facto, os Estatutos esto ancorados, como explica Gomes Canotilho, 'num princpio aberto: o princpio da autonomia regional' [...] no contedo aberto desse princpio autonmico e nas exigncias de adaptao dos Estatutos s caractersticas prprias de cada Regio e no numa definio das matrias estatutrias a priori e em abstracto que se dever procurar o critrio de determinao do carcter estatutrio de uma norma [...] 8 - Importa, pois, comear por decidir se o artigo 79., n. 2, do EPARAM uma norma de valor paramtrico. O carcter materialmente estatutrio desta norma, que j constava do texto originrio do EPARAM (artigo 60., n. 3, da Lei n. 13/91, de 5 de Junho), no pode ser recusado com fundamento na reserva de competncia legislativa dos rgos de soberania. Designadamente, porque no incide sobre matria relativa s bases do regime da funo pblica [artigo 165., n. 1, alnea t), da CRP], j que como tais devem entender-se aquelas que, num acto legislativo, definam as opes polticolegislativas fundamentais cuja concretizao normativa se justifique que seja ainda efectuada por via legislativa (Acrdo do Tribunal Constitucional n. 620/2007, disponvel em www.tribunalconstitucional.pt). Por outro lado, aquela norma no versa sobre matria que deva incluir-se no Estatuto, por fora de disposio constitucional expressa, nem to-pouco sobre matria que se refira aos poderes das Regies Autnomas decorrentes do artigo 227. da CRP. O artigo 79., n. 2, estabelece, porm, uma regra qual corresponde uma caracterstica da administrao pblica regional (Acrdo n. 525/2008), na parte que se refere ao estatuto dos seus funcionrios. A norma insere-se num artigo sobre o Estatuto dos funcionrios, que integra o captulo que versa sobre a administrao pblica regional (captulo iv do ttulo ii), de acordo com a qual as habilitaes literrias, a formao tcnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionrios dos servios regionais se regem pelos princpios fundamentais estabelecidos para os funcionrios do Estado. A lei estatutria , por isso, o acto normativo adequado para, relativamente aos funcionrios dos servios regionais, estabelecer esta regra de identidade de estatuto, o que confere valor paramtrico ao artigo 79., n. 2. 9 - Quanto questo de saber se os artigos 4., n.os 1 e 2, e 5. do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M violam o n. 2 do artigo 79. do EPARAM, h que refutar, desde logo, a argumentao do autor da norma no sentido de o legislador regional j no estar vinculado aos princpios fundamentais a que se refere a norma estatutria. Depois de fazer uma breve descrio da evoluo do quadro de competncias legislativas das Regies Autnomas, concluiu que da evoluo constitucional descrita, o dado mais relevante que se retira para o caso dos autos , portanto, a eliminao da categoria da lei geral da Repblica e do respeito pelos seus princpios

fundamentais, vale dizer, da concomitante necessidade de observncia dos princpios fundamentais das leis gerais da Repblica. Necessidade essa que foi, precisamente, eliminada na reviso constitucional de 2004, que erradicou do nosso sistema constitucional a categoria das leis gerais da Repblica e prescindiu, como tal, da referncia imprecisa e equvoca aos respectivos princpios fundamentais. Daqui resultando, claramente, que a suposta relevncia material autnoma do artigo 79., n. 2, do EPARAM, em que vem estribado o requerimento do Representante da Repblica para a Regio Autnoma da Madeira, tem de ser relativizada luz do quadro constitucional hoje vigente.. O que h a dizer quanto a esta argumentao que ela parte de um pressuposto errado, que o de que os princpios fundamentais do artigo 79., n. 2, do EPARAM so os mesmos princpios fundamentais das leis gerais da Repblica introduzidos no texto constitucional em 1997. Basta ver que j no texto originrio do EPARAM (Lei n. 13/91, de 5 de Junho), no seu artigo 60., n. 3, se dispunha exactamente da mesma forma, a se referindo, pois, a necessidade de respeitar os princpios fundamentais. O desaparecimento da frmula princpios fundamentais das leis gerais da

Repblica no implica a mencionada relativizao da norma estatutria. No h motivos para rejeitar a necessria vinculao do legislador regional aos princpios fundamentais a que se refere o n. 2 do artigo 79. do EPARAM, no podendo pretender-se que a competncia legislativa regional esteja limitada apenas pelo dever de observncia das opes polticas fundamentais adoptadas pelas leis de bases em matria de funo pblica. Trata-se de uma exigncia que est presente desde o texto originrio deste Estatuto, justificvel quer por a CRP ter reservado Assembleia da Repblica as bases do regime da funo pblica, quer por estar em causa uma matria - fundamentalmente, a natureza jurdica da relao de emprego na funo pblica - em que o princpio da unidade do Estado e o princpio da igualdade, a ele subjacente, impem claramente uma igualdade de tratamento, quer, ainda, por ser a regra que melhor se harmoniza com a garantia de mobilidade consagrada no artigo 80. do EPARAM. 10 - A primeira questo de legalidade tem a ver com o regime de manuteno e converso da relao jurdica de emprego pblico, tal como previsto no artigo 4., n.os 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M. De acordo com o que aqui se dispe, os actuais trabalhadores da administrao regional autnoma nomeados definitivamente mantm a nomeao definitiva sem prejuzo de poderem optar pela transio para o regime de contrato por tempo indeterminado; os actuais trabalhadores provisoriamente nomeados ou em comisso de servio durante o perodo probatrio, bem como em contrato administrativo de provimento para a realizao de estgio ou em comisso de servio extraordinria, transitam para a modalidade de nomeao definitiva sem prejuzo de poderem optar pela transio para o regime de contrato por tempo indeterminado. A questo est, pois, em saber se este regime viola ou no os princpios fundamentais estabelecidos para os funcionrios do Estado em matria de manuteno e converso da relao jurdica de emprego pblico.

Tais princpios ho-de ser os que se extraem da Lei n. 12-A/2008 - aplicvel, com as necessrias adaptaes, aos servios das administraes regionais (artigo 3., n. 2) -, diploma que veio definir e regular os regimes de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores definir o que regime exercem funes pblicas a e, cada complementarmente, jurdico-funcional aplicvel

modalidade de constituio da relao jurdica de emprego pblico (artigo 1.). Um dos aspectos mais marcantes da reforma operada pela Lei n. 12-A/2008 o da consagrao do contrato como modalidade regra da constituio da relao jurdica de emprego pblico, quedando-se a nomeao como uma modalidade de natureza excepcional (artigos 9., 10. e 20.). Este novo regime aplicvel queles que no momento da entrada em vigor daquela lei j eram trabalhadores da funo pblica, sem que lhes ser dada a faculdade de manterem o ttulo jurdico definidor da relao de trabalho (artigos 88. a 92.). Pode, pois, extrair-se do regime transitrio estabelecido na Lei n. 12-A/2008, no tocante manuteno e converso da relao jurdica de emprego, que o legislador ordinrio estabeleceu para os funcionrios do Estado, como princpio fundamental, o da transio imediata para a modalidade regra de contrato por tempo indeterminado sem qualquer possibilidade de opo por parte deles. Este princpio foi desrespeitado pelos n.os 1 e 2 do artigo 4. do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M, na medida em que, por fora deles, os trabalhadores da administrao regional autnoma no transitam imediatamente para a modalidade regra de contrato por tempo indeterminado. Mantm a nomeao definitiva ou transitam para a modalidade de nomeao definitiva, fora dos casos previstos no artigo 10. da Lei n. 12-A/2008, sem prejuzo de poderem optar pela transio para o regime de contrato por tempo indeterminado. No pode aceitar-se, pois, como invoca o autor da norma, que esto em causa meras adaptaes s regras transitrias de aplicao no tempo do regime institudo pela Lei n. 12-A/2008, que se trata de evitar a imediata converso da modalidade de constituio da relao jurdica de emprego pblico dos actuais funcionrios, e que a prpria disciplina material da Lei n. 12-A/2008 sai inclume desta iniciativa legislativa regional, apenas se dando o alargamento, no domnio da administrao regional, do universo de funcionrios que, de alguma forma, beneficiam da manuteno do estatuto jurdico anterior. Com efeito, por fora do cumprimento dos dois diplomas (o nacional e o regional), destinatrios diferentes embora em idntica situao vem-lhes ser aplicados regimes jurdicos diversos, que vo afectar o seu estatuto profissional. Para os actuais trabalhadores da administrao regional, a nomeao foi instituda como modalidade regra da relao jurdica de emprego, enquanto que para a grande maioria dos restantes (actuais) trabalhadores passa a ser a do contrato de trabalho em funes pblicas, daqui decorrendo consequncias jurdicas distintas. 11 - A segunda questo de legalidade refere-se aos concursos de recrutamento e seleco, reclassificaes e reconverses profissionais de pessoal, face ao disposto no artigo 5. do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M. Relativamente a esta norma do diploma regional no se v como que ela possa desrespeitar princpios fundamentais estabelecidos para os funcionrios do Estado

naquela matria, no obstante as disposies transitrias que se contm nos artigos 110. e 111. da Lei n. 12-A/2008. O artigo 5. procede to-somente a um ajuste temporal da disciplina relativa aos concursos de recrutamento e de seleco de pessoal e a actos de administrao e gesto de pessoal, tendo o legislador regional obedecido, porventura, a um interesse objectivo relacionado com a gesto autnoma dos servios regionais, ponderando razes e interesses de natureza administrativa e financeira especficos desses mesmos servios. III - Deciso. - Pelo exposto, decide-se: a) Declarar a ilegalidade, com fora obrigatria geral, das normas contidas nos n.os 1 e 2 do artigo 4. do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M, de 12 de Janeiro, por violao do artigo 79., n. 2, do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da Madeira; b) No declarar a ilegalidade da norma contida no artigo 5. do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M, de 12 de Janeiro. Lisboa, 23 de Junho de 2010. - Maria Joo Antunes - Joo Cura Mariano - Joaquim de Sousa Ribeiro - Vtor Gomes - Ana Maria Guerra Martins - Jos Borges Soeiro - Maria Lcia Amaral - Benjamim Rodrigues - Carlos Pamplona de Oliveira [vencido quanto alnea a) da deciso, conforme declarao em anexo] - Rui Manuel Moura Ramos (tem voto de conformidade do Vice-Presidente, conselheiro Gil Galvo, que no assina por no estar presente) - Maria Joo Antunes. Declarao de voto A minha discordncia resume-se ao julgamento que o Tribunal adoptou do n. 10 do acrdo, do qual decorre a alnea a) da deciso quanto declarao de ilegalidade, com fora obrigatria geral, das normas contidas nos n.os 1 e 2 do artigo 4. do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M, de 12 de Janeiro, por violao do artigo 79., n. 2, do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da Madeira. Vejamos: o parmetro de legalidade invocado, o n. 2 do artigo 79. do Estatuto da Madeira, no probe a interveno legislativa regional nesta rea da funo pblica, conforme claramente decorre da leitura do preceito. O n. 1 do artigo 79. - A capacidade para o exerccio de funes pblicas nos servios regionais, o regime de aposentao e o estatuto disciplinar so os definidos na lei geral. - fixa um quadro de matrias, relativas ao estatuto dos funcionrios, onde no possvel haver legislao prpria regional. A redaco da norma clara ao impor a submisso do funcionalismo regional, em matria de capacidade para o exerccio de funes pblicas, de aposentao e de estatuto disciplinar, disciplina da lei geral; o n. 2 - As habilitaes literrias, a formao tcnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionrios dos servios regionais regem-se pelos princpios fundamentais estabelecidos para os funcionrios do Estado. - fixa um outro quadro de matrias onde j possvel a interveno legislativa regional, embora submetida ao dever de respeitar os princpios fundamentais da legislao nacional. Deve, por isso, interpretar-se o n. 2 do artigo 79. do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da Madeira num sentido no totalmente coincidente daquele que o

Tribunal usou; o que o preceito quer significar que, ao contrrio do que se impe no n. 1, em matria de habilitaes literrias, de formao tcnica e de regime de quadros e carreiras dos funcionrios dos servios regionais possvel uma regulamentao regional prpria, distinta da lei geral, embora respeitadora dos princpios fundamentais nesta fixados. Ora os n.os 1 e 2 do artigo 4. do Decreto Legislativo Regional n. 1/2009/M, de 12 de Janeiro, que essencialmente estabelecem regras transitrias prprias face ao regime fixado na Lei n. 12-A/2008, no se reportam, sequer, a habilitaes literrias, formao tcnica e regime de quadros e carreiras dos funcionrios, razo pela qual no tm virtualidade para ofender o disposto na j referida norma. Mas, para alm disso, e mesmo que pudesse admitir-se que tratam de matria nela includa, a verdade que nunca poderia entender-se que a regulamentao regional ofende princpios fundamentais da regulamentao geral por no estar demonstrado que o especfico critrio, transitrio, de aplicao do novo regime constitua, ele prprio, um princpio jurdico fundamental, ainda por cima inscrito num diploma - Lei n. 12-A/2008, aprovada ao abrigo da competncia genrica da Assembleia da Repblica, prevista na alnea c) do artigo 161. da Constituio - que se afirma aplicvel, com as necessrias adaptaes, s administraes regionais (artigo 3., n. 2). Divirjo, em suma, do julgamento adoptado pelo Tribunal quando entende que o regime transitrio estabelecido na Lei n. 12-A/2008 no tocante manuteno e converso da relao jurdica de emprego estabelece um princpio fundamental quanto a habilitaes literrias, formao tcnica e ao regime de quadros e carreiras, e que tal princpio no respeitado pela legislao regional, nas normas impugnadas. - Carlos Pamplona de Oliveira.