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As cmaras municipais brasileiras: perfil de carreira e percepo sobre o processo decisrio local

Maria Teresa Miceli Kerbauy


Universidade Estadual Paulista Campus de Araraquara

Resumo Neste artigo, o legislativo municipal analisado a partir de dois eixos: (1) a nfase em suas caractersticas nacionais e regionais, com base em dados sobre a composio social e poltico-partidria do legislativo municipal no Brasil, no perodo de 1996, 2000 e 2004; e (2) os diferentes modos como os poderes legislativos locais de So Paulo e Santa Catarina percebem os poderes executivos no que se refere ao processo decisrio. Palavras-chave: vereadores, poder executivo, poder legislativo, cmara municipal, Brasil.

Abstract This article analyses two main aspects about the Brazilian legislative at the local level: (1) the regional and national characteristics based on the social basis and the party links of local representatives in 1996, 2000 and 2004, and (2) the different views the local representatives and mayors conceive the local decision making process, especifically in the states of So Paulo and Santa Catarina. Keywords: local representatives, executive, legislative, local chamber, Brazil.

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. XI, n 2, Outubro, 2005, p. 337-365

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A Constituio de 1988 resgatou definitivamente o papel do municpio no cenrio poltico brasileiro, ao torn-los entes federados com constituies prprias e ao dar-lhes relativa autonomia poltico-jurdica, , acompanhando a tendncia internacional de valorizar os nveis subnacionais de governo. Os avanos descentralizadores que j vinham ocorrendo antes de 1988, atravs de sucessivas emendas constitucionais para ampliao dos percentuais do Fundo de Participao dos Estados e Municpios, tornaram-se mais rpidos com a descentralizao dos recursos fiscais. Em conseqncia, os municpios passaram a ter um maior volume de encargos relativos s polticas sociais e s aes de desenvolvimento econmico local, dando aos governos locais uma capacidade de interveno efetiva na construo de uma agenda de polticas pblicas. Deve-se ressaltar que os municpios receberam a maior parcela dos aumentos resultantes das transferncias constitucionais e foram os principais favorecidos pela descentralizao de competncias na rea social. O Brasil tem hoje 5.563 municpios, dos quais 1.363 foram criados a partir de 1989, graas s regras flexveis estabelecidas pelo artigo 18, 4, da Constituio de 1988, definidas para preservar a continuidade e unidade histricocultural do ambiente urbano, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual e mediante consulta prvia s populaes diretamente envolvidas. O resultado visvel do aumento do nmero de municpios na ltima dcada o fato de 90% deles terem menos de 50 mil habitantes, e 80% de suas despesas serem cobertas por transferncias institucionais. Apesar de a agenda poltica, econmica e social ter sido tomada por intensas discusses sobre o papel do municpio as relaes inter-governamentais, questes fiscais e tributrias, a governana democrtica, propostas de novos arranjos institucionais locais visando interao de governo e municpio , pouco se discutiu sobre o papel do legislativo municipal neste novo contexto. O assunto s voltou cena quando o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) reduziu de 60.276 para 51.748 o nmero de vereadores. Estima-se que o custo dos legislativos municipais deva ser reduzido de 4,8 bilhes para 550 milhes por ano, devido diminuio do nmero de salrios pagos a vereadores e seus assessores. Com a nova tabela elaborada pelo TSE para escalonamento de vereadores, uma cidade que, antes, chegava a ter at 22 vereadores, teve o limite reduzido para at 9 vagas1. O novo desenho institucional municipal articula novos atores polticos os conselhos municipais com os quais o executivo, o legislativo e o sistema jurdico devem interagir. O legislativo, por sua vez, fica diludo neste novo desenho.

O artigo 29 (IV b) da Constituio de 1988 bastante flexvel ao estabelecer que os municpios com at 1 milho de habitantes devem ter no mnimo 9 e no mximo 21 vereadores.

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Estudos recentes de Andrade (1998) analisam as estratgias parlamentares adotadas no processo de tomada de decises da Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo e da Cmara Municipal de So Paulo e vila Filho e outros (2004) apontam para as dificuldades das cmaras municipais em produzir legislao municipal significativa, dados os constrangimentos decorrentes das constituies federal e estadual: Diante destas dificuldades, outros sero os mecanismos atravs dos quais os vereadores podero acessar a preferncia do eleitor a partir de sua atividade no legislativo /.../ Indicaes, solicitaes e requerimentos, cuja funo o senso comum sugere ser uma perfumaria, podem ser instrumentos de costura de redes polticas. (VILA FILHO, 2004, p. 3-4) Com relao bibliografia sobre poder local, poucos estudos foram dedicados atuao do legislativo municipal, s regras que determinam o processo de interao dos poderes executivo e legislativo e de como se orientam as aes dos atores polticos do legislativo local. As anlises sobre o comportamento legislativo restringiram-se atuao da cmara dos deputados e das assemblias legislativas (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1999; SANTOS, 2001; PEREIRA & RENN, 2001). Da a dificuldade de extrapolar para o municpio as anlises efetuadas por Figueiredo & Limongi (1999), a respeito do predomnio do executivo no processo de formulao de polticas, caracterizado por um padro cooperativo entre os dois poderes. Este artigo apresenta alguns dados sobre a composio do legislativo municipal no Brasil, no perodo de 1996 a 2000, e analisa suas caractersticas sociais e partidrio-eleitorais em uma dimenso praticamente ignorada nas anlises sobre poder local. Tambm analisa o perfil dos presidentes das cmaras dos estados de So Paulo e Santa Catarina, com especial ateno s questes referentes opo partidria. Por fim, analisar os diferentes modos como os poderes legislativos locais de So Paulo e de Santa Catarina percebem os poderes executivos, no que se refere ao processo decisrio, e procura mostrar como as diferenas apontadas entre os estados esto correlacionadas ao tamanho dos municpios e ao grau de urbanizao. O argumento que apesar das inmeras mudanas na Constituio e da enorme transformao da sociedade brasileira, continuam sendo utilizadas na anlise do legislativo municipal as mesmas referncias que serviram para contar a histria poltico-institucional do pas de dcadas anteriores. Os dados gerais atuais sobre o legislativo apontam a necessidade de outras alternativas de anlise.

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O perfil de carreira dos vereadores

Os dados sobre os 27 estados brasileiros para as legislaturas 1996, 2000 e 2004, foram coletados junto ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Os dados relativos ao ano de 1996 apresentam uma srie de falhas e inconsistncias, apontadas pelo prprio tribunal. Essas lacunas foram corrigidas em 2000, quando houve um aumento de 17% nas cadeiras do legislativo local e melhoradas substancialmente em 2004. O perfil de carreira dos parlamentares municipais permite debater as suas caractersticas socioeconmicas,que servem para anlises mais aprofundadas sobre o papel da vereana, sobre a organizao interna e a produo legal dos poderes legislativos subnacionais, sobre o sistema eleitoral e, em especial, sobre o sistema partidrio brasileiro. Uma caracterstica marcante das cmaras municipais brasileiras sua composio predominantemente masculina, repetindo o que se verifica nos legislativos estadual e federal, embora o contingente de eleitores do sexo feminino seja maior do que o de eleitores do sexo masculino, para todo o perodo apresentado.

Tabela 1 Composio das cmaras municipais, segundo o sexo Brasil eleies de 1996, 2000 e 2004
1996 Homens Mulheres Totais N 42.720 4.762 47.482 % 89,97 10,03 100 2000 N % 49.029 88,37 6.454 11,63 55.483 100 2004 N % 45.947 88,67 5.872 11,33 51.819 100

Fonte: TSE Tribunal Superior Eleitoral

Analisados por regio, esses dados mostram pequenas diferenas. O Norte, Nordeste e Centro-Oeste tm um nmero ligeiramente superior de vereadoras.

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Tabela 2 Porcentagem de Mulheres Vereadoras, por Regio Brasil eleies de 1996, 2000 e 2004
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 1996 12,86 12,45 7,93 8,15 12,28 2000 14,19 13,25 10,38 10,06 12,19 2004 14,60 14,59 10,61 11,43 13,42

Fonte: TSE Tribunal Superior Eleitoral

Quanto escolaridade, a maioria dos vereadores do sexo masculino limitase ao segundo grau completo. A maioria das mulheres vereadoras tm grau de instruo um pouco mais elevado do que os homens. E a maior parte das vereadoras que obtiveram grau de instruo superior esto nas regies Sudeste e Sul. Tabela 3 Distribuio dos vereadores segundo o grau de instruo Brasil eleies de 1996, 2000 e 2004
Grau de Instruo No informado L e escreve 1 grau incompleto 1 grau completo 2 grau incompleto 2 grau completo Superior incompleto Superior completo Total 1996 38,30 5,19 19,70 9,78 4,84 11,92 2,34 7,93 100,0 Homens % 2000 1,78 5,32 26,05 15,17 7,52 24,44 4,98 14,73 100,0 2004 10,62 19,98 3,65 21,07 4,78 10,57 3,87 25,45 100 1996 33,60 2,50 11,72 8,00 4,77 21,34 3,13 14,95 100,0 Mulheres % 2000 1,95 4,04 11,96 8,91 10,32 30,37 12,16 20,28 100,0 2004 8,00 9,60 1,74 28,73 4,05 25,34 6,69 15,84 100

Fonte TSE Tribunal Superior Eleitoral

H diferenas significativas na comparao da escolaridade dos vereadores, por regies de origem. A maior parte dos vereadores das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste tem, no mximo, o segundo grau completo ou o primeiro grau incompleto. Nas regies Sul e Sudeste, o nmero de vereadores que completaram o primeiro grau ligeiramente superior ao dos que tm o segundo grau completo. As duas regies concentram o maior nmero de vereadores com superior incompleto e completo. Ressalte-se, ainda, que a regio Nordeste concentra a maior taxa de vereadores com capacidade instrucional limitada apenas leitura e escrita; essa taxa se inverte quando se considera a maior capacitao instrucional dos vereadores que representam a regio Sul.

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Os nveis de escolaridade alcanados esto aparentemente relacionados origem social2 dos vereadores, como veremos a seguir, e ao conjunto de diferenas regionais, conforme revelam os dados da Tabela 4. Tabela 4 Distribuio dos vereadores segundo o grau de instruo, por regio e por sexo Brasil eleies de 1996 e 2000 (em %)
Grau Regio de Ano

Norte 1996 H
6,78

Nordeste 2000 1996 H M 2000 H M M H


3,05

Sudeste 1996 M
1,38

Sul 1996 H
1,25

Centro-Oeste 2000 H M
9,91

2000 H
2,80

1996 H
4,07

2000 H
3,10

Instru- Sexo o

M
2,89

H
7,50

M
1,24

M
0,22

M
1,90

M
0,83

L e escreve 1 grau incomp. 2 grau incomp. Superior incomp. Superior compl.

3,19 10,34 4,32 10,47 3,90

1,43

25,63 15,99 27,49 15,80 17,97 11,65 25,68 13,38 17,06 9,76 25,49 10,37 22,42 10,82 26,51 9,91 25,93 15,71 28,50 10,33 8,24 4,43 7,82 12,28 8,76 4,65 6,95 6,56 7,43 3,42 6,18 15,86 10,83 13,10 9,82 18,41 5,81 13,27 10,48 14,33 9,09 3,82 7,23 5,21 5,91 4,64 6,04 27,68 8,27 7,14 9,92 10,33

1 grau compl. 13,52 8,67 14,96 9,42


7,29 6,46 8,46 6,81

2 grau compl. 19,45 30,44 28,48 43,19 13,22 23,52 26,14 39,03 7,55 13,82 22,44 27,18 12,37 19,21 22,94 9,83 20,00 30,00 28,21 38,43
2,74 2,89 3,31 6,09 2,50 2,95 4,68 7,37 1,22 2,52 4,70 5,31 3,44 4,64 6,49 35,54 3,13 2,38 4,82 13,22

7,27 12,76 7,67 12,90 8,60 12,42 11,56 18,46 5,98 12,93 19,87 38,58 11,20 24,39 14,88 0,00 2,61 34,69 32,66 2,24 2,54 54,20 49,59 1,61 1,29 30,32 26,27 1,30

0,13 14,29 9,40 14,88 2,89

No informado 17,33 19,90 2,13

1,31 25,20 18,10 1,72

Fonte: TSE Tribunal Superior Eleitoral

Apesar de algumas variaes do grau de instruo dos vereadores para o ano de 2004, as mulheres continuam apresentando instruo superior a dos homens e o Sul e Sudeste continuam se diferenciando das outras regies como se pode notar pela Tabela 5. Tabela 5 Distribuio dos vereadores segundo o grau de instruo , por regio e por sexo Brasil - 2004
Regio, Sexo Grau de Instruo Norte Nordeste M 2,59 9,08 11,01 36,33 4,73 28,30 7,71 0,25 Sudeste H 2,96 15,93 27,11 25,86 5,81 18,00 3,99 0,00 M 1,69 10,34 11,57 29,78 4,55 35,10 6,89 0,00 H 1,73 16,20 29,16 25,32 6,41 14,51 5,69 0,99 Sul M 0,96 10,40 9,44 28,32 4,64 39,20 6,56 0,48 Centro-Oeste H 3,29 12,51 21,06 35,99 6,71 13,48 6,31 0,65 M 1,56 7,29 11,28 34,03 4,69 31,94 8,85 0,35

H M H L e escreve 5,81 1,32 9,49 1 grau incomp. 13,42 11,66 10,13 1 grau completo 26,75 11,35 21,23 2 grau incomp. 30,24 37,99 28,87 2 grau completo 8,08 6,41 8,37 Superior incomp. 9,04 20,72 15,12 Superior compl. 5,93 10,53 6,17 No informado 0,14 0,00 0,61 Fonte: TSE Tribunal Superior Eleitoral
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No foi possvel, nesta pesquisa, analisar a composio social da cmara dos vereadores e a composio social dos partidos.

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Para os dados sobre idade, os registros de 1996 so incompletos, e apenas para 2004 o TSE aperfeioou os critrios utilizados na coleta de dados, a fim de permitir uma referncia mais adequada em relao faixa etria dos vereadores. Os dados da Tabela 6 mostram que a maior concentrao de vereadores est na faixa entre 30 e 40 anos e entre 40 e 50 anos. A comparao com dados relativos a perodos anteriores mostra que esse segmento da classe poltica sofreu rejuvenescimento.

Tabela 6 Distribuio dos vereadores por faixas de idade, por regio Brasil eleies de 1996, 2000 e 2004
Idade Regio Ano
0,70

Norte %

Nordeste %

Sudeste %

Sul %

Centro-Oeste %

1996 2000 2004 1996 2000 2004 1996 2000 2004 1996 2000 2004 1996 2000 2004
5,12 1,78 0,26 1,18 2,15 1,55 0,31 0,18 94,39 6,26 3,35 0,09 0,37 0,28 0,11 0,27 0,00 98,87 6,58 1,14 0,00 0,04 0,20 0,25 0,16 0,02 99,33 3,89 0,84 0,09 0,36 0,88 0,24 0,12 0,00 98,31 4,82 1,08

De 20 a 30 anos De 30 a 40 anos De 40 a 50 anos De 50 a 60 anos De 60 a 70 anos 80 anos ou mais No consta

1,60 31,41 19,60 1,74 32,68 43,21 0,97 13,20 25,84 0,33 0,30 2,63 0,18 6,90 1,78 0,89

26,28 16,29 37,30 37,44 20,44 27,06 7,80 1,58 0,35 11,72 2,29 1,84

27,84 13,01 40,40 34,23 17,06 35,07 5,67 1,21 1,24 11,93 3,24 1,38

25,18 15,74 44,64 41,92 20,57 29,63 4,89 0,84 0,00 9,85 1,26 0,76

33,27 18,71 41,99 45,38 16,39 27,74 2,60 0,36 0,58 5,81 0,65 0,65

94,65 14,78

Fonte: TSE Tribunal Superior Eleitoral

Quanto ocupao, a quase totalidade dos vereadores constituda de trabalhadores rurais, servidores pblicos, empresrios da indstria, do comrcio e de servios, trabalhadores de atividades no-manuais de rotina, profissionais de escritrio, profissionais liberais e, sendo que em 2004, aparecem os empresrios do setor primrio3. O ordenamento dessas ocupaes mostra diferenas regionais, expostas na Tabela 7. A mais importante refere-se regio Sudeste para 2000, onde significativo o nmero de vereadores com profisses liberais, acompanhando os dados sobre o grau de instruo mais elevado da regio.

As categorias ocupacionais foram estabelecidas a partir dos critrios fixados por Nelson do Valle Silva e discutidos em Scallon (1999), dentre mais de cem ocupaes identificadas pelo TSE.

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Em 2004, os vereadores com profisses liberais passam a ter importncia em todas as regies, assim como os empresrios da indstria, comrcio e servios e os servidores pblicos. Interessante notar que os trabalhadores rurais do lugar aos empresrios do setor primrio, no Norte e no Centro-Oeste. Os trabalhadores no-manuais de rotina e os profissionais de escritrio perdem importncia na representao para vereana. Tabela 7 Distribuio dos vereadores segundo ocupao, por regio Brasil 1996 e 2000
Profisses Aposentado Regio Ano Norte % Nordeste % Sudeste % Sul % Centro-Oeste % 1996 2000 2004 1996 2000 2004 1996 2000 2004 1996 2000 2004 1996 2000 2004 0,00 0,48 2,06 0,00 1,54 1,90 0,00 3,51 3,60 0,00 2,59 2,19 0,60 0,77 1,08 0,04 0,63 0,13 1,30 0,00 8,20 0,05 1,17 0,44 2,76 0,12 7,67 0,07 1,82 0,67 2,08 0,00 8,92 1,00 5,89 0,19 5,29 0,00 5,38

Artesos e Artistas 0,10 0,04 0,00 Dirigentes Administrativos de 1,80 1,16 3,70 Alto Nvel Empresrios na Indstria, Comrcio e Servios Empresrios no Setor Primrio Funes Administrativas (execuo) Funes Religiosas Membros do Poder legislativo No-manual de Rotina e Funes de Escritrio Profissionais Liberais Publicitrio, Locutores, Radialista, Op. de Cmera, Jornalista Servidores Pblicos Tcnicos Administrativos na Indstria, Comrcio e Servios Tcnicos Artistas e Servios de Trabalho Manual Trabalhador no Servio Domstico Trabalhadores Manuais da Indstria Trabalhadores Manuais em Servios Gerais Trabalhadores Rurais Outros No Consta

10,19 8,34 16,46 5,49 7,39 2,47 8,85 1,30 0,00 0,41 0,33 0,22 0,62 12,67 4,72 1,44 8,52 7,35 0,00 6,74 0,55 0,01 9,21 4,78

9,95 16,29 7,14 14,95 20,74 11,73 15,81 21,46 15,46 12,51 20,86 3,36 0,06 0,08 4,33 7,25 5,58 0,45 0,39 2,29 0,00 5,10 0,80 0,03 4,43 3,46 4,09 0,49 0,56 4,79 9,59 6,41 0,48 0,60 1,80 0,12 5,38 4,47 0,04 4,82 5,84 2,52 0,72 0,30 2,81 8,33 3,28 0,59 0,25 1,35 0,00 7,94 1,09 0,30 1,87 5,81 11,40 0,08 0,30 3,24 0,43 0,00 3,44

8,48 11,79 0,00 7,36 17,85 0,89 0,22

6,25 3,05 13,17 5,82 0,30 0,32 0,41 0,24

6,60 22,04 4,09 10,48 20,20 8,29 0,25 0,50 0,19 0,71 0,42 0,26

6,41 15,99 7,49 0,60 0,67 0,51

4,11 9,90 21,60 0,69 1,80 3,92 2,26 0,00 3,60 0,00 1,97 1,41 0,41 9,32 0,80 0,41 0,77 2,89 0,00 5,51 15,16 4,94 0,23 2,53 9,67 1,08 0,02 1,55 6,22 0,26 1,49

9,53 19,20 0,82 11,72 18,94 3,75 6,58 4,24 1,38 0,59 2,49 2,18 1,56 0,00 0,33 1,28 0,00 5,64 0,85 0,01 0,69 7,13 0,39 0,61 4,43 3,95 1,29 2,85 4,60 6,15 1,38 0,06 0,24 0,96 0,00 5,64 1,04 0,00 0,93 9,23 0,43 0,47

8,28 21,89 14,07 12,59 19,14 5,35 2,67 1,34 2,44 4,06 7,19 2,44 0,17 0,08 0,34 0,00 4,71 2,53 2,90 4,02 4,14 3,29 5,28 2,81 1,93 3,16 3,65 1,83 2,10 4,51 3,68 6,89 1,72 0,00 0,65 0,43 0,00 5,16 2,58

6,55 21,46 9,43

3,96 12,23 9,47 14,56 22,55 13,13 10,93 13,40 9,68 1,14 26,86 3,30

27,41 31,65 13,58 48,62 16,69 4,91 59,07 0,42

Fonte: TSE Tribunal Superior Eleitoral

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O fato de os trabalhadores rurais estarem representados de modo to significativo sugere a importncia desse segmento em cidades de pequeno porte e em regies onde a populao rural marcante4. tambm significativo o aparecimento de empresrios do setor primrio no ano de 2004. Tabela 8 Segmentos ocupacionais mais importantes para o recrutamento de vereadores Brasil 2000 e 2004
Norte 2000 2004 Empresrios do setor primrio Empresrios na Indstria, 8,34 Comrcio e Servios No-manual de Rotina e 7,35 Profissionais de Escritrio Profissionais Liberais Servidores Pblicos 9,90 Trabalhadores Rurais 15,16 Fonte: TSE Tribunal Superior
8,85 16,46 9,95 7,25 13,17 21,60 22,04 19,20 9,43 10,48 11,73 12,23 20,20 18,94 9,47 16,29 14,95 20,74 15,81 8,33 15,99 21,89 13,13 21,46 12,51 11,79 17,85 19,14

Nordeste 2000 2004

Sudeste 2000 2004

Sul Centro-Oeste Total 2000 2004 2000 2004 2000 2004


11,40 20,86 12,53 8,47 7,34 10,16 17,82 8,19 18,07 14,08 6,11 14,30

9,53 21,46

8,28 22,55

12,59 13,40

Eleitoral

Os funcionrios pblicos continuam sendo uma fonte importante de recrutamento para candidatos vereana5. Na categoria empregados em atividades no-manuais esto, basicamente, os bancrios e tcnicos em geral, que diminuem o grau de representao nas eleies de 2004. Na categoria empresrios no foram levados em conta a dimenso do empreendimento nem o ramo de atividade. A dimenso desta categoria nas bancadas partidrias no pde ser observada, o que nos impossibilita correlacionar os perfis de carreira. No foi possvel estabelecer comparaes com a literatura que discute a origem social dos membros do Congresso Nacional e assemblias legislativas, uma vez que no foi possvel relacionar indicadores socioeconmicos com a filiao partidria dos vereadores (RODRIGUES, 2002; MESSEMBERG, 2002; CORADINI, 2001; SAMUELS, 1998; MARENCO DOS SANTOS, 1997; SANTOS, 2001). As to comentadas bancadas dos comunicadores e dos profissionais religiosos no so, na verdade, to representativas nas cmaras municipais quanto aponta uma parte da literatura sobre o tema. A presena dos comunicadores maior nas cmaras das regies Sudeste e Centro-Oeste; o nmero de vereadores ligados a atividades religiosas tambm mais expressivo nas regies Norte e Sudeste.

4 As diferenas encontradas entre estados de uma mesma regio apontam para fortes desnveis intraregionais. 5 Dentro dessa categoria no foi possvel identificar os professores, pois os dados do TSE no puderam ser desagregados dos dados totais.

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Os dados sobre o desempenho dos partidos nas eleies para o legislativo local inclusive os relativos a 2004 completam a descrio do perfil dos vereadores brasileiros, como mostram as tabelas seguintes.

Tabela 9 Vereadores eleitos, por partido Brasil 1996, 2000 e 2004


Partidos PPB (PP) PDT PT PTB PMDB PSTU PSL PST PTN PSC PCB PL PPS PFL PAN PSDC PRTB PCO PGT PSN/PHS PMN PRN PSB PSD PV PRP PSDB PRONA PC do B PT do B PTC Total 1996 6.238 3.311 1.546 3.029 11.389 0 260 148 25 561 0 2.350 384 8.164 2 55 21 0 3 7 332 51 956 1.173 164 340 6.754 33 86 100 0 47.482 % 13,14 6,97 3,26 6,38 23,99 0,00 0,55 0,31 0,05 1,18 0,00 4,95 0,81 17,19 0,00 0,12 0,04 0,00 0,01 0,01 0,70 0,11 2,01 2,47 0,35 0,72 14,22 0,07 0,18 0,21 0,00 100,00 2000 6.805 3.332 2.234 4.450 10.647 2 429 359 80 646 2 2.490 2.292 9.050 29 212 198 0 28 110 318 56 1.553 1.472 310 391 7.690 26 138 134 0 55.483 % 12,27 6,01 4,03 8,02 19,19 0,00 0,77 0,65 0,14 1,16 0,00 4,49 4,13 16,31 0,05 0,38 0,36 0,00 0,05 0,20 0,57 0,10 2,80 2,65 0,56 0,70 13,86 0,05 0,25 0,24 0,00 100,00 2004 54,57 3.252 3.679 4.176 7.399 902 506 0 0 724 60 3.806 2.745 6.076 84 826 228 12 0 346 519 0 1.805 0 782 596 6.566 131 273 317 310 51.819 % 10,53 6,28 7,10 8,06 14,28 1,74 0,98 0,00 0,00 1,40 0,12 7,34 5,30 11,73 0,16 1,59 0,44 0,02 0,00 0,67 1,00 0,00 3,48 0,00 1,51 1,15 12,67 0,25 0,53 0,61 0,60 100,00

* Nas eleies de 2000, houve um aumento de 17% das cadeiras; em 2004, o nmero de vereadores foi reduzido pelo TSE. Fonte: TSE Tribunal Superior Eleitoral

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O nmero de partidos com representao local indica a fragmentao partidria no Brasil, com efeitos marcantes no processo eleitoral municipal, bem como na atuao das cmaras municipais e na constituio dos interesses dos vereadores de situao e de oposio. Os dados da Tabela 9 mostram que o PMDB tem sido o partido que mais elege vereadores no pas, apesar de ter havido uma queda na eleio de 2004, refletindo uma significativa capilaridade e a importncia da organizao partidria. As outras foras partidrias bem representadas so o PFL, o PSDB e o PPB (PP), partidos que tambm sofreram perdas significativas de participao na eleio de 2004. Ao mesmo tempo, tiveram aumento as bancadas de vereadores eleitos pelo PT, PL, PPS e PSB. A maior competio neste nvel de representao parece no estar ligada apenas diminuio do nmero de vereadores estipulada pelo TSE e ao conseqente esforo dos partidos para ampliar as suas reas de votao. Em tudo isso, a novidade o crescimento da bancada de vereadores do PV, que passou de 0,56%, em 2000, para 1,51%, em 2004. Devem-se ressaltar as magnitudes eleitorais regionais. Os estados do Norte e do Centro-Oeste so aqueles com o menor nmero de municpios e, conseqentemente, com o menor nmero de vereadores. A Tabela 10 mostra a dimenso desta diferena com base no tamanho dos eleitorados.

Tabela 10 Distribuio dos votos para vereador, por regio Brasil 1996, 2000 e 2004
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total 1996 3.881.584 17.836.749 32.196.381 12.670.980 4.392.527 70.978.221 % 5,46 25,13 45,37 17,85 6,18 100,00 2000 5.512.649 22.737.176 38.885.744 13.948.644 5.329.433 86.413.643 % 6,37 26,32 44,99 16,15 6,17 100,00 2004 6.153.128 24.265.682 38.058.194 14.435.036 5.209.640 88.121.680 % 6,98 27,53 43,18 18,26 5,91 100,00

Fonte: TSE Tribunal Superior Eleitoral

A anlise regional dos resultados partidrios para as cmaras municipais mostra algumas diferenas importantes (Tabela 11) 6.

Nossa anlise no se deteve nas singularidades dos estados, mas apenas nas diferenas regionais.

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O PMDB foi o partido com o maior nmero de vereadores eleitos nas regies Norte, Sudeste, Sul e Centro-Oeste nas eleies 1996/2000. Nas eleies de 2004, perde representao significativa no Norte e no Sudeste; apesar de crescer na regio Centro-Oeste no consegue ultrapassar o PSDB. Na regio Nordeste, o PFL rene uma bancada maior do que a do PMDB. Nas outras regies, os bons resultados eleitorais obtidos pelo PFL apontam para uma capilaridade a ser considerada. O PSDB foi o segundo partido nas eleies 1996/2000, com maior votao para o legislativo municipal nos estados das regies Norte, Nordeste e Sudeste, perdendo para o PFL nas regies Sul e Centro-Oeste. Nas eleies de 2004, o PSDB foi o partido que mais elegeu vereadores no Norte, no Sudeste e no Centro-Oeste. O PPB (PP) se sobressai nas regies Norte e Sul em 1996 e em 2000, e Centro-Oeste em 2004. O PTB teve um desempenho mais homogneo em todas as regies, conseguindo aumentar significativamente sua votao na regio CentroOeste, na eleio de 2004. Para o PT, os desempenhos mais baixos foram localizados nas regies Nordeste e Centro-Oeste nas eleies de 1996 e 2000; em 2004, o desempenho foi mais equilibrado em todas as regies. O PFL, o PPS e o PSB mostraram um aumento tendencial do nmero de vereadores nas eleies de 1996 e 2000. Em 2004, o PFL s cresceu na regio Centro-Oeste. Focalizando as regies, em 2004 a regio Nordeste manteve a tendncia de votao das outras eleies, e o Sul foi a regio que mais diferenas apresentou. Nele, o PSTU (8,12%) e o PSDC (4,12%) conseguiram ultrapassar a votao do PPS e PSB. Apesar da queda significativa de votos do PMDB e do PP, continuaram sendo os partidos mais votado. O PDT encontrou sua maior expresso nesta regio. Quando confrontadas a resultados eleitorais para cmaras municipais, as anlises que apontam para a tendncia de os partidos de direita obterem melhores resultados nas regies menos desenvolvidas e os partidos de centro e de esquerda serem mais bem sucedidos nas regies mais desenvolvidas revelam-se insuficientes. Da mesma forma, as teses comumente divulgadas na literatura poltica sobre o Brasil, relativas s constantes migraes partidrias, que apontam o movimento das lideranas locais para acompanhar os governadores (o ultrapresidencialismo estadual), s estratgias polticas personalistas e desvalorizao dos partidos, precisam ser repensadas a partir dos resultados dos legislativos locais. Os dados mostram que alguns partidos mantm um padro regular de votao. Como explicar, por exemplo, que nestes dez anos o PMDB continue sendo o partido que mais vereadores elege no Brasil?

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A anlise aprofundada e desvinculada de prejulgamentos sobre a atuao das cmaras municipais e dos vereadores, seja nos processos eleitoral e partidrio, seja no processo decisrio local e suas formas de relacionamento com os executivos locais, revela o significado poltico desta esfera de atuao, que no se molda apenas pela troca de lealdades ou pela distribuio de benefcios, caractersticas da prtica clientelista.

Tabela 11 Vereadores eleitos e partidos mais votados, por regio Brasil 1996-2000-2004
Regio Partidos PDT PFL PL PMDB PPB (PP) PPS PSB PSDB PT PTB 1996 4,56 Norte % 2000 2004 4,04 4,97 Nordeste % 1996 2000 2004 5,04 4,39 4,53 Sudeste % 1996 2000 2004 4,43 4,90 5,92 1996 15,70 Sul % 2000 2004 9,54 10,60 4,88 2,20 Centro-Oeste % 1996 2000 2004 0,50 6,61 4,47 8,01 0,03 0,11 8,84 8,97 6,17 5,95 1,19 1,32 0,70 8,30 2,70 5,96 2,52 0,20 8,05 1,13 1,90 4,53 10,57 11,25 10,39 8,89 2,29 15,59 8,24 7,44

19,99 10,73 11,32 22,00 19,24 16,51 19,47 13,92 11,89 12,30 12,86 2,98 5,58 9,60 5,97 5,19 7,71 5,21 4,70 8,86 1,33 0,94 17,04 14,20 0,92 2,72 3,45 6,94 2,69 2,05 4,16 7,29 8,53 5,40 3,92 9,77 9,15 8,48 1,91 4,42 1,68 6,08 8,98 5,07 3,93 1,94 6,97 8,50 5,32 4,80 4,33 7,33 9,72 0,78 1,96 3,15 7,87 7,65 5,34 4,07 4,89 9,28 7,68 5,69 3,36 7,69 10,01

19,62 25,05 11,78 18,49 17,12 12,89 15,98 17,72 13,49 30,13 25,76 18,45 19,24 11,38 14,33 22,62 23,20 19,40 0,08 0,45 6,30 5,04 4,80 1,52 1,52 9,69 5,95 5,42 3,26

14,64 12,67 13,07 15,26 15,02 11,58 21,58 15,45 15,57

Total de 4.455 4.862 4.186 14.687 17.823 16.539 15.518 18.678 15.842 11.112 12.135 10.967 1.710 1.986 4.285 Vereadores Fonte: TSE Tribunal Superior Eleitoral

A percepo dos legislativos de Santa Catarina e de So Paulo sobre o processo decisrio local

A incorporao dos municpios federao brasileira, determinada na Constituio de 1988, trouxe mudanas na organizao e no funcionamento dos governos locais, devidas descentralizao e transferncia de responsabilidade decisria para as unidades subnacionais. O municpio recebeu a maior parcela das transferncias constitucionais e foi o principal destinatrio da descentralizao de competncias e atribuies na rea social.

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Descentralizao e participao tornaram-se conceitos fundamentais para entender a revalorizao da poltica e das instituies do governo local. A expresso fundamental dessas mudanas institucionais consubstancia-se nos conselhos municipais legalmente criados, e que se constituem como arena participativa, definidora do processo decisrio. A entrada em cena dos conselhos municipais, canais de participao da sociedade na gesto pblica, e a existncia de um novo padro de governo municipal, baseado no princpio da governana democrtica, que supe a interao entre governo e sociedade em novos arranjos institucionais, praticamente no levam em conta o papel do legislativo local, referendando o consenso quase geral de que as cmaras municipais constituem um apndice do poder executivo. As pesquisas sobre o legislativo local, surgidas no final da dcada de 1990, apontam para uma instituio clientelista por excelncia e homologadora das decises do prefeito, nas quais as transferncias de recursos individualizados garantem a reeleio dos vereadores e a permanncia de um crculo vicioso da poltica local, regido pelo clientelismo, pelo mandonismo, pelo paternalismo e pela hipertrofia do poder executivo, com relaes de dependncia poltico-partidria dos governos locais para com os governos estaduais (SOUZA, 2004). Pesquisas apontam para um crculo virtuoso da poltica local, segundo o qual a delegao e a transferncia de competncias ao governo local e a incorporao da sociedade civil ao processo de formulao e gesto das polticas pblicas, especialmente das polticas sociais, levam a decises mais racionais das polticas pblicas locais e aumentam sua qualidade, eficincia, eficcia e efetividade (AVRITZER, 2002) 7. Duas questes se colocam, relacionadas a estas vertentes de anlise: 1) a falta de referncias s condies gerais que do suporte transformao do papel do governo em mbito local, condies vinculadas estrutura fiscal federativa, s desigualdades econmicas, sociais e regionais entre municpios e dinmica local resultante dos interesses e das foras polticas locais, assim como, fundamentalmente, das diferenas entre rural e urbano, que marcam significativamente as prticas polticas locais. Nos estados e municpios com caractersticas predominantemente rurais, a poltica continua marcada pelo clientelismo e pela pequena capacidade de renovao das elites polticas locais. Nos estados e municpios com caractersticas predominantemente urbanas, as elites locais mostraram maior capacidade de renovao; nelas, a exposio
7 Para alguns autores, a transio caracteriza-se por um hibridismo de interesses que combina formatos corporativos, clientelistas, pluralistas e conexes informais, com estilos predatrios e universalistas, em um processo de reordenamento dos interesses polticos que ainda no esgotou suas possibilidades (ver SANTOS, 1999).

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competio poltica interfere nas relaes de corte clientelista, e h mais espao para a autonomia decisria e para a adoo de decises mais universalistas e menos clientelistas; 2) a virtuosidade do sistema participativo contrasta com o sistema representativo. Os municpios dotados de poder efetivo podem representar um incentivo participao poltica, enquanto corretivo democracia representativa. A participao da sociedade civil nos negcios pblicos minimizaria o patrimonialismo e a privatizao da poltica, e enfatizaria os procedimentos participativos, em detrimento da qualidade da deciso e da representao. O crculo vicioso do sistema representativo estaria relacionado ao sistema eleitoral e ao sistema partidrio, favoreceria o individualismo apartidrio, o baixo prestgio do partido, a troca constante de legendas e a lista aberta, que caracterizariam especialmente a lgica da disputa poltica dos legislativos locais. Estas duas lgicas perpassam as discusses sobre democracia no Brasil, especialmente sobre o papel do poder local no processo de aperfeioamento democrtico. Esta anlise se completa com a percepo dos atores do executivo e do legislativo sobre estes novos arranjos institucionais locais, sobre estas novas formas de organizao da sociedade civil, que interferem no relacionamento entre estes dois poderes. Os dados apresentados fazem parte de uma pesquisa realizada entre 2001 e 2003, com prefeitos e presidentes de cmara de 42 municpios de So Paulo (SE), 19 municpios de Santa Catarina (S) e 12 municpios de Alagoas (NE)8. Sobre os municpios estudados, cabe descrever alguns fatores que orientaram sua escolha: 1) o tamanho dos municpios-sede das divises regionais. Para o estado de Alagoas, excetuando a capital (Macei), apenas dois dos doze municpios-sede (Palmeira dos ndios e Unio dos Palmares) tm mais de 50 mil habitantes. Para o estado de Santa Catarina, excetuando a capital (Florianpolis), dez dos dezenove municpios-sede tm mais de 50 mil habitantes: Chapec, Concrdia, Canoinhas, So Bento do Sul, Joinville, Lages, Blumenau, Itaja, Tubaro, Cricima. Desses dez, seis municpios tm mais de 100 mil habitantes. Para o estado de So Paulo, excetuando a capital (So Paulo), 37 dos 42 municpios-sede tm mais de 50 mil habitantes, e 20 municpios tm mais de 100 mil habitantes;

Maria Teresa M.Kerbauy, Descentralizao, Clivagens Regionais e Elites Polticas Locais: um estudo comparado, 2001-2003, pesquisa financiada pelo CNPq.

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2) a evoluo do nmero de municpios. Entre 1988 e 1995, Alagoas foi um dos estados que menos criou municpios. Tinha 97 municpios em 1988 e 102 em 1995. Santa Catarina mostra uma situao intermediria, pois de 199 municpios, em 1988, passou para 287, em 1995. Para uma comparao inicial, So Paulo contava com 572 municpios em 1988 e passou a ter 636 municpios em 1995. A maior parte das unidades municipais concentra-se em Minas Gerais, So Paulo, Rio Grande do Sul e Paran; 3) o tamanho da populao urbana e rural. Segundo os dados preliminares do IBGE, o estado de Alagoas tinha 46,96% de sua populao na zona rural; o estado de Santa Catarina tinha 27,06% de sua populao na zona rural; e o estado de So Paulo, apenas 0,70% de sua populao estava na zona rural; 4) distribuio de matrculas na educao fundamental municipal. A descentralizao da educao a poltica pblica com maior visibilidade. Da por que optamos por comparar os dados sobre matrcula. Segundo o 2 Balano do Fundef, Alagoas tinha, em 1999, 72,9% das matrculas no ensino fundamental municipal, Santa Catarina contava com 40,5% das matrculas no ensino fundamental e So Paulo, 25,8% das matrculas no ensino fundamental municipal; 5) os estados escolhidos representam as regies que tm o maior percentual no Fundo de Participao dos Municpios (FPM): Nordeste tem 35%, Sudeste tem 31% e Sul tem 18%, ficando para o Centro-Oeste 7% e 9% para o Norte. O critrio adotado para a distribuio do FPM nas grandes cidades e capitais estaduais a renda. Nos municpios com menos de 156.216 habitantes, o critrio considerado a relao entre o tamanho da populao e a quantidade de recursos. Para os municpios de So Paulo, os dados sobre a composio da populao, a taxa de urbanizao e o volume do eleitorado destes municpios apontam para um grande nmero (19) de cidades com mais de 100.000 habitantes, com alta taxa de urbanizao e um nmero elevado de eleitores. Graas ao crescimento do eleitorado, os municpios de Bauru, Campinas, Piracicaba, Ribeiro Preto, Santos, So Jos do Rio Preto, So Jos dos Campos e Sorocaba alcanaram as condies mnimas exigidas para a realizao do segundo turno, quando necessrio, nas eleies municipais9.

9 Bauru e So Jos do Rio Preto alcanaram nas eleies de 2004 o nmero de eleitores (200.000) considerados necessrios caso fosse preciso realizar o segundo turno. Dos questionrios enviados para os municpios de So Paulo, 20 do executivo e 19 do legislativo foram devolvidos devidamente preenchidos; dos questionrios enviados para os municpios de Santa Catarina, quatro do executivo e oito do legislativo foram devolvidos devidamente preenchidos.

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Tabela 12 Amostra dos municpios de So Paulo: populao, taxa de urbanizao e eleitorado, em 2000
Municpios Andradina (L) Araatuba (L) Barretos (L) Bauru (L e E)* Botucatu (L) Bragana Paulista (E e L) Campinas (L) Cruzeiro (E) Dracena (E) Franca (E) Itapetininga (E) Itapeva (E e L) Jales (E e L) Ja (L) Limeira (E) Lins (E e L) Marlia (L) Ourinhos (E) Piracicaba (E e L) Registro (E) Ribeiro Preto (L) Rio Claro (E) Santos (E) So Joo da Boa Vista (L) So Joaquim da Barra (E) So Jos do Rio Preto (L) So Jos dos Campos (E) Sorocaba (E) Taubat (L) Tup (E) Votuporanga (E e L)
(*) Executivo e legislativo Fonte: IBGE - TSE

Populao 55.161 169.240 103.874 315.835 108.112 124.888 967.321 73.469 40.479 287.400 125.192 82.833 46.178 111.783 248.632 65.954 197.153 93.796 328.312 53.505 505.012 168.087 417.777 77.213 41.593 357.862 538.909 494.649 244.107 63.198 75.565

Taxa de Urbanizao 91,02 97,16 95,53 98,40 94,70 89,98 96,17 96,40 90,55 97,80 89,86 75,73 91,17 94,19 85,64 97,29 96,18 94,47 96,25 80,90 99,53 96,91 99,58 91,32 96,99 93,79 95,12 95,12 95,53 94,85 95,67

Eleitorado 38.970 115.043 68.239 195.967 68.389 79.530 624.527 50.157 30.360 168.413 73.920 49.692 31.955 72.246 154.867 44.833 125.327 57.648 204.287 35.593 323.564 107.432 327.179 51.186 37.304 228.801 321.931 302.072 151.104 43.967 48.403

Para os municpios de Santa Catarina, os dados sobre composio da populao, taxa de urbanizao e volume do eleitorado mostraram que: (1) trs municpios tinham mais de 100.000 habitantes; (2) a taxa de urbanizao desigual; e (3) apenas uma cidade, Joinville, tem um nmero de eleitores que lhe permitiria realizar um segundo turno.

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Tabela 13 Amostra dos municpios de Santa Catarina: populao, taxa de urbanizao e eleitorado, em 2000
Municpios Alfredo Wagner (E) Ararangu (E) Concrdia (L) Cricima (L) Curitibanos (L) Joaaba (L) Joinville (E e L)* Lajes (L) So Bento do Sul (L) So Miguel do Oeste (L)
(*) Executivo e legislativo Fonte: IBGE - TSE

Populao 8.857 54.706 51.631 170.420 36.061 24.068 429.604 157.682 65.437 32.324

Taxa de Urbanizao 27,92 82,35 73,41 89,80 89,95 90,11 96,59 97,39 94,48 79,59

Eleitorado 6.772 36.172 44,298 111.448 26.662 17.802 269.536 100.906 42.214 23.017

Para os municpios de Alagoas, apenas quatro questionrios, respondidos pelo executivo, foram devolvidos, o que nos leva a limitar nossa anlise aos municpios do estado de Santa Catarina e So Paulo.

Anlise

As variveis idade e escolaridade foram consideradas as mais adequadas para caracterizar os prefeitos e presidentes de cmara. O cargo de presidente de cmara tende a ser ocupado por pessoas mais velhas, como mostra a comparao das faixas etrias dos presidentes (50 a 60 anos) e dos vereadores (40 a 50 anos). Em relao escolaridade, os prefeitos dos municpios e os presidentes de cmara do estado de So Paulo tm o superior completo (apenas um prefeito tem o superior incompleto), conforme mostra a Tabela 15. Para Santa Catarina, maior a variao da escolaridade de prefeitos e presidentes de cmara.

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Tabela 14 Distribuio dos prefeitos e presidentes de cmara por faixa etria Santa Catarina e So Paulo
Estados Idade De 30 a 40 anos De 40 a 50 anos De 50 a 60 anos Acima de 60 anos Total Santa Catarina Presidentes Prefeitos de Cmara 1 1 0 3 1 4 2 0 4 8 So Paulo Presidentes Prefeitos de Cmara 1 0 12 5 5 11 2 3 20 19

Fonte: Pesquisa Descentralizao, Clivagens Regionais e Elites Polticas

Tabela 15 Distribuio dos prefeitos e presidentes de cmara segundo escolaridade Santa Catarina e So Paulo
Estados Escolaridade 1 grau incompleto 1 grau completo 2 grau incompleto 2 grau completo Superior incompleto Superior completo Total Santa Catarina Presidentes Prefeitos de Cmara 1 2 1 2 1 1 2 4 6 So Paulo Presidentes Prefeitos de Cmara 1 1 3 1 2 19 12 20 19

Fonte: Pesquisa Descentralizao, Clivagens Regionais e Elites Polticas

Os dados sobre a opo partidria dos prefeitos e presidentes de cmara no incio da carreira poltica, em comparao com a opo atual, apontam que no h uma migrao partidria significativa. Segundo os dados coletados, grande o nmero de prefeitos que passaram por experincia eleitoral anterior, ao concorrer por outros cargos eletivos (vereador, deputado estadual ou deputado federal); os presidentes de cmara, por sua vez, muito raramente passaram por outras experincias eletivas.

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Tabela 16 Distribuio dos prefeitos e presidentes de cmara, segundo o partido de incio e o partido atual Santa Catarina e So Paulo
Estados Cargos Partidos PPB PPS PSDB ARENA UDN PMDB PL PT PDS PTN PDT PCB MDB PFL PC DO B PSD No respondeu Total Santa Catarina Prefeitos Pres. de Cmara Incio Atual Incio Atual 1 2 3 4 1 So Paulo Prefeitos Pres. de Cmara Incio Atual Incio Atual 1 2 1 1 1 1 1 1 2 2 1 1 2 1 3 2 2 2 1 1 2 3 1 2 1 8 20 2 1 3 1 2 1 1 1 20 2 2 1 3 1 1 2 1 1 2 2 1 3 1 1 2 1 1

2 1

1 1

1 1

19

19

Fonte: Pesquisa Descentralizao, Clivagens Regionais e Elites Polticas

A opo partidria inicial e atual dos prefeitos e presidentes de cmara de Santa Catarina mostra-se concentrada nos grandes partidos. A opo partidria inicial e atual dos prefeitos e presidentes de cmara de So Paulo mais pulverizada, e percorre uma gama variada de partidos. Alguns presidentes de cmara em So Paulo comearam a carreira sob o sistema partidrio anterior a 1979, tendo pertencido a partidos como a Arena ou o MDB. Segundo a opinio dos prefeitos e presidentes de cmara entrevistados, o relacionamento entre o executivo e o legislativo, geralmente considerado de total submisso do segundo ao primeiro, foi avaliado como bom e regular, portanto, estvel, apesar dos inmeros conflitos tornados pblicos nos ltimos anos por conta da ao fiscalizadora do legislativo. Segundo a percepo dos atores envolvidos, nem a submisso total, nem o atrito permanente parecem caracterizar esta relao (Tabela 17).

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Tabela 17 Avaliao da relao entre o executivo e o legislativo no municpio


Estados e Cargos Avaliao timo Bom Regular Ruim Pssimo No respondeu Total Santa Catarina Prefeitos 1 2 1 Presidente de Cmara 1 4 3 So Paulo Prefeitos 5 9 4 1 1 20 Presidente de Cmara 1 9 7 2 Total 8 24 15 3 1 19

Fonte: Pesquisa Descentralizao, Clivagens Regionais e Elites Polticas

Avaliado de forma cuidadosa por prefeitos e presidentes de cmara, o relacionamento com o judicirio que tem desempenhado um papel fundamental no controle da corrupo, da Lei de Responsabilidade Fiscal e do Estatuto da Cidade (especialmente atravs da promotoria pblica) foi considerado bom e timo.

Tabela 18 Avaliao da relao entre o executivo e o judicirio no municpio


Estados e Cargos Avaliao timo Bom Regular Ruim Pssimo No respondeu Total Santa Catarina Prefeitos 2 2 Presidente de Cmara 3 3 2 So Paulo Prefeitos 5 10 4 1 4 8 20 1 19 Presidente de Cmara 1 10 6 1

Fonte: Pesquisa Descentralizao, Clivagens Regionais e Elites Polticas

A criao dos conselhos municipais redesenhou as relaes favorecidas em espaos j institucionalizados no municpio e ajudou a incorporar novos atores polticos aptos a participar da formulao e implementao de polticas pblicas. Este novo desenho institucional ajudou a articular os atores tradicionais da poltica local, ligados a prticas polticas consagradas, como a autonomizao do executivo 357

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em relao ao legislativo, a legislao social, quase sempre do executivo, a perda do equilbrio entre executivo e legislativo, o fortalecimento do judicirio, com os novos atores polticos, em geral, associados aos movimentos populares e sindical e s lideranas surgidas entre usurios de servios pblicos, cujos interesses se fazem representar de modo organizado. Segundo os entrevistados, o funcionamento dos conselhos municipais foi considerado bom e regular, embora os presidentes de cmara de So Paulo tenham uma percepo mais negativa dos conselhos, do que os de Santa Catarina (Tabela 19).

Tabela 19 Avaliao do funcionamento dos conselhos municipais


Estados e Cargos Avaliao timo Bom Regular Ruim Pssimo Total Santa Catarina Prefeitos 3 1 Presidente de Cmara 6 1 1 8 So Paulo Prefeitos 2 9 9 Presidente de Cmara 5 2 10 2 19 Total 7 20 21 3

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Ao conferir aos conselhos municipais competncias antes exercidas pelo executivo e pelo legislativo, a legislao manteve as competncias desses rgos representativos como locus das decises polticas locais, e o sistema de contrapesos e vigilncia recproca. Aparentemente, esta nova institucionalidade encontra dificuldades para reconfigurar as decises polticas locais, tornando muitas vezes a participao um mero instrumento legitimador das decises dos rgos executivos10. Se isto est de fato acontecendo, o executivo municipal v aumentar o seu poder de deciso, ao mesmo tempo em que tem que dividir as negociaes formais e informais com um legislativo enfraquecido e com conselhos homologadores e no deliberativos de decises sobre polticas pblicas. A competio entre representao e participao revela-se na capacidade de legitimar decises, comum a estas duas instncias.

No existem pesquisas que demonstrem que a formalizao das instncias de participao alterou o processo de deciso local sobre polticas pblicas.

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Diante desta nova institucionalidade, haver mudanas no comportamento e na produo dos membros do legislativo? E quais sero os impactos, na relao entre representantes e representados, com o aparecimento de novos atores polticos no processo decisrio local? Avaliar a percepo dos atores polticos tradicionais sobre a tomada de deciso em polticas pblicas locais pode sinalizar as possveis modificaes provocadas pelos novos arranjos institucionais locais. Segundo a viso do executivo e de presidentes de cmara, o prefeito quem prioritariamente formula as polticas pblicas. O segundo formulador de polticas. na viso dos prefeitos, o conselho municipal; para os presidentes de cmara, o legislativo. Em seguida, o executivo considera o legislativo e as Secretarias como os terceiros formuladores de polticas pblicas. Os presidentes de cmara indicaram o Oramento Participativo e chamaram a ateno para uma certa competio entre legislativo e Oramento Participativo, ainda no devidamente analisada. Os prefeitos de Santa Catarina apontam os conselhos municipais como formuladores de polticas pblicas; para os presidentes de cmara daquele estado, esse papel cabe s secretarias. Em So Paulo, prefeitos e presidentes de cmara apontam o executivo como responsveis pela formulao de polticas pblicas. Tabela 20 Quem formula as polticas pblicas, segundo o executivo e presidentes de cmara
Estados e Cargos Opo Executivo Legislativo Conselhos municipais Secretarias Associaes profissionais Mobilizao popular Oramento Participativo Empresas privadas Santa Catarina Prefeitos Presidente de Cmara 3 5 3 3 4 1 3 7 1 2 2 3 1 4 1 1 So Paulo Prefeitos Presidente de Cmara 16 15 11 12 11 8 8 7 7 2 6 3 6 4 2 1

Fonte: Pesquisa Descentralizao, Clivagens Regionais e Elites Polticas

Estas respostas sugerem a existncia de diferentes arranjos institucionais nos municpios de diferentes estados e trazem para a cena poltica a figura dos secretrios municipais. Essa percepo permeada pelo critrio tecnocrtico de que a anlise custo/benefcio considerada a escolha mais adequada. Ressalta-se, ainda, a necessidade crescente de os secretrios se profissionalizarem e se adequarem s novas exigncias da gesto local. Neste processo, adquirem importncia na arena decisria, uma vez que dominam as informaes necessrias tomada de deciso e ao desempenho nos meandros da estrutura burocrtica.

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Se os conselhos municipais so, de fato, os formuladores da poltica municipal, como aponta o executivo de Santa Catarina, as decises tomadas e as formulaes propostas estariam sob debate constante e sob o escrutnio pblico. Se, por outro lado, esse papel desempenhado pelo executivo, segundo a percepo de prefeitos e presidentes de cmara de So Paulo, haveria uma racionalidade poltico sistmica, na qual o ator principal do jogo poltico o prefeito. Apesar de a Constituio de 1988 ter determinado maior autonomia aos legislativos e a possibilidade de serem introduzidas emendas ao oramento, os legislativos locais tm se deparado com imensas dificuldades11. A constituio da maioria absoluta, por exemplo, exige uma mobilizao de apoios difceis a cada votao, quer pelo executivo, quer pelo legislativo, dada a fragmentao dos interesses partidrios e polticos que caracterizam os legislativos locais. Outro elemento que pode interferir neste processo o poder de veto do chefe do executivo, que lhe permite barrar, total ou parcialmente, um projeto aprovado pelo legislativo. A Tabela 21 mostra quais foram os atores apontados como aqueles que realmente implementam as polticas pblicas. E estas respostas se diferenciam daquelas dadas sobre quem so os formuladores de polticas pblicas.

Tabela 21 Quem implementa as polticas pblicas, segundo o executivo e presidentes de cmara


Estados e Cargos Opo Executivo Legislativo Conselhos municipais Secretarias Associaes profissionais Base partidria Mobilizao popular Oramento Participativo Sociedade civil Santa Catarina Prefeitos Presidente de Cmara 3 6 1 3 2 3 4 2 1 4 3 So Paulo Prefeitos Presidente de Cmara 17 15 9 15 11 6 11 8 1 5 2 4 2 3 3 3

1 1 2

Fonte: Pesquisa Descentralizao, Clivagens Regionais e Elites Polticas

Dada a escassez de estudos sobre a atuao do legislativo municipal, torna-se difcil extrapolar para o municpio as anlises efetuadas por Figueiredo e Limongi (1995) a respeito do predomnio do executivo no processo de formulao, combinado a um padro cooperativo entre estes dois poderes.

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Segundo os prefeitos, as polticas so implementadas pelo prprio executivo, pelas secretarias e pelos conselhos municipais. Para os presidentes de cmara, cabe ao executivo, ao legislativo, s secretarias e aos conselhos municipais implementar as polticas formuladas. Estes dados mostram a importncia fundamental que o executivo tem neste processo, apontado pela maioria dos entrevistados como o maior responsvel pela implementao de polticas pblicas; o legislativo visto como grande implementador pelo prprio legislativo e muito pelo executivo. Setores da sociedade civil tiveram maior participao atravs dos conselhos municipais, embora ainda no lhes seja facultado tomar parte efetiva nas decises nem na implementao de polticas, considerada muitas vezes apenas um valor instrumental para o aperfeioamento dos projetos administrativos na sua fase de formulao. A anlise das respostas dadas a respeito dos agentes que tm poder meramente indicativo nas decises de polticas locais mostra que os atores apontados so aqueles mesmos responsveis pela formulao e implementao, no tendo sido aberto espao para a entrada de novos participantes, nem tendo sido permitida a ampliao da cidadania. Tabela 22 Agentes com poder meramente indicativo nas decises de polticas pblicas, segundo o executivo e presidentes de cmara
Estados e Cargos Opo Executivo Legislativo Conselhos municipais Secretarias Bases partidrias Associaes profissionais Mobilizao popular Oramento Participativo Empresas privadas Sociedade civil Santa Catarina Prefeitos Presidente de Cmara 2 3 3 2 1 1 1 2 1 4 4 1 1 3 So Paulo Prefeitos Presidente de Cmara 1 3 6 12 7 9 7 7 5 7 3 1 6 3 1 4

Fonte: Pesquisa Descentralizao, Clivagens Regionais e Elites Polticas

Segundo os prefeitos de Santa Catarina e de So Paulo, os conselhos municipais, o legislativo, a base partidria e as secretarias exercem poder meramente indicativo nas decises de polticas pblicas. Segundo os presidentes de cmara, o poder indicativo nas decises do legislativo, dos conselhos municipais, das bases partidrias e das secretarias.

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interessante observar que, nas respostas a esta questo, o executivo aparece muito superficialmente, enquanto o legislativo e os conselhos municipais aparecem de forma muito clara, corroborando as teses sobre a fraca capacidade destas instituies de definirem o processo decisrio e fortalecerem o executivo. As clivagens regionais estaduais mostradas nestes dados servem para explicar as diferentes percepes dos atores polticos sobre os arranjos decisrios locais e impem limites s mudanas institucionais. As enormes diferenas socioeconmicas e financeiras entre estados e entre municpios de um estado interferem na escolha pblica, na negociao, na formulao e na implementao de polticas locais. H, em So Paulo (um estado mais urbanizado e com municpios maiores) e em Santa Catarina (um estado menos urbanizado e com municpios menores), percepes diferenciadas sobre o processo decisrio e entre o executivo e o legislativo, por conta da estrutura partidria e da origem de suas elites. Apesar de todas as dificuldades para estabelecer relaes entre a percepo de atores polticos e os arranjos e negociaes efetivamente realizadas pelo governo local, a anlise da percepo oferece-nos pistas importantes sobre a relao entre executivo e legislativo, referendando o consenso sobre um executivo local forte que se sobrepe a um legislativo fraco.

Concluses

O governo municipal vive hoje, em decorrncia das novas regras sobre as relaes intergovernamentais e das novas funes que deve exercer, um perodo de reconfigurao da arena decisria e dos processos de tomada de deciso, convivendo com duas lgicas distintas e contraditrias: (1) o tradicionalismo e as aes clientelistas que sempre caracterizaram o poder local e (2) os procedimentos universais que caracterizariam aes mais inovadoras das lideranas locais. Aparentemente, os poucos estudos disponveis sobre o legislativo local apontam para a manuteno de suas caractersticas seculares, relacionadas baixa capacidade de legislar e a uma atuao fraca diante de um executivo forte. Vrios fatores internos e externos serviriam para explicar esta atuao, que no sofreu alteraes apesar de mudanas nos arranjos institucionais locais, no aumento da circulao da informao e da criao de mecanismos de interlocuo com a sociedade civil.

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A confirmao deste papel do legislativo local depende de uma agenda de pesquisa que cubra as vrias possibilidades de anlise que o tema oferece, o que poderia contribuir para um melhor entendimento da democracia no Brasil, j que nos municpios que a dinmica da representao e da participao tem alcanado sua maior expresso. Para alm da relao entre executivo e legislativo local, dos procedimentos legislativos e dos constrangimentos que o sistema eleitoral e partidrio acarretam sobre o legislativo e seus membros, os dados nacionais sobre a sua composio sugerem que esta instituio cumpre importantes funes, tanto eleitoraispartidrias quanto relativas socializao das elites.

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Recebido para publicao em dezembro de 2004. Aprovado para publicao em maro de 2005.

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